Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de … · Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das EEC - Tipologia de Programas de Valorização

Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE

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Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das

Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC)PROVERE


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FICHA TÉCNICA

Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das EEC - Tipologia de Programas de Valorização Económica

de Recursos Endógenos (PROVERE)

Relatório Final

Dezembro 2013

Autoria: Sociedade Portuguesa de Inovação

Coordenação Global: Augusto Medina

Equipa Técnica: Cátia Furtado, Hugo Magalhães, Isabel Aguiar, Isabel Morais, João Gonçalves, João Medina, Mariana Fernandes,

Maria Maia, Marisa Rodrigues, Sara Brandão, Sara Medina, Susana Loureiro, Tânia Mendes, Tiago Marques

Entidade Adjudicante: Secretaria-Geral do Ministério das Finanças e Observatório do QREN


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LISTA DE SIGLAS

AAC – Avisos de Abertura de Concurso

AIBT – Ações Integradas de Base Territorial

CCDR – Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional

COMPETE – Programa Operacional Fatores de Competitividade

DLBC – Desenvolvimento Local de Base Comunitária

EEC – Estratégias de Eficiência Coletiva

ELD – Estratégias Locais de Desenvolvimento

FEDER – Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FSE – Fundo Social Europeu

FEOGA – Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola

GAL – Grupos de Ação Local

GMA – Guia de Monitorização e Autoavaliação

I&DT – Investigação e Desenvolvimento Tecnológico

ITI – Investimentos Territoriais Integrados

LEADER – Ligação entre Ações de Desenvolvimento e Economia Rural

PER – Pôles d’Excellence Rurale

PCI – Promoção e Capacitação Institucional

PGA – Plano Global de Avaliação do Quadro de Referência Estratégico Nacional e dos Programas Operacionais 2007-2013

PO – Programas Operacionais

POPH – Programa Operacional Potencial Humano

POVT – Programa Operacional de Valorização do Território

PPDR – Programa Operacional de Promoção do Potencial de Desenvolvimento Regional

ProDeR – Programa de Desenvolvimento Rural

PROVERE – Programas de Valorização Económica dos Recursos Endógenos

QCA – Quadro Comunitário de Apoio

QREN – Quadro de Referência Estratégico Nacional 2007-2013

SCT – Sistema Científico e Tecnológico

SI – Sistema de Incentivos às Empresas do QREN

SIAC – Sistema de Incentivos às Ações Coletivas

SI Inovação – Sistema de Incentivos à Inovação

SI Qualificação PME – Sistema de Incentivos à Qualificação e Internacionalização de PME

SPI – Sociedade Portuguesa de Inovação


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PRÓLOGO

O Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de

Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva

(EEC) – tipologia de Programas de Valorização Económica

de Recursos Endógenos (PROVERE), adjudicado pelo

Observatório do QREN e pela Secretaria-Geral do

Ministério das Finanças à Sociedade Portuguesa de

Inovação, tem como principal objetivo promover o debate

em torno do futuro da política de apoio aos processos

de eficiência coletiva nos territórios de baixa densidade.

Para o efeito, inclui um conjunto de elementos que

permitem uma reflexão aprofundada em áreas como o

desenho da política, o processo de reconhecimento das

25 EEC-PROVERE, as atividades promovidas no âmbito do

PROVERE, os financiamentos atribuídos, a avaliação da

política e das EEC-PROVERE, e os contributos ao nível da

inovação, cooperação, identidade e imagem dos territórios

de baixa densidade.

O presente documento corresponde ao Relatório Final

do Estudo em questão, sendo complementado por um

conjunto de três volumes, nomeadamente um volume com

as fichas de apoio à caracterização de cada EEC-PROVERE, e

com os Estudos de Caso nacionais, um volume com a versão

final do Guia de Monitorização e Autoavaliação (GMA) e um

volume com os resultados da metodologia implementada

pela Equipa de Avaliação.

A SPI não pode deixar de agradecer a todas as pessoas e

entidades que permitiram a aplicação da metodologia

adotada e que generosamente se disponibilizaram para a

discussão de temas relevantes para o Estudo, contribuindo

com a sua visão para uma análise multifacetada da realidade

e facilitando significativamente a reflexão apresentada.

Cumpre à SPI deixar um agradecimento especial às Entidades

Líderes dos Consórcios, com quem foi mantido, no decurso

do Estudo, um contacto próximo nomeadamente através

dos diversos eventos promovidos.

Uma palavra de muito apreço e reconhecimento deve

também ser deixada ao Grupo de Acompanhamento.

Ao Observatório do QREN, ao Instituto Financeiro para o

Desenvolvimento Regional e às Comissões de Coordenação

e Desenvolvimento Regional/ Autoridades de Gestão

dos Programas Operacionais Regionais agradece-se a

orientação, a disponibilidade e a partilha de conhecimento,

fundamentais para o bom desenrolar do Estudo.

Porto, Dezembro de 2013

Sociedade Portuguesa de Inovação


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SUMÁRIOEXECUTIVOEste Estudo enquadra-se no conjunto dos exercícios de

avaliação que se encontram previstos no Plano Global

de Avaliação (PGA) do Quadro de Referência Estratégico

Nacional (QREN) e dos Programas Operacionais (PO) 2007-

2013. Foca-se na política pública Estratégias de Eficiência

Coletiva (EEC) – Tipologia Estratégias de Valorização

Económica de Base Territorial (sub-tipologia Programas de

Valorização Económica de Recursos Endógenos – PROVERE),

apoiada pelo QREN através dos seus PO (com destaque para

os PO Regionais com incidência nos territórios elegíveis

para esta sub-tipologia de EEC) e visa contribuir para elevar

os níveis de eficácia e eficiência da política em causa.

Dando cumprimento ao estipulado no PGA, o Observatório

do QREN e a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças

lançaram um procedimento para a realização do presente

Estudo, tendo para o efeito contratado os serviços da

Sociedade Portuguesa de Inovação (SPI).

ENQUADRAMENTO DA POLÍTICA PÚBLICA EEC-PROVERE

Nas últimas décadas, foram criados diversos instrumentos

de apoio aos territórios de baixa densidade que procuraram

promover a construção e implementação de visões

partilhadas para o desenvolvimento de base territorial

destes espaços e para a afirmação da sua competitividade,

destacando-se a iniciativa Comunitária LEADER (Ligação

entre Ações de Desenvolvimento e Economia Rural),

o Programa Operacional de Promoção do Potencial de

Desenvolvimento Regional (PPDR) e as Ações Integradas de

Base Territorial (AIBT).

Dando continuidade a estes instrumentos de apoio, no

atual período de programação financeira foi desenhado

o PROVERE. Este Programa representou uma tentativa de

alteração do paradigma nas políticas de desenvolvimento

regional e local, propondo diversas mudanças

nomeadamente ao nível da governação e do desenho das

estratégias.

Estas mudanças ficaram explícitas no Enquadramento das

Estratégias de Eficiência Coletiva, aprovado pelas Comissões

Ministeriais de Coordenação do Programa Operacional

Fatores de Competitividade (COMPETE) e dos PO Regionais,

pelo Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e

das Pescas e pelo Ministro do Trabalho e da Solidariedade

Social em 2008. Considerado como primeiro passo no sentido

da operacionalização do PROVERE, este Enquadramento

tornou necessário o reconhecimento formal das estratégias

a apoiar, estabelecendo como condições, entre outras, a

existência de um consórcio constituído por instituições

de base regional ou local, nomeadamente empresas,

associações empresariais, municípios, instituições de

ensino e de investigação e desenvolvimento tecnológico

(I&DT), agências de desenvolvimento regional, associações

de desenvolvimento local e outras instituições relevantes.

Para além disso, o Enquadramento definiu um conjunto

de medidas de discriminação positiva destacando-

se, por um lado, o apoio às Entidades Líderes dos

Consórcios nas tarefas de dinamização, coordenação,

acompanhamento, monitorização e gestão da parceria

(através do cofinanciamento de projetos de animação e

gestão da parceria) e, por outro lado, o acesso facilitado dos

membros dos consórcios a medidas específicas no âmbito

dos Sistemas de Incentivos às Empresas do QREN (SI), de

outras tipologias de apoio previstas no COMPETE e nos PO

Regionais, do Programa Operacional Potencial Humano

(POPH) e do Programa de Desenvolvimento Rural (ProDeR).

A publicação do referido Enquadramento foi seguida de

um processo de preparação de estratégias e Programas de

Ação (estruturado em duas fases), sendo que cada um dos

Programas devia incluir um conjunto de projetos âncora

(estruturantes para a concretização dos objetivos da EEC)

e complementares (importantes para a alavancagem dos

resultados esperados).

Na sequência deste processo, foram reconhecidas

formalmente, em Julho de 2009, 25 EEC-PROVERE1.

1 O presente estudo de avaliação debruça-se sobre 24 EEC-PROVERE, devido ao facto de a Câmara Municipal da Chamusca (Entidade Líder do Consórcio da estratégia AMBINOV – Soluções Inovadoras em Ambiente, Resíduos e Energias Renováveis) ter considerado não reunir as condições necessárias para dar continuidade aos compromissos


x

avaliação e contribuíram para fundamentar as conclusões e

recomendações, de natureza estratégica e operacional, do

presente Estudo.

A implementação da abordagem metodológica

beneficiou da experiência da Equipa de Avaliação em

áreas fundamentais para os temas em análise que, sob

a coordenação do Professor Augusto Medina (SPI), foi

enriquecida com o know-how de um Advisory Committee.

SÍNTESE DOS RESULTADOS, CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Procurando superar algumas das fragilidades de programas

precedentes dirigidos aos territórios de baixa densidade,

nomeadamente as referentes à participação do tecido

empresarial e à adoção de uma abordagem integrada

do desenvolvimento destes territórios, o Programa de

Valorização Económica dos Recursos Endógenos constituiu-

se como uma das tipologias de Estratégias de Eficiência

Coletiva enquadradas na Agenda da Competitividade e para

as quais se preconizou a mobilização de vários incentivos

preferenciais no âmbito dos apoios cofinanciados pelos

diferentes fundos comunitários.

Os objetivos do Programa, orientados para a revitalização

e dinamização da competitividade e atratividade de

territórios imersos num ciclo vicioso de perda de capital

humano e de défice de investimento em atividades de

base inovadoras, são reconhecidos como fundamentais e

devem ser assumidos como uma prioridade incontornável

das futuras políticas de desenvolvimento regional. No

entanto, deve evitar-se a adoção de uma lógica assistencial

que foque as fragilidades; pelo contrário, importa manter

a abordagem essencialmente bottom-up e assente na

valorização de recursos endógenos tendencialmente

inimitáveis dos territórios, envolvendo os agentes dos

territórios, públicos e privados, na construção e na

implementação das estratégias, garantindo a existência

de condições operacionais para que estes sejam bem-

sucedidos.

Estas condições passam, em primeira instância, por garantir

que a política de apoio aos territórios de baixa densidade

A POLÍTICA E SUA IMPLEMENTAÇÃO

METODOLOGIA E EQUIPA

A complexidade das realidades em análise levou à

implementação por parte da Equipa de Avaliação de uma

abordagem multimétodo.

Como resultado, foram identificados e analisados os

principais documentos com relevância para o Estudo, foram

realizadas 62 entrevistas, implementados 2 questionários

e conduzidos 21 workshops (envolvendo mais de 250

participantes). Estes workshops, que representaram uma

inovação em termos metodológicos, tiveram como principal

objetivo a recolha de opiniões e sugestões para apoio ao

processo de avaliação de resultados e de formulação de

recomendações para o próximo período de programação

de fundos comunitários (2014-2020).

Para além disso, foi criada uma aplicação informática online

para alojamento do Guia de Monitorização e Autoavaliação

(GMA) - um instrumento de apoio à caraterização

das atividades realizadas no âmbito das estratégias

reconhecidas e de suporte ao processo de reflexão e

planeamento no seio dos vários consórcios. Foram ainda

compilados 4 estudos de caso nacionais e realizada

uma análise do programa francês Pôles d’Excellence

Rurale (PER). Complementarmente, foram realizadas

várias reuniões com o Grupo de Acompanhamento

(coordenado pelo Observatório do QREN e integrando as

Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional

- CCDR/Autoridades de Gestão dos PO Regionais) e foram

organizadas (em conjunto com as CCDR/Autoridades de

Gestão dos PO Regionais) 4 sessões de apresentação

metodológica. Adicionalmente, será promovido um evento

público de apresentação e discussão dos resultados obtidos.

Os métodos supracitados permitiram detalhar vários

aspetos importantes e abarcar um vasto leque de

sensibilidades, opiniões e stakeholders chave (incluindo

CCDR/Autoridades de Gestão dos PO Regionais, Entidades

Líderes dos Consórcios, entidades públicas ou privadas que

integram as redes das EEC-PROVERE e são promotoras de

projetos âncora e complementares, e outras entidades

públicas e privadas localizadas nos territórios de baixa

densidade que não integram a rede das EEC-PROVERE, nem

são promotoras de projetos âncora e complementares,

nomeadamente Grupos de Ação Local – GAL). De igual

forma, estes métodos permitiram responder às questões de


xi

é consistente e continuada, isto é, que o seu desenho

assenta num período temporal de médio prazo (2014-

2020), leva em consideração as boas práticas do passado

(nomeadamente no âmbito dos Centros Rurais, das AIBT

e do PROVERE) e está alinhado com as prioridades destes

territórios. Neste sentido, a ancoragem no Orçamento de

Estado e nos instrumentos de territorialização previstos

pelo novo período de programação apresentam-se como

fundamentais, propondo-se a criação de Investimentos

Territoriais Integrados – ITI para os territórios de

baixa densidade, garantindo a desejada articulação

com as estratégias de Desenvolvimento Local de Base

Comunitária – DLBC. Ainda que desejavelmente a política

de desenvolvimento regional relativa aos territórios

de baixa densidade deva mobilizar os instrumentos de

territorialização em questão, não deve, como sucedeu, ficar

refém dos mesmos ou perder o rumo com a mudança de

decisores políticos.

A existência das necessárias condições para o sucesso

da política passa, em segunda instância, pela introdução

de melhorias ao nível da coordenação entre entidades

da administração pública, num modelo eficaz de

funcionamento em rede que seja inspirador para os

principais beneficiários das intervenções do Programa.

A definição de dois níveis de coordenação, um político e

outro operacional, poderá facilitar a desejada articulação.

Sugere-se, portanto, que a coordenação global da política

de apoio aos territórios de baixa densidade seja efetuada

pelo Ministro Adjunto e do Desenvolvimento Regional

(em forte articulação com outros Ministérios, como o da

Economia e o da Agricultura e do Mar), assegurando-se o

necessário enquadramento e acompanhamento político

do futuro Programa. Complementarmente, sugere-se

que a coordenação operacional seja realizada por um

grupo de trabalho criado para o efeito, garantindo-se a

necessária uniformização de metodologias. Neste contexto,

poderá ser usado como referência o modelo do grupo

de trabalho criado no atual Programa e que não chegou

a ser implementado. Inscrevendo-se numa tendência

internacional de territorialização, o futuro instrumento de

política pública relativo ao crescimento e desenvolvimento

dos territórios mais carenciados deve ser capaz de dar

uma resposta mais adequada que o seu antecedente

aos desafios de governação que se colocam, incluindo os

referentes à articulação entre as políticas transversais, à

articulação entre atores de diferentes níveis de decisão

e ao papel de “animador indireto” que cabe ao Estado.

Face às exigências de uma abordagem integrada, que une

diferentes agendas e concilia vontades, e tendo em atenção

as dificuldades de funcionamento em rede que emergiram

na operacionalização do PROVERE, considera-se necessária

e fundamental a existência de um grupo de trabalho

que garanta a coordenação entre decisores políticos e

executores do futuro instrumento de política pública.

Em terceira instância, criar condições para uma maior

eficácia implica ainda ajustar expetativas, criar pontos de

referência, incentivar práticas profissionalizadas e promover

a responsabilização dos atores pelos resultados obtidos.

Dar seguimento aos esforços já empreendidos apresenta-

se não só necessário como benéfico, mitigando-se os

custos associados à transação entre políticas e criando-se

oportunidades para que surjam contributos significativos

das intervenções apoiadas, atendendo sobretudo ao facto

de se tratar de um Programa com objetivos ambiciosos

de desenvolvimento regional, envolvendo estratégias e

intervenções que necessitam de um processo de maturação

longo até que consigam gerar mudanças com impacto para

os territórios e seus atores.

Isto não significa, contudo, que deva ser dada

continuidade a todas as EEC-PROVERE entretanto

apoiadas se o seu enquadramento não se posicionar

entre os mais prioritários como aconteceu no momento

em que foram reconhecidas. Ao mesmo tempo, não se

defende a existência de um processo fechado e pouco

sensível às mudanças conjunturais e socioeconómicas

que fazem emergir outras oportunidades e prioridades

nestes territórios. Por esse motivo, considera-se

relevante a criação de condições que permitam, a

curto prazo, o lançamento de um novo processo de

reconhecimento no âmbito do qual possam candidatar-

se atuais e novos atores e esteja prevista a possibilidade

de não reconhecimento de algumas das EEC-PROVERE

anteriormente reconhecidas.

Assim, embora se considere que o processo de

reconhecimento das EEC-PROVERE foi, de um modo

O PROCESSO DE RECONHECIMENTO


xii

parceria), a maioria dos quais promovidos individualmente

e num número muito abaixo (nos casos dos projetos âncora

e complementares), quer em termos de investimento,

quer em termos de operações, do inicialmente esperado.

Na verdade, as alterações aos Programas de Ação foram

substanciais, tendo muitas das operações previstas sido

eliminadas e substituídas por outras iniciativas (com maior

maturidade e garantia de rápida execução) na sequência

dos processos de revisão empreendidos pelas Comissões

de Coordenação e Desenvolvimento Regional.

A experiência reduzida das Entidades Líderes dos Consórcios

e das equipas técnicas responsáveis pelas atividades de

animação e gestão das estratégias em temáticas relevantes

para a indução de eficiência coletiva, bem como a fraca

cultura de cooperação existente nos territórios em questão,

limitaram os efeitos que poderiam ter sido gerados ao

nível da criação de economias de aglomeração. Mais, em

alguns casos, a insuficiente orientação e apoio da parte

das Entidades Líderes dos Consórcios na sinalização e

aproveitamento de oportunidades de financiamento para

os projetos (pela dedicação não exclusiva dos recursos

humanos e pelo insuficiente conhecimento das regras e

procedimentos dos diferentes Programas financiadores),

apresentou-se como um obstáculo adicional às dificuldades

de articulação entre instrumentos de financiamento, à

insuficiente maturidade dos projetos e à falta de capacidade

de investimento da parte dos promotores (agravada

pela crise socioeconómica). Em conjunto, estes fatores,

conduziram a baixos níveis de execução dos projetos dos

Programas de Ação e, consequentemente, minoraram

os potenciais efeitos do PROVERE nos territórios de

intervenção.

Assim, o reforço dos saberes dos quadros técnicos

envolvidos nas atividades de animação e gestão da parceria

em temáticas relevantes para os processos de eficiência

coletiva (incluindo o conhecimento sobre os instrumentos

de financiamento) e a garantia da sua dedicação exclusiva a

estas atividades são perspetivados pela Equipa de Avaliação

como mudanças necessárias ao reforço dos processos de

cooperação no seio dos consórcios.

Com as mudanças anteriormente referidas poderão ser

facilmente superadas no futuro parte das dificuldades

O FINANCIAMENTO DAS EEC-PROVERE

global, adequado (envolvendo uma fase de ações

preparatórias e uma fase de reconhecimento formal,

que contou com o apoio de uma Comissão de Avaliação

e, em alguns casos, de peritos externos), importa

criar condições para que se evidenciem, no decurso

do novo processo de reconhecimento, estratégias

realistas, maduras, comprometidas com os resultados

e que demonstrem capacidade de contribuir para os

objetivos definidos. Para isso, será necessário garantir

maior rigor, nomeadamente através da introdução de

limites máximos relativos às dotações orçamentais e

da utilização de critérios mais objetivos na análise da

maturidade dos projetos, do consórcio e do modelo de

governação. Saliente-se que muitas das dificuldades ao

nível da operacionalização se prenderam com a ausência

de orientações precisas sobre os limites de investimento

e grau de maturidade dos projetos na fase inicial do

processo (ações preparatórias e reconhecimento formal),

o que gerou uma maior permeabilidade a propostas

menos consistentes do ponto de vista estratégico e

organizativo.

Neste processo, pela sua relevância, deverá prever-se a

existência de uma fase de ações preparatórias destinada

apenas a novos proponentes, que facilitará a emergência e

seleção de ideias e intenções de investimento diferentes ou

complementares das atuais.

Numa abordagem desejavelmente bottom-up os atores

dos territórios assumem um papel determinante, tanto

no momento da conceção como da implementação das

estratégias. Essa autonomia reforçada ao longo do processo

faz-se acompanhar pela consequente responsabilização

pelos resultados, não podendo deixar de se associar às

Entidades Líderes dos Consórcios e aos membros da rede

o compromisso de adoção de metodologias de trabalho

assentes em bases colaborativas que vai além da mera

execução dos projetos enquadrados nos Programas de

Ação.

No entanto, o que se observa das realidades analisadas é que

as atividades desenvolvidas no âmbito das EEC-PROVERE

se limitaram, em muitas situações, à implementação de

projetos (âncora, complementares e de dinamização,

coordenação, acompanhamento, monitorização e gestão da

AS ATIVIDADES DAS EEC-PROVERE


xiii

sentidas na operacionalização dos instrumentos, sobretudo

as referentes às dinâmicas, ritmos e capacidade de

mobilização de recursos por parte dos beneficiários.

No entanto, será necessário antecipar a necessidade de

introdução de mecanismos que superem também as

fragilidades operacionais, que possam derivar do modelo

de governação da política ou quadro de medidas em que a

última assenta.

Em termos globais, apesar de o quadro de medidas ter

permitido a disponibilização de montantes significativos

para o apoio a projetos âncora, complementares e

de dinamização, coordenação, acompanhamento,

monitorização e gestão da parceria, verificaram-

se dificuldades na operacionalização da maioria dos

acessos preferenciais previstos no Enquadramento das

Estratégias de Eficiência Coletiva, bem como diferenças

de tratamento entre as Autoridades de Gestão dos vários

Programas financiadores no que se refere aos mecanismos

de discriminação positiva. Em concreto, mecanismos

que passaram pela aplicação de majorações ao nível

do financiamento ou abertura de concursos específicos

ou de concursos gerais com dotações orçamentais

específicas para EEC-PROVERE só existiram nos PO

Regionais, Sistemas de Incentivos às Empresas do QREN

(SI) e Sistema de Apoio às Ações Coletivas (SIAC). No caso

do Programa de Desenvolvimento Rural (ProDeR) foram

adotados mecanismos que se traduziram na aplicação

de majorações ao nível da análise de mérito, sendo que

nos restantes Programas financiadores, por exemplo,

Programa Operacional Potencial Humano (POPH) ou

Programa Operacional Valorização do Território (POVT)

não foram introduzidos mecanismos de discriminação

positiva para os projetos enquadrados em EEC-PROVERE.

Complementarmente, não foram, de modo algum,

mobilizados os acessos preferenciais que estavam previstos

no documento de Enquadramento, verificando-se, por

exemplo, que no âmbito do Programa Operacional Fatores

de Competitividade (COMPETE) foram deixados à margem

os instrumentos que poderiam favorecer a cooperação

entre atores e incentivar a participação das entidades

do Sistema Científico e Tecnológico (SCT) nos projetos

das EEC-PROVERE. A par do limitado cumprimento das

ambições presentes no Enquadramento das EEC, verificou-

se, em alguns casos, uma correspondência elevada entre

as operações previstas nos Programas de Ação e as

oportunidades que poderiam ser acuteladas no âmbito dos

PO Regionais.

Importa por isso criar condições para que o novo quadro de

medidas promova, integralmente, a desejada alavancagem

das estratégias definidas, preservando a lógica triárquica

de projetos (âncora, complementares e de dinamização,

coordenação, acompanhamento e gestão da parceria,

antevendo-se a existência de projetos âncora orientados

para o marketing territorial), definindo um envelope

financeiro para cada um dos Programas de Ação (tendo em

conta os orçamentos destinados aos ITI para os territórios

de baixa densidade) e implementando uma metodologia de

receção contínua de candidaturas com decisões faseadas.

De forma a garantir o cumprimento dos compromissos

estabelecidos nos Programas de Ação, será ainda

importante incluir, como requisito de financiamento das

Entidades Líderes dos Consórcios, a definição de um

Plano de Ação detalhado, com um conjunto de metas

concretas e mensuráveis, diretamente relacionadas com

as atividades a desenvolver, bem como fazer depender a

libertação de verbas às Entidades Líderes dos Consórcios

do cumprimento destas mesmas metas. Este Plano deverá

estar na base do contrato a estabelecer com as Autoridades

de Gestão dos PO Regionais no âmbito do qual se definem

as responsabilidades atribuídas às Entidades Líderes dos

Consórcios na gestão dos ITI.

Face à evidência do grande distanciamento entre as

expetativas iniciais e as concretizações, o previsto no

Enquadramento das EEC e o efetivamente operacionalizado,

o funcionamento em rede e as dificuldades de articulação

entre entidades (quer ao nível das Autoridades de

Gestão, quer ao nível dos consórcios) e as ambições das

EEC-PROVERE e as suas reais capacidades num contexto

agravado pela crise, entre outros aspetos, sinaliza-se a

importância da existência de um sistema de avaliação e de

compromissos assumidos em termos de prazos e obtenção

de resultados. Assim, uma vez que as CCDR puseram em

marcha o estabelecido nos Despachos de Reconhecimento,

realizando uma avaliação da execução dos Programas

de Ação e aferindo o cumprimento dos compromissos

A AVALIAÇÃO DA POLÍTICA E DAS EEC-PROVERE


xiv

componente essencial de um processo que destaque o

papel dos atores dos territórios na introdução de mudanças

significativas ao nível do desenvolvimento regional. Neste

sentido, não poderão, como verificado atualmente, cingir-

se os processos de acompanhamento, monitorização e

avaliação às atividades de elaboração dos relatórios anuais

de autoavaliação/execução solicitados pelas CCDR. Urge

estimular a reflexão conjunta e periódica, recorrendo

a instrumentos de apoio à caraterização das atividades

realizadas, de suporte ao planeamento e tomada de

decisão e de benchmarking, como o desenvolvido no

presente estudo (GMA).

Os territórios de baixa densidade são espaços que se

debatem com muitas dificuldades a diferentes níveis e que

os conduzem a um ciclo vicioso de perda de competitividade

e de vulnerabilidade. Esta não é, infelizmente, uma

novidade. São vários os programas que, ao longo do tempo,

têm sido criados para quebrar este ciclo vicioso e fomentar

a competitividade nestes territórios. O PROVERE constitui a

resposta mais recente para responder às necessidades dos

espaços de baixa densidade e integra objetivos exigentes, à

altura das dificuldades que estes enfrentam, mas também

do potencial que os seus recursos endógenos encerram.

Trata-se de uma resposta inquestionavelmente necessária,

pelo que importa dar-lhe continuidade, sendo o novo

ciclo iniciado por um processo de reconhecimento que,

apresentando mudanças relativamente ao passado, faça

uso da experiência acumulada, criando o mote para todo o

conjunto de alterações que devem ter lugar em benefício de

uma maior eficácia e eficiência da política e de uma maior

amplitude dos seus contributos. Estes, como referido,

deverão ser claramente traduzidos em objetivos, definidos

à partida numa dimensão realista, sendo garantidas as

condições necessárias para a sua concretização.

Note-se que a política de apoio aos territórios de baixa

densidade apresentou objetivos abrangentes e ambiciosos

que foram perdendo rumo na fase de operacionalização,

tornando desajustadas as expetativas previstas no

documento de Enquadramento das EEC relativas ao

contributo decisivo das EEC-PROVERE “para o reforço da

base económica [dos territórios] e para o aumento da

assumidos relativamente aos investimentos associados

aos projetos âncora (para os quais os PO Regionais deviam

garantir a existência de dotação orçamental que viabilizasse

a sua concretização), foi possível sinalizar precocemente os

desvios face ao previsto inicialmente e realizar as diligências

necessárias para a introdução de medidas corretivas. Estas

últimas passaram fundamentalmente pela condução de

processos extraordinários de revisão dos Programas de

Ação e pela articulação com as Autoridades de Gestão dos

PO Regionais com vista, dentro do possível, à criação de

oportunidades de abertura de concursos que pudessem

enquadrar as intenções de investimento. Em particular,

no que se refere aos processos extraordinários de revisão

dos Programas de Ação, refira-se que estes constituíram

eficientes mecanismos catalisadores da execução física e

financeira dos projetos enquadrados em EEC-PROVERE,

tendo resultado sobretudo na substituição de operações

que não reuniam condições para avançar por iniciativas

com maior garantia de rápida realização.

Considerando-se, no geral, que os mecanismos

de dinamização, acompanhamento e avaliação

implementados foram adequados, recomenda-se

que estas práticas sejam mantidas no futuro, mas

subsidiadas num modelo de avaliação comum, uniforme

a todas as CCDR (e envolvendo peritos externos), que

seja consequente ao nível da responsabilização em caso

de não cumprimento e que valorize mudanças estratégias

em detrimento de instrumentais. Para o efeito, e visando

a responsabilização dos agentes dos territórios pelos

resultados atingidos, deverão ser garantidas as necessárias

condições de operacionalização. No caso atual, o

enquadramento operacional existente (nomeadamente

no que se refere ao ritmo de publicação dos avisos) não

favoreceu o cumprimento dos prazos de execução e

obtenção de resultados estabelecidos nos Despachos de

Reconhecimento e, por esse motivo, reconhecem-se, por

um lado, as limitações de uma avaliação de desempenho

assente nos indicadores inicialmente previstos e, por

outro lado, a desadequação da aplicação subsequente de

medidas penalizadoras.

Sugere-se também que os exercícios de avaliação

façam parte das atividades correntes das Entidades

Líderes dos Consórcios. Como referido anteriormente,

a responsabilização pelos resultados obtidos é uma

OS CONTRIBUTOS DA POLÍTICA


xv

atratividade desse território-alvo (fixação e renovação da

população, valorização do património natural e cultural,

geração de novas atividades com forte incorporação de

conhecimento, densificação do tecido empresarial, etc)”.

Ainda assim, e reconhecendo-se que a análise aos

contributos gerados deverá ser revisitada num período

temporal mais adequado à natureza dos efeitos que

se esperam atingir, foi possível identificar a existência

de importantes efeitos ao nível da cooperação (através

do reforço das relações entre atores nos territórios e

estratégias conjuntas com vista a ganhos de escala), da

inovação (sobretudo a nível incremental, mas com alguns

exemplos interessantes nas áreas da especialização e

comercialização) e da atratividade (por via de significativos

investimentos em infraestruturas, em unidades hoteleiras

de saúde e bem-estar e em atividades de promoção

da identidade e da imagem dos territórios com vista

fundamentalmente à promoção turística).

Em maior detalhe, no que se refere aos efeitos das atividades

promovidas no âmbito das EEC-PROVERE ao nível do

desenvolvimento de redes entre os agentes dos territórios

sinaliza-se como positiva a sua organização em consórcios

heterogéneos (com uma forte representatividade das

empresas), no contexto dos quais foi possível estabelecer

e reforçar laços de cooperação. As novas e antigas mas

reforçadas relações entre estes agentes foram destacadas

como relevantes e sustentáveis, constituindo um dos mais

importantes contributos do PROVERE, não obstante se

traduzam fundamentalmente em termos de dinâmicas

intra-territoriais.

Relativamente aos efeitos gerados ao nível da inovação,

evidenciam-se alguns contributos, sobretudo incrementais,

alavancados pelas operações apoiadas pelos instrumentos

do quadro de medidas mobilizado. Limitadas no que se refere

à profissionalização das fileiras de especialização regional

e à introdução de fatores de inovação organizacional e

tecnológica, as mudanças geradas nos territórios no âmbito

da inovação não puderam tirar partido de instrumentos

que fomentassem uma maior participação de entidades do

Sistema Científico e Tecnológico (SCT) e promovessem uma

maior cooperação entre stakeholders em ações coletivas.

Complementarmente, atendendo ao contributo das EEC-

PROVERE para o reforço da colaboração entre entidades em

atividades centradas na valorização mercantil dos recursos

endógenos, na dinamização do empreendedorismo local

e na qualificação de ativos, importa salientar, antes de

mais, que, não se verificando o desejado eco ao nível dos

instrumentos mobilizados, a cooperação entre entidades

ocorreu a um nível informal. Ou seja, resultou da ação de

alguns agentes dos territórios que consideraram estratégico

o ganho de escala e, por esse motivo, estabeleceram

alianças com outros promotores ou agentes relevantes

nos territórios de intervenção. Também urge relevar a

insuficiente expressividade das atividades e projetos

desenvolvidos com valor acrescentado no que concerne ao

fomento das práticas empreendedoras ou da qualificação de

ativos, alertando para as próprias debilidades do quadro de

medidas operacionalizado. De forma distinta, a valorização

mercantil (muitas vezes associada à promoção turística)

apresentou-se, naturalmente, como um dos propósitos

centrais dos projetos e das atividades desenvolvidas.

Neste contexto, cabe por fim destacar que a maior parte das

operações aprovadas no âmbito das EEC-PROVERE dizem

respeito a infraestruturas e equipamentos municipais, a

unidades hoteleiras de saúde e bem-estar e a atividades

de promoção da identidade regional, encerrando um

importante contributo para a atratividade dos territórios,

sobretudo no que se refere à captação de turistas, mas

também para a identidade e imagem dos territórios de

baixa densidade.

Na perspetiva da Equipa de Avaliação ainda que o caminho

percorrido pelo instrumento de política pública e pelos

agentes dos territórios tenha sido diferente do inicialmente

traçado, ficando em muitos aspetos aquém das expetativas,

é inegável o valor acrescentado que os projetos e atividades

desenvolvidas trouxeram, no geral, para estes espaços de

baixa densidade e, em particular, para a construção de

identidades coletivas em torno de focos temáticos e de

estratégias nas quais a promoção turística antecede e

sustenta a valorização dos recursos endógenos.

Porto, Dezembro de 2013

Sociedade Portuguesa de Inovação


xvii

1. INTRODUÇÃO.....................................................................................................................................1

2. ÂMBITO, OBJETIVOS E QUESTÕES DE AVALIAÇÃO............................................................................2

2.1 Âmbito........................................................................................................................................................................3

2.2 Objetivos e Questões de Avaliação...............................................................................................................................6

3. METODOLOGIA..................................................................................................................................9

3.1 Instrumentos..............................................................................................................................................................9

3.2 Principais Limitações da Avaliação Realizada.............................................................................................................11

3.3 Cronograma..............................................................................................................................................................12

4. RESULTADOS DA AVALIAÇÃO...........................................................................................................13

4.1 Enquadramento das Estratégias de Eficiência Coletiva e Quadro de Medidas.........................................................13

4.2 Processos Instituídos................................................................................................................................................21

4.3 Articulação entre os Instrumentos...........................................................................................................................25

4.4 Mecanismos de Dinamização, Acompanhamento e Avaliação.................................................................................30

4.5 Compromissos Assumidos Relativamente a Prazos de Execução e Obtenção de Resultados..................................34

4.6 Alterações no Contexto Socioeconómico.................................................................................................................38

4.7 Contributo para o Desenvolvimento de Economias de Rede Intra-Territoriais e para o Desenvolvimento de Estratégias

Dinamizadoras de Redes Inter-Territoriais......................................................................................................................41

4.8 Contributo para o Reforço da Inovação Organizacional e Tecnológica.....................................................................46

4.9 Contributo para o Reforço da Colaboração entre Entidades.......................................................................................52

4.10 Contributo para o Aumento da Atratividade dos Territórios de Baixa Densidade..................................................56

4.11 Contributo para o Reforço da Identidade e Imagem dos Territórios de Baixa Densidade......................................61

5. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES..................................................................................................65

6. BIBLIOGRAFIA..................................................................................................................................79

ÍNDICE DE CONTEÚDOS


xviii

ÍNDICE DE TABELASTabela 1. Lista de EEC-PROVERE reconhecidas e respetivas Entidades Líderes dos Consórcios ...................................................5

Tabela 2. Estudos de Caso elaborados ........................................................................................................................................11

Tabela 3. Cronograma..................................................................................................................................................................12

Tabela 4. Avaliação das Entidades Líderes dos Consórcios sobre o Enquadramento das EEC e o quadro de medidas mobilizado

para apoiar os projetos PROVERE................................................................................................................................................15

Tabela 5. Síntese das ações preparatórias e reconhecimento formal..........................................................................................17

Tabela 6. Projetos âncora previstos nos Programas de Ação .....................................................................................................19

Tabela 7. Projetos de animação e gestão da parceria.................................................................................................................20

Tabela 8. Avaliação das Entidades Líderes e dos membros dos consórcios sobre o contributo dos concursos para o

desenvolvimento das interações entre as entidades envolvidas.................................................................................................24

Tabela 9. Percentagem de EEC-PROVERE com projetos âncora associados apenas aos PO Regionais, aos PO Regionais e a pelo

menos mais um Programa financiador, e aos PO Regionais e a pelo menos mais dois Programas financiadores......................28

Tabela 10. Percentagem de EEC-PROVERE sem projetos âncora aprovados, com projetos âncora aprovados apenas pelos PO

Regionais, pelos PO Regionais e pelo menos por mais um programa financiador e pelos PO Regionais e pelo menos por mais

dois programas financiadores.................................................................................................................................................... 28

Tabela 11. Avaliação das Entidades Líderes e dos membros dos consórcios sobre a adequação dos compromissos assumidos

aquando do reconhecimento das estratégias.............................................................................................................................36

Tabela 12. Candidaturas e investimentos apresentados e aprovados no âmbito do aviso n.º 15/SI/2011 ................................37

Tabela 13. Exemplos de projetos âncoras anulados no âmbito do PROVERE .............................................................................40

Tabela 14. Avaliação das Entidades Líderes e dos membros dos consórcios sobre a criação e aprofundamento de redes no

território e com territórios mais desenvolvidos..........................................................................................................................44

Tabela 15. Análise aos concursos específicos para PROVERE lançados pelo SI Inovação (projetos de Inovação Produtiva) ......48

Tabela 16. Contributos atingidos ou expetáveis dos projetos e das EEC para a inovação na perspetiva dos membros das redes..50

Tabela 17. Avaliação das Entidades Líderes e dos membros dos consórcios sobre os processos de cooperação com vista à

valorização mercantil dos recursos, a dinamização do empreendedorismo e a qualificação de ativos......................................52

Tabela 18. Taxas de execução dos projetos enquadrados no PROVERE e apoiados pelos PO Regionais do Centro e do Alentejo

ao abrigo do regulamento de PCI................................................................................................................................................63


xix

ÍNDICE DE FIGURASFigura 1. Quadro de medidas e mecanismos de discriminação previstos para as EEC................................................................14

Figura 2. Mecanismos de discriminação positiva adotados pelos Programas financiadores .....................................................14

Figura 3. Avaliação das Entidades Líderes dos Consórcios sobre a eficácia de diferentes mecanismos de apoio às EEC-PROVERE ..15

Figura 4. Distribuição do investimento dos projetos âncora pelos PO potencialmente financiadores .......................................16

Figura 5. Concursos dirigidos a entidades públicas e a outras entidades não empresariais abertos no âmbito do PROVERE,

por PO Regional ..........................................................................................................................................................................22

Figura 6. Concursos dirigidos a empresas abertos no âmbito do PROVERE, por Sistema de Incentivo .......................................22

Figura 7. Vantagens e limitações dos concursos .........................................................................................................................24

Figura 8. Constituição do Grupo de Trabalho ..............................................................................................................................26

Figura 9. Distribuição dos projetos âncora aprovados pelo PO financiadores .............................................................................29

Figura 10. Exemplos de ações de dinamização, acompanhamento e avaliação promovidas pelas CCDR ....................................31

Figura 11. Revisão dos projetos âncora nos Programas de Ação.................................................................................................32

Figura 12. Prazos de execução e obtenção de resultados no âmbito dos projetos âncora previstos nos Despachos de

Reconhecimento.........................................................................................................................................................................35

Figura 13. Iniciativas implementadas para agilizar a execução dos projetos aprovados ............................................................39

Figura 14. Efeitos das alterações no contexto socioeconómico..................................................................................................40

Figura 15. Composição dos consórcios........................................................................................................................................41

Figura 16. Exemplos de atividades facilitadoras da interação das EEC-PROVERE .......................................................................43

Figura 17. Exemplos de atividades de promoção das EEC-PROVERE................................................................................................43

Figura 18. Principais instrumentos de apoio à inovação mobilizados ........................................................................................47

Figura 19. Exemplos de projetos com investimentos elevados apoiados no âmbito do SI Inovação (projetos de Inovação

Produtiva) ..................................................................................................................................................................................48

Figura 20. Exemplos de projetos que contribuem para a profissionalização das fileiras..............................................................51

Figura 21. Exemplos de projetos âncora incluídos nos Programas de Ação nas áreas da qualificação de ativos e do

empreendedorismo....................................................................................................................................................................53

Figura 22. Exemplos de projetos âncora incluídos nos Programas de Ação nas áreas da promoção turística e da valorização

de produtos e recursos locais .....................................................................................................................................................54

Figura 23. Exemplos de projetos criativos promovidos pelas EEC ..............................................................................................55

Figura 24. Exemplos de projetos âncora e complementares relacionados com as infraestruturas e equipamentos municipais e

intermunicipais, com as unidades hoteleiras de saúde e bem-estar e com a promoção da identidade regional .......................57


xx

Figura 25. Exemplos de projetos âncora e complementares das EEC-PROVERE relevantes para a atratividade dos territórios nas

três dimensões: turistas, empresas e investimento, e população e talentos ..............................................................................59

Figura 26. Contributos atingidos ou expetáveis (% Entidades Líderes que considera que os contributos atingidos ou expetáveis

são muito elevados ou elevados) ...............................................................................................................................................60

Figura 27. Projetos aprovados ao abrigo do regulamento de PCI (concursos específicos ou com dotações específicas para

PROVERE) ...................................................................................................................................................................................62

Figura 28. Exemplos de ações desenvolvidas no âmbito de projetos âncora apoiados ao abrigo do regulamento de PCI ........64


1

Para além da Introdução, o documento está estruturado

nos seguintes Capítulos:

1. INTRODUÇÃO

O atual período de programação financeira incluiu uma

alteração significativa no processo de avaliação dos

Programas Operacionais (PO). Assim, em alternativa a

um processo de avaliação no essencial definido a priori,

o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 aponta para uma

abordagem da avaliação “à medida das necessidades”

do processo de decisão política e para uma gestão mais

eficiente dos recursos disponíveis.

Nesse sentido, o Plano Global de Avaliação do Quadro

de Referência Estratégico Nacional e dos Programas

Operacionais 2007-2013 (PGA) prevê a realização de um

conjunto de exercícios de avaliação ao longo do período

de programação, que permitam obter informação e gerar

conhecimento relevante, segundo uma perspetiva de

participação e de aprendizagem organizacional contínuas,

sobre a concretização dos objetivos do Quadro de Referência

Estratégico Nacional (QREN) e dos PO. Esta informação e

conhecimento gerados pela avaliação deverão apresentar

uma forte componente de reflexão crítica relativamente

ao contexto socioeconómico externo e ao contributo das

políticas e programas para as prioridades estratégicas

comunitárias.

O Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de

Implementação das EEC-PROVERE enquadra-se no conjunto

dos exercícios de avaliação que se encontram previstos no

PGA, focando-se na política pública Estratégias de Eficiência

Coletiva (EEC) – Tipologia Estratégias de Valorização

Económica de Base Territorial (sub-tipologia Programas de

Valorização Económica de Recursos Endógenos – PROVERE),

apoiada pelo QREN através dos seus PO (com destaque para

os PO Regionais com incidência nos territórios elegíveis

para esta sub-tipologia de EEC) e visando contribuir para

elevar os níveis de eficácia e eficiência da política em causa.

O presente documento corresponde ao Relatório Final

do Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de

Implementação das EEC-PROVERE e visa apresentar o

conjunto de conclusões e recomendações correspondentes

a cada uma das questões de avaliação abordadas no

Caderno de Encargos.

Apresenta os objetivos gerais e específicos da política de EEC-

PROVERE, detalha a forma como estes são prosseguidos,

descreve os objetivos do exercício de avaliação e procede à

identificação dos stakeholders da política, dos promotores

e dos destinatários do Estudo em questão.

CAPÍTULO 2

ÂMBITO, OBJETIVOS E QUESTÕES DE AVALIAÇÃO

Sintetiza a abordagem metodológica prosseguida nas

diferentes fases do Estudo, identificando os instrumentos

de recolha, tratamento e análise de informação utilizados,

e expondo as principais limitações da avaliação realizada.

CAPÍTULO 3

METODOLOGIA

Sinaliza os resultados da recolha, análise e tratamento da

informação, por forma a dar uma resposta clara e concisa a

cada uma das questões de avaliação.

CAPÍTULO 4

RESULTADOS DA AVALIAÇÃO

Reúne as principais conclusões e apresenta as

recomendações mais relevantes decorrentes da avaliação

desenvolvida.

CAPÍTULO 5

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Identifica as principais referências bibliográficas e

eletrónicas utilizadas para o desenvolvimento do Estudo.

CAPÍTULO 6

BIBLIOGRAFIA


2

O Relatório Final faz-se acompanhar por três Volumes complementares:

VOLUME 1

O primeiro volume inclui as fichas

de apoio à caracterização de

cada EEC-PROVERE, bem como a

apresentação dos Estudos de Caso

nacionais.

VOLUME 2

O segundo volume contém

a versão final do Guia de

Monitorização e Autoavaliação

(GMA).

VOLUME 3

O terceiro volume inclui os anexos

resultantes da metodologia

implementada pela Equipa de

Avaliação, nomeadamente os

produtos relacionados com as

entrevistas, os inquéritos por

questionário, os workshops e as

boas práticas internacionais.


3

2. ÂMBITO, OBJETIVOS E QUESTÕES DE AVALIAÇÃO

2.1 ÂMBITO

Nas últimas décadas, as especificidades dos territórios

de baixa densidade motivaram a criação de diversos

instrumentos de apoio que procuraram promover a

construção e implementação de visões partilhadas para o

desenvolvimento de base territorial destes espaços e para a

afirmação da sua competitividade. Entre estes instrumentos

de apoio destacam-se:

• A Iniciativa Comunitária LEADER (Ligação entre Ações

de Desenvolvimento e Economia Rural);

• O Programa Operacional de Promoção do Potencial de

Desenvolvimento Regional (PPDR);

• As Ações Integradas de Base Territorial (AIBT).

A Iniciativa Comunitária LEADER, criada em 1991 pela

Comissão Europeia, teve como principal objetivo a

promoção, nos Estados Membros, de novas práticas no

âmbito do desenvolvimento rural, incluindo a elaboração

e execução de Estratégias Locais de Desenvolvimento

(ELD) por parcerias público-privadas designadas por

Grupos de Ação Local (GAL). Esta Iniciativa, que decorreu

durante os 3 primeiros Quadros Comunitários de Apoio

(QCA)2, abrangeu todas as regiões rurais com exceção dos

centros urbanos com mais de 15.000 habitantes e envolveu

a comparticipação comunitária do Fundo Europeu de

Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA).

Como principal aspeto positivo da Iniciativa Comunitária

LEADER destaca-se o apoio a abordagens endógenas e locais

do desenvolvimento rural, frequentemente inovadoras,

que contribuíram para a valorização das potencialidades

do território e dos agentes locais. Por outro lado, como

principal limitação sinaliza-se a restrição regulamentar da

dimensão dos territórios de intervenção que impediu as

ELD de adquirirem a massa crítica necessária para promover

a transformação de que os territórios rurais necessitam.

O PPDR, lançado em 1994 no âmbito do QCA II, apresentou

como principal objetivo “a exploração das potencialidades

da dimensão local dos mercados internos, como elemento

decisivo no combate ao desemprego em áreas rurais ou

urbanas, no reforço da base empresarial regional e local,

na promoção do ambiente, na melhoria da qualidade

de vida e na correção das assimetrias regionais”3. O

Programa abrangeu todo o território do Continente e as

Regiões Autónomas no caso do regime de incentivos às

microempresas, e envolveu a comparticipação comunitária

do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER),

do Fundo Social Europeu (FSE) e do FEOGA.

Apesar de o PPDR incluir medidas que permitiam a realização

de intervenções com componente pública e privada, as

avaliações realizadas apontaram para uma insuficiente

articulação entre estas componentes e para alguma

ausência de massa crítica no desenho das intervenções,

resultando em iniciativas de dimensão limitada e com

predominância clara do investimento público.

As AIBT, integradas nos PO Regionais do Continente

do QCA III e comparticipadas através do FEDER e do

FSE, visaram superar dificuldades de desenvolvimento

particularmente acentuadas e/ou aproveitar

oportunidades insuficientemente exploradas, resultantes

das especificidades próprias de cada região.

As AIBT permitiram o apoio a diversas iniciativas relevantes

nomeadamente ao nível do património cultural, do

ambiente natural e da dinamização turística dos territórios

intervencionados. No entanto, os resultados dos estudos

de avaliação promovidos evidenciaram que o envolvimento

das entidades privadas ficou muito aquém do esperado

2 LEADER I entre 1991 e 1994, LEADER II entre 1994 e 1999 e LEADER + entre 2000 e 2006.

3 Direção-Geral do Desenvolvimento Regional (2002), Programa Operacional de Promoção do Potencial de Desenvolvimento Regional (Vertente FEDER), Relatório Final 1994-1999, Maio 2002.


4

e necessário para assegurar a rentabilização social e

económica do investimento público. Para além disso,

apontaram algumas críticas ao modelo de intervenção

das AIBT, marcadamente regional, onde o território

das intervenções surgiu delimitado pelas fronteiras

administrativas e não pela área do recurso.

Dando continuidade às políticas públicas e instrumentos de

apoio aos territórios de baixa densidade, no atual período

de programação financeira foi desenhado o PROVERE.

Este Programa representou uma tentativa de alteração

do paradigma nas políticas de desenvolvimento regional e

local, propondo mudanças a 3 níveis:

• “Passar de subsídios independentes do desempenho

baseados em assimetrias regionais presentes para

incentivos ao investimento baseados no desempenho,

incentivos esses que induzam comportamentos

orientados para a melhoria do desempenho competitivo

dos territórios;

• Passar de abordagens sectoriais separadas e

independentes para soluções multissectoriais integradas

que apelam a soluções horizontais de governação;

• Passar do desenho top-down das políticas e da

sua implementação para soluções partilhadas de

governação vertical”4.

Estas mudanças ficaram explícitas no Enquadramento das

Estratégias de Eficiência Coletiva, aprovado pelas Comissões

Ministeriais de Coordenação do Programa Operacional

Fatores de Competitividade (COMPETE) e dos PO Regionais,

pelo Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e

das Pescas e pelo Ministro do Trabalho e da Solidariedade

4 Rui Baleiras (2011), Collective Efficiency Strategies: a Policy Instrument for the Competitiveness of Low-Density Territories, Núcleo de Investigação em Políticas Económicas, Universidade do Minho, Working Paper nº 4/2011, Janeiro de 2011.

5 Comissões Ministeriais de Coordenação do Programa Operacional Fatores de Competitividade e dos PO Regionais, Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, e Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social (2008), Enquadramento das Estratégias de Eficiência Coletiva, 8 de Maio de 2008.

Social a 8 de Maio de 2008. Este Enquadramento

estabelece como condições para o reconhecimento de

uma estratégia como PROVERE, entre outras, as seguintes:

“serem promovidas por um consórcio de instituições

de base regional ou local, nomeadamente empresas,

associações empresariais, municípios, instituições de

ensino e de I&DT, agências de desenvolvimento regional,

associações de desenvolvimento local e outras instituições

relevantes; promoverem a melhoria da competitividade

territorial através da valorização económica de recursos

endógenos e tendencialmente inimitáveis do território (…);

e assegurarem, enquanto objetivo, a valorização económica

de recursos endógenos através de projetos âncora com

capacidade de arrastamento de outros projetos e atividades

(…)”5 . Para além disso, o Enquadramento das EEC estabelece

um conjunto de medidas que potenciam um tratamento

preferencial no acesso a apoios e incentivos públicos por

parte das Entidades Líderes e dos membros dos consórcios.

Este tratamento preferencial expressa-se de várias formas

destacando-se, por um lado, o apoio às Entidades Líderes

através do Regulamento Específico Promoção e Capacitação

Institucional - Projetos de dinamização, coordenação,

acompanhamento, monitorização e gestão da parceria e,

por outro lado, a disponibilização de medidas específicas às

entidades públicas e privadas membros dos consórcios que

facilitam o acesso, entre outros, aos Sistemas de Incentivos

às Empresas do QREN, a outras tipologias de apoio no

âmbito do COMPETE e dos PO Regionais, ao Programa

Operacional Potencial Humano (POPH) e ao Programa de

Desenvolvimento Rural (ProDeR).

Com o enquadramento proporcionado pelo documento

supracitado, foram reconhecidas formalmente, em Julho

de 2009, 25 EEC-PROVERE (ver Tabela 1).


5

Tabela 1. Lista de EEC-PROVERE reconhecidas e respetivas Entidades Líderes dos Consórcios.

REGIÃO DESIGNAÇÃO ENTIDADE LÍDER DO CONSÓRCIO

NORTE

Aquanatur – Complexo Termal do Alto Tâmega ADRAT - Associação de Desenvolvimento da Região do Alto Tâmega

Douro – Região Vinhateira Estrutura de Missão para a Região Demarcada do Douro

INOVARURAL Resíduos do Nordeste

Minho-IN Comunidade Intermunicipal do Minho-Lima

Montemuro, Arada e Gralheira ADRIMAG - Associação de Desenvolvimento Rural Integrado das Serras do Montemuro, Arada e Gralheira

Paisagens Milenares no Douro Verde Dolmen - Cooperativa de Formação, Educação e Desenvolvimento do Baixo Tâmega

Rota do Românico do Vale do Sousa Comunidade Urbana do Vale do Sousa

Terra Fria Transmontana Associação de Municípios da Terra Fria do Nordeste Transmontano

CENTRO

Aldeias Históricas – Valorização do Património Judaico

Câmara Municipal de Belmonte/Aldeias Históricas de Portugal - Associação de Desenvolvimento Turístico

Beira Baixa – Terras de Excelência Comunidade Intermunicipal da Beira Baixa

Buy Nature – Turismo sustentável em áreas classificadas

Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas/Agência de Desenvolvimento Gardunha 21/Câmara Municipal da Guarda/Naturtejo

Mercados do Tejo NERSANT - Associação Empresarial da Região de Santarém

Rede das Aldeias do Xisto ADXTUR - Agência para o Desenvolvimento Turístico das Aldeias do Xisto

Turismo e Património do Vale do Côa Associação de Municípios do Vale do Côa/Territórios do Côa - Associação de Desenvolvimento Regional

Valorização das Estâncias Termais da Região Centro Associação das Termas de Portugal

Villa Sicó – Programa de Valorização Económica dos Espaços da Romanização Terras de Sicó - Associação de Desenvolvimento

ALENTEJO

AMBINOV – Soluções Inovadoras em Ambiente, Resíduos e Energias Renováveis6 Câmara Municipal de Chamusca

A Cultura Avieira a Património Nacional Instituto Politécnico de Santarém

InMotion: Alentejo, Turismo e Sustentabilidade

Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas/Comunidade Intermunicipal do Alto Alentejo

O montado de Sobro e Cortiça Câmara Municipal de Coruche

Reinventar e Descobrir – da Natureza à Cultura Comunidade Intermunicipal do Alentejo Litoral

Valorização dos Recursos Silvestres do Mediterrâneo: Uma Estratégia para as Áreas de Baixa Densidade do Sul de Portugal

Câmara Municipal de Almodôvar/Associação de Defesa do Património de Mértola

Zona dos Mármores Câmara Municipal de Borba

ALGARVE

Algarve Sustentável – Desenvolvimento Sustentável das Áreas de Baixa Densidade do Algarve

Almargem – Associação de Defesa do Património Cultural e Ambiental do Algarve/Associação In Loco

Âncoras do Guadiana ODIANA - Associação para o Desenvolvimento do Baixo Guadiana

6 Como referido anteriormente, a EEC-PROVERE em questão não será considerada no presente Estudo.


6

2.2 OBJETIVOS E QUESTÕES DE AVALIAÇÃO

Este exercício de avaliação tem como principal objetivo

contribuir para o acompanhamento estratégico da política

pública de EEC-PROVERE. Por este motivo, os trabalhos

da Equipa de Avaliação orientaram-se pelas seguintes

dimensões complementares:

1. Avaliação da operacionalização das EEC-PROVERE

reconhecidas formalmente;

2. Análise e avaliação dos desenvolvimentos, realizações

e primeiros resultados das EEC-PROVERE reconhecidas

formalmente, tendo por base os domínios “análise

transversal das EEC-PROVERE” e “análise por EEC-

PROVERE”.

De seguida apresentam-se as questões de avaliação

presentes em cada uma das dimensões e domínios

supracitados. Assim, para a primeira dimensão (avaliação

da operacionalização das EEC-PROVERE reconhecidas

formalmente) consideraram-se as seguintes questões:

1 O Enquadramento das Estratégias de Eficiência

Coletiva e o quadro de medidas implícito (apoio à

estruturação e dinamização dos PROVERE, majorações

de apoios, possibilidade de concursos específicos,

funcionamento em rede pela administração pública, com

destaque para a articulação entre o QREN e o FEADER)

tem-se revelado adequado face aos objetivos desta EEC?

Foi possível integrar os objetivos de política dos respetivos

instrumentos preexistentes de forma coerente em

Programas de Ação que fizessem sentido face aos objetivos

de desenvolvimento territorial previstos? Em que medida

as fontes de financiamento previstas favoreceram a

construção de Programas de Ação devidamente integrados

do ponto de vista temático, espacial e temporal? O

concurso para apoio às ações preparatórias permitiu dar

visibilidade a propostas mais maduras do ponto de vista

estratégico e organizativo?

2Os processos instituídos, assentes em concursos, foram

os mais eficientes e eficazes para o desenvolvimento

das interações entre os líderes dos consórcios e os

restantes promotores, entre estes e as entidades públicas

relevantes e entre as diferentes entidades públicas

(nomeadamente entre as Autoridades de Gestão dos

diversos PO financiadores do QREN, do FEADER e do FEP)?

3A articulação entre os vários instrumentos de política

que asseguram o financiamento dos Programas de Ação

é satisfatória? Está assegurada a sua complementaridade

e a não redundância dos apoios? Os mecanismos de

governação e de articulação entre entidades responsáveis

(autoridades de gestão dos PO, organismos intermédios

e outras entidades públicas relevantes) associados à

implementação desses instrumentos de política são

adequados e têm funcionado? Em que medida influenciam,

ou não, a integração da execução, no espaço e no tempo,

das operações aprovadas no terreno?

4Os mecanismos de dinamização, acompanhamento e

avaliação instituídos têm-se revelado adequados? As

implicações de um desempenho insatisfatório são claras

para os atores relevantes? No caso dos Programas de Ação

terem sido objeto de processos extraordinários de revisão

desses Programas, este contribuiu para melhorar essa

articulação estratégica?

5Os compromissos assumidos nos Programas de Ação

aprovados no que respeita a prazos de execução

e obtenção de resultados são suficientemente claros

e permitem uma avaliação objetiva do seu grau de

concretização? Os prazos e resultados estabelecidos à

partida encontram-se indexados às condições a estabelecer

pelas Autoridade de Gestão dos PO financiadores em

sede de aprovação das operações e do seu posterior

acompanhamento? De que forma devem ser aferidos esses

prazos e resultados face a essas condições?

6Em que medida as alterações no contexto

socioeconómico afetaram a operacionalização dos

PROVERE, obrigando (ou devendo a obrigar) a adaptações

ou ajustamentos nos Programas de Ação inicialmente

estabelecidos ou mesmo do instrumento de política no seu

conjunto?


7

No âmbito da segunda dimensão (análise e avaliação dos

desenvolvimentos, realizações e primeiros resultados das

EEC-PROVERE reconhecidas formalmente) foram definidas

as seguintes questões de avaliação:

DOMÍNIO “ANÁLISE TRANSVERSAL DAS EEC-PROVERE”

7Qual o contributo das EEC-PROVERE para o

desenvolvimento de economias de rede intra-

territoriais onde as economias de aglomeração são

pouco relevantes (importância da escala territorial das

intervenções, relevante para a obtenção de massa crítica

suficiente para o desenvolvimento de projetos)?


desenvolvimento de estratégias dinamizadoras de redes

inter-territoriais entre áreas de baixa densidade e entre

estas e territórios mais desenvolvidos (designadamente

entre PROVERE, entres estes e os Clusters e com Parcerias

para a Regeneração Urbana)?

9Qual o contributo das EEC-PROVERE para o reforço

da inovação organizacional (desde logo na articulação

entre agentes e atores locais, tendo designadamente em

vista a profissionalização das fileiras de especialização

regional e local, estratégias de comercialização dos

produtos locais e regionais, qualidade/certificação de

produtos, etc.) e tecnológica (e.g. nas fileiras de produção e

comercialização de produtos)?


da colaboração entre as várias entidades envolvidas

no consórcio (entre atores públicos e privados, entre

empresas, entre empresas e entidades de suporte, entre

entidades de suporte) no âmbito de atividades baseadas

na inovação e criatividade e centradas na valorização

mercantil de recursos endógenos, na dinamização do

empreendedorismo local (sobretudo jovem e qualificado) e

no âmbito de atividades de qualificação de ativos?


aumento da atratividade dos territórios de baixa

densidade e para a captação e fixação de empresas,

população, investimentos e talentos?


da identidade e da imagem dos territórios de baixa

densidade?

DOMÍNIO “ANÁLISE POR EEC-PROVERE”

13Os objetivos das operações desenvolvidas

são coerentes entre si e com os objetivos de

desenvolvimento estratégico da respetiva EEC-PROVERE?

Que complementaridades se estabelecem entre as

operações desenvolvidas? Os projetos públicos são

geradores de externalidades positivas no que respeita

à promoção da iniciativa empresarial? Os projetos

empresariais são qualificantes do ponto de vista da

atividade económica e dos recursos locais?

14 A execução do Programa de Ação evidencia uma

concentração temática das operações (foco

temático), evitando a dispersão de recursos e a perda de

eficácia e eficiência na execução da EEC no seu conjunto e

fomentando a criação de escalas mínimas para a reunião

de competências e a geração de economias de escala? Que

iniciativas deverão, ainda, ser levadas a cabo para que se

tire o maior partido possível do tema e do recurso eleitos

na estratégia definida no respetivo Programa de Ação?

15A execução do Programa de Ação focaliza-se numa

área temática com vantagem comparativa para o

território-alvo e para a rede de atores envolvidos, atendendo

à singularidade e sustentabilidade do recurso endógeno e à

sua valorização económica? Que iniciativas deverão ainda

ser concretizadas para que se gerem os maiores benefícios

privados e sociais possíveis das operações aprovadas e a

aprovar face aos objetivos de cada PROVERE?

16Os projetos-âncora do Programa de Ação

apresentam um efeito de arrastamento sobre

atividades a montante e a jusante? Os projetos-âncora do

Programa de Ação têm capacidade de gerar economias de

aglomeração e de rede no respetivo território-alvo?

17Os padrões de interação já verificados (atores

envolvidos em interações, ligações estabelecidas

entre atores, natureza e intensidade das interações, etc.)

entre atores públicos e privados, entre empresas, e entre


8

estas e as instituições de suporte relevantes, apresentam

diferenças substanciais face aos padrões de interação

previamente existentes? Essas diferenças trouxeram valor

acrescentado para os atores envolvidos, concretizando-se

designadamente em iniciativas concretas de investimento

e mais articuladas entre si? O sector privado assume um

papel relevante no contexto do consórcio?

18A EEC-PROVERE dispõe de mecanismos de

monitorização e de autoavaliação adequados a um

desenvolvimento sustentado e coerente com a estratégia

delineada? Estão previstos mecanismos adequados de

envolvimento e responsabilização dos elementos do

consórcio?

19Estão a ser criadas as condições que assegurem

a sustentabilidade das principais intervenções

e atividades e dos padrões de interação que se têm

estabelecido entre os atores da EEC-PROVERE? A execução

do Programa de Ação está a propiciar ou irá propiciar o

aparecimento de novas atividades e projetos que permitam

potenciar os resultados obtidos?

De referir que as respostas às questões do domínio “Análise

por EEC-PROVERE” são apresentadas nas fichas de apoio à

caraterização de cada EEC-PROVERE incluídas no Volume 1.


9

3. METODOLOGIA

3.1 INSTRUMENTOS

O presente Estudo teve por base uma abordagem

multimétodo, que possibilitou abarcar um vasto leque de

sensibilidades, opiniões e stakeholders chave. Seguidamente

apresentam-se em detalhe os métodos que permitiram

responder às questões de avaliação e que conduziram

à formulação de conclusões relevantes para o presente

exercício.

No âmbito do presente Estudo, foi efetuado o levantamento

das principais referências bibliográficas, a seleção de

documentos relevantes (destacando-se regulamentos,

documentos estratégicos, relatórios, estudos,…), a pré-

análise e a análise crítica para validação da credibilidade.

Os resultados da recolha e análise documental contribuíram

para a compreensão profunda do objeto de avaliação e do

seu enquadramento conceptual e legislativo a nível regional,

nacional e comunitário.

No Capítulo 6 apresenta-se, em detalhe, a bibliografia

consultada.

O processo de recolha de informação incluiu também

a realização de entrevistas a diversos stakeholders,

designadamente Comissões de Coordenação e

Desenvolvimento Regional (CCDR)/Autoridades de Gestão

dos Programas Operacionais Regionais, Entidades Líderes

dos Consórcios das EEC-PROVERE, entidades públicas

ou privadas que integram as redes das EEC-PROVERE e

são promotoras de projetos âncora e complementares

enquadrados nos Programas de Ação, e outras entidades

públicas e privadas localizadas nos territórios de baixa

densidade que não integram a rede das EEC-PROVERE, nem

são promotoras de projetos âncora e complementares.

As entrevistas foram desenvolvidas entre Junho e Agosto

de 2013, tendo, no total, sido realizadas 62 entrevistas,

incluindo:

• 4 entrevistas a Comissões de Coordenação e

Desenvolvimento Regional (CCDR)/Autoridades de

Gestão dos Programas Operacionais Regionais;

• 44 entrevistas a entidades públicas ou privadas que

integram as redes das EEC-PROVERE e são promotoras

de projetos âncora e complementares enquadrados nos

Programas de Ação;

• 13 entrevistas a outras entidades públicas e privadas

localizadas nos territórios de baixa densidade que não

integram a rede das EEC-PROVERE, nem são promotoras de

projetos âncora e complementares (nomeadamente GAL);

• 1 entrevista a Entidade Líder dos Consórcios das EEC-

PROVERE.

De forma a complementar a informação recolhida pelos

instrumentos expostos anteriormente, a Equipa de

Avaliação procedeu à aplicação do método de inquérito por

questionário.

A aplicação deste método envolveu, primeiramente, a

conceção de dois questionários, um dirigido às Entidades

Líderes dos Consórcios das EEC-PROVERE e outro aos

membros dos consórcios promotores de projetos âncora e

complementares.

Seguidamente, foi realizada uma fase de teste junto de um

grupo piloto (das duas tipologias supramencionadas) de

forma a verificar a adequabilidade das questões elaboradas

em cada um dos questionários.

Posteriormente, e após concluir a fase de teste com

sucesso, os dois questionários foram disponibilizados junto

da população-alvo (24 no caso do questionário às Entidades

Líderes dos Consórcios das EEC-PROVERE e 1197 no caso

do questionário aos membros dos consórcios promotores

RECOLHA DOCUMENTAL

ENTREVISTAS

INQUÉRITOS POR QUESTIONÁRIO


10

cada um dos workshops destacam-se: Dado; Nuvem

de problemas; Quadro de objetivos e soluções; Alvo; e

Tribunal.

Estes workshops, que representaram uma inovação em

termos metodológicos, tiveram como principal objetivo a

recolha de opiniões e sugestões para apoio ao processo de

avaliação de resultados e de formulação de recomendações

para o próximo período de programação de fundos

comunitários (2014-2020).

De acordo com o previsto, foi criada uma aplicação

informática online (http://gma-provere.pt) para alojamento

do Guia de Monitorização e Autoavaliação (GMA): um

instrumento de apoio à caraterização das atividades

realizadas no âmbito das estratégias reconhecidas e de

suporte ao processo de reflexão e planeamento no seio dos

vários consórcios.

O GMA consiste num formulário que, abordando um

conjunto de áreas consideradas nucleares, permite gerar

um relatório individual para cada EEC-PROVERE. As áreas

em questão são as seguintes:

• Marcos históricos;

• Estrutura da EEC-PROVERE;

• Estratégia e modelo de governação;

• Realizações e resultados;

• Efeitos induzidos;

• Balanço.

Após uma fase de teste, foi solicitado o preenchimento do

GMA às Entidades Líderes dos Consórcios, tendo (desde

Julho até Novembro de 2013) sido produzidos 17 relatórios.

Adicionalmente, foi sinalizada como relevante a preparação

de um conjunto de Estudos de Caso que possam constituir

exemplos relevantes ao nível da operacionalização desta

tipologia de EEC. Nesse sentido, foram selecionadas 4

boas práticas, com diferentes áreas de análise, conforme

indicado na Tabela 2.

de projetos âncora e complementares) na sua versão

definitiva.

No sentido de ser recolhido o máximo número de respostas

através deste método, implementaram-se diversas

medidas (entre Junho e Novembro de 2013) de entre as

quais se destaca a realização de um follow-up às entidades

que não responderam imediatamente ao questionário. Este

processo de acompanhamento foi suportado por contactos

telefónicos junto das Entidades Líderes e dos membros dos

consórcios.

Assim, no caso do questionário dirigido às Entidades Líderes

dos Consórcios das EEC-PROVERE, foram recebidas todas

as respostas solicitadas. Relativamente ao questionário

endereçado aos membros dos consórcios promotores de

projetos âncora e complementares, a amostra obtida foi de

296 questionários, o que corresponde a um erro amostral

máximo de 4,9% para um intervalo de confiança de 95%.

Considerando que a margem de erro aceitável nestes

casos se situa nos 5%, isto significa que, estatisticamente,

as conclusões são válidas para a população (membros

dos consórcios promotores de projetos âncora e

complementares).

A abordagem metodológica proposta envolveu igualmente

a realização de workshops com as Entidades líderes

dos consórcios das EEC-PROVERE e com uma amostra

representativa das entidades que integram as respetivas

redes.

No presente Estudo, foram realizados 21 workshops entre

Junho e Setembro de 2013, que abrangeram 23 das 24 EEC-

PROVERE e envolveram mais de 250 participantes. Cada

workshop esteve estruturado em 2 momentos.

• Um primeiro momento, com uma duração

aproximada de 30 minutos, destinado à apresentação

dos dinamizadores, dos participantes e da estrutura,

duração e objetivos do workshop;

• Um segundo momento, com uma duração de cerca

de 2 horas e 30 minutos, constituído por dinâmicas

de grupo, fundamentalmente centradas na recolha

de juízos, posicionamentos e apreciações por parte

dos participantes. Entre as dinâmicas utilizadas em

WORKSHOPS

GUIA DE MONITORIZAÇÃO E AUTOAVALIAÇÃO

ESTUDOS DE CASO


11

Tabela 2. Estudos de Caso elaborados.

Estudo de Caso Área

Estudo de Caso 1 Articulação entre QREN e ProDeR

Estudo de Caso 2 Funcionamento em rede no seio dos consórcios

Estudo de Caso 3 Iniciativa empresarial e efeito de arrastamento da iniciativa pública

Estudo de Caso 4 Apropriação das estratégias e das marcas pelos atores dos territórios

Para o desenvolvimento dos Estudos de Caso, foram

analisados documentos relevantes como os relatórios

de autoavaliação/execução solicitados pelas CCDR e os

relatórios produzidos pelo GMA, as respostas aos inquéritos

e os resultados dos workshops e das entrevistas.

Os Estudos de Caso foram estruturados de acordo com os

seguintes tópicos: (i) enquadramento; (ii) descrição; e (iii)

conclusões.

Em estreita relação com os Estudos de Caso, o método

em questão visou analisar realidades internacionais que

tenham ligações particularmente interessantes com o

objeto de avaliação.

Deste modo, foi realizada uma análise do programa francês

Pôles d’Excellence Rurale (PER), que contribuiu para

fundamentar propostas e recomendações, de natureza

estratégica e operacional, para o contexto nacional.

3.2 PRINCIPAIS LIMITAÇÕES DA AVALIAÇÃO REALIZADA

No presente Estudo, a Equipa de Avaliação deparou-se com

algumas dificuldades que condicionaram o desenrolar dos

trabalhos, de entre as quais se destacam:

• Reduzida participação dos membros dos consórcios

em alguns dos workshops promovidos;

• Baixa taxa de resposta aos questionários destinados

aos membros dos consórcios (na maioria das EEC-

PROVERE) conduzindo a uma amostra representativa

para o conjunto das EEC mas não individualmente;

• Atraso no preenchimento do GMA por parte das

Entidades Líderes dos Consórcios;

• Incoerência entre as respostas apresentadas no GMA

pelas Entidades Líderes dos Consórcios (relativas ao

número de projetos âncora e complementares em

execução e aos investimentos previstos e aprovados)

e os elementos fornecidos pelas CCDR/Autoridades de

Gestão dos PO Regionais;

• Insuficiência de informação disponibilizada pelas

Autoridades de Gestão do POPH e ProDeR relativa aos

projetos aprovados nas diferentes EEC-PROVERE.

BOAS PRÁTICAS INTERNACIONAIS


12

3.3.

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22-26

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06-10

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01-05

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15-19

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05-09

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02-06

09-13

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23-27

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07-11

14-18

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04-08

11-15

18-22

25-29

02-06

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Fase

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13

4.1 ENQUADRAMENTO DAS ESTRATÉGIAS DE EFICIÊNCIA COLETIVA E QUADRO DE MEDIDAS

Questão 1 – O Enquadramento das Estratégias de Eficiência Coletiva e o quadro de medidas implícito (apoio

à estruturação e dinamização dos PROVERE, majorações de apoios, possibilidade de concursos específicos,

funcionamento em rede pela administração pública, com destaque para a articulação entre o QREN e o

FEADER) tem-se revelado adequado face aos objetivos desta EEC? Foi possível integrar os objetivos de política

dos respetivos instrumentos preexistentes de forma coerente em Programas de Ação que fizessem sentido face

aos objetivos de desenvolvimento territorial previstos? Em que medida as fontes de financiamento previstas

favoreceram a construção de Programas de Ação devidamente integrados do ponto de vista temático, espacial

e temporal? O concurso para apoio às ações preparatórias permitiu dar visibilidade a propostas mais maduras

do ponto de vista estratégico e organizativo?

• O Enquadramento das EEC e o quadro de medidas implícito colocaram os territórios de baixa densidade na Agenda

da Competitividade (não distinguindo as EEC-PROVERE das EEC-Clusters), mas foram demasiado otimistas face às

capacidades de operacionalização existentes, não se adequando aos objetivos inicialmente propostos;

• A ancoragem tardia do PROVERE aos instrumentos de programação obrigou à revisão de estratégias e gerou

diferenças entre os Programas financiadores, em particular no que se refere à integração de mecanismos de

discriminação positiva (como as majorações e os concursos específicos);

• Em alguns casos observou-se uma correspondência elevada entre as operações previstas nos Programas de Ação

e as oportunidades que poderiam ser acauteladas no âmbito dos PO Regionais. Esta correspondência, ainda que

limitadora à partida da integração, num conjunto significativo de EEC-PROVERE, de operações concertadas dirigidas

à inovação e competitividade, ao desenvolvimento rural, à qualificação de ativos, a equipamentos e infraestruturas

coletivas, à cooperação transfronteiriça, etc., funcionou como um fator preventivo dos efeitos de uma insuficiente

articulação entre PO;

• Nas Ações Preparatórias, como no processo de reconhecimento, existiram fragilidades. Por ex.: a ausência de

orientações precisas sobre os limites de investimento e o grau de maturidade dos projetos gerou uma maior

permeabilidade do processo a propostas menos consistentes do ponto de vista estratégico e organizativo;

• Os apoios à estruturação e dinamização dos PROVERE apresentam-se como um dos pilares fundamentais, numa

lógica triárquica que inclui projetos âncora, projetos complementares e projetos de dinamização, coordenação,

acompanhamento, monitorização e gestão da parceria.

DESENHO E OPERACIONALIZAÇÃO DA INICIATIVA PROVERE

Constituindo uma mudança de paradigma na forma de

intervir nos territórios de baixa densidade, o PROVERE

enquadra-se na Agenda da Competitividade e, adotando

uma visão articulada do desenvolvimento rural, assume

que a cooperação entre agentes é a principal alavanca

de transformação, de redução das disparidades e de

valorização socioeconómica dos recursos endógenos por

via da eficiência coletiva.

4. RESULTADOSDA AVALIAÇÃO


14

O desenho da iniciativa PROVERE consubstanciado no

documento Enquadramento das Estratégias de Eficiência

Coletiva revelava-se meritório e ambicioso na sua génese,

traduzindo a vontade política (personificada no então

Secretário de Estado para o Desenvolvimento Regional)

de dar visibilidade aos territórios de baixa densidade,

olhando-os de uma forma integrada e equiparando

as intervenções inseridas em EEC-PROVERE a práticas

consideradas mais sofisticadas de eficiência coletiva, como

as inscritas nas EEC-Clusters. Assim, através do referido

Enquadramento (e posteriormente, através dos Despachos

de Reconhecimento), aproximavam-se Clusters e PROVERE

e não se distinguia o quadro de medidas implícito às

diferentes tipologias de EEC, isto é, não se diferenciavam,

ao nível do desenho da política, os instrumentos de

financiamento e mecanismos de discriminação positiva a

mobilizar no sentido de apoiar as estratégias sinalizadas

como prioritárias (ver Figura 1).

Tratamento preferencial

Sistemas de Incentivos às

Empresas

Mecanismos de engenharia

financeira

Ações coletivas

Sistema de apoios a

projetos do SCTN

Criação e consolidação de infraestruturas tecnológicas e

de acolhimento empresarial

Outras tipologias

de apoio no âmbito do

COMPETE e dos PO Regionais do

Continente

POPH ProDeR e PROMAR

Mecanismos de discriminação positiva

Apoio à estruturação e dinamização dos PROVERE Majorações de apoios Concursos específicos Orçamentos específicos

em concursos gerais

Figura 1. Quadro de medidas e mecanismos de discriminação previstos para as EEC-PROVERE.

Fonte: Enquadramento das EEC e Despachos de Reconhecimento Formal.

Neste alinhamento pressupunha-se uma eficiente

articulação entre ministérios e entidades da administração

pública na prossecução de uma política transversalmente

concebida (e refletida, por exemplo, na assinatura

conjunta dos Despachos de Reconhecimento das EEC-

PROVERE), estando a mesma dependente de um modelo

de governação que, em si mesmo, advogasse a lógica de

funcionamento em rede que se desejava observar nos

atores dos territórios-alvo.

Apesar de relevantes e louváveis, as intenções de

promoção de eficiência coletiva revelaram-se desajustadas

do contexto de implementação subsequente, sendo

uma das fragilidades observadas a ancoragem tardia

da filosofia das EEC-PROVERE nos instrumentos de

programação cofinanciados por fundos comunitários

FEDER, FSE e FEADER. Neste sentido, encontrando-se as

estratégias programáticas já alinhavadas, foi necessário

esforço, abertura e enquadramento normativo para que

os Programas financiadores integrassem mecanismos com

vista ao apoio dos projetos PROVERE. Este processo, por

diferentes motivos (entre os quais a própria autonomia

das Autoridades de Gestão dos Programas e a existência

de regulamentos distintos), não foi conduzido de forma

idêntica em todos os casos (ver Figura 2).

POPH • Não foram criados mecanismos de discrimação positiva para projetos PROVERE

ProDeR • Foram atribuídas majorações no âmbito da análise de mérito dos projetos PROVERE

PO Regionais • Foram abertos concursos específicos para projetos PROVERE e garantidos orçamentos

específicos em concursos gerais

• Foram abertos concursos específicos para apoio à estruturação e dinamização dos PROVERE

COMPETE/PO Regionais • Foram abertos concursos específicos para projetos PROVERE e atribuídas majorações no

âmbito do financiamento

Figura 2. Mecanismos de discriminação positiva adotados pelos Programas financiadores.

Fonte: Avisos de Abertura de Concurso dos vários Programas financiadores.


15

A ausência de um tratamento diferenciado dos projetos

PROVERE no âmbito do POPH e a introdução de mecanismos

pouco eficazes de discriminação no contexto do ProDeR

refletiram desde cedo as fragilidades de um modelo de

governação articulado e a insuficiente proximidade entre

instrumentos de cofinanciamento de fundos distintos (isto

é, FEDER, FSE e FEADER). No caso particular do ProDeR

refira-se que, na perspetiva dos GAL auscultados, o

alinhamento da iniciativa PROVERE e, posteriormente, dos

Programas de Ação aprovados, com as EDL já existentes não

foi conseguido na maioria das situações, existindo pouco

diálogo desde um momento inicial.

A auscultação aos stakeholders revela também que

apesar de a maioria das Entidades Líderes dos Consórcios

reconhecer que a arquitetura do PROVERE permitiu

diferenciar positivamente os projetos de valorização

económica de recursos endógenos relativamente a outros

projetos, admite também que o acesso a diferentes fontes

de financiamento não é a melhor solução (ver Tabela 4).

Na sua perspetiva, a existência de um programa específico

para PROVERE com recursos próprios (provenientes do

orçamento de Estado e de vários fundos comunitários)

ou de um orçamento disponível por cada EEC-PROVERE

que, após aprovação, fosse gerido pela própria EEC seriam

duas alternativas que permitiram resolver as fragilidades

encontradas (ver Figura 3). Note-se que apenas uma

minoria das Entidades em questão considera que os

instrumentos mobilizados foram os mais adequados, o

que parece corroborar a perceção das CCDR/Autoridades

de Gestão dos PO Regionais relativamente às dificuldades

geradas quer pela engenharia complexa dos Programas,

quer pelo grau de sofisticação de alguns instrumentos,

nomeadamente dos Sistemas de Incentivos (SI). Em

conjunto, Entidades Líderes dos consórcios, CCDR/

Autoridades de Gestão dos PO Regionais e membros das

redes questionam a adequabilidade de projetos sinalizados

como estratégicos no âmbito de uma EEC-PROVERE terem

que se apresentar a concurso, numa lógica concorrencial

que os obrigou a competir muitas vezes entre si.

Tabela 4. Avaliação das Entidades Líderes dos Consórcios sobre o Enquadramento das EEC e o quadro de medidas mobilizado para apoiar os projetos PROVERE.

% de Entidades Líderes dos Consórcios que consideram que o Enquadramento das EEC permite diferenciar

positivamente os projetos PROVERE relativamente a outros projetos83,3%

% de Entidades Líderes dos Consórcios que discordam que as expetativas geradas pelo Enquadramento

das EEC relativamente aos acessos preferenciais no âmbito do QREN e do PRODER foram atingidas75,0%

% de Entidades Líderes dos Consórcios que consideram que os instrumentos de cofinanciamento

mobilizados no âmbito do PROVERE foram os mais adequados20,8%

Figura 3. Avaliação das Entidades Líderes dos Consórcios sobre a eficácia de diferentes mecanismos de apoio às EEC-PROVERE.


16

processo, não podendo deixar de se referir a existência

de um nível de correspondência elevada entre as

operações previstas na maioria dos Programas de Ação e

as oportunidades que poderiam ser garantidas pelo fundo

FEDER no âmbito dos PO Regionais. Esta correspondência

(ver Figura 4), ainda que redutora das possibilidades

previstas no Enquadramento, de mobilização de incentivos

preferenciais por parte de vários Programas financiadores,

pareceu surgir como uma solução possível para que

fossem acauteladas as obrigações dos PO Regionais, tanto

transcritas nos Despachos de Reconhecimento, como

explanadas nos compromissos programáticos dos PO (no

caso do Norte). Ao mesmo tempo, apresentou-se como

uma resposta natural à antecipação de dificuldades na

articulação entre Programas e às fragilidades do modelo de

governação que se fizeram sentir aquando do processo de

reconhecimento.

Complementarmente, considerando que os Despachos

de Reconhecimento Formal previam a necessidade das

Autoridades de Gestão dos Programas financiadores

assegurarem a disponibilidade de recursos para o

financiamento dos projetos estruturantes e que os

PO Regionais se posicionaram desde cedo (pelas suas

responsabilidades no processo de reconhecimento) como

nós ativos privilegiados de articulação com as EEC-PROVERE,

importa salientar as diferenças observadas no tratamento

destas estratégias ao nível da arquitetura dos PO Regionais.

Neste contexto, apenas o PO Norte apresentava um Eixo

(Valorização Económica dos Recursos Específicos) com uma

afetação financeira específica destinada a apoiar projetos

no âmbito do PROVERE e com indicadores de realização

associados, numa engenharia simplificada, quer para a

gestão quer para os beneficiários.

Igualmente relevantes são as similitudes na condução do

NORTE CENTRO

(Investimento total dos projetos âncora: 112,1 milhões de euros | Investimento associado ao PO Norte nas EEC-PROVERE das Regiões Norte/Centro: 4,5% da

dotação do PO)

ALENTEJO ALGARVE

(Investimento total dos projetos âncora: 529,3 milhões de euros | Investimento associado ao PO Centro nas EEC-PROVERE das Regiões Centro/Norte: 20,2% da

dotação do PO)

(Investimento total: 126,3 milhões de euros | Investimento associado ao PO Alentejo nas EEC-PROVERE das Regiões Alentejo/Algarve: 9,1% da dotação do PO)

(Investimento total: 31,8 milhões de euros | Investimento associado ao PO Algarve nas EEC-PROVERE da Região do Algarve: 7,7% da dotação do PO)*

Figura 4. Distribuição do investimento dos projetos âncora pelos PO potencialmente financiadores.

Fonte: Versões revistas dos Programas de Ação.

* Nota: Salienta-se o caso particular do PO Algarve que, encontrando-se em phasing out (apoio transitório do objetivo convergência), reuniu uma dotação orçamental muito inferior à dos restantes PO Regionais, na ordem dos 175 milhões de euros.


17

PROCESSO DE RECONHECIMENTO

O processo de reconhecimento das EEC-PROVERE

desenrolou-se em duas fases distintas: ações preparatórias

(fase de captação e seleção de ideias para a preparação

de estratégias e Programas de Ação que pudessem vir

a candidatar-se na fase de reconhecimento formal) e

reconhecimento formal (fase de captação e seleção

de iniciativas concretas, decorrentes ou não das ideias

selecionadas e apoiadas na primeira fase, expressas em

estratégias e Programas de Ação).

Embora tenham constituído um instrumento facilitador

da pré-sinalização e sistematização de ideias e intenções

de investimento, as ações preparatórias (apoiadas pelo

Regulamento de Promoção e Capacitação Institucional dos

PO Regionais - PCI) revelaram um conjunto de debilidades,

como a ausência de orientações precisas sobre os limites

de investimento e o grau de maturidade dos projetos,

que limitaram o grau de consistência e estruturação das

estratégias, dos Programas de Ação e dos consórcios

apresentados e exigiram um maior esforço no processo

de seleção por parte dos envolvidos (proponentes e

CCDR) previamente ao reconhecimento. Surgiram, nesta

fase do processo, intenções de investimento irrealistas e

atores pouco informados que pensaram ser imperioso o

enquadramento numa EEC-PROVERE para que se pudesse

ser um potencial beneficiário dos apoios previstos no QREN.

Não obstante as fragilidades desta primeira fase do

processo de reconhecimento, a maior parte das Entidades

Líderes dos Consórcios admite que sem o concurso de

apoio às ações preparatórias dificilmente teria apresentado

a reconhecimento uma estratégia com o mesmo grau

de consistência e estruturação e um consórcio com o

mesmo grau de maturidade. De facto, a maior parte das

candidaturas apresentadas na fase de reconhecimento

(21 em 30) foram apoiadas no âmbito do concurso relativo

às ações preparatórias. Por outro lado, nenhuma das

estratégias cofinanciadas na primeira fase foi eliminada na

fase de reconhecimento formal.

De salientar ainda que, apesar de sequenciais, as duas fases

(ações preparatórias e reconhecimento formal) não eram

mutuamente exclusivas, tendo-se verificado situações em

que as candidaturas não apoiadas por ações preparatórias

apresentaram uma avaliação final mais positiva do que

estratégias apoiadas (por exemplo, a EEC das Estâncias

Termais) e situações em que as estratégias cofinanciadas

na primeira fase não se apresentaram a reconhecimento

(ver Tabela 5).

Tabela 5. Síntese das ações preparatórias e reconhecimento formal.

NORTE CENTRO ALENTEJO ALGARVE TOTAL

Candidaturas aprovadas no âmbito do concurso a ações

preparatórias (nº)9 8 8 3 28

Investimento total das ações preparatórias (milhões de euros) 0,5 0,3 0,3 0,08 1,2

Programas de Ação apresentados a reconhecimento (nº) 8 10 10 4 32

Investimento total dos Programas de Ação apresentados

(milhões de euros)2.200 1.400 2.500 4.400 10.500

Programas de Ação apresentados a reconhecimento apoiados por

ações preparatórias (%)87,5% 70,0% 70,0% 50,0% -

Candidaturas apoiadas no âmbito de ações preparatórias que não

foram apresentadas a reconhecimento (%)*22,2% 37,5% 12,5% 33,3% -

*Nota: Apesar de não terem sido apresentadas a reconhecimento, algumas das candidaturas apoiadas no âmbito das ações preparatórias integraram outras candidaturas apresentadas, nomeadamente 2 na Região Norte, 2 na Região Centro e 1 na Região do Algarve.

Fonte: Enquadramento das EEC e Despachos de Reconhecimento Formal.


18

No que se refere à perceção que os diferentes stakeholders

têm relativamente à necessidade de uma fase prévia ao

processo de reconhecimento dedicada à geração das

ideias, verifica-se que a maioria considera que embora esta

possa ser relevante para a consolidação das estratégias

e dos consórcios, não é condição sine qua non para a

apresentação de um Programa de Ação maduro e de uma

rede de atores empenhados na concretização dos objetivos.

Complementarmente, as CCDR/Autoridades de Gestão dos

PO reconhecem que é necessário existirem orientações e

balizas claras nestes momentos iniciais que facilitem os

processos e ajustem as expetativas iniciais.

Mantendo as fragilidades das ações preparatórias no que

se refere à inexistência de limites ao investimento, ao

número de projetos ou à proporção entre investimento

público e privado no total das operações, o processo

de reconhecimento formal demonstrou também

debilidades que condicionaram os resultados alcançados,

nomeadamente a ausência de uma fase piloto, que

permitisse pôr em marcha um conjunto reduzido de

estratégias. Em consequência, observou-se um elevado

número de EEC-PROVERE reconhecidas (sem a existência

prévia de uma fase piloto limitada a um número mais

restrito de estratégias e não obstante a existência de

condicionantes e recomendações efetuadas pela Comissão

de Avaliação envolvida no processo), a maioria focadas

no turismo. Destaque-se, neste contexto, a abordagem

seguida no Programa Pôles d’Excellence Rurale (PER),

caraterizada pela definição a priori das áreas temáticas em

que se deveriam integrar os PER.


Áreas temáticas enquadradoras dos PER da 1ª e da 2ª gerações

Durante a 1ª geração (iniciada em Dezembro de 2005 e concluída em 2009) foram lançados dois concursos para reconhecimento como

PER. Nestes concursos, os PER candidatados deveriam integrar-se em, pelo menos, uma das quatro áreas temáticas seguintes: promoção

dos recursos naturais, culturais e turísticos; valorização e gestão dos biorecursos; oferta de serviços de acolhimento a novas populações;

e excelência nos produtos agrícolas, industriais, artesanais e nos serviços regionais.

A 2ª geração, iniciada em Novembro de 2009, contou também com a abertura de dois concursos, um em 2010 e outro em 2011. As

áreas temáticas enquadradoras dos PER foram as seguintes: desenvolvimento de atividades económicas e valorização dos ativos dos

territórios rurais; facilitação da vida quotidiana das populações rurais; e organização e dinamização dos territórios com vista a assegurar

a complementaridade entre os espaços.

De referir que, na 1ª geração, o maior número de PER se concentrou na área temática relacionada com a promoção dos recursos

naturais, culturais e turísticos (157). Seguiram-se as áreas da valorização e gestão dos biorecursos (79), da excelência nos produtos

agrícolas, industriais, artesanais e nos serviços regionais (59) e da oferta de serviços de acolhimento a novas populações (54), sendo que

os restantes (30) foram classificados em mais do que uma área.

http://poles-excellence-rurale.datar.gouv.fr/

No caso nacional, analisando as condicionantes e

recomendações efetuadas pela Comissão de Avaliação,

verifica-se que, a par da condicionante transversal relativa

à “garantia da elegibilidade e viabilidade de financiamento,

por parte dos programas financiadores [que não o PO

Regional respetivo] dos projetos âncora, sem prejuízo

das competências das Autoridades de Gestão dos PO

financiadores em sede de apreciação das candidaturas

em concreto que, depois de devidamente instruídas,

venham a ser apresentadas pelos promotores para

efeitos de aprovação”, surgiram recomendações relativas,

por exemplo, à maior “seletividade na apresentação e

apreciação de projetos” e “melhoria da explicitação, na fase

de execução dos projetos, do foco temático, da participação

de atores empresariais, da evidência da difusão dos

resultados no tecido económico, do efeito de rede e do

estímulo ao carácter inovador dos projetos propostos”.

Em particular, no que se refere aos projetos complementares,

aquando do processo de reconhecimento, foram emitidos

pareceres pelas Autoridades de Gestão dos PO Regionais

que apontavam no sentido de “alguns destes projetos

revelarem insuficiente grau de maturação, serem de


19

elevado número, envolvendo um significativo volume de

investimento” (Relatório de Avaliação da Autoridade de

Gestão do PO Norte.).

No que se refere aos projetos âncora, e concluída a segunda

fase do processo, as 24 EEC-PROVERE7 formalmente

reconhecidas reuniam 692 projetos âncora, envolvendo um

investimento acima dos 720 milhões de euros, num cenário

que apontava para uma distribuição média de quase

29 projetos por cada EEC-PROVERE e um investimento

médio correspondente a perto de 1 milhão de euros por

projeto. Contudo, as realidades eram muito distintas

nas várias Regiões (ver Tabela 6). Assim, por exemplo, se

apenas na Região Centro existiam EEC-PROVERE com mais

de 50 projetos estruturantes (apresentando a maioria

investimentos médios por projeto acima de 1 milhão de

euros)8, na Região do Alentejo a maioria das EEC-PROVERE

concentrou as suas operações âncora num número inferior

a 10 projetos (com investimentos médios por projeto acima

de 0,5 milhões de euros).

Tabela 6. Projetos âncora previstos nos Programas de Ação.

NORTE CENTRO ALENTEJO ALGARVE

Nº DE PROJETOS ÂNCORA EM CADA

EEC-PROVERE

Mais de 50 projetos 0,0% 25,0% 0,0% 0,0%

Mais de 10 projetos mas menos de 50 62,5% 62,5% 33,3% 100,0%

Menos de 10 projetos 37,5% 12,5% 66,7% 0,0%

INVESTIMENTO MÉDIO DESSES

PROJETOS

Mais de 1 milhão de euros 50,0% 75,0% 50,0% 50,0%

Mais de 0,5 milhões mas menos de 1 milhão euros 37,5% 12,5% 50,0% 0,0%

Menos de 0,5 milhões de euros 12,5% 12,5% 0,0% 50,0%

Fonte: Programas de Ação das 24 EEC-PROVERE.

7 Apesar de terem sido reconhecidas formalmente 25 EEC-PROVERE, como referido anteriormente, uma das Entidades Líderes de Consórcio solicitou a revogação desse reconhecimento.

8 Nota: foi considerado o conjunto de ações de diversa natureza incluídas em alguns dos projetos âncora das EEC Buy Nature, Aldeias do Xisto, Turismo e Património do Vale do Côa e Aldeias Históricas.

9 Como será referido no âmbito da resposta à questão relativa ao contributo das EEC-PROVERE para o reforço da identidade e da imagem dos territórios de baixa densidade, no caso da Região Centro, a CCDR e a Autoridade de Gestão do PO Regional consideram que são quatro os pilares da iniciativa, juntando aos três já referidos os projetos de animação, promoção e marketing territorial turístico.

APOIOS À ESTRUTURAÇÃO E DINAMIZAÇÃO DAS EEC-PROVERE

Conforme referido previamente, a iniciativa PROVERE e

os Programas de Ação estruturam-se em torno de três

pilares essenciais9: os projetos âncora (que assumem um

carácter nuclear e motor na implementação da estratégia e

concretização dos objetivos), os projetos complementares

(indispensáveis para a concretização e sucesso das

iniciativas âncoras) e os projetos de dinamização,

coordenação, acompanhamento, monitorização e gestão

da parceria (doravante projetos de animação e gestão da

parceria).

Saliente-se que o Enquadramento das EEC previa que para

além do tratamento preferencial a partir de instrumentos

transversais do QREN, os PO competentes assegurassem

o cofinanciamento em 75% dos custos da estrutura de

coordenação e gestão da parceria (incluindo estudos e

assistência técnica, contratação de recursos humanos e

atividades de animação e coordenação da rede), durante

a fase de execução das EEC-PROVERE. A comparticipação

comunitária do QREN não poderia, contudo, ultrapassar o

limite de 2,5% do investimento total proposto no Programa

de Ação até ao limite de 200 mil euros por ano.

Apresentando um investimento na ordem dos 11,2 milhões

de euros e um incentivo acima de 8,5 milhões de euros,

estas operações foram cofinanciadas pelos PO Regionais

(a maioria ao abrigo do regulamento de Promoção e

Capacitação Institucional - PCI), observando-se várias

diferenças entre as Regiões (ver Tabela 7).


20

Tabela 7. Projetos de animação e gestão da parceria

NORTE CENTRO ALENTEJO ALGARVE

Processo Pré-candidatura e candidatura Pré-candidatura Pré-candidatura e

candidatura Candidatura

Condições estabelecidas no concurso para os limites da comparticipação FEDER

2,5% do investimento dos Programas de Ação até 200 mil

euros/ano

2,5% do investimento dos projetos âncora dos Programas de Ação até 200 mil

euros/ano

2,5% do investimento dos projetos âncora dos Programas de Ação até 200 mil

euros/ano

2,5% do investimento dos Programas de Ação até 52 mil

euros/ano

Dotação FEDER (milhões de euros) 3,2 5,0 2,8 0,3

Investimento total (milhões de euros) 3,5 4,7 2,4 0,6

Investimento médio (milhões de euros) 0,4 0,6 0,4 0,3

Média da taxa da comparticipação FEDER 79,9% 78,7% 85,0% 75,0%

% de EEC-PROVERE com taxas de execução do projeto de animação e gestão da parceria acima de 50%

57,1% 0,0% 16,7% ND

Fonte: Avisos de Abertura de Concurso e PO Regionais.

Tomando como exemplo a realidade da Região Centro,

importa referir a existência de taxas de execução baixas que,

para 4 das 8 EEC-PROVERE não chegam a 25%. Em 3 destas

estratégias (Buy Nature, Beira Baixa e Turismo e Património

do Vale do Côa) estes resultados estão relacionados com

a tardia aprovação dos projetos de animação e gestão da

parceria.

Complementarmente, atendendo às duas EEC-PROVERE

da Região do Algarve sinaliza-se o facto de as mesmas

apresentarem um investimento médio associado ao

projeto de animação e gestão da parceria mais baixo que

o observado nos projetos da mesma natureza nas restantes

regiões (fruto das limitações estabelecidas no concurso,

inerentes ao facto do PO Regional se encontrar em phasing

out).

Por fim, destaque-se que do processo de inquirição às

Entidades Líderes do Consórcios resulta que a maioria

(91,7%) considera que sem os apoios disponibilizados à

promoção e capacitação institucional dificilmente seria

possível à EEC-PROVERE ter o mesmo desempenho.


21

4.2 PROCESSOS INSTITUÍDOS

Questão 2 – Os processos instituídos, assentes em concursos, foram os mais eficientes e eficazes para o

desenvolvimento das interações entre os líderes dos consórcios e os restantes promotores, entre estes e as

entidades públicas relevantes e entre as diferentes entidades públicas (nomeadamente entre as Autoridades

de Gestão dos diversos PO financiadores do QREN, do FEADER e do FEP)?

• Os processos instituídos, assentes em concursos, apresentaram limitações ao nível da eficácia e da eficiência existindo

dificuldades quer ao nível da implementação da política (articulação entre entidades públicas, reduzido número de

concursos abertos, ritmo de lançamento dos concursos distinto), quer ao nível dos membros dos consórcios (por

exemplo, capacidade de resposta diminuta por parte dos eventuais promotores de projetos enquadrados nas EEC-

PROVERE na sequência dos abertura de concursos);

• Só foram publicados avisos relativos a concursos específicos ou com dotação específica para EEC-PROVERE pelas

Autoridades de Gestão dos PO Regionais e do COMPETE, sendo reduzida a proximidade das Autoridades de Gestão

dos restantes Programas financiadores à realidade do PROVERE;

• De forma geral, as Entidades Líderes dos Consórcios e membros das redes consideram que os concursos facilitaram

as interações entre entidades, mas apontam um conjunto de áreas de melhoria, incluindo uma maior articulação

entre entidades envolvidas.

OS CONCURSOS NO ÂMBITO DO PROVERE

O documento de Enquadramento das EEC elenca o acesso

preferencial a algumas tipologias de apoio no âmbito dos

PO Regionais e aos Sistemas de Incentivos (SI) às Empresas

no âmbito do QREN (nomeadamente através de concursos

de seleção específicos ou dotações orçamentais específicas

em concursos de âmbito genérico).

A Figura 5 representa a linha temporal, desde 2009 até

Janeiro de 2013, de abertura de concursos específicos

ou de âmbito genérico mas com dotação específica para

EEC-PROVERE no âmbito dos quais eventuais promotores

públicos e outras entidades não empresariais tiveram

oportunidade de apresentar candidaturas relativas às

operações inseridas nos Programas de Ação formalmente

reconhecidos (ou posteriormente revistos).


22

NORTE

Em Abril de 2010 foram publicados os dois primeiros avisos para projetos âncora e projetos

complementares equiparados a âncora. Após o processo de avaliação e das reprogramações

dos Programas de Ação, foram dirigidos convites públicos a cada EEC-PROVERE (incluindo uma

EEC da Região Centro - Turismo e Património do Vale do Côa), entre Abril e Dezembro de 2011.

No final de 2012 foi dirigido um convite a projetos âncora de 3 das estratégias enquadradas na

Região Norte.

CENTRO

Em Setembro de 2010 foi publicado o aviso para submissão de candidaturas destinado aos

projetos-âncoras públicos integrados nos Programas de Ação, estando o mesmo estruturado

em 6 dos regulamentos existentes (Equipamentos para a Coesão Local, Património Cultural,

Mobilidade Territorial, Ações de Valorização e Qualificação Ambiental, Gestão Ativa de Espaços

Protegidos e Classificados e PCI).

ALENTEJO

Todos os concursos abertos no âmbito do PO Regional do Alentejo foram concursos gerais

ou dirigidos a EEC (Clusters e PROVERE), prevendo dotações específicas para PROVERE em 4

regulamentos. Em Setembro de 2009 foi publicado o primeiro aviso de abertura de concurso no

âmbito das Ações de Valorização e Qualificação, seguindo-se, em Janeiro de 2010, os avisos no

âmbito do PCI e do Sistema de Apoio às Ações Coletivas (SIAC). Em Março do mesmo ano são

publicados avisos no âmbito dos mesmos três regulamentos e um quarto no de Energia. Ainda

nesse ano, em Novembro e Dezembro, são abertos concursos no âmbito dos regulamentos

das Ações de Valorização e Qualificação e de PCI, respetivamente. O último concurso aberto

ocorreu em Fevereiro de 2011, correspondendo a um SIAC.

ALGARVEEm Agosto de 2010 é aberto o concurso específico para apresentação de candidaturas PROVERE

no âmbito do regulamento das Ações de Valorização e Qualificação.

Figura 5. Concursos dirigidos a entidades públicas e a outras entidades não empresariais abertos no âmbito do PROVERE, por PO Regional.

Fonte: Observatório do QREN e PO Regionais do QREN.

Um ano após a assinatura dos Despachos de

Reconhecimento das EEC-PROVERE apenas tinham sido

abertos concursos no âmbito dos PO Regionais do Alentejo

e do Norte, verificando-se que, desde 2011, só foram

lançados concursos nesses mesmos PO. Adicionalmente,

a par de um número reduzido de concursos dirigidos a

entidades públicas e outras entidades não empresariais,

verifica-se que o ritmo de lançamento dos concursos

Figura 6. Concursos dirigidos a empresas abertos no âmbito do PROVERE, por Sistema de Incentivo.

Fonte: COMPETE.

por parte das Autoridades de Gestão dos diferentes PO

foi muito distinto. A registar, também, que a Autoridade

de Gestão do PO Alentejo foi a única a lançar concursos

genéricos com dotação específica para o PROVERE.

No caso dos concursos dirigidos a empresas (promovidos

no âmbito dos SI), observa-se igualmente um número

reduzido de concursos abertos, com a maior parte dos

avisos a concentrarem-se em 2009 (ver Figura 6).


23

Em conjunto, as duas linhas temporais demonstram a

existência de um número reduzido de concursos abertos

e um ritmo distinto no seu lançamento, quer entre PO

Regionais, quer entre estes e o COMPETE. Demonstram

também que apenas nos casos destes Programas

financiadores foi adotado um tratamento preferencial

relacionado com a abertura de concursos específicos ou

com dotações específicas para PROVERE. Encontram-se,

portanto, fora deste grupo os concursos gerais aos quais as

potenciais entidades promotoras poderiam candidatar os

seus projetos numa lógica concorrencial com projetos não

enquadrados em EEC-PROVERE. Apesar de esta ser a única

possibilidade no que se refere a Programas financiadores

como o POPH e o ProDeR, foi também uma alternativa

encontrada por alguns promotores que apresentaram

os seus projetos a concursos gerais, não considerando

suficientemente atrativos os incentivos preferenciais

criados.

Na perspetiva das CCDR/Autoridades de Gestão dos PO

Regionais auscultadas, o número de concursos abertos foi

suficiente para as necessidades e capacidade de resposta

dos promotores. Adicionalmente, foram mantidos outros

mecanismos de discriminação positiva (em particular

os decorrentes do apoio contínuo por parte das CCDR

através da realização de diversas reuniões com potenciais

promotores) que permitiram acompanhar a evolução

das intenções de investimento e sinalizar as que reuniam

condições para serem candidatadas. Com base na

informação recolhida nestes momentos de interação,

as CCDR articularam com os PO Regionais no sentido de

serem criadas oportunidades de abertura de concursos

para que os projetos pudessem concorrer. De referir que

a ligação com os Programas financiadores foi naturalmente

facilitada no caso dos PO Regionais, tendo sido evidente um

maior distanciamento dos restantes Programas à evolução

de cada estratégia e à maturação das várias intenções de

investimento.

No entanto, as CCDR/Autoridades de Gestão dos PO

Regionais reconhecem também que poderá haver um

capital de descontentamento no âmbito dos vários

consórcios associado à:

• Incapacidade de, na prática, se cumprirem com as

expetativas ambiciosas criadas no início do Programa

(sendo que às dificuldades de mobilização do quadro

de medidas previsto pelo Enquadramento das EEC se

adicionam as dotações orçamentais desproporcionadas

entre PO e Programas de Ação e outros fatores

condicionadores, como as mudanças no contexto

socioeconómico);

• Impossibilidade de haver um maior apoio por parte das

Autoridades de Gestão na preparação das candidaturas;

• Utilização dos montantes de investimento previstos

aquando do reconhecimento dos Programas de Ação

(ou aquando dos processos de revisão) como referência

na análise das candidaturas apresentadas no âmbito

dos SI (sendo que em alguns casos os Organismos

Intermédios decidiram que não estavam reunidas as

condições de elegibilidade com base na apresentação

de investimentos acima do estabelecido nos Programas

de Ação).

As CCDR/Autoridades de Gestão dos PO Regionais

consideram que, mesmo assim, foram criadas condições

para apoiar os consórcios na consecução das suas

estratégias, não se observando, em muitos casos, a desejada

capacidade de resposta da parte dos potenciais promotores.

Com efeito, da análise aos concursos promovidos pela rede

de SI, verifica-se, por exemplo, que no âmbito do concurso

do SI Inovação – Inovação Produtiva lançado em 2009,

foram apresentadas apenas 8 candidaturas.

A diminuta capacidade de resposta dos potenciais

promotores aos concursos abertos está associada a

diferentes fatores, incluindo o reduzido grau de maturidade

dos projetos e a falta de capacidade de investimento da

parte dos promotores (agravada pela crise económica). Está

também associada à insuficiência de orientação e apoio

da parte das Entidades Líderes dos Consórcios (tal como

mencionado pela maioria das CCDR/Autoridades de Gestão

dos PO Regionais).

Neste contexto, a análise do GMA permite constatar que

uma parte significativa das atividades de interação entre

as Entidades Líderes e os membros da rede diz respeito

à realização de reuniões. No entanto, em poucos casos

esta interação se relacionou com o apoio continuado

à identificação de oportunidades de investimento,

à interpretação de regulamentos e à preparação de

candidaturas.


24

uma boa interação entre Líderes e restantes promotores,

e entre estes e entidades públicas relevantes como

Autoridades de Gestão (ver Tabela 8).

Tabela 8. Avaliação das Entidades Líderes e dos membros dos consórcios sobre o contributo dos concursos para o desenvolvimento das interações entre as entidades envolvidas.

% de Entidades Líderes dos Consórcios que consideram que os concursos facilitaram a interação entre

entidades45,8%

% de membros dos consórcios que consideram que os concursos facilitaram a interação entre entidadesm 76,1%

De sinalizar que as diferentes tipologias de stakeholders apontam vantagens e limitações dos concursos (ver Figura 7).

VANTAGENS

• Mobilizam para a ação;

• São eficientes processos de seleção (ajustando

recursos financeiros disponíveis nos PO);

• Promovem uma maior equidade entre os promotores.

LIMITAÇÕES

• Dependendo do timing, podem criar falsas

oportunidades, porque os promotores podem não

estar nas melhores condições para responder;

• Geram competição entre projetos já reconhecidos

como estratégicos.

Figura 7. Vantagens e limitações dos concursos.

Na perspetiva dos stakeholders, alguns destes

constrangimentos poderiam ser superados através de uma

maior articulação entre as Entidades Líderes e as entidades

da tutela, de um maior número de concursos, da existência

de um calendário de abertura de concursos específicos para

PROVERE e da diminuição do período de tempo entre as

diferentes fases do processo (reconhecimento, assinatura

dos contratos, lançamento dos primeiros concursos,

divulgação dos resultados,…). Uma solução alternativa, na

opinião das CCDR/Autoridades de Gestão dos PO Regionais,

seria a existência de um balcão permanente de submissão

de candidaturas com momentos de decisão faseados.

Ainda assim refira-se que as Entidades Líderes dos

Consórcios e membros das redes consideram ter havido


25

4.3 ARTICULAÇÃO ENTRE OS INSTRUMENTOS

Questão 3 – A articulação entre os vários instrumentos de política que asseguram o financiamento dos

Programas de Ação é satisfatória? Está assegurada a sua complementaridade e a não redundância dos apoios?

Os mecanismos de governação e de articulação entre entidades responsáveis (autoridades de gestão dos

PO, organismos intermédios e outras entidades públicas relevantes) associados à implementação desses

instrumentos de política são adequados e têm funcionado? Em que medida influenciam, ou não, a integração

da execução, no espaço e no tempo, das operações aprovadas no terreno?

• A articulação entre os vários instrumentos de política que asseguram o financiamento dos Programas de Ação não

foi satisfatória, verificando-se que algumas das fragilidades do modelo de governação já se faziam sentir no processo

de reconhecimento e foram perpetuadas com a ausência da operacionalização do Grupo de Trabalho criado para a

coordenação das EEC-PROVERE. Neste sentido, de forma geral, constatou-se uma insuficiente articulação entre as

entidades envolvidas;

• Embora as debilidades de articulação entre os vários instrumentos de política tenham influenciado a integração da

execução, no espaço e no tempo, das operações aprovadas no terreno, observaram-se casos em que os atores do

território conseguiram mitigar esses problemas, garantindo que as oportunidades de cofinanciamento no âmbito

do ProDeR fossem aproveitadas não obstante as fragilidades de articulação genericamente observadas com este

Programa financiador.

GOVERNAÇÃO E ARTICULAÇÃO ENTRE INSTRUMENTOS DE FINANCIAMENTO

O modelo de governação do PROVERE implícito no

Enquadramento das EEC implicava a articulação das

seguintes entidades:

• As CCDR/Autoridades de Gestão dos PO Regionais;

• As Autoridades de Gestão dos PO Temáticos;

• A Autoridade de Gestão do ProDeR;

• Os organismos intermédios (nomeadamente o Turismo

de Portugal).

Esta articulação, assumida como basilar desde o processo

de reconhecimento, deveria garantir a plena e adequada

mobilização dos instrumentos de política em questão.

No entanto, constata-se que já nesta fase do processo se

observavam dificuldades no funcionamento em rede entre

as diferentes entidades, como é percetível através do

seguinte excerto do Relatório de Avaliação da Autoridade

de Gestão do PO Norte: “… a Autoridade de Gestão do PO

Norte solicitou através de comunicação enviada ao cuidado

dos Gestores dos demais Programas Operacionais do

QREN, concretamente, ao PO Fatores de Competitividade

(COMPETE), ao Programa Operacional Potencial Humano

(POPH), ao PO Regional do Centro (Mais Centro), e ainda ao

ProDeR pedido de emissão de parecer sobre a possibilidade

de enquadramento genérico nos respetivos programas e de

cofinanciamento público de projetos âncora… Em resposta

a este pedido, a Autoridade de Gestão recebeu apenas a

reação do PO Fatores de Competitividade (COMPETE)…”10.

Procurando acautelar o impacto de um ineficaz

funcionamento em rede (que pudesse ganhar maior

expressão com a mudança de Governo em Outubro de

2009) e de modo a promover uma maior articulação entre

as diferentes entidades envolvidas (nomeadamente entre

as CCDR), em Setembro de 2009, foi constituído, através

de Despacho do Secretário de Estado do Desenvolvimento

Regional, o Grupo de Trabalho para a coordenação das EEC-

PROVERE (ver Figura 8).

10 Relatório de Avaliação da Autoridade de Gestão do PO Norte, Comissão Diretiva do PO Norte, 9 de Junho de 2009.


26

Figura 8. Constituição do Grupo de Trabalho.

Fonte: Despacho n.º 22143/2009.

No entanto, a alteração de prioridades políticas levou a

que o Grupo de Trabalho nunca tivesse sido efetivamente

operacionalizado e, consequentemente, a uma ausência

de coordenação nacional. Sem esta coordenação e com

um modelo de governação pouco eficaz no que se refere à

articulação entre ministérios, apenas parece ter sido bem-

sucedida a operacionalização dos instrumentos nos quais

já estava instituído um sistema permanente de articulação

operacional entre entidades financiadoras, como é o caso

dos SI do QREN. Ao nível dos instrumentos que requeriam

articulações entre as Autoridades de Gestão dos PO

Regionais (nomeadamente nos casos das EEC partilhadas11)

e dos instrumentos dos PO Temáticos (como o POPH) e do

ProDeR, a articulação ficou aquém do desejado. Destaque-

se, neste contexto, o modelo de governação adotado em

França, nos PER, assente na assunção da DATAR como

estrutura intermédia do Programa.

11 Por exemplo, Montemuro, Arada e Gralheira e Turismo e Património do Vale do Côa (cujos territórios de intervenção abrangem as Regiões Norte e Centro) e Âncoras do Guadiana (estendendo-se às Regiões do Alentejo e do Algarve).


DATAR como estrutura intermédia no modelo de governação dos PER

A Delegação Interministerial para o Ordenamento do Território e para a Atratividade Regional (DATAR) assumiu um papel fundamental

na política de apoio aos territórios rurais uma vez que, sob a tutela do primeiro-ministro francês, atuou enquanto estrutura responsável

pelo lançamento dos concursos para reconhecimento e pelo acompanhamento da execução dos PER aprovados (em conjunto com

elementos técnicos do Ministério da Agricultura e da Pesca (MAP)).

Para além disso, foi responsável pela gestão do Fundo Ministerial Mutualizado (fundo proveniente de 11 ministérios - Ministérios

da Agricultura e da Pesca, do Turismo, do Equipamento, da Cultura, do Ultramar, da Ecologia, do Emprego, das Pequenas e

Médias Empresas, da Saúde, da Industria e do Ordenamento do Território), principal instrumento de financiamento dos PER.


No caso nacional, os problemas de articulação entre

Autoridades de Gestão e a inexistência de mecanismos de

discriminação positiva efetivos para os projetos PROVERE,

nomeadamente no âmbito do ProDeR e do POPH foram

igualmente referidos por alguns dos promotores nos

workshops, pela maioria das Entidades Líderes dos

Consórcios aquando do processo de inquirição e pelas

CCDR/Autoridades de Gestão dos PO Regionais durante

as entrevistas. No entanto, é importante salientar que

a auscultação às CCDR/Autoridades de Gestão dos PO


27

Regionaise às Entidades Líderes dos Consórcios (através

do GMA, neste último caso) permitiu sinalizar a existência

de muitos projetos (de pequena dimensão) apoiados no

âmbito do ProDeR.

Com efeito, da análise efetuada no presente Estudo, resulta

a existência de casos de EEC-PROVERE onde os impactos

da falta de articulação entre as diferentes Autoridades de

Gestão foram atenuados através de uma forte intervenção

de GAL e/ou do forte alinhamento dos Programas de Ação

com as ELD. Nestes casos, os GAL participam ativamente na

promoção das estratégias que integram (por exemplo, no

caso da EEC Minho-In) ou lideram o consórcio (ver Estudo

de Caso).

ESTUDO DE CASO

Articulação entre QREN e ProDeR

Nos casos em que as Entidades Líderes dos Consórcios também acumulam funções de Organismos Intermédios do

Subprograma 3 do ProDeR, isto é, estão responsáveis pela análise, seleção e validação de candidaturas apresentadas

às medidas existentes neste eixo, como sucedeu com as EEC-PROVERE Montemuro, Arada e Gralheira e Paisagens

Milenares do Douro Verde - Associação de Desenvolvimento Rural Integrado das Serras do Montemuro, Arada e Gralheira

(ADRIMAG) e Dolmen – Cooperativa de Formação, Educação e Desenvolvimento do Baixo Tâmega, respetivamente, as

dificuldades de articulação não se fizeram sentir.

Com efeito, constata-se que, em ambas as EEC-PROVERE, todos os projetos (âncora e complementares) financiados

no âmbito do ProDeR se enquadraram no eixo supramencionado, num total de 33 projetos (com um investimento de

aproximadamente 4,8 milhões de euros) no caso da EEC Montemuro, Arada e Gralheira e de 16 projetos (correspondendo

a um investimento de cerca de 2,0 milhões de euros) no caso das Paisagens Milenares.

Ainda que existam situações em que alguns atores, como

os GAL, assumem um papel facilitador na superação das

fragilidades constatadas no modelo de governação e na

articulação entre as Autoridades de Gestão dos diferentes

PO, pode concluir-se que o impacto destas limitações na

execução, no espaço e no tempo, das operações aprovadas

foi tanto maior quanto a abrangência e interdependência

dos projetos previstos nas EEC-PROVERE e menor o

conhecimento das regras e procedimentos dos Programas

financiadores por parte das Entidades Líderes dos

Consórcios e membros da rede. Assim sendo, a insuficiente

articulação entre os vários PO (a par da diversidade de

mecanismos de discriminação positiva adotados):

• Repercutiu-se numa limitada complementaridade

entre instrumentos e apoios, deixada muitas vezes (e

à exceção dos PO Regionais) à sorte de calendários de

avisos nada dependentes do progresso ou necessidades

das estratégias;

• Conduziu a um maior esforço por parte das EEC-

PROVERE e eventuais promotores na identificação

dos instrumentos mais adequados e oportunidades de

financiamento disponíveis.

Sobre este último ponto, importa referir que a ancoragem

nos instrumentos cofinanciados pelos fundos comunitários

implicou que estratégias consolidadas em Programas

de Ação diversificados (incluindo, por exemplo, projetos

relacionados com o capital humano, com a competitividade

e inovação, e com o desenvolvimento rural) procurassem

oportunidades em Programas distintos, apoiados por

fundos diferentes (com regulamentos próprios). Apesar

de este aspeto constituir um importante contributo para

a não redundância dos apoios, na prática revelou-se um

constrangimento à concretização das estratégias pelos

motivos já referidos. Note-se que, relativamente aos

projetos âncora, e não obstante as diferenças entre as

Regiões, verifica-se que a maioria das estratégias incluiu

nos seus Programas de Ação iniciativas estruturantes

associadas aos PO Regionais e a pelo menos mais dois

programas financiadores (ver Tabela 9).


28

Tabela 9. Percentagem de EEC-PROVERE com projetos âncora associados apenas aos PO Regionais, aos PO Regionais e a pelo menos mais um Programa financiador, e aos PO Regionais e a pelo menos mais dois Programas financiadores.


% de EEC-PROVERE com projetos âncora associados aos PO Regionais e a pelo menos mais dois Programas financiadores

25,0% 62,5% 50,0% 50,0% 45,8%

% de EEC-PROVERE com projetos âncora associados aos PO Regionais e a pelo menos mais um Programa financiador

37,5% 12,5% 16,7% 50,0% 25,0%

% de EEC-PROVERE com projetos âncora apenas associados aos PO Regionais

37,5% 25,0% 33,3% 0,0% 29,2%

Fonte: Programas de Ação revistos.

No entanto, atendendo às operações aprovadas, é possível constatar que a maioria das EEC-PROVERE tem projetos aprovados

apenas no âmbito dos PO Regionais (ver Tabela 10).

Tabela 10. Percentagem de EEC-PROVERE sem projetos âncora aprovados, com projetos âncora aprovados apenas pelos PO Regionais, pelos PO Regionais e pelo menos por mais um programa financiador e pelos PO Regionais e pelo menos por

mais dois programas financiadores.


% de EEC-PROVERE com projetos âncora aprovados pelos PO Regionais e pelo menos por mais dois Programas financiadores

25,0% 12,5% 16,7% 50,0% 20,8%

% de EEC-PROVERE com projetos âncora aprovados pelos PO Regionais e pelo menos por mais um Programa financiador

37,5% 37,5% 33,3% 0,0% 33,3%

% de EEC-PROVERE com projetos âncora aprovados apenas pelos PO Regionais

37,5% 50,0% 50,0% 50,0% 45,8%

Fonte: GMA12 e PO Regionais.

Assim, à exceção da Região Norte (com as EEC INOVARURAL

e Rota do Românico), apenas uma EEC-PROVERE em

cada Região ( Aldeias do Xisto no Centro, Valorização dos

Recursos Silvestres no Alentejo e Âncoras do Guadiana no

Algarve) reúne projetos cofinanciados em pelo menos por

três Programas financiadores distintos, incluindo na maior

parte dos casos os PO Regionais, o POPH e o ProDeR.

Estes resultados alertam para os efeitos das dificuldades de

uma insuficiente articulação entre os vários instrumentos

de política ao nível da integração dos projetos no terreno.

Na Figura 9 apresenta-se a distribuição dos projetos âncora

aprovados em cada Região por Programa financiador.

12 Dados disponibilizados pelas Entidades Líderes dos Consórcios de 21 EEC-PROVERE aquando do preenchimento do GMA. Refira-se que as restantes 3 EEC-PROVERE (Algarve Sustentável, INOVARURAL e Zona dos Mármores) não completaram o GMA. Nestes 3 casos, a análise foi suportada exclusivamente pelos dados dos PO Regionais e por elementos fornecidos pelas Entidades Líderes desses consórcios às CCDR, nomeadamente os Relatórios de Autoavaliação.


29

NORTE CENTRO

ALENTEJO ALGARVE

(Nº total de projetos âncora aprovados: 92) (Nº total de projetos âncora aprovados: 94, aos quais acrescem 3 iniciativas desenvolvidas por meios próprios e 1 sem informação sobre o PO financiador)

(Nº total de projetos âncora aprovados: 27) (Nº total de projetos âncora aprovados: 12, aos quais acresce 1 iniciativa desenvolvida por meios próprios)

Figura 9. Distribuição dos projetos âncora aprovados pelo PO financiadores.

Fonte: GMA12 e PO Regionais

De sinalizar que, apesar de nos Programas de Ação

reconhecidos se prever a concretização de projetos

enquadrados em vários Programas de financiamento,

incluindo o POVT, o COMPETE e o POPH, o número de

iniciativas estruturantes que foram aprovadas no âmbito

destes Programas é residual. Ao mesmo tempo, o número

de projetos âncora apoiados pelo ProDeR assume uma

expressão significativa, acima de 20% no caso das EEC-

PROVERE da Região do Centro, perto de 30% nas EEC-

PROVERE da Região do Alentejo e próxima dos 40% nas

EEC-PROVERE da Região do Algarve. Complementarmente,

na Região Norte, uma grande proporção dos projetos

âncora é cofinanciada pelos instrumentos do PO Regional.


30

4.4 MECANISMOS DE DINAMIZAÇÃO, ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO

Questão 4 – Os mecanismos de dinamização, acompanhamento e avaliação instituídos têm-se revelado

adequados? As implicações de um desempenho insatisfatório são claras para os atores relevantes? No caso

dos Programas de Ação terem sido objeto de processos extraordinários de revisão desses Programas, este

contribuiu para melhorar essa articulação estratégica?

• Os mecanismos de dinamização, acompanhamento e avaliação implementados foram adequados, verificando-se,

por um lado que, embora adotando metodologias distintas, as CCDR cumpriram genericamente com as atividades

previstas nos Despachos de Reconhecimento e, por outro lado, que as atividades implementadas foram bem

acolhidas pelas Entidades Líderes dos Consórcios;

• Os processos extraordinários de revisão dos Programas potenciaram os níveis de execução física e financeira dos

projetos enquadrados em EEC-PROVERE, tendo consistido sobretudo na substituição de operações que não reuniam

condições para avançar por iniciativas com maior garantia de rápida realização;

• Apesar de serem claras as implicações de um desempenho insatisfatório, não foram implementados mecanismos

corretivos além das revisões programáticas ou mecanismos penalizadores em resposta às situações de

incumprimento. De referir que a não aplicação de medidas corretivas se deveu ao facto de, em alguns dos PO, não

terem sido registadas situações de incumprimento.

MECANISMOS DE DINAMIZAÇÃO, ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO

O desenho da iniciativa PROVERE previu, desde

cedo, a necessidade de mecanismos de dinamização,

acompanhamento e avaliação que facilitassem a

monitorização da operacionalização das intenções de

investimento previstas nos Programas de Ação e das

atividades desenvolvidas no âmbito das EEC-PROVERE

reconhecidas. Neste sentido, foram incluídas orientações

relativas a estes mecanismos em diferentes documentos

enquadradores, num modelo que diferenciou a avaliação

associada ao processo de reconhecimento da dinamização,

acompanhamento e avaliação das EEC-PROVERE

reconhecidas.

No que se refere à avaliação associada ao processo de

reconhecimento, o Enquadramento das EEC descreveu

o procedimento de reconhecimento das estratégias,

responsabilizando as Autoridades de Gestão dos PO

Regionais pela condução do mesmo, sinalizando o

envolvimento de uma Comissão de Avaliação13 e prevendo

a existência de Relatórios de Avaliação que sistematizassem

os resultados (a elaborar pelos PO Regionais) e de Despachos

de Reconhecimento que formalizassem o compromisso

estratégico das Entidades Líderes dos Consórcios e seus

membros, mas também das Autoridades de Gestão dos

diferentes Programas financiadores.

Relativamente aos mecanismos de dinamização,

acompanhamento e avaliação das EEC-PROVERE

reconhecidas, e dando cumprimento ao previsto no

Enquadramento das EEC, os Despachos de Reconhecimento

definiram que seria às CCDR que competiria a sua

implementação, detalhando algumas das responsabilidades

implícitas, nomeadamente assegurar o cumprimento das

recomendações da Comissão de Avaliação, manter uma

postura proactiva na dinamização, acompanhamento e

avaliação, acompanhar a operacionalização do modelo de

governação, garantir a qualidade dos Programas de Ação e

a sua eficiente implementação, monitorizar o cumprimento

13 Integrando os seguintes elementos: duas personalidades, de mérito reconhecido em políticas de desenvolvimento; o Coordenador do Plano Tecnológico; o Coordenador do Observatório do QREN; o Gestor do COMPETE; um representante do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social; o Presidente do IAPMEI; o Presidente da AICEP; o Presidente do Turismo de Portugal; o Presidente da FCT; e os Presidentes das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR).


31

dos objetivos e calendarização, e acompanhar a evolução

dos indicadores e o desvio face às metas.

De acordo com o mesmo documento, as CCDR deveriam

garantir a prática de uma monitorização regular dos

resultados, através de um conjunto de ações, como

por exemplo, realizar uma avaliação da execução dos

Programas de Ação um ano após a data da comunicação

do reconhecimento formal da EEC-PROVERE (devendo

a mesma ocorrer pelo menos, mais uma vez durante a

vigência dos Programas de Ação) e promover processos

extraordinários de revisão dos Programas de Ação.

Transversalmente, as CCDR cumpriram com o estabelecido

ainda que, em virtude da sua autonomia e da ausência

de uma coordenação a nível nacional, tenham sido

adotadas metodologias distintas nas diferentes Regiões,

sobretudo no que se refere à condução dos processos

de acompanhamento e avaliação (ver Figura 10). A este

respeito importa sinalizar que o atraso, menor ou maior

dependendo das situações, na realização do exercício

de avaliação previsto para um ano após a comunicação

de decisão de reconhecimento formal (em alguns casos

circunscritos a processos de autoavaliação por parte das

estruturas de gestão das EEC-PROVERE e a reprogramações

nos Programas de Ação) foi justificado pela necessidade de

previamente serem criadas condições para que os eventuais

promotores pudessem candidatar os seus projetos aos

programas financiadores.

CCDR-NORTE CCDR-CENTRO

CCDR-ALENTEJO CCDR-Algarve

• Gerou um processo de autoavaliação junto das

Entidades Líderes dos Consórcios, conduziu uma

avaliação das EEC-PROVERE (entre Fevereiro e Outubro

de 2011) e orientou a reprogramação dos Programas

de Ação (entre Abril e Outubro do mesmo ano);

• Apresentou e divulgou o PROVERE e as EEC em

eventos;

• Realizou reuniões de acompanhamento e promoveu

workshops.

• Promoveu o processo de revisão dos Programas de Ação

no final de 2011 (para os projetos públicos) e durante o

primeiro semestre de 2012 (para os projetos privados);

• Gerou um processo de autoavaliação em 2012

(relativo a 2011) e solicitou um relatório de atividades

no início de 2013 (referente a 2012);

• Não conduziu uma avaliação dos Programas de Ação

1 ano após a data de comunicação do reconhecimento

formal por não existirem nessa ocasião projetos aprovados;

• Apresentou e divulgou o PROVERE e as EEC em eventos;

• Realizou reuniões de acompanhamento e promoveu

workshops.

• Solicitou relatórios anuais de autoavaliação e

conduziu avaliações com a mesma periodicidade (em

Setembro de 2010, 2011 e 2012);

• Emitiu pareceres sobre os pedidos de reprogramação

dos Programas de Ação solicitados pelas Entidades

Líderes dos Consórcios;

• Realizou reuniões de acompanhamento.

• Elaborou um relatório anual (2009) e dois semestrais

(2010) de acompanhamento e monitorização;

• Solicitou relatórios anuais de execução (desde 2009)

que foram acompanhados por pareceres;

• Não conduziu um processo formal de revisão dos

Programas de Ação face à fraca adesão ao PROVERE

e à pouca relevância das alterações que foram sendo

solicitadas;

• Realizou reuniões de acompanhamento.

Figura 10. Exemplos de ações de dinamização, acompanhamento e avaliação promovidas pelas CCDR.

Fonte: Relatórios anuais de execução dos PO Regionais (2008 a 2012).


32

A auscultação às Entidades Líderes dos Consórcios

evidenciou que a maioria dos inquiridos (87,5%) considera

que as ações em questão foram adequadas (ainda que

estes sinalizem a burocracia e a sobrevalorização da análise

financeira como aspetos negativos do processo) e que a

interação com as CCDR foi genericamente positiva pela

disponibilidade, abertura e transferência de informações

úteis e precisas (ainda que sugiram como área de melhoria

o reforço do acompanhamento, sobretudo presencial).

No que se refere particularmente aos processos

extraordinários de revisão dos Programas de Ação (relativos,

maioritariamente, à inclusão, eliminação ou modificação

de projetos, promotores, investimentos e prazos) importa

referir que entre as causas mais comuns para a sua

ocorrência encontraram-se as dificuldades conjunturais

(da crise económica e financeira que se agravou a partir

dos anos 2009 e 2010), o desnivelamento das expetativas

inicialmente criadas face à realidade de operacionalização

e a maturidade dos próprios projetos que, em conjunto,

conduziram à desistência de vários promotores, sobretudo

privados.

De forma geral, os processos de reformulação potenciaram

os níveis de execução física e financeira no âmbito das

diferentes estratégias (eliminando-se operações que

não apresentavam maturidade suficiente e incluindo-

se iniciativas com maior garantia de rápida realização).

Contudo, particularmente no caso do Norte, isso implicou

aumentar o rácio de investimento associado a entidades

públicas e outras entidades não empresariais nos projetos

âncora. Por oposição, no caso do Alentejo, reduziu-se a

proporção do investimento público (Figura 11).

NORTE CENTRO

ALENTEJO Algarve

Da versão inicial dos Programas de Ação para as

reprogramações, eliminaram-se 15 projetos (7

promovidos por entidades privadas e 8 por entidades

públicas ou entidades não empresariais) e incluíram-

se 46 projetos (promovidos por entidades públicas ou

entidades não empresariais).

Em termos de investimento o rácio público/privado

dos projetos âncora passou de 2,8 para 3,6.

Dos 19 projetos eliminados, 3 seriam promovidos

por entidades privadas e 16 por entidades públicas

ou entidades não empresariais. Por outro lado, dos

16 projetos incluídos apenas 1 envolve um promotor

privado.


dos projetos âncora manteve-se em 0,5.

No decurso das várias revisões aos Programas de

Ação, foram eliminados 21 projetos (dos quais um

promovido por entidades privadas) e incluídos 22

projetos (nomeadamente 7 associados a entidades

privadas).



Apesar de não terem sido realizadas reprogramações,

o número de projetos âncora passou de 48 para

35, entre as versões inicias e atuais dos Programas

de Ação, com uma redução quer dos promotores

públicos, quer dos privados.*



Figura 11. Revisão dos projetos âncora nos Programas de Ação.

Fonte: Programas de Ação das EEC-PROVERE iniciais e revistos.

*Nota: Os elementos disponíveis, que apontam no sentido da inexistência de reprogramações, não permitem uma análise com maior detalhe relativamente aos projetos eliminados.


33

MECANISMOS DE PENALIZAÇÃO

Para além das responsabilidades supramencionadas, os

Despachos de Reconhecimento criaram condições para

que existisse um processo circular no âmbito do qual os

resultados das ações supramencionadas retroalimentassem

não só eventuais alterações nos Programas de Ação como

também a decisão relativa ao processo de reconhecimento.

Assim, previa-se que a avaliação realizada um ano após

o reconhecimento seria um marco fundamental para a

apreciação dos resultados e tomada de decisão, referindo

cada Despacho que “a avaliação poderá, nomeadamente,

ter como consequências uma proposta de revisão da

decisão de reconhecimento, ter reflexos nas decisões

de suficiência de recursos para o financiamento dos

projetos-âncora cujas candidaturas ainda não tenham

sido concretizadas e/ou induzir um processo de revisão

do Programa, que passe, por exemplo, pela integração de

novos projetos no Programa de Ação aprovado ou pela

alteração do seu território de intervenção”.

Apesar de as Autoridades de Gestão dos PO Regionais

terem competência para tomarem todas as decisões

decorrentes das avaliações realizadas (com exceção

da revogação do reconhecimento formal que estaria

dependente de decisão dos ministros signatários dos

Despachos de Reconhecimento), não existiram mecanismos

que demonstrem a operacionalização, nos casos de

incumprimento, de medidas corretivas (além das adotadas

pelas CCDR no âmbito da revisão dos Programas de Ação ou

da mediação feita no sentido de ajustar, dentro do possível,

o calendário da abertura de concursos dos PO Regionais às

necessidades das estratégias) ou de medidas penalizadoras

(a única revogação que existiu foi por desistência do

consórcio).

A este respeito, salienta-se que a maioria dos stakeholders

auscultados, independentemente da sua tipologia,

considera que no final do primeiro ano de implementação

das EEC-PROVERE não estavam reunidas as condições

necessárias para fosse realizada uma avaliação completa,

rigorosa e consequente. No entanto, na perspetiva

das CCDR/Autoridades de Gestão dos PO Regionais

Financiadores a prorrogação dos prazos não teve reflexos

muitas vezes numa implementação eficaz das estratégias

e a ausência de consequências por incumprimento

(justificada, por exemplo, pela falta de orientação superior

sobre a continuidade do Programa) levou a que alguns

Programas de Ação fossem perpetuados mesmo com

poucos ou nenhuns projetos âncora aprovados.


34

4.5 COMPROMISSOS ASSUMIDOS RELATIVAMENTE A PRAZOS DE EXECUÇÃO E OBTENÇÃO DE RESULTADOS

Questão 5 – Os compromissos assumidos nos Programas de Ação aprovados no que respeita a prazos de

execução e obtenção de resultados são suficientemente claros e permitem uma avaliação objetiva do seu

grau de concretização? Os prazos e resultados estabelecidos à partida encontram-se indexados às condições

a estabelecer pelas Autoridades de Gestão dos PO financiadores em sede de aprovação das operações e do

seu posterior acompanhamento? De que forma devem ser aferidos esses prazos e resultados face a essas

condições?

• O ritmo a que foram lançados os concursos não favoreceu o cumprimento dos prazos de execução e obtenção

de resultados. Estes eram claros à partida e permitiriam, noutras condições, avaliar o grau de concretização dos

Programas de Ação no que se refere aos projetos âncora;

• Os diferentes stakeholders apontam as limitações de uma avaliação baseada nestes compromissos, ainda que,

especificamente as CCDR/Autoridades de Gestão dos PO Regionais, assinalem a importância de existirem objetivos

concretos definidos a priori;

• Complementarmente, as condições subjacentes aos concursos lançados pelas Autoridades de Gestão dos PO

financiadores pareceram, em alguns casos, constituir um obstáculo adicional aos potenciais promotores.

AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO DAS EEC-PROVERE COM BASE NOS COMPROMISSOS ASSUMIDOS

No que se refere à efetiva concretização dos Programas

de Ação, a avaliação do desempenho das EEC-PROVERE

está indexada ao cumprimento de regras estabelecidas

na fase de reconhecimento (prazos de execução e

obtenção de resultados no âmbito dos projetos âncora

previstos nos Despachos de Reconhecimento) e na fase de

implementação das EEC-PROVERE (condições implícitas aos

concursos no âmbito dos quais os projetos das diferentes

estratégias se poderiam candidatar).

REGRAS PREVISTAS NA FASE DE RECONHECIMENTO

No que se refere aos Despachos de Reconhecimento e

atendendo “à necessidade de uma rápida implementação do

Programa de Ação”, os Ministros signatários determinaram

que o investimento estimado para projetos âncora deveria ser

candidatado na sua totalidade até 18 meses da comunicação

da decisão relativa ao reconhecimento, cumprindo a seguinte

distribuição: 30% do investimento candidatado até 6 meses,

70% até 12 meses e 100% até 18 meses.

Considerando que mais de metade do investimento dos

projetos âncora públicos e privados previstos deveria ser

candidatado aos diferentes eixos dos PO Regionais e ao

COMPETE (SI), importa salientar que da análise realizada ao

calendário e número de concursos abertos (aprofundada

no âmbito da questão de avaliação 2) resultou a evidência

de um enquadramento pouco favorável ao cumprimento

destas regras. Por exemplo, 6 meses após a assinatura

dos Despachos de Reconhecimento apenas o PO Regional

do Alentejo tinha aberto concursos dirigidos a entidades

públicas e outras entidades não empresariais e 12 meses

a contar dessa mesma data ainda não tinham sido criadas

oportunidades semelhantes pelos PO Regionais do Centro

e Algarve. No entanto, se em vez da data da assinatura

formal dos Despachos de Reconhecimento, for considerada

a data de comunicação da decisão às Entidades Líderes dos

Consórcios, isto é, Novembro de 2009, então para além

do PO Regional do Alentejo, também o do Norte tinha

procedido à abertura de concursos dirigidos a entidades

públicas e outras entidades não empresariais.

Ao mesmo tempo, quer em Janeiro de 2010 quer em Maio

do mesmo ano, apenas tinham sido publicados 4 avisos

no âmbito dos SI, num prazo muito curto relativamente à

assinatura dos Despachos de Reconhecimento, o que exigia

uma capacidade de resposta muito elevada da parte dos

potenciais promotores (Figura 12).


35

Nota: Os prazos previstos nos Despachos de Reconhecimento referem 3 períodos de aferição da execução e obtenção de resultados: 6 meses, 12 meses e 18 meses. As setas verdes assinalam estes períodos considerando como data inicial a da assinatura dos Despachos de Reconhecimento e as setas vermelhas têm por referência a data de notificação da decisão às Entidades Líderes dos Consórcios.

Figura 12. Prazos de execução e obtenção de resultados no âmbito dos projetos âncora previstos nos Despachos de Reconhecimento.

Neste sentido, é possível concluir que os PO Regionais e o

COMPETE não conseguiram, na sua plenitude, “proceder

à abertura de concursos em condições, nomeadamente

de prazo (…), que [permitissem] a boa concretização do

Programa de Ação e das exigências em termos de ritmos

de execução previstas”, o que limitou a capacidade das

entidades líderes de fazerem “cumprir a calendarização das

ações previstas no Programas de Ação, bem como as metas

e indicadores apresentados e validados pela Autoridade

de Gestão” ou de “assegurar um ritmo de submissão e

posterior execução física e financeira da componente

pública e da componente privada que garantam o

equilíbrio entre as duas tipologias de investimento” como

inicialmente previsto nos Despachos de Reconhecimento.

Importa referir, neste contexto, que existem diferenças nas

apreciações relativas ao cumprimento dos compromissos

assumidos ou ausência do mesmo que se prendem com

o próprio processo de avaliação e os prazos considerados.

Por exemplo, a CCDR-Centro não procedeu a esta avaliação

(pelos motivos expostos na questão de avaliação anterior)

e a CCDR-Norte avaliou o cumprimento das metas aquando

do processo de avaliação (entre Abril e Junho de 2011),

considerando que a maioria das EEC-PROVERE atingiu e

superou o previsto no Despacho no que se refere à meta

de 30% (reportando-se a Julho de 2010, data de fecho do

primeiro aviso aberto no âmbito do PO Regional Norte) e

que pelo menos metade das EEC-PROVERE ficou abaixo da

meta de 70% (aferidas em Novembro de 2011).

De forma distinta, a CCDR-Alentejo aferiu o cumprimento da

meta relativa ao prazo de um ano, isto é, de 70% aquando

da elaboração do relatório anual de avaliação de 2010 (em

Setembro), sinalizando que apenas uma das EEC (Valorização

dos Recursos Silvestres) tinha superado o previsto no Despacho.

Adicionalmente, no que se refere à CCDR-Algarve verifica-

se que o reporte às duas metas, de 30% e 70% foi integrado

em relatórios distintos, nomeadamente no relatório

anual de acompanhamento e monitorização de 2009 e no

relatório do primeiro semestre de 2010, respetivamente. A

entidade em questão salientava no primeiro relatório que

“apesar dos promotores terem apresentado candidaturas

sempre que foram abertos concursos a que os seus projetos

se podiam candidatar, a meta estabelecida [30% até Janeiro

de 2010] não foi alcançada em nenhuma das EEC-PROVERE.

A manter-se a atual situação, o cumprimento da outra meta

prevista [70% até Julho de 2010] afigura-se de muito difícil

execução”. No relatório do primeiro semestre de 2010

referia-se o seguinte: “a outra meta prevista no mesmo

ponto do Despacho (…) também não foi atingida”.

(Primeiros Avisos)


36

As diferentes tipologias de stakeholders auscultados

defendem esta perspetiva, considerando as Entidades

Líderes dos consórcios e os membros das redes que

os compromissos assumidos em termos de prazos de

execução e obtenção de resultados não foram adequados

e reconhecendo as CCDR/Autoridades de Gestão dos PO

Regionais que estes não eram exequíveis e que, por esse

motivo, não deveriam constituir a única base da avaliação

do desempenho das EEC-PROVERE e dos resultados

alcançados (ver Tabela 11).

No entanto, na perspetiva destas últimas entidades, que

perfilham como fundamental a existência de objetivos

mínimos que garantam o sucesso das estratégias, foram

criadas, através das sucessivas prorrogações dos prazos,

condições para um desempenho globalmente mais

satisfatório do que o verificado em fases subsequentes às

estipuladas nos Despachos de Reconhecimento, não tendo

havido a desejada capacidade de resposta por parte dos

eventuais promotores.

Tabela 11. Avaliação das Entidades Líderes e dos membros dos consórcios sobre a adequação dos compromissos assumidos aquando do reconhecimento das estratégias.

% de Entidades Líderes dos Consórcios que consideram que os compromissos assumidos aquando do

reconhecimento das estratégias não foram adequados95,8%

% de membros dos consórcios que consideram que os compromissos assumidos aquando do

reconhecimento das estratégias não foram adequados70,8%

REGRAS PREVISTAS NA FASE DE IMPLEMENTAÇÃO

Os Despachos assinados pelos Ministros signatários

deixavam claro que o reconhecimento dos projetos

integrantes dos Programas de Ação não correspondia

a uma pré-aprovação e que ainda que as Autoridades

de Gestão dos PO financiadores devessem assegurar a

disponibilidade de recursos necessária para garantir o

financiamento dos projetos âncora, estes (bem como os

projetos complementares) tinham que ser submetidos aos

diferentes concursos que viessem a ser abertos e respeitar

as condições implícitas aos mesmos (mérito absoluto,

cumprimento dos requisitos regulamentares gerais e

específicos dos fundos e dos Programas e cumprimento das

regras dos avisos e orientações técnicas dos concursos).

Neste contexto, a par do número reduzido de concursos

abertos, a necessidade dos vários projetos serem

apresentados nos termos, condições e prazos fixados

pela Autoridade de Gestão, de cumprirem todos os

requisitos administrativos formais relativos ao processo

de candidatura e de disporem, sempre que fosse o caso

de projetos técnicos de engenharia/arquitetura aprovados

nos termos legais e respetivo parecer sectorial, apresentou-

se como um obstáculo à apresentação/admissão de

candidaturas por parte dos eventuais promotores e

subsequente aprovação.

A título de exemplo, refira-se o aviso de abertura de

concurso específico para PROVERE n.º 15/SI/2011 ao

qual se podiam candidatar “os projetos de investimento

já identificados como projetos âncoras ou projetos

complementares nos Programas de Ação aprovados e

formalmente reconhecidos como EEC-PROVERE, tal como

constam da documentação que suportou o despacho de

reconhecimento ou, quando aplicável, das alterações ou

reformulações entretanto aprovadas no quadro do processo

de avaliação e reprogramação das EEC-PROVERE”.14

No âmbito deste concurso, foram apresentadas mais de 100

candidaturas com um investimento total de mais de 200

milhões de euros (para uma dotação limitada a 60 milhões

de euros), observando-se que nos PO Regionais (à exceção

do Algarve), a proporção de candidaturas não admitidas foi

em média de 62,9% (ver Tabela 12).

14 Refira-se que já a alteração ao aviso de abertura do concurso anterior (15/SI/2009) previa o seguinte: “Os projetos deverão respeitar os montantes máximos de investimento previstos em sede de Programa de Ação PROVERE”.


37

Tabela 12. Candidaturas e investimentos apresentados e aprovados no âmbito do aviso n.º 15/SI/2011.

CANDIDATURAS APRESENTADAS

(N.º)

CANDIDATURAS NÃO ADMITIDAS

(%)

CANDIDATURAS APROVADAS

(N.º)

DOTAÇÃO (MILHÕES €)

INVESTIMENTO APRESENTADO (MILHÕES €)

INVESTIMENTO APROVADO

(%)

PO Norte 28 60,5% 7 15 59,5 42,5%

PO Centro 52 48,1% 17 20 96,3 34,4%

PO Alentejo 10 80,0% 1 5 19,3 2,0%

PO Algarve 2 0% 2 5 0,9 61,6%

COMPETE 14 14,3% 11 15 56,7 77,6%

Fonte: Avisos Concursos e Observatório do QREN.

Note-se que entre as condições específicas de

enquadramento dos projetos PROVERE neste concurso

incluía-se a necessidade do investimento proposto em

candidatura não poder ser superior ao montante previsto

no Programa de Ação PROVERE em que o projeto se inseria,

sob pena de inelegibilidade da candidatura. Várias das

candidaturas apresentadas não foram admitidas por esta

razão.

Os diferentes stakeholders reconhecem que este foi um

fator condicionador que gerou descontentamento nos

atores envolvidos e confusão num processo que, de acordo

com as expetativas, deveria facilitar a concretização dos

projetos reconhecidos como estratégicos aquando do

reconhecimento.


38

4.6. ALTERAÇÕES NO CONTEXTO SOCIOECONÓMICO

Questão 6 – Em que medida as alterações no contexto socioeconómico afetaram a operacionalização

dos PROVERE, obrigando (ou devendo a obrigar) a adaptações ou ajustamentos nos Programas de Ação

inicialmente estabelecidos ou mesmo do instrumento de política no seu conjunto?

• As alterações no contexto socioeconómico afetaram de forma significativa a operacionalização do PROVERE, sendo

uma das principais causas para a revisão da maioria dos Programas de Ação inicialmente definidos;

• Em resultado dos processos extraordinários de revisão (no âmbito dos quais ocorreu a desistência de vários projetos

e a introdução de novas iniciativas), foi agravado o investimento público previsto no âmbito dos projetos âncora;

• Apesar de não ter sido realizada nenhuma adaptação ao instrumento PROVERE em resposta às alterações

socioeconómicas, no âmbito do QREN foram colocadas em prática algumas iniciativas que visavam agilizar a

execução dos projetos aprovados como a criação de uma linha de crédito para projetos privados;

• A auscultação às Entidades Líderes dos Consórcios revelou que a totalidade considera que as alterações

socioeconómicas tiveram impactos negativos na operacionalização das estratégias.

O PROVERE NO CONTEXTO SOCIOECONÓMICO DE CRISE

A operacionalização do PROVERE decorreu num contexto

socioeconómico particularmente difícil, resultante de uma

crise sem precedentes. Esta crise, que se fez sentir em toda

a Europa e em Portugal, sobretudo a partir de 2008, tem

passado por diversas fases: desde a fase inicial da crise

financeira, caraterizada sobretudo por problemas ao nível

da estabilidade do sistema financeiro (provocada pelo

colapso de um dos maiores bancos de investimento dos

Estados Unidos, o Lehman Brothers Bank) com impactos

na liquidez das economias; seguindo-se a fase da crise

económica e social, com repercussões na retração da

atividade económica e no emprego; até à fase da crise

orçamental, com as análises negativas dos mercados

financeiros sobre a sustentabilidade das finanças públicas

de diversos países a colocarem sérios problemas ao

financiamento das respetivas economias e a levarem estes

países a recorrerem ao Fundo Europeu de Estabilização

Financeira e a adotarem planos de austeridade orçamental.

Em Portugal, as diversas fases da crise têm coexistido,

dando origem a problemas de liquidez, a uma recessão

pronunciada, a uma redução do consumo e do investimento

privado e a dificuldades acrescidas de consolidação

orçamental e do mercado de trabalho.

Como forma de dar resposta a esta crise e de minimizar

os seus efeitos na implementação dos instrumentos de

política (como o PROVERE), foram colocadas em prática, no

âmbito do QREN, algumas iniciativas que visavam agilizar a

execução dos projetos aprovados, nomeadamente:

• A criação de uma linha de crédito para projetos privados

(integrada num conjunto mais vasto de 12 medidas para

acelerar a execução de projetos empresariais);

• A elaboração dos Memorandos de Entendimento entre o

Governo e a Associação Nacional de Municípios Portugueses

(ANMP) para a promoção da execução dos Investimentos de

Iniciativa Municipal no seio do QREN;

• A reprogramação do QREN e dos seus PO (ver Figura

13).


39

Figura 13. Iniciativas implementadas para agilizar a execução dos projetos aprovados.

Em particular, nos dois Memorandos foi definido um

conjunto de medidas15, das quais se destaca, pelo

contributo para a minimização dos constrangimentos

financeiros dos promotores, o aumento das taxas

de cofinanciamento para 80% a aplicar a todos os

projetos em execução e às novas operações dos

Municípios, Comunidades Intermunicipais (CIM), Áreas

Metropolitanas e Setor Empresarial Municipal. De referir

que este aumento podia ir até aos 85% no caso da despesa

executada e apresentada em 2011.

OS EFEITOS DAS ALTERAÇÕES SOCIOECONÓMICAS NO PROVERE

As alterações verificadas no contexto socioeconómico

já descritas, como a redução do consumo e do

investimento privado, aliadas às restrições financeiras

sentidas pelos promotores e à diminuição da confiança

na evolução da economia portuguesa tiveram um forte

impacto no desenrolar do PROVERE. Estas alterações

obrigaram à revisão da maioria dos Programas de Ação,

nomeadamente à eliminação de projetos (âncoras ou

complementares) em que se verificou a desistência por

15 Ministério da Economia, da Inovação e do Desenvolvimento e Associação Nacional de Municípios Portugueses, Memorando de Entendimento entre o Governo da República Portuguesa e a Associação Nacional de Municípios Portugueses para promover a Execução dos Investimentos de iniciativa Municipal no âmbito do Quadro de Referência Estratégico Nacional (2007-2013), Março de 2010; Ministério da Economia, da Inovação e do Desenvolvimento e Associação Nacional de Municípios Portugueses, Segundo Memorando de Entendimento entre o Governo da República Portuguesa e a Associação Nacional de Municípios Portugueses para promover a Execução dos Investimentos de iniciativa Municipal no âmbito do Quadro de Referência Estratégico Nacional (2007-2013), Fevereiro de 2011.

parte dos promotores e à inclusão de novas iniciativas

(com maior garantia de rápida execução como referido

na questão de avaliação 4) de modo a manter os

compromissos assumidos.

As alterações no contexto socioeconómico conduziram

igualmente a um recuo das expetativas inicialmente

depositadas ao nível do envolvimento do tecido

empresarial nos Programas de Ação e a um aumento

da participação do setor público. Desta forma, entre

as versões iniciais e revistas dos Programas de Ação,

observa-se uma aproximação do investimento público

ao investimento privado previsto para os projetos

âncora (sendo que o rácio passou de 0,7 para 0,8).

Estas mudanças foram possibilitadas pela aplicação das

medidas enunciadas nos Memorandos de Entendimento

e apresentadas anteriormente.

De sinalizar ainda o crescimento da “taxa de mortalidade”

dos projetos aprovados no âmbito do PROVERE, que

colocaram riscos acrescidos à prossecução dos objetivos

definidos pelas EEC. A Tabela 13 apresenta alguns exemplos

de projetos âncora anulados no âmbito do PROVERE.


40

Tabela 13. Exemplos de projetos âncoras anulados no âmbito do PROVERE.

PROJETOS ANULADOS

Nome projeto PromotorInvestimento previsto

(milhões de euros)

INOVARURAL Energia pela Oliveira Tira Chuva – Valorização de Resíduos, Lda. 5.938

Douro – Região Vinhateira

Quinta da Pereira – Hotel Rural, SPA & Wine

Quinta da Pereira e Enricas Agro Turismo, Lda. 1.327

Aldeias do Xisto Promoção internacional das lojas Aldeias do Xisto de Portugal

Saber das Mãos – Sociedade de Comércio, Lda. 411

Villa Sicó Ansião Park Hotel 3 estrelas GPS – Tour, Lda. 2.786

Fonte: PO Norte e PO Centro.

Em alinhamento com o supramencionado, todas as

Entidades Líderes dos Consórcios auscultadas através

do questionário consideraram que as alterações

socioeconómicas afetaram a operacionalização do

PROVERE, apresentando como principais consequências a

desistência de projetos bem como atrasos na sua execução

(ver Figura 14).

Nota: As Entidades Líderes dos Consórcios podiam selecionar mais do que uma opção no questionário.

Figura 14. Efeitos das alterações no contexto socioeconómico.


41

4.7 CONTRIBUTO PARA O DESENVOLVIMENTO DE ECONOMIAS DE REDE INTRA-TERRITORIAIS E PARA O DESENVOLVIMENTO DE ESTRATÉGIAS DINAMIZADORAS DE REDES INTER-TERRITORIAIS

Questão 7 – Qual o contributo das EEC-PROVERE para o desenvolvimento de economias de rede intra-

territoriais onde as economias de aglomeração são pouco relevantes (importância da escala territorial das

intervenções, relevante para a obtenção de massa crítica suficiente para o desenvolvimento de projetos)?

Questão 8 – Qual o contributo das EEC-PROVERE para o desenvolvimento de estratégias dinamizadoras

de redes inter-territoriais entre áreas de baixa densidade e entre estas e territórios mais desenvolvidos

(designadamente entre PROVERE, entres estes e os Clusters e com Parcerias para a Regeneração Urbana)?16

• As redes heterogéneas dos consórcios, com uma forte representatividade das empresas, constituíram um

enquadramento propício para o trabalho colaborativo que, não encontrando eco nos instrumentos de

cofinanciamento mobilizados, ocorreu sobretudo numa base informal e entre entidades do mesmo território;

• As atividades desenvolvidas pelas Entidades Líderes dos Consórcios no sentido da promoção da interação

entre membros e da disseminação das estratégias junto de outras entidades contribuíram para a criação e,

fundamentalmente, para o reforço das relações;

• Ao contrário dos efeitos alcançados ao nível das dinâmicas intra-territoriais, os contributos para as relações ao

nível inter-territorial são limitados, sendo poucos os exemplos que evidenciam atividades ou projetos com entidades

nacionais externas aos territórios de intervenção e menos os que assumem um enfoque internacional.

CONSÓRCIOS E PROMOTORES: COMPOSIÇÃO E DISTRIBUIÇÃO GEOGRÁFICA

A heterogeneidade dos consórcios criou condições

facilitadoras para o trabalho colaborativo, verificando-

se que, de acordo com os dados do GMA, todos os

consórcios envolvem entidades de várias tipologias,

incluindo empresas, municípios, instituições de ensino e

de investigação e desenvolvimento tecnológico (I&DT),

associações de desenvolvimento local e outras entidades.

Em maior detalhe, no que se refere à composição dos

consórcios, verifica-se que, em média, as empresas

representam mais de 50% das entidades e constata-se

que as instituições de ensino e I&DT se encontram sub-

representadas, mesmo considerando as fragilidades

inerentes a estes territórios.

Figura 15. Composição dos consórcios.

Fonte: GMA12.

16 Propõe-se uma resposta integrada às Questões 7 e 8 pela proximidade das temáticas em análise, debruçando-se as duas sobre os contributos das EEC-PROVERE para dinâmicas de eficiência coletiva.


42

Complementarmente, a análise aos promotores de projetos

enquadrados em EEC-PROVERE coloca as entidades

privadas entre as que apresentam uma maior proporção

de projetos complementares (representando as entidades

públicas e outras entidades não empresariais a maior

parcela dos promotores de projetos âncora).

No entanto, no que se refere à distribuição dos promotores

(e com base nos elementos disponibilizados pelas Entidades

Líderes dos Consórcios no GMA) existe uma grande

diversidade entre as EEC-PROVERE, como demonstram os

casos de Montemuro, Arada e Gralheira, Aldeias do Xisto

e Recursos Silvestres (com um envolvimento maior das

associações de desenvolvimento local em projetos âncora

ou complementares), do Douro Região Vinhateira e Aldeias

Históricas (com uma presença residual de entidades de

ensino e I&D por oposição, por exemplo, à EEC A Cultura

Avieira), da Aquanatur, Terra Fria Transmontana, Turismo e

Património do Vale do Côa e Estâncias Termais (com uma

grande proporção de municípios associados à promoção de

projetos âncora) e das Paisagens Milenares, Mercados do

Tejo e Âncoras do Guadiana (com uma participação elevada

das empresas nos projetos âncora e complementares).

Adicionalmente, atendendo à distribuição geográfica

dos promotores de projetos constata-se que na maioria

dos casos a cobertura das operações apresentadas pelas

Entidades Líderes dos Consórcios no GMA corresponde

à área de intervenção estabelecida nos Despachos de

Reconhecimento, embora existam algumas exceções.

Sinalize-se, neste contexto, que estava previsto que os

projetos complementares pudessem localizar-se em

zonas não consideradas de baixa densidade, desde que

devidamente comprovada a sua indispensabilidade para a

boa implementação do respetivo Programa de Ação.

Em particular, nos casos em que há projetos a serem

desenvolvidos além da abrangência geográfica dos

Despachos de Reconhecimento isso ocorre pela intervenção

de empresas líderes a nível nacional (como acontece na EEC

O Montado de Sobro e Cortiça, que apresenta projetos nas

NUTS III do Douro e Vouga, de Lisboa e do Baixo Alentejo)

ou por um efeito de difusão e apropriação dos objetivos e

mais-valias da estratégia em territórios adjacentes (como

sucede na EEC Valorização dos Recursos Silvestres, que

apresenta projetos nas NUTS III do Alentejo Central e do

Alto Alentejo).

De referir também que a maior parte dos projetos âncora

e complementares estão associados às NUTS III do Baixo

Alentejo, do Alto Trás-os-Montes, do Alto Alentejo, do

Tâmega e do Douro (por esta ordem), integrando as

mesmas o grupo de NUTS onde ocorre sobreposição de um

maior número de EEC-PROVERE (3 ou 4 em cada NUTS).

DINÂMICAS INTERNAS E EXTERNAS

Em termos gerais, as Entidades Líderes dos Consórcios

revelam no GMA que estão satisfeitas com a composição,

amplitude e distribuição geográfica das respetivas redes,

bem como com o compromisso dos membros relativamente

às atividades e projetos desenvolvidos no contexto da EEC-

PROVERE e com os processos de interação entre as diferentes

entidades da rede. Não obstante, em alguns casos assumem

algumas dificuldades de operacionalização dos Programas

de Ação, sobretudo associadas às realidades internas (por

exemplo, as relativas à desmobilização dos atores).

Complementarmente, mais de metade dos membros

reconhece que o contributo das EEC-PROVERE para a

criação e aprofundamento das interações (economias de

aglomeração) no território-alvo foi muito positivo. Saliente-

se que esta é a área à qual uma maior proporção de

stakeholders associa níveis de contributo elevado ou muito

elevado, o que parece estar relacionado com as atividades

desenvolvidas nos seios dos consórcios, sobretudo as

relacionadas com processos de interação entre atores e

com a promoção das estratégias (ver Figuras 16 e 17).

ATIVIDADES FACILITADORAS DA INTERAÇÃO

• Reuniões com os membros do consórcio e promotores de projetos (reuniões de assembleia, com os grupos técnicos

ou individuais)

• Visitas a promotores de projetos

• Disponibilização de informação sobre avisos de abertura de concurso e acompanhamento de candidaturas

• Realização de workshops técnicos e temáticos e criação de grupos de trabalho permanente envolvendo os parceiros


43

EXEMPLO ESPECÍFICO DE ATIVIDADE DESENVOLVIDA NO ÂMBITO DAS EEC-PROVERE

Aldeias do Xisto

Entre as atividades de interação promovidas destacam-se a criação de grupos de trabalho permanentes com os municípios

(com técnicos designados para interagir com a Entidade Líder do Consórcio) e com os promotores privados, a constituição

de uma mailing list para divulgação permanente dos avisos de abertura de concurso, a realização de sessões de trabalho

com os consorciados para preparação de candidaturas, o acompanhamento próximo de operações aprovadas articulando as

partes envolvidas (promotor, fornecedores, órgãos de gestão) e o agenciamento da operação junto das entidades e parceiros

públicos e privados relevantes (por exemplo, entrevistas para a revista das Aldeias do Xisto, envolvimento nas reuniões de

trabalho dos grupos, integração nos meios/suportes promocionais como a central de reservas, o site, os guias, etc.).

ATIVIDADES DE PROMOÇÃO DA EEC-PROVERE

• Sessões de divulgação na fase das ações preparatórias e do reconhecimento formal

• Participação em feiras e festivais (nacionais, ibéricos e internacionais)

• Organização e participação em eventos (sessões públicas, seminários e workshops) e programas (rádio e televisivos)

• Estudos, livros, artigos e documentos de caraterização

• Criação e atualização periódica de sites e blogues

Figura 16. Exemplos de atividades facilitadoras da interação das EEC-PROVERE.

Fonte: GMA12 e Relatórios de Autoavaliação.

EXEMPLO ESPECÍFICO DE ATIVIDADE DESENVOLVIDA NO ÂMBITO DAS EEC-PROVERE

Valorização dos Recursos Silvestres

Entre as atividades de promoção realizadas destacam-se a elaboração dos estudos das cadeias de valor das plantas aromáticas

e medicinais, do medronho e dos cogumelos (mercado interno e mercado externo), a realização de campanhas nacionais e

internacionais de promoção, a organização dos festivais das aguardentes e de chás do mundo e de encontros de oportunidades

de negócio, a promoção de ações de disseminação da estratégia em universidades, escolas superiores, escolas profissionais,

associações de produtores e empresários e a realização de workshops dirigidos a promotores e de visitas técnicas.

Figura 17. Exemplos de atividades de promoção das EEC-PROVERE.

Fonte: GMA12 e Relatórios de Autoavaliação


44

De forma distinta, os dados do GMA relativos à satisfação

com os processos de interação com outras entidades

fora da rede colocam este indicador entre os menos

favoráveis e ainda que cerca de metade das Entidades

Líderes dos Consórcios reconheça estar satisfeita a este

nível a maioria não considera que o desenvolvimento de

estratégias dinamizadoras de redes com territórios mais

desenvolvidos seja uma prioridade. Este facto reflete-se

não só nas atividades desenvolvidas a este nível no âmbito

dos consórcios, mas também nas apreciações realizadas

pelos membros da rede através das quais se evidencia um

contributo limitado das EEC para o fomento de dinâmicas

inter-territoriais (ver Tabela 14).

Tabela 14. Avaliação das Entidades Líderes e dos membros dos consórcios sobre a criação e aprofundamento de redes no território e com territórios mais desenvolvidos.

% de Entidades Líderes dos Consórcios que consideram a criação e aprofundamento de redes no território

entre as principais prioridades87,5%

% de Entidades Líderes dos Consórcios que consideram a criação e aprofundamento de redes com

territórios mais desenvolvidos entre as principais prioridades29,2%

% de membros dos consórcios que consideram que o contributo da EEC-PROVERE para a criação e

aprofundamento de redes no território foi elevado ou muito elevado58,9%

% de membros dos consórcios que consideram que o contributo da EEC-PROVERE para a criação e

aprofundamento de redes com territórios mais desenvolvidos foi elevado ou muito elevado44,0%

As apreciações realizadas e as evidências recolhidas neste

domínio não correspondem às expetativas iniciais, patentes,

por exemplo nas condicionantes e recomendações

apresentadas pela Comissão de Avaliação aquando do

processo de reconhecimento, que visavam reforçar os laços

entre EEC-PROVERE, entre estes e EEC de outras tipologias,

como os Clusters (assegurando a diferenciação), entidades

regionais de turismo e GAL (alinhando os Programas de

Ação e operações previstas com as ELD) e entre EEC-

PROVERE e iniciativas de cooperação transfronteiriça.

Embora na maior parte das situações não se verifique

que as propostas da Comissão de Avaliação tenham sido

apropriadas como prioritárias na operacionalização das

estratégias (por exemplo, as relações entre as EEC-PROVERE

e as EEC-Clusters17), existem alguns casos que se destacam,

entre eles:

• O envolvimento do Turismo do Douro e do Alentejo

enquanto promotores de projetos das EEC Douro –

Região Vinhateira, Zona dos Mármores, O Montado de

Sobro e Cortiça e InMotion;

• As relações mantidas entre a Entidade Líder do Consórcio

das Aldeias do Xisto e os GAL do território de intervenção;

• O protocolo estabelecido entre a Entidade Líder do

Consórcio das Aldeias do Xisto e o Centro Tecnológico

Nacional Agro Alimentário da Extremadura e as

atividades desenvolvidas no âmbito da EEC Âncoras do

Guadiana no projeto POCTEP Território e Navegabilidade

do Baixo Guadiana.

Sinalizam-se ainda, neste contexto, algumas atividades com

enfoque internacional, nomeadamente as que conduziram

à integração da Entidade Líder do Consórcio das Aldeias do

Xisto no Smartrural (integrante da Rede Europeia de Living

Labs) e à internacionalização do Arouca Geopark nas Redes

Europeia e Global de Geoparques.

17 A este respeito refira-se que as condicionantes e recomendações apresentadas pela Comissão de Avaliação apontavam no sentido de uma maior articulação e diferenciação entre as EEC: Zona dos Mármores e Cluster da Pedra Natural, Reinventar e Descobrir e Polo do Turismo, O Montado do Sobro e da Cortiça e Polo das Indústrias de Base Florestal e o Douro – Região Vinhateira e Cluster dos Vinhos da Região Demarcada do Douro.


45

FATORES FACILITADORES E CONDICIONADORES DOS CONTRIBUTOS

PARA O REFORÇO DAS DINÂMICAS INTRA E INTER-TERRITORIAIS

Tal como enfatizado pelas CCDR/Autoridades de Gestão

dos PO Regionais, no âmbito desta análise, importa

considerar um conjunto amplo de fatores, incluindo o

tempo de maturação das estratégias, os processos de

concertação necessários no seio dos consórcios, as relações

estabelecidas com atores chave, etc., com influência

nos efeitos expetáveis e observáveis das atividades

das EEC-PROVERE. Por exemplo, numa estratégia que

resulta da fusão de várias propostas, como o Buy Nature,

compreende-se que as principais dinâmicas ocorram

no interior da estratégia, sobretudo entre entidades

envolvidas na coordenação (ver Estudo de Caso). Por outro

lado, numa estratégia orientada para a profissionalização

de um conjunto de fileiras produtivas numa abordagem

que procura aproximar entidades públicas (em especial

do SCTN) e tecido empresarial, como a Valorização

dos Recursos Silvestres, é expetável que as dinâmicas

ocorram fundamentalmente, mas não só, no território de

intervenção e entre os membros do consórcio. Finalmente,

em estratégias mais consolidadas, apoiadas em fases

anteriores ou suportadas em redes de atores já cimentadas,

como as Aldeias do Xisto, espera-se o reforço das realidades

já existentes e a aposta em novas relações, sobretudo inter-

territoriais.

ESTUDO DE CASO

Funcionamento em rede no seio dos consórcios

Considerando o vasto território da EEC Buy Nature e a inexistência de tradição de cooperação entre as entidades

proponentes das 3 candidaturas fundidas (Buy Nature – Turismo Sustentável em Áreas Classificadas, PROVERE Serra da

Estrela e Geopark Naturtejo – Turismo de Natureza num contexto de Inovação e Competitividade), foram estabelecidos

desde a fase inicial diversos mecanismos para consolidar a estratégia resultante.

Entre os mecanismos criados destaca-se a operacionalização da Comissão de Coordenação Estratégica, constituída pelos

seguintes elementos: um representante do ICNF; um representante da Região de Turismo do Centro; um representante

da Agência Regional de Promoção do Turismo do Centro; um representante do Pólo de Turismo da Serra da Estrela; um

representante da Naturtejo; um representante da ADXTUR; um representante da Associação das Aldeias Históricas de

Portugal; um representante de 2 municípios do polo da Serra da Estrela; e um representante da Agência Gardunha 21.

A existência desta Comissão contribuiu, por um lado, para aproximar os territórios e criar novas relações de cooperação

entre os principais agentes neles sediados e, por outro, para mitigar os efeitos da alteração da Entidade Líder do

Consórcio (do ICNF para a Agência de Desenvolvimento Gardunha 21) e reforçar o compromisso das entidades presentes

no consórcio.

A consolidação destas sinergias implicou esforço, tempo e dedicação, limitando, de alguma forma, os resultados

esperados ao nível da execução dos projetos âncora e complementares previstos.


46

4.8 CONTRIBUTO PARA O REFORÇO DA INOVAÇÃO ORGANIZACIONAL E TECNOLÓGICA

Questão 9 – Qual o contributo das EEC-PROVERE para o reforço da inovação organizacional (desde logo na

articulação entre agentes e atores locais, tendo designadamente em vista a profissionalização das fileiras de

especialização regional e local, estratégias de comercialização dos produtos locais e regionais, qualidade/

certificação de produtos, etc.) e tecnológica (e.g. nas fileiras de produção e comercialização de produtos)?

• Os principais contributos das atividades para a inovação ocorrem ao nível dos projetos apoiados no âmbito dos

SI do QREN e dos subprogramas do ProDeR, não tendo sido acionados mecanismos de discriminação positiva que

incentivassem uma maior participação das entidades do SCT nos projetos âncora e complementares das estratégias

ou que fomentassem a cooperação (neste último caso, por exemplo, através do SIAC);

• O número de concursos específicos ou com orçamentos específicos abertos no âmbito do SI Inovação - Inovação

Produtiva foi reduzido e as dotações orçamentais tiveram que ser reforçadas na maior parte dos casos. Estes

concursos permitiram a aprovação de várias dezenas de iniciativas complementares, mas apenas de uma dúzia

de projetos âncora em pouco mais de metade das EEC-PROVERE reconhecidas (uma proporção de operações

envolvendo promotores privados muito abaixo do sinalizado nos Programas de Ação);

• Os restantes concursos específicos ou com orçamentos específicos, lançados no âmbito do SI Inovação

Empreendedorismo Qualificado ou SI Qualificação PME não acolheram a mesma recetividade por parte dos

potenciais beneficiários com projetos enquadrados em EEC-PROVERE, sendo que de 3 concursos abertos resultam

apenas 2 projetos aprovados;

• Estes resultados apontam para um desajuste entre oportunidades criadas e possibilidades/necessidades dos atores

envolvidos;

• Ainda que, na maior parte dos casos, a inovação gerada ocorra, como a expetativa inicial, a um nível incremental

e com pouca expressividade, existem algumas iniciativas interessantes relacionadas com a profissionalização das

fileiras de especialização regional e com a introdução de fatores inovadores organizacionais e tecnológicos nas

estratégias de produção e comercialização de produtos.

A INOVAÇÃO NO PROVERE

Imbuída no próprio conceito de EEC, a inovação surge no

Enquadramento das EEC como um dos principais veículos

para o reforço da competitividade dos territórios de baixa

densidade, sendo expetável, nos termos deste documento

orientador, que as estratégias evidenciassem capacidade

para alavancar, entre outros aspetos, atividades de base

económica inovadoras e intensivas em conhecimento.

Aliás, o próprio processo de seleção previu que a

valoração do mérito das estratégias e Programas de Ação

passasse pela apreciação dos contornos inovadores das

propostas apresentadas a reconhecimento. Contribuindo

para a avaliação da qualidade, o indicador dedicado aos

elementos inovadores dos Programas de Ação focava,

contudo, aspetos gerais relacionados, por exemplo, com

os conteúdos temáticos, os bens e serviços a produzir, a

organização, as tecnologias e a promoção e comunicação.

Globalmente, o indicador em questão reuniu apreciações

satisfatórias (chegando mesmo a revelar-se como um

dos mais positivamente cotados na apreciação do

mérito das propostas apresentadas a reconhecimento)

e, ainda que várias referências tenham sido feitas à

“introdução de alguma inovação”, sobretudo incremental,

antecipava-se que os projetos propostos melhorassem as

práticas produtivas, permitissem a exploração de novos

produtos, gerassem novos modelos de comercialização,


47

acrescentassem serviços, melhorassem infraestruturas,

incrementassem a capacidade de alojamento e atração

dos territórios e fomentassem (por arrastamento e

demonstração) o trabalho colaborativo e em rede.

OS INSTRUMENTOS DE APOIO RELEVANTES

Apresentando objetivos distintos, os Sistemas de Incentivos

às Empresas do QREN (SI), o Sistema de Apoio às Ações

Coletivas (SIAC), algumas medidas do ProDeR como as

relativas à Inovação e Desenvolvimento Empresarial

(Subprograma 1), à Diversificação da Economia e Criação de

Emprego (Subprograma 3) e as várias medidas transversais

referentes ao conhecimento e competências (Subprograma

4), distinguiam-se no quadro de apoios elencados no

Enquadramento como particularmente relevantes para

o reforço da inovação organizacional e tecnológica e para

o estímulo da iniciativa empresarial em territórios pouco

dinâmicos nesse ponto de vista (ver Figura 18).

Figura 18. Principais instrumentos de apoio à inovação mobilizados.

Fonte: Equipa de Avaliação.

No que se refere aos SI, importa aprofundar dois

instrumentos: o SI Inovação e o SI Qualificação PME na

medida em que cumpre ao primeiro apoiar a inovação

no tecido empresarial, pela via da produção de novos

bens, serviços e processos que suportem a sua progressão

na cadeia de valor e o reforço da sua orientação para os

mercados internacionais (projetos de Inovação Produtiva),

bem como estimular o empreendedorismo qualificado e o

investimento estruturante em novas áreas com potencial de

crescimento (projetos de empreendedorismo qualificado) e

que cumpre ao segundo promover a competitividade das

PME através do aumento da produtividade, da flexibilidade

e da capacidade de resposta e presença ativa no mercado

global (projetos individuais ou conjuntos e projetos de

cooperação).

Saliente-se, neste contexto, que não foram abertos avisos

específicos para PROVERE no âmbito do Vale Inovação

(dirigido a projetos apresentados por PME para aquisição

de serviços de consultoria e de apoio à inovação a

entidades do Sistema Científico e Tecnológico - SCT) e do

Vale I&DT (para a aquisição de serviços de I&DT a entidades

do SCT) ou outros instrumentos de apoio à I&DT, não se

incentivando à partida a participação das entidades do SCT

na concretização das estratégias.

No âmbito dos projetos de Inovação Produtiva foram

publicados dois avisos de abertura de concurso, específicos

para PROVERE, em 2009 (21/SI/2009) e em 2011 (15/

SI/2011), com dotações que ascendiam a 20 e a 60 milhões

de euros respetivamente. Nestes concursos estavam

previstas, entre outras majorações, a correspondente ao

“tipo de estratégia” (10 p.p.).

A análise aos resultados dos dois concursos permite

evidenciar que foram aprovados 41 projetos, com um

investimento total próximo dos 96,6 milhões de euros,

dos quais apenas 30,1% corresponderam a operações

sinalizadas como estruturantes nos Programas de Ação (ver

Tabela 15).


48

Tabela 15. Análise aos concursos específicos para PROVERE lançados pelo SI Inovação (projetos de Inovação Produtiva).

PO NORTE PO CENTRO PO ALENTEJO PO ALGARVE COMPETE TOTAL

Dotação prevista nos AAC (milhões de euros) 20 25 9 6 20 80

Investimento total aprovado (milhões de euros) 28,2 32,5 5,8 0,5 29,6 96,6

Projetos aprovados (nº) 10 15 5 2 9 41

Projetos âncora aprovados (nº) 3 5 0 0 4 12

EEC-PROVERE com projetos aprovados (nº) 6 6 2 1 - 14*

*Nota: A EEC Turismo e Património do Vale do Côa apresenta projetos aprovados no âmbito dos PO Regionais do Norte e do Centro.

Fonte: Avisos dos concursos e Observatório do QREN.

Na medida em que somente 3 projetos se encontram associados aos setores da indústria e dos serviços, os 38 projetos

no setor do turismo totalizam um investimento equivalente a 95,9 milhões de euros. De referir também que 45,7% deste

montante corresponde a 8 projetos (promovidos no âmbito de 4 estratégias18), dos quais apenas 3 âncoras (ver Figura 19).

Figura 19. Exemplos de projetos com investimentos elevados apoiados no âmbito do SI Inovação (projetos de Inovação Produtiva).

Fonte: Observatório do QREN, Programas de Ação e notícias publicadas nos media pelos promotores.

Para além dos projetos apoiados no âmbito destes

concursos, existem outros (também no domínio da

Inovação Produtiva) cujos promotores recorreram a avisos

de abertura gerais. Um exemplo destes casos é o projeto

complementar enquadrado no Minho-IN, CH Design & Wine

Hotel. Com um investimento na ordem dos 3,3 milhões

de euros, esta operação foi apoiada pelo PO Regional do

Norte na sequência de um aviso geral. Outro, também

apoiado pelo mesmo PO no âmbito de um concurso geral,

é o projeto âncora Quinta do Paço de Cidadelhe - Hotel

Rural (Douro – Região Vinhateira), com um investimento

próximo dos 3,5 milhões de euros. Adicionalmente, com

18 Turismo e Património do Vale do Côa (com 3 projetos), Aquanatur e Aldeias do Xisto (com 2 projetos cada) e Villa Sicó (com 1 projeto).

valores semelhantes de investimento (2,9 milhões de

euros) sinaliza-se o projeto complementar Eco/Experience

Camp Santiago enquadrado na EEC Reinventar e Descobrir

e apoiado pelo PO Alentejo.

Complementarmente, nos projetos de empreendedorismo

qualificado foi publicado um único concurso (22/SI/2009),

específico para PROVERE. Embora previsse uma dotação

que ascendia a 17,5 milhões, apenas 1 das 16 candidaturas

(e 0,4 milhões de euros dos 18,1 milhões de euros do

investimento total candidatado) foi aprovada. O projeto

em questão corresponde a uma operação âncora da EEC

Turismo e Património do Vale do Côa.


49

Relativamente aos projetos individuais e conjuntos e

aos projetos de cooperação do SI Qualificação PME

sinaliza-se a publicação de dois avisos de abertura de

concurso, ambos em 2009 (23/SI/2009 e 24/SI/2009),

envolvendo uma dotação de 15,4 milhões de euros. Nestes

concursos estavam previstas, entre outras majorações, a

correspondente ao “tipo de estratégia” (5 p.p.). Não existem

projetos aprovados no segundo concurso e do primeiro

resulta apenas 1 projeto (complementar), enquadrado na

EEC INOVARURAL e com um investimento equivalente a

93,7 mil euros.

Considerando o SIAC, observa-se um subaproveitamento

deste instrumento que, sendo concetualmente facilitador

da competitividade, da inovação e da eficiência empresarial

coletiva (já que visa a criação e difusão alargada de novos

conhecimentos, e a endogeneização de competências

qualificantes), só foi mobilizado no âmbito do PO Regional

do Alentejo, que publicou avisos de abertura de concurso

com dotação específica para PROVERE (nº3/SIAC, nº 4/

SIAC e nº5/SIAC). Reunindo uma dotação de 4 milhões,

os 3 concursos permitiram a aprovação de 3 projetos

(enquadrados em 2 EEC-PROVERE), com um investimento

total inferior a 1 milhão de euros. De salientar que 2 destes

projetos são iniciativas âncoras da EEC Zona dos Mármores.

Finalmente refiram-se as medidas e ações incluídas

nos diferentes Subprogramas do ProDeR. Ainda que a

indisponibilidade de dados impeça que sejam retiradas

conclusões sobre o contributo deste Programa para a

concretização das operações âncora e complementares

incluídas nas estratégias das várias EEC-PROVERE

reconhecidas, importa destacar que as Entidades Líderes

dos Consórcios sinalizaram no GMA vários projetos

apoiados pelo ProDeR.

Adicionalmente, destacam-se os dados publicados pelo PO

Regional do Centro no Relatório de Execução de 2012, que

apontam para a existência de 97 projetos apoiados em 6

EEC-PROVERE da Região, com um investimento perto de

53,6 milhões de euros.

Considerando, em conjunto, os apoios concedidos no

âmbito dos SI e do SIAC (concursos específicos ou com

dotação específica para PROVERE), constata-se que

apenas 17 das EEC-PROVERE formalmente reconhecidas

estão envolvidas nos 46 projetos aprovados e que

destes, apenas 15 são âncora, atingindo um investimento

na ordem dos 29,8 milhões de euros. Este montante

correspondeu a 25,5% da dotação prevista nos 8 concursos

acima analisados. Ao mesmo tempo, atendendo apenas

aos projetos promovidos por privados (excetuando,

portanto, o SIAC), estes resumem-se a 43, dos quais 13

âncoras enquadrados em 5 EEC-PROVERE. Note-se ainda

que estas 13 operações corresponderam a 11,3% dos

projetos privados dessas 5 EEC-PROVERE, associados

nos Programas de Ação aos PO Regionais e COMPETE.

Correspondem ainda a 7,3% dos projetos âncora privados

de todas as EEC-PROVERE associados a estes Programas

financiadores, o que é indicativo de uma execução reduzida

dos investimentos inicialmente previstos pelas entidades

privadas que integraram os consórcios.

Desta forma, os resultados apontam no sentido de um

desajuste entre oportunidades criadas através dos concursos

e possibilidades/necessidades dos atores privados

envolvidos. Neste contexto, uma reduzida capacidade de

resposta por parte dos eventuais promotores, a perceção

de inadequação dos instrumentos por parte dos membros

do consórcio e as evidências de um ritmo de abertura de

concursos pouco favorável, são fatores que contribuem

para um número limitado de operações em execução. São

também aspetos que refletem o afastamento da realidade

às expetativas iniciais no que se refere aos contributos dos

projetos apoiados para a inovação.

ESPECIALIZAÇÃO E COMERCIALIZAÇÃO

De forma geral, a auscultação dos stakeholders corrobora

que o contributo dos projetos em execução para o reforço da

inovação organizacional e tecnológica foi pouco expressivo

ainda que se observe uma perspetiva ligeiramente mais

positiva no que se refere ao contributo das EEC-PROVERE

para os mesmos objetivos (ver Tabela 16).


50

Tabela 16. Contributos atingidos ou expetáveis dos projetos e das EEC-PROVERE para a inovação na perspetiva dos membros das redes.

CONTRIBUTOS ATINGIDOS OU EXPETÁVEIS (% DE MEMBROS DOS CONSÓRCIOS QUE CONSIDERAM QUE OS CONTRIBUTOS SÃO ELEVADOS OU MUITO ELEVADOS) PROJETO EEC-PROVERE

Reforçar a inovação através da otimização dos modelos organizacionais 27,4% 38,1%

Reforçar a inovação através da reorganização dos processos produtivos, diferenciação ou criação de novos produtos ou melhoria da sua qualidade 42,3% 55,4%

Desenvolver estratégias focadas no reforço da qualidade e certificação de produtos locais ou regionais 39,3% 56,5%

A estes resultados associam-se alguns exemplos concretos de projetos interessantes no que se refere, por um lado, à

profissionalização das fileiras de especialização regional e local e, por outro lado, à introdução de fatores inovadores

organizacionais e tecnológicos nas estratégias de produção e comercialização dos produtos (ver Figura 20).

QUINTAS DO AZEITE - QUINTA DO PRADO

Projeto âncora integrado na EEC INOVARURAL, em particular no objetivo de promoção da ecoprodução. Apoiado no

âmbito do ProDeR, o projeto envolve a plantação de um olival em sistema de produção biológico, a construção do lagar e o

projeto turístico (reconstrução de estabelecimento de hospedagem). Este projeto está ligado à produção do azeite Acushla,

competitivo e premiado a nível nacional e internacional (pelo modo de produção biológico, impacto comunicativo, design da

embalagem, imagem gráfica do rótulo e packaging).

GRANITO DAS PEDRAS FINAS DE PONTE DE LIMA: AFIRMAÇÃO DA MARCA EM NOVOS PRODUTOS E MERCADOS

Projeto âncora integrado na EEC Minho-IN e apoiado pelo PO Regional do Norte, envolvendo a Câmara de Ponte de Lima e o

Instituto Politécnico de Viana de Castelo. O projeto pretende reforçar a cooperação, através da criação de uma rede, no âmbito

do qual os parceiros estão empenhados na valorização do produto através da inovação (dignificação do granito, certificação

da qualidade, criação de novos produtos) e da internacionalização, quer na componente industrial, quer na componente de

artesanato. Pretende também que se proceda à recuperação do passivo ambiental (transformação num parque da pedra,

visitável) e à deslocalização das atividades que estão espalhadas de forma pouco sustentável. Este projeto complementa-se

com uma iniciativa futura de criação do polo industrial do granito (que integrará as indústrias e os artesãos).

BEIRA BAIXA TERRA DE EXCELÊNCIA – PROGRAMA DE EVENTOS DE INTERNACIONALIZAÇÃO E VALORIZAÇÃO DOS PRODUTOS DA TERRA

Projeto âncora integrado na EEC Beira Baixa, apoiado pelo PO Regional do Centro, no âmbito do qual se distinguem atividades

como a participação da EEC-PROVERE por dois anos consecutivos na Feira dos Vinhos e Sabores de Lisboa (2011 e 2012)

que permitem promover a marca Beira Baixa, os produtos regionais desta região e incentivar os produtores da região a

trabalharem em conjunto na promoção dos seus próprios produtos bem como na promoção e comercialização dos demais. A

participação e a área de demonstração aumentaram do primeiro para o segundo ano e foram alavancados negócios.


51

REDECOR - REDE TEMÁTICA DO SOBREIRO E DA CORTIÇA

Projeto âncora integrado na EEC O Montado de Sobro e Cortiça que, apoiado pelo ProDeR, visa incentivar o aparecimento de

redes de tratamento e difusão da informação técnica e científica por várias instituições de forma a otimizar a sua transferência

junto de potenciais interessados. O projeto envolve uma parte significativa dos principais intervenientes da fileira da cortiça,

englobando laboratórios do estado, centros tecnológicos, associações setoriais, universidades, institutos de investigação e

entidades internacionais.

PROMOÇÃO DO TURISMO INDUSTRIAL – ROTA DOS MÁRMORES

Projeto âncora integrado na EEC Zona dos Mármores apoiado pelo PO Regional do Alentejo através do SIAC. Visando divulgar

o património dos mármores de forma articulada com o património cultural e paisagístico da região, o projeto envolve uma

parceria protocolada entre Município de Borba, Turismo do Alentejo, E.R.T. e empresários do setor dos mármores no âmbito da

qual foi identificado um conjunto de locais de interesse e foi sinalizada a disponibilidade das empresas extrativas e indústrias

transformadoras de mármore para integrarem a rota, disponibilizando as suas instalações para a receção de visitantes.

Figura 20. Exemplos de projetos que contribuem para a profissionalização das fileiras.

Fonte: GMA12.

Nestes projetos, como em outros semelhantes, destaca-se a aposta no reforço da articulação entre agentes e atores locais

como principal elemento de inovação, um aspeto que foi marcadamente referido pelas Entidades Líderes dos Consórcios e

CCDR/Autoridades de Gestão dos PO Regionais como uma das principais mais-valias da iniciativa PROVERE.

REDE TEMÁTICA PARA A VALORIZAÇÃO DOS RECURSOS SILVESTRES DO MEDITERRÂNEO

Projeto âncora integrado na EEC Valorização dos Recursos Silvestres que, apoiado pelo ProDeR, envolve uma fase de

sistematização de informação (revisão bibliográfica, recolha etnográfica, preparação de fichas temáticas de produção e

transformação e de análise de viabilidade económica) e uma fase de divulgação da informação (capacitação empresarial

para aplicação de novas tecnologias e processos de produção e transformação e ações de cooperação e organização setorial)

nas fileiras das plantas aromáticas medicinais, condimentares e tintureiras, cogumelos, medronho e mel. Entre as atividades

desenvolvidas destacam-se as ações de demonstração e divulgação, os estudos de embalamento e técnicas de conservação e

a conceção de novos produtos e formas de comercialização.


52

4.9 CONTRIBUTO PARA O REFORÇO DA COLABORAÇÃO ENTRE ENTIDADES

Questão 10 – Qual o contributo das EEC-PROVERE para o reforço da colaboração entre as várias entidades

envolvidas no consórcio (entre atores públicos e privados, entre empresas, entre empresas e entidades de

suporte, entre entidades de suporte) no âmbito de atividades baseadas na inovação e criatividade e centradas

na valorização mercantil de recursos endógenos, na dinamização do empreendedorismo local (sobretudo

jovem e qualificado) e no âmbito de atividades de qualificação de ativos?

• Não tendo constituído prioridades da maioria das estratégias ou encontrado eco no quadro de medidas e mecanismos

de discriminação positiva mobilizados, foram muito pouco expressivas as atividades e projetos desenvolvidos no

âmbito das estratégias com efeitos ao nível da qualificação de ativos ou da promoção do empreendedorismo jovem

e qualificado;

• Pelo contrário, e como seria expetável dados os objetivos do PROVERE e pelos focos temáticos das estratégias,

a maior parte dos projetos e atividades visou a promoção turística (da biodiversidade, do património ambiental

e natural, por um lado, e do património cultural, histórico e arquitetónico, por outro lado) e/ou a valorização

económica dos produtos e recursos locais;

• A cooperação entre entidades foi valorizada por alguns promotores que, apesar de terem projetos individuais,

fomentaram redes e parcerias para ganharem escala;

• Ainda que em número reduzido, existem algumas iniciativas que fomentam a criatividade e assentam em bases

colaborativas.

VALORIZAÇÃO MERCANTIL DOS RECURSOS, DINAMIZAÇÃO DO EMPREENDEDORISMO E

QUALIFICAÇÃO DE ATIVOS

Avaliando os contributos das EEC-PROVERE para o reforço

dos processos de cooperação com vista à dinamização do

empreendedorismo e à qualificação dos ativos, os membros

das redes expressam reservas, considerando que os efeitos

das atividades desenvolvidas se encontram ao mesmo

nível (limitado) dos referentes à criação e aprofundamento

de redes com territórios mais desenvolvidos e do

reforço da inovação através da otimização dos modelos

organizacionais. Pelo contrário, o contributo para os

processos de cooperação com vista à valorização mercantil

dos recursos endógenos reúne avaliações mais positivas,

posicionando-se entre os aspetos mais valorizados

pelos stakeholders. Estes resultados sobrepõem-se

às apreciações das Entidades Líderes dos Consórcios,

reconhecendo a maioria que tanto o empreendedorismo

como a qualificação de ativos não foram prioridades das

estratégias desenhadas (ver Tabela 17).

Tabela 17. Avaliação das Entidades Líderes dos Consórcios e dos membros dos consórcios sobre os processos de cooperação com vista à valorização mercantil dos recursos, à dinamização do empreendedorismo e à qualificação de ativos.

% de Entidades Líderes dos Consórcios que consideram o estímulo à cooperação com vista à valorização

mercantil dos recursos entre as principais prioridades66,7%

% de Entidades Líderes dos Consórcios que consideram o estímulo à cooperação com vista à dinamização

do empreendedorismo entre as principais prioridades45,8%

% de Entidades Líderes dos Consórcios que consideram o estímulo à cooperação com vista à qualificação

de ativos entre as principais prioridades33,3%


53

% de membros dos consórcios que consideram que o contributo da EEC-PROVERE para processos de

cooperação com vista à valorização mercantil dos recursos foi elevado ou muito elevado57,7%


cooperação com vista à dinamização do empreendedorismo foi elevado ou muito elevado47,0%


cooperação com vista à qualificação dos recursos humanos foi elevado ou muito elevado41,7%

Note-se que os Programas de Ação iniciais e revistos

indicavam 19 projetos estruturantes apoiados pelo POPH,

associados a 8 EEC-PROVERE, e com um investimento

previsto de 11,6 milhões de euros. Complementarmente,

estes Programas integravam 7 projetos dedicados ao

empreendedorismo, enquadrados em 4 EEC-PROVERE e

com um investimento estimado em 21,3 milhões de euros

(incluindo um projeto de 15,0 milhões inserido na EEC

Reinventar e Descobrir). Na Figura 21 apresentam-se alguns

exemplos destes projetos âncora.

EXEMPLOS DE PROJETOS ÂNCORA DE FORMAÇÃO INCLUÍDOS NOS PROGRAMAS DE AÇÃO

• Plano de Formação em Turismo e Lazer (INOVARURAL)

• Plano de Formação dos Agentes Económicos e Culturais (Rota do Românico)

• Plano de Formação (Estâncias Termais)

• Formação Modular Certificada (Turismo e Património do Vale do Côa)

• Plano de Formação (Aldeias do Xisto)

• Investigação e Intercâmbios Científicos (Villa Sicó)

• Centro Novas Oportunidades do Setor da Pedra Natural (Zona dos Mármores)

• Formação Especializada (Valorização dos Recursos Silvestres)

EXEMPLOS DE PROJETOS ÂNCORA DE APOIO AO EMPREENDEDORISMO INCLUÍDOS NOS PROGRAMAS DE

AÇÃO

• Competitividade e Empreendedorismo em Baixa Densidade (Minho-In)

• Programa de Apoio ao Micro-empreendedorismo (Turismo e Património do Vale do Côa)

• Serviço de Apoio às Empresas (Valorização dos Recursos Silvestres)

• Instrumento Financeiro de Apoio ao Empreendedorismo (Reinventar e Descobrir)

Figura 21. Exemplos de projetos âncora incluídos nos Programas de Ação nas áreas da qualificação de ativos e do empreendedorismo.

Fonte: Programas de Ação iniciais e previstos.

Sinalize-se ainda que, de acordo com os dados disponíveis,

apenas 3 dos projetos âncora associados ao POPH se

encontram aprovados (nomeadamente os enquadrados

nas EEC INOVARURAL, Aldeias do Xisto e Valorização dos

Recursos Silvestres) e apenas 2 das iniciativas ligadas ao

empreendedorismo avançaram (em particular as inseridas

nas EEC Minho-In e Valorização dos Recursos Silvestres).

Adicionalmente encontram-se apoiadas pelo POPH várias

operações complementares na EEC Aldeias Históricas

(incluindo programas de formação-ação e formações

modulares certificadas).

Estes resultados deixam refletir, por um lado, a reduzida

orientação dos Programas de Ação, a priori, para os

objetivos relacionados com a qualificação de ativos e com

o fomento do empreendedorismo e, por outro lado, as

dificuldades de concretização de algumas das iniciativas

previstas. Neste contexto não poderá deixar de se referir

a ausência de um tratamento diferenciado dos projetos

enquadrados em EEC-PROVERE no âmbito do POPH e o

insuficiente aproveitamento das oportunidades criadas por

instrumentos de apoio ao empreendedorismo.


54

Por outro lado, no que se refere às operações relativas à

valorização mercantil dos recursos, às quais as Entidades

Líderes dos Consórcios associam maior grau de prioridade

e os membros dos consórcios associam maiores efeitos das

atividades promovidas no seio das EEC-PROVERE, importa

destacar que, na generalidade dos casos, os focos temáticos

das estratégias visam a promoção turística da biodiversidade,

património ambiental e natural e do património cultural,

histórico e arquitetónico dos territórios de intervenção. O

enfoque na valorização económica de produtos e recursos

locais ocorre num número limitado de EEC-PROVERE.

Por tal motivo, os projetos âncora incluídos nos Programas

de Ação, iniciais e revistos, que têm como objetivo central

a valorização, surgem sobretudo associados às primeiras

duas dimensões (promoção turística da biodiversidade,

património ambiental ou natural e promoção turística do

património cultural, histórico e arquitetónico), ou seja,

apenas uma pequena parte se refere a produtos e recursos

locais. Na Figura 22 apresentam-se alguns exemplos destes

projetos âncora.

EXEMPLOS DE PROJETOS ÂNCORA DE PROMOÇÃO TURÍSTICA INCLUÍDOS NOS PROGRAMAS DE AÇÃO

• Programa de Valorização Turística e Paisagística de Tresminas (Aquanatur)

• Plano de Valorização Turistica do Geopark (Buy Nature)

• Valorização e Requalificação Ambiental do Parque das Termas (Estâncias Termais)

• Valorização Ambiental da Albufeira do Caia (InMotion)

• Valorização da Reserva Natural das Lagoas de Santo André e da Sancha (Reinventar e Descobrir)

EXEMPLOS DE PROJETOS ÂNCORA DE VALORIZAÇÃO DE PRODUTOS E RECURSOS LOCAIS INCLUÍDOS NOS

PROGRAMAS DE AÇÃO

• Promoção e Valorização do Azeite de Trás-os-Montes DOP (INOVARURAL)

• Programa de Valorização da Cortiça no Alentejo (O Montado de Sobro e Cortiça)

• Centro de Valorização dos Produtos Silvestres do Mediterrâneo (Valorização dos Recursos Silvestres)

• Valorização e Gestão dos Resíduos: Criação de Sub-Produtos (Zona dos Mármores)

• Valorização de Produtos Tradicionais: Unidade Produtiva Modelo – Salina Tradicional (Âncoras do Guadiana)

Figura 22. Exemplos de projetos âncora incluídos nos Programas de Ação nas áreas da promoção turística e da valorização de produtos e recursos locais.

Fonte: Programas de Ação iniciais e previstos.

COOPERAÇÃO, INOVAÇÃO E CRIATIVIDADE

Apesar das perspetivas dos stakeholders, incluindo

das CCDR e Autoridades de Gestão dos PO Regionais,

apontarem para a existência de alguns, mas importantes,

efeitos do reforço da colaboração em atividades centradas

na valorização mercantil dos recursos e, ainda que menos,

no empreendedorismo e na qualificação de ativos, importa

salientar que estes contributos não apresentam uma

relação direta com os instrumentos de cofinanciamento

que foram mobilizados. Note-se que foram quase

inexistentes as medidas de apoio que, na sua génese,

consolidam processos colaborativos (por exemplo, projetos

SIAC ou projetos SI Qualificação PME – Projetos Conjuntos

ou de Cooperação). Assim sendo, as dinâmicas coletivas

surgem numa lógica extra projeto, isto é, numa abordagem

na qual o projeto procura ganhar escala e valorizar-se por

associação a outras atividades do território.

Da auscultação realizada é possível distinguir várias

iniciativas nas quais ocorre este processo, em particular

as que dizem respeito a investimentos de menor escala. A

título de exemplo, referem-se duas iniciativas, uma ligada

à promoção turística e outra à valorização económica dos

recursos:

• Solar Egas Moniz – projeto complementar enquadrado

na Rota do Românico (apoiado pelo PO Norte através do

SI Inovação – Inovação Produtiva) no âmbito do qual o


55

promotor estabeleceu um conjunto de iniciativas com

quintas próximas (produtoras e engarrafadoras de vinho

e criadoras de gado), pequenos comerciantes (produtos

frescos, bicicletas) e artesãos para realização de visitas

e passeios turísticos e pedagógicos e para a valorização

dos produtos locais. Com a integração na Rota e este

círculo de relações, esta casa de charme ganha escala

e com a aposta em produtos locais e biológicos e com

as experiências que disponibiliza tem conseguido

diferenciar-se, tendo conseguido já bons resultados em

termos da sua divulgação a nível nacional e internacional

e em termos das suas taxas de ocupação;

• Monte do Troviscal: Apicultura em Modo Biológico –

projeto complementar inscrito na EEC Valorização dos

Recursos Silvestres (apoiado pelo ProDeR, Subprograma

1) que corresponde à instalação de 300 colmeias e

uma unidade para extração do mel (uma das fileiras

promovidas pela EEC-PROVERE) e que beneficia da

criação de uma rede colaborativa com mais três

promotores em situação semelhante, permitindo ganho

de escala de mercado (por exemplo, conseguem em

conjunto exportar o produto).

Complementarmente, no que concerne à inovação e à

criatividade, refira-se que os principais contributos se

apresentaram ao nível incremental, muito em resultado

da criação de novos serviços, melhoria de infraestruturas

e aumento da capacidade de alojamento e atração dos

territórios (através dos apoios fornecidos no âmbito

do SI Inovação – Inovação Produtiva). No entanto, e

considerando que a análise realizada na questão anterior

se focou nos instrumentos e operações ligadas à inovação,

importa destacar agora os aspetos criativos. Neste

contexto, sublinhe-se que, pela natureza das operações

apoiadas (muitas das quais centradas na valorização e

requalificação de património edificado e de infraestruturas

e equipamentos ou focadas na recuperação, ampliação

e construção de unidades hoteleiras ligadas à saúde e

bem-estar) não existiu muito espaço para introdução de

elementos criativos. Por este motivo, alguns dos projetos

mais criativos encontram-se associados a projetos

imateriais (muitos dos quais apoiados pelo PO Regional do

Centro ao abrigo do regulamento de PCI) e estão assentes

em bases colaborativas. Na Figura 23 apresentam-se alguns

exemplos destes projetos âncora.

Figura 23. Exemplos de projetos criativos promovidos pelas EEC-PROVERE.

Fonte: GMA12.

Atelier Design Thinking and Doing - Aldeias Históricas

Água Musa - Aldeias do Xisto


56

4.10 CONTRIBUTO PARA O AUMENTO DA ATRATIVIDADE DOS TERRITÓRIOS DE BAIXA DENSIDADE

Questão 11 – Qual o contributo das EEC-PROVERE para o aumento da atratividade dos territórios de baixa

densidade e para a captação e fixação de empresas, população, investimentos e talentos?

• Quer a maior parte das operações aprovadas no âmbito do PROVERE, quer os grandes investimentos cofinanciados

pelas diferentes medidas podem ser agrupados em três categorias, dizendo respeito a infraestruturas e equipamentos

municipais e intermunicipais; a unidades hoteleiras de saúde e bem-estar; e a atividades de promoção da identidade

regional;

• Com um potencial contributo para a atratividade do território fundamentalmente associado à captação de turistas,

estas operações encontram-se alinhadas com os principais focos temáticos das estratégias;

• O momento em que é conduzida esta avaliação não permite que se afira o grau de concretização dos indicadores

formulados aquando do reconhecimento das EEC-PROVERE. Ainda assim, a maioria das Entidades Líderes dos

Consórcios apresenta uma perspetiva positiva relativamente aos efeitos alcançados ou a alcançar sobretudo ao

nível do reforço da atratividade do território.

GRANDES INVESTIMENTOS COM VISTA AO AUMENTO DA ATRATIVIDADE DOS TERRITÓRIOS DE BAIXA DENSIDADE19

Aos territórios de baixa densidade encontra-se tipicamente

associado um ciclo de casualidade cumulativa, no qual

a reduzida capacidade ao nível do empreendedorismo e

inovação gera a desqualificação dos territórios em termos

de capital humano, investimento e emprego (sobretudo

qualificado). É de extrema importância que se prevejam

mecanismos e medidas que consigam inverter esta

tendência para um ciclo virtuoso que tire partido dos fatores

de competitividade distintivos destas regiões (turismo,

riqueza património, cultura e natureza). É precisamente

neste enquadramento que se situam as operações

apoiadas no âmbito do PROVERE e, subsequentemente,

o seu potencial de valorização dos recursos endógenos

das regiões mais debilitadas, através da captação de

investimentos com potencial de arrastamento para outras

áreas, contribuindo de forma vincada para o aumento da

atratividade dos territórios de baixa densidade.

Embora os Programas de Ação das várias EEC-PROVERE

integrem projetos distintos, uma análise aos grandes

investimentos permite agrupar as operações em 3 grandes

categorias, que concorrem na sua globalidade para o

reforço da atratividade dos territórios:

• Infraestruturas e equipamentos municipais e

intermunicipais;

• Unidades hoteleiras de saúde e bem-estar; e

• Atividades de promoção da identidade regional.

Focando a análise na primeira categoria (relativa

às infraestruturas e equipamentos municipais e

intermunicipais), sinaliza-se o potencial de um conjunto

de investimentos para o aumento da qualidade de vida dos

habitantes e para a atração de turistas, como os relacionados

com a requalificação, revitalização e construção de espaços,

paisagens e edifícios (vias e ciclovias, parques, museus e

mosteiros, entre outras infraestruturas e equipamentos

municipais e intermunicipais).

19 Os projetos âncoras e complementares de grande envergadura refletem as principais apostas das diferentes EEC-PROVERE e envolvem expetativas mais elevadas no que se refere ao potencial contributo para a atratividade dos territórios e inversão do ciclo vicioso de perda de competitividade. Neste contexto, atendendo a que o investimento médio aprovado ascende a 900 mil euros, assume-se que os projetos de grande envergadura são aqueles em que o investimento aprovado se encontra acima de 2,7 milhões de euros, ou seja, no mínimo três vezes mais que o investimento médio.


57

Relativamente aos grandes investimentos enquadrados

na segunda categoria supracitada (referente às unidades

hoteleiras de saúde e bem-estar), importa destacar as

operações relacionadas com a construção e requalificação

de unidades hoteleiras (hotéis, quintas, casas rurais, etc.)

e de empreendimentos de saúde e bem-estar (sobretudo

estâncias e balneários termais).

Analisando, por fim, a terceira categoria de investimentos

(concernente às atividades de promoção da identidade

regional), salienta-se o potencial contributo para a

promoção regional, nacional e internacional do património

cultural e dos produtos regionais, potenciando a

visibilidade dos territórios. Podem incluir-se nesta categoria

os investimentos relacionados com projetos imateriais,

em particular os que preveem a elaboração de rotas/

roteiros turísticos, a organização e realização de eventos de

internacionalização e valorização dos produtos regionais,

entre outras iniciativas.

Na Figura 24 apresentam-se exemplos concretos de

projetos âncora com grande investimento aprovado,

inseridos nestas categorias20.

Figura 24. Exemplos de projetos âncora e complementares relacionados com as infraestruturas e equipamentos municipais e intermunicipais, com as unidades hoteleiras de saúde e bem-estar e com a promoção da identidade regional.

Fonte: GMA12.

20 Foram considerados investimentos aprovados pelos PO financiadores e que apresentavam valores superiores a 100 mil euros.


58

Pela natureza dos investimentos em questão, será expetável

que os efeitos maiores para a atratividade dos territórios se

façam sentir ao nível da captação de turistas, ainda que a

aposta no turismo possa gerar um efeito de arrastamento

(captação e fixação de empresas e de população e talentos).

A auscultação dos stakeholders corrobora esta análise,

uma vez que estes consideram que os contributos dos

investimentos concretizados no domínio da atratividade dos

territórios são globalmente positivos (as iniciativas atraem

e fixam), destacando também um grau de satisfação com

os efeitos ao nível da captação de turistas (69,6% identifica

que os contributos a este nível são elevados ou muito

elevados) e da fixação de empresas e de investimentos

(53,6%). Adicionalmente, no que se refere à captação e

fixação de população e talentos, pelo menos metade dos

membros dos consórcios reconhece que os efeitos a este

nível são elevados ou muito elevados.

Note-se que estas apreciações encontram-se alinhadas

com as opiniões das Entidades Líderes dos Consórcios no

que diz respeito às prioridades estratégicas que atribuem

às EEC-PROVERE, uma vez que estas destacaram o aumento

da atratividade do território para a captação de turistas e

visitantes (87,5%) e para a captação e fixação de empresas

e investimentos (70,8%) como as que assumem um elevado

grau de importância. Na Figura 25 destacam-se alguns dos

projetos (âncora e complementares) que se encontram

estreitamente alinhados com estas prioridades de aumento

da atratividade dos territórios.

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AÇÃO

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Dinamização da Rede de Competências associadas à Cultura e Património do Douro

Projeto âncora integrado na EEC Douro – Região Vinhateira e apoiado pelo PO Regional do Norte, que visa contribuir

para a valorização e animação do património cultural da região, essencialmente através de dois eixos principais:

(i) Programa de capacitação técnica dos núcleos museológicos do Museu do Douro; (ii) Programa de divulgação e

promoção cultural da Região Demarcada do Douro. Este projeto tem como promotor líder a Fundação Museu do

Douro e pretende assim contribuir, de forma mais direta, para a atração turística.

Rotas turísticas

Projeto âncora integrado na EEC Reinventar e Descobrir, que apoiado pelo ProDeR e envolvendo a ADL - Associação

de Desenvolvimento do Litoral Alentejano, pretende contribuir para o desenvolvimento de rotas temáticas em torno

dos recursos da região (designadamente rios, serras, lagoas, mar, património arqueológico e mineiro). Este projeto

está articulado com outros projetos de cooperação transnacional já existentes e pretende valorizar as unidades de

paisagem do Litoral Alentejano, atraindo os turistas e visitantes.

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AÇÃO

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Brigantia EcoPark

Projeto complementar integrado na EEC Terra Fria Transmontana, apoiado pelo PO Regional do Norte e promovido

pela Associação para o Desenvolvimento do Brigantia EcoPark, no âmbito do qual se distingue a criação de um

parque empresarial com forte componente de I&D (Brigantia EcoPark), inserindo-se assim no objetivo estratégico

de “criação de um polo de competência regional em matéria de sustentabilidade”. Ao criar uma incubadora

de empresas, o presente projeto contribui ainda para a captação e fixação de empresas na região do Nordeste

Transmontano.

Serviço de Apoio às Empresas da EEC Valorização dos Recursos Silvestres

Projeto âncora integrado na EEC Valorização dos Recursos Silvestres, apoiado pelo ProDeR, que tem como objetivo

a disponibilização de serviços ao tecido empresarial, sobretudo às empresas que integram o consórcio da EEC-

PROVERE. De forma mais concreta, o projeto envolve o apoio a empresas dedicadas ao desenvolvimento de

produtos regionais, inseridos nas áreas das plantas aromáticas, mel, medronho e figo-da-índia, no que diz respeito

à elaboração de candidaturas e acompanhamento técnico.


59

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AÇÃO

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Centro de Investigação de Montanha (CIMO)

Projeto complementar integrado na EEC Terra Fria Transmontana apoiado pelo PO Regional do Norte e que,

promovido pelo Instituto Politécnico de Bragança (IPB), engloba a criação de uma estrutura de investigação com

aplicações diversas no âmbito do tecido empresarial e agropecuário. Pretende-se que o CIMO seja integrado na

rede de centros de investigação reconhecidos pela Fundação para a Ciência e Tecnologia, e que promova atividades

de investigação e transferência de tecnologia, com enfoque na diversidade de atividades produtivas, ecossistemas

e recursos disponíveis na região do Nordeste Transmontano.

Campus de Ciência de Arouca

Projeto complementar integrado na EEC Montemuro, Arada e Gralheira apoiado pelo PO Regional do Norte e que

visa a criação de um centro de interpretação ambiental, dedicado à inovação e ciência e tecnologia na temática

da floresta e geologia. Pretende-se assim desenvolver dois polos dedicados à investigação e desenvolvimento,

representação e vivência do património natural do território, designadamente o Polo Árvore (floresta) e o Polo

Trilobite (geologia). Importa salientar que a este projeto se encontra associado o “Campus de Ciência de Arouca

(Alojamento e Viveiro Florestal)”, sendo um dos seus objetivos construir empreendimentos para alojar professores

e alunos.

Figura 25. Exemplos de projetos âncora e complementares das EEC-PROVERE relevantes para a atratividade dos territórios nas três dimensões: turistas, empresas e investimento, e população e talentos.

Fonte: GMA12.

INDICADORES RELATIVOS AO IMPACTO DAS ESTRATÉGIAS NOS RELATÓRIOS DE

INTERVENÇÃO

Durante o processo de reconhecimento formal, cada

estratégia teve que fundamentar, em sede de candidatura,

os contributos expetáveis da concretização do Programa

de Ação para os territórios de intervenção relativamente a

num conjunto de indicadores:

• Impactos no VAB e no emprego (volume e

qualificações);

• Fixação de ativos jovens e qualificados;

• Reforço da densidade empresarial e institucional;

• Diversificação das atividades produtivas regionais e

caráter inovador das novas atividades;

• Impactos na massa crítica e na atratividade do(s)

território(s) e região(ões) envolvidas; e

• Efeitos de demonstração e consolidação da parceria

e do desenvolvimento de atividades criativas e

inovadoras.

Aquando da análise de atribuição de mérito às candidaturas

submetidas a reconhecimento enquanto EEC-PROVERE,

a Comissão de Avaliação sinalizava a possível existência

de efeitos mais reservados em indicadores como o VAB

e emprego (volume e qualificações) e a fixação de ativos

jovens e qualificados, tendo genericamente associado a

estes critérios pontuações menos elevadas.

Embora o tempo decorrido desde o Despacho de

Reconhecimento das EEC-PROVERE até à data em que é

conduzida a presente avaliação não permita apurar os

efeitos gerados nos territórios a alguns níveis (sobretudo

tendo em conta as dificuldades de operacionalização já

referidas), a apreciação das Entidades Líderes de Consórcios

salienta também estas áreas como aquelas onde os

contributos atingidos ou expetáveis serão menores.

Ao mesmo tempo, a auscultação a estas Entidades permite

constatar que as mesmas defendem que os principais

impactos das operações e atividades desenvolvidas no

âmbito das EEC-PROVERE encontram-se associados ao

reforço da atratividade do território, do empreendedorismo

e da diversificação e inovação das atividades produtivas

(ver Figura 26).


60

Figura 26. Contributos atingidos ou expetáveis (% Entidades Líderes que considera que os contributos atingidos ou expetáveis são muito elevados ou elevados).

Fonte: GMA12.

Ainda que a maioria das Entidades Líderes dos Consórcios

não tenha disponibilizado evidências e resultados concretos

que permitam suportar as suas apreciações, a generalidade

considera o aumento da oferta turística (através da

criação de novas infraestruturas, equipamentos e serviços

turísticos), a melhoria da qualidade de vida dos residentes,

e a valorização dos produtos regionais como os aspetos

que mais contribuem para a atratividade dos territórios.

Por fim, há que assinalar que, em alguns casos concretos,

são efetuadas referências específicas a operações, como

acontece, por exemplo, no caso do Brigantia EcoPark e do

Centro de Investigação de Montanha (CIMO), inseridos na

EEC Terra Fria Transmontana, assim como do Serviço de

Apoio às Empresas enquadrado na EEC Valorização dos

Recursos Silvestres.


61

4.11 CONTRIBUTO PARA O REFORÇO DA IDENTIDADE E IMAGEM DOS TERRITÓRIOS DE BAIXA DENSIDADE

Questão 12 – Qual o contributo das EEC-PROVERE para o reforço da identidade e da imagem dos territórios

de baixa densidade?

• Os projetos apoiados por concursos abertos no âmbito dos PO Regionais ao abrigo do regulamento de Promoção

e Capacitação Institucional encerram um potencial interessante no que se refere ao reforço da identidade e da

imagem dos territórios de baixa densidade, envolvendo um conjunto de atividades relevantes (rotas, feiras, festivais,

materiais promocionais e estudos). Contudo, o contributo dos projetos e atividades desenvolvidas revela-se incipiente

no que se refere à criação e promoção de marcas;

• Salienta-se a abordagem seguida na Região Centro, valorizadora da vertente imaterial das estratégias e traduzida

numa orientação no sentido da afetação, por cada EEC-PROVERE, de pelo menos 20% da dotação orçamental

disponível (para projetos âncora públicos) a iniciativas imateriais de promoção dos territórios e de valorização dos

recursos endógenos.

ANIMAÇÃO, PROMOÇÃO E MARKETING TERRITORIAL TURÍSTICO

Como já referido, para a concretização dos seus Programas

de Ação e prossecução dos seus objetivos, as EEC-PROVERE

contavam concetualmente com um quadro de medidas que

permitiria pôr em marcha projetos organizados de acordo

com uma lógica triárquica, que distinguia iniciativas âncora,

complementares e de animação e gestão da parceria. De

sinalizar como positivo o facto de, em alguns dos PO, a

estes três pilares das estratégias desenhadas se ter juntado

um quarto, referente a projetos na área da animação,

promoção e marketing territorial turístico.

Estes projetos, com um papel chave no que se refere

ao reforço da identidade e da imagem dos territórios,

assumiram o formato de iniciativas estruturantes ou

complementares, dependendo do enfoque dado pelas

diferentes EEC-PROVERE às atividades em questão, e foram

aprovados em concursos específicos (por exemplo, na Região

Centro), em concursos gerais com orçamento específico

(nomeadamente, na Região do Alentejo) ou em concursos

gerais (como sucedeu na Região Norte) abertos pelos vários

PO Regionais no âmbito do regulamento de PCI.

Adicionais a outras operações apoiadas no domínio de

PCI21, estes projetos visavam objetivos similares, incluindo

o desenvolvimento local, a promoção dos recursos dos

territórios, a atração e dinamização turística, a produção de

informação e conteúdo de apoio à inovação organizacional

e a cooperação.

Neste contexto, destacam-se os casos dos PO Regionais do

Centro e do Alentejo, que abriram concursos específicos ou

previram dotações específicas para PROVERE em concursos

gerais ou dirigidos a EEC-PROVERE (ver Figura 27).

21 O regulamento de PCI foi mobilizado, no âmbito dos Eixos 5 das versões originais dos PO Regionais do Norte, Centro e Alentejo e no Eixo 1 do PO do Algarve, para apoiar as Ações Preparatórias, a maioria dos projetos de animação e gestão da parceria e os projetos na área da animação, promoção e marketing territorial turístico.

CENTRO

• 15 projetos aprovados no âmbito de 1 concurso

específico* com dotação revista em alta de 7,5 para

14,2 milhões de euros;

• Orientação no sentido de 20% da dotação

prevista para cada PROVERE estar associada a

projetos imateriais a apoiar no âmbito do PCI

(correspondendo a 6,3 milhões de euros na última

alteração do aviso);

• Incentivo aprovado nos 15 projetos PROVERE na

ordem dos 15,5 milhões de euros.


62

ALENTEJO

• 8 projetos aprovados no âmbito de 3 concursos

gerais ou dirigidos a EEC com dotação específica para

PROVERE**;

• Dotação específica PROVERE equivalente a 2,4

milhões de euros;

•Incentivo aprovado nos 8 projetos PROVERE na ordem

dos 2,6 milhões de euros.

*O PO Centro publicou, em Setembro de 2010, o aviso destinado a projetos âncora públicos a candidatar a diferentes eixos e regulamentos. Neste aviso previa-se uma dotação FEDER de 18 milhões distribuída pelas várias EEC-PROVERE e eixos, estimando-se que 7,5 milhões de euros estariam destinados ao eixo referente à governação e capacitação institucional (que abrange o regulamento de PCI). Em Outubro introduziu-se a orientação relativa à proporção de 20% da dotação prevista para os projetos âncora das EEC-PROVERE estarem associados a projetos imateriais. Com a sexta alteração ao aviso, pulicada em Outubro de 2011, a dotação FEDER foi revista em alta (31,7 milhões de euros) para o conjunto das EEC-PROVERE e (14,2 milhões de euros) para o referido eixo de governação e capacitação institucional.

**Convite Público n.º 4/PCI 2010, Convite Público n.º 6/PCI 2010 e Convite Público n.º 8/PCI 2010.

Figura 27. Projetos aprovados ao abrigo do regulamento de PCI (concursos específicos ou com dotações

específicas para PROVERE).

Fonte: Avisos dos concursos e PO Regionais do Centro e do Alentejo.

Em conjunto, os 23 projetos em questão envolvem um

investimento aprovado próximo dos 23,7 milhões de

euros22, sendo que 3 estratégias concentraram cerca de

59,0% desse mesmo investimento (nomeadamente Aldeias

Históricas, Buy Nature e Aldeias do Xisto).

Atendendo aos valores associados a cada um dos projetos,

destacam-se 3 operações que representam mais de 8,9

milhões de euros, nomeadamente: Plano de Animação das

22 Considerando os diferentes contributos de operações apoiadas pelo regulamento de PCI para a iniciativa PROVERE, observa-se que estes montantes são superiores ao investimento aprovado para 25 projetos de animação e gestão da parceria (que correspondem a 45,2%) e muito superiores ao investimento aprovado para 26 ações preparatórias (equivalente a 5,1%).

23 No caso dos dois projetos referidos para a Região Norte, a execução também se encontra abaixo dos 25% (Dados fornecidos pelo PO Regional do Norte, com reporte a 31-08-2013).

Aldeias Históricas e Judaísmo (3,7 milhões de euros); Beira

Baixa - Terras de Excelência (2,8 milhões de euros); e Plano

de Animação e Comunicação Buy Nature (2,5 milhões de

euros).

As informações disponibilizadas pelas Entidades Líderes

dos Consórcios aquando do preenchimento do GMA

e do questionário que lhes foi dirigido, bem como as

entrevistas realizadas com promotores de projetos

das diferentes redes permitem sinalizar estas e outras

iniciativas relevantes para o reforço da identidade e da

imagem dos territórios-alvo apoiadas no âmbito do PCI

mas também de outros regulamentos previstos nos PO

Regionais. A título de exemplo, refiram-se alguns dos

projetos imateriais promovidos no âmbito das EEC Minho-

IN (projeto âncora Minho Empreende – Competitividade

e Empreendedorismo em Baixa Densidade) e Rota do

Românico (Dinamização Cultural e Turística da Rota do

Românico), com enquadramento no Eixo 2 (Valorização

Económica de Recursos Específicos) do PO Regional do

Norte.

A auscultação aos stakeholders permite também destacar a

área do reforço da identidade e da imagem dos territórios

como prioritária no seio das estratégias, tendo quase

80,0% das Entidades Líderes dos Consórcios atribuído a

esta área a primeira posição numa hierarquia de 11 áreas.

Adicionalmente, os membros da rede inquiridos através de

um questionário salientam a área em questão como aquela

na qual os contributos dos projetos promovidos (54,8%) e

das EEC-PROVERE (70,8%) são mais significativos (elevados

ou muito elevados).

Apesar da apreciação dos stakeholders ser muito positiva,

importa considerar a baixa execução global das operações

em questão. Em particular, os dados disponíveis sobre os

23 projetos acima mencionados colocam mais de metade

numa execução abaixo dos 25%23.


63

Tabela 18. Taxas de execução dos projetos enquadrados no PROVERE e apoiados pelos PO Regionais do Centro e do Alentejo ao abrigo do regulamento de PCI.

PO Centro(nº de projetos)

PO Alentejo(nº de projetos)

Total(% projetos)

Executados acima de 50% 1 2 13,0%

Executados acima de 25% mas abaixo de 50% 4 2 17,4%

Executados abaixo de 25% 10 4 60,9%

Fonte: PO Regionais do Centro e do Alentejo.

Ainda assim, refira-se que grande parte destas iniciativas

envolve um elevado potencial de valorização dos territórios,

passando por planos de comunicação, marketing e

animação, pela edição de material promocional, pela

sinalização e criação de rotas, pacotes turísticos e eventos

relacionados com os recursos endógenos (nomeadamente

festivais e feiras), pela realização de estudos que permitam

sustentar estratégias de valorização económica e por

algumas atividades com enquadramento internacional.

Em seguida detalham-se algumas ações já concretizadas

nos territórios que exemplificam este contributo (ver Figura

28).

“ESCAPADINHAS ALDEIAS DO XISTO” (INVESTIMENTO NA ORDEM DOS 36,9 MIL EUROS)

Integrada no projeto âncora “Plano de Comunicação e Marketing”, esta ação permitiu constituir, com os 26 parceiros de

alojamento aderentes, uma bolsa global de 2.000 noites organizadas em 1.000 pacotes de duas noites, que foram depois

disponibilizadas ao operador GEOSTAR para venda nas suas 38 lojas nacionais e na internet. Para promover a comercialização

destes pacotes foi lançada uma campanha de marketing em parceria com a SONAE convergindo-se no objetivo de alcançar

uma proposta de preço aliciante e irrepetível. Entre os resultados atingidos destacam-se 1.000 pacotes de 2 noites vendidos

numa semana (40 mil euros), a enorme visibilidade do destino, da rede de parceiros e do PROVERE, a aprendizagem coletiva

e capacitação, a melhoria do capital organizacional e da capacidade de resposta coordenada e uma maior coesão e confiança

dos parceiros no seio da marca Aldeias do Xisto.

“CALENDÁRIO NATIONAL GEOGRAPHIC/ALDEIAS HISTÓRICAS PORTUGAL 2013” (INVESTIMENTO DE CERCA DE 16,0 MIL EUROS)

Integrada no projeto âncora “Plano de Animação das Aldeias Históricas e Judaísmo”, esta ação envolveu a criação de um

calendário que integrou várias fotografias das Aldeias Históricas de Portugal (num portefólio fotográfico que ficou a cargo

da National Geographic) e informação adicional sobre eventos dos parceiros financiados ao nível do PROVERE no âmbito do

Plano de Animação. Entre os resultados destaca-se a promoção do património histórico-cultural da rede das Aldeias através

de uma revista de reconhecimento nacional e internacional, coincidindo esta publicação com a comemoração dos 125 anos

da National Geographic Society.


64

“EVENTOS OUTDOOR DÃO COR À MARCA VIVER O TEJO - TURISMO, CULTURA E TRADIÇÃO, COM VISTA À DINAMIZAÇÃO DAS MARGENS DO RIO TEJO” (INVESTIMENTO EQUIVALENTE A 26,0 MIL EUROS)

Integrada no projeto âncora “Promoção e Dinamização dos Percursos, Rotas e Eventos do Tejo”, esta ação envolveu várias

atividades, incluindo passeios pedestres e provas de desporto aventura (challenger e descida de canoa) que tiveram como

objetivo a valorização do rio Tejo enquanto recurso caracterizador da região, bem como a dinamização das margens deste

rio, destacando, não só para o mercado regional, mas também para o nacional, o seu potencial turístico. Entre os resultados

atingidos salienta-se o envolvimento de cerca de 500 pessoas, entre público geral e colaboradores de empresas da região, em

eventos que marcaram o lançamento da marca “Viver O Tejo”.

“SINALÉTICA VILLA SICÓ” (INVESTIMENTO CORRESPONDENTE A 195,0 MIL EUROS)

Integrada no projeto âncora “Projeto Imaterial de Promoção do Território Villa Sicó e de Valorização dos Recursos Endógenos”,

a ação permitiu a uniformização da imagem da oferta do Villa Sicó (que incorpora a identificação e promoção dos locais a

visitar, bem como informação sobre o território no período da romanização - atividades, tradições, hábitos, etc. -, e outros

elementos de orientação e comunicação). Entre os resultados alcançados destaca-se o contributo para a criação de um

produto turístico diferenciado e que, de forma inovadora, entre nas rotas turísticas culturais a nível nacional e internacional,

como um espaço de descoberta da história e da cultura.

Figura 28. Exemplos de ações desenvolvidas no âmbito de projetos âncora apoiados ao abrigo do regulamento de PCI.

Fonte: Relatório de Execução do PO Regional Centro - 2012.

No que se refere particularmente à criação de marcas,

embora o contributo das EEC-PROVERE seja perspetivado

como muito positivo por parte dos membros da rede,

no geral, não existem evidências de marcas fortes

e agregadoras nos territórios, além das que surgem

associadas a estratégias com um histórico anterior ao

PROVERE, nomeadamente Douro – Região Vinhateira, Rota

do Românico, Aldeias do Xisto e Aldeias Históricas.


65

5. CONCLUSÕES ERECOMENDAÇÕESOs territórios de baixa densidade são, em regra, espaços

que se debatem com muitas dificuldades de entre as quais

se destacam o envelhecimento populacional, a escassez de

atividades económicas, a baixa qualificação dos recursos

humanos, a exiguidade do mercado de trabalho, a falta

de dinamismo institucional, as deficiências nos meios de

comunicação, as debilidades nas acessibilidades e nas

infraestruturas/serviços de apoio às atividades, entre outras.

Estas dificuldades conduzem estes territórios a um

ciclo vicioso de perda de competitividade, que os torna

vulneráveis a ameaças como a crescente mobilidade

internacional de recursos humanos qualificados, a tendência

crescente de urbanização e concentração populacional em

grandes metrópoles, o esgotamento da competitividade

baseada em mão-de-obra não qualificada, a deslocalização

das empresas de setores tradicionais ou a incapacidade de

proteger recursos naturais como a água e a floresta.

Com o objetivo de quebrar este ciclo vicioso que tende a ser

gerado nos territórios de baixa densidade e de fomentar a

sua competitividade através da dinamização de atividades

económicas inovadoras e alicerçadas na valorização de

recursos endógenos, no atual quadro comunitário de apoio

foi desenhada a política pública EEC-PROVERE.

Baseada numa abordagem programática inovadora, esta

política procurou estimular o desenvolvimento da iniciativa

empresarial nos territórios de baixa densidade, através do

estabelecimento de parcerias, envolvendo atores públicos

e privados, para a implementação de um Programa de Ação

(englobando projetos âncora, projetos complementares e

projetos de dinamização, coordenação, acompanhamento,

monitorização e gestão da parceria) com um foco temático

bem delimitado. Procurou igualmente o envolvimento

concertado das Autoridades de Gestão dos programas

financiadores, quer na integração dos mecanismos de

discriminação positiva utilizados pelos mesmos (concursos

e orçamentos específicos e majorações no âmbito do

mérito ou do financiamento), quer na decisão de seleção

e financiamento dos projetos. Procurou ainda contribuir

de forma decisiva para o aumento da atratividade dos

territórios-alvo, nomeadamente para a fixação e renovação

da população, para a valorização do património natural

e cultural, para a geração de novas atividades com forte

incorporação de conhecimento e para a densificação do

tecido empresarial.

Não obstante os objetivos supramencionados, importa

sinalizar que muitos deles não foram cumpridos devido a

diversas fragilidades nomeadamente ao nível do modelo de

governação, do processo de reconhecimento, das atividades

desenvolvidas e do financiamento disponibilizado.

Ainda que vários motivos possam ser apresentados como

justificação para este facto, incluindo a mudança de

Governo, o agravamento das condições socioeconómicas

com a crise internacional, entre outros, a Equipa de

Avaliação sugere a implementação de mudanças a

diferentes níveis de governação (decisores políticos,

Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional e

Entidades Líderes dos Consórcios), assumindo-se que:

• A política adotada carece de uma maior coordenação

por parte das entidades da administração pública ao

nível do desenho e da operacionalização;

• O processo de reconhecimento das EEC-PROVERE

requer maior rigor, evidenciando estratégias maduras e

que demonstrem capacidade para atingir os objetivos

definidos;

• As atividades promovidas no âmbito das EEC-PROVERE

devem fomentar o desenvolvimento de iniciativas

de valorização económica dos recursos endógenos e

superar as dificuldades de um contexto pautado por uma

ausência de cultura de parceria e de trabalho em rede;

• O quadro de medidas deve criar condições de

financiamento que promovam a desejada alavancagem

das estratégias definidas;

• A avaliação deve ter por base um modelo robusto e

inspirado nas melhores práticas nacionais e internacionais;

• Os contributos esperados devem ser definidos de

forma clara e rigorosa e ocorrer em áreas como a

cooperação e a promoção da identidade e imagem dos

territórios.


66

• O documento Enquadramento das Estratégias de

Eficiência Coletiva e o quadro de medidas implícito

colocaram os territórios de baixa densidade na Agenda de

Competitividade, promovendo abordagens bottom-up, o

forte envolvimento do tecido empresarial e a valorização

de recursos endógenos tendencialmente inimitáveis;

• As condições facilitadoras geradas pelo Enquadramento

das Estratégias de Eficiência Coletiva foram, contudo,

condicionadas por um conjunto de fragilidades

operacionais que limitaram os resultados esperados;

• O agravamento das condições socioeconómicas com a

crise internacional reduziu fortemente a capacidade de

investimento dos principais beneficiários do PROVERE;

• A forte ligação da política à iniciativa e vontade do

Secretário de Estado de Desenvolvimento Regional do

XVII Governo Institucional e a perda de eco político com a

mudança de Governo levou a uma ausência de coordenação

nacional e a um trabalho pouco articulado entre as CCDR

que derivou na adoção de metodologias diferentes entre

elas (por exemplo ao nível da avaliação);

• A ausência de uma coordenação nacional e a falta de

articulação entre os diferentes ministérios envolvidos

dificultou a operacionalização dos projetos inicialmente

previstos, nomeadamente no âmbito do POPH e ProDeR;

• A ancoragem tardia da política e respetivo quadro de

medidas aos instrumentos de programação de fundos

comunitários obrigou à revisão do desenho dos PO e gerou

diferenças na forma como as várias Autoridades de Gestão

dos Programas financiadores integraram, por exemplo,

dos mecanismos de discriminação positiva utilizados pelos

mesmos (concursos e orçamentos específicos e majorações

no âmbito do mérito ou do financiamento);

• Não obstante a complexidade dos instrumentos de apoio

ao tecido empresarial no âmbito do QREN e a diversidade

dos seus regulamentos ter conduzido a uma menor adesão

dos promotores privados, a participação do setor privado

foi muito positiva (sobretudo se forem considerados os

constrangimentos dos espaços de baixa densidade);

• Por último, em conjunto, a perceção errada de alguns

atores de que para obterem financiamento no âmbito

do QREN era preciso integrar uma das quatro tipologias

de EEC, a ausência de balizas financeiras ao investimento

aquando do desenho dos Programas de Ação e a falta

de regras relativamente à distribuição de papéis entre

atores públicos e privados no seio dos consórcios derivou

em propostas de estratégias desproporcionadas face aos

recursos disponíveis.

Apesar de o Enquadramento das Estratégias de Eficiência Coletiva ter criado condições facilitadoras do aumento da

competitividade territorial através da valorização económica de recursos endógenos e tendencialmente inimitáveis,

estas condições foram condicionadas por um conjunto de dificuldades incluindo, entre outras, o agravamento

das condições socioeconómicas com a crise internacional, a alteração do contexto político e a ancoragem nos

instrumentos de programação comunitários sem uma clara definição do modelo de governação da política EEC-

PROVERE.

A POLÍTICA E SUA IMPLEMENTAÇÃO – CONCLUSÃO

Conceptualmente bem definida, a política pública EEC-PROVERE carece de uma maior coordenação por parte das entidades

da administração pública ao nível do desenho e da operacionalização.


67

A POLÍTICA E SUA IMPLEMENTAÇÃO – RECOMENDAÇÕES

Melhorar a coordenação entre entidades da administração pública ao nível do desenho e da operacionalização da política

Destinatários: Ações Concretas:

Decisores políticos e Comissões de

Coordenação e Desenvolvimento Regional

• Assegurar que a coordenação global da política de apoio aos territórios

de baixa densidade é efetuada pelo Ministro Adjunto e do Desenvolvimento

Regional, em forte articulação com outros Ministérios como o da Economia

e o da Agricultura e do Mar;

• Constituir um grupo de trabalho (incluindo 3 elementos indicados pelo

Ministro Adjunto e do Desenvolvimento Regional, pelo Ministério da

Agricultura e do Mar e pelo Ministério da Economia e 1 representante de

cada uma das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional

abrangidas) para a coordenação operacional da política de apoio aos

territórios de baixa densidade.

Desenhar uma política de apoio aos territórios de baixa densidade de médio prazo (2014-2020) que leve em consideração

as boas práticas do passado e que esteja alinhada com as prioridades destes territórios




• Envolver o grupo de trabalho no levantamento de boas práticas

de medidas de apoio aos territórios de baixa densidade nos quadros

comunitários anteriores (nomeadamente no âmbito dos Centros Rurais e

das Ações Integradas de Base Territorial) e no PROVERE;

• Envolver o grupo de trabalho na construção de um programa concertado

de apoio aos territórios de baixa densidade;

• Garantir uma maior articulação entre o programa de apoio aos territórios

de baixa densidade e os instrumentos e prioridades de política pública

destinados a estes territórios.


68

Ancorar o programa de apoio aos territórios de baixa densidade no Orçamento de Estado e criar condições para que

possa, no próximo período de programação de fundos comunitários, beneficiar dos instrumentos de territorialização

previstos




• Envolver o grupo de trabalho na definição do quadro de medidas de

apoio no âmbito dos PO Regionais e do Programa de Desenvolvimento

Rural do Continente, possibilitando a criação de um programa de apoio

aos territórios de baixa densidade financiado através do Orçamento do

Estado e dos fundos FEDER, FSE e FEADER;

• Envolver o grupo de trabalho na definição de um conjunto (não

exclusivo) de áreas prioritárias onde se deverão enquadrar os PROVERE,

incluindo nomeadamente o turismo.

• Garantir a coerência entre as medidas/instrumentos de apoio aos

territórios de baixa densidade definidos nos PO Regionais do Continente;

• Procurar enquadrar as medidas/instrumentos de apoio aos territórios

de baixa densidade nos novos instrumentos de territorialização previstos

para o período 2014-2020 (Investimentos Territoriais Integrados – ITI – e

Desenvolvimento Local de Base Comunitária – DLBC);

• Prever a criação de ITI para os territórios de baixa densidade (que

deverão ser objeto de cofinanciamento por parte dos instrumentos

supramencionados), estabelecendo sinergias e complementaridades com

as estratégias de DBLC incidentes no mesmo território e garantindo a não

sobreposição dos apoios;

• Atribuir a responsabilidade pela gestão dos ITI para a baixa densidade às

Entidades Líderes dos Consócios;

• Prever a existência de um contrato entre as Autoridades de Gestão dos

PO Regionais e as Entidades Líderes dos Consócios que defina claramente

as atividades de gestão a realizar por parte destas entidades;

• Prever a realização por parte das Entidades Líderes dos Consórcios

de atividades de gestão como tarefas de dinamização, coordenação

acompanhamento, monitorização e gestão da parceria;

• Atribuir a responsabilidade pelo lançamento dos concursos e pela

avaliação do mérito das candidaturas às Autoridades de Gestão dos PO

Regionais do Continente.


69

O PROCESSO DE RECONHECIMENTO – CONCLUSÃO

Composto por duas fases (ações preparatórias e reconhecimento formal) com implementação sequencial mas não

condicionadas, o processo de reconhecimento das EEC requer maior rigor, evidenciando estratégias maduras e que

demonstrem capacidade para atingir os objetivos definidos.

• O processo de reconhecimento das EEC-PROVERE

desenrolou-se em duas fases distintas: uma primeira

de captação e seleção de ideias (ações preparatórias)

para a preparação de estratégias e Programas de Ação

que pudessem vir a constituir-se como PROVERE; e uma

segunda de captação e seleção de iniciativas concretas

(reconhecimento formal), decorrentes ou não das ideias

selecionadas e apoiadas na primeira fase, expressas em

estratégias e Programas de Ação;

• As ações preparatórias constituíram um instrumento

facilitador da pré-sinalização e sistematização de intenções

de investimento concertadas, bem como um importante

apoio à organização de ideias e definição de estratégias

partilhadas entre atores;

• Estas ações revelaram um conjunto de debilidades

que limitaram o grau de consistência e estruturação das

estratégias, dos Programas de Ação e dos consórcios

apresentados;

• Apesar de já existirem, em algumas das regiões,

experiências da utilização de abordagens bottom-up na

construção de estratégias de apoio aos territórios de baixa

densidade, estas não foram devidamente consideradas,

tendo o processo sido conduzido sem orientações precisas

nomeadamente sobre os limites de investimento e o grau

de maturidade dos projetos;

• Sem orientações que conduzissem a estratégias realistas,

sustentadas em projetos maduros e articulados, com

intenções de investimento razoáveis e modelos de gestão

desenhados para dar resposta eficiente às necessidades

implícitas à operacionalização dos Programas de Ação,

muitas das propostas apresentadas foram embrionárias e

pouco ajustadas aos montantes disponíveis nos PO;

• Ainda que os apoios às ações preparatórias tenham

sido importantes para a estruturação das estratégias, na

passagem para a fase de reconhecimento verificou-se que

algumas destas estratégias não deram origem a candidaturas

e que outras obtiveram pontuações de mérito mais baixas

que propostas apresentadas exclusivamente nesta fase, isto

é, que não tinham sido apoiadas por ações preparatórias;

• Relativamente ao processo de reconhecimento formal,

revelou-se, de um modo global, adequado, sinalizando-se o

envolvimento de uma Comissão de Avaliação (e, em alguns

casos, de peritos externos que foram consultados para

apreciação dos Programas de Ação);

• À semelhança das ações preparatórias, este processo

registou algumas fragilidades que condicionaram os

resultados alcançados;

• Não obstante a existência de condicionantes e

recomendações relativas às propostas aprovadas na fase

de reconhecimento, que alertavam para a necessidade de

integração/articulação com outras EEC (nomeadamente

Polos de Competitividade e Tecnologia e Outros Clusters),

para a importância de um maior enfoque da estratégia nos

recursos endógenos, para uma maior robustez e articulação

dos projetos que compunham os Programas de Ação, para

o aprofundamento dos modelos de gestão e para um maior

compromisso com os resultados, o processo culminou com

a criação de 25 EEC, a maioria focadas no turismo;

• Ainda que tivessem sido promovidos exercícios proativos

de promoção de sinergias entre estratégias similares na

fase de reconhecimento (isto é, de estímulo à fusão de

propostas complementares), existiram situações em que

alguns municípios integram os territórios de intervenção de

4 EEC-PROVERE.

O processo de reconhecimento das EEC revelou-se, de um modo global, adequado: envolveu uma primeira fase de

apoio à organização de ideias e definição de estratégias partilhadas entre atores e uma segunda fase de captação e

seleção (com o apoio de uma Comissão de Avaliação envolvendo, em alguns casos, peritos externos) de iniciativas

concretas. No entanto, foi também pouco rigoroso, o que teve reflexos nas estratégias reconhecidas, a maioria das

quais embrionárias e pouco ajustadas aos montantes disponíveis nos PO.


70

O PROCESSO DE RECONHECIMENTO – RECOMENDAÇÕES

Lançar um novo processo de reconhecimento das EEC


Decisores políticos, Comissões de

Coordenação e Desenvolvimento Regional e

Entidades Líderes

• Conduzir as atuais Entidades Líderes dos Consórcios a recandidatarem-se

no âmbito de um novo processo de reconhecimento das EEC, sujeitando-

as às mesmas regras a criar para os novos proponentes;

• Prever a possibilidade de, no decurso do novo processo, não serem

reconhecidas algumas das EEC criadas em 2009;

• Procurar evitar a sobreposição de estratégias no mesmo território e

garantir maior articulação entre as diferentes estratégias sempre que

relevante.

Criar condições para que o novo processo de reconhecimento das EEC evidencie estratégias maduras e exequíveis




• Manter a existência de ações preparatórias enquanto instrumento de

apoio à definição de estratégias e Programas de Ação concertados entre

atores, mas apenas para os novos proponentes;

• Introduzir critérios rigorosos no processo de reconhecimento das EEC

relativos ao grau de maturidade dos projetos constantes nos Programas

de Ação;

• Introduzir como condição obrigatória no processo de reconhecimento

das EEC a apresentação de um Programa de Ação que inclua: objetivos

estratégicos, carteira de projetos (incluindo descrições detalhadas

dos projetos âncoras e complementares e uma síntese do projeto de

dinamização, coordenação, acompanhamento, monitorização e gestão

da parceria), metas, resultados, cronograma, modelo de governação e

mecanismos de acompanhamento e avaliação;

• Manter o envolvimento de uma Comissão de Avaliação no novo

processo de reconhecimento das EEC e garantir que o mesmo seja

participado (prevendo-se momentos de interação com os proponentes

para introdução de melhorias, caso necessário, dos Programas de Ação);

• Manter a existência de um contrato de consórcio que deverá ser

assinado após o reconhecimento da EEC.


71

AS ATIVIDADES DAS EEC-PROVERE – CONCLUSÃO

Focando-se na operacionalização de projetos âncora, complementares e de dinamização, coordenação, acompanhamento,

monitorização e gestão da parceria, as atividades promovidas no âmbito das EEC devem fomentar o desenvolvimento de

iniciativas de valorização económica dos recursos endógenos e superar as dificuldades de um contexto pautado por uma

ausência de cultura de parceria e de trabalho em rede.

• A operacionalização dos projetos âncora, complementares

e de dinamização, coordenação, acompanhamento,

monitorização e gestão da parceria consistiu na principal

ferramenta de alavancagem da competitividade dos

territórios de baixa densidade;

• Em termos gerais, verificou-se que grande parte dos

projetos âncora não foram executados, tendo muitos sido

eliminados e substituídos por outras iniciativas na sequência

dos processos de revisão dos Programas de Ação. Em

maior detalhe, constatou-se que apenas 230 (92 nas EEC-

PROVERE sediadas na Região Norte, 98 nas EEC-PROVERE

da Região Centro, 27 nas EEC-PROVERE da Região do

Alentejo e 13 nas EEC-PROVERE da Região do Algarve) dos

723 projetos incluídos nos Programas de Ação revistos (141

nas EEC-PROVERE sediadas na Região Norte, 487 nas EEC-

PROVERE da Região Centro, 59 nas EEC-PROVERE da Região

do Alentejo e 36 nas EEC-PROVERE da Região do Algarve)

se encontram em execução24. Mais ainda, observou-se que

somente 10 EEC-PROVERE (6 na Região Norte, 1 na Região

Centro e 4 na Região do Alentejo) têm pelo menos 50% dos

projetos âncora previstos em execução;

• No que concerne aos projetos complementares, apesar

de existirem 2.622 iniciativas previstas nos Programas de

Ação (1.198 nas EEC-PROVERE da Região Norte, 844 nas

EEC-PROVERE da Região Centro, 418 nas EEC-PROVERE

da Região do Alentejo e 162 nas EEC-PROVERE da Região

do Algarve), de acordo com os elementos disponibilizados

pelas Entidades Líderes dos Consórcios no GMA, apenas

426 (148 nas EEC-PROVERE da Região Norte, 84 nas EEC-

PROVERE da Região Centro, 143 nas EEC-PROVERE da

Região do Alentejo e 51 nas EEC-PROVERE da Região do

Algarve) se encontram em execução;

• O reduzido número de projetos âncora e complementares

em execução está relacionado, por um lado, com as

dificuldades de articulação entre instrumentos de

financiamento, e, por outro lado, com a insuficiente

maturidade dos projetos, a falta de capacidade de

investimento da parte dos promotores (agravada pela

crise) e a insuficiência de orientação e apoio da parte

das Entidades Líderes dos Consórcios na sinalização e

aproveitamento de oportunidades de financiamento para

os projetos;

• No que se refere aos projetos de dinamização,

coordenação, acompanhamento, monitorização e gestão da

parceria, apesar de ter sido disponibilizado financiamento

às Entidades Líderes dos Consórcios para a construção de

uma equipa técnica responsável pela implementação de

atividades de animação das estratégias, verifica-se que na

maior parte dos casos estas foram incipientes;

• De forma geral, observou-se a existência de recursos

humanos das Entidades Líderes dos Consórcios com

dedicação não exclusiva ao PROVERE, um insuficiente

conhecimento dos instrumentos do QREN e ProDeR e uma

reduzida capacidade para gerar sinergias entre atores locais

(muito dificultada, em parte, pelas próprias caraterísticas

dos territórios).

• Num contexto pautado pela reduzida tradição e cultura

de cooperação, sinaliza-se a relevância das atividades

promovidas por algumas EEC-PROVERE e o seu efeito

na promoção da interação entre os diferentes agentes

dos territórios (que, indo além de reuniões e visitas,

envolveram, por exemplo, a realização de workshops e de

outros eventos de disseminação, partilha e networking).

As Entidades Líderes apresentam, em termos gerais, recursos humanos com dedicação não exclusiva ao PROVERE,

um insuficiente conhecimento dos instrumentos de financiamento do QREN e ProDeR e uma reduzida capacidade

para gerar sinergias entre atores locais, que limitam o apoio concedido aos membros dos consórcios para a

implementação dos projetos âncora e complementares.

24 O conjunto de projetos em questão integra as operações de animação e gestão da parceria.


72

AS ATIVIDADES DAS EEC-PROVERE – RECOMENDAÇÕES

Reforçar as competências dos quadros técnicos das Entidades Líderes




Entidades Líderes

• Reforçar as competências dos quadros técnicos das Entidades Líderes

em matérias como comunicação, marketing e networking, e consolidar o

seu conhecimento relativamente aos instrumentos de financiamento do

próximo período de programação de fundos comunitários;

• Assegurar a existência de quadros técnicos das Entidades Líderes

com dedicação exclusiva na dinamização das estratégias e apoio à

implementação dos Programas de Ação.

Reforçar a ligação das Entidades Líderes aos membros dos consórcios


Entidades Líderes

• Criar canais de comunicação simples e eficazes entre as Entidades

Líderes e os membros dos consórcios;

• Promover um maior número de reuniões, workshops e outras sessões

de trabalho junto dos membros dos consórcios;

• Fornecer um maior apoio na preparação dos processos de candidatura

dos projetos integrantes dos Programas de Ação;

• Promover um maior acompanhamento in situ da execução dos projetos

aprovados.

Reforçar as relações de cooperação entre os principais atores




Entidades Líderes

• Promover uma maior cooperação entre os membros de cada um dos

consórcios, proporcionando momentos de partilha de experiências e de

disseminação de boas práticas;

• Estimular atividades de promoção de práticas de cooperação entre

Entidades Líderes de uma mesma região (como reuniões e visitas a

exemplos de boas práticas);

• Fomentar a realização de parcerias entre Clusters e PROVERE sediados

na mesma região.


73

O FINANCIAMENTO DAS EEC-PROVERE – CONCLUSÃO

Prevendo um investimento superior a 796,5 e a 3.155,6 milhões de euros, no caso dos projetos âncora e complementares,

respetivamente, e um incentivo de cerca de 8,5 milhões de euros, no caso dos projetos de dinamização, coordenação,

acompanhamento, monitorização e gestão da parceria, os Programas de Ação revistos pressuponham um quadro de medidas

alargado que não foi operacionalizado devidamente, pelo que no futuro será necessário criar condições de financiamento que

promovam a desejada alavancagem das estratégias definidas.

• O número total de projetos aprovados no âmbito do

PROVERE ascende a 656 (205 âncora, 426 complementares

e 25 de dinamização, coordenação, acompanhamento,

monitorização e gestão da parceria25), o que corresponde a

um investimento de cerca de 537,6 milhões de euros e a um

incentivo de mais de 299,7 milhões de euros. De sinalizar o

facto de o investimento associado aos atores privados ser

superior ao dos atores públicos (cerca de 307,0 milhões

de euros para os atores privados e 230,5 milhões de euros

para os atores públicos, num rácio de investimento público/

privado equivalente a 0,826);

• Em termos globais, verificaram-se dificuldades na

operacionalização da maioria dos acessos preferenciais

previstos no quadro inicial de medidas do Enquadramento

das Estratégias de Eficiência Coletiva (nomeadamente os

relacionados com o ProDeR e o POPH);

• Dos 656 projetos aprovados no âmbito do PROVERE,

44 correspondendo a um investimento de cerca de 106,3

milhões de euros (cerca de 19,8% do total aprovado)

enquadraram-se no Sistema de Incentivos à Inovação e

destinaram-se à construção/requalificação/ampliação de

unidades hoteleiras;

• Os 205 projetos âncora apoiados pelos diferentes

instrumentos corresponderam a um investimento de cerca

de 176,9 milhões de euros (74,5 milhões de euros nas

EEC-PROVERE sediadas na Região Norte, 88,9 milhões de

euros nas EEC-PROVERE da Região Centro, 10,1 milhões

de euros nas EEC-PROVERE da Região do Alentejo e

3,4 milhões de euros nas EEC-PROVERE da Região do

Algarve), representando aproximadamente 22,1% do

previsto nos Programas de Ação revistos. Adicionalmente,

o rácio do investimento público/privado nestes projetos

correspondeu a 2,4;

• Os 426 projetos complementares apoiados no âmbito

dos diferentes instrumentos do quadro de medidas

representaram um investimento de aproximadamente 360,7

milhões de euros (95,0 milhões de euros nas EEC da Região

Norte, 129,3 milhões de euros nas EEC da Região Centro,

122,8 milhões de euros nas EEC da Região do Alentejo

e 13,7 milhões de euros nas EEC da Região do Algarve), o

que corresponde igualmente a uma pequena percentagem

(aproximadamente 14,2%) do valor previsto nos Programas

de Ação revistos. Refira-se que o rácio do investimento

público/privado foi equivalente a 0,4;

• Os 2526 projetos de dinamização, coordenação,

acompanhamento, monitorização e gestão da parceria

representaram um investimento de cerca de 11,2 milhões

de euros (e um incentivo de 8,5 milhões de euros), o que

corresponde a um investimento médio na ordem dos 465 mil

euros (e a um incentivo médio próximo dos 355 mil euros).

25 Apesar de se contabilizarem 25 projetos de gestão e animação da parceria, estes referem-se apenas a operações de apoio à estrutura de 24 EEC-PROVERE. A diferença diz respeito a um projeto com duas fases na EEC Rota do Românico.26 Os elementos disponíveis não permitiram à Equipa de Avaliação proceder ao tratamento e análise de 2 projetos complementares de 303,8 mil euros, não sendo este montante contabilizado como investimento público ou privado.

Apesar de o quadro de medidas ter permitido a disponibilização de montantes significativos para o apoio a projetos

âncora, complementares e de dinamização, coordenação, acompanhamento, monitorização e gestão da parceria,

verificaram-se dificuldades na operacionalização da maioria dos acessos preferenciais previstos no Enquadramento

das Estratégias de Eficiência Coletiva, em particular os inscritos no ProDeR e no POPH.


74

O FINANCIAMENTO DAS EEC-PROVERE – RECOMENDAÇÕES

Criar condições para que o novo quadro de medidas promova a desejada alavancagem das estratégias definidas




• Manter no novo quadro de medidas a lógica triárquica de projetos âncora,

projetos complementares e projetos de dinamização, coordenação,

acompanhamento, monitorização e gestão da parceria, prevendo a

existência de projetos âncora de marketing turístico obrigatórios;

• Definir um envelope financeiro para cada um dos Programas de Ação

(para projetos âncora, complementares e de dinamização, coordenação,

acompanhamento, monitorização e gestão da parceria, sendo que o

montante dos projetos complementares não deverá ultrapassar 50% do

investimento previsto para os âncoras) tendo em conta os orçamentos

destinados aos ITI para os territórios de baixa densidade;

• Definir, à semelhança dos últimos avisos abertos no âmbito dos Sistemas

de Incentivos às Empresas, uma metodologia de receção de candidaturas

de forma contínua, com decisões faseadas, específica para projetos

âncora e complementares inseridos nos Programas de Ação;

• Considerar como indicativa a estimativa orçamental dos projetos

apresentada nos Programas de Ação.

Introduzir maior rigor nos projetos de apoio às Entidades Líderes de modo a garantir a consecução dos compromissos

estabelecidos nos Programas de Ação




• Incluir como requisito de financiamento da Entidade Líder (no âmbito do

projeto de dinamização, coordenação, acompanhamento, monitorização

e gestão da parceria) a definição de um plano de ação detalhado, com um

conjunto de metas concretas e mensuráveis, diretamente relacionadas

com as atividades a desenvolver;

• Definir como obrigatórias atividades de promoção de práticas de

cooperação entre Entidades Líderes de uma mesma região (como reuniões

e visitas a exemplos de boas práticas) e atividades de formação dos quadros

técnicos das Entidades Líderes, devendo as mesmas ser financiadas pelo

projeto de dinamização, coordenação, acompanhamento, monitorização

e gestão da parceria;

• Fazer depender a libertação de verbas às Entidades Líderes do

cumprimento das metas previamente estabelecidas, relacionadas não

só com as atividades a desenvolver por estas no âmbito dos projetos de

dinamização, coordenação, acompanhamento, monitorização e gestão da

parceria mas também com o grau de execução dos Programas de Ação.


75

A AVALIAÇÃO DA POLÍTICA E DAS EEC-PROVERE – CONCLUSÃO

Verificando-se a adoção de abordagens diferentes no que se refere à avaliação conduzida quer ao nível das CCDR, quer ao

nível das Entidades Líderes dos Consórcios, importa no futuro implementar um modelo robusto que garanta uma maior

uniformidade e alinhamento com as melhores práticas nacionais e internacionais.

• Os Despachos de Reconhecimento definiram que as

CCDR deveriam realizar uma avaliação da execução dos

Programas de Ação um ano após a data da comunicação

do reconhecimento formal das EEC-PROVERE (devendo

a mesma ocorrer, pelo menos, mais uma vez durante a

vigência dos Programas de Ação) e promover processos

extraordinários de revisão dos Programas de Ação;

• Transversalmente, as CCDR cumpriram com o estabelecido

nos Despachos de Reconhecimento ainda que, em virtude

da sua autonomia e da ausência de uma coordenação

a nível nacional, tenham sido adotadas metodologias

distintas entre as diferentes Regiões;

• Enquanto algumas das CCDR promoveram os exercícios

de avaliação, sempre que possível, nas datas previstas,

e induziram processos de revisão dos Programas de

Ação, outras, por motivos como a inexistência de

projetos aprovados decorrido um ano sobre a data de

comunicação do reconhecimento formal, optaram por

não avaliar a execução dos Programas de Ação, realizando

um acompanhamento “em tempo real” e à medida das

necessidades das EEC-PROVERE;

• As avaliações realizadas permitiram a sinalização precoce

dos desvios face ao previsto inicialmente e a introdução de

medidas corretivas, como por exemplo a abertura de avisos

de concurso (em estreita articulação com as Autoridades

de Gestão dos PO Regionais). No entanto, não existem

evidências de penalizações em caso de incumprimento,

sendo que o único caso em que ocorreu a revogação do

reconhecimento foi por solicitação da Entidade Líder do

Consórcio;

• Relativamente às práticas implementadas pelas Entidades

Líderes, verifica-se que a maioria cinge os processos de

acompanhamento e avaliação às atividades de elaboração

dos relatórios anuais de autoavaliação/execução solicitados

pelas CCDR;

• Em termos gerais, constata-se que as atividades de

avaliação desenvolvidas pelas EEC-PROVERE se revelam

algo limitadas, centrando-se, na maioria dos casos, na

revisão dos Programas de Ação para eliminação de projetos

âncora ou complementares e inclusão de novos projetos;

• Salvo raras exceções, não se verifica a presença de

qualquer apoio externo ao nível das práticas de avaliação

desenvolvidas pelas EEC-PROVERE.

A falta de coordenação a nível nacional traduziu-se na aplicação de metodologias de avaliação distintas por parte

das CCDR.

Relativamente às práticas implementadas pelas Entidades Líderes, cingiram-se, na maioria dos casos, à revisão dos

Programas de Ação para eliminação de projetos âncora ou complementares e inclusão de novos projetos.


76

A AVALIAÇÃO DA POLÍTICA E DAS EEC-PROVERE – RECOMENDAÇÕES

Criar um modelo de avaliação uniforme a todas as CCDR




• Desenhar um modelo de avaliação uniforme que tenha em conta as

melhores práticas disponíveis a nível nacional e internacional (incluindo o

envolvimento de peritos externos);

• Criar uma bateria de indicadores de realização, resultado e impacto que

as Entidades Líderes deverão considerar no âmbito dos mecanismos de

acompanhamento e avaliação, definindo metas anuais para aferir o seu

desempenho;

• Manter a realização de exercícios de avaliação anuais por parte das

CCDR;

• Atribuir competências às CCDR para tomar algumas decisões decorrentes

das avaliações realizadas, em particular a revogação do reconhecimento

formal.

Incentivar a realização periódica de exercícios de avaliação e benchmarking por parte das Entidades Líderes




• Incluir como requisito de elegibilidade dos projetos de dinamização,

coordenação, acompanhamento, monitorização e gestão da parceria

a apresentação de metas e objetivos quantificáveis passíveis de serem

utilizados como indicadores de monitorização, os quais deverão ser

transpostos para os contratos de financiamento, prevendo-se penalizações

no caso do seu não cumprimento;

• Estimular a realização de exercícios de benchmarking entre estratégias

recorrendo a ferramentas informáticas como a desenvolvida no âmbito

do presente estudo de avaliação.


77

OS CONTRIBUTOS DA POLÍTICA – CONCLUSÃO

Considerando que as expetativas previstas no Enquadramento das Estratégias de Eficiência Coletiva se encontram desajustadas,

importa criar condições que permitam a emergência de contributos significativos em áreas como a cooperação, a inovação e

a promoção da identidade e imagem dos territórios.

• A política de apoio aos territórios de baixa densidade

apresentou objetivos abrangentes e ambiciosos que foram

perdendo rumo na fase de operacionalização, tornando

desajustadas as expetativas previstas no Enquadramento

das Estratégias de Eficiência Coletiva relativas ao contributo

das EEC-PROVERE para: o desenvolvimento de economias

de rede intra-territoriais e estratégias dinamizadoras de

redes inter-territoriais; o reforço da inovação organizacional

e tecnológica; a promoção da colaboração entre as

várias entidades envolvidas no consórcio; o aumento da

atratividade dos territórios de baixa densidade e; o reforço

da identidade e imagem desses territórios;

• Observando-se realidades muito próprias em cada

território, foi possível identificar diversas iniciativas que

revelam os contributos das EEC-PROVERE nas diferentes

áreas. Relativamente ao contributo para o desenvolvimento

de economias de rede intra-territoriais e estratégias

dinamizadoras de redes inter-territoriais, destacam-se as

atividades desenvolvidas no seio dos consórcios, sobretudo

as relacionadas com processos de interação entre atores e

com a promoção das estratégias, e os protocolos e projetos

de cooperação com entidades estrangeiras;

• No que se refere ao contributo para o reforço da

inovação organizacional e tecnológica, evidenciam-

se alguns exemplos interessantes relacionados com a

profissionalização das fileiras de especialização regional e

local e a introdução de fatores inovadores nas estratégias

de produção e comercialização dos produtos, constatando-

se que o tipo de inovação associada à maior parte dos

projetos é de natureza incremental;

• No que concerne ao contributo para a promoção da

colaboração entre as várias entidades envolvidas no

consórcio, considerando que foram quase inexistentes

as medidas de apoio que, na sua génese, consolidaram

estes processos (por exemplo, projetos SIAC ou projetos SI

Qualificação PME – Projetos Conjuntos ou de Cooperação),

distinguem-se algumas dinâmicas coletivas extra projeto

ligadas sobretudo a iniciativas (com investimentos de

menor escala) de promoção turística e de valorização

económica dos recursos;

• No que se prende com o contributo para o aumento da

atratividade dos territórios de baixa densidade, destaca-

se um conjunto de operações agrupadas em 3 grandes

categorias nomeadamente infraestruturas e equipamentos

municipais e intermunicipais, unidades hoteleiras de saúde

e bem-estar, e iniciativas de promoção da identidade

regional;

• Por último, atendendo ao contributo para o reforço da

identidade e imagem dos territórios de baixa densidade,

sinaliza-se a existência de várias iniciativas com elevado

potencial de valorização dos territórios, incluindo a

realização de planos de comunicação, marketing e

animação, a edição de material promocional e a criação

de rotas, pacotes turísticos e eventos relacionados com os

recursos endógenos (nomeadamente festivais e feiras).

A política de apoio aos territórios de baixa densidade apresentou objetivos abrangentes e ambiciosos que foram

perdendo rumo na fase de operacionalização, tornando desajustadas as expetativas iniciais.

Ainda assim, foi possível identificar a existência de importantes efeitos ao nível da cooperação (através do reforço das

relações entre atores nos territórios e estratégias conjuntas com vista a ganhos de escala), da inovação (sobretudo

a nível incremental, mas com alguns exemplos interessantes nas áreas da especialização e comercialização) e da

atratividade (por via de significativos investimentos em infraestruturas, em unidades hoteleiras de saúde e bem-

estar e em atividades de promoção da identidade e da imagem dos territórios com vista fundamentalmente à

promoção turística).


78

OS CONTRIBUTOS DA POLÍTICA – RECOMENDAÇÕES

Definir de uma forma clara e rigorosa os objetivos da política de apoio aos territórios de baixa densidade




• Identificar e detalhar os objetivos da política, antecipando as áreas nas

quais se esperam contributos significativos tendo em consideração os

instrumentos que integrarão o futuro programa de apoio.

Criar condições que permitam a emergência de contributos significativos nas áreas da cooperação, inovação e promoção

da identidade e imagem dos territórios




• Apoiar projetos âncora de inovação incluindo parcerias e redes de

colaboração (intra e inter-territoriais) alargadas;

• Apoiar projetos âncora de marketing territorial, que contribuam para o

reforço da imagem dos territórios de baixa densidade a nível nacional e

internacional.


79

6. BIBLIOGRAFIA

DOCUMENTOS, LIVROS E ARTIGOS

• Comissões Ministeriais de Coordenação do Programa

Operacional Fatores de Competitividade e dos PO Regionais,

Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das

Pescas, e Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social

(2008), Enquadramento das Estratégias de Eficiência

Coletiva, 8 de Maio de 2008.

• Direção-Geral do Desenvolvimento Regional (2002),

Programa Operacional de Promoção do Potencial de

Desenvolvimento Regional (Vertente FEDER), Relatório

Final 1994-1999, Maio 2002.

• Rui Baleiras (2011), Collective Efficiency Strategies: a

Policy Instrument for the Competitiveness of Low-Density

Territories, Núcleo de Investigação em Políticas Económicas,

Universidade do Minho, Working Paper nº 4/2011, Janeiro

de 2011.

• Ministério da Economia, da Inovação e do

Desenvolvimento e Associação Nacional de Municípios

Portugueses (2010), Memorando de Entendimento entre o

Governo da República Portuguesa e a Associação Nacional

de Municípios Portugueses para promover a Execução dos

Investimentos de iniciativa Municipal no âmbito do Quadro

de Referência Estratégico Nacional (2007-2013), Março de

2010.

• Ministério da Economia, da Inovação e do Desenvolvimento

e Associação Nacional de Municípios Portugueses (2011),

Segundo Memorando de Entendimento entre o Governo

da República Portuguesa e a Associação Nacional de

Municípios Portugueses para promover a Execução dos

Investimentos de iniciativa Municipal no âmbito do Quadro

de Referência Estratégico Nacional (2077-2013), Fevereiro

de 2011.

OUTRA BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

• Avisos de Abertura de Concurso.

• Candidaturas às ações preparatórias das EEC-PROVERE.

• Despachos de Reconhecimento Formal das EEC-PROVERE.

• Despacho n.º 22143/2009 do Gabinete do Secretário de

Estado do Desenvolvimento Regional.

• Parecer da Comissão de Avaliação e Relatórios de

avaliação das Autoridades de Gestão dos Programas

Operacionais Regionais (processo de reconhecimento).

• Pré-candidaturas e candidaturas das Entidades Líderes

dos Consórcios ao Regulamento Específico “Promoção

e Capacitação Institucional” – Projetos de dinamização,

coordenação, acompanhamento, monitorização e gestão

da parceria.

• Programas de Ação das EEC-PROVERE iniciais e revistos.

• Relatórios anuais de execução dos Programas

Operacionais Regionais (2008 a 2012).

• Relatórios de autoavaliação/atividades das Entidades

Líderes dos Consórcios das EEC-PROVERE.

• Relatórios de avaliação anuais elaborados pelas

Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional.

SITES CONSULTADOS

• Pôles d’Excellence Rurale:


• Programa Operacional Regional do Norte:

http://www.novonorte.qren.pt/pt/

• Programa Operacional Regional do Centro:

http://www.maiscentro.qren.pt/

• Programa Operacional Regional do Alentejo:

http://www.inalentejo.qren.pt/

• Programa Operacional Regional do Algarve:

http://www.ccdr-alg.pt/

Documents

Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de … · Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das EEC - Tipologia de Programas de Valorização