D e p a r t a m e n t o d e A v a l i a ç ã o d e O p e r a ç õ e s D A O

B a n c o M u n d i a l

http://www.worldbank.org/html/oed

2001Banco Mundial

Washington, D.C.

Exame Anual de 2000 da Eficácia

do Desenvolvimento

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Copyright 2001Departamento de Avaliação de Operações Programas de Parcerias e de Conhecimento (DAOPPC)Email: ecampbellpage@worldbank.orgEmail: eline@worldbank.orgTelefone: 202-458-4497Fax: 202-522-3125

A Série de Documentos de Trabalho do DAO divulga asaveriguações dos estudos em andamento a fim de estimularo intercâmbio de idéias sobre as formas de aumentar a eficá-cia do desenvolvimento por meio de avaliações. Um objeti-vo da série é divulgar as averiguações rapidamente, mesmoque a sua apresentação seja um pouco informal. Os docu-mentos levam os nomes dos autores e devem ser citadosdessa forma.

As averiguações, interpretações, pontos-de-vista e conclu-sões expressas neste documento são totalmente dos seusautores. Elas não representam os pontos-de-vista doDepartamento de Avaliação de Operações nem de qualqueroutra seção do Banco Mundial, dos seus DiretoresExecutivos ou dos países que eles representam.

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5 Prefácio

7 Sumário executivo

ÍNDICE

Este relatório sobre o Exame Anual de Eficácia 2000 baseia-se nos relatórios dos anos anteriores. O relatório de 1998,publicado no ambiente complexo de uma crise financeira,concluiu que as melhoras no desempenho dos projetos nãoeram suficientes – devia também haver melhoras no planomais alto do desempenho dos programas e dos países. OExame de 1999 descreveu os dilemas e os desafios da imple-mentação do Quadro Abrangente de Desenvolvimento.Identificou várias práticas promissoras para enfrentar essesdesafios – todos baseados no forte empenho dos paises nosentido de reduzir a pobreza e crescer de forma sustentável.

O Exame deste ano verifica que foram conseguidos avan-ços sólidos numa frente ampla em 2000 e que outros sãoprováveis no futuro. O desempenho das carteiras provavel-mente ultrapassará a meta do Acordo Estratégico, de resul-tados satisfatórios em 75 por cento dos casos. As taxas desustentação e desenvolvimento institucional também me-lhoraram. Tendo em vista a crescente complexidade, risco edificuldade das operações do Banco, especialmente nos paí-ses de baixa renda, esses avanços são dignos de nota.

O Exame cobre quatro tensões atualmente enfrentadaspelo Banco. Na medida em que procura implementar umaagenda cada vez mais apinhada, o Banco precisa coadunar asprioridades dos clientes e empresariais; adaptar as prescri-ções de caráter mundial às condições locais; equilibrar odesempenho dos países e a incidência da pobreza na distri-buição dos seus recursos; e alcançar eficiência e seletividadeao mesmo tempo em que procura implementar uma visãode longo prazo e abrangente do desenvolvimento. O Bancotambém se atribuiu a tarefa de gerar e divulgar conheci-

mento sobre o desenvolvimento, engajar os seus parceirosnas discussões sobre a política em escala global, e enfrentaros desafios do desenvolvimento mundial que não podem sertratados eficientemente no nível dos países.

O Exame conclui que o Banco pode melhorar ainda maisa sua eficácia para o desenvolvimento enfrentando direta-mente os dilemas que tem diante de si. Em primeiro lugar,as estratégias do Banco devem reconhecer explicitamente asdiferenças entre as prioridades do Banco e as dos seus clien-tes, e os instrumentos do Banco devem ser mobilizadosmais estrategicamente para criar consenso tanto nos paísesquanto em escala mundial. Em segundo lugar, o Banco deveconcentrar-se na implementação eficaz das suas políticas eestratégias por meio de adaptação judiciosa aos ambientesinstitucional, social e político. Em terceiro, o Banco deveesclarecer e fortalecer a sua atuação em relação aos paísescom desempenho inadequado e aos países de rendas médiascom acesso aos mercados de capital.

O Banco terá também que adaptar a sua estrutura orga-nizacional, praxes empresariais e instrumentos operacionaisa fim de reduzir as enormes tensões pelas quais a organiza-ção está passando – e que, a menos que sejam aliviadas,poderão solapar a sua eficácia para o desenvolvimento. Emprimeiro lugar, as estratégias, programas, processos de orça-mento e incentivos ao pessoal do Banco devem estar volta-das para a consecução de objetivos e processos orçamentáriosreformados, a fim de alinhar as estratégias empresariais àdistribuição de recursos. Em segundo lugar, o Banco deveatribuir maior prioridade à criação de conhecimento, tantoem nível nacional quanto mundial, e estabelecer supervisão

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PREFÁCIO

O Banco Mundial está numa posição impar para proporcionar financiamento e serviços de conhecimen-to, conectividade e formação de capacidade para os seus países membros em desenvolvimento. Como aprincipal instituição financeira multilateral, tem o mandato de ajudar os países membros em desenvol-vimento a se vincularem com a economia mundial. Como órgão de desenvolvimento mundial, a suamissão é reduzir a pobreza por meio do crescimento tanto social quanto ambientalmente sustentável.Esse duplo mandato deve ser implementado num ambiente operacional difícil, caracterizado por instabi-lidade financeira, rápidas transformações tecnológicas e crescente fragilidade ambiental.

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de qualidade e processos de supervisão a fim de aumentar aqualidade e coerência das suas atividades. Em terceiro lugar,o Banco deve avaliar continuamente a sua vantagem compa-

rativa em relação aos parceiros internacionais e nos países –e alcançar seletividade responsável por meio de parcerias defeitio empresarial.

Exame Anual de 2000 da Eficácia do Desenvolvimento

Robert PicciottoDiretor-Geral, Avaliação de Operações

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Para enfrentá-los, cinco anos atrás a instituição iniciou um pro-cesso de renovação a fim de criar novas competências, atualizarsistemas e processos, estabelecer novos arranjos de gestão e reo-rientar os seus valores e culturas. Além disso, o Banco reorien-tou a sua missão a fim de reduzir a pobreza; canalizou recursosorçamentários para a gestão da carteira; fortaleceu o contextodas suas políticas ambientais, sociais e de preservação fiduciá-ria; e estimulou a participação em implementação de projetos edesenvolvimento de políticas públicas.

Embora esses aperfeiçoamentos tenham aumentado os efei-tos da assistência do Banco sobre o desenvolvimento, tambémaumentaram a complexidade das operações do Banco, aumenta-ram o custo de fazer negócios com o Banco e geraram tensõesnas estruturas, processos e pessoal. O Banco enfrenta competi-ção entre diversas metas e deve harmonizar as tensões, inclusiveentre os objetivos empresariais e os dos clientes, desempenhodos países e predomínio da pobreza; e entre as prescrições glo-bais e a adaptação às condições locais.

Este Exame Anual da Eficácia do Desenvolvimento (ARDE2000) baseia-se nas averiguações das atividades mais recentesde avaliação do Departamento de Avaliação das Operações(DAO) a fim de ajudar a orientar a gestão das tensões acimamencionadas. O relatório está estruturado em torno de trêsobjetos principais das avaliações do DAO: os projetos concluí-dos pelo Banco, os seus programas de assistência aos países e assuas atividades setoriais e temáticas. As principais mensagensde caráter geral são:

� Os programas de reformas e de desenvolvimento têmmaior probabilidade de sustentação se houver consenso

dentro do país e uma visão compartilhada entre o Bancoe o país. No país, o Banco deve usar mais deliberada-mente os seus instrumentos, tanto de crédito quanto deoutra natureza, para promover consenso por meio dacrescente participação local e divulgação mais ampla doseu trabalho analítico; uso mais sistemático de projetospiloto para testar novas abordagens; e maior uso de servi-ços de assessoramento e de instrumentos flexíveis de cré-dito para estimular processos de mudança política. Noque diz respeito às estratégias setoriais e empresariais, oBanco deve reconhecer as áreas de desacordo e identificaras prioridades para criação de conhecimentos, aprendiza-do das experiências acumuladas em todos os países e usoestratégico do seu papel de unificador.

� A eficácia do desenvolvimento depende muito da adap-tação das prioridades e programas institucionais às limi-tações e oportunidades de cada país. Essa adaptaçãorequer uma base de conhecimento atualizada sobre oscontextos de operação do país e do ambiente que os pro-picia. Apesar da crescente concentração na gestão de co-nhecimento, os atuais padrões de distribuição de recursosnão dão prioridade suficiente às atividades econômicas esetoriais.

� Os países com quadros mais sólidos de política rece-bem mais recursos de empréstimo per capita. Mas emcada país, especialmente naqueles com políticas e ins-tituições inadequadas, a eficácia do Banco dependenão apenas do volume de empréstimo mas também dacombinação de instrumentos, da oportunidade dos

SUMÁRIO EXECUTIVO

N a última década, o mandato do Banco Mundial ampliou-se e aprofundou-se. As mudanças na economiainternacional e no sistema de desenvolvimento forçaram o Banco a dar mais ênfase ao desenvolvimento insti-tucional, bom governo, desenvolvimento social, reconstrução pós-conflito, alívio da dívida e bens públicosinternacionais. Em virtude disso, surgiram novos desafios à eficácia do desenvolvimento.

empréstimos baseados em políticas e do uso judiciosode parcerias.

� O Banco iniciou uma ampla série de parcerias produtivasmas só realizará o seu potencial pleno na medida em queadotar uma posição mais empresarial e seletiva sobre oque elas visam a alcançar, os riscos implícitos e comoproduzirão economias operacionais para o Banco, pormeio de um delineamento mais preciso da sua vantagemcomparativa.

Projetos com melhores resultados

Apesar dos desafios representados pela situação econômica, osesforços tradicionais do Banco no sentido de melhorar a quali-dade dos projetos vêm produzindo resultados. O desempenhoda carteira melhorou nos últimos cinco anos e provavelmenteultrapassará a meta do Acordo Estratégico de nota satisfatóriapara 75 por cento dos projetos no EF00. As taxas de sustenta-ção e de desenvolvimento institucional também melhoraram.O desempenho dos projetos na África continua aquém dasexpectativas mas os dados do Grupo de Certificação deQualidade (GCQ) referentes à carteira atual podem revelar umareviravolta promissora nos resultados dos esforços de melhorado desempenho.

Esses objetivos tem sido alcançados muito embora os proje-tos estejam a ficar cada vez mais complexos e trabalhosos, espe-cialmente nos países de baixa renda. Mais de quatro em cadacinco projetos avaliados recentemente faziam exigências subs-tanciais aos mutuários. Mas como mais de um em cada trêsprojetos revela implementação insatisfatória por parte domutuário, maiores avanços irão requerer melhoras paralelas emformação de capacidade e na adaptação de cada projeto à capa-cidade do mutuário.

Setenta e cinco por cento da amostra parcial dos projetos deinvestimento foram considerados satisfatórios, uma classificaçãoque por vários anos ficou estacionada no nível de 70 por cento. Odesempenho das operações de ajuste melhorou continuamentenos últimos cinco anos. Mas as auditorias dos projetos e avalia-ções dos países indicam que a consecução dos objetivos imediatosde política não se traduzem necessariamente em impacto a longoprazo sobre a renda ou a pobreza. Para que haja esse impacto énecessário empenho dos governos e um grau suficiente de con-senso a fim de que as reformas sejam sustentáveis. Os resultadostambém podem ser solapados por fatores exógenos. Na medidaem que o Banco avançar no sentido de um quadro baseado nosresultados, os objetivos dos programas de ajustamento devem sercada vez mais constituídos por passos no sentido de resultadosexplícitos de desenvolvimento, com claro delineamento de res-ponsabilidades entre os atores do desenvolvimento.

Adaptação à situação dos países para alcançar os resultados

Nos últimos anos, o Banco tem procurado voltar as suas aten-ções dos projetos isolados para o "plano mais alto" dos progra-mas nos países. Os resultados dos programas nos países, talcomo aferidos pelas Avaliações da Assistência aos Países (AAP)empreendidas pelo DAO, geralmente diferem do desempenhoda carteira agregada do país. Ademais, os resultados dos pro-gramas no país não são determinados necessariamente pelarenda per capita. Em vez disso, a eficácia do desenvolvimentoem cada país depende das formas em que a estratégia e a com-binação de instrumentos – inclusive as parcerias – são selecio-nadas e adaptadas às condições locais.

O nível de consenso existente no país a respeito das refor-mas é um determinante crucial da relevância e do resultado daestratégia do país. A falta de empenho do mutuário em relaçãoao programa do Banco no país e à reforma de políticas tem sidoa causa principal da implementação inadequada. As EAP têmverificado um quadro de excessivo otimismo quanto à recepti-vidade dedicada pelos governos mutuários ao assessoramentodo Banco, quanto à disposição de empreender reformas difíceise à capacidade de implementar as medidas recomendadas. Emalguns casos, o Banco fez empréstimos para apoiar as reformas– seja por meio de empréstimos de ajuste ou de investimentos– antes da formação do consenso suficiente. As análises de inte-ressados continuam a constituir uma exceção em vez da regra.

O Banco deveria acionar mais estrategicamente os instru-mentos de crédito e de outra natureza levando em conta as cir-cunstâncias de cada país. Os empréstimos de ajustamentopodem apoiar os países que procuram melhorar as políticasmacroeconômicas ou setoriais mas apenas quando os interessa-dos estão convencidos da necessidade de reformas. Em geral, énecessário apoio complementar para os estudos econômicos esetoriais, formação de capacidade e investimentos setoriais afim de maximizar o impacto dos empréstimos baseados empolíticas. Nos casos em que não há consenso suficiente paraempreender as reformas, os projetos-piloto, diálogo e atividadeseconômicas e setoriais podem ajudar a formar esse consenso –mas a participação local e a divulgação ampla das conclusõesdesses estudos são essenciais.

A maior parte das EAP classificam a contribuição do Bancopara o desenvolvimento institucional nos países como modesta.Elas confirmam que as análises institucionais e de risco sãotipicamente a parte mais fraca dos estudos de diagnóstico eque, geralmente, os projetos e recomendações de política feitospelo Banco ainda são excessivamente complexas e trabalhosaspara os países com instituições e capacidade insuficientes.

Em geral, a assistência para o desenvolvimento é mais efi-caz nos países com um quadro macroeconômico estável e um

Exame Anual de 2000 da Eficácia do Desenvolvimento

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setor público eficaz. Per capita, a Associação Internacional deDesenvolvimento – AID – empresta quase o dobro para os paí-ses cujo desempenho recebe notas mais altas na AvaliaçãoPolítica e Institucional de Países (APIP) do que aqueles comclassificação relativamente baixa. Algo similar acontece com osempréstimos do Banco Internacional de Reconstrução deDesenvolvimento (BIRD), apesar da falta de mecanismos for-mais de crédito baseados em desempenho. Esses vínculos serãorealçados tão logo o Banco comece a compartilhar as suas ava-liações com as autoridades dos mutuários da AID, como plane-jado para o EF01.

O grande desafio é encontrar formas de reduzir a pobrezanos países de baixa renda, com governança e quadros de políti-ca inadequados. O Banco precisa fortalecer e esclarecer a suaabordagem. Deverá concentrar-se no diagnóstico dos fatoresque afetam o desempenho inadequado e usar o seu papel deunificador para formar consenso para as reformas. Os emprésti-mos de ajustamento devem ser evitados até que sejam tomadasmedidas para demonstrar o empenho em mudar. Dependendodas circunstâncias do país, poderão ser apropriadas doações ouoperações de crédito limitadas e destinadas ao fortalecer os sis-temas de contabilidade do setor público ou para proporcionarapoio a programas dirigidos e supervisionados intensamente.

O processo usado pelo Banco para distribuir os seus recur-sos administrativos poderia ser reforçado para promover eficáciado desenvolvimento. Tendo em vista o grande número dedepartamentos de países e o seu papel dominante na gestãoorçamentária, é difícil conseguir remanejamento de recursos.As dotações orçamentárias para os programas nos países sãorelativamente invariáveis no que diz respeito às políticas nospaíses e ao desempenho dos projetos e nem sempre se coadu-nam com a Estratégia de Assistência ao País. A alta parcela decustos fixos num programa de assistência a país – especialmen-te naqueles onde há representações do Banco – limita aindamais a flexibilidade.

As parcerias para apoiar os programas nos países florescemquando o Banco e o país cliente têm um quadro bem explícitoe acordado de política do qual o país mutuário se sinta "dono".Quadros de política claramente explícitos facilitam o desenvol-vimento de dois elementos críticos das parcerias bem sucedi-das: um papel claramente definido para cada parceiro e umentendimento compartilhado das responsabilidades de cadaparceiro. Mas a estrutura da matriz de gestão do Banco compli-ca o empenho com metas globais e distribuições conexas derecursos para os programas dos países. Nos níveis setorial e cor-porativo, é indispensável o estabelecimento de arranjos deparcerias com feitio mais empresarial. As redes devem esclare-cer as competências centrais do Banco e a vantagem comparati-va no que diz respeito aos parceiros, bem como estabelecer

alianças de feitio empresarial com a divisão apropriada de res-ponsabilidades. Isso inclui a simplificação do número de arran-jos de parcerias, assegurando que todos os acordos sejam apoia-dos por empenho empresarial, com pleno reconhecimento dasconseqüências para os recursos e abandonando as atividades quepuderem ser implementadas por outros atores.

A busca de resultados em escala mundial: dimensõessetoriais e temáticas

A capacidade do Banco expressar uma ampla visão estratégica éum dos seus pontos fortes e implica a obrigação de proporcio-nar assessoramento coerente em todas as regiões e países. Asestratégias setoriais e temáticas são veículos importantes para amanifestação dos objetivos empresariais e a consecução dasmetas de desenvolvimento internacional mas devem coadunar-se com a abordagem cada vez mais impelida pela procura dasestratégias setoriais ou temáticas. Acordo ou coerência entre asprioridades identificadas na estratégia do Banco e as dosmutuários – ou de outros interessados – favorece a implemen-tação das estratégias setoriais ou temáticas. Mas poucas estraté-gias e políticas do Banco proporcionam orientação explícitaquanto aos instrumentos a serem usados e à postura a ser toma-da no diálogo com os países se os governos não desejarem dis-cutir uma questão de interesse global – por exemplo, a equida-de entre os gêneros ou a conservação de florestas.

A adaptação das estratégias e recomendações de política sãoum determinante importante do sucesso dos programas locais.As estudos analíticos de cada país são cruciais para apoiar essaadaptação; a redução de fundos para estudos econômicos e seto-riais gera preocupação. O mesmo acontece com a deficiênciacrônica verificada nos arranjos de supervisão e avaliação –essenciais para adaptação e atualização de estratégias.

As políticas operacionais orientam o pessoal no que diz res-peito à implementação das prioridades empresariais e setoriais.Mas as ambigüidades ou lacunas no quadro de políticas doBanco criaram incertezas entre o pessoal e administradores doBanco bem como entre os clientes e parceiros quanto aos requi-sitos. A fiscalização das políticas de salvaguardas tem sidoincoerente por causa da combinação de contabilidade altamentecentralizada e coordenação e supervisão central insuficientes. Aadministração do Banco tomou medidas para esclarecer o seuquadro de políticas mas é necessário para realçar mais a respon-sabilidade e harmonizar melhor as políticas e os requisitos desalvaguardas do Banco com os dos países clientes e os parceirosinternacionais.

Com a introdução dos Documentos de Estratégia Setorial(DES) em 1996, o Banco começou a padronizar o processo decriação de estratégias setoriais e a enfrentar algumas das defi-

Resumo executivo

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ciências observadas no processo anterior de criação de políticas.Não obstante, a maior parte dos recursos orçamentários e doprocesso de formulação de decisões reside nos departamentos depaíses. Conseqüentemente, nenhuma das estratégias setoriaisavaliadas incluía um plano explícito e verificável de implemen-tação. Recentemente, alguns DES deram maior atenção para asimplicações empresariais das metas setoriais e temáticas mas ocontínuo desequilíbrio na estrutura matriz torna muito difícil aconsecução da gestão orientada para os resultados das estraté-gias setoriais e temáticas.

Um exame preliminar dos DES empreendido pela.Administração do Banco notou melhoras contínuas mas muitosdos problemas acima identificados continuam relevantes. Aanálise feita pelo DAO da experiência do Banco com a elabora-ção e implementação de estratégias e políticas setoriais indicaque maior concentração em quatro elementos das estratégiasbem-sucedidas – política, desempenho, programa e parceria –poderia fortalecer ainda mais a eficácia das estratégias setoriaise temáticas do Banco.

Conseqüências para a gestão empresarial

As conclusões deste exame tem implicações para a gestãoempresarial do Banco.

� As estratégias, programas e processos de elaboração deorçamento do Banco devem estar vinculadas mais expli-

citamente com a consecução de resultados coerentes àmissão do Banco e a sua vantagem comparativa. Issoimplica que os processos do orçamento devem distribuirrecursos de acordo com as estratégias empresariais. Oscustos das estratégias aprovadas de assistência aos países,estratégias setoriais e parcerias globais devem ser calcula-dos mais plenamente e os custos devem ser vinculados aoprocesso orçamentário anual. Os incentivos ao pessoaldevem ser vinculados a resultados e ao desempenho e nãoa insumos e processos.

� A manutenção da base de conhecimentos do Banco éessencial. O Banco deve procurar um maior equilíbrioentre a gestão do conhecimento e a criação de conheci-mento, tanto em nível nacional quanto mundial. Devesupervisionar e rastrear a qualidade e coerência de todasas atividades de conhecimento do Banco.

� Para conseguir seletividade será necessário que o Bancoavalie de forma séria e contínua a vantagem comparativada instituição em relação com os seus parceiros interna-cionais e as instituições dos países clientes. Isso pode sig-nificar o abandono de atividades que outros parceirospossam empreender.

Exame Anual de 2000 da Eficácia do Desenvolvimento

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O Departamento de Avaliação de Operações (DAO), umaseção independente de avaliação subordinada diretamenteaos Diretores Executivos do Banco Mundial, classifica oimpacto sobre o desenvolvimento e o desempenho de todasas operações de empréstimo concluídas pelo Banco. Osresultados e recomendações são comunicados aos DiretoresExecutivos e usados na estruturação e implementação denovas políticas e projetos. Além das operações isoladas e dosprogramas de assistência aos países, o DAO avalia as políti-cas e processos do Banco.

Resumos de estudos e o texto completo de Précis and Lessons &Practices podem ser lidos no seguinte endereço, na Internet:http://www.worldbank.org/html/oed

Como encomendar publicações do DAO

Estudos de avaliações de operações, documentos de discus-são do Banco Mundial e outros documentos estão disponí-veis na Infoshop do Banco Mundial.

Os documentos relacionados com um número de estoquee código de preço podem ser obtidos por meio do serviço deencomendas por correio ou da Infoshop do Banco Mundial,no centro de Washington D.C. Para obter informaçõessobre todos os demais documentos, favor entrar em contatocom Elizabeth Campbell-Page ou com a Mesa deInformações do DAO.

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Encomendas de publicações do Banco Mundial

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PUBLICAÇÕES DO DEPARTAMENTO DE AVALIAÇÃO DE OPERAÇÕES

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