financiamento das políticas públicas, especificidade da assistência

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UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEARÁ CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

MESTRADO ACADÊMICO EM POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIEDADE

FINANCIAMENTO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS, ESPECIFICIDADE DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: UM ESTUDO DO FMAS (FUNDO MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL) DO MUNICÍPIO DE

FORTALEZA NO PERÍODO DE 2006 A 2009

ÂNGELA TAVARES MADEIRO

FORTALEZA/CEARÁ

2013

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ÂNGELA TAVARES MADEIRO

FINANCIAMENTO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS, ESPECIFICIDADE DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: UM ESTUDO DO FMAS (FUNDO MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL) DO MUNICÍPIO DE

FORTALEZA NO PERÍODO DE 2006 A 2009

Texto apresentado para defesa de dissertação de Mestrado perante a banca examinadora do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas e Sociedade (MAPPS) da Universidade Estadual do Ceará (UECE) como requisito para obtenção do título de Mestre em Políticas Públicas e Sociedade, sob a orientação da Profª Dra. Maria do Socorro Ferreira Osterne.

FORTALEZA/CEARÁ

2013

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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação Universidade Estadual do Ceará

Biblioteca Central Prof. Antônio Martins Filho

Bibliotecário Responsável – Francisco Welton Silva Rios – CRB-3/919

M191f Madeiro, Ângela Tavares

Financiamento de políticas públicas, especificidade da Assistência Social: um estudo do FMAS – Fortaleza no período de 2006 – 2009 / Ângela Tavares Madeiro. -- 2013.

CD-ROM. 215 f. : il. (algumas color.) ; 4 ¾ pol. “CD-ROM contendo o arquivo no formato PDF do trabalho acadêmico,

acondicionado em caixa de DVD Slim (19 x 14 cm x 7 mm)”. Dissertação (mestrado) – Universidade Estadual do Ceará, Centro de

Estudos Sociais Aplicados, Curso de Mestrado Acadêmico em Políticas Públicas e Sociedade, Fortaleza, 2013.

Área de Concentração: Políticas Públicas e Sociedade. Orientação: Profa. Dra. Maria do Socorro Ferreira Osterne. 1. Políticas públicas – financiamento. 2. Financiamento público. 3.

Gestão pública. I. Título.

CDD: 338.981

3

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5

Dedico à Dona Lucy e ao Seu Marcos, minha mãe e pai amados, por ter chegado até aqui, a vocês, essa vitória.

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AGRADECIMENTOS

Agradeço a Deus, que me permitiu chegar até aqui, dedico a honra e a glória a Ele. Que fez da minha fraqueza, fortaleza Nele, da minha limitação, possibilidade do sobrenatural Dele. Agora sim, a partir Dele, compreendo o significado de ser mais que vencedora. “Mas em todas estas coisas somos mais que vencedores, por aquele que nos amou” (Romanos 8.37).

Aos meus pais, expressão de amor verdadeiro, de entrega sacrificial, de aceitação e tolerância por amor. A eles minha profunda gratidão, meu amor maior, a certeza de que sem eles, nada disso seria possível. A eles, que sempre me ensinaram a importância de um patrimônio cultural, intelectual, dediquei meu esforço de continuar, quando as forças diziam para parar. Obrigada Deus pela vida deles, amo muito vocês, intensamente.

Aos meus irmãos, Cacá e Júnior. Obrigada meus amados irmãos, vocês que são parte de mim.

À minha irmã e amiga Ms. Darlene, companheira de luta e oração, alguém que compartilhei minhas angústias, que muito me incentivou, chorou e se alegrou comigo. Obrigada! Aqui mais um resultado de nossas orações.

Aos meus amados sobrinhos: Lucas, Niltinho, Levi e João Marcos. O pequenino Levi, em especial, pela convivência, que transformou dias pesados de angústia em graça, em prazer. Louvo a Deus por sua vida.

À minha querida orientadora Profª Dra. Maria do Socorro Osterne, meu profundo respeito e admiração, além de sábia, gentil, firme e competente, uma mulher admirável, um exemplo.

Aos alunos e professores do Mestrado em Políticas Públicas e Sociedade, em especial, a turma 2011, pelo aprendizado, pela experiência no convívio com a diversidade, com o respeito, o que representou perceber tantos talentos e sensibilidades.

À Cristina Maria Pires de Medeiros que além do seu profissionalismo, dinamismo, consegue nos acolher, nos apoiar, para além do que lhe é atribuído como função; uma pessoa linda, sensível, generosa, ela foi um anjo pra mim. Amo você que Deus realize os desejos do seu coração.

À Associação Meus Pequeninos, por cada criança, família e mulher que tive a oportunidade de servir. Nesse mesmo período de produção acadêmica, criamos nossa ONG e realizamos o sonho da nossa creche, compartilhamos angústias e esperanças e mais um espaço para fazer a obra de Deus.

Ao meu esposo por ser condição de possibilidade para uma maior comunhão com Deus.

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E Jesus respondendo-lhe, disse: qualquer um que beber desta água tornará a ter sede, mas aquele que beber da água que eu lhe der nunca terá sede, porque a água que eu lhe der se fará nele uma fonte de água a jorrar para a vida eterna.

(João 4.13-14)

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RESUMO

A presente dissertação tem por objeto de estudo o Financiamento no interior da gestão de políticas públicas tendo como referência a atual configuração do Estado brasileiro. Os objetivos perseguidos foram: Conhecer como o tema Financiamento se expressa no interior da Gestão de políticas públicas tendo como pano de fundo a atual configuração do Estado Brasileiro; Investigar se o Financiamento reflete claramente a direção hegemônica das forças políticas, econômicas e sociais da sociedade ou denota-se apenas como instrumento técnico consultivo de gestão na efetivação das políticas públicas; Detectar através da análise orçamentária do FMAS Fortaleza no período 2006-2009 a relação entre a gestão e o financiamento e como se expressou na efetivação da política pública de Assistência Social no município de Fortaleza. Pela natureza do objeto de pesquisa optou-se pela Pesquisa Qualitativa. Analisamos a especificidade do financiamento da política pública de Assistência Social, a partir dos dados apresentados na execução orçamentária do FMAS-Fortaleza no período 2006-2009, período que se refere ao primeiro Plano Plurianual da gestão que implantou a Secretaria de Assistência Social no município de Fortaleza. Utilizamos os seguintes tipos de pesquisas: a) Pesquisa bibliográfica sobre: 1) o viés neoliberal do Estado Brasileiro; 2) Gestão Pública e 3) Financiamento de políticas públicas; b) Pesquisa documental sobre as leis orçamentárias, normas, portarias, planos, programas, páginas na internet e demais documentos sobre os referidos temas em estudo; c) Pesquisa de campo que ocorreu na atual SETRA (Secretaria de Trabalho, Desenvolvimento Social e Combate a Fome) onde está inserido o Fundo Municipal de Assistência Social, através do levantamento de dados sobre o planejamento e execução orçamentária e aplicação de um roteiro de entrevista dirigida junto aos integrantes da Comissão Técnica do FMAS e a ex-gestoras da Assistência Social. Dessa forma, pode-se entender que o financiamento se constitui num tema relevante, mas ainda pouco explorado para o conjunto das políticas públicas. Considerado complexo e com predomínio de produções acadêmicas que priorizam mais seu aspecto meramente técnico ou que tendem ao viés da neutralidade burocrática. No presente estudo constatou-se a conotação essencialmente política na destinação de recursos que materializam a efetivação de direitos, no caso específico, da Assistência Social. As conquistas advindas da Constituição de 1988, no que tange ao financiamento e gestão das políticas públicas, estão sendo paulatinamente descaracterizadas, principalmente a partir da consolidação do binômio acumulação flexível/neoliberalismo. O que demonstra a determinação da configuração das forças políticas, econômicas e sociais em uma dada sociedade num dado momento histórico no ambiente da gestão pública. Nesse processo, a gestão e o financiamento público refletirão essa direção hegemonia, sendo assim, deverá ser palco de intervenção e conquista política, o que remeterá a apropriação qualificada no desvelar do tema. Para intervir, pressupõe-se conhecer, e conhecer num contínuo devir do movimento do pensamento anexado ao movimento do real para a desafiadora intervenção da práxis política. Palavras-chave: Gestão Pública, Financiamento Público, Assistência Social.

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ABSTRACT

This dissertation has as its object of study the financing within the management of public policies having as reference the current configuration of the Brazilian State. The objectives being pursued were: To know how the theme Funding is expressed within the management of public policies having as reference and background the current configuration of the Brazilian State; investigate if the Financing clearly reflects the direction of hegemonic political, economic and social forces of society or it denotes only as an instrument of management technical advisory in the realization of the public policies; Detect through budget analysis of AMF fortress in the period 2006-2009 the relationship between the management and the funding and as if expressed in the realization of the public policy of Social Assistance in the city of Fortaleza. The nature of the object of research we chose qualitative research. We analyzed the specificity of the financing of the public policy of Social Assistance, on the basis of the data contained in budget execution of AMF-fortress in the period 2006-2009, a period that refers to the first Multiannual Plan of management that has deployed the Secretary of Social Assistance in the city of Fortaleza. We essentially two Types of research: a) bibliographic research on: 1) Brazilian neo-liberal State; 2) Public Management and 3) Financing of public policies; (b) documentary research on the laws, rules, ordinances, plans, programs, web pages and other documents on these topics in study. The field research occurred in the current SETRA (Department of Labor, Social Development and Fight Against Hunger) which is inserted the Municipal Fund of Social Assistance, through the collection of data on the planning and budget execution and implementation of a structured interview addressed applied along with the members of the Technical Commission of the AMF and the ex-manager of the SEMAS and the technical adviser of the current SETRA. That way, we can understand that the funding is a relevant theme, but still little explored for the set of public policies. considered complex and with predominance of academic productions that prioritize your aspect purely technical or that tend to bias of bureaucratic neutrality. In the present study it was found that the essentially political connotation with respect to the allocation of resources that materialized the realization of rights. In the specific case, the Social Assistance. The achievements resulting from the Constitution of 1988, in terms of the financing and management of public policies, are being gradually descaracterizadas, mainly from the consolidation of the binomial flexible accumulation/neoliberalism. which shows the determination of the configuration of the political, economic and social forces in a given society at a given moment in history. In this process, the management and the public funding will reflect this direction hegemony, therefore, should be a stage of intervention policy and conquest, which shall transmit the ownership in qualified unveil the theme. to intervene, it is assumed to know, and to know in a continuous transformation of the movement of thought and the movement of the real for the challenging work of political practice. Keywords: Public Administration, public finance, Social Assistance

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LISTAS DE TABELAS

Tabela 1 – Alíquotas do IRRF no Brasil............................................................................... 44 Tabela 2 – Lucros e Tributação do Sistema Financeiro Nacional – (em R$ milhões)......... 46

Tabela 3 – Receitas da Seguridade Social – 2002-2005....................................................... 73 Tabela 4 – Superávit Primário 1999 a 2005, em % PIB....................................................... 74

Tabela 5 – Desdobramento da LOA 2006 ........................................................................... 98 Tabela 6 – Desdobramento da LOA 2007 ............................................................................ 100

Tabela 7 – Desdobramento da LOA 2008............................................................................. 103

Tabela 8 – Desdobramento da LOA 2009............................................................................. 105

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LISTAS DE QUADROS

Quadro 1 – Administração Direta no Brasil................................................................... 34

Quadro 2 – Administração Indireta no Brasil................................................................ 35

Quadro 3 – Discriminação de Tributos – União, Estados, Distrito Federal e Municípios ......................................................................................................................

38

Quadro 4 – Transferências Diretas da União para Estados e Distrito Federal ............. 39

Quadro 5 – Transferências Indiretas da União para Estados e Distrito Federal, por meio de Fundos Especiais...............................................................................................

39

Quadro 6 – Transferências Diretas da União e dos Estados para os Municípios. 40

Quadro 7 – Transferências indiretas da União aos Municípios, por meio de Fundos Especiais.....................................................................................................................

40

Quadro 8 – Fundos Regionais........................................................................................ 40

Quadro 9 – Classificação das Receitas Orçamentárias por Categoria Econômica........ 47

Quadro 10 – Classificação das Despesas Correntes e Despesas de Capital.................. 49

Quadro 11 – Estrutura de Classificações Funcional e Programática............................. 50

Quadro 12 – Características dos Instrumentos de Planejamento Orçamentário no Brasil...............................................................................................................................

53

Quadro 13 – Síntese – Função, Sub-função e Programa Orçamento FMAS – 2006 107

Quadro 14 – Síntese – Função, Sub-função e Programa Orçamento FMAS – 2007........................................................................................................................

108

Quadro 15 –Síntese – Função, Sub-função e Programa Orçamento FMAS – 2008 108

Quadro 16 –Síntese – Função, Sub-função e Programa do Orçamento FMAS – 2009........................................................................................................................

109

Quadro 17 – Disposição de valores por Programas Período 2006-2009..... 118

Quadro 18 – Comparativo Planejado / Executado (Empenho, Liquidação e Pagamento) Por Programa – Ano: 2006. ........................................................................

134

Quadro 19 – Comparativo Planejado / Executado (Empenho, Liquidação e Pagamento) Por Programa – Ano: 2007.........................................................................

134


135


135

Quadro 22 – Disposição de valores (empenhados, liquidados e pagos) por Programas - Período 2006-2009.......................................................................................................

136

12

Quadro 23 – Estimativas de receitas desvinculadas pela DRU da seguridade social no período de 2000-2007......................................................................................................

140

Quadro 24 – Principais Mudanças de Impostos a partir de 1990.................................. 143

13

LISTAS DE GRÁFICOS

Gráfico 1 – Distribuição de Recursos do FMAS por Fonte................................................. 110 Gráfico 2 – Evolução de Recursos Distribuídos por Função – FMAS................................ 110

Gráfico 3 – Evolução de Recursos Distribuídos em Sub-Funções –FMAS......................... 111 Gráfico 4 – Evolução de Recursos Distribuídos em Programas– FMAS............................. 112

Gráfico 5 – Evolução da aplicação de Recursos de Emendas Parlamentares no Projeto Estruturação da Rede Sócio-Assistencial – FMAS...........................................

113

Gráfico 6 – Percentual de Execução Orçamentária FMAS 2006-2009................................ 138 Gráfico7 – Execução Orçamentária – Programa 0114 – SUAS........................................... 139

Gráfico 8 –Execução Orçamentária – Programa 0116 – Proteção Social Básica................ 139 Gráfico 9 – Execução Orçamentária – Programa – 0117 – Proteção Social Especial......... 140

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LISTAS DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ANFIP – Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil

Bacen – Banco Central do Brasil

BPC – Benefício da Prestação Continuada

CETSS – Contribuição dos Empregadores e Trabalhadores para a Seguridade Social

CF – Constituição Federal

CIDE – Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico

COFINS – Contribuição para Financiamento da Seguridade Social

CPMF – Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira

CSLL – Contribuição Social sobre Lucro Líquido

DLSP – Dívida Líquida do Setor Público

DRU – Desvinculação de Receita da União

FHC – Fernando Henrique Cardoso

FNAS – Fundo Nacional de Assistência Social

FMAS – Fundo Municipal de Assistência Social

FPE – Fundo de Participação dos Estados

FPM – Fundo de Participação dos Municípios

FUNCI – Fundação da Criança e da Família Cidadã

ICMS – Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços

IGF – Imposto sobre Grandes Fortunas

IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano

IPVA – Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores

IR – Imposto de Renda

IRPF – Imposto de Renda de Pessoa Física

IRPJ – Imposto de Renda de Pessoa Jurídica

ISS – Imposto sobre Serviços

ITR – Imposto Territorial Rural

LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOA – Lei Orçamentária Anual

LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social

LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal

NOB SUAS – Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social

PPA – Plano Plurianual

15

PBF – Programa Bolsa Família

PNAS – Política Nacional de Assistência Social

PJ – Pessoa Jurídica

SEMAS – Secretaria Municipal de Assistência Social

SETRA – Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social e Combate à Fome

SFN – Sistema Financeiro Nacional

SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal

SIDOR – Sistema Integrado de Dados Orçamentários

SINPAS – Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social

SUAS – Sistema Único de Assistência Social

TCM – Tribunal de Contas dos Municípios

TCU – Tribunal de Contas da União

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SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO 18

2 O CICLO DO FINANCIAMENTO NO INTERIOR DA GESTÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS – Noções Preliminares

2.1 Gestão Pública – Conceito, Princípios e Organização. 26 2.1.1 Gestão Pública – Conceito 26

2.1.2 Princípios Constitucionais da Gestão Pública 32 2.1.3 Organização da Gestão Pública 33

2.2 Planejamento e Gestão Orçamentária e Financeira 36

2.2.1 Receitas Tributárias 36

2.2.2 Discriminação das Receitas Tributárias 37 2.2.3 Repartição das Receitas Tributárias 39

2.2.4 Sistema Tributário Brasileiro a partir de 1990 – Um esboço reflexivo 41 2.2.5 Definição das Receitas Orçamentárias 47

2.2.6 Estágios da Receita Pública 48 2.2.7 Definição e Classificação da Despesa Pública 48

2.2.8 Estágios da Despesa Pública 50

2.3 Orçamento - Espaço Estratégico de Planejamento e de Decisão na Gestão Pública.

54

2.3.1 Orçamento Participativo

3 REFLEXOS DO NEOLIBERALISMO NO FINANCIAMENTO DAS POLITICAS PÚBLICAS

58

3.1 Crise do binômio fordista-keynesianismo 58

3.2 Reação do capital: neoliberalismo 62

3.3 O Caráter das políticas sociais e do seu financiamento no neoliberalismo brasileiro

64

3.4 O papel dos Fundos Públicos 70

4 O FINANCIAMENTO NA ESPECIFICIDADE DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

75

4.1 A Política Pública de Assistência Social e sua Especificidade 75

4.2 Sistema Único de Assistência Social – aspectos Gerais da Gestão e do Financiamento da Assistência Social

79

4.3 Desafios a Gestão e ao Financiamento da Assistência Social 88

17

5 ESTUDO DE CASO DO FMAS FORTALEZA: O PAPEL DO FINANCIAMENTO NA GESTÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

95

5.1 FMAS – Fortaleza: Regulamentação 95

5.2 Descrição Orçamentária – LOA – 2006-2009 97 5.2.1 Lei Orçamentária 2006 97

5.2.2 Lei Orçamentária 2007 99 5.2.3 Lei Orçamentária 2008 102

5.2.4 Lei Orçamentária 2009 104

5.3 Descrição do Orçamento FMAS – 2006 a 2009 106

5.4 Reflexões sobre o Papel do Financiamento na Gestão: Estudo de Caso: FMAS – Fortaleza, no período de 2006-2009

114

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS 130

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 145

ANEXOS 151

18

1. INTRODUÇÃO

O financiamento público constitui-se um tema desafiador no interior da gestão das

políticas públicas diante das novas configurações em que se coloca o Estado brasileiro. É por

meio do financiamento que as políticas públicas se materializam institucionalmente, sem

financiamento não há efetivação das políticas públicas. Os recursos públicos são alocados em

fundos específicos, que possuem uma legislação aplicada e exigências em sua

operacionalização, bem como, retratam, enquanto unidade orçamentária, o caráter dado pela

gestão pública à efetivação de direitos.

A pertinência desta investigação consiste em evidenciar uma temática que envolve

as decisões políticas e econômicas do país, merecendo ser problematizada, socializada e

discutida, na sociedade em geral. No âmbito acadêmico, especificamente, pode favorecer o

desvelar crítico da atual política econômica adotada no país, dando visibilidade, através de

uma atitude investigativa, a dimensão política da gestão das políticas públicas, tornando-se,

portanto, necessária ao debate na sociedade brasileira que é marcada por profundas

desigualdades e desdobramentos do capitalismo especulativo.

No Brasil, os estudos sobre financiamento do Estado para as políticas públicas são

poucos, principalmente se não estão limitados a explorar apenas a dimensão do crescimento

da carga tributária ou a retratar análises de cunho estritamente financeiras ou contábeis,

esvaziadas da conotação política que a reflexão exige. Há uma predominância de produções

que reforçam geralmente apenas o caráter da chamada neutralidade burocrática institucional.

Pretendemos ter como condutor desse estudo, a preocupação com a dimensão

política da gestão e do financiamento público, inserindo-o num contexto peculiar conjuntural

do capitalismo contemporâneo, particularmente no caso brasileiro. Poderemos perceber o

papel atribuído aos fundos públicos para a própria valoração e acumulação, vinculando-o

também à dívida pública, cujos credores estão comprometidos com o capital financeiro

Salvador (2010). Daí um dos principais motivos do desvirtuamento de finalidades e o

impedimento de maior investimento e ampliação de direitos.

Evilásio Salvador, Doutor em Política Social pela UNB, autor de diversos artigos na área de orçamento,

tributação e seguridade social. Sistematizou em sua obra Fundo Público e Seguridade Social no Brasil uma rigorosa pesquisa do orçamento público da seguridade social do Brasil mediante uma análise crítica do financiamento público brasileiro. Defende que o fundo público é um dos principais financiador de políticas anticíclicas nos período de refração da atividade econômica. Compartilha a compreensão de vincular as dimensões do financiamento público à estrutura tributária e a dimensão política dos interesses econômicos.

19

Foi a partir da construção do Estado Social, que o fundo público exerceu uma

função ativa nas políticas macroeconômicas, tanto na esfera da acumulação produtiva quanto

no âmbito das políticas sociais, particularmente da seguridade social. Contudo é no contexto

do Estado neoliberal que o financiamento público tem papel relevante para a manutenção do

capitalismo na esfera econômica e na garantia do contrato social (SALVADOR, 2010).

O financiamento público ocupa um papel importante na articulação das políticas

sociais e na sua relação com a reprodução do capital. A presença dos fundos públicos na

reprodução da força de trabalho e nos gastos sociais é uma questão estrutural no capitalismo.

Para Francisco de Oliveira (1998), o fundo público, em suas diversas formas, passou a ser o

pressuposto do financiamento da reprodução da força de trabalho, atingindo globalmente toda

a população por meio dos gastos sociais. Por isso, o autor nos alerta a entender o fundo

público, anexando-o a discussão da luta de classes, ou seja, compreender essa luta de classe

que se deslocou da esfera da produção, do chão de fábrica ou ainda dos escritórios, para o

orçamento do Estado.

De acordo com Behring (2004, p.164),

Há um lugar estrutural do fundo público no capitalismo contemporâneo. O Estado se apropria de parcela significativa da mais-valia socialmente produzida para assegurar condições reais de produção e reprodução; dentro desse processo comparece o desenvolvimento de políticas sociais como lugar relevante de locação do fundo público, a pender, claro da correlação de forças políticas e elementos culturais em cada formação nacional.

Dessa forma, no presente estudo refletiremos sobre a repercussão da substituição

do binômio taylorismo-fordismo pelo binômio acumulação flexível-neoliberalismo no interior

da gestão pública e do direcionamento dado ao financiamento público.

Importante ressaltar que no atual contexto o capitalismo contemporâneo, com as

configurações em que vem assumindo nas últimas décadas, acentuou sua lógica destrutiva.

Conforme Ricardo Antunes delineou-se algumas tendências: 1) padrão taylorista e fordista

substituído pelas formas flexibilizadoras da chamada acumulação flexível e o modelo japonês

(toyotismo); 2) modelo de regulação social democrático que teve sustentação no Estado de

Bem-Estar Social vem sendo substituído pela des(regulação) neoliberal; 3) precarização do

trabalho humano e a degradação crescente do meio ambiente.

É neste cenário, que a América Latina busca adequar-se ao capitalismo de

hegemonia financeira/especulativa a grande custo social. O ideário do neoliberalismo nos

moldes do capitalismo periférico, na especificidade da América Latina, contempla a

20

reestruturação produtiva, a privatização acelerada, o enxugamento do Estado, onde as

políticas fiscais e monetárias são sintonizadas pelo Fundo Monetário Internacional.

Assistimos a desmontagem dos direitos sociais dos trabalhadores, um combate e grande

reflexo do sindicalismo classista, bem como, a propagação do individualismo e subjetivismo,

advindos da cultura pós-moderna. A discussão sobre financiamento no interior da gestão

pública, passa pelo resgate dessa dimensão estrutural econômica, política e social.

Veremos o viés neoliberal sendo implantado no Brasil mais efetivamente no

governo de Fernando Henrique Cardoso, no ano de 1994. O citado presidente iniciou uma

série de medidas que visavam à redução de gastos do Estado, como as privatizações dos

setores públicos das telecomunicações (TELEBRÁS), das mineradoras, como a Companhia

Siderúrgica Nacional de Volta Redonda e a Companhia Vale do Rio Doce. Além disso, abriu

a economia brasileira para o mercado internacional (Multinacionais). Como é notório, todos

os planos de estabilização adotados nos últimos anos no continente latino-americano são da

mesma ordem do Consenso de Washington. Este na realidade organizou um plano único de

ajustamento das economias periferias, chanceladas por órgãos supranacionais como FMI e

Banco Mundial (FIORI, 1997).

A referida estratégia tinha o seguinte receituário: combate à inflação, através da

dolarização da economia e valorização das moedas nacionais, associado a uma ênfase na

necessidade de ajuste fiscal. Junto dessas orientações, ainda podemos citar a reforma do

Estado – mormente privatizações e reforma administrativa – desregulamentação dos mercados

e liberalização comercial e financeira. Aplicadas tais políticas reformistas, o país estaria apto

para o crescimento econômico.

Dentro desse contexto de consolidação do neoliberalismo brasileiro, está inserida

a dimensão dada pela gestão a chamada Reforma do Estado que passa a constituir-se como

parte intrínseca desse processo. Na ótica do governo Cardoso era preciso que o Estado não

somente sustentasse a competitividade, mas também se reestruturasse, visando implementar

uma administração pública gerencial que deveria se orientar pela eficiência e qualidade dos

serviços (FALEIROS, 2004). Em meados da década de 90, Cardoso inaugurou uma nova

ofensiva neoliberal ao encaminhar o Projeto de Emenda Constitucional nº 173 sobre a reforma

do aparelho do Estado brasileiro.

A reforma do Estado no governo Cardoso articulou medidas legislativas, mudança

regulatória e ações governamentais para uma reordenação estratégica do papel do Estado, que

deveria passar de impulsionador do desenvolvimento para o de impulsionador da

competitividade da economia. Para tanto, transferiu o patrimônio público para o mercado,

21

mudando a relação do Estado com o mercado e a sociedade, considerando o Estado como

complementar ao mercado (CARINHATO, 2008).

Dentre os muitos e complexos desafios da questão da reforma do Estado, um vem

se destacando pela sua recente inclusão no debate político e acadêmico: a capacidade do

sistema político de responder satisfatoriamente às demandas da sociedade e de enfrentar os

desafios da eficiência e eficácia da ação pública em contextos de complexidade e incerteza

crescente. Nesse sentido, aqui se insere a concepção de gestão pública no interior do aparelho

do Estado na efetivação das políticas públicas e garantia de direitos.

A gestão da coisa pública mediatiza a articulação das dimensões econômico-

financeira, institucional-administrativa e sociopolítica da sociedade no interior do Estado. Não

se refere apenas a reforma do Estado de motivação neoliberal, focada nos aspectos financeiros

e administrativos, ou a uma gestão burocrático-técnica onde predomina a neutralidade. Prima

pelo aspecto político da gestão, expressando a direção hegemônica das forças polítcos-sociais

e econômicas. Pressupõe uma democracia participativa que enfatize a deliberação e conduta

ética capaz de possibilitar o desenvolvimento de um papel ativo da sociedade civil na

formulação e implementação de políticas públicas (OSTERNE, 2012).

As orientações das políticas sociais foram permeadas a partir do receituário

acumulação flexível/neoliberalismo, que se constituem pela racionalização dos recursos, pela

descentralização participativa e pela focalização dos serviços públicos. Reiteramos que tais

propostas foram elaboradas e induzidas por agências internacionais como o Banco Mundial e

o FMI, segundo as quais, tais propostas poderiam fazer da política social neoliberal um

verdadeiro instrumento de erradicação da pobreza na América Latina. As orientações estão

imbricadas numa visão neoliberal de predomínio do perfil de políticas sociais focalizadas, de

cunho compensatório, isto é, de políticas que supõem, como ambiente prévio e “dado”, um

outro projeto de sociedade definido em um campo oposto ao da deliberação coletiva e da

planificação.

Diante dessas considerações, o referido estudo se propõe a abordar a gestão da

política pública com ênfase na temática do financiamento público, trazendo para a

especificidade da política pública de Assistência Social. Partilhamos da visão de que o

financiamento precisa adquirir mais respaldo no debate acadêmico para que seja apropriado

como importante ferramenta política no interior das decisões da gestão pública e da

organização dos espaços de controle social.

No primeiro capítulo, apresentaremos os conceitos que consideramos preliminares

para o estudo da gestão e do financiamento das políticas públicas. Partiremos de uma

22

delimitação teórica de gestão pública que norteará e dará corpo a percepção do financiamento

público. É neste capítulo que trataremos do viés técnico do tema. Reforçaremos também os

aspectos caracterizadores e jurídico-institucionais do tema financiamento público, com

destaque para o ciclo orçamentário e financeiro, bem como, aos instrumentos de planejamento

público (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária). Entendemos

que na base da compreensão desse planejamento público há que se fazer uma rápida

aproximação conceitual sobre o conjunto de receitas e despesas públicas. Consideramos que

são informações que devem ser socializadas e compreendidas para que seja possível dar

visibilidade ao orçamento público, enquanto espaço estratégico e espelho político da gestão

pública.

Partindo do entendimento que este objeto de estudo está inserido numa determinação

histórica, social, econômica e política, é que no segundo capítulo, será retratada a relação

econômico-político-social do Estado no interior da gestão e financiamento público. Por isso

inserimos o tema a partir da crise do binômio fordista-keneysianismo e da nova configuração do

Estado a partir da consolidação do binômio acumulação/flexível/neoliberalismo. Apresentaremos

tal determinação de forma preliminar, sem a pretensão de aprofundar tal discussão, haja vista, a

nossa motivação ser o caráter dado ao conjunto das políticas públicas a partir desse período, bem

como, a contradição e os desafios que foram postos a gestão e financiamento diante desse

contexto histórico e, mais especificamente, aos fundos públicos.

No terceiro capítulo, após as noções preliminares referentes a gestão e

financiamento público e a determinação histórica econômica, social e política atribuída a

atual configuração do Estado ao financiamento, delimitaremos ainda mais nosso estudo,

inserindo a discussão, na especificidade de uma política pública de Assistência Social.

Nesse capítulo pretendemos oferecer ao leitor a percepção da especificidade dessa política

pública que é regulamentada pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), pela Política

Nacional de Assistência Social (PNAS) e pela Norma Operacional Básica do Sistema Único

de Assistência Social (NOB/SUAS). Retrataremos também um pouco da égide da profissão

do Serviço Social, haja vista, se configurar como protagonista na gestão da referida política

pública. Delimitando nosso estudo, para a especificidade de uma política pública,

poderemos compreender os aspectos técnicos e políticos que envolvem a gestão e o

financiamento público, seu planejamento, processamento, exigências operacionais e

principais desafios.

No capítulo quatro, seguindo na delimitação do tema na especificidade da

política pública de Assistência Social, retratemos o Fundo Municipal de Assistência Social

23

do Município de Fortaleza no período de 2006-2009. Caracterizaremos o Fundo específico

que é responsável para alocar os recursos a serem aplicados na efetivação daquela política

pública no município de Fortaleza. Partimos para nossa análise dos dados técnicos

referentes ao planejamento e a execução orçamentária e financeira do período estudado, as

Leis Orçamentária de 2006 a 2009, o Plano Plurianual de 2006 a 2009, como instrumentos

de análise da gestão e do financiamento, sendo que levaremos a discussão outros dados

levantados para a analise crítica, a partir da visita de campo feita e dos depoimentos de

alguns líderes envolvidos na gestão e financiamento da assistência social no referido

período: a comissão técnica do FMAS e ex-gestores da Assistência Social.

Nas considerações finais apresentaremos algumas propostas que permitirão dar

visibilidade ao tema no âmbito acadêmico e na gestão pública que servirão também de

contribuição para as instâncias do controle social das políticas públicas.

Assim, retomamos algumas perguntas que nortearam esse estudo e que nos

interessou investigar: Como o tema financiamento se expressa no interior da Gestão de

políticas públicas tendo com referência a atual configuração do Estado Brasileiro? Será que o

financiamento reflete a direção hegemônica das forças políticas, econômicas e sociais da

sociedade ou apresenta-se apenas como um instrumento técnico consultivo de gestão na

efetivação das políticas públicas? Na análise orçamentária do FMAS Fortaleza período 2006-

2009 houve compatibilidade entre gestão e financiamento na efetivação da política pública de

Assistência Social no município de Fortaleza?

Analisar o papel atribuído ao financiamento no interior da gestão pública no atual

contexto do Estado brasileiro nos exigiu uma trajetória metodológica voltada para a pesquisa

qualitativa. O interesse foi reunir farta documentação que permitisse apreender como no

âmbito do atual contexto do Estado brasileiro se expressa o financiamento na gestão das

políticas públicas. Pretende-se a partir daí, dar visibilidade a essa discussão, investigando a

dimensão política do financiamento público para a efetivação de direitos. Dessa forma, inter-

relacionar a gestão pública e o Estado e o seu papel junto ao capital especulativo financeiro

possibilitou uma aproximação mais consistente com objeto de estudo. A delimitação da

investigação se fez na especificidade da Assistência Social, na análise do FMAS, a partir dos

dados apresentados na execução orçamentária do FMAS-Fortaleza no período 2006-2009 e no

relato das lideranças (comissão técnica do FMAS), apresentando também a fala de ex-gestores

da Assistência Social para retratar a relação entre gestão e financiamento público.

A pesquisa enquanto indagação, aproximação e descoberta permanente da

realidade, vincula pensamento e ação, pois, segundo Minayo (1996 p.37), “[...] nada pode ser

24

intelectualmente um problema, se não tiver sido, em primeiro lugar, um problema da vida

prática”. O questionamento da realidade permite ultrapassar a mera descrição do real.

Permite-nos a produção de um conhecimento sobre esse real.

Além do mais a pesquisa qualitativa tem um aspecto que a torna propulsora de

novas discussões. É o fato de a mesma não se encerrar em si própria, ou seja, a pesquisa

qualitativa sempre está aberta à discussão, à possibilidade de agregar novos elementos

provindos da comunidade científica. Caso a pesquisa seja aberta a ponto de suscitar, a partir

de si, novos encaminhamentos, isso é um indício de que se trata de uma boa pesquisa. E

quanto mais debate propiciar, melhor será sua contribuição à comunidade científica somada à

capacidade de trazer algo original e criativo (VICTORIA, 2000).

Para permitir o desvelamento crítico da relação entre o financiamento e gestão de

políticas públicas no atual contexto do Estado Brasileiro, na especificidade da Assistência

Social, foram utilizados os seguintes tipos de pesquisa: a) Pesquisa bibliográfica sobre: 1) o

viés neoliberal do Estado Brasileiro; 2) Gestão Pública e 3) Financiamento de políticas

públicas; b) Pesquisa documental sobre as leis, normas, portarias, páginas na internet e demais

documentos sobre os referidos temas em estudo; c) Pesquisa de campo, aplicando um roteiro

de entrevista dirigida junto a ex-gestores da Assistência Social e a Comissão técnica do

FMAS bem como, a observação direta.

A pesquisa se desenvolveu no município de Fortaleza, Estado do Ceará mais

especificamente no FMAS – da atual SETRA, localizada a Avenida da Universidade, 3305,

Benfica, Fortaleza, Ceará. O período estudado do Fundo Municipal de Assistência Social

corresponde ao primeiro plurianual da gestão municipal que institucionalizou a anterior

Secretaria Municipal de Assistência Social (SEMAS).

Importante aqui salientar que a necessidade desse estudo cientifico, de caráter

acadêmico, partiu também da nossa experiência pessoal e profissional de 10 anos (2000-

2010) na área de gestão da política de Assistência Social. A experiência de gestão

possibilitou desafios na área do conhecimento diante do financiamento público, espaço

pouco explorado na formação profissional do (a) Assistente Social e, apesar da assessoria,

de forma geral, de técnicos na área contábil no ambiente da gestão pública, permanece

uma lacuna que passa a ter significativa dimensão política quando estamos inseridos no

âmbito da tomada de decisão na gestão pública. Assim ao gestor (a), mesmo sem a devida

formação ou preparo, é levado (a) a assumir responsabilidades, na forma da Lei, como

ordenadores (as) de despesas nos fundos respectivos da pasta em que está sob sua

responsabilidade.

25

Por isso, de acordo com Silva (1997), são três os aspectos norteadores a serem

considerados na escolha do método qualitativo: a natureza do fenômeno; o que se conhece

acerca do tema em termos de quantidade e em sua própria essência; e os objetivos da

pesquisa. Nesse sentido, a investigação qualitativa proporciona uma compreensão dos

aspectos da experiência humana vivenciada numa determinada situação, cujos dados não

podem ser obtidos adequadamente quando utilizados outros métodos, dada a complexidade

que o tema apresenta.

Importa acrescentar que para a pesquisa de campo, tivemos uma reunião com o

atual Secretário Municipal da SETRA onde apresentamos o Projeto de Pesquisa da

qualificação, estando presentes também sua assessora e o atual responsável pelo FMAS. Com

os devidos esclarecimentos, obtivemos o apoio da equipe para coleta dos dados, sendo

fornecida carta de apresentação para pleno acesso ao levantamento de dados para a pesquisa.

Analisamos as peças de planejamento e execução orçamentária do PPA (Plano Plurianual) do

período de 2006-2009, cada LOA (Lei Orçamentária Anual) de 2005 a 2009, bem como,

demais relatórios de execução orçamentária fornecidos pela gestão. Na pesquisa de campo,

aplicamos o roteiro de entrevista dirigida junto à comissão técnica do FMAS e a ex-gestores

de Assistência Social no sentido de levantarmos maiores informações que pudessem servir de

dados para nosso estudo na percepção da relação entre gestão e financiamento público.

Para Demo (1988), na verdade não captamos a realidade, mas a interpretamos.

Para o autor, interpretar significa aceitar que na análise do fenômeno aparecem elementos que

são menos do fenômeno do que do analista. É na análise que entram os elementos críticos, a

concepção de mundo e do fenômeno estudado por parte do analista, além do potencial criativo

que o mesmo emprega na aproximação com o real.

26

2 O CICLO DO FINANCIAMENTO NO INTERIOR DA GESTÃO DAS

POLÍTICAS PÚBLICAS – NOÇÕES PRELIMINARES

2.1 Gestão Pública – Conceito, princípios e organização

Para que seja possível uma reflexão sobre o papel do financiamento no interior da

gestão das políticas públicas, necessário se faz nos aproximarmos do tema financiamento,

buscando desvendar seu conceito, códigos, funcionamento e o lugar ocupado no interior da

gestão das políticas públicas. Para isso, inicialmente delimitaremos a referência conceitual de

gestão pública. Pretendemos assim, dar visibilidade aos princípios e aos aspectos normativos-

operacionais da gestão pública que determinam o próprio funcionamento dos fundos de

políticas públicas, onde são alocados o financiamento na máquina pública estatal. Diante

desses pressupostos conceituais próprios do financiamento público é possível investigar o

caráter político dado pela gestão ao financiamento das políticas públicas.

2.1.1 Gestão Pública - Conceito

A concepção de gestão pública que será trabalhada nesse estudo, pretende não

referir-se apenas a ideia de gestão de demandas e necessidades dos cidadãos para permitir

maiores possibilidades de deliberação e participação no processo decisório. Também não

vincula-se apenas à reforma do Estado, nos aspectos financeiros e administrativos, mas como

a articulação das dimensões econômico-financeira, institucional-administrativa e

sociopolítica. Pressupõe uma democracia participativa que enfatize a deliberação e conduta

ética capaz de possibilitar o desenvolvimento de um papel ativo da sociedade civil na

formulação e implementação de política (OSTERNE, 2012).

A conotação dada à gestão pública refletirá diretamente no caráter dado ao

financiamento, o que está também relacionado a efetivação das políticas públicas, por isso é

de fundamental importância inserir a referida discussão no contexto político-econômico e

social.

Governança Pública é um tipo de arranjo institucional governamental que,

ao articular as dimensões econômico-financeira, institucional-administrativa e sociopolítica e

estabelecer parceria com a sociedade civil e mercado, busca soluções inovadoras para os

problemas sociais e o aprofundamento da democracia. (RONCONI, 2011). Governança

Pública é uma categoria que se inspira em teorias democráticas e pressupõe Projeto Político

27

Democratizante. Projeto político como conjunto de crenças, interesses, concepções de mundo,

representações do que deve ser a vida em sociedade, na orientação da ação política dos

diferentes sujeitos.

Governança Pública é, portanto, uma nova tendência de Administração Pública e

de Gestão de Políticas Públicas que transcende a visão de cidadão como portador autônomo

de direitos. Introduz a reivindicação cidadã de um “direito de quinta geração” (para além dos

direitos civis, políticos e sociais). Supõe a democracia participativa, a reforma do Estado,

enfim, a reforma política.

A proposta é de um “novo serviço público” é caracterizada por servir aos cidadãos

como sujeitos políticos, contribuir para uma noção compartilhada de interesse público,

valorizar a cidadania ativa, valorizar as pessoas (e não a produtividade) e agir

democraticamente.

Compreendendo que toda política pública é uma forma de intervenção nas

relações sociais em que o processo decisório condiciona e é condicionado por interesses e

expectativas sociais, partilhamos do entendimento que a política pública não é simplesmente

política de Estado, tampouco governo mas que envolve simultaneamente o Estado e a

sociedade.

Importante delimitarmos a construção histórica do conceito de gestão pública

brasileira. Conforme Paes de Paula (2004), a origem da vertente da qual deriva a

administração pública gerencial brasileira está ligada ao intenso debate sobre a crise de

governabilidade e credibilidade do Estado na América Latina durante as décadas de 1980 e

1990. Esse debate se situa no contexto do movimento internacional de reforma do aparelho

do Estado, que teve início na Europa e nos Estados Unidos. Para uma melhor compreensão

desse movimento, é preciso levar em consideração que ele está relacionado com o

gerencialismo, ideário que floresceu durante os governos de Margareth Thatcher e de

Ronald Reagan.

O movimento gerencialista no setor público é baseado na cultura do

empreendedorismo, que é um reflexo do capitalismo flexível e se consolidou nas últimas

décadas por meio da criação de um código de valores e condutas que orienta a organização

das atividades de forma a garantir controle, eficiência e competitividade máximos (HARVEY,

1992).

Apesar de ter se desenvolvido no contexto cultural da Inglaterra e dos Estados

Unidos, o gerencialismo, bem como seu modelo de reforma do Estado e de gestão

administrativa, se espalhou pela Europa e América Latina. Como há uma estreita conexão

28

entre os valores e ações de cunho gerencialista e as prerrogativas pós-fordistas da

reestruturação produtiva da economia mundializada (BAGGULEY, 1991), o gerencialismo

passou a representar as necessidades das mais diversas empresas e governos, transcendendo,

portanto, as matrizes histórico-culturais locais.

No Brasil, esse movimento ganhou força nos anos 1990 com o debate da reforma

gerencial do Estado e o desenvolvimento da administração pública gerencial. A crise do

nacional-desenvolvimentismo e as críticas ao patrimonialismo e autoritarismo do Estado

brasileiro estimularam a emergência de um consenso político de caráter liberal que, segundo a

análise de Paes de Paula (2004), se baseou na articulação das seguintes estratégias: a estratégia

de desenvolvimento dependente e associado; as estratégias neoliberais de estabilização

econômica; e as estratégias administrativas dominantes no cenário das reformas orientadas para

o mercado. Essa articulação sustentou a formação da aliança social-liberal, que levou o Partido

da Social-Democracia Brasileira (PSDB) ao poder.

Nesse contexto, a administração pública gerencial, também conhecida como nova

administração pública, emergiu como o modelo ideal para o gerenciamento do Estado

reformado pela sua adequação ao diagnóstico da crise do Estado realizado pela aliança social-

liberal e por seu alinhamento em relação às recomendações do Consenso de Washington para

os países latino- americanos. Assim, ao ser indicado para dirigir o Ministério da

Administração e Reforma do Estado (MARE), o ex-ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira

manifestou seu interesse pelas experiências gerencialistas realizadas em outros países,

viajando para o Reino Unido a fim de estudá-las e formular uma proposta de adaptação desse

modelo ao contexto nacional (BRESSER-PEREIRA, 1996, 1997, 1998a, 1998b).

No retorno dessa viagem, Bresser-Pereira integra esses estudos às suas análises

sobre a crise do Estado brasileiro para planejar suas ações no MARE. Segundo Bresser-

Pereira (1998a), além de se reorganizar o aparelho do Estado e fortalecer seu núcleo

estratégico, a reforma também deveria transformar o modelo de administração pública

vigente. As duas outras dimensões do processo de reforma – a cultural e a gestão – se

direcionavam para essa questão e auxiliaram na implementação da administração pública

gerencial. Esse modelo de reforma e de gestão foi efetivamente implementado durante o

governo do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso.

Nesse contexto, multiplicaram-se pelo país governos com propostas inovadoras de

gestão pública, que abrigavam diferentes experiências de participação social. Essas

experiências foram construídas principalmente nos governos das Frentes Populares, que

começavam a ganhar maior importância no cenário político. Ampliava-se assim a inserção do

29

campo movimentalista, que passou a atuar nos governos municipais e estaduais por meio dos

conselhos de gestão tripartite, comissões de planejamento e outras formas específicas de

representação (JACOBI, 2000).

Segundo Genro (1997), a esfera pública não-estatal não depende necessariamente

do suporte da representação política tradicional, sendo constituída por milhares de

organizações, locais, regionais, nacionais e internacionais que mediam a ação política direta

dos cidadãos. Esse conceito de esfera pública não-estatal envolve a elaboração de novos

formatos institucionais que possibilitem a co-gestão e a participação dos cidadãos nas

decisões públicas. Nesse processo, as políticas e ações governamentais conferem identidade

aos envolvidos, alteram o cotidiano da cidade e interferem na compreensão política de sua

cidadania.

Nesse ponto se destaca a ação dos governos locais por meio de experiências

alternativas de gestão pública, tais como as examinadas pelo programa Gestão Pública e

Cidadania (Spink, 2000), promovido pela FGV-EAESP desde 1996, que possui como

objetivo identificar, divulgar e premiar iniciativas inovadoras de gestão pública,

estimulando o debate e a reflexão das experiências com a articulação entre o governo e a

sociedade civil. É importante ressaltar a construção de canais de participação, como os

Fóruns Temáticos, voltados à discussão de questões variadas relacionadas com o interesse

público, os Conselhos Gestores de Políticas Públicas e o Orçamento Participativo.

Por outro lado, podemos também visualizar a evolução do conceito de gestão

pública, tendo como referência a direção hegemônica implementada no âmbito da gestão

pública federal, conforme indicação contida no documento do Ministério de Planejamento,

Orçamento e Gestão, Plano de Gestão Pública para todos do Governo Lula, elaborado em

2003.

Nesse documento retrata que a gestão pública passou pela primeira onda de

transformações sistemáticas lançando o conceito de reforma administrativa, termo ainda

amplamente utilizado, que não expôs explicitamente sua origem instrumental e autoritária.

O exemplo maior de reforma administrativa foi o Departamento Administrativo do Serviço

Público - DASP, estratégia concebida e implementada sob a égide do regime do Estado

Novo.

Considerada nessa visão, a gestão pública, em seu aspecto instrumental, não

considera as finalidades em questão. Presumem que a adequação de arranjos

organizacionais se estabelece segundo princípios universais de organização — centralização

e padronização, princípios da “administração progressivista” —, os quais foram

30

transplantados para a gestão pública brasileira. E mais, além de independer das finalidades,

não contempla sua formulação — o aprendizado estratégico.

Esse padrão ortodoxo de burocracia fundado na impessoalidade, no mérito e no

universalismo de procedimentos seria o antídoto à administração patrimonialista — baseada

no clientelismo, no empreguismo e no casuísmo. Considerada autoritária porque,

implementada em regime ditatorial, o foi de forma impositiva e tecnocrática, o que conduziu à

exorbitância das ações do DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público) e à sua

decadência.

Um segundo processo se baseou na modernização administrativa, que se

diferencia da anterior porque prescreve a adequação do aparato estatal aos projetos

específicos de desenvolvimento. Procura, assim, harmonizar meios (os arranjos

organizacionais) e fins (os objetivos de desenvolvimento), devendo-se buscar arranjos

diferenciados (flexibilidade e descentralização) para finalidades igualmente diferentes. Os

casos exemplares desta modalidade de transformação da gestão pública foram:

˗ a “administração paralela” da era Juscelino Kubistchek mediatizada por grupos

ou comitês executivos para implementar o Plano de Metas; e

˗ a “administração para o desenvolvimento” do regime militar onde primou pelo

crescimento e diferenciação da administração indireta como recursos

flexibilizadores para o alcance de resultados de desenvolvimento.

Ambos os casos se basearam em diagnósticos que apontavam como problemas a

rigidez e a incapacidade de alcance de resultados da burocracia governamental; o primeiro a

partir da Comissão de Simplificação Burocrática - COSB, de 1956; o segundo a partir da

Comissão Amaral Peixoto, de 1962.

A implementação da administração paralela se deu mediante forte liderança

presidencial. A administração para o desenvolvimento aconteceu de forma tecnocrática, em

regime ditatorial. Ressalta-se, em ambos os casos, a adesão aos respectivos planos: o Plano de

Metas, no primeiro caso, e os Planos Nacionais de Desenvolvimento - PND, no segundo,

como vetores orientadores da ação governamental.

Um terceiro momento de transformação, inspirada na abordagem da reforma do

Estado, surge a partir dos anos 90 como uma resposta à crise do Estado. Este debate se

expressou em duas visões:

˗ inicialmente por teorias neo-institucionalistas econômicas segundo as quais o

Estado é, em princípio, um problema, a ação estatal é estruturalmente

31

ineficiente e inconfiável na geração de bem estar, relativamente à idealização

da eficiência do mercado pela economia neoclássica;

˗ uma outra parte acentua a insuficiência do Estado na promoção de bem estar.

As duas visões preconizam profundas transformações no Estado e na gestão

pública. Na qualidade de movimento e discussão acadêmica e profissional, a proposta da

“nova gestão pública”, nas décadas de 80 e 90, mostra-se fortemente imbuída da visão

neoinstitucionalista e propõe processos de ajuste nos arranjos organizativos estatais, de

sorte a reduzir seu tamanho e aplicar tecnologias gerenciais de ponta adotadas no setor

privado.

No Brasil, os exemplos mais próximos de implementação de transformações na

gestão pública na linha da reforma do Estado foram a reforma gerencial preconizada no Plano

Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, o modelo de gestão por resultados proposto pelo

PPA 2000-2003. Constitui-se na implementação do aparato regulatório a partir das

privatizações e alguns elementos do processo de ajuste fiscal, notadamente a Lei de

Responsabilidade Fiscal . Estes quatro conjuntos de iniciativas, segundo o Ministério de

Planejamento, Orçamento e Gestão, Plano de Gestão Pública para todos do Governo Lula,

elaborado em 2003, ocorreram, todavia, de forma fragmentada: o Plano Diretor era

instrumental, não estava acoplado a uma estratégia de desenvolvimento; o PPA, não previa

um modelo de implementação que levasse em conta a complexidade dos arranjos

organizacionais e a necessidade de transformá-los; e as agências reguladoras se estabeleceram

desconsiderando as duas abordagens.

O resultado é que, à exceção do ajuste fiscal, tais formulações tiveram baixa

efetividade, indicando que a democracia exige estratégias mais adequadas e participativas

para a transformação da gestão pública. Podemos questionar se até o momento se observa

uma continuidade em relação às práticas gerencialistas. Na realidade, a vertente societal na

gestão pública ainda não se efetivou de fato.

Levando em consideração esses aspectos, torna-se perceptível que a reforma ou

modernização do Estado fazem parte da concepção mais atual da gestão pública. Entretanto

por si só não a definem nem lhe atribui caráter essencial no trato da coisa pública.

Assim, podemos destacar algumas peculiaridades da administração pública

(BRASIL-MP, 2008):

˗ As organizações públicas são regidas pela supremacia do interesse público e pela

obrigação da continuidade da prestação do serviço público;

32

˗ O controle social é requisito essencial para a administração pública contemporânea

em regimes democráticos, o que implica em transparência de suas ações e atos na

institucionalização de canais de participação social;

˗ A administração não pode fazer acepção de pessoas, deve tratar a todos igualmente

e com qualidade;

˗ A administração pública busca gerar valor para a sociedade e formas de garantir o

desenvolvimento sustentável;

˗ A administração pública é regida pelos recursos públicos, oriundos de

contribuições compulsórias de cidadãos e empresas, os quais devem ser

direcionados para a prestação de serviços públicos e a produção do bem em

comum;

Observamos assim que a concepção de gestão pública é uma referência

fundamental na mediatização do financiamento público e da efetivação das políticas

públicas. Ao gestor público cabe a princípio o conhecimento, a devida aproximação dos

instrumentais jurídicos e burocráticos da administração pública, para que a sua consistência

e pertinência política lhe permitam superar os limites institucionais na gestão dos recursos

públicos.

Na gestão pública será expresso um projeto societário, bem como, valores que

referenciarão a ação do gestor público. Considerar de onde partem as forças política-

econômica-sociais e culturais que dão a direção hegemônica à gestão pública permitirá

entender e discernir posicionamentos e decisões políticas no trato com o financiamento das

políticas públicas.

2.1.2 Princípios Constitucionais da Gestão Pública

No Estado Brasileiro, a Constituição de 1988 representou, sob alguns aspectos,

avanços para a garantia de direitos principalmente porque institucionalizou o funcionamento

da gestão pública, estabelecendo princípios e normatizações necessárias, descaremos alguns

dos quais são importantes para o referido estudo.

Para que a operacionalização de qualquer ato na gestão pública ocorra, devem ser

considerados, necessariamente os seguintes princípios fundamentais: 1) Legalidade, segundo

o art. 5º inciso II, da CF/88:” ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa

senão em virtude da lei”. Portanto na gestão pública somente é possível fazer aquilo que a lei

33

autorize. A legalidade é uma consequência da lei. Portanto, o gestor público tem aqui nesse

princípio, a lei como referência para suas atividades; 2) Impessoalidade – Este princípio está

relacionado com a própria finalidade pública, decorrendo daí que a administração pública

não pode atuar com vistas a prejudicar ou a beneficiar pessoas determinadas, deve-se primar

pelo interesse público; 3) Moralidade administrativa – Este principio tem embasamento na

CF/88, especialmente em seu art.37, art.85. Este princípio garante a todo cidadão o direito

subjetivo de exigir um tratamento moral à coisa pública. A moralidade significa a conduta

ética no trato com a coisa pública.

Para Pazzaglini Filho (2003, p.28) “a decisão do agente público deve atender

aquilo que a sociedade, em determinado momento, considera eticamente adequado,

moralmente aceito”; 4) Publicidade – O embasamento constitucional deste princípio está no

art. 37 da CF/88 e no art. 5º que trata dos direitos e deveres individuais e coletivos. A

informação que interessa a população deve ter a necessária publicidade. No art. 48 da Lei de

Responsabilidade Fiscal, estabelece que plano, orçamentos, documentos orçamentários e

contábeis, prestações de contas de governo e outros instrumentos da gestão fiscal devem

receber ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público e em versões

simplificadas para melhor compreensão da sociedade; 5) Eficiência – Este princípio foi

incluído no art.37º da CF/88, por meio da Emenda Constitucional nº19/98. É o mais

moderno principio, onde exige da administração pública resultados positivos, atendendo as

necessidades da comunidade e de seus membros. O princípio da eficiência apresenta dois

aspectos: o modo de atuação do agente público; e o modo de organizar, estruturar e

disciplinar a administração pública. A Lei de Responsabilidade Fiscal valorizou bastante

este princípio, consolidando os parâmetros de planejamento, controle, responsabilização e

transparência na administração pública.

2.1.3 Organização da Gestão Pública

A gestão pública a partir de seus princípios constitucionais tem uma organização

própria e se organiza em dois tipos, os quais são: administração direta e administração

indireta. Administração direta, conforme se visualiza no quadro a seguir, é aquela composta

por órgãos ligados diretamente ao poder central, federal, estadual ou municipal. São os

próprios organismos dirigentes, seus ministérios e secretarias.

34

Quadro 1 – Administração Direta no Brasil

Níveis Poderes

Legislativo Executivo Judiciário

Federal

Senado Federal Presidente da República Supremo Tribunal Federal (STF)

Câmara dos Deputados Ministérios Superior Tribunal de Justiça (STJ)

Tribunal de Contas Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais

Tribunais e Juízes do Trabalho

Tribunais e Juízes Eleitorais

Tribunais e Juízes Militares

Ministério Público da União

Estadual

Assembleia Legislativa

Gabinete do Governador

Tribunal de Contas do Estado

Secretaria de Governo

Municipal

Câmara dos Vereadores

Gabinete do Prefeito

Tribunal de Contas do Município ou do Estado

Secretarias Municipais

Fonte: Slomski (2003) Elaboração Própria

Administração indireta é aquela composta por entidades com personalidade

jurídica própria, que foram criadas para realizar atividades de Governo de forma

descentralizada. São exemplos as Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de

Economia Mista.

Segundo Martins (2000), são essas as características das entidades pertencentes à

administração indireta: a) autarquias: serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica

de direito público, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da

Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e

financeira descentralizada. (conf. art 5º, I, do Decreto-Lei 200/67); b) fundação pública: a

entidade dotada de personalidade jurídica de direito publico, sem fins lucrativos, criada em virtude

de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por

órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido

35

pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras

fontes; c) empresa pública: - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com

patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei específica para a exploração de

atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de

conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em

direito.(conf. Art. 5º, II, do Decreto-Lei 200/67).

Na especificidade da administração indireta, conforme dispõe o art .5º do Decreto-

Lei nº 900, de 1969: Desde que a maioria do capital votante permaneça de propriedade da

União, será admitida, no capital da Empresa Pública, a participação de outras pessoas

jurídicas de direito público interno, bem como de entidades da Administração Indireta da

União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Sociedades de economia mista: a entidade

dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de

atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto

pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta. (conf. Art. 5º, III,

do Decreto-Lei 200/67).

Importa ressaltar que as empresas controladas pelo Poder Público podem ou não

compor a Administração Indireta, dependendo de sua criação ter sido ou não autorizada por lei.

Existem subsidiárias que são controladas pelo Estado, de forma indireta, e não são sociedades de

economia mista, pois não decorreram de autorização legislativa. No caso das que não foram

criadas após autorização legislativa, elas só se submetem às derrogações do direito privado

quando seja expressamente previsto por lei ou pela Constituição Federal.

Quadro 2 – Administração Indireta no Brasil

Entidades da Administração Indireta Principais Características

Autarquias São pessoas jurídicas de Direito Público criadas pela lei do Estado, para auxiliá-lo em suas atividades. Executam atividades típicas da Administração Pública.

Fundações Públicas

São entidades de Direito Público, sem finalidades lucrativas, criadas em lei, com patrimônio destinado a um fim específico, para desenvolvimento de atividade que não exijam execução por órgão.

Empresas Públicas

Sociedades de Economia Mistas

Fonte: Curso de Finanças Públicas. Coordenação Geral: Prof. Osório Cavalcante Araújo

36

2.2 Planejamento e Gestão Orçamentária e Financeira

Para entender o mecanismo de financiamento das políticas públicas, necessário se faz

partir do pressuposto que o planejamento e gestão são parte constitutiva de um mesmo processo,

ou seja, estão em unidade de importância no que tange ao processo decisório do gestor público.

O investimento em políticas públicas passa necessariamente pelo planejamento

orçamentário e financeiro da gestão pública. Nesse sentido, o conjunto de receitas e despesas, bem

como, seu funcionamento e processamento na máquina estatal deve ser considerado com a

referida habilidade e prudência em todo ato político de decisão da gestão pública para a efetivação

de direitos. Logo, ao gestor é exigido o desvendar, o conhecer desse mecanismo peculiar que

envolve todo o ciclo do financiamento das políticas públicas, antes de qualquer processo

decisório.

A primeira questão nos remete ao planejamento. O planejamento tem papel

imprescindível na gestão pública, por isso deve-se ter referência o conjunto de receitas e despesas

que condicionam a gestão orçamentária e financeira, pois não adianta ter grandes projetos sem a

capacidade de recursos para efetivação dos mesmos. Há que se ter pleno conhecimento e

propriedade desse aspecto financeiro para que seja possível um planejamento real e não ilusório.

O planejamento apropriado afetará diretamente num processo decisório responsável perante o

conjunto de direitos e diante das forças políticas, econômicas e sociais que se desenham em dada

sociedade.

Assim entender o conjunto de receitas do Estado é um pressuposto básico para o

gestor público, mesmo que atue na especificidade de uma política pública, o conjunto de receitas e

despesa, o ciclo orçamentário e financeiro público é matéria obrigatória no planejamento da

gestão pública.

Iniciaremos explicitaremos de forma geral o conjunto de receitas e despesas que

compõem o quadro da gestão pública brasileira. Os tributos estão ligados à própria criação do

Estado. Este necessitando de toda uma estrutura para o seu funcionamento. Contudo os tributos

não são a única fonte de receita do Estado, mas pode ser considerada uma das principais.

2.2.1 Receitas Tributárias

O atual Sistema Tributário Nacional (STN) tem seu embasamento jurídico no corpo

da Constituição Federal de 1988 (CF/88), a partir do art. 145, estendendo-se até o artigo 162,

especifica que os tributos são: impostos, taxas e contribuição de melhoria, empréstimos

37

compulsórios e contribuições sociais. Os impostos não geram uma atividade estatal específica

em relação a quem paga o mesmo, ou seja, a gestão pública não se obriga a prestar um serviço

individualizado ao contribuinte, por conta do pagamento daquele imposto. Podemos especificar

como exemplo: IPVA, que é um imposto cobrado pela propriedade de veículos automotores,

mas ao pagar não obriga ao Estado a construção de estradas estaduais.

As taxas, conforme art. 77 do CTN (Código tributário Nacional) é um tipo de

tributo que tem como fator gerador o exercício regular do poder de polícia, ou de utilização,

efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado pelo contribuinte. Cita-

se como exemplo de exercício do poder de polícia pela administração pública uma pessoa que

abre um restaurante e necessita, para tanto, da autorização da vigilância sanitária para que seu

estabelecimento possa funcionar.

A contribuição de melhoria é um tributo também vinculado a uma atividade

estatal específica, decorrentes exclusivamente da valorização de um imóvel de contribuinte,

decorrentes de obra pública realizada.

Os empréstimos compulsórios são tributos privativos da União e somente podem

ser instituídos para atender as despesas extraordinárias decorrentes de calamidades públicas,

guerra externa ou sua iminência ou no caso de investimento público de caráter urgente e de

relevante interesse nacional.

As contribuições sociais são espécies tributárias vinculadas a atividade indireta do

Estado em relação ao contribuinte. As contribuições sociais previstas no art. 195 da CF/88 são

aquelas destinadas a financiar a seguridade social como: 1) as contribuições dos empregadores,

da empresa e da entidade a ela equiparada incidentes sobre: a folha de salários e demais

rendimentos do trabalho, a receita ou o faturamento; e sobre o lucro; 2) contribuições dos

trabalhadores e dos demais segurados da previdência social; 3) contribuições sobre a receita de

concursos de prognósticos (jogos de loterias e outros do gênero); 4) contribuições do

importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.

2.2.2 Discriminação das Receitas Tributárias

Importante discriminar as receitas tributárias, tendo em vista que se as mesmas

forem insuficientes, haverá riscos para que os serviços essenciais à população sejam

prestados. O sistema tributário é que vai assegurar os recursos para a construção de um Estado

Democrático de Direito e Social. (SALVADOR, 2010).

38

Os tributos estabelecidos na Constituição de 1988 nos artigos 153 a 156 serão

apresentados no Quadro 3 a seguir:

Quadro 3 - Discriminação de Tributos – União, Estados, Distrito Federal e Municípios

Tributos de Competência da União

1) Imposto sobre a Importação de produtos estrangeiros (II); 2) Imposto sobre Exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados (IE); 3) Imposto sobre a Renda e Proventos, de qualquer natureza (IR); 4) Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI); 5) Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro, ou reativas a títulos ou valores

mobiliários (IOF); 6) Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR); 7) Imposto sobre Grandes Fortunas, nos termos da lei complementar (IGF); 8) Impostos não previstos na sua competência, instituídos mediante lei complementar e

desde que não cumulativos e não tenham fator gerador ou base de cálculo próprio dos já discriminados na CF/88 (competência residual prevista no art. 154, I da CF/88);

9) Impostos Extraordinários, na iminência ou no caso de guerra externa, compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas, as causas de sua criação (art. 154, I da CF/88);

10) Taxas; 11) Contribuições de Melhorias; 12) Contribuições Sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesses das

categorias profissionais ou econômicas (art. 149 da CF/88); 13) Empréstimos Compulsórios, para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de

calamidades públicas, de guerra externa ou na sua iminência (art. 148, I da CF/88) ou no caso de investimento público de caráter de urgente e de relevante interesse nacional (art. 148, II da CF/88).

Tributos de Competência dos Estados e Distrito Federal

1) Imposto sobre Operações Relativas a Circulação de Mercadoria e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação, ainda que as operações e prestações se iniciem no exterior (ICMS);

2) Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA); 3) Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação, de quaisquer bens ou direitos

(ITCD); 4) Contribuição cobrada de seus servidores para o custeio, em benefícios destes, de sistemas

de previdência e Assistência Social (art. 149, parágrafo único da CF/88).

Tributos de Competência dos Municípios

1) Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS); 2) Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU); 3) Imposto sobre a Transmissão Inter Vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens

imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição (ITBI);

4) Contribuição cobrada de seus servidores para ao custeio, em benefícios destes, de sistema de previdência e Assistência Social (art. 149, parágrafo único da CF/88).

Fonte: Constituição Federal d 1988/Código Tributário Nacional Elaboração Própria

39

2.2.3 Repartição das Receitas Tributárias

O produto da arrecadação de tributos no país é repartido entre os entes federados

(União, Estados e Municípios), sendo estabelecido pelos art. 157 a 162 da CF/88, com

alterações pelas Emendas Constitucionais nº29/2000, nº42/2003 e nº44/2004. A União reparte

alguns de seus tributos com os Estados, Distrito Federal e Municípios, assim como, os

Estados repartem alguns de seus tributos com os Municípios.

Quadro 4 – Transferências Diretas da União para Estados e Distrito Federal

100% do Imposto sobre a Renda e Proventos, de qualquer natureza (IRRF) que Estados e Distrito Federal retêm sobre rendimentos pagos a qualquer título, por eles, suas autarquias e fundações;

20% dos impostos de competência residual eventualmente instituídos pela União

30% Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro, ou reativas a títulos ou valores mobiliários (IOF) para o estado de origem da produção do ouro, definidos como ativo financeiro ou instrumento cambial;

29% da CIDE (Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico) incidente sobre a importação e comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível.

Fonte: Constituição Federal de 1988/ Emendas Constitucionais: nº29, de 13/09/2000; nº42, de 19/12/2003, e nº 44, de 30 de junho de 2004.

Elaboração Própria

Quadro 5 – Transferências Indiretas da União para Estados e Distrito Federal, por meio de Fundos Especiais

21, 5% do Imposto sobre Renda e Proventos e do IPI para o Fundo de Participação dos Estados (FPE), distribuídos em função do número de população e inversamente proporcional à renda per capita da unidade federada;

10% da arrecadação total do IPI para o Fundo de Compensação de Exportações (FPE), cuja distribuição é proporcional ao valor das exportações de produtos industrializados, sendo limitada a participação individual de cada unidade federada a 20% do total do fundo, devendo os Estados repassarem 2,5% (25% dos 10%) aos Municípios.



40

Quadro 6 – Transferências Diretas da União e dos Estados para os Municípios

100% do Imposto sobre Renda e Proventos que os Municípios retêm na fonte sobre rendimentos pagos a qualquer título, por eles, suas autarquias e fundações;

50% do ITR (Imposto Territorial Rural) arrecadado dos imóveis situados no Município ou 100%, caso o município opte por arrecadar e fiscalizar o tributo;

50% do IPVA dos veículos licenciados no território do município;

70% do IOF para o município de origem da produção do ouro, definido como ativo financeiro ou instrumento cambial;

25% do ICMS, creditados aos Municípios, conforme os seguintes critérios:

¾ no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços realizadas no território do Município;

Até ¼ de acordo com o que dispuser a lei estadual, ou, no caso dos territórios, lei federal;

25% do que é repassado aos Estados da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico incidente sobre importação de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível.


Elaboração Própria:

Quadro 7 – Transferências indiretas da União aos Municípios, por meio de Fundos Especiais.

22,5% do produto de arrecadação do Imposto sobre Renda e do IPI ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM), distribuídos proporcionalmente à população de cada município, sendo 10% do fundo destinados às capitais dos Estados;

2,5% (25 de 10%) do Fundo de Compensação de Exportações (FPEx) destinado aos Estados, formado por 10% da arrecadação do IPI, obedecidos os mesmos critérios de distribuição estabelecidos no caso de repasse do ICMS.



Quadro 8 – Fundos Regionais.

3% da arrecadação do Imposto de Renda e do IPI para aplicação em programas de financiamento do setor produtivo das Regiões Nordeste (1,8%) e Centro-Oeste (1,2%) por meio de suas instituições financeiras de caráter regional (Banco do Nordeste, por exemplo)



41

2.2.4 Sistema Tributário Brasileiro a partir de 1990 – Um esboço reflexivo

A partir de 1990 começa a se delinear uma nova legislação tributária que de certa

forma, mina os avanços obtidos na Constituição de 1988. O novo arranjo de políticas

macroeconômicas sucumbia a qualquer tentativa de desenvolvimento econômico; a definição

da regulamentação tributária seria elemento decisivo das condições globais de inserção da

economia brasileira no mercado internacional (BIASOTO, 2006). É a partir de 1993 que se

introduz o instrumento de desvinculação de recursos das contribuições sociais, que não são

compartilhadas com os estados e municípios.

No governo Collor, foram adotadas medidas de emergência para não cumprir a

Carta Constitucional com pacotes ficais. Antes do término do mandato do presidente cassado,

foi elaborada uma proposta, que pretendia assegurar um superávit* primário de US$ 20

bilhões (5,0% do PIB na época). Ao final do governo Collor, o sistema de tributação não tinha

condições necessárias para atenuar a concentração de renda no país, muito menos a

capacidade de fomentar setores e induzir investimentos (BIASOTO JR. 2006).

Entretanto foi no governo de Fernando Henrique Cardoso que as mudanças no

sistema tributário foram mais efetivas e alteou paulatinamente a legislação, comprometendo

os princípios básicos da reforma tributária, realizada na Constituição de 1988. Essas

mudanças ocorreram nas leis ordinárias e nos regulamentos tributários que transferiram para o

trabalho e para a população mais pobre o ônus tributário (HICKMANN, 2003) para viabilizar

a mundialização do capital financeiro, facilitando o livre fluxo de recursos financeiros com o

chamado superávit primário.

A análise de Farias (2006) destaca as principais mudanças realizadas no governo

de FHC que modificaram o perfil da tributação no país e ajudaram a concentração de renda: * De acordo com Paulo Kliass (2013) o conceito de superávit primário foi um golpe de mestre elaborado na

cozinha dos formuladores do Consenso de Washington e imposto pelo mundo afora, em especial para os países em desenvolvimento a partir dos anos 1980. Através dessa sutil transformação na forma de definir receitas e despesas públicas, o sistema financeiro fortaleceu-se ainda mais como beneficiário prioritário das distintas manifestações e variações de política econômica. Graças à adoção do modelo de “superávit primário”, não bastava mais que os Estados fossem “sérios e responsáveis” em termos fiscais, ou seja, na busca do necessário equilíbrio entre receitas e despesas orçamentárias. Era obrigatório que fosse gerado um superávit (maior volume de receitas frente às despesas) em termos primários – no economês, isso significando todas as receitas e as despesas não financeiras. Assim, o saldo positivo obtido por um controle rígido (ou mesmo cortes violentos) no lado “real” do orçamento, seria todo ele alocado para os compromissos das despesas financeiras - pagamento de juros e serviços da dívida pública.

No caso brasileiro, há quase duas décadas que por volta de 3% de nosso PIB são destinados, a cada ano, para esse tipo de rubrica orçamentária. Corta-se em saúde, educação, transporte, previdência, entre outros, para assegurar a transferência intocável de vultosos recursos para o sistema financeiro. Essa herança da política econômica da época de FHC foi mantida e reforçada desde 2003. A cada ano, o Executivo envia um texto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) ao Congresso Nacional, comprometendo-se com um objetivo de superávit a ser atingido. Em 2012 era de 3,1% do PIB, mantendo-se igual índice para o ano de 2013.

42

a) desoneração da tributação do lucro das empresas por meio da redução da

alíquota do Imposto de Renda de Pessoa Jurídica (IPRJ) de 25% para 15% e da

renda adicional sobre os lucros;

b) Instituição dos “juros sobre o capital próprio”, que é possibilidade de

remunerar com juros o capital próprio das empresas, isto é os juros pagos e

creditados dos sócios, e deduzi-los como despesa. (Lei n.9294/95, artigo

9º);

c) Isenção do imposto de renda à distribuição de lucros a pessoas físicas,

eliminando o imposto de renda na fonte sobre os lucros e dividendos

distribuídos para os resultados apurados a partir de 1º de janeiro de 1996. (Lei

n.9.294/95, artigo 10);

d) Eliminação da alíquota de 35% do Imposto de Renda de Pessoa Física (IRPF),

reduzindo a progressividade do IR (Lei 9.250/95);

e) Elevação da alíquota do IRRF de 25% para 27,5% (Lei 9.532/97, artigo 11);

f) Aumento do número de declarantes de IR, o que ocorreu pela não correção da

tabela do IR (1996 a 2001), fazendo que os trabalhadores de mais baixa renda

fossem tributados (Lei 9.430/96).

Observamos assim, conforme alerta Salvador (2010), que essas mudanças

trouxeram benefícios ao grande capital (que passou a pagar menos tributos sobre a renda) e as

pessoas físicas de maior renda. A intenção das mudanças incluem o enfraquecimento do

combate à sonegação tributária no país. A partir da vigência da Lei tributária n 9249/95, artigo

34, foi extinta a punibilidade do crime contra a ordem tributária, até mesmo a sonegação de

impostos previstos na Lei 8.137/90, via pagamento do tributo.

No governo Lula também foram realizadas modificações na legislação tributária

que caminham na contramão dos princípios constitucionais estabelecidos em 1988. Houve

uma tentativa fracassada de reforma tributária, em 2003, quando o governo apresentou a

Proposta de Emenda à Constituição (PEC) n.41 que no final do ano, limitou-se a prorrogação

da DRU (Desvinculação das Receitas da União) e da CPMF.

A DRU (Desvinculação da Receita da União) desvincula 20% da receita tributária da União, dando ao governo federal mais “liberdade” para distribuir os recursos do Orçamento entre os programas que julgar prioritários. Segundo o governo, a DRU é responsável por cerca de 60% do total dos recursos que a União tem liberdade de gastar. O governo argumenta que a estrutura orçamentária e fiscal brasileira se caracteriza por um volume elevado de despesas obrigatórias (com pessoal e benefícios previdenciários, por exemplo) e pela vinculação constitucional de parcela expressiva das receitas a finalidades específicas, como saúde e educação.

43

O governo Lula editou a MP n 281 (15 de fevereiro de 2006), reduzindo a zero

as alíquotas de IR e de CPMF para “investidores” estrangeiros no Brasil. Assim, após essa

MP vem crescendo o interesse dos bancos estrangeiros com filiais no Brasil em emitir

bônus indexados em reais no exterior. (LUCCHESI, 2006).

A Lei n 11033 de 21de dezembro de 2004 promoveu significativas alterações

no tratamento tributário das aplicações financeiras, favorecendo os aplicadores do

mercado financeiro e da bolsa de valores. Dessa forma, a alíquota do IR sobre os ganhos

líquidos auferidos em operações realizadas em bolsas de valores, de mercadorias, de

futuros e assemelhadas, foi reduzida de 20% para 15%.

Para as aplicações financeiras em chamados “fundos de investimentos” e

demais aplicações de renda fixa, foi adotado um sistema de tributação decrescente, de

acordo com o prazo de permanência dos recursos de aplicação, variando de 22,5%, até

seis meses, a 15%, nas aplicações acima de 24 meses.

Conforme observamos um dos princípios consagrados na Carta Magna que é o

da capacidade contributiva – requisito essencial para o critério de justiça fiscal - que,

associado aos princípios da progressividade e da seletividade, tende a assegurar uma

tributação proporcionalmente maior para quem aufere rendimentos mais elevados, detém

maior patrimônio e consome produtos menos essenciais (PISCITELLI, 2003).

Entretanto, conforme Salvador (2010), historicamente os recursos fiscais no

Brasil sempre foram usados para subsidiar e financiar a acumulação do capital, enquanto

que os recursos contributivos cobrados na folha de salários financiavam o social.

Ao contrário dos países que financiam seus Estados de Bem-Estar com

recursos fiscais, em geral impostos diretos, o Brasil permanece com arrecadação tributária

centrada em tributos indiretos, significando que os mais pobres pagam proporcionalmente

mais tributos em relação à renda que os mais ricos (SOARES, 2005). Principalmente após

1994, a tributação sobre a renda e o patrimônio colabora diretamente para a concentração

de renda no país. Verificamos na tabela a seguir as alíquotas do Imposto de Renda no

Brasil.

A desvinculação foi criada com o nome de Fundo Social de Emergência (FSE), mudando depois para Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) (BRASIL, 2007). A DRU transforma recursos destinados ao financiamento da seguridade social em recursos fiscais para a composição do superávit primário e, por consequência, a sua utilização em pagamento da dívida (Boschetti e Salvador, 2006).

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Tabela 1 – Alíquotas do IRRF no Brasil

Período de Vigência Quantidade de classes de renda (faixas) Alíquotas

1979 a 1982 12 0% a 55%

1983 a 1985 13 0% a 60%

1986 a 1987 11 0% a 50%

1988 9 0% a 45%

1989 a 1991 2 10% a 25%

1992 2 15% a 25%

1995 3 15% a 35%

1996 a 1997 2 15% a 25%

1998 a 2007 2 15% a 27,5% Fonte: Regulamento de Imposto de Renda Elaboração Própria

É notório que a concentração de renda no país está relacionada com as facilidades

tributárias para os setores privilegiados da sociedade. Um exemplo disso, além do Imposto de

Renda, está nos impostos que incidem sobre o patrimônio.

O único tributo sobre a propriedade de responsabilidade da União é o Imposto

Territorial Rural (ITR), que representa em torno apenas de 0,04% do montante da carga

tributária brasileira (SANTOS, RIBEIRO e GOBETTI, 2008). A baixa arrecadação reflete

as alterações realizadas pela Lei n.9393 de 19 de dezembro de 1996, que desonerou o

patrimônio rural. Isso tudo em um país com as terras rurais improdutivas respondendo por

63,8% da área ocupada pelos imóveis rurais conforme levantamento do DIESSE (2007),

com base nos dados do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) de

1998. Assim, o ITR deixa de ser um importante instrumento para incentivar a reforma

agrária no país.

Assim, convém também lembrar que a Constituição Federal de 1988 prevê o

Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF) como de competência da União, a ser regulamentada

por lei complementar. Contudo, até a persente data não houve nenhuma iniciativa concreta de

colocá-lo em prática.

Sabemos que a carga tributária é um importante indicador que expressa a relação

entre o volume de recursos que o Estado extrai da sociedade sob forma de impostos, taxas e

contribuições para financiar as atividades que se encontram sob sua responsabilidade.

45

Contudo no Brasil, a maior parte da receita tributária vem de tributos indiretos e cumulativos,

que oneram mais o trabalho e os mais pobres, tendo em vista que a alta carga tributária incide

sobre o consumo de bens e serviços e menos na tributação sobre a renda.

O aumento da carga tributária indireta ocorreu, principalmente, devido às

modificações na legislação do COFINS. Em 1998, o governo federal lançou um “pacote

fiscal”, visando a aumentar a arrecadação e assegurar as chamadas “receitas extraordinárias”,

destaca-se a alteração da legislação da contribuição para o PIS e da COFINS. No governo

Lula, a Lei n.10.833/2003 institui a não cumulatividade e elevou a alíquota conjunta do PIS e

da COFINS de 3% para 7,6%. Khair (2008) destaca que os recursos disponíveis para o Estado

ficam bem inferiores à carga tributária bruta devido às elevadas despesas com juros da dívida

pública.

Acrescido a isto, desde 1994 vigoram no país instrumentos que permitem ao

governo federal a desvinculação de recursos tributários, a partir de 2000, a chamada DRU. A

principal consequência da DRU (Desvinculação de Receitas da União), a qual foi criada para

pagamento de pessoal e encargos da União e pagamento de juros e amortização da dívida,

segundo Salvador (2010) vem servindo para legitimar um desvio de bilhões de reais da saúde,

educação, previdência e Assistência Social, que são transferidos por meio do orçamento fiscal

para os mercados financeiros. A DRU é peça-chave na estratégia da política fiscal para

composição do superávit primário, “por meio deste expediente, processa-se uma transferência

não desprezível de recursos da área social, para a gestão financeirizada da dívida pública”

(CARDOSO JR. e CASTRO, 2005, p.14)

As políticas sociais mais prejudicadas pelo mecanismo da DRU são as da

seguridade social e da educação. Na educação, estima-se que os mecanismos de

desvinculação de recursos (FSE, FEF e DRU) retiraram, em 12 anos (1994 a 2006) e em

valores corrigidos pela inflação, R$72 bilhões (IWASSO e CAFARDO, 2007). O mecanismo

é simples: a Constituição determina que 18% dos recursos arrecadados em impostos federais

sejam aplicados em Educação, mas esse valor é calculado após a retirada dos recursos da

DRU. Por consequência, em vez dos 18% previstos na Carta Magna são aplicados somente

13% na educação.

Importante também lembrar que a CPMF, instituída pela Lei n.9311/96 que era

para ser provisória, mas acabou sendo prorrogada, era na prática um tributo direto incidente

sobre a renda de natureza proporcional, na qual tributação é de forma linear,

independentemente da renda do contribuinte. Com o alerta da Nota Técnica n.6/2007 do

Unafisco Sindical, a CPMF foi desviada de sua função pelo governo para a qual foi

46

arrecadada que seria para ser aplicada nas políticas de saúde, previdência e Assistência Social.

Dessa forma, há um desvio de parte dos recursos para o orçamento fiscal, engordando o

superávit primário o qual é produzido para financiar o rolamento da dívida pública.

Em contrapartida podemos perceber a evolução do lucro do Sistema Financeiro

Nacional (SFN), um aumento expressivo dos lucros dos bancos e do conjunto do sistema

financeiro e a arrecadação de tributos desse setor permanece pequena em relação aos demais

setores da economia. Os dados do Banco Central registram que os lucros dos bancos não

cessam de aumentar.

Tabela 2 – Lucros e Tributação do Sistema Financeiro Nacional – (em R$ milhões)

Ano Lucros IRPJ(a) CSLL(b) TOTAL(a+b)

2000 3.637.662,00 3.099,85 1.322,94 4.422,79

2001 5.327.910,00 2.361,41 946,93 3.308,34

2002 10.374.432,00 4.583,24 1.647,84 6.231,09

2003 12.562.654,00 5.871,26 1.805,64 7.676,90

2004 12.689.279,00 6.196,34 2.134,06 8.330,40

2005 18.291.464,00 7.325,89 2.525,48 9.851,37

2006 19.873.103,00 9.193,37 2.946,95 12.140,32

Variação (2001-2006) 446,32% 196,58% 122,76% 174,49%

Fonte: Banco Central e Receita Federal Elaboração Própria

Conforme Salvador (2010), a carga tributária no Brasil evoluiu de 29,7% em

1994 para 32,6% em 2000. A tributação sobre bens e serviços representou 48,4% da receita

total da União em 2000. A tributação sobre folha de salários é 23,7% da receita total da

União. Enquanto isso os impostos sobre patrimônio, é de apenas 3,0%, sobre a renda, 16%,

comércio exterior 2,4% e constituem 21,4% da receita global.

Observamos então a determinação econômica e política-social na gestão

pública e, necessariamente, no financiamento das políticas públicas. Seria impossível gerir

a coisa pública sem atentarmos para sua dimensão essencialmente política e histórica.

Para continuarmos nessa compreensão, segue a outra dimensão técnica

necessária a esse desvendamento, a definição das receitas orçamentárias que nos permite

discernir a que se refere receita corrente e receita de capital, conceitos imprescindíveis ao

processo decisório na gestão pública.

47

2.2.5 Definição das Receitas Orçamentárias

A Portaria Ministerial 163, de 04/05/2001 dispõe de normas gerais de

consolidação das Contas Públicas no âmbito da União, Estados, distrito Federal e Municípios.

Já a Portaria 180, da Secretaria do Tesouro Nacional, de 21/05/2001, apresenta detalhamento

das receitas orçamentárias por categoria econômica, classificando-as em receitas Correntes e

Receitas de Capital.

Quadro 9 – Classificação das Receitas Orçamentárias por Categoria Econômica

Receitas Correntes Receitas de Capital

Receitas Tributárias – Resultante da cobrança de tributos pagos pelos cidadãos;

Operações de Crédito – Receitas oriundas da constituição de dívidas são os empréstimos e financiamentos;

Receitas de Contribuições – Resultantes das contribuições sociais e econômicas;

Alienação de Bens – Conversão em espé-cie de bens e direitos;

Receita Patrimonial – Refere-se ao resultado da posse do patrimônio, seja decorrente de bens mobiliários ou imobiliários, seja advinda de participação societária;

Amortização de Empréstimos – Consiste no retorno de valores emprestados ante-riormente, a outras entidades de direito público;

Receita Agropecuária – Resultante de atividade ou explorações agropecuárias, envolvendo produção vegetal e animal e seus derivados, bem como, atividades de beneficiamento ou transformação desses produtos;

Transferências de Capital – Recursos rece-bidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas de capital;

Receita Industrial – Proveniente de ativida-des industriais;

Outras Receitas de Capital – Classificação genérica destinada a receber receitas de capital não especificadas na lei;

Receitas de Serviços – Derivada da prestação de serviços;

Transferências Correntes – Recursos financeiros recebidos de outras entidades de direito público ou privado destinados ao atendimento de despesas correntes;

Outras Receitas Correntes;

Fonte: Lei 4320/64 e Portaria 180, Secretaria do Tesouro Nacional, de 21/05/2001. Elaboração Própria

48

As Receitas Correntes são aquelas destinadas a atender o funcionamento da

máquina administrativa do governo, como pagamento de pessoal, material de consumos,

juros da dívida, dentre outros.

As Receitas de Capital são aquelas destinadas à aquisição de bens ou criação

de novos serviços pelo Estado

2.2.6 Estágios da Receita Pública

Ao gestor público cabe conhecer que ao tomar uma decisão para investimento

ou aplicação de um recurso, o mesmo não acontece imediatamente, há um rito estabelecido

por lei a ser seguido, o qual transmitirá segurança e transparência.

Assim como as despesas que têm um procedimento especial, regulamentado e

normatizado, para serem realizadas, as receitas passam por 04 (quatro) estágios, a saber:

Previsão, Lançamento, Arrecadação e Recolhimento.

2.2.7 Definição e Classificação da Despesa Pública

Para Araújo & Arruda (1999), despesas públicas representam o gasto ou o

compromisso de gasto dos recursos governamentais, devidamente autorizados pelo poder

competente, com o objetivo de atender às necessidades de interesse coletivo previstas na

Lei de Orçamento.

As despesas podem ser por sua natureza, agrupadas em: a) Despesas

orçamentárias – são aquelas que dependem de autorização legislativa, ou seja, aquelas que

integram o orçamento desde a sua autorização. São caracterizadas pelo regime de

competência, estabelecidas pelo empenho, conforme art. 35 da Lei 4.320/64; b) Despesas

extra-orçamentária – são aquelas que não constam no orçamento, possuem caráter de

transitoriedade.

49

Quadro 10 – Classificação das Despesas Correntes e Despesas de Capital

Despesas Correntes Despesas de Capital

1. Pessoal e Encargos Sociais – Despesa de pagamento com pessoal efetivo ou cargo de confiança, quer civil, quer militar, quer ativo, quer inativo, bem como, todas as despesas de respon-sabilidade do empregador;

2. Juros e Encargos da Dívida Interna – Despesas com pagamento de juros, comissões e outros encargos de ope-rações de crédito internas contratadas;

3. Juros e Encargos de Dívida Externa – Despesas com Pagamento de juros, comissões e outros encargos de opera-ções de crédito externas contratadas;

4. Outras Despesas Correntes – Despesas com aquisição de material de consumo, pagamento de serviços prestados por pessoa física sem vínculo empregatício ou pessoa jurídica independente de forma contratual, e outras da categoria econômica “Despesas Correntes” não classificadas nos três grupos anteri-ormente citados.

5. Investimentos – Despesas com planejamen-to e a execução de obras, inclusive com aquisição de imóveis considerados neces-sários à realização destas últimas, bem como, com os programas especiais de trabalho e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente;

6. Inversões Financeiras – Despesas com aqui-sição de imóveis ou bens de capital já em utilização; aquisição de títulos represen-tativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital, e com a constituição ou aumento do capital de empresas;

7. Amortização da Dívida Interna – Despesas com o pagamento do principal e da atualização monetária ou cambial referente a operações de crédito internas contratadas;

8. Amortização da Dívida Externa – Despesas com o pagamento do principal e da atualização monetária ou cambial referente a operações de crédito externas contratadas

9. Outras Despesas de Capital – Aquelas não classificáveis como “investimentos”, “inversões financeiras” ou “amortização da Dívida”.

Fonte: Curso de Finanças Públicas. Coordenação Geral Prof. Osório Cavalcante Araújo, 2004. Elaboração própria

Importante também ressaltar que no processo da execução da despesa há

necessidade da correta classificam da mesma, conforme o que estabelece a Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF) e a Lei 4320/64. Veja quadro explicativo fundamentado na

Portaria 42/99, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

No modelo brasileiro são observados quatro critérios de classificação da despesa,

isto é, a despesa institucional, a funcional-programática, a econômica e a por elementos. A

Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,

50

atualizou a discriminação da despesa por funções, que constituem o nível máximo de

agregação das ações desenvolvidas pelo Poder Público, de modo a delinear grandes linhas de

atuação prioritárias e obrigatórias do governo, instituída no Anexo 5, da Lei n.º 4.320/64.

Quadro 11 – Estrutura de Classificações Funcional e Programática

Função Representa o nível mais elevado de agregação das ações do governo

Sub-função Detalha o nível de agregação de funções

Programas Conjunto de ações que concorrem para o alcance de objetivos

Atividades Conjunto de operações que devem se realizar de modo contínuo e permanente

Projetos Conjunto de operações que devem se realizar num período limitado de tempo

Operações Especiais São gastos vinculados à dívida permanente, às transferências entre esferas de governo, ressarcimentos de toda ordem, etc.

Fonte: Portaria 42/99 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Elaboração Própria:

2.2.8 Estágios da Despesa Pública

Os estágios ou fluxo da despesa pública obedecem às especificações legais

instituídas na Lei 4.320/64, que determinam as seguintes etapas: Fixação, Empenho,

Liquidação e Pagamento. A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 8º, acrescenta a

programação financeira e o cronograma de execução mensal que ocorrem antes do empenho.

Assim, se a despesa não corresponde a todas essas etapas juridicamente e

administrativamente não tem como ser processada no âmbito da gestão pública e o gestor

poderá responder por tal ato, inclusive com relatórios que indicam improbidade administrativa

e impedimento de candidatar-se a cargos públicos.

2.3 Orçamento – Espaço Estratégico de Planejamento e de Decisão na Gestão Pública.

O orçamento representa uma fundamental peça de atuação governamental na

política fiscal, além disso, é um importante instrumento de gestão. Por meio dele é que se

51

conhecem os gastos que serão realizados, tendo em vista as prioridades em termos de

prestação de serviços e de investimentos que a gestão estabeleceu. A eficiência no processo de

gestão pública passa necessariamente pelo planejamento orçamentário, bem como, sua real

execução. É no orçamento que se encontram todas as Receitas e todas as Despesas

orçamentárias que serão realizadas pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.

O orçamento público não se limita a uma peça técnica e formal ou a um instrumento

de planejamento; ele é, desde suas origens, uma peça de cunho político. No orçamento é que são

definidas as prioridades de aplicação dos recursos públicos e a composição das receitas, ou seja,

sobre quem vai recair o peso do financiamento tributário. Não se trata de uma escolha somente

econômica, mas principalmente resultado de opções políticas, refletindo a correlação de forças

sociais presente na sociedade. (SALVADOR, 2010)

Antes de 1988, o orçamento estava centralizado no Poder Executivo. A

constituição Federal de 1988 recuperou a prerrogativa do Poder Legislativo em matéria

orçamentária. No tocante ao planejamento, houve a criação de duas peças orçamentárias: o

Plano plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias. A partir da lei Complementar nº

101/2001 (conhecida com lei de Responsabilidade Fiscal), a LDO teve importância ampliada.

Passou a requisitar um anexo de metas fiscais, acompanhado de memorial e metodologia de

calculo, justificando assim, os resultados pretendidos pelos governos.

O processo orçamentário engloba as fases de elaboração, de aprovação, de

execução, de controle e de avaliação de resultados. As verbas que compõem o orçamento e se

destinam às políticas públicas se submetem à disciplina constitucional e se inserem no

planejamento global da política, com a fixação das prioridades de intervenção, detalhamento

de metas, atividades e fontes de financiamento, discriminação de receitas e despesas,

conforme cronograma e previsão dos recursos materiais, humanos e financeiros necessários.

O art. 165, da Constituição Federal de 1988, define o rol de instrumentos de planejamento

orçamentário: a longo prazo (Plano Plurianual), médio prazo (Lei de Diretrizes

Orçamentárias) e curto prazo (Lei Orçamentária).

Constituem enquanto leis de iniciativa do Poder Executivo que, ao determinarem

as receitas e as despesas, e os meios de seu financiamento, a fim de viabilizarem a execução

das ações estatais, acabam por elencar as políticas públicas prioritárias e, consequentemente,

definir o próprio papel do Estado e o sentido adotado para o desenvolvimento e a atenção das

demandas societárias.

Durante a fase de análise e aprovação do projeto da lei orçamentária pelo Poder

Legislativo, há a possibilidade de apresentação de emendas parlamentares (individuais ou

52

coletivas, estas de bancada ou de comissão) ou de remanejamentos intra-orçamentários,

segundo o art. 16, § 3º, da Constituição Federal, dentro dos prazos estabelecidos anualmente.

Esse sistema de emendas, por vezes, tem provocado alguns problemas, especialmente no que

concerne à desvinculação da destinação dos recursos financeiros, sempre escassos, das ações

programáticas inicialmente previstas nas políticas sociais, criando dificuldades na execução.

Nessa perspectiva, afasta a impessoalidade própria da execução dos serviços públicos, para

assumir contornos de benesses individuais, concedidas caso a caso, por representantes do

Legislativo, como grandes conquistas pessoais, recuperando nuances de práticas conservadoras,

com foco no clientelismo e na benesse, na contramão dos princípios do orçamento programa.

Outro aspecto a considerar é o de que elas têm privilegiado as despesas de capital, como obras e

equipamentos, em detrimento do custeio de despesas de ações e serviços continuados ou de

transferências de renda, voltados diretamente para o atendimento da população.

Sob outro ângulo, esse mecanismo se constitui em fator de democratização da

construção do orçamento, na medida em que retira do Poder Executivo a exclusividade

decisória sobre toda a destinação dos recursos públicos. Assim, a sociedade civil organizada,

os movimentos sociais e até mesmo os órgãos governamentais com menor capacidade de

influência política na disputa interna pelos recursos públicos conseguem recompor previsões

para subsidiar ações e serviços necessários, mas que sofreram com as restrições impostas por

organismos internacionais, por injunções políticas partidárias e pelo modelo econômico

adotado. Uma vez aprovadas, todas elas passam a integrar o orçamento do órgão responsável

pela área, a ser executado durante o exercício financeiro, em conformidade às disposições da

Lei de Responsabilidade Fiscal.

Após receber aprovação, o orçamento é encaminhado para a sanção do Chefe do

Poder Executivo. Caso este se pronuncie pela adoção de vetos de parte do orçamento, terá que

apresentar as razões dos mesmos, e reencaminhar a peça orçamentária para nova apreciação

do Poder Legislativo, que pode confirmar ou derrubar os respectivos vetos.

Após este procedimento é, posteriormente, transformado em lei, entrando em

vigor no dia 1º de janeiro do ano subseqüente. Visto que o orçamento se constitui em uma

previsão de receitas e gastos para o ano subseqüente, normalmente se faz necessário promover

adequações na Lei Orçamentária, considerando-se situações e realidades não identificadas

quando da sua elaboração, bem assim de ajustes decorrentes da conjuntura econômica e da

revisão de metas. Para tanto, foram criados instrumentos de retificação do orçamento durante

o seu processo de execução, denominados créditos adicionais, classificados em: crédito

suplementar; crédito especial; e crédito extraordinário.

53

Quadro 12 – Características dos Instrumentos de Planejamento Orçamentário no Brasil

Instrumentos Características

PPA (Plano Plurianual)

Constitui a síntese dos esforços de planejamento da administração pública, orientando os demais planos e programas do governo;

Representa um planejamento de longo prazo (4 anos), ou seja, tem vigência para os três últimos anos de mandato do governo que elaborou e para o primeiro ano de mandato do próximo governo

LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias)

Estabelece as metas e prioridades da Administração Pública para o exercício seguinte, servindo de elo de ligação entre PPA e LOA para as despesas de capital e de programas de natureza continuada, cuja execução seja superior a um exercício financeiro; Contém regras para a elaboração da LOA;

Dispõe sobre a alteração da legislação tributária;

Dispõe sobre metas de arrecadação, de despesa, resultado nominal e primário, dívida pública no período de 03 anos, dentre outros aspectos (art. 165, §2º da CF/88 e art. 4º da LRF)

LOA (Lei Orçamentária Anual)

É a peça legal que prevê todas as receitas e fixa as despesas de governo para um ano;

Discrimina a receita estimada e a despesa fixada, mantendo compatibilidade entre PPA e com a LDO, constituindo reserva de contingência (Lei 4320/64, em especial arts. 2º a 8º, art. 165 § 5º da CF/88 e arts. 5º a 7º da LRF);

Esta lei mantém três Orçamentos: a) Orçamento Fiscal dos três poderes, seus Fundos, Órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações públicas; b) Orçamento de Investimento das empresas em que a União, Estado ou Município, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social; e c) Orçamento da Seguridade Social que abrange todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como, os fundos e fundações públicas.

Planos Nacionais, Regionais e Setoriais

Estes planos visam ao desenvolvimento e à redução das desigualdades sociais do país

Fonte: Constituição federal de 1988 e Lei 4320/64 Elaboração Própria

Os instrumentos de controle e avaliação da execução orçamentária foram definidos

pela Lei n.º 4.320/64 e recepcionados pela Constituição Federal, através de dois sistemas

formais. “A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União

e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, economicidade,

aplicação das subvenções e renúncia das receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,

mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder”.

54

Ressalta-se, no entanto, que por se tratar de recurso público, há a necessidade

implícita de se estabelecer outras formas de participação no controle e avaliação da execução

orçamentária, tais como: acompanhamento da publicação bimestral de relatório resumido da

execução orçamentária em Diário Oficial; análise da prestação de contas, especialmente das

despesas por funções, que permanece durante 60 (sessenta) dias à disposição da população no

Poder Legislativo, com a possibilidade de ser impugnada; denúncia oficial das irregularidades

junto ao Tribunal de Contas e ao Ministério Público; cumprimento da LRF, em particular os

relatórios de gestão, de metas e de riscos fiscais, bem como a publicização da execução

orçamentária na internet; acompanhamento da publicação mensal das despesas com pessoal

em jornal de grande circulação (Lei Complementar nº 81); controle social dos fundos

especiais vinculados às políticas setoriais, através dos conselhos respectivos, como no caso

dos conselhos de Assistência Social implantados nas três esferas de governo; e implantação de

orçamento participativo.

Outros instrumentos de controle social inseridos pela Constituição Federal podem

favorecer o acompanhamento e a fiscalização sistemática da execução orçamentária, como por

exemplo, a realização de audiências públicas e a proposição de plebiscitos, referendos ou projetos

de iniciativa popular. Além do mais, instrumentos resultantes da evolução tecnológica como a

internet e o endereço eletrônico auxiliam na divulgação e socialização destas informações. No

caso específico da política em tela, podem ser referidos o plano de Assistência Social, o plano de

aplicação do fundo, os fóruns, as conferências e os conselhos, que desempenham semelhante

papel. Recentemente, os órgãos de fiscalização, com ênfase nos do governo federal, mas também

de alguns Estados, como a Controladoria Geral da União, o Tribunal de Contas da União e o

Ministério Público Federal têm realizado busca ativa e auditorias in loco junto aos fundos

especiais, tanto no sentido de acompanhar seu regular funcionamento e execução dos recursos

orçamentários, como no de cobrar o efetivo desempenho dos conselhos setoriais e de defesa de

direitos no exercício de sua função de controle social.

2.3.1 Orçamento Participativo

Na discussão sobre gestão e financiamento público inserir o orçamento

participativo é fundamental, haja vista entendermos o orçamento público como espaço de

disputa política e de efetivação de direitos. O orçamento participativo constitui-se num

importante mecanismo governamental de democracia participativa que permite aos cidadãos

55

influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos, geralmente referindo-se ao orçamento de

investimentos de prefeituras municipais, através de processos da participação da comunidade.

O orçamento participativo costuma contar com assembleias abertas e periódicas e

etapas de negociação direta com o governo. Conforme Mahfus (2000), retira-se poder de uma

elite burocrática repassando-o diretamente para a sociedade. Com isso a sociedade civil passa

a ocupar espaços que antes lhe eram "furtados".

Podemos perceber a implementação do OP (Orçamento Participativo) com a

redemocratização e a promulgação da Constituição de 1988, quando foi estimulada a

participação popular na definição de políticas governamentais, por intermédio da criação dos

Conselhos Setoriais de Políticas Públicas como espaços de controle social. As mudanças

constitucionais aliadas à vontade popular e política viabilizaram a implantação em Porto Alegre

(RS), do Orçamento Participativo, em 1989 tendo a proposta de discussão pública do orçamento

e dos recursos para investimento. Muitas prefeituras adotaram a participação popular baseando-

se no modelo de Porto Alegre (RS) como foi o caso de Saint-Denis (França), Rosário

(Argentina), Montevidéu (Uruguai), Barcelona (Espanha), Toronto (Canadá), Bruxelas

(Bélgica), Belém (Pará), Santo André (SP), Aracaju (Sergipe), Blumenau (SC), Recife (PE),

Olinda (PE), Belo Horizonte (MG) Atibaia (SP), Guarulhos (SP) e Mundo Novo (MS).

Com diferentes metodologias em cada município em que o OP é executado, suas

assembleias costumam ser realizadas em sub-regiões municipais, bairros ou distritos, em

discussões temáticas e/ou territoriais, elegendo também delegados que representarão um tema

ou território nas negociações com o governo.

As experiências de gestão pública em que a participação popular recebeu

tratamento privilegiado, especialmente no que se refere aos recursos públicos, e, portanto aos

orçamentos, no Brasil, começaram a desenvolver-se a partir da década de 1970. As

experiências citadas na maioria das publicações e pesquisas sobre o tema como tendo sido as

pioneiras são as da Prefeitura de Vila Velha no Espírito Santo e a de Lages, no Estado de

Santa Catarina. Nela foram adotadas como estratégia de formulação orçamentária, reuniões

com a população, nos bairros, para ouvir diretamente dos interessados as suas necessidades.

No contexto de redemocratização, de avanço dos movimentos sociais, de

participação popular e de institucionalização da Constituição de 1988, várias experiências de

gestão participativa de planejamento e execução do orçamento público, foram sendo testadas,

em outras cidades, como : Diadema (São Paulo). Foram constituídos órgãos com a presença

de moradores para discutir o uso do orçamento municipal. Normalmente, valorizavam-se as

associações de moradores como órgãos legítimos de representação dos moradores, e deste

56

modo, tais associações eram convidadas a integrar tais órgãos consultivos em que as

prefeituras tomavam conhecimento das necessidades e demandas da população.

Entretanto a experiência de orçamento participativo inserido como mecanismo

da gestão pública no que tange ao financiamento de políticas públicas, surgiu na cidade de

Porto Alegre, capital do estado do Rio Grande do Sul, na gestão de Olívio Dutra, do

Partido dos Trabalhadores (PT), em 1989, como resultado da pressão de movimentos

populares por participar das decisões governamentais. Desde 1986, a UAMPA - União das

Associações de Moradores de Porto Alegre havia participado de discussões para o

planejamento do orçamento municipal, ainda sob a liderança do prefeito Alceu Collares,

do PDT. Entretanto, a diferença destes processos em relação ao Orçamento Participativo,

que se implantou com a gestão do Partido dos Trabalhadores, é que foi criada uma

metodologia por meio da qual cada cidadão que se fizesse presente às "Plenárias

Regionais" podia votar sobre quais os tipos de necessidades o governo municipal deveria

atender. Esta metodologia, na sua totalização dos votos, considerava a localização do

voto, atribuindo pesos maiores às regiões da cidade, em função da carência da prestação

dos serviços públicos, dentre outros critérios.

Depois de considerados os votos por áreas de investimento e aplicadas as

fórmulas de ponderação dos votos, em função dos critérios aprovados anteriormente, então,

elegiam-se delegados, por plenárias, para compor o Conselho do Orçamento Participativo

(COP), onde se especificavam as obras que poderiam tornar viáveis o atendimento das

destinações percentuais dos recursos por áreas da política pública (educação, saúde, transporte

público, saneamento, moradia, etc.) e por regiões da cidade.

Este modelo de gestão, que existe desde 1989 em Porto Alegre, ganhou

reconhecimento da população, sendo-lhe atribuído parte da responsabilidade pela

permanência do PT à frente da prefeitura de Porto Alegre durante dezesseis anos

Segundo Pires (2000), para que possamos compreender a gênesis desse processo

de participação popular no tocante à elaboração da proposta orçamentária, é preciso entender

as causas geradoras desse modo particular, inovador e democrático do exercício da cidadania

no Brasil para que se possa identificar os elementos institucionais e históricos que o

condicionam, concorrendo para engrenar seu sucesso ou seu fracasso ao longo do tempo.

É bom destacar que o orçamento participativo não pode ser creditado

exclusivamente a um ou outro partido político ou mesmo organização política, e sim, como

um processo resultante de toda a história política e econômica brasileira nos últimos trinta

anos.

57

Segundo Pires (2000), a história do orçamento participativo divide-se em três

grandes momentos, que são:

a) Aquele em que os elementos basilares, fundamentais para a estruturação de sua

metodologia, possam estar presentes em algumas experiências precursoras, ou seja, começa-se

a delinear os primeiros modelos de participação popular;

b) O segundo momento surge após a conquista do PT (Partido dos Trabalhadores)

de (trinta e seis) prefeituras nas eleições de 1985, onde a sistemática e os objetivos desta

metodologia conseguem ser levados à prática de forma deliberada; e.

c) Um terceiro e último momento grava-se pela adoção da metodologia por

diferentes grupos partidários e por organizações não governamentais. A partir deste momento

passa-se a encarar o orçamento participativo como uma realidade que deve ser trabalhada,

analisada e discutida, delineando alguns aspectos teóricos e práticos que devem ser

aprimorados ao longo da experimentação, para que não possa ser alvo de uma mistificação

e/ou uma prática promovida por pessoas que buscam soluções a qualquer custo. Assim, é

preciso que haja esse constante aperfeiçoamento afim de que esta importante metodologia

ganhe vulto e funcionalidade para que possa sempre produzir resultados eficazes para toda a

população.

Considerando a concepção de gestão pública a relação existente entre a mesma e o

financiamento das políticas públicas sendo, a conotação dada ao orçamento público, a

diferença política, que o gestor poderá se valer desse importante mecanismo democrático: o

orçamento participativo.

58

3 REFLEXOS DO NEOLIBERALISMO NO FINANCIAMENTO DAS

POLITICAS PÚBLICAS

3.1 Crise do binômio fordista-keynesianismo

O papel do financiamento no interior da gestão pública tem forte determinação

político-institucional no que tange a configuração dada ao Estado Brasileiro. O caráter dado

ao Estado, sua peculiaridade e roupagem adquirida historicamente nos possibilitará uma

aproximação e desvendamento político do tema em questão. O Estado, enquanto instância que

mediatiza o conjunto de políticas públicas, é influenciado pela direção hegemônica do

conjunto de forças políticas, sociais e econômica em disputa em uma dada sociedade em um

determinado contexto histórico.

Na ótica de Pereira (2001), em um sentido mais amplo, as principais funções do

Estado situam-se em quatro grandes setores: as funções do estado strito sensu encarregadas da

ordem externa, defesa do território, representação externa, provimento da justiça, tributação e

administração dos serviços prestados; as funções econômicas orientadas para a criação e

administração da moeda nacional, regulamentação dos mercados e promoção do

desenvolvimento, planejamento, geração de incentivos e estímulos, construção de infra-

estrutura em setores estratégicos, entre outros; as funções sociais para provimento universal

dos bens sociais fundamentais (saúde, educação, habitação, alimentação, redes de proteção

social, etc.); e as funções de preservação do ambiente.

Assim, partindo dessa compreensão e trazendo para atual conjuntura de inserção

do Estado no sistema capitalista de produção que em sua gênese e desenvolvimento sempre

apresenta crises cíclicas e períodos de crescimento e estagnação, que o coloca em um

processo contínuo de reestruturação orgânica de seu metabolismo societal, é que partiremos

nossa abordagem do Estado enquanto gestor das políticas públicas, no período de maior

generalização da política social: Keneysianismo-fordismo.

John Keynes (1883-1946) preocupado em contribuir para a superação da crise de

1929-1932 defendeu a existência de um Estado intervencionista que pudesse garantir o pleno

desenvolvimento econômico.

No século XIX, também na Alemanha começou a implantação de uma legislação

do Welfare, sob a coordenação de Bismark, tratando de seguro social e bem-estar. O modelo

de proteção social da Alemanha sob a direção de Bismark, instituído entre 1883 e 1889, era

59

restrito aos trabalhadores assalariados, e o acesso aos seguros sociais era feito mediante

contribuição prévia. A proteção social incluía o seguro-saúde, o seguro acidente de trabalho e

benefícios de aposentadoria por invalidez e idade.

Para Keynes (1985), O Estado deveria exercer influência orientadora da

propensão a consumir por meio do sistema tributário, pela fixação da taxa de juros e também

recorrendo a outras medidas. Dessa forma, o período pós-guerra foi marcado por um

crescimento acelerado do capital produtivo e do consumo em massa, nos principais países

capitalistas, configurando um regime de acumulação intensiva. Mas é somente com a

intervenção do Estado é que o fordismo se consolidou como regime de acumulação

plenamente acabado, o que ocorreu em associação com o keneysianismo.

A partir de 1929, com a queda da bolsa de valores de Nova Iorque e a Grande

Depressão (1929 a 1932), instala-se uma crise econômica de proporções mundiais,

acarretando desempregos em massa, queda da renda, queda na taxa de lucro e

enfraquecimento dos pressupostos liberais.

Nesse contexto, de acordo com Mandel (1982), as principais funções do Estado

são: criar as condições gerais para a produção; reprimir reações das classes dominadas por

meio do exército, da polícia e do sistema judiciário e penitenciário; integrar e adequar a classe

dominada ideologicamente.

Exatamente após a crise de 1929 o Estado passa a assumir um destacado papel de

regulação, dando origem ao Estado Social que, no século XX, receberia o rótulo de Estado de

Bem-Estar Social, cuja consolidação ocorreu no segundo pós-guerra.

Conforme Boschetti (2002), o keneysianismo-fordismo nos países centrais esteve

amplamente articulado com a consolidação do WelefareState. De acordo coma autora, a

expressão WelfareState, tem origem na Inglaterra na década de 40,e designa um conjunto

específico de políticas sociais, diferenciando-se do conceito de seguridade social que integra o

WelfareState. O WelfareState não pode ser generalizado para todos os países europeus. Na

França, por exemplo, esse termo não é utilizado para designar o sistema de proteção social, e

se adota a expressão Estado Providência, expressão forjada pelos liberais contrários à ação

estatal. Castel (1999) utiliza o termo Estado social para definir o modelo francês, escapando

da associação entre Estado e Providência e do termo WelfareState.

Pierson (1998) identifica as origens do WelfareState em torno de três conjuntos de

critérios: a) a introdução do seguro social, ou seja, uma provisão coletiva organizada pelo

Estado para fazer frente aos riscos associados à economia de mercado, com a incapacidade de

ter renda coma idade avançada, doença ou desemprego; b) a extensão da cidadania e a

60

desfocalização do welfare público da pobreza; e c) o crescimento do gasto social, sobretudo

no período de 1945 a 1975.

Na conceituação de Esping-Anderson (1991), o WelfareState envolve a garantia

de direitos sociais, que adquirem status legal e prático de direitos de propriedade, pois,

quando são invioláveis e são assegurados com base na cidadania em vez de terem base de

desempenho, implicam uma “desmercadorização” do status dos indivíduos vis-à-vis o

mercado. Assim, é importante verificar que a desmercadorização acontece quando a prestação

de um serviço é vista como questão de direito ou quando uma pessoa pode manter-se sem

depender do mercado.

Portanto, o Estado Providencia se organiza em torno de três princípios: emprego,

serviços sociais universais e Assistência Social, que asseguravam um conjunto de direitos

sociais dos cidadãos. Estes princípios são influenciados pelas ideias de Beveridge, que rompe

coma lógica dos seguros sociais de Bismarck.

Na construção do Estado Social, a seguridade social integra um conjunto

específico de políticas sociais. A seguridade social é parte integrante do Estado Social e que

constitui, muitas vezes, o elemento central na sua fundação e na abrangência da intervenção

social do Estado. A seguridade social nem pode ser restringida nem confundida com seguro

social ou previdência, pois três elementos se destacam historicamente na sua composição:

seguros, saúde e benefícios assistenciais (BOSCHETTI, 2003).

Vale salientar também que de acordo com a referida autora, o padrão de

acumulação kenysiano/fordista, como já foi ressaltado anteriormente, esteve intimamente

ligado à consolidação do Estado Social.

Dessa forma, o Estado, diga-se, o fundo público, na perspectiva keneysiana, passa

a ter um papel ativo na administração macroeconômica, ou seja, na produção e reprodução

das relações econômicas e sociais. Exatamente por isso, que ao keynesianismo agregou-se o

pacto fordista, da produção em massa e dos acordos coletivos com os trabalhadores do setor

monopolista em torno de ganhos de produtividade de trabalho (BEHRING e BOSCHETTI,

2011).

Houve naquele momento, uma melhoria efetiva das condições de vida dos

trabalhadores fora de fábrica, com acessos ao consumo e ao lazer, num contexto de pleno

emprego, diluindo a radicalidade das lutas. (ANDERSON, 1976)

Observou-se que na base do ciclo de expansão que se abre após 1945 estiveram: a

situação excepcional da guerra e do fascismo, a terceira revolução tecnológica, com a

introdução da microeletrônica, e, sobretudo, a derrota histórica do movimento operário,

61

ensejada com o fascismo e a guerra, mas também pela experiência no setor monopolista.

(BEHRING e BOSCHETTI, 2011).

Entre o final da década de 60 e começo de 70, o desenvolvimento fordista, as

políticas keynesianas e o projeto de Estado Social, são colocados em cheque. Uma nova fase

da acumulação capitalista se delineia e a esfera financeira vai tomando corpo, bem como, no

campo ideológico o liberalismo vai se revestindo do que se chamou o neoliberalismo.

A partir de 1973, com uma de suas crises explicitada pela queda de lucros,

superprodução de mercadorias, diminuição do consumo em massa, o que impôs a necessidade

de mudanças e adequações. Torna-se mais nítida a limitação das políticas keynesianas diante

da internacionalização do capital, surgem os primeiros sinais de esgotamento do padrão de

financiamento das políticas sociais.

A crise se manifesta juntamente com a reação do capital contra o Estado Social. A

onda de expansão do capitalismo expõe também a contradição do próprio sistema e o avanço

tecnológico com uso intensivo de capital vem acompanhado de economias com a força de

trabalho, solapando o pacto dos anos de crescimento com pleno emprego e o arranjo da social

democracia para as políticas sociais. A inflação a partir dos anos 1970 é um desestímulo ao

aquecimento da demanda global e incentivadora da especulação financeira (MANDEL, 1990).

Para Mandel (1990), como a força de trabalho está reduzida em relação à

reprodução automatizada, ocorre uma queda no valor unitário das mercadorias,

desvalorizando o capital. Há uma superprodução global, aumentando o excedente, o que

corrobora para a crise clássica do capitalismo, elevando a possibilidade de estagnação.

Assim, quando a expansão se encerra e a capacidade ociosa surge, não há

realização do consumo. A produção de mercadorias para além do seu valor de uso entra em

choque com sua realização, enquanto valor de troca, gerando uma crise de superprodução

(MANDEL, 1990).

Salvador (2010) destaca que o componente importante da crise é a manutenção da

lucratividade do capital, que exigiria um aporte de capital fixo, isto é, de investimento. A

desaceleração de investimento, combinada com o decréscimo do nível de emprego decorrente

do investimento, gerou desemprego e aumento dos gastos do Estado Social.

A crise é resultado de um conjunto complexo de elementos, não podendo ser

reduzida a uma única causa como a superprodução ou subconsumo. A busca pela expansão

mundial acaba aumentando a concorrência capitalista, acentuando a redução nos preços,

obrigando a intensificação da extração da mais-valia, que tem certos limites em função da

redução do quantitativo de trabalhadores na produção. O baixo retorno dos investimentos

62

produtivos leva a fuga de capital do setor produtivo para a esfera financeira, agindo de forma

especulativa (AGLIETTA, 2004).

Conforme Braga (1992), foi nos Estados Unidos que nasceram os determinantes

da instabilidade estrutural que tem atingido as economias nacionais e internacionais nas

últimas décadas.

Passa a se gerar a necessidade de maior flexibilidade e de maiores condições de

possibilidade que permitam a expansão do capital e dos interesses a ele vinculados. O

binômio fordista-keneysianismo que estabeleceu a gestão da força de trabalho e a política de

Estado capitalista no período do crescimento econômico é substituído pelo binômio

acumulação-flexível-neoliberalismo, em resposta a crise estrutural do capitalismo.

3.2 Reação do capital: neoliberalismo

No começo dos anos 1980, uma nova proposição econômica entrou em cena em

substituição ao keneysianismo, o chamado neoliberalismo, ou seja, o liberalismo econômico

revisitado e adaptado ao capitalismo globalizado e à produção flexível. Com forte oposição

aos pilares do Estado Social (pleno emprego, serviços sociais universais e produção social

básica garantida), os princípios da política de regulamentação econômica e social do pós-

guerra são questionados (PEREIRA, 2001).

Para os defensores do neoliberalismo para evitar a crise generalizada das

economias de mercados passava por: “manter um Estado forte em sua capacidade de romper

com o poder dos sindicatos, mas parco nos gastos sociais e nas intervenções econômicas. A

estabilidade monetária deveria ser a meta suprema de qualquer governo. Ademais, reformas

fiscais eram imprescindíveis, para incentivar os agentes econômicos” (ANDERSON, 1988,

p.11).

No plano ideológico, o neoliberalismo traz a proposta de desregulamentação dos

mercados financeiros, de produtos e do trabalho. No mundo da produção e do trabalho

difundiu-se nos anos de 1980 o modelo japonês chamado de toyotismo, fundado nas

possibilidades abertas pela introdução de um novo padrão tecnológico: a revolução

microeletrônica. É a chamada produção flexível, que altera o padrão rígido fordista (HARVEY,

1993).

Contrapondo-se à verticalização fordista, a produção flexível é, em geral,

horizontalizada/descentralizada, subcontratando e tercerizando por meio de uma rede de

63

pequenas empresas. Baseado em tecnologias capital-intensivas e poupadoras de mão-de-obra,

o toyotismo trouxe a força de trabalho: a fragmentação, heterogeneização e a complexificação

da classe trabalhadora (ANTUNES, 1990; MATTOSO, 1996). Observam-se assim, o

aprofundamento do desemprego estrutural, da rápida destruição e reconstrução de habilidades,

da perda salarial e do retrocesso da luta sindical.

Para Harvey (1993), há uma radical reestruturação do mercado de trabalho, no

sentido de regimes e contratos de trabalho mais flexíveis e da redução do emprego regular em

favor do trabalho em tempo parcial, temporário ou subcontratado. Esses processos abalam as

condições de vida e de trabalho da classe trabalhadora e vêm desencadeando mudanças nas

formas de sua organização política.

Telles (1994) chama a atenção para as dificuldades de articulação dos sujeitos

políticos em função, também, da fratura das identidades promovida pela condição de

precariedade. A reestruturação produtiva vem sendo conduzida em combinação com o ajuste

neoliberal, o qual implica na desregulamentação de direitos, no corte dos gastos sociais,

elemento que desconstrói identidades na luta pela sobrevivência.

Dessa forma, as metamorfoses no mundo do trabalho são acompanhadas, de

acordo com Chesnais (1996) como um processo de mundialização da economia, de

constituição de um regime de acumulação mundial predominantemente financeiro. O referido

autor destaca a esfera financeira como o posto avançado da mundialização do capital. A

relação entre as esferas produtivas e financeiras se expressa sob novas formas.

Chenais (1996) distingue três processos no âmbito da mundialização financeira,

ainda que reconheça seu entrelaçamento: a desregulamentação monetária e financeira, a

desintermediação e a abertura dos mercados financeiros internacionais. Conforme Behring

(2008) a chamada mundialização atinge três formas institucionais: os mecanismos de gestão

da relação salarial; o mercado como gestor da moeda e a redução da capacidade de

intervenção dos Estados.

Sonia Draibe (1988) refere-se ao neoliberalismo como um receituário prático de

gestão pública. Sustenta que o neoliberalismo viveu uma primeira fase de ataque ao

keneysianismo e ao welfarestate. No entanto, na segunda fase, foi mais propositiva, com

ênfase nos programas sociais, no trinômio articulado focalização, privatização e

descentralização. Assim, trata-se de desuniversalizar e assistencializar as ações, cortando

gastos sociais e contribuindo para o equilíbrio financeiro do setor público. O carro-chefe

dessa proposição é a renda mínima, combinada à solidariedade por meio das organizações da

sociedade civil.

64

Segundo Mandel (1990), a recessão de 1974-1975 jogou por terra as crenças de

que as crises do capital estariam sempre sob controle por meio do intervencionismo

keneysiano. O processo de internacionalização do capital foi um limitador da eficácia das

medidas anticíclicas dos Estados nacionais. Em 1980-1982, tem-se uma nova crise,

desencadeada nos EUA. As saídas monetaristas apontavam para o prolongamento do quadro

recessivo e as alternativas, mesmo moderadas, de cariz keneysiano, deparam-se com a crise

fiscal do Estado e os riscos de inflação galopante.

3.3 O Caráter das políticas sociais e do seu financiamento no neoliberalismo brasileiro

O caráter atribuído às políticas sociais está intimamente ligado à concepção de

Estado. Dessa forma, para refletirmos sobre a configuração atual das políticas públicas

sociais, necessário se faz retomarmos mesmo que indiretamente a discussão histórica do

Estado e do seu papel na efetivação dos direitos.

Conforme Behring (2007) A existência das políticas sociais e um fenômeno

associado à constituição da sociedade burguesa. Evidentemente não desde aos seus

primórdios, mas quando tem-se o reconhecimento da questão social inerente as relação sociais

nesse modo de produção.

A política social é uma dimensão necessária da democracia nas sociedades

modernas e está estreitamente ligada aos valores da equidade. No quadro institucional, as

políticas sociais integram um sistema de ação complexo resultante de inúmeras causalidades e

distintos atores e campos de ação social e pública: proteção contra riscos, combate à miséria,

desenvolvimento de capacidades que possibilitem a superação das desigualdades e o exercício

pleno da cidadania (IVO, 2004). Nesse sentido, elas são instrumentos institucionais forjados

com o objetivo de assegurar a cada um as condições materiais de vida que permitam ao

cidadão exercer seus direitos.

As políticas sociais brasileiras desenvolveram-se a partir do início do século XX, por

um período de 80 anos, configurando um modelo de proteção social somente alterado com a

Constituição Federal de 1988. O sistema de proteção social brasileiro, até o final da década de 80,

combinou um modelo de seguro social na área da previdência, incluindo a atenção à saúde, com

um modelo assistencial para a população sem vínculos trabalhistas formais (FLEURY, 2004).

No Brasil na conjuntura dos anos 30, Faleiros (1999), assinala a formação de um

pacto das elites na construção do modelo brasileiro de seguro social. Getúlio Vargas , através

65

de sua política trabalhista, buscava controlar as greve e movimento operário. Na pratica, o

Ministério do Trabalho, criado em 1930 articulou o atrelamento dos sindicatos ao Estado

através do controle de suas eleições, finanças e atividades. O sistema de seguros foi

paulatinamente implementado através de Instituto de Previdência Social.

O modelo getulista de proteção social se definia como limitado e pelo controle

social da classe trabalhadora. Vargas governou sob a ditadura, após o golpe de 1937 até 1945,

quando foi derrubado militarmente. Em 1942 foi criado a LBA (Legião Brasileiro de

Assistência), coordenado pela primeira dama, para atender às famílias dos pracinhas

envolvidos na guerra, onde predominou o assistencialismo.

Em 1960 houve a aprovação da Lei Orgânica da Previdência Social que definia a

unificação dos benefícios dos vários institutos até então existentes na época. Em 1963, foi

aprovado mas não implementada, a previdência rural.

No período que vai de 1964 a 1988, o pais se desenvolveu economicamente com a

expansão da produtividade, modernização da economia e entrada do capital estrangeiro em

parceria com o Estado. “A ditadura caracterizou-se como um período de grande retrocesso no

que tange a garantia de direitos. Esse modelo repressivo, centralizado, autoritário, foi sendo

implantado como um complexo assistencial - industrial - tecnocrático - militar”. (FALEIROS,

1999, p.48)

A ruptura com o regime militar foi lento e gradual com anistia, em 1979. Em 1982

houve eleições para governadores e, em 1984, a luta por eleições diretas para presidência da

republica.

A conjuntura econômica predominava a infração, divida publica e agravamento da

questão social e da pobreza. Na sociedade emergiu com força movimentos em busca de

espaços e pela convocação da Assembleia Nacional Constituinte em 1986. Em linhas gerais, a

Constituição se colocou como liberal- democrática – universalista, expressando as

contradições da sociedade brasileira.

Conquistas históricas dos movimentos da sociedade foram institucionalizadas pela

Constituição de 1988. A saúde e Assistência Social passam a ser direito do cidadão e dever do

Estado, houve a ampliação da incorporação dos trabalhados rurais aos direitos dos trabalhistas

e previdenciários.

À medida que o congresso incorporava direitos e definia o conceito de cidadania,

na prática o governo Sarney promoveu o desmonte das políticas sociais, reduzindo os

programas de habitação, controlando verbas para educação. Em 1985, o INAMPS passa para

66

o Ministério da Saúde, buscando integrar-se às ações municipais, estaduais e federais no

âmbito da saúde. O sistema de saúde passa a se configurar no Sistema Único de Saúde (SUS).

O primeiro presidente eleito após 29 anos foi Fernando Collor que tinha o

compromisso de redução do Estado e ampliação do mercado. Adotou um sistema de

congelamento de preços e salário com o confisco do dinheiro em banco. Por denúncias de

corrupção houve sua destituição pelo Congresso Nacional de 1992. O vice Itamar Franco

assumiu o governo. Somente no final de 1993 é aprovada a Lei Orgânica da Assistência

Social (LOAS), tornando a Assistência Social um dever do Estado e direito do cidadão. A

LBA, o INPS e o INAMPS foram extintos no contexto da descentralização e foi criado o

Instituto Nacional de Seguro Social (INSS).

Com a eleição de Fernando Henrique Cardoso o país passa a ser governado tendo

como referência a abertura da economia aos apitais internacionais; a privatização do

patrimônio público e redução dos direitos sociais com a desregulamentação das leis

trabalhistas. Ale ressaltar o grande agravo aos direitos dos trabalhadores junto a previdência

social. Em 29/11/1999 foi promulgada a lei nº 9.876 que introduz o fator previdenciário, que

penaliza com valores menores os trabalhadores que se aposentarem com idade abaixo das

expectativas estabelecidas pelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística). O

Governo Fernando Henrique comprometeu-se diretamente com o receituário neoliberal e na

fragmentação das políticas sociais.

Sonia Draibe (1993) sustenta que o neoliberalismo viveu uma fase de critica ao

keneysianismo e ao welfarestate e uma segunda fase mas propositiva. No que tange a políticas

sócias se destaca pela focalização, privatização e descentralização. Do ponto de vista social

atesta-se o crescimento da pobreza, do desemprego, ao lado de uma enorme concentração de

renda, prevalecem taxas medíocres de crescimento e maiores endividamentos públicos e

privados, com predominância do capital especulativo sobre o investimento produtivo. Do

ponto de vista político, observa-se uma crise da democracia, com visível esvaziamento das

instituições democráticos por uma lógica economista, autoritária e tecnocrático, assumido

pelos poderes executivos, cuja maior expressão são as praticas decretórias.

Podemos considerar que nos últimas décadas, ampliou-se o debate sobre políticas

públicas no contexto do luta pela democratização do Estado e da sociedade no Brasil. Ganha

força a ideia de constituição de espaços públicos que permitam a participação de novos

sujeitos socais na gestão e controle das políticas publicas. Considerando alguns pontos a

serem destacados nesse processo podemos citar: a) a concepção do Estado ampliado em

Grasmci (1984) que comporta duas esferas: a sociedade política ou Estado, no sentido estrito

67

de coesão, e a sociedade civil, constituída pelo conjunto de organizações responsáveis pela

elaboração e difusão das ideologias e da cultura moral e intelectual; b) as políticas publicas

como linha de ação coletiva que concretiza direitos sócias declarados e garantidos por lei,

executando pelo Estado, como resposta as demandas sociais; c) sob a primazia do Estado em

sua execução e efetivação, mas implicando na participação ativa da sociedade civil na esfera

publica.

Diante das transformações do sistema capitalista num contexto de ajuste

econômico e domínio do capital financeiro, observa-se que o ideário neoliberal trouxe grandes

impasses á consolidação democrática e aprofundamento dos níveis de pobreza, violência e

garantia de direitos.

Esses impasses se confrontam com a busca por espaços de democratização das

políticas públicas. Contraditoriamente, o debate sobre as políticas públicas na perspectiva de

sua democratização tem origem nos anos 80 quando emergem as lutas contra a ditadura

militar e os espaços de construção democrática do Estado e sociedade.

Nessa mesma perspectiva, a Constituição de 1988 estabeleceu os conselhos de

gestão setorial de políticas sociais, uma das principais inovações democráticas neste campo.

Opondo-se a tendência clientelista, patrimonialista e autoritária do Estado brasileiro, os

conselhos constituam importantes espaços de controle social.

Assim, ao tempo em que, no Brasil, criavam-se dispositivos político-democráticos

de regulação da dinâmica capitalista, no âmbito político e econômico mundial tais

mecanismos perdiam vigência e tendiam a serem substituídos, com a legitimação oferecida

pela ideologia neoliberal, pela desregulação, pela flexibilização e pela privatização –

elementos inerentes a mundialização (globalização) operada sob o comando do grande capital

(DRAIBE, 2003)

As orientações das políticas sociais foram permeadas, segundo Boito Jr (1999),

pela racionalização dos recursos, pela descentralização participativa e pela focalização dos

serviços públicos. Além destas principais, devemos ressaltar a ideia de publicização, ou seja, a

terceirização de serviços públicos para a iniciativa privada.

Reiteramos que tais propostas foram elaboradas e induzidas por agências

internacionais como o Banco Mundial e o FMI, segundo as quais, tais propostas poderiam

fazer da política social neoliberal um verdadeiro instrumento de erradicação da pobreza na

América Latina. As orientações estão imbricadas numa visão neoliberal de predomínio do

perfil de políticas sociais focalizadas, de cunho compensatório, isto é, de políticas que

68

supõem, como ambiente prévio e “dado”, um outro projeto de sociedade definido em um

campo oposto ao da deliberação coletiva e da planificação.

Segundo Amélia Cohn (2003), o governo Cardoso, ao pautar suas políticas sociais

nas premissas acima referidas, buscava questionar a amplitude das áreas de responsabilidade

de atuação do Estado no campo social. No caso da publicização, a defesa desse ponto de vista

residiu numa constatação dos limites estruturais do próprio do Estado. Por conseguinte,

concebeu-se a exigência de se buscar novos modelos de solidariedade social que permitissem

ao Estado verse aliviado de tamanha responsabilidade enquanto provedor dos direitos sociais

básicos dos cidadãos brasileiros.

Ao se utilizar o mecanismo de terceirização dos serviços públicos para empresas

privadas ou ONGs – visto que o governo via como necessário o caráter competitivo na área

social – estes passaram a serem consideradas mercadorias. Assim, fatalmente o caráter de

direito social é perdido, pois os serviços ficaram disponíveis àqueles que tiverem recursos

financeiros ou outros equivalentes para adquiri-los. Transfigurasse a noção de direitos sociais

para a noção de um mercado de políticas sociais (SILVA, 2003). Essa parceria institucional

conferiria às chamadas organizações sociais uma suposta modalidade que transitório entre o

privado e o estatal, constituindo a esfera do público não-estatal (BRESSER PEREIRA, 1998).

O modelo das Organizações Sociais surgiu com a proposta de reforma do Estado

no governo Cardoso, cuja necessidade institucional e política foi apresentada como

conseqüência da globalização. Esse modelo tem elementos que colocam em questão o caráter

universalista das políticas sociais dos campos da saúde e da educação.

Na verdade, individualizam os direitos sociais e intensifica-se a mercantilização

dos serviços, transferindo para o mercado a realização dessas necessidades. Ao se compactuar

de tal modelo, o cidadão deixa de compartilhar direitos iguais e universais, enquanto isso, a

disponibilidade financeira determina o direito de ter acesso aos serviços públicos

(FALEIROS, 2004; SILVA, 2003).

Carinhato (2008) ressalta que a escolha por políticas sociais focalizadas, pelo

racionamento dos gastos, pela redução da responsabilidade do Estado enquanto provedor de

direitos sociais básicos à população foram corolários direitos da negação de uma política

social inclusiva, a qual se mostra como única resposta razoável em um país de milhões de

miseráveis que, durante o governo FHC, passaram a depender uma ajuda monetária relevante

enquanto forma de mantê-los vivos, porém ínfima em relação a um modelo que buscasse a

emancipação da extrema pobreza que os acomete. Em outros termos, é evidente a importância

de mecanismos de transferência de renda para segmentos carentes. Entretanto, esse não pode

69

ser o núcleo de políticas sociais ou de uma política de redução da desigualdade, sob pena de

engessar essas desigualdades e, por consequência, inviabilizar o projeto de desenvolvimento

social.

Estes apontamentos defrontam-se com o Estado de Bem-Estar Social europeu. Os

pensadores neoliberais argumentam que o igualitarismo (relativo) promovido por esse

modelo, destruiria a liberdade dos cidadãos e a vitalidade da concorrência, da qual dependia a

prosperidade de todos. Ademais, a desigualdade seria um valor positivo, pois disso

precisariam as sociedades ocidentais (ANDERSON, 1998).

O Brasil, objeto de nosso interesse maior, foi apresentado às políticas neoliberais

a partir do governo Collor, mas somente com eleição de Fernando Henrique Cardoso e o

Plano Real – constituído na administração Itamar Franco – que o aplicou seus ditames no

Estado Brasileiro. Segundo Fiori, “FHC é que foi concebido para viabilizar no Brasil a

coalizão de poder capaz de dar sustentação e permanência ao programa de estabilização do

FMI, e viabilidade política ao que falta ser feito das reformas preconizadas pelo Banco

Mundial” (FIORI, 1997, p.14).

Como é do conhecimento, todos os planos de estabilização adotados por estes

governo, nos últimos anos no continente latino-americano são da mesma ordem do Consenso

de Washington. Este na realidade organizou um plano único de ajustamento das economias

periferias, chanceladas por órgãos supranacionais como FMI E Banco Mundial (FIORI,

1997). Esta estratégia tinha o seguinte receituário: combate à inflação, através da dolarização

da economia e valorização das moedas nacionais, associado a uma ênfase na necessidade de

ajuste fiscal. Junto dessas orientações, ainda podemos citar a reforma do Estado – mormente

privatizações e reforma administrativa – desregulamentação dos mercados e liberalização

comercial e financeira. Aplicadas tais políticas reformistas, o país estaria apto para o

crescimento econômico.

Com a crise estrutural do capital nas últimas décadas, houve uma reação

conservadora, marcada pela promoção do esvaziamento da possibilidade de uma cidadania

efetivamente substantiva, que limitou os sistemas públicos de proteção social, em grande

medida, por meio da apropriação do fundo público (PEREIRA, 2006).

O que se verifica é a transferência crescente de recursos do fundo público

para o sistema financeiro, assim como que existe um sentido tendencial de esvaziamento dos

sistemas públicos que corporificam os direitos sociais da classe trabalhadora. Aliada a isso

está a defesa pelo superávit primário e a desvinculação de receitas estatais para superação do

frequente estado de crise.

70

Assim, a tendência geral tem sido a de restrição e redução de direitos, sob o

argumento da crise fiscal do Estado, transformando verdadeiramente as políticas sociais em

ações pontuais e compensatórias.

O Brasil a partir da Constituição de 1988 passa a ter um padrão público universal

de proteção social, a qual instituiu como direitos a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o

lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância e Assistência

Social.

Conforme Soares (2000) nos alerta que houve uma tentativa tardia de montagem

de um Estado de Bem-Estar Social, entretanto, como Fernandes (1987) elucida, esse processo

foi atropelado pelo ajuste neoliberal, o que possibilitou a submissão de um conjunto de

direitos conquistados à lógica do ajuste fiscal.

A política fiscal iniciada durante o governo Fernando Henrique Cardoso (1994-

2002) e mantida durante o Governo de Luís Inácio Lula da Silva (2003-2006), foi fortemente

orientada pelas recomendações estabelecidas nos acordos firmados entre governo brasileiro e

Fundo Monetário Internacional (FMI), a partir de 1998. (TEIXEIRA, 2005).

O aumento da arrecadação tributária, contudo, não reverteu em aumento

significativo de recursos para as políticas sociais de modo geral e para a seguridade social,

especificamente. Recursos da seguridade social são apropriados pela DRU (Desvinculação

das receitas da União), com vistas à composição do superávit primário e pagamento de juros

da dívida. (BEHRING, 2011). A partir daí, parte dos recursos a serem aplicados no orçamento

da seguridade social, são desviados e transferidos para o orçamento fiscal, para pagamento de

serviços da dívida pública.

Em 2005, o Brasil pagou mais de R$ 157 bilhões em juros da dívida. Esse valor é

quatro vezes superior a todo o gasto da União com saúde em 2005 e dez vezes mais que o

montante aplicado na política de Assistência Social nesse ano (BOSCHETTI e SALVADOR,

2006).

3.4 O papel dos Fundos Públicos

A gestão das políticas públicas, a partir de Constituição de 1988 institucionalizou

os fundos como espaços primordiais de financiamento das políticas públicas no Brasil. Para

efetivar programas, projetos, serviços e demais ações de uma dada política pública, necessário

se faz a institucionalização de um fundo público, o qual dar visibilidade e transparência ao

conjunto de receitas e despesas realizadas para efetivar determinada política pública.

71

A definição técnica de um fundo especial pode ser encontrada na Lei 4320/64 que

também define os procedimentos para a gestão orçamentária, contábil e financeira na área

pública. O fundo não é uma entidade e jurídica ou órgão, mas um conjunto de contas que

identificam as origens e as aplicações de recursos de um determinado objetivo, serviço ou

política pública. É importante lembrar que a concepção de fundo nas áreas sociais, como

Assistência Social, criança e adolescente, educação e saúde, dentro outros, amplia as

concepções tradicionais e meramente técnicas.

O fundo público ocupa um lugar relevante na articulação das políticas sociais e

na sua relação com a reprodução do capital. Para Francisco de Oliveira (1998, p.19-20), “o

fundo público, em suas diversas formas, passou a ser o pressuposto do financiamento da

reprodução da força de trabalho, atingindo globalmente toda a população por meio dos

gastos sociais”.

Francisco de Oliveira ressalta que (1998, p.32):

o que torna o fundo público estrutural e insubstituível no processo de acumulação de capital, é que sua medição é absolutamente necessária pelo fato de que, tendo desatado o capital de suas determinações autovalorizáveis, detonou um agigantamento das forças produtivas de tal forma que o lucro capitalista é absolutamente insuficiente para dar forma, concretizar, às novas possibilidades de progresso técnico aberto. Isto somente se torna possível apropriando parcelas crescente da riqueza pública em geral, ou mais especificamente os recursos públicos que tomam a forma estatal nas economias e sociedades capitalistas.

Fortalecendo o pensamento do referido autor sobre essa questão, Behring (2004),

também afirma que há um lugar estrutural do fundo público no capitalismo contemporâneo,

como expressão da sua maturidade e imensas contradições.

Salvador (2010) reforça esse pensamento indicando que o Estado assumiu um

importante papel no sentido de garantir infraestrutura para a produção de massa e a

viabilização da demanda, em consequência do consumo em massa, por meio do controle dos

ciclos econômicos mediante combinação apropriada de políticas fiscais e monetárias.

Assim, as políticas constitutivas do WelfareState transformaram-se no padrão de

financiamento público da economia capitalista, e o fundo público, na visão de Francisco de

Oliveira (1998, p.19-20), “passou a ser o pressuposto do financiamento da acumulação de

capital, de um lado, e, de outro, do financiamento da reprodução da força de trabalho,

atingindo globalmente toda a população por meio dos gastos sociais”.

Para Francisco de Oliveira (1998, p.21), a formação do sistema capitalista é

historicamente dependente de recursos públicos. O autor revela que:

72

O conceito de fundo público tenta trabalhar essa nova relação na sua contraditoriedade. Ele não é, portanto, a expressão apenas de recursos estatais destinados a sustentar ou financiar o capital; ele é um mix que se forma dialeticamente e representa a mesma unidade, no mesmo movimento, a razão do Estado, que é sociopolítica, ou pública, se quisermos, e a razão dos capitais, que é privada.

Ocorre para Francisco de Oliveira (1998, p.53) um “deslocamento da luta de classe

da esfera da produção, do chão da fábrica ou das oficinas ou ainda dos escritórios, para o

orçamento do Estado”.

Maar (2006) defende a necessidade da disputa e do controle popular dos fundos

públicos vinculados ao trabalho, retirando-os do alcance capitalista e fortalecendo a luta contra

a tendência privatizante.

Com a Constituição de 1988 no Brasil podemos perceber claramente a vinculação

de que os recursos às políticas sociais e o papel do orçamento público. Conforme Rocha (2002),

buscou-se um modelo reservados para executar certas políticas fossem administradas por

conselhos de composição paritária.

O estudo de Raichelis (2000) destacou a resistência dos gestores públicos para a

definição e o repasse de recursos para a Assistência Social, baseado em critérios transparentes e

com o controle da sociedade civil.

Contudo, a realidade é que a financeirização houve maior pressão sobre a política

social, especialmente as instituições da seguridade social, abrindo para um processo de

privatização, compondo um produto financeiro. Assim, aliada ao subterfúgio da crise busca-se o

fundo público para socorrer instituições financeiras falidas durante as crises bancárias, à custa

dos impostos pagos pelos cidadãos.

Conforme estudo de Salvador (2010), o fundo público no Brasil vem sendo espaço para

as políticas monetárias no sentido de liberar recursos para as instituições financeiras, sem qualquer

contrapartidas no sentido de manutenção ou ampliação de postos de trabalhos e dos direitos sociais.

O agravante no Brasil é que as medidas de desonerações tributárias adotadas para

combater a crise afetaram ainda mais o financiamento do orçamento da seguridade social,

enfraquecendo as políticas sociais da previdência, saúde e Assistência Social. Significa dizer

que o orçamento da seguridade social continua perdendo recurso de suas fontes tributárias

devido à transferência de recurso do orçamento fiscal por meio da Desvinculação das Receitas

da União (DRU).

A DRU transforma recursos destinados ao financiamento da seguridade social em

recursos fiscais para a composição do superávit primário e, por consequência, a sua utilização

em pagamento da dívida (BOSCHETTI e SALVADOR, 2006).

73

A desvinculação desses recursos, com a utilização de instrumentos como a DRU,

caminha na direção oposta à das conquistas sociais da Constituição. Tudo começou no

período de adoção do Plano Real, no início dos anos 1990. A política fiscal foi, como se sabe,

parte determinante das decisões macroeconômicas que deram sustentação ao plano. Seguiram-

se, à risca, as recomendações dos organismos multilaterais, como o FMI. Uma das estratégias

utilizada foi a criação de mecanismos de desvinculação orçamentária. O objetivo era realocar

recursos dos fundos público para livre aplicação dos condutores das políticas econômicas.

(SALVADOR, 2010)

Tabela 3 – Receitas da Seguridade Social – 2002-2005

Desvio da DRU em R$ bilhões a preços de 2004

Anos Receitas Antes da DRU

Receitas Depois da DRU DRU

2002 211,71 201,38 10,3

2003 212,64 205,47 7,2

2004 266,35 238,62 27,7

2005 690,70 645,47 45,2

Fonte: Boletim de Políticas Sociais do IPEA, n.8,9 e 10. Apud Boschetti e Salvador,2006:51. Elaboração Própria

Salvador (2008) expõe essa discussão, quando com base no Relatório resumido da

execução orçamentária do governo federal e outros demonstrativos” divulgado pela Secretaria

do Tesouro Nacional, com dados até novembro de 2009, revela que a DRU desviou do

Orçamento da Seguridade Social para o Orçamento Fiscal o montante de R$ 35,5 bilhões.

Desde a entrada da DRU em 2000, já foram desviados da Seguridade Social mais de R$ 300

bilhões.

Vale ressaltar também a transferência de recursos do orçamento público para o

pagamento dos juros dívida pública que é combustível alimentador dos rendimentos dos

rentistas. Estão também nessa remessa, generosos incentivos fiscais e isenção de tributos para

o mercado financeiro à custa do fundo público e com fortes implicações sobre o orçamento

das políticas sociais, especificamente, no caso brasileiro, sobre os recursos destinados à

seguridade social.

Dessa forma, é notória a relação entre política social e política econômica e, mais

especificamente, suas implicações sobre o orçamento da seguridade social. Desde o acordo de

74

1998, do Brasil com o FMI, a gestão pública federal vem comprometendo parcelas

significativas do orçamento público com a produção do superávit primário.

Tabela 4 – Superávit Primário 1999 a 2005, em % PIB

Descrição/Ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Meta do Superávit 2,60 2,80 3,00 3,50 4,25 4,50 4,25

Superávit Primário 3,19 3,46 3,64 3,89 4,25 4,61 4,83

Juros 8,97 7,08 7,21 8,47 9,33 7,29 8,11

Déficit Público 5,78 3,62 3,57 4,58 5,08 2,68 3,28

Fonte: Banco Central e Cartas de Intenção ao FMI, apud Boschetti e Salvador, 2006:52 Elaboração Própria

Mesmo com mudança de Governo em 2003, nessa análise observa-se o verdadeiro

motivo da uma ausência de saltos qualitativos da alocação de recursos para as políticas de

seguridade social.

Assim, conforme Oliveira (1998), o fundo público sofre pressões e funciona como

um elemento fundamental para a reprodução da força de trabalho, ou seja, existe uma tensão

desigual pela repartição do financiamento público. Dessa forma, o fundo público reflete as

disputas existentes na sociedade de classes, em que a mobilização dos trabalhadores busca

garantir o uso da verba pública para o financiamento de suas necessidades, expressas em

políticas públicas. Já o capital, com sua força hegemônica, consegue assegurar a participação

do Estado em sua reprodução por meio de políticas de subsídios econômicos, de participação

no mercado financeiro, com destaque para a rolagem da dívida pública.

75

4 O FINANCIAMENTO NA ESPECIFICIDADE DA POLITICA DE ASSISTÊNCIA

SOCIAL

4.1 A Política Pública de Assistência Social e sua Especificidade

A política pública de Assistência Social é regulamentada pela LOAS (Lei

Orgânica da Assistência Social) e compõe o tripé da seguridade social, configura-se como

uma política de proteção social, tendo como público-alvo: cidadãos, indivíduos, grupos,

famílias em situação de vulnerabilidade e risco social, identidades estigmatizadas, expressões

da pobreza, miséria e exclusão. (PNAS, 2004)

Como já foi descrito anteriormente podemos detectar que um dos aspectos mais

importantes para a efetivação de uma política pública é a forma de financiamento, ou seja,

como serão providos, distribuídos e aplicados os recursos necessários para a sua execução. É

um processo que deve acontecer de maneira transparente, com prestação de contas à

sociedade, e contemplando as regiões abrangidas de forma equivalente, respeitando suas

diversidades.

Conforme previsto pela Constituição Federal, as políticas públicas da seguridade

social, o que inclui as da Assistência Social, devem ser financiadas com a participação de

toda a sociedade, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, do Distrito

Federal, dos estados e municípios e das diversas contribuições sociais. No Capítulo 1

explicitamos detalhadamente o processo da financiamento das políticas públicas.

No âmbito da política pública de Assistência Social, os recursos de cada ente

federado para a execução da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) são alocados em

seus orçamentos, pelos quais se efetiva a gestão financeira da política. Os recursos federais do

co-financiamento da Assistência Social são alocados no Fundo Nacional de Assistência

Social (FNAS). Por sua vez, os recursos do Distrito Federal e dos estados e municípios para o

co-financiamento são alocados, respectivamente, no Fundo de Assistência Social do Distrito

Federal (FAS/DF) e nos Fundos Estaduais e Municipais de Assistência Social, constituídos

como unidades orçamentárias.

Para apoiar a execução dos serviços socioassistenciais de caráter continuado da

PNAS (Política Nacional de Assistência Social) no Distrito Federal e nos estados e

municípios, os recursos do FNAS (Fundo Nacional de Assistência Social) são transferidos

regular e automaticamente aos fundos regionais e locais. Para o apoio a projetos e

programas com duração determinada, os recursos são repassados por meio da celebração de

76

convênios e contratos de repasse (este último tem como agente financeiro a Caixa

Econômica Federal).

A organização e a gestão da execução da PNAS (Política Nacional de Assistência

Social) acontecem por meio do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) que, por meio da

sua Norma Operacional Básica (NOB/SUAS), define as condições gerais, os mecanismos e os

critérios de partilha para a transferência de recursos federais para o Distrito Federal e os

estados e municípios.

No Brasil, a inclusão da Assistência Social como proteção incondicionada e parte

da Seguridade Social, deu-se apenas em 1988, com o respaldo pioneiro da Constituição

Federal. A partir daí, esta política ganha, no plano legal, o status de direito social, com fontes

de recursos definidas, oriundas do orçamento da seguridade social. As políticas sociais, em

geral expressam entre outros propósitos, o processo estatal de alocação e distribuição de

valores, materiais e simbólicos.

Historicamente a Assistência Social esteve vinculada à caridade e à filantropia,

consistente na concessão eventual ou reiterada de pequenos auxílios aos mais “carentes”,

considerados marginais ou desajustados, por sua condição sócio-econômica, até criar, a partir do

exame das situações concretas por eles enfrentadas, serviços de apoio que lhes permitiam a

sobrevivência e os mantinham indefinidamente submetidos à cultura da dádiva (Sales, 1994). Essa

prática foi institucionalizada em entidades confessionais e leigas, que estruturaram, com a atuação

de religiosos e voluntários, ações assistenciais em hospitais, asilos, orfanatos, escolas, etc. Não

havia preocupação com as causas que engendravam estas situações, na medida em que eram

reconhecidas como incapacidade individual e, assim, tampouco, buscava-se a superação desta

dada realidade (Oliveira, 1996; Schons, 1999; Sposati, 1992).

Importante remeter a questão do Serviço Social, como principal mediatizador da

política pública de Assistência Social. Seu movimento de afirmação profissional acabou atribuindo

a política pública de Assistência Social uma especificidade a ser considerado nesse estudo.

No processo de institucionalização do Serviço social como profissão o mesmo

estava vinculado a grandes instituições prestadoras de serviços sociais e assistenciais, geridas

ou subsidiadas pelo Estado. Vinculou-se também a organizações patronais privadas, de caráter

empresarial, dedicadas às atividades produtivas e à prestação de serviços sociais á população.

(IAMAMOTO e CARVALHO, 1982)

Em suas origens no Brasil, o Serviço Social estava ligado a Igreja, como estratégia

de qualificação do laicato composto por segmentos femininos abastados da sociedade. A

doutrina social ad Igreja era fonte legitimadora da formação desses profissionais

77

É a partir dos anos 1940 que o conservadorismo católico é substituído pelo caráter

conservador da teoria social positivista, com influência norte-americana, há ênfase no

tecnicismo e na neutralidade em abordagens sociais. Nesse período introduz-se as abordagens

de organização e desenvolvimento da comunidade, além das abordagens do Serviço social de

Caso e o Serviço Social de Grupo. A referência teórico-metodológica da teoria social

positivista apoiava-se em sua orientação funcionalista para a instrumentalidade, as quais

voltavam-se para a eficiência, ao diagnóstico, a organização e o planejamento.

O questionamento desse referencial teve início nos anos 1960com as mudanças

econômicas, políticas, econômicas e sociais no país. As propostas desenvolvimentistas

tornam-se ineficientes, se gesta um movimento de insatisfação e de questionamento do

Serviço social no âmbito teórico-metodológico e técnico-operativo. Exatamente neste

momento de renovação, há um anseio de rompimento do conservadorismo. No Brasil se

priorizou, em tempos de ditadura militar, o projeto tecnocrático modernizado.

A ditadura militar, conforme José Paulo Netto (1992) não paralisou a produção

acadêmica, ao contrário, intensificou a discussão em torno das vertentes que emergiram no

bojo do movimento de Reconceituação: a) a vertente modernizadora, caracterizada pelas

abordagens funcionalista com matriz positivista; b) vertente fenomenológica, baseada numa

metodologia dialogal, a chamada ritualização do conservadorismo; c) vertente marxista,

remetendo a profissão seu papel de inserção na sociedade de classe. Nesse período com a

apropriação da teoria social marxista, a vertente predominante foi althusseriana.

É sobretudo com Iamamoto no início dos anos 1980 que a teoria social marxista tem

interlocução mais efetiva com a profissão. O pensamento de Gramsci, Lucjács e Agnner Heller.

Delineia-se uma nova hegemonia téorico-metodológica, técnico-operativa da

profissão. Exatamente nos anos de 1980 que inicia-se um movimento de revisão curricular,

revisão do código de ética e uma maior discussão sobre o papel do Serviço Social nos

movimentos sociais e na sociedade. Buscou-se romper com a aética da neutralidade, da

afirmação com o novo código de ética em 1986. Em 1982 no âmbito da formação profissional

já tinha ocorrido a revisão curricular.

Nesse processo emerge o projeto ético-político do Serviço social cujo núcleo está

no reconhecimento da liberdade como valor central, daí o compromisso com a autonomia e

emancipação dos indivíduos. Busca-se vincular o projeto ético-político a um projeto

societário que propõe uma nova ordem social. Dessa forma, afirma-se a defesa intransigente

dos direitos humanos e a recusa do arbítrio e do preconceito. A dimensão política esta

vinculada a luta pela equidade e justiça social. Reclama radicalmente a democracia através da

78

participação popular, com publicização dos recursos institucionais. Do ponto de visa

profissional, implica no aprimoramento intelectual, primando por uma postura investigativa.

A vitalidade desse projeto ético-político está na capacidade de interagir com o

movimento do pensamento e do real articulado a um projeto societário. Essa delimitação

histórica da profissão exprime uma peculiaridade à política pública de Assistência Social, a

qual deve estar na sua gestão articulada ao compromisso com esse projeto ético-político no

trato com a coisa pública.

Trazendo para a expressão do financiamento da Assistência Social, podemos

perceber no Capítulo 2, quando delimitamos o papel do Estado Brasileiro nas políticas sociais,

ficou nítida a tendência do Estado em destinar parcos recursos orçamentários para a área da

Assistência Social, mediante a seleção das entidades sociais a serem beneficiadas, o que

propiciou “uma atitude ambígua e discriminada de acomodação de interesses econômicos e

políticos, atravessada pelo clientelismo e pelo fisiologismo” (MESTRINER, 2001, p. 21).

A vinculação da Assistência Social com as práticas de favor e benemerência, do

ponto de vista político, também compõe a cultura patrimonialista local e o padrão de proteção

social instituído no Brasil, ainda bastante distanciadas da formulação de políticas públicas

voltadas para o asseguramento dos direitos fundamentais da população. Isso reflete

claramente na gestão e financiamento da política pública de Assistência Social.

Reservou-se à Assistência Social, durante muito tempo, um conjunto de medidas

casuísticas de favor e proteção aos excluídos da riqueza social. Tais medidas, por não

alterarem a desigualdade econômica e política da maioria da nossa população, não foram

capazes de atender às demandas necessárias ao enfrentamento da pobreza, sendo inclusive

causadoras do agravamento da situação, até o ponto de se chegar a limites de pauperização

inimagináveis, com a constituição de extensas hordas de excluídos.

Não obstante, o advento da Constituição Federal, trouxe à Assistência Social

novos contornos, com vistas a alçá-la ao patamar de autêntica política pública, definida pela

legislação como “direito do cidadão e dever do Estado”, a ser prestada pelo conjunto de ações

ofertadas pelo poder público, em parceria com a sociedade, a todos que dela necessitar. A

nova configuração foi gradativamente tomando consistência e sendo aprimorada com as

regulamentações posteriores, de modo a culminar com a implantação do SUAS (Sistema

Único de Assistência Social), um novo marco regulatório.

Assim, a institucionalização da política de Assistência Social, enquanto política

pública, deu-se a partir da Constituição de 1988, inserida no âmbito da seguridade social. Foi

regulamentada com a LOAS (Lei Orgânica da Assistência Social) em dezembro de 1993,

79

como política social pública, na perspectiva da universalização dos acessos, da

responsabilidade estatal e no campo dos direitos.

Contudo é a partir da PNAS (Política Nacional de Assistência Social) que se

consolida a condição de possibilidades para a construção e implantação do SUAS (Sistema

Único de Assistência Social), requisito essencial da LOAS para dar efetividade à Assistência

Social como política pública.

4.2 Sistema Único de Assistência Social – Aspectos Gerais da Gestão e Financiamento

da Assistência Social

O Sistema Único de Assistência Social se constitui num sistema público, não

contributivo, descentralizado e participativo e tem como função a gestão da Assistência

Social. Institucionalizado pela Resolução 130 de 15 de Julho de 2005 pelo Conselho Nacional

de Assistência Social (CNAS) que aprovou a Norma Operacional Básica do Sistema Único de

Assistência Social.

A implementação do Sistema Único de Assistência Social - SUAS envolve, nas

três esferas de governo, compromissos e responsabilidades do Estado para a universalização

da proteção da Assistência Social e para a efetivação dos direitos socioassistenciais, e tem

como diretriz a participação da sociedade na formulação das políticas e no controle das ações

(NOB/SUAS),

A Norma Operacional Básica – NOB/SUAS retoma as normas operacionais de

1997 e 1998 e se constitui no mais novo instrumento de regulação dos conteúdos e definições

da Política Nacional de Assistência Social – PNAS de 2004 que parametram o funcionamento

do SUAS.

O sentido pleno dado ao tema construção do SUAS supõe que sua implantação,

efetivação e alcance seja um processo que respeite as diferenças dos entes federativos em

cada nível e entre si. Por isso mesmo, contém a releitura das competências do dever de Estado

no campo da Assistência Social, restabelecendo de forma unitária, hierarquizada e

complementar as competências dos três entes federados para cumprimento dos seus deveres e

defesa dos direitos do cidadão usuário. (NOB/SUAS. 2005)

A Norma Operacional Básica 2005 disciplina a operacionalização da gestão da

política de Assistência Social, conforme a Constituição Federal de 1988, a LOAS e legislação

complementar aplicável nos termos da Política Nacional de Assistência Social de 2004, sob a

80

égide de construção do SUAS, abordando, dentre outras coisas: a divisão de competências e

responsabilidades entre as três esferas de governo; os níveis de gestão de cada uma dessas

esferas; as instâncias que compõem o processo de gestão e controle e como elas se

relacionam; a nova relação com as entidades e organizações governamentais e não

governamentais; os principais instrumentos de gestão a serem utilizados; e a forma da gestão

financeira, que considera os mecanismos de transferência, os critérios de partilha e de

transferência de recursos.

A regulamentação do regime próprio de gestão da política de Assistência Social

constitucionalmente atribuído, exige a revisão das normas operacionais por meio das quais

tem se efetuado as vinculações entre os entes federativos, organizações de Assistência Social

e demais políticas sociais e econômicas no processo de gestão, de financiamento, de repasse

de recursos e de controle social.

A gestão da Assistência Social é estabelecida de acordo com a PNAS/2004, em

níveis diferenciados, entre inicial, básica e plena, e entre elas, o respeito à diferenciação do

porte dos municípios brasileiros, das condições de vida de sua população rural e urbana e da

densidade das forças sociais que os compõem.

O conteúdo da NOB/SUAS resulta de um longo percurso democrático de debates,

onde o CNAS e seus conselheiros e as Comissões Intergestores tiveram papel primordial.

A Assistência Social, integrante de um sistema de proteção social mais amplo,

está voltada ao provimento de condições que enfrentem um conjunto de demandas relativas às

necessidades sociais que estão relacionadas às desigualdades de corte sócio-econômico e

sócio-cultural. Neste espectro, os sujeitos de direitos trazem para o campo socioassistencial

um conjunto de situações materiais e subjetivas que expressam desde pobreza e

subalternidade, frágil acesso aos serviços, até desigualdades relacionais em situações de

violência pelo uso do poder, abuso sexual e outros conflitos que revelam questões de ordem

afetiva. Tais demandas se constituem no objeto de intervenção da política de Assistência

Social (COLIN; SILVEIRA, 2006, p. 25-54).

No tange ao financiamento da Assistência Social, necessário a existência de um

fundo específico, o que já foi tratado no Capítulo 2. Para a sua criação, exige a Constituição

Federal, no art. 167, inciso IX, que haja prévia autorização legislativa, e regulamento próprio

que contenha o detalhamento da sua composição, operacionalização, gestão, aplicação,

fiscalização e controle. A ausência de constituição do fundo gera ilegalidade e pode trazer

consequências negativas de variada ordem, que vão desde problemas administrativos e

financeiros, até a imposição de sanções penais, visto que tanto a LOAS como as suas normas

81

regulamentadoras condicionam o repasse de recursos da União para os Municípios, os Estados

e o Distrito Federal à “efetiva instituição e funcionamento de: I- Conselho de Assistência

Social, de composição paritária entre governo e sociedade civil; II - Fundo de Assistência

Social, com controle dos respectivos Conselhos; III – Plano de Assistência Social”.

Nesse sentido, também a Lei nº 9.720/98, ao acrescentar parágrafo único ao art.

30, da LOAS, passou a exigir, ainda, como “condição para transferência de recursos do FNAS

aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a comprovação orçamentária dos recursos

próprios destinados à Assistência Social, alocados em seus respectivos Fundos de Assistência

Social, a partir do exercício de 1999”, os quais deverão, necessariamente, ser utilizados para o

financiamento das ações de Assistência Social elencadas como prioritárias nos planos da

Assistência Social, aprovados pelos conselhos afetos, de modo a compatibilizar os planos

municipais e estaduais e de promover o respeito ao princípio da eqüidade.

Cabe salientar que a NOB-SUAS/05, e também as anteriores, ao regulamentar o

mencionado dispositivo legal, impôs a co-responsabilidade dos três níveis de governo para

com o financiamento da Assistência Social, explicitada através da alocação de recursos

próprios nos fundos de Assistência Social, inclusive para a habilitação dos municípios para os

níveis de gestão inicial, básica ou plena e para o estabelecimento do Pacto de Aprimoramento

da Gestão dos Estados.

O descumprimento de qualquer desses imperativos legais pode ocasionar a perda

de receitas. Em sendo considerada uma das funções estatais obrigatórias, conforme previsão

no Anexo V, da Lei Federal n.º 4.320/64, há sempre que se despender recursos em cada uma

das diferentes esferas de governo para o atendimento das ações de Assistência Social,

tendentes à garantia da dignidade da pessoa humana, um dos fundamentos da República

constitucionalmente estabelecidos no art. 1º, inciso III, tomando-se como base o diagnóstico

da realidade local e regional.

Tendo o Fundo por objetivos facilitar a captação, o repasse e a aplicação dos

recursos destinados ao desenvolvimento das ações de Assistência Social, ele se vincula

operacionalmente ao órgão gestor responsável pela coordenação da política de Assistência

Social naquela esfera de governo e está submetido ao financiamento das ações programáticas

aprovadas pelo respectivo Conselho.

Essas ações se referem ao pagamento dos serviços, programas, projetos e

benefícios sócio-assistenciais e ao atendimento de despesas diversas, de caráter urgente e

inadiável, desde que previstas em lei ou autorizadas pelo Conselho, bem como a implantação

e implementação dos instrumentos de gestão; o aperfeiçoamento dos processos de

82

planejamento, execução, financiamento, monitoramento e avaliação; a capacitação de

recursos humanos; a realização de diagnóstico, estudos e pesquisas. No que tange a União, é

acrescida a responsabilidade pelo pagamento do benefício de prestação continuada e aos

Estados e Municípios o pagamento dos benefícios eventuais.

É vedada a aplicação de recursos dos fundos para subsídio do efetivo

funcionamento dos conselhos e para a manutenção da estrutura dos órgãos gestores,

incluídas as despesas com pessoal, posto que tais despesas se caracterizam como

obrigações do Poder Executivo e se encontram relacionadas em rubricas específicas

estranhas ao fundo.

Com a instituição do SUAS, a rede de serviços das proteções sociais básica e

especial, de média e alta complexidade, deve ser co-financiada com recursos das três esferas de

governo, através dos respectivos fundos de Assistência Social, tendo como parâmetro as

previsões contidas na legislação regulamentadora das finanças públicas, a Constituição Federal

e as normas específicas da área, como a LOAS, a PNAS/04, a NOB-SUAS/05 e a NOB-RH-

SUAS/06. Estas últimas indicam a instituição de pisos, com repasse direto e automático fundo a

fundo, ou seja, entre os fundos nacional, estaduais, municipais e do Distrito Federal, de modo a

superar a relação convenial e a permitir maior transparência e controle social pelas instâncias do

sistema descentralizado e participativo de Assistência Social.

Com o intuito de fortalecer o SUAS e a co-responsabilidade das três esferas de

governo, foram previstas na NOB-SUAS/05 as condições gerais para a transferência de

recursos federais, a saber: nível de gestão em que o ente federado municipal está habilitado;

constituição do Fundo de Assistência Social enquanto unidade orçamentária, contemplando

todos os recursos empregados na política de Assistência Social; comprovação da execução

orçamentária e financeira dos recursos próprios do Tesouro e dos recebidos via fundo,

aprovada pelos respectivos conselhos; atendimento aos critérios de partilha estabelecidos;

comprovação do acompanhamento e do controle da gestão pelos conselhos da área;

comprovação da constituição e do regular funcionamento dos conselhos, fundos e planos;

alimentação das bases de dados do SUASweb.

A partilha dos recursos obedece aos critérios pactuados nas Comissões

Intergestores Bi e Tripartite, e deliberados pelos Conselhos de Assistência Social, com base

nos estudos e propostas apresentados pelos órgãos gestores. Para tanto, adotou-se como

indicativo a disposição do art. 18, inciso IX, da LOAS, acrescidos das informações sociais,

econômicas, demográficas e cadastrais que precisam estar relacionadas com as escalas

territoriais e as diversidades regionais presentes no Brasil.

83

Assim, a combinação de critérios respeita o porte populacional do município, a

proporção de população em situação de vulnerabilidade no município e do conjunto destes no

estado e o cruzamento de indicadores sócio-territoriais e de cobertura de atendimento. A

conjugação destes elementos aponta para a classificação de municípios prioritários para a

expansão do co-financiamento federal para a proteção social básica. São ainda considerado

sindicadores básicos a receita corrente líquida municipal per capita e os recursos transferidos

pelo FNAS.

Os indicadores complementares estão vinculados com o porte dos municípios, de

acordo com a descrição a seguir: a) municípios de pequeno porte I ou II: taxa de urbanização;

especificidade regional; taxa de intensidade da pobreza; taxa de crescimento da população

residente; taxa de evasão escolar; b) municípios de médio e grande porte: qualificação de mão

de obra; taxa de intensidade da pobreza; taxa de crescimento da população residente; taxa de

evasão escolar; c) metrópoles: taxa de homicídios; taxa de homicídios de jovens; taxa de

mortalidade infantil; taxa de intensidade da pobreza; taxa de crescimento da população

residente.

Para conferir concretude e homogeneidade aos critérios acima descritos, foi

instituído o índice SUAS, tendo por objetivo primordial o estabelecimento da forma de

operacionalização da partilha, da priorização e do escalonamento da distribuição de recursos

para o co-financiamento da Proteção Social Básica, por meio de procedimentos técnicos que

permitam efetivamente respeitar a priorização dos municípios com maior proporção de

população vulnerável (indicada pela taxa de pobreza), menor capacidade de investimento

(receita corrente líquida municipal per capita) e menor investimento do Governo Federal na

Proteção Social Básica (recursos transferidos pelo FNAS para a Proteção Social Básica per

capita).

O Índice SUAS é calculado anualmente pelo MDS e utilizado nos casos de

expansão dos recursos para a Proteção Social Básica. Dadas as restrições orçamentárias para o

atendimento universal dos Municípios, a NOB-SUAS/05 estabeleceu um elenco hierárquico,

com ranking dos mesmos, adotando como referência a taxa de pobreza (com peso 2), a receita

corrente líquida municipal per capita (com peso 1) e os recursos transferidos pelo FNAS para

a Proteção Social Básica (com peso 1). Como indicador complementar, adicionou a contagem

da despesa per capita classificada como função Assistência Social, informadas pelos entes

federados quando do preenchimento do Sistema do Tesouro Nacional (SISTN). Ao fim,

calcula-se o índice composto para cada município, colocando-os em ordem crescente (ou seja,

do pior para o melhor) por porte e por unidade da federação. Quanto aos critérios que

84

embasam o co-financiamento do governo federal para a proteção social especial foram

levados em consideração os procedimentos já estabelecidos nos programas federais então

existentes, elaborados para o atendimento das principais demandas da proteção social especial

de média complexidade, quais sejam, a erradicação do trabalho infantil e o enfrentamento do

abuso e da exploração sexual de crianças e adolescentes.

No primeiro caso importa a existência do Conselho Municipal dos Direitos da

Criança e do Adolescente e do Conselho Tutelar, a taxa de vulnerabilidade social, a taxa

de trabalho infantil e a taxa de cobertura do PETI, tendo como critério de desempate a

incidência de atividades consideradas perigosas, insalubres e proibidas para menores de

16 anos e a presença de ações específicas para o atendimento das crianças, dos

adolescentes e de seus familiares em situação de exploração no trabalho. No segundo

caso, comparecem a incidência das situações de abuso e exploração sexual de crianças e

adolescentes, a existência do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do

Adolescente e do Conselho Tutelar, a taxa de vulnerabilidade social, o percentual de

população residente em região portuária, turística, ribeirinha, litorânea, calhas de rio, de

garimpo, de fronteira, localizadas em entroncamentos rodoviários e com obras de impacto

em andamento.

Os pisos que regulamentam as proteções sociais básica e especial, de média e alta

complexidade, constam das Portarias nº 442, de 26/08/05 e nº 440, de 23/08/05,

respectivamente, aprimoradas pela Portaria nº 460, de 18 de dezembro de 2007, que dispõe

sobre os pisos básicos fixo e de transição, e estabelece critérios e procedimentos relativos ao

repasse de recursos financeiros referentes aos pisos de alta complexidade I e fixo de média

complexidade, no âmbito do SUAS. O Piso Básico Fixo é calculado pelo custo médio anual

referente aos serviços do PAIF, dividido pelo número de famílias referenciadas no território,

conforme porte dos municípios e do Distrito Federal, e dividido pelo número de meses do

ano. O propósito é que o mencionado valor seja composto pela participação de montante de

recursos das três esferas de governo, tendo como base o repasse efetuado pela União de R$

1,80 por família referenciada/mês.

Alguns Estados definiram parcelas de co-financiamento dos serviços de proteção

social básica ou especificamente para o CRAS, apesar da NOB-SUAS/05 indicar a

prevalência de apoio técnico e financeiro junto aos municípios com menor capacidade de

arrecadação e de gestão. Não há percentual pré-fixado para os municípios, mas a

responsabilidade pela sua implantação e manutenção se configura em requisito para

habilitação junto ao SUAS nos níveis de gestão básica ou plena.

85

Conforme descrito acima, a NOB-SUAS/05 estabelece níveis de gestão para os

municípios e Distrito Federal e assinatura de pacto de aprimoramento da gestão para os

estados como condicionantes para o acesso aos recursos federais e expansão dos serviços

socioassistenciais, definindo requisitos, responsabilidades e incentivos, na perspectiva de aliar

os processos indissolúveis de gestão e financiamento da política pública, considerando a

natureza da proteção social, o nível de complexidade do atendimento, o porte do município e

as atribuições da esfera estadual.

O piso básico fixo financia todos os serviços prestados diretamente no CRAS, o

plantão de atendimento às famílias caso não esteja nele inserido e pode também financiar,

deforma complementar, as ações desenvolvidas pela rede socioassistencial no território de

abrangência deste equipamento estatal, desde que voltadas a indivíduos e membros

vulneráveis das famílias referenciadas. Já o piso básico de transição subsidia a manutenção

dos serviços de ação continuada da rede SAC, ou seja, jornada integral e parcial para crianças

de 0 a 6 anos e ações socioeducativas para suas famílias; e centros e grupos de convivência

para idosos. A Portaria nº 460/07 referenda esta previsão, mas estipula que só poderão fazer

jus a este recurso os municípios que transferirem a rede de educação infantil para suas

respectivas Secretarias de Educação, e mediante autorização do CMAS.

O piso básico variável é composto por recursos novos ou remanejados e

destina-se ao co-financiamento de incentivos ao desenvolvimento das ações sócio-

educativas do Projeto Agente Jovem e das ações definidas como prioridades

nacionalmente identificadas e pactuadas entre os entes federados e deliberadas pelo

CNAS, além das ações de revisão do benefício de prestação continuada quando realizadas

pelos municípios em gestão plena. Os recursos do benefício são provenientes do FNAS e

repassados diretamente aos beneficiários, via conta bancária ou cartão. Cabe ressaltar, no

que tange aos benefícios eventuais caracterizados como auxílio natalidade e morte, que

estes se constituíam em benefícios previdenciários até janeiro de 1996, quando, por força

da promulgação do Decreto nº 1.744, de 08/12/95, que regulamentou o benefício de

prestação continuada, e de interpretação dúbia da LOAS, visto que o seu art. 40, parágrafo

único, assegurava que a transferência do sistema previdenciário para o da Assistência

Social não poderia causar solução de continuidade ao atendimento da população, houve o

posicionamento do INSS de suspensão do pagamento do auxílio natalidade, do auxílio

funeral e da renda mensal vitalícia, sob a justificativa de agora se constituir em benefício

assistencial, de abrangência universal e sem caráter contributivo. Este descompasso se

estendeu até 2006, período em que o CNAS aprovou a Resolução nº 212, de 19/10/06, que

86

propõe critérios orientadores para a regulamentação da provisão de benefícios eventuais

no âmbito da política pública de Assistência Social.

Poucos Conselhos Municipais e Estaduais se anteciparam na regulamentação da

concessão e do valor dos benefícios, mediante critérios e prazos que deveriam ter sido

definidos pelo CNAS, conforme prevê o § 1º, do art. 22, da LOAS. Todavia, o encargo do

pagamento dos benefícios eventuais passou da esfera federal para a esfera municipal e do

Distrito Federal, com responsabilidade direta na destinação de recursos financeiros para

pagamento dos auxílios natalidade e funeral, e para a esfera estadual, a título de participação

no custeio, segundo critérios estabelecidos pelos respectivos conselhos de Assistência Social.

O Decreto nº 6.307, de 14 de dezembro de 2007, dispõe sobre os benefícios eventuais de que

trata o art. 22, da LOAS, conceituando-os como “provisões suplementares e provisórias,

prestadas aos cidadãos e às famílias em virtude de nascimento, morte, situações de

vulnerabilidade temporária e de calamidade pública”.

Ademais, reforça os princípios a serem respeitados e as condições de

atendimento para cada uma das provisões, além de registrar que “as provisões relativas a

programas, projetos, serviços e benefícios diretamente vinculados ao campo da saúde,

educação, integração nacional e das demais políticas setoriais não se incluem na

modalidade de benefícios eventuais da Assistência Social”. De forma similar ao

entendimento do piso de transição da proteção social básica, qual seja, o de subsidiar a

cobertura dos serviços que compunham a rede SAC, e que carecem de reordenamento ao

longo do tempo, por isso o termo transição, de acordo com a concepção do SUAS, que

propugna pelo atendimento das demandas sociais através das proteções sociais e dos

serviços correspondentes, preferencialmente de forma continuada, e não mais as

prestações pontuais, fragmentadas e por segmentos, o piso de transição de média

complexidade comporta o co-financiamento federal praticado atualmente junto aos

serviços sócio-assistenciais de habilitação e reabilitação de pessoas com deficiência,

atendimento de reabilitação na comunidade, centro dia e atendimento domiciliar às

pessoas idosas e com deficiência.

Cabe lembrar que os serviços socioassistenciais de habilitação e reabilitação de

pessoas com deficiência, em consideração às suas especificidades, foram regulamentados

enquanto atribuições da política nacional de atenção à saúde da pessoa com deficiência, com

financiamento assegurado pelo SUS, de acordo com as seguintes normativas: Portaria

MS/SAS nº 432, de 14/11/00; Portaria MS/GM nº 818, de 05/06/01; Portaria MS/SAS nº 185,

de 05/06/01 e Portaria MS/GM nº 1635, de 12/09/02.

87

A delimitação das responsabilidades das áreas de educação e saúde no tocante

ao serviço de habilitação e reabilitação tem gerado mobilização das entidades filantrópicas

em prol de seu entendimento como entidade de Assistência Social por atenderem ou

realizarem a defesa de direitos das pessoas com deficiência, provavelmente com receio da

suspensão do CEBAS. Mesmo assim, os valores mensais recebidos até então da rede

SAC/PPD para subsídio dos serviços como tratamento precoce, habilitação e reabilitação,

distúrbios de comportamento e bolsa manutenção, serão direcionados para os novos

atendimentos citados e que compõem o piso de transição de média complexidade, após

apreciação dos procedimentos de alteração pelo CMAS, acompanhado do projeto técnico

para parecer e deliberação, e posterior inclusão no sistema SUASweb, desde que respeitadas

as normas de acessibilidade preconizadas na NBR 9050, da Associação Brasileira de

Normas Técnicas – ABNT.

O piso fixo de média complexidade corresponde ao co-financiamento federal dos

serviços atualmente prestados pelo Programa de Enfrentamento ao Abuso e Exploração

Sexual de Crianças e Adolescentes, o qual está sofrendo alterações para ampliar seu foco

deatenção para todas as modalidades de violência e faixa etária, e pelo CREAS. A Portaria nº

460/07 estabeleceu novos valores de referência para co-financiamento federal aos municípios

habilitados em gestão plena até outubro de 2007, desde que promovem a readequação para

CREAS.

O piso de alta complexidade I destina-se ao co-financiamento federal dos serviços

socioassistenciais de acolhimento e abrigo nas modalidades de: albergue; família acolhedora

ou substituta; abrigo; casa-lar; república; moradias provisórias e casas de passagem. A

Portaria nº 460/07 delimitou o prazo de 12 (doze) meses, a contar da data de sua publicação,

para que Estados, Municípios e Distrito Federal que recebem co-financiamento federal do

piso de alta complexidade I procedam o reordenamento dos serviços de acolhimento e

implantem as novas formas de atendimento adequadas ao Plano Nacional de Promoção,

Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e

Comunitária, ao Estatuto da Criança e do Adolescente e ao Estatuto de Idoso, e definiu novos

valores de referência para co-financiamento federal, de acordo com o porte do município e a

capacidade instalada de atendimento.

O piso de alta complexidade II é atribuído aos usuários em situações específicas

de exposição à violência, com elevado grau de dependência e com particularidades que

exijam serviços altamente qualificados, após pactuação na Comissão Intergestores Tripartite

(CIT) e aprovadas pelo CNAS.

88

4.3 Desafios a Gestão e o Financiamento da Assistência Social

O financiamento historicamente da política pública de Assistência Social sempre foi

contraditório e insuficiente, principalmente se relacionarmos o alcance e especificidade dessa

política. Trata-se de um direito gratuito, não-contributivo, situando-se na esfera da proteção

social, não sujeito á lógica do mercado, de enfrentamento das desigualdades sociais, deve ser

universal a todos que dela necessitar, além de construir perspectivas reais de construção de um

sistema de proteção social que inclui as demais políticas sociais e econômicas.

Na perspectiva da sua gestão deve ser considerado enquanto um sistema

descentralizado e participativo. Estes princípios devem ser reconhecidos a partir da justa

importância que podem assumir para a consolidação da recente democracia brasileira, visto que

a organização político-institucional da assistência sob sua égide constitui um embrião de

organização democrática e participativa. (RAICHELIS, 1998)

Dessa forma, a gestão da política de Assistência Social pressupõe um paradigma de

relação dos poderes locais (Estados e Municípios) com o poder central (Governo Federal) e sua

recomposição em relação às instâncias da sociedade, que envolve tanto o papel das entidades não-

governamentais prestadoras de Assistência Social e o papel dos conselhos, conferências e fóruns .

Assim, as ações de gestão devem ocorrer em articulação com as esferas de governo,

mediatizada pelo Estado que é o afiançador e mediatizador institucional da política de

Assistência Social. Há papeis pactuados e bem definidos para cada ente da governamental,

Dessa forma, há regulamentações que norteia os níveis de gestão da Assistência Social, aportes

de recursos a serem transferidos conforme o que se estabeleceu pelos Planos, Conselhos e

alocados nos Fundos.

A institucionalização e a exigência da criação dos Fundos como condição de

possibilidade para transferência de recursos para financiar ações da política pública de

assistência em todo âmbito nacional, representou grande avanço tanto na gestão quanto para o

controle social dessa política.

Na especificidade da Assistência Social considerar o processo histórico de

afirmação e consolidação dessa política pública é imprescindível para um olhar diferenciado da

gestão pública. O movimento das entidades representativas tanto no âmbito da formação

acadêmica, como no âmbito da produção do conhecimento, do movimento da categoria em

articulação com o movimento social nos possibilitará compreender a essência da atividade

política em que estamos inseridos.

89

O avanço contínuo de conquistas no que tange a institucionalização da Assistência

Social enquanto política pública, referendada em seu movimento histórico, desde a

constituição de 1988, a LOAS, PNAS e NOB/SUAS alerta para uma singularidade de seus

aspectos relacionados a gestão e financiamento público.

No processo de gestão e financiamento dessa política pública ha que se considerar

os aspectos jurídico-institucionais que disciplinam e, de certa forma, padronizam os ritos

gerais de uma gestão pública, as exigências legais, os códigos e técnicas na área do

financiamento público que ainda estão sob o domínio de poucos e dado pouca visibilidade

para o real controle social.

Afora essa predominância em perceber o aspecto do financiamento da política

de assistência a um conjunto de normas e procedimentos já definidos e normatizados, há

poucas produções acadêmicas que elucidam politicamente esse aspecto da gestão pública.

Assim, o financiamento continua sendo um terreno vasto a ser explorado constituindo

como uma base sob a qual parte a execução e efetividade da política pública de Assistência

Social.

Historicamente seu financiamento sempre foi considerado insuficiente, dado o caráter

crescente da concentração de renda e das desigualdades sociais no Brasil. Políticas públicas, com

a de Educação e de Saúde, conseguiram estabelecer percentuais fixos a serem destinados nos

orçamentos dos governos e mesmo assim enfrentam inúmeros desafios e problemas.

No campo das políticas sociais, a efetivação da Assistência Social pressupõe a

transferência de um bem ou serviço, ou, ainda, um recurso financiado pelo fundo público sem

a devida contribuição prévia. A Assistência Social como política pública é uma função

governamental, que passa a exigir a delimitação de um espaço público, com responsabilidades

de todos os poderes, assim como a fixação de metas, orçamentos, programas continuados e

serviços de impactos sociais (SALVADOR, 2010)

Como foi observado, nos capítulos anteriores, há uma distribuição considerada

perversa de recursos advindos dos tributos no nosso país, principalmente após os anos 90.

Os segmentos mais vulneráveis de nossa sociedade continua pagando uma conta maior

que aqueles que estão comprometidos e beneficiados pela especulação do capital

financeiro.

A política de Assistência Social é de fato uma política pública de proteção social,

não-contributiva, inserida no processo de exclusão, a serviço da inclusão emancipatória, no

âmbito da justiça social (CARVALHO, 2006) que se operacionaliza mediante um Sistema

Único de Assistência Social em toda a esfera nacional, estadual e municipal.

90

Na esfera da União o orçamento do Fundo Nacional de Assistência Social é

apreciado e aprovado pelo Conselho Nacional de Assistência Social. As receitas desse fundo

são constituídas por dotações orçamentárias da União, doações ou outras contribuições de

pessoas físicas e jurídicas, aplicações financeiras dos recursos do fundo, alienação de bens

móveis da União, no âmbito da Assistência Social, além da contribuição social dos

empregadores, incidentes sobre o faturamento e o lucro, e dos recursos provenientes dos

concursos de prognósticos, sorteios e loterias, no âmbito do governo federal, em consonância

com o artigo 195 da CF.

Os recursos do FNAS são aplicados (artigo 5º do Decreto nº 1.605/95 no

pagamento do benefício de prestação continuada, no apoio técnico e financeiro aos serviços, e

programas de Assistência Social aprovados pelo CNAS. Atender, em conjunto, com os

estados, Distrito Federal e os municípios, os serviços da política de Assistência Social

mediante transferências fundo a fundo a partir da institucionalização do conselho, fundo e

plano de Assistência Social.

Com essas considerações, importa ressaltar que a PNAS vem afirmar bandeiras

importantes a serem observadas na gestão e financiamento, tais como:

Financiamento com base em diagnóstico sócio-territorial que considera as

demandas e prioridade que se apresentam de forma específica, de acordo com a

diversidade de cada território, a capacidade da gestão, de atendimento e de

arrecadação do munícipio, bem como, os diferentes níveis de complexidade

dos serviços, através de pactuações e deliberações estabelecidas pelos entes

federados e os respectivos conselhos;

A não-descontinuidade do financiamento a cada inicio de novo exercício

financeiro;

Repasse automático fundo a fundo (do FNAS diretamente para os fundos tanto

em Municípios e Estado);

Estabelecimento de pisos de atenção, os quais são identificados em função dos

níveis de complexidade.

Com a aprovação em 15 de julho de 2005 pela Resolução nº130 da NOB/SUAS a

gestão da política de Assistência Social vem abordar com propriedade a divisão de

competências e responsabilidades entre as três esferas de governo, os níveis, suas instâncias e

instrumentos de gestão.

91

No que tange a gestão financeira, a NOB/SUAS reforça o papel dos fundos nas

três esferas de governo que devem estar necessariamente vinculados a órgãos públicos

responsáveis pela gestão da política. A instituição dos fundos caracteriza uma forma de gestão

transparente e racionalizada de recursos que contribui para o fortalecimento e visibilidade da

Assistência Social.

No financiamento da Assistência Social se pressupõe: um sistema como

referência, estabelecendo condições gerais de transferência de recursos federais, mecanismos

de transferências, critérios de patilha, além das condições gerais dos municípios. Observa-se o

sistema como referência, o qual consiste num sistema descentralizado e participativo que

regula e se organiza nacionalmente. O foco é a família e o território é a base de organização

das ações, inseridas no nível de proteção básica e especial.

A execução de recursos consiste em importante dimensão de análise da política

pública à medida que indica aspectos acerca da concretização do acesso do cidadão aos bens e

serviços públicos.

Os recursos para serem transferidos na política de Assistência Social devem

obedecer aos critérios de corresponsabilidade e respeitar as pactuações e deliberações das

instâncias de gestão e controle social da política. Devem ser atendidas algumas

condicionalidades: a) nível de gestão; b) existência de fundo público que abriguem a

especificidade do recurso a ser aplicado, além de comprovada existência de recursos próprios

para aplicar na política; c)comprovar a execução orçamentária e financeira dos recursos

próprios e dos recebimentos de co-financiamento; c)comprovar o controle e apresentar

relatório anual de gestão e alimentar bases de dados do SUAS-WEB.

Os mecanismos de transferências de recursos no financiamento público da

Assistência Social respondem ao repasse automático fundo-a-fundo, consolidado um repasse

regular e contínuo, onde os mesmos são validados pelos planos de ação no SUAS-WEB

coerentes com os planos municipais aprovados pelo conselho.

Os critérios de partilha das transferências de recursos estão pactuados na

comissão intergestora tripartite – CIT, na esfera federal e pela comissão intergestora

bipartite – CIB no âmbito dos estados e deliberados pelos conselhos de controle social. A

combinação de critérios de partilha considera o porte populacional dos municípios, a

proporção de população vulnerável e o cruzamento de indicadores sócio-territoriais e de

cobertura.

Analisando o Caderno SUAS – 2013 sobre financiamento da Assistência Social

pudemos observar dados importantes para esse estudo:

92

1) Houve incremento significativo dos recursos da Função 08 - Assistência

Social, que passou de R$ 9,6 bilhões em 2002 para R$ 22,8 bilhões em 2006

(valores corrigidos pelo IPCA-IBGE até 31/08/2007). Entretanto, o ritmo de

crescimento anual não foi constante, variando de 5,9% a 50,7%.

2) O elevado incremento verificado no exercício de 2004 deve-se

principalmente ao aporte de recursos para o Programa Bolsa Família - PBF

e para o Benefício de Prestação Continuada - BPC destinado à pessoa idosa.

Em 2006, o alto índice de crescimento dos recursos também se deve à

ampliação da cobertura do PBF.

3) Ao se observar a participação percentual dos recursos da Assistência Social

em relação ao orçamento total da União, verifica-se em 2007 um

crescimento de 0,6% comparando-se ao exercício de 2002, embora não se

verifique aumento constante nesse período. No projeto de lei relativo ao

Plano Plurianual 2008-2011 está prevista a participação de 3,8% dos

recursos da função Assistência Social em relação ao orçamento total,

considerando-se a soma dos quatro anos de vigência desse Plano.

4) Em relação à participação percentual dos recursos da Assistência Social no total

da seguridade social, compreendida como a soma das funções 08 - Assistência

Social, 09 – Previdência Social e 10 – Saúde, verifica-se incremento gradativo

no período analisado, saindo de 4,2% em 2002 para 8,1% em 2007. Quanto ao

próximo PPA, está previsto o aumento dessa participação para 8,8%,

considerando-se a soma dos quatro anos de vigência do Plano, contemplando

os serviços, programas, projetos e benefícios desta área.

Um dos eixos estruturantes do SUAS é o co-financiamento pelos três entes

federados, conforme a Política Nacional de Assistência Social - PNAS 2004. A Política

estabelece que: “a rede socioassistencial deve contar com a previsão de recursos das três

esferas de governo em razão da co-responsabilidade que perpassa a provisão da proteção

social brasileira”.

Ao analisar a participação dos entes federados no financiamento da política de

Assistência Social, observa-se, no referido documento Caderno SUAS – financiamento da

Assistência Social – que a União apresenta a maior parcela dos recursos aplicados

anualmente, equivalente a 70,6% em média no período de 2002 a 2006.

93

O crescimento da participação da União verificado a partir de 2004 deve-se,

principalmente, à ampliação de cobertura do Programa Bolsa Família - PBF e do Benefício de

Prestação Continuada - BPC destinado à pessoa idosa, cujos recursos são transferidos

diretamente ao cidadão.

Os municípios ocupam o segundo lugar no co-financiamento da Assistência

Social, com uma média anual de participação de 17,2%. Ressalta-se que estão incluídos aqui

os transferidos pelos estados aos municípios, uma vez que não é possível identificá-los por

meio do Sistema de Coleta de Dados Contábeis dos Estados, Distrito Federal e Municípios -

SISTN, da Secretaria do Tesouro Nacional - STN. É importante destacar que os estados

registram a menor parcela de participação na alocação de recursos, com uma média de 12,2%

por ano no período analisado.

Conforme documento Caderno SUAS – Financiamento da Assistência Social -

observou-se um incremento significativo dos recursos da União aplicados na área de

Assistência Social no período de 2002 a 2006, devido, principalmente, aos programas de

transferência de renda, o que nos remete à repensar que base de conceito da política de

Assistência Social a gestão pública federal está tendo como referência?

Por outro lado, merece destaque a ampliação dos recursos aplicados nos serviços

de proteção social básica às famílias desenvolvido nos CRAS, nas ações socioeducativas para

crianças e adolescentes em situação de trabalho, no atendimento nos Centros de Referência

Especializados de Assistência Social - CREAS e no Programa de Acesso à Alimentação. Esse

acréscimo significou maior participação dos recursos da Assistência Social na seguridade

social, alcançando a parcela de 7,8% no exercício de 2006. (BRASIL, 2007)

Permanece ainda como desafio o aumento de recursos a serem empregados em

serviços, programas e projetos, em especial no atual contexto em que são discutidos os tipos e

custos destas ações, como contribuição para a gestão, o controle e a definição de patamares

para o co-financiamento (BRASIL, 2007).

Quanto ao co-financiamento, destaca-se a União com a maior parcela de recursos,

bem como a ampliação da representatividade dos recursos municipais. Neste aspecto pode se

chamar a atenção para dois desafios:

1) O primeiro refere-se ao efetivo compartilhamento de responsabilidades entre

as três esferas de governo no financiamento da Assistência Social, articulado

com as dimensões de gestão e controle social, reforçando os fundos de

Assistência Social como instrumentos de gestão democrática de recursos e de

94

controle político. Isso requer compromisso não apenas com a ampliação do

orçamento para essa política, que deve ser alocado de forma participativa, mas

também com a eficiência e transparência na execução dos recursos;

2) O outro desafio remete-se à concretização do co-financiamento pelos três entes

federados considerando as diferenças e desigualdades territoriais. Nesse caso, a

União, para enfrentar distorções históricas na distribuição dos recursos entre as

unidades federativas, tem adotado o índice SUAS para orientar a transferência

eqüitativa dos recursos entre essas unidades para a Proteção Social Básica.

Esse índice está especificado na Norma Operacional Básica do SUAS e é

composto pelos seguintes indicadores: taxa de pobreza, receita corrente líquida

per capita, recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Assistência Social –

FNAS para a proteção social básica e o indicador complementar que se refere à

despesa per capita classificada como função Assistência Social, informada

pelos entes federados quando do preenchimento do SISTN.

Podemos considerar um grande avanço na gestão e financiamento da política de

Assistência Social com a institucionalização do Sistema Único de Assistência Social, mas há

muitos desafios aos gestores para o financiamento. No interior da categoria e da própria

formação acadêmica predomina uma fragilidade em aspectos ligados a gestão, planejamento e

financiamento público, o que implica em perda de espaços políticos e de maiores recursos à

gestão da política de Assistência Social. Dessa forma, fortalecem, na contramão desse

movimento, práticas de cunho assistencialistas, fisiologistas que dão uma conotação

pejorativa a política de Assistência Social.

Numa conjuntura onde o capital especulativo toma proporções cada vez maiores a

concretização da política de Assistência Social, como política de enfrentamento as

desigualdades sociais, é um dever ao Estado, e isso, nos impõe (profissionais, estudantes,

militantes e cidadãos) um papel a ser feito.

95

5 ESTUDO DE CASO DO FMAS FORTALEZA: O PAPEL DO FINANCIAMENTO

NA GESTÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

5.1 FMAS – Fortaleza: Regulamentação

O fundo municipal de Assistência Social (FMAS) do município de Fortaleza foi

criado pela Lei 8.404/1999 que alterou a lei 8.196 de 23 de setembro de 1998. No artigo 16

especifica a consonância do FMAS-Fortaleza com a Lei 8.742 de 07 de setembro de 1993.

A lei 8.404/1999 foi atualizada pelo Decreto de nº 10731/00. O Decreto nº

10745/00 criou a Comissão Técnica do FMAS. No Decreto de nº 11155/02 definiu as

atribuições do Coordenador, do Contador e Tesoureiro que compõem a Comissão técnica do

FAMS-Fortaleza.

Na lei n º 8404 de 24 de dezembro de 1999, em seu artigo 17 expõe o que

constitui as receitas do FMAS: 1) recursos provenientes de transferências dos Fundos

Nacional e Estadual de Assistência Social; 2) recursos consignados na Lei Orçamentária

Anual do Município e os adicionais que a referida lei estabelecer no transcorrer de cada

exercício; 3) as doações, auxílios, contribuições, subvenções e transferências de entidades

nacionais e internacionais, organizações governamentais e não-governamentais; 4) o resultado

de aplicações financeiras dos recursos do Fundo realizados na forma da Lei; 5) as parcelas da

arrecadação de outras receitas oriundas do financiamento das atividades econômicas e de

prestações de serviços, bem como, de outras transferência que, por força da lei ou de

convênios, O Fundo deverá receber; 6) Doações em espécie feitas diretamente ao Fundos; 7)

Saldo de exercício anteriores; 8) Outras receitas que venham ser legalmente instituídas.

No artigo 20 da referida lei disciplina como os recursos do FMAS devem ser

destinados ao: 1) Financiamento total ou parcial de programas, projetos e serviços de

Assistência Social desenvolvidos pela Secretaria e Secretaria Executivas Regionais ou por

órgãos conveniados; 2) Pagamento da prestação de serviços por entidade conveniadas em

projetos específicos de Assistência Social; 3) Aquisição de material permanente de consumo e

de outro insumos necessários ao desenvolvimento dos programas; 4) Construção, reforma,

ampliação, aquisição ou locações de imóveis para prestação de serviços de Assistência Social;

5) Desenvolvimento e aperfeiçoamento dos instrumentos de gestão, planejamento,

administração e controle das ações de Assistência Social; 6)Pagamentos dos auxílios

96

natalidade e funeral, mediante critérios estabelecidos pelo Conselho Municipal de Assistência

Social, nos termos do 15, inciso I, da Lei Federal nº8.742 de 07 de dezembro de 1993 – Lei

Orgânica da Assistência Social; 7) Desenvolvimento de programa de capacitação e

aperfeiçoamento de recursos humanos na área de Assistência Social; 8) Atendimento de

despesas diversas, de caráter urgente e inadiável, necessárias à execução das ações e serviços

na área da Assistência Social, nos termos desta lei (FMAS:1999)

No Decreto de nº 10745 de 24 de abril de 2000, foi criada a Comissão Técnica do

FMAS, formado por um Contador e uma Tesoureira. A Comissão tem com a finalidade de

propiciar condições financeiras e de gerência dos recursos destinados ao desenvolvimento das

ações na área da Assistência Social. As atribuições do Contador do FMAS são: 1) controlar

previamente, concomitantemente e subsequente, além de informar, de apropriar e apurar

custos dos serviços, interpretar e analisar os resultados obtidos; 2) emitir relatórios mensais de

gestão, inclusive dos custos dos serviços, como balancetes mensais de receita e despesas do

FMAS e demais demonstrações exigidas pela Administração e Legislação competentes. As

atribuições da Tesoureira são: 1) emitir e endossar cheques destinados aos depósitos em

estabelecimentos bancários; 2) receber valores destinados ao FMAS; 3) efetuar o pagamento

da despesa, de acordo com as disponibilidades de numerário, os esquemas elaborados e as

instruções recebidas do Chefe de Serviço da Fazenda; 4)guardar e conservar os valores da

Prefeitura ou que lhe forem caucionados por terceiros, desenvolvendo-os quando devidamente

autorizado; 5) requisitar talões de cheques dos bancos; 6) incubir-se dos contratos com

estabelecimentos bancários, em assuntos de sua competência; 7) preparar os cheques para os

pagamentos autorizados; 8) promover publicação, diariamente, do movimento de caixa do dia

anterior; 9) registrar os títulos e valores sob sua guarda e as procurações aceitas; 10) depositar

importâncias nos estabelecimentos de crédito, respeitadas as determinações superiores; 11)

controlar contas bancárias, juntamente com o Gestor do Fundo informando saques e

depósitos, quando utilizados; 12) Promover recolhimento de contribuições(FMAS: 2000).

Com o decreto nº 11155 de 12 de março de 2002, foi instituída a função de

Coordenação à Comissão Técnica do FMAS. As atribuições do Coordenador são: 1)

coordenar a elaboração das demonstrações mensais de receitas e despesas para

encaminhamento ao titular da Secretaria; 2) manter os controles necessários à execução

orçamentária do FMAS, tais como: recebimentos de receitas, realização de empenhos e

pagamentos de despesas; 3) manter controle dos bens patrimoniais que estiverem sob a

responsabilidade do FMAS; 4) coordenar a elaboração dos relatórios de acompanhamento das

ações de Assistência Social, para apreciação pelo titular; 5) providenciar, junto à

97

contabilidade geral do município, as demonstrações que indiquem a situação econômico-

financeira do Fundo, procedendo à sua análise encaminhando relatórios de avaliação para o

titular da Secretaria; 6) manter controle dos convênios e contratos; 7) desempenhar outras

atividades correlatas, a critério do titular da Secretaria. (FMAS:2002)

Observamos que o FMAS foi criado, assim como, o seu órgão de controle social,

Conselho Municipal de Assistência Social, na mesma Lei Municipal, contudo no decorrer

desse processo, o FMAS foi se organizando administrativamente através da Comissão

Técnica do FMAS. Tendo como referência também o crescimento em convênios com

organizações não governamentais que compõem a rede sócio-assistencial do município, houve

a necessidade de contratação de pessoal terceirizado de apoio, principalmente para análise de

prestação de contas e apoio as atividade da comissão. Dessa forma, a gestão de recursos

humanos e o investimento da gestão nesse sentido, trouxe em alguns momentos, do período

estudado com diferencial nas ações e no desempenho do Fundo no interior da gestão.

5.2 Descrição Orçamentária – LOA – 2006-2009

5.2.1 Lei Orçamentária de 2006

Esta Lei estimou a receita do Município para o exercício financeiro de 2006, no

montante de R$1.988.294.150,00 (um bilhão, novecentos e oitenta e oito milhões, duzentos e

noventa e quatro mil e cento e cinquenta reais), e fixou a despesa em igual valor, nos termos

do art.165, §5º, da Constituição, e do art. 7º da Lei nº 8.951, de 22 de agosto de 2005, Lei de

Diretrizes Orçamentárias de 2006, considerando a interferência financeira do repasse ao

Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), compreendendo: I – o Orçamento Fiscal

referente aos Poderes do Município, seus fundos, órgãos e entidades da Administração

Municipal direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II –

o Orçamento da Seguridade Social, abrangendo todas as entidades, fundos e órgãos da

administração direta e indireta a ele vinculados; o III – Orçamento de Investimento das

empresas em que o Município detém a maioria do capital social com direito a voto.

A Receita Orçamentária foi estimada nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade

Social no valor de R$ 1.988.294.150,00 (um bilhão, novecentos e oitenta e oito milhões,

duzentos e noventa e quatro mil e cento e cinquenta reais), foi desdobrada em: I –

98

R$1.552.547.850,00 (um bilhão, quinhentos e cinquenta e dois milhões, quinhentos e quarenta

e sete mil e oitocentos e cinquenta reais) do Orçamento Fiscal; II – R$ 435.746.300,00

(quatrocentos e trinta e cinco milhões, setecentos e quarenta e seis mil e trezentos reais) do

Orçamento da Seguridade Social.

A Despesa Orçamentária foi fixada em R$ 1.988.294.150,00 (um bilhão,

novecentos e oitenta e oito milhões, duzentos e noventa e quatro mil e cento e cinquenta

reais), desdobrada nos termos do art.7º da Lei nº 8.951, de 22 de agosto de 2005, nos seguintes

agregados: I – R$ 1.169.527.942,00 (um bilhão, cento e sessenta e nove milhões, quinhentos e

vinte e sete mil e novecentos e quarenta e dois reais) do Orçamento Fiscal; II – R$

818.766.208,00 (oitocentos e dezoito milhões, setecentos e sessenta e seis mil, duzentos e

oito reais) do Orçamento da Seguridade Social. Do montante fixado no inciso II, deste artigo,

para o Orçamento da Seguridade Social, parcela de R$ 274.892.508,00 (duzentos e setenta e

quatro milhões, oitocentos e noventa e dois mil e quinhentos e oito reais) será custeado com

recursos do Orçamento Fiscal.

A despesa fixada à conta de recursos previstos, observada a programação

constante do Detalhamento das Ações, em anexo, apresenta, por unidade orçamentária, o

seguinte desdobramento que trata a tabela a seguir:

Tabela 5 - Desdobramento da LOA 2006

Especificação Valor %

Câmara Municipal de Fortaleza 53.150.900 2,5 Gabinete da Prefeita 30.815.637 1,4 Guarda Municipal de Fortaleza 25.191.280 1,2 Gabinete do Vice-Prefeito 998.000 0,0 Procuradoria Geral do Município 13.492.178 0,6 Agência Reguladora de Fortaleza 984.000 0,0 Fundo de Aperfeiçoamento da PGM 137.900 0,0 Secretaria Municipal de Defesa do Consumidor 2.167.512 0,1 Fundo Municipal de Defesa dos Direitos Difusos 160.000 0,0 Secretaria Municipal de Planejamento e Orçamento 4.913.290 0,2 Fundo Municipal de Desenvolvimento Socioeconômico 4.187.000 0,2 Controladoria Geral do Município 1.214.800 0,0 Secretaria de Administração do Município 16.460.544 0,7 Instituto Municipal Pesquisas, Administração e Recursos Humanos 10.405.680 0,5 Instituto de Previdência do Município 172.723.400 8,2 Secretaria de Finanças do Município 40.255.862 1,9 Secretaria Municipal de Educação e Assistência Social 87.344.139 4,1 Fundação da Criança e da Família Cidadã 25.881.950 1,2

99


Fundo Municipal de Assistência Social 15.968.769 0,7 Fundo Municipal de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente 2.338.500 0,1 Instituto Dr. José Frota 111.392.832 5,3 Fundo Municipal de Saúde 472.317.969 22,5 Secretaria de Desenvolvimento Econômico 17.731.607 0,8 Fundação de Cultura, Esporte e Turismo de Fortaleza 16.253.192 0,7 Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Infra-Estrutura 73.667.545 3,5 Autarquia Municipal de Trânsito, Serviços Públicos e Cidadania 96.151.781 4,5 Fundação de Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza 93.240.250 4,4 Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Controle Urbano 6.726.000 0,3 Empresa Municipal de Limpeza e Urbanização 44.179.800 2,1 Fundo de Defesa do Meio Ambiente 3.194.800 0,1 Fundo Municipal de Limpeza Urbana 58.524.000 2,7 Secretaria Extraordinária do Centro 698.800 0,0 Secretariade Turismo de Fortaleza 7.110.655 0,3 Secretaria Executiva Regional I 75.282.751 3,5 Secretaria Executiva Regional II 89.759.027 4,2 Secretaria Executiva Regional III 75.155.325 3,5 Secretaria Executiva Regional IV 64.992.350 3,1 Secretaria Executiva Regional V 97.596.650 4,6 Secretaria Executiva Regional VI 111.819.355 5,3 Recursos sob Supervisão da Procuradoria Geral do Município 14.756.000 0,7 Recursos sob Supervisão da Secretaria de Administração 1.808.000 0,0 Recursos sob Supervisão da Secretaria de Finanças 50.817.520 2,4 Reserva de Contingência 4.454.000 0,2 Deduções das Obrigações Patronais–Interferências Financeiras (108.127.400) -5,1 Total 1.988.294.150 100,0

Fonte: Prefeitura Municipalde Fortaleza - 2013

5.2.2 Lei Orçamentária 2007

A referida Lei estimou a receita do Município para o exercício financeiro de2007,

no montante de R$ 2.698.320.000,00 (dois bilhões, seiscentos e noventa e oito milhões e

trezentos e vinte mil reais), e também fixou a despesa em igual valor, nos termos do art.165,

§5º, da Constituição, e do art. 7º da Lei nº 9.106, de 16 de agosto de 2006, Lei de Diretrizes

Orçamentárias de 2007, compreendendo: I – o Orçamento Fiscal referente aos Poderes do

Município, seus fundos, órgãos e entidades da Administração Municipal direta e indireta,

inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II – o Orçamento da

100

Seguridade Social, abrangendo todas as entidades, fundos e órgãos da administração direta e

indireta a ele vinculados; III – o Orçamento de Investimento das empresas em que o

Município detém a maioria do capital social com direito a voto.

A Receita Orçamentária estima danos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social

no valor de R$ 2.698.320.000,00 (dois bilhões, seiscentos e noventa e oito milhões e

trezentos e vinte mil reais), foi desdobrada em: I –R$ 2.015.199.000,00 (dois bilhões,

quinze milhões e cento e noventa e nove mil reais) do Orçamento Fiscal; II –R$

683.121.000,00 (seiscentos e oitenta e três milhões e cento e vinte e um mil reais) do


A Despesa Orçamentária, no mesmo valor da Receita Orçamentária, foi fixada

em R$ 2.698.320.000,00 (dois bilhões, seiscentos e noventa e oito milhões e trezentos e

vinte mil reais), desdobrada nos termos do art. 7º da Lei nº 9.106, de 16 de agosto de 2006,

nos seguintes agregados: I – R$ 1.655.045.578,00 (um bilhão, seiscentos e cinquenta e

cinco milhões, quarenta e cinco mil e quinhentos e setenta e oito reais) do Orçamento

Fiscal; II – R$ 1.043.274.422,00 (um bilhão, quarenta e três milhões, duzentos e setenta e

quatro mil e quatrocentos e vinte e dois reais) do Orçamento da Seguridade Social. Do

montante fixado no inciso II, deste artigo, para o Orçamento da Seguridade Social, parcela

de R$ 360.153.422,00 (trezentos e sessenta milhões, cento e cinquenta e três mil e

quatrocentos e vinte e dois reais) foi custeada com recursos do Orçamento Fiscal.

A despesa fixada, à conta de recursos previstos está inclusa na programação

constante do Detalhamento das Ações, em anexo, e apresenta, por unidade orçamentária, o

seguinte desdobramento de que trata a tabela, que integra esta Lei.

Tabela 6 – Demonstrativo LOA 2007


Câmara Municipal de Fortaleza 67.215.000 2,49 Gabinete da Prefeita 43.376.547 1,61 Guarda Municipal de Fortaleza 32.889.000 1,22 Gabinete do Vice-Prefeito 1.100.000 0,04 Procuradoria Geral do Município 15.345.000 0,57 Agência Reguladora de Fortaleza 4.041.000 0,15 Fundo de Aperfeiçoamento da PGM 162.000 0,01 Secretaria Municipal de Defesa do Consumidor 2.355.000 0,09 Fundo Municipal de Defesa dos Direitos Difusos 150.000 0,01

101


Secretaria Municipal de Planejamento e Orçamento 6.390.000 0,24 Fundo Municipal de Desenvolvimento Socioeconômico 4.278.000 0,16 Controladoria Geral do Município 1.337.000 0,05 Secretaria de Administração do Município 39.847.741 1,48 Instituto Municipal Pesquisas, Administração e Recursos Humanos 12.391.000 0,46 Instituto de Previdência do Município - PREVIFOR 190.905.000 7,07 Instituto de Previdência do Município - Saúde 33.872.000 1,26 Secretaria de Finanças do Município 54.940.000 2,04 Secretaria Municipal de Educação e Assistência Social 112.271.166 4,16 Fundação da Criança e da Família Cidadã 24.891.334 0,92 Fundo Municipal de Assistência Social 23.152.996 0,86 Fundo Municipal de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente 2.573.810 0,10 Instituto Dr. José Frota 147.684.000 5,47 Fundo Municipal de Saúde 597.096.440 22,13 Secretaria de Desenvolvimento Econômico 23.740.000 0,88 Fundação de Cultura, Esporte e Turismo de Fortaleza 19.445.792 0,72 Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Infra-Estrutura 87.912.944 3,26 Autarquia Municipal de Trânsito, Serviços Públicos e Cidadania 148.546.840 5,51 Fundação de Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza 152.529.000 5,65 Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Controle Urbano 7.575.000 0,28 Empresa Municipal de Limpeza e Urbanização 53.751.590 1,99 Fundo de Defesa do Meio Ambiente 3.765.000 0,14 Fundo Municipal de Limpeza Urbana 73.572.000 2,73 Secretaria Extraordinária do Centro 757.000 0,03 Secretaria de Turismo de Fortaleza 7.489.000 0,28 Secretaria Executiva Regional I 104.922.100 3,89 Secretaria Executiva Regional II 103.454.300 3,83 Secretaria Executiva Regional III 101.461.233 3,76 Secretaria Executiva Regional IV 59.284.640 2,20 Secretaria Executiva Regional V 130.303.900 4,83 Secretaria Executiva Regional VI 127.132.083 4,71 Recursos sob Supervisão da Procuradoria Geral do Município 13.462.000 0,50 Recursos sob Supervisão da Secretaria de Administração 3.092.246 0,11 Recursos sob Supervisão da Secretaria de Finanças 57.401.000 2,13 Reserva de Contingência 458.298 0,02

Total 2.698.320.000 100

Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza - 2013

102


A referida Lei estimou a receita do Município para o exercício financeiro de

2008, no montante de R$ 2.954.372.000,00 (dois bilhões, novecentos e cinquenta e quatro

milhões e trezentos e setenta e dois mil reais), e fixou a despesa em igual valor, nos termos

do art. 165, § 5º, da Constituição, e do art. 7º da Lei nº 9.252, de 22 de agosto de 2007, Lei

de Diretrizes Orçamentárias de 2008, compreendendo: I – o Orçamento Fiscal referente aos

Poderes do Município, seus fundos, órgãos e entidades da Administração Municipal direta e

indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II – o Orçamento da

Seguridade Social, abrangendo todas as entidades, fundos e órgãos da administração direta

e indireta a ele vinculados; III – o Orçamento de Investimento das empresas em que o

Município de tem a maioria do capital social com direito a voto.

A Receita Orçamentária, estimada nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade

Social no valor de R$ 2.954.372.000,00 (dois bilhões, novecentos e cinquenta e quatro

milhões e trezentos e setenta e dois mil reais), foi desdobrada em: I – R$ 2.186.204.000,00

(dois bilhões, cento e oitenta e seis milhões e duzentos e quatro mil reais) do Orçamento

Fiscal; II – R$ 768.168.000,00 (setecentos e sessenta e oito milhões e cento e sessenta e

oito mil reais) do Orçamento da Seguridade Social.

A Despesa Orçamentária, no mesmo valor da Receita Orçamentária, foi fixada

em R$ 2.954.372.000,00 (dois bilhões, novecentos e cinquenta e quatro milhões e

trezentos e setenta e dois mil reais), desdobrada nos termos do art. 5º da Lei nº 9.252, de

22 de agosto de 2007, nos seguintes agregados: I – R$ 1.826.575.304,00 (um bilhão,

oitocentos e vinte e seis milhões e quinhentos e setenta e cinco mil e trezentos e quatro

reais) do Orçamento Fiscal; II – R$ 1.127.796.696,00 (um bilhão, cento e vinte e sete

milhões e setecentos e noventa e seis mil e seiscentos e noventa e seis reais) do


Do montante fixado, para o Orçamento da Seguridade Social, parcela de R$

359.628.696,00 (trezentos e cinquenta e nove milhões e seiscentos e vinte e oito mil e

seiscentos e noventa e seis reais) será custeada com recursos do Orçamento Fiscal.

A despesa fixada, à conta de recursos previstos neste Título, observada a

programação constante do Detalhamento das Ações, em anexo, apresenta, por unidade

orçamentária, o seguinte desdobramento de que trata a tabela a seguir, que integra esta

Lei.

103



Câmara Municipal de Fortaleza 6.390.000 0,24 Câmara Municipal de Fortaleza 73.226.250 2,48 Gabinete da Prefeita 51.306.234 1,74 Guarda Municipal de Fortaleza 40.783.819 1,38 Gabinete do Vice-Prefeito 959.893 0,03 Procuradoria Geral do Município 18.805.722 0,64 Agência Reguladora de Fortaleza 4.928.000 0,17 Fundo de Aperfeiçoamento da Procuradoria Geral do Município 162.000 0,01 Controladoria Geral do Município 915.107 0,03 Secretaria Municipal de Defesa do Consumidor 1.238.315 0,04 Fundo Municipal de Defesa dos Direitos Difusos 130.051 0,00 Secretaria Municipal de Planejamento e Orçamento 4.732.211 0,16 Fundo Municipal Desenvolvimento Socioeconômico 2.974.812 0,10 Secretaria de Administração do Município 15.391.620 0,52 Instituto Municipal de Pesquisas, Administração e Recursos Humanos 9.862.176 0,33 Instituto de Previdência do Município – PREVIFOR 194.402.000 6,58 Instituto de Previdência do Município – Saúde 36.093.000 1,22 Secretaria de Finanças do Município 63.094.368 2,14 Fundo Municipal de Educação 515.602.600 17,45 Instituto Dr. José Frota 158.489.600 5,36 Fundo Municipal de Saúde 669.882.400 22,67 Secretaria de Desenvolvimento Econômico 19.554.960 0,66 Fundação de Cultura, Esporte e Turismo de Fortaleza 19.133.709 0,65 Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Infra-Estrutura 86.333.550 2,92 Autarquia Municipal de Trânsito, Serviços Públicos e Cidadania 146.764.000 4,97 Fundação de Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza 189.315.775 6,41 Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Controle Urbano 6.672.930 0,23 Empresa Municipal de Limpeza e Urbanização 72.004.567 2,44 Fundo de Defesa do Meio Ambiente 2.713.060 0,09 Fundo Municipal de Limpeza Urbana 64.608.741 2,19 Secretaria Extraordinária do Centro 531.972 0,02 Secretaria de Turismo de Fortaleza 9.859.058 0,33 Secretaria Municipal de Assistência Social 2.999.974 0,10 Fundação da Criança e da Família Cidadã 22.914.405 0,78 Fundo Municipal de Assistência Social 29.313.391 0,99 Fundo Municipal de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente 2.193.450 0,07 Secretaria Executiva Regional I 51.651.572 1,75 Secretaria Executiva Regional II 79.161.981 2,68 Secretaria Executiva Regional III 63.022.367 2,13 Secretaria Executiva Regional IV 30.318.820 1,03 Secretaria Executiva Regional V 46.015.253 1,56

104


Secretaria Executiva Regional VI 58.135.756 1,97 Recursos sob Supervisão da Procuradoria Geral do Município 15.028.319 0,51 Recursos sob Supervisão da Secretaria de Administração 2.557.567 0,09 Recursos sob Supervisão da Secretaria de Finanças 70.342.645 2,38 Reserva de Contingência 244.000 0,01

Total 2.954.372.000 100 Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza - 2013


Esta Lei estima a receita do Município para o exercício financeiro de 2009, no

montante de R$ 3.411.734.000,00 (três bilhões, quatrocentos e onze milhões e setecentos e

trinta e quatro mil reais), e fixa a despesa em igual valor, nos termos do art. 165, § 5º, da

Constituição da República Federativa do Brasil, e do art. 7º da Lei nº 9.412, de 29 de agosto

de 2008, Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2009, compreendendo: I - o Orçamento Fiscal

referente aos Poderes do Município, seus fundos, órgãos e entidades da Administração

Municipal direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II -

o Orçamento da Seguridade Social, abrangendo todas as entidades, fundos e órgãos da

administração direta e indireta a ele vinculados; III – o Orçamento de Investimento das

empresas em que o Município detenha a maioria do capital social com direito a voto.

A Receita Orçamentária, estimada nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social

no valor de R$ 3.411.734.000,00 (três bilhões, quatrocentos e onze milhões e setecentos e

trinta e quatro mil reais), está desdobrada em: I – R$ 2.532.048.000,00 (dois bilhões,

quinhentos e trinta e dois milhões e quarenta e oito mil reais) do Orçamento Fiscal; II – R$

879.686.000,00 (oitocentos e setenta e nove milhões, seiscentos e oitenta e seis mil reais) do


A Despesa Orçamentária, no mesmo valor da Receita Orçamentária, é fixada em

R$ 3.411.734.000,00 (três bilhões, quatrocentos e onze milhões e setecentos e trinta e quatro

mil reais), desdobrada nos termos do art. 5º da Lei nº 9.412, de 29 de agosto de 2008, nos

seguintes agregados: I – R$ 2.088.010.026,00 (dois bilhões, oitenta e oito milhões, dez mil e

vinte e seis reais) do Orçamento Fiscal; II – R$ 1.323.723.974,00 (um bilhão, trezentos e

vinte e três milhões, setecentos e vinte e três mil e novecentos e setenta e quatro reais) do


105

Do montante fixado no inciso II, deste artigo, para o Orçamento da Seguridade

Social, parcela de R$ 444.037.974,00 (quatrocentos e quarenta e quatro milhões, trinta e sete

mil e novecentos e setenta e quatro reais) será custeada com recursos do Orçamento Fiscal.

A despesa fixada, à conta de recursos previstos neste Título, observada a

programação constante do Detalhamento das Ações, em anexo, apresenta, por unidade

orçamentária, o seguinte desdobramento de que trata a tabela, que integra esta Lei.



Câmara Municipal de Fortaleza 85.953.000 2,52 Gabinete da Prefeita 73.066.471 2,14 Guarda Municipal de Fortaleza 44.667.164 1,31 Gabinete do Vice-Prefeito 2.828.223 0,08 Procuradoria Geral do Município 18.173.059 0,53 Agência Reguladora de Fortaleza 3.850.160 0,11 Fundo de Aperfeiçoamento da Procuradoria Geral do Município 201.190 0,01 Controladoria Geral do Município 968.696 0,03 Secretaria Municipal de Defesa do Consumidor 1.056.610 0,03 Fundo Municipal de Defesa dos Direitos Difusos 107.256 0,00 Secretaria Municipal de Planejamento e Orçamento 4.087.914 0,12 Fundo Municipal Desenvolvimento Socioeconômico 2.881.878 0,08 Secretaria de Administração do Município 15.614.174 0,46 Instituto Municipal de Pesquisas, Administração e Recursos Humanos 14.580.592 0,43 Instituto de Previdência do Município – PREVIFOR 257.355.000 7,54 Instituto de Previdência do Município – Saúde 44.937.000 1,32 Secretaria de Finanças do Município 62.918.323 1,84 Fundo Municipal de Educação 618.290.008 18,12 Instituto Dr. José Frota 173.194.635 5,08 Fundo Municipal de Saúde 771.414.365 22,61 Secretaria de Desenvolvimento Econômico 18.175.764 0,53 Fundação de Cultura, Esporte e Turismo de Fortaleza 8.770.537 0,26 Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Infra-estrutura 80.810.009 2,37 Autarquia Municipal de Trânsito, Serviços Públicos e de Cidadania 171.805.735 5,04 Fundação de Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza 165.228.419 4,84 Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Controle Urbano 7.979.720 0,23 Empresa Municipal de Limpeza e Urbanização 72.332.707 2,12 Fundo de Defesa do Meio Ambiente 3.187.729 0,09

106


Fundo Municipal de Limpeza Urbana 73.154.814 2,14 Secretaria de Esporte e Lazer de Fortaleza 10.592.130 0,31 Secretaria de Turismo de Fortaleza 8.109.814 0,24 Secretaria Municipal de Assistência Social 3.657.041 0,11 Fundação da Criança e da Família Cidadã 22.621.018 0,66 Fundo Municipal de Assistência Social 29.043.857 0,85 Fundo Municipal de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente 2.031.972 0,06 Secretaria de Cultura de Fortaleza 14.739.700 0,43 Secretaria de Executiva Regional do Centro 14.203.300 0,42 Secretaria Executiva Regional I 82.246.773 2,41 Secretaria Executiva Regional II 86.555.159 2,54 Secretaria Executiva Regional III 94.139.883 2,76 Secretaria Executiva Regional IV 41.527.930 1,22 Secretaria Executiva Regional V 41.929.849 1,23 Secretaria Executiva Regional VI 69.285.811 2,03 Recursos sob Supervisão da Procuradoria Geral 12.129.920 0,36 Recursos sob Supervisão da Secretaria de Administração 1.988.228 0,06 Recursos sob Supervisão da Secretaria de Finanças 78.680.000 2,31 Reserva de Contingência 660.463 0,02 Total 3.411.734.000 100,0


5.3 Descrição do Orçamento FMAS – 2006 a 2009

Podemos observar a partir dos referidos dados provenientes das Leis

Orçamentárias de 2006 a 2009 uma evolução de recursos aplicados na função 08 –

Assistência Social na cidade de Fortaleza, entretanto a destinação de recursos está inserida

num todo composto do conjunto de receitas e despesas no interior da gestão financeira

municipal.

A política de Assistência Social pode ser avaliada pelo espelho que chamamos

orçamento público. No presente estudo, é a partir da descrição e análise orçamentária que

poderemos entender a direção dada pela gestão à política de Assistência Social,

compreenderemos também como se dispõem os recursos através das sub-funções e dos

programas.

107

Em 2006 de 1.988.294.150 do total de despesa aplicada pela gestão, ao FMAS foi

destinado 15.968.769, o que representou 0,7%. Sendo que em torno de 52,9% são recursos

próprios do tesouro municipal, fonte 100 e 45% provenientes de recursos financiados pelo

FNAS, fonte 210.No ano de 2007 do total de 2.698.320.000, ao FMAS foi destinado

23.152.996 apenas 0,8%. Sendo destes em torno de 59,3% advindos de recursos do tesouro

municipal e 39,3% proveniente do FNAS. No ano de 2008 do total de 2.954.372.000, ao

FMAS foi destinado 29.313.391 o que representou 0,99%. Sendo em torno de 65%

proveniente da fonte 100 e 33,7% proveniente da fonte 210. Em 2009, para o FMAS foi

destinado 29.043.857 o referente a 0,85%. Destes em torno de 60% provenientes de recursos

do tesouro municipal, fonte 100 e 37,7% referente aos recursos repassados fundo-a-fundo por

meio do FNAS.

A seguir podemos visualizar a disposição dos recursos conforme função, sub-

função e programa o que é estabelecido conforme legislação específica (Portaria 42 de 14 de

abril de 1999 do Ministro de Estado do Orçamento e Gestão)

Quadro 13 - Síntese – Função, Sub-função e Programa - Orçamento FMAS - 2006

Função Sub-Função Programa

08- Assistência 15.968.769 241 - Assistência ao Idoso

512.321 0064 – Desenvolvi-mento da Assistência Social

410.182

242 - Assistência ao Portador de Defici-ência

1.131.484 0070 - Ação Conti-nuada

2.739.381

243 - Assistência à Criança e ao Ado-lescente

4.982.041 0114 - Sistema Único de Assistência Social

6.326.581

244 - Assistência Comunitária

8.909.523 0116 - Proteção Social Básica

2.544.780

306 - Alimentação e Nutrição

35.000 0117 - Proteção Social Especial

3.947.845

422 - Direitos indi-viduais, coletivos e difusos

398.400

Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza – LOA 2006 Elaboração Própria

108

Quadro 14 - Síntese – Função, Sub-função e Programa – Orçamento FMAS - 2007

Orçamento FMAS - 2007


08 - Assistência 23.152.996 241 - Assistência ao Idoso

1.222.974 0114 – Sistema Único de Assistência Social

10.844.489


1.412.046


4.306.831


15.658.145 0116 – Proteção Social Básica

8.038.490


250.000 0117 – Proteção Social Especial

4.270.017


303.000


Quadro 15 - Síntese – Função, Sub-função e Programa - Orçamento FMAS - 2008




13.491.847


1.077.845


4.652.258



11.063.251



4.758.293


616.082


109

Quadro 16- Síntese – Função, Sub-função e Programa – Orçamento FMAS – 2009




8.580.268


1.260.908


4.179.710



14.277.613



6.185.976


116.716


Importante informar que a distribuição de recursos para a política de

Assistência Social no município de Fortaleza é proveniente de quatro fontes de recursos:

fonte 100 que se refere a recursos do tesouro municipal; fonte 210 que é proveniente de

recursos do FNAS; fonte 280, refere-se a recursos diretamente arrecadados e 281 que

refere-se a recursos de convênios. Em 2006 a 2009 o destaque se dá para as fontes

provenientes do tesouro municipal e transferências diretas do FNAS. Em 2006, 52,99 %

dos recursos destinados no orçamento foram do tesouro municipal e 45% recursos do

FNAS. Em 2007, 59,39% são recursos do tesouro municipal e 39,39% são provenientes do

FNAS. Em 2008, 65,11% são recursos do tesouro municipal e 33,74% refere-se ao FNAS.

Em 2009, 60,08 % dos recursos são do tesouro municipal e 37,61% advindos do FNAS.

Observa-se uma evolução de recursos investidos na política de Assistência Social pelo

município, sendo que em 2008 há o maior investimento, 65,11% e em 2009 uma pequena

queda para 60,08%.

110

Gráfico1 – Distribuição de Recursos do FMAS por Fonte


Em seguida podemos visualizar a evolução da distribuição de recursos na

função 08 – Assistência Social no FMAS.

Gráfico2 - Evolução dos Recursos Distribuídos na Função 08 - FMAS


2006 2007 2008 2009Fonte 100(Recurso Próprio) 8.462.769 13.751.996 19.087.391 17.450.857Fonte 210(FNAS) 7.186.000 9.122.000 9.893.000 10.925.000Fonte 280(Diretamente

Arrecadados) 110.000 2.000

Fonte 281(Recursos de Convênios) 210.000 277.000 333.000 668.000

0

5.000.000

10.000.000

15.000.000

20.000.000

25.000.000

15.968.769

23.152.996

29.313.391 29.043.857

2006 2007 2008 2009

Função 08 - Assistência Social

111

Observamos um crescimento nos valores destinados no orçamento para a

política de Assistência Social, alocados no FMAS. Em 2008 chegou a 29.313.391 e em

2009 uma pequena queda para 29.043.857.

No gráfico a seguir observamos a distribuição desses recursos por sub-função. Na

assistência ao idoso que em 2006 foi destinado o referente 512.321, evoluindo para

1.222.974 em 2007, 1.556.248 em 2008 e baixando para 1.157.566 em 2009.

Gráfico 3– Evolução de Recursos Distribuídos por Sub-Função - FMAS


A assistência à criança e ao adolescente e em 2006 foram destinados 4.982.041,

em 2007 foram 4.306.831, em 2008 o referente a 4.652.258 e 4.179.710 em 2009.

Há um destaque na evolução da destinação de recursos na sub-função Assistência

Comunitária que inclui a rede de convênios de organizações não-governamentais através de

ação continuada e emendas parlamentares. Em 2006 representava o referente à 8.909.523 para

15.658.145 em 2007, em 2008 subiu para 28.138.778 e, em 2009 para 22.073.142. Há que se

questionar valores altos destinados a esta sub-função onde nesse mesmo período se

implantava a SEMAS e o SUAS.

É no gráfico 4 que observamos a distribuição de recursos por Programas no

FMAS, os quais estão assim discriminados: 0064 – Desenvolvimento da Assistência Social;

2006 2007 2008 2009Subfunção 241(Assistência ao

Idoso) 512.321 1.222.974 1.556.248 1.157.566

Subfunção 242 (Assistência ao Portador de Deficiência) 1.131.484 1.412.046 1.077.845 1.260.908

Subfunção 243(Assistência à Criança e Adolescente) 4.982.041 4.306.831 4.652.258 4.179.710

Subfunção 244(Assistência Comunitária) 8.909.523 15.658.145 21.138.778 22.073.142

Subfunção 306(Alimentação e Nutrição) 35.000 250.000 272.180 255.817

Subfunção 422(Direitos individuais, coletivos e

difusos)398.400 303.000 616.082 116.714

05.000.000

10.000.00015.000.00020.000.00025.000.000

112

0070 –Ação Continuada; 0114 – Sistema Único de Assistência Social; 0116 – Proteção sócia

Básica e 0117 – Proteção social Especial. A partir de 2007 os programas se resumem em:

0114 - SUAS – Sistema Único de Assistência Social, 0116 - Proteção social Básica e 0117 -

Proteção Especial, excluindo os programas: 0064 - Desenvolvimento da Assistência Social e

0074 - Ação Comunitária.

Ressalta-se a evolução do programa SUAS que em 2006 foram destinados 6.326.581,

já em 2007, o valor subiu para 10.844.489, em 2008, para 13.491.847, diminuindo em 2009 para

8.580.268. Na proteção social básica houve uma destinação de recursos crescente também: em

2006, 2.544.780, para em 2007, 8.038.490 evoluindo em 2008 para 11.063.251 e em 2009

14.277.613. A proteção social especial também apresentou crescimento, porém menor que a

proteção social especial. Em 2006 foi destinado o referente a 3.947.845, em 2007 4.270.017, em

2008 4.758.293 e em 2009 o referente a 6.188.976. Observa-se que com a especificidade da

cidade de Fortaleza, na especificidade de Fortaleza, num nível de gestão plena, a demanda por

proteção especial é crescente que caracteriza-se pela cobertura a segmentos, indivíduos e grupos

em situação de ruptura de vínculos familiares e comunitários.

Gráfico 4 – Evolução de Recursos Distribuídos por Programas - FMAS


Um dado a ser destacado nesse processo de análise do planejamento da gestão

financeira, a partir do orçamento do FMAS é a evolução do Projeto Estruturação da Rede

2006 2007 2008 2009Programa 0116(Proteçao

Básica) 2.544.780 8.038.490 11.063.251 14.277.613

Programa 0064(Desenvolvimento de

Assistência Social)410.182

Programa 0074 (Ação Comunitária) 2.739.381

Programa 0114 - SUAS 6.326.581 10.844.489 13.491.847 8.580.268Programa 0117 (Proteção

Especial) 3.947.845 4.270.017 4.758.293 6.185.976

02.000.0004.000.0006.000.0008.000.000

10.000.00012.000.00014.000.00016.000.000

113

Socio-Assistencial. Aquise observa a destinação de um significativo aporte de recursos do

tesouro municipal - fonte 100 para organizações não governamentais. Vale lembrar os

preceitos da LOAS que alerta que a política pública de Assistência Social é dever do Estado e

direito do Cidadão. Dessa forma, nessa rubrica orçamentária incluem as emendas de

vereadores que disponibilizam do orçamento municipal para destinar a ONGs que fazem seu

respectivo apoio político.

Em 2006 a destinação de recursos próprios para o Projeto Estruturação da Rede

Sócio Assistencial – 1407 -representou 6.066.081. Em 2007 o referente à 8.668.169. Em

2008, ano de eleição teve um aumento para 11.984.738 e em 2009 foi dividida em 02

programas: 1) inserida no Programa SUAS – 0114 –no valor de 6.988.262, constando

exclusivamente de recursos fonte 100, referente a emendas parlamentares; 2) Programa

Proteção Social Especial – 0117, o valor de 220.000, referentes também emendas

parlamentares. As emendas parlamentares tem um aporte de recursos significativos no

orçamento do FMAS

Gráfico 5 – Evolução da aplicação de Recursos de Emendas Parlamentares no Projeto Estruturação da Rede

Sócio-Assistencial - FMAS


6.066.081

8.668.169

11.984.738

7.208.262

2006

2007

2008

2009

Estruturação da Rede Sócio-Assistencial

114

5.4 Reflexões sobre o papel do Financiamento na Gestão: Estudo de Caso do FMAS,

período de 2006-2009

O lugar atribuído ao financiamento na interior gestão pública é um dos

questionamentos de partida do referido estudo, na especificidade da Assistência Social, o

FMAS-Fortaleza se configurou como o espaço para uma preliminar análise nesse sentido,

tendo como referência as Leis Orçamentárias e a fala de algumas lideranças.

Na perspectiva da legislação vigente o financiamento é parte constitutiva da

gestão das políticas públicas. É através dos fundos que é possível garantir a destinação de

recursos que mediatizarão uma dada política pública. Os fundos representam transparência e

remetem a tomada de decisão política de gestão. O financiamento é fundamental tanto para o

planejamento, como para a execução e avaliação de ações, projetos e programas que

consolidam uma política pública. Impossível também pensar a mesma política pública isolada

da dimensão de um universo maior que compõe o projeto político da gestão pública. Dessa

forma, podemos perceber que o percentual destinado a execução de uma dada política

representa claramente o compromisso políticos da gestão firmado coletivamente.

Contudo esse percentual destinado deve ser analisado no interior das exigências

prudenciais em nível da gestão pública que a Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu

limites de gastos com determinadas despesas, bem como, deve estar relacionado também ao

movimento do conjunto de receitas e despesas públicas, como também aos limites já fixados

exigidos por lei para gastos com algumas políticas públicas como é o caso, da saúde e

educação.

Dessa forma, é o volume de recursos destinados e como se configuram no

orçamento público, que se constitui o espelho político da gestão. Partimos da concepção de

gestão pública enquanto gestão da coisa pública, que visualiza a articulação das dimensões

econômico-financeira, institucional-administrativa e sociopolítica da sociedade no interior do

Estado. Não se refere como já afirmamos anteriormente, apenas a reforma do Estado de

motivação neoliberal, focada nos aspectos financeiros e administrativos, ou a uma gestão

burocrático-técnica onde predomina a neutralidade. A gestão pública aqui prima pelo aspecto

político, expressando a direção hegemônica das forças político-sociais e econômicas.

Pressupõe uma democracia participativa que enfatize a deliberação e conduta ética capaz de

possibilitar o desenvolvimento de um papel ativo da sociedade civil na formulação e

implementação de política (OSTERNE, 2012).

115

Assim cumpre-nos averiguar como o financiamento se expressa no interior da

gestão e se no estudo de caso, limitada-se a um órgão técnico, consultivo. Teremos como

base da análise o estudo documental dos orçamentos do FMAS no período de 2005-2009, bem

como, as falas de algumas lideranças vinculadas à gestão e financiamento público.

A gestão pública municipal em Fortaleza, a partir da reforma administrativa

transcorrida nos anos 90, a cidade foi dividida em seis regiões que são passaram a ser

administradas pelas chamadas Secretarias Regionais. Na especificidade da gestão da

Assistência Social, em 1996 era a Fundação de Serviço Social, o órgão gestor dessa política

pública. Em 1998, foi criada a Coordenadoria de Assistência Social, integrada à Secretaria

Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS).

Todavia, no ano de 2001, a SMDS é extinta, dando lugar a Secretaria Municipal

de Educação e Assistência Social (SEDAS). A execução da política de Assistência Social

vinculou-se a uma Coordenadoria, denominada Coordenadoria de Políticas Públicas de

Assistência Social (CASSI). Uma grande contradição haja vista, os grandes problemas

advindos das desigualdades sociais na cidade de Fortaleza que só se agudizava. Importante

também ressaltar que os recursos para aplicação na política de Assistência Social estavam, de

certa forma, dispersos no que tange a implantação do Sistema Único de Assistência, não

estando centralizados no FMAS, mas diluídos também no orçamento da Secretaria de

Educação e no orçamento das Secretarias Regionais.

Observamos que o primeiro Plano Plurianual da gestão Luiziane Lins ( 2006-2009),

exatamente o período estudado, a equipe de gestão da política teve a preocupação de adequar e

articular no orçamento à implantação do Sistema Único de Assistência Social pelos níveis de

proteção social básica e especial, conduzindo os programas, projetos, serviços e benefícios em

conformidade com a Norma Operacional Básica nº01 – SUAS. Contudo os recursos não ficaram

centralizados apenas ao FMAS, estavam descentralizados nas regionais com a função 08.

Observou-se pela análise dos orçamentos e demais documentos de execução

orçamentária do FMAS, que o planejamento é decisivo para que seja possível implantar

projetos comprometidos com o movimento de consolidação de uma política pública de

Assistência Social que rompa com viés assistencialista e fisiologista.

O planejamento público representa a capacidade da gestão de prever ações e

executá-las com vista ao alcance de resultados. O planejamento é estratégico para a gestão e

para a utilização eficaz dos recursos disponíveis.

A gestão financeira é alimentada e alicerçada também nessa capacidade de

planejamento da gestão. Os instrumentos de planejamento público como PPA, LDO e LOA,

116

são instrumentos consultivos e servem de bússola para a gestão pública. Por outro lado, a

área de financiamento é composta por legislações específicas, códigos e rituais técnicos

estabelecidos que precisam ser cumpridos e que devem ser do conhecimento do gestor(a). À

gestão cabe decifrar, se apropriar, conhecer para que seja possível tomar decisões políticas

com a maior segurança possível que seja traduzida nas políticas públicas junto a sociedade.

Em janeiro de 2005 se inicia um processo de construção política para a criação da

SEMAS, a equipe de gestão municipal da política de Assistência Social era assim composta:

na Coordenadoria de Políticas Públicas de Assistência Social, Virgínia Márcia Assunção

Viana; na Coordenadoria do Fundo Municipal de Assistência Social, Ângela Tavares

Madeiro; Na Célula de Desenvolvimento de Ações de Assistência Social, Adla Cristina Alves

de Oliveira e Tatiana Raulino de Sousa; na Célula de Desenvolvimento do Sistema

Descentralizado da Assistência Social, Ana Neide Soares de Oliveira e Maria Isabel

Rodrigues Chaves; na Célula de Desenvolvimento dos Programas e Projetos Especiais da

Assistência Social; Maria Derleide Andrade e André de Menezes Gonçalves.

Em janeiro de 2006 com a assessoria da Prof. Dra. Alba Pinho foi iniciado uma

série de reuniões, debates coletivos culminando na construção de um texto que fundamentou a

criação da Secretaria Municipal de Assistência Social que seria criada em 2007.

A criação da SEMAS foi a materialização de uma luta mas fundamentalmente

produto de uma decisão política da gestão municipal em afirmar a política pública de

Assistência Social como afiançadora de direitos sócio-assistenciais, responsabilidade do

Estado, direito do cidadão, enquanto política não-contributiva e protetiva.

Importante também destacar, para que possa perceber as prioridades estabelecidas

pelo projeto político interiorizado pela gestão pública municipal, outras ações de afirmação e

defesa dos direitos humanos foram tomadas: a criação da Coordenadoria da Mulher, foi um

exemplo. Trata-se do primeiro órgão com status de Secretaria, no Estado do Ceará, específico

para a política pública da Mulher. Depois de um ano foi criado o Centro de Referência da

Mulher Francisca Clotilde, com recursos do FMAS. Em seguida foi criada a Casa Abrigo para

Mulheres Vítima de Violência.

Como parte desse compromisso da referida gestão com a defesa dos direitos

humanos, foi criada também a Secretaria de Direitos Humanos e a Coordenadoria de

Juventude no período que correspondeu a 2005-2006. As ações vinculadas a defesa dos

direitos da criança e do adolescente eram formuladas e implementadas pela Secretaria de

Direitos Humanos, com recursos também do FMAS, para PETI, Agente Jovem e

Sentinela.

117

É nesse mesmo período que se institucionaliza também o Sistema Único de

Assistência Social como sistema descentralizado e de gestão que defende a cobertura de

dois níveis de proteção social: básica e especial. No município de Fortaleza a partir da criação

da SEMAS, há a efetivação de processo de preparação e de luta para dar visibilidade a

política pública de Assistência Social em consonância com a Política Nacional de Assistência

Social e a Norma Operacional Básica/Sistema Único de Assistência Social (NOB/SUAS). Ao

município de Fortaleza, como Gestão Plena da Política de Assistência Social, competia a

partir do seu órgão competente, gerir essa política pública que se organizava a partir dos

níveis de proteção social: básica e especial.

Para compreender a relação entre gestão e financiamento importante relembrar

que no que tange a Proteção Social Básica, o público prioritário são as famílias do Programa

Bolsa Família, do Benefício Prestação Continuada, Benefícios Eventuais e as famílias do

PETI. A partir da SEMAS, as ações eram desenvolvidas nos 24 CRAS que foram

implantados. Desses, um na modalidade intenerante e outras 13 unidades de execução direta

de PSB, que juntamente com 05 unidades de Proteção social Especial e 61 entidades sem fins

lucrativos conveniadas com a SEMAS (45 de PSB, 12 de PSE, 04 de PSB/PSE), compõem a

rede conveniada. (ALBUQUERQUE, 2012)

Na Proteção Social Especial, o inicio da oferta de serviços especializados,

conforme dados da SEMAS, consolidados em 2012, deu-se por meio do atendimento das

situações de violação de direitos da pessoa idosa, em dezembro de 2007, através da

implantação do NAVIT (Núcleo de Atendimento a Pessoa Idosa Vitimizada). Em agosto de

2008, ocorreu a implantação do primeiro CREAS. Somente em 2010, foi implantado mais

um CREAS e em 2012 o terceiro CREAS. Ressalta-se também que foi em julho de 2010 que

se implantou a Casa de Passagem Elisabeth de Almeida. Em setembro de 2007, foi

implantado o Centro de Atendimento a População de Rua, que em 2011 foi reformulado

para Centro Pop. Em novembro de 2009, foi implantado o Espaço de Acolhimento Noturno

para População de rua (EAN).

Na análise dos orçamentos do período de 2005-2009 poderemos perceber o olhar

da gestão público no espaço do planejamento e destinação de recursos com vistas a

implantação dos níveis de proteção social e a gestão do Sistema Único de Assistência Social.

118

Quadro 17 - Disposição de valores por Programas – Período 2006-2009

Programas Ano Valores

0114 – SUAS

2006 6.326.581

2007 10.844.489

2008 13.491.847

2009 8.580.268

0116 – Proteção Social Básica

2006 2.544.780

2007 8.038.490

2008 11.063.251

2009 14.277.613

0117 – Proteção Social Especial

2006 3.947.845

2007 4.270.017

2008 4.758.293

2009 6.185.976

Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza – LOA – 2006-2009 Elaboração Própria

Nessa configuração da Política de Assistência Social, o Fundo Municipal de

Assistência Social no interior da gestão se constitui, como já vimos anteriormente, como uma

instância de financiamento e apresenta uma configuração própria. Tendo uma dinâmica

peculiar em termos de procedimentos técnicos e rotinas, a chamada especificidade do seu

caráter técnico institucional, impõe um ritmo de trabalho próprio ao financiamento que está

interligada a configuração da própria gestão pública.

Dentro do que se propõe às instâncias de financiamento da Assistência Social, de

acordo com o que preconiza a Lei Orgânica da Assistência Social, A Política Nacional de

Assistência Social e a Norma Operacional Básica do SUAS, o FMAS-Fortaleza tem o papel

de coordenar e proceder a execução orçamentária, financeira, contábil da gestão da política de

Assistência Social municipal.

Em 2005 a equipe que compunha o FMAS, encontrou os principais problemas

enfrentados na coordenação do FMAS: Prestações de contas para órgãos fiscalizadores

atrasadas; repasses financeiros do Governo Federal em atraso; repasse de recursos do FNAS

ainda eram direcionados para a Secretaria de Finanças e somente após repassados ao FMAS;

inexistência de manualização e padronização de procedimentos (desconhecimento dos fluxos

de trabalho, o que comprometia a visualização de erros e atecnias); inexistência de controle

interno; repasse de recursos sem a devida análise e prestação de contas dos convênios; falta de

119

infra-estrutura (computadores, material de expediente, móveis); insuficiência no quadro de

recursos humanos e pagamentos feitos a rede conveniada e prestadores de serviços em

cheques e não on-line (FMAS: 2006).

Em 2006 após licitação, a equipe de recursos humanos do FMAS ampliou seu

quadro funcional, e passou a ser composta dos seguintes núcleos: núcleo de coordenação,

núcleo de controle interno, núcleo de contabilidade, núcleo de tesouraria, núcleo de

compras, núcleo de assessoria jurídica, núcleo de atendimento e secretaria e núcleo de

arquivo.

Algumas ações de grande importância foram então implantadas: Normatização de

processos de prestações de contas para o exercício de 2005, junto às entidades conveniadas;

repasse de recursos fundo-a-fundo (mediadas administrativas junto a SEFIN e o MDS para a

referida mudança; Regularização das prestações de contas pendentes junto a órgãos

fiscalizadores do FMAS; Regularização da prestação de contas do CRAS junto ao Governo

Federal, o que garantiu a liberação de recursos ao município; encaminhamentos de licitações

para os programa: plantão social, BPC, cadastro Único, dentre outros; regularização junto à

entidades conveniadas para prestação de contas do ano de 2004; condução de capacitações

internas na área orçamentária, contábil e financeira para socialização junto aos recursos

humanos que compõem a política municipal de Assistência Social. (FMAS, 2006)

A partir disso, em 2006 já era possível visualizar os seguintes resultados:

1)Agilidade e segurança no repasse de recurso: com a implantação do repasse automático

fundo-a-fundo; implantação do pagamento on-line com extinção de pagamentos em cheques;

2) Transparência na gestão: com auditorias internas junto a contabilidade, tesouraria e

compras; regularização e publicação em internet de prestações de contas junto ao TCM,

CMAS; implantação da comissão de compras do FMAS e 3) Segurança administrativa:

Caráter técnico, priorizando na comissão técnica do FMAS funcionários públicos municipais;

manualização de todos os processos de trabalhos do FMAS; construção do manual de controle

interno; implantação do arquivo físico e eletrônico do FMAS; sistematização do protocolo

eletrônico interno; realização de 02 seminários de prestação de contas para entidades

conveniadas; realização do I Encontro dos fundos municipais de Fortaleza e realização de

fóruns sistemáticos sobre planejamento e orçamento junto ao CMAS e gestão da política de

Assistência Social, incluindo chefes de distritos; 4) Articulação institucional: Reuniões

sistemáticas com os fundos municipais de Fortaleza; Reuniões sistemáticas com SEFIN,

SEPLA, CMAS, CGM, TCM ; visitas de acompanhamento as entidades conveniadas.

(FMAS:2006)

120

Segue então nessa avaliação a percepção de que a consolidação desse trabalho

permitiu imprimir mais agilidade e segurança a gestão pública. Vale ressaltar aqui a fala do

administrador Leonidas Fernandes Macêdo Júnior que integrou a equipe do FMAS no

período de 08/03/2005 a 12/04/2007. O referido profissional foi responsável pela

implantação do núcleo de controle interno no FMAS Fortaleza, como também, pela

sistematização do primeiro manual de controle interno do FMAS, o que foi objeto de estudo

e de análise tanto para a controladoria do município, como do próprio TCM na pessoa do

Sr. Luis Mário Vieira.

Quando foi perguntado ao referido profissional sobre o papel do financiamento na

gestão da Assistência Social, o mesmo deu a seguinte resposta:

Acredito que tem relação direta com a garantia de recursos financeiros estabelecidos por lei (LOAS), visando assegurar os direitos, minimizar as desigualdades sociais e resgatar a cidadania das populações menos favorecidas, específicas ou em situação de risco social em nossa sociedade.

Foi perguntado sobre as principais dificuldades enfrentadas na gestão do FMAS, o

profissional respondeu:

As principais dificuldades enfrentadas na gestão do FMAS estão relacionadas: a) Compreensão limitada por parte da Gestão da Assistência Social, à época, dos

trâmites necessários para os processos de aquisição de bens e contratação de serviços, sempre devido ao fato de não haver um efetivo planejamento, ação esta que atribui um caráter de organização e priorização destes processos por parte da gestão, orientando melhor o órgão de financiamento da Assistência Social, o FMAS, e que seriam destinados aos usuários dos diversos Programas de Proteção Social, evitando/minimizando desta forma atrasos e/ou imprevistos (formalização de convênios, publicação dos Convênios no DOM, empenho, solicitação da aquisição do bem ou prestação do serviço, etc);

b) Sob o ponto de vista da fiscalização da aplicação dos recursos repassados às entidades que executam ações de cuidado a crianças, adolescentes e idosos, havia muita dificuldade para averiguação dos gastos estabelecidos no plano de trabalho dos respectivos convênios, pois os mesmos tornavam-se vagos, dúbios, sem detalhes específicos, o que fragilizava a fiscalização, deixando a gestão vulnerável, visto que em muitos casos, os gastos realizados pelas entidades, não estavam de acordo ao que estabelecia a legislação vigente, sobretudo no que diz respeito aos gastos permitidos quando se tratasse de recursos federais repassados.

Quando foi perguntado sobre a relação entre gestão e financiamento na efetivação

da política pública de Assistência Social, o referido profissional deu a seguinte resposta:

Em minha opinião, a política de Assistência Social passou a ter mais respaldo quando da Lei Orgânica da Assistência Social, que passou a assegurar que os

121

direitos das populações em situação de risco social pudessem ser garantidos, sobretudo a partir de recursos financeiros para execução de diversos projetos assegurados nos orçamentos da União, Estados e Municípios.

Sobre sua avaliação sobre o percentual destinado a política de Assistência Social o

referido profissional respondeu da seguinte forma:

Diante do quadro da desigualdade social ainda existente no Brasil, onde populações ainda vivem abaixo da linha da pobreza, excluídas e com muito pouca assistência sob o ponto de vista de seus direitos, mesmo reconhecendo que a política de Assistência Social realizou consideráveis avanços, ainda se pode fazer um pouco mais, principalmente assegurando recursos que sejam suficiente para as iniciativas necessárias para minimizar os efeitos da exclusão social no país.

A contribuição desse profissional foi fundamental porque o mesmo se constituiu

como uma importante liderança no interior do FMAS além de ter se configurado numa

referência para o processo de gestão e financiamento público naquele período que antecedeu a

criação da SEMAS.

Vale ressaltar também aqui o levantamento de informações e a avaliação junto a

Comissão Técnica do FMAS. Como já informamos anteriormente, a Comissão Técnica foi

constituída institucionalmente e responde até a presente data pelo FMAS, sendo formada com

um coordenador, um contador e um tesoureiro.

Aplicamos a entrevista junto a referida comissão composta pelos seguintes

profissionais: Lucia de Fátima Dias Batista, tesoureira do FMAS do período de 2000 até a

presente data; Abílio Neto Cosme Oliveira, economista, coordenador do FMAS do

período de 2008 a 2009 e em 2013 está respondendo pela coordenação do FMAS e

Albaniza Maria Vasconcelos Brandão, contadora do FMAS, do período 02.08. 2010 até a

presente data.

A tesoureira Lúcia de Fátima Dias Batista teve a oportunidade de fazer parte da

comissão técnica do FMAS desde sua origem permanecendo até a presente data, é funcionária

pública, mas também comissionada como tesoureira do FMAS. Quando perguntamos sobre o

papel do financiamento na gestão da Assistência Social, deu a seguinte resposta: Possibilitar a execução das ações sócio-assistenciais da Política de Assistência Social.

Sua opinião sobre as principais dificuldades enfrentadas para a gestão do FMAS,

foi a seguinte: A principal dificuldade é o atraso no repasse de recurso do tesouro municipal.

122

Quando perguntamos sobre a relação entre gestão e financiamento, a profissional

respondeu: São instâncias distintas, contudo devem caminhar juntas para possibilitar a execução da política de Assistência Social.

Sobre sua avaliação sobre o percentual destinado a política de Assistência Social a

referida profissional ressaltou: Levando em conta o aumento de recursos com a implantação do Sistema Único de Assistência Social, o aporte financeiro fica aquém das ações e serviços inerentes a Política de Assistência Social.

Outro membro da Comissão Técnica do FMAS é Albaniza Maria Vasconcelos

Brandão, funcionária pública municipal, assumiu como contadora do FMAS do período de

02.08.2010 até a presente data. Quando perguntamos sobre o papel do financiamento na

gestão da Assistência Social, apresentou uma resposta semelhante a da tesoureira: Proporcionar recursos e meios para financiar o benefício de prestação continuada e apoiar os serviços, programas e projetos de Assistência Social.

Mostrou a seguinte opinião quando perguntamos sobre as principais dificuldades

enfrentadas para a gestão do FMAS: O atraso no repasse financeiro às entidades conveniadas.

Sobre a relação entre gestão e financiamento para a efetivação da política de

Assistência Social, a mesma respondeu que: São instâncias específicas, tendo em vista, que a Gestão são as atividades relacionadas ao diagnóstico e planejamento, à execução e avaliação das ações e políticas estabelecidas pelo governo, nas esferas federal, estadual e municipal, de prestação de serviços para a sociedade em geral. E o Financiamento dos benefícios, serviços, programas e projetos far-se-á com recursos da União, dos Estados e dos Municípios.

A sua avaliação a respeito do percentual destinado a política de Assistência

Social, é a seguinte: Poderia ser maior em relação a outras Unidades Orçamentárias pela extensão dos serviços, programas e projetos que são desenvolvidos na política de Assistência Social.

O economista Abílio Neto assumiu a função de Coordenador do FMAS no período

2008 a 2009, mas que até a presente data permanece respondendo pelo FMAS junto a atual

gestão. Deu a seguinte resposta sobre o papel do financiamento na gestão da Assistência Social: Viabilizar meios para a execução das ações da Política de Assistência Social.

123

Sobre as dificuldades enfrentadas para gerir o FMAS, apresentou a seguinte: A principal dificuldade é a utilização de recursos próprios (recurso municipal), o qual depende dos repasses da Secretaria de Finanças, sendo que estes por sua vez estão atrelados à arrecadação municipal.

Sobre a relação entre gestão e financiamento na efetivação da política de

Assistência Social, deu a seguinte opinião: Em virtude da especificidade são instâncias específicas, contudo devem estar interligadas visto que caminham em busca de um objetivo comum que é a execução da Política de Assistência Social.

Sobre sua avaliação sobre o percentual destinado a política de assistências social,

afirmou que: Mesmo com a implementação e regulamentação do SUAS, o valor destinado é baixo frente a importância da Política de Assistência Social.

Assim, conforme os entrevistados há de certa forma, uma opinião que se repete

sobre a parca destinação de recursos à política de Assistência Social, tendo em vista, os

grandes desafios, as demandas sociais advindas das desigualdades sociais, bem como, a

extensão dos programas, serviços e programas desenvolvidos para uma metrópole como

Fortaleza.


Assistência Social, 100% dos entrevistados da Comissão técnica do FMAS entendem que

gestão e financiamento são instâncias diferenciadas, mas interligadas e que devem caminhar

juntas para a execução da política de Assistência Social.

Sobre as dificuldades enfrentadas podemos perceber nas respostas da comissão

técnica do FMAS, tanto da contadora, quanto a tesoureira, que o atraso no repasse financeiro

de recursos do tesouro municipal a rede conveniada é a maior dificuldade. Aqui vale

acrescentar as reclamações e a pressão que principalmente a tesoureira recebe por parte da

rede conveniada e vereadores a estas, ligados.

O economista que assumiu o cargo de coordenação na Comissão Técnica do

FMAS, também destaca a dificuldade de estar na dependência da decisão da Secretaria de

Finanças em repassar recursos do tesouro municipal, a qual condiciona o repasse à

arrecadação municipal. Questionamos como seria se o FMAS não tivesse em 2005 tomado

providencias para garantir o repasse fundo-a-fundo dos recursos do FNAS. O atraso do

repasse do recurso municipal para a rede conveniada acarretaria mais prejuízo o que seria

agravado se houvesse a ingerência da SEFIN sob os recursos do FNAS.

124

Vale relembrar que em 2006, 52,99 % dos recursos destinados no orçamento foram

do tesouro municipal e 45% recursos do FNAS. Em 2007, 59,39% são recursos do tesouro

municipal e 39,39% provenientes do FNAS. Em 2008, 65,11% são recursos do tesouro

municipal e 33,74% refere-se ao FNAS. Em 2009, 60,08 % dos recursos são do tesouro

municipal e 37,61% advindos do FNAS. Assim, em torno de 60% dos recursos destinados nos

orçamentos do FMAS no período de 2006-2009 advém do tesouro municipal, ocorrendo o

atraso se desencadeia com problema político para a gestão equacionar (FMAS, 2009).

Como apresentamos, além dos integrantes da Comissão Técnica do FMAS, outra

liderança também entrevistada, o administrador de empresas, responsável pela implantação do

controle interno no FMAS no período de 2005 a 2007, ressaltou outras dificuldades que

remetem a própria gestão pública. O entrevistado frisou que na época havia limitada

compreensão da equipe de gestão sobre os trâmites, bem como, sobre os processos de

trabalhos para aquisição de bens e serviços. A falta desse conhecimento, da especificidade e

das exigências da gestão pública, desencadeava prejuízos e atrasos de ações do financiamento.

Outra dificuldade que o profissional destaca se refere à fiscalização da aplicação dos recursos

junto a rede conveniada, sendo que na prestação de contas se detectava excessivos erros,

gastos que não estavam em acordo com a legislação vigente, sobretudo gastos que não eram

permitidos aos recursos federais e municipais. Conforme avaliação do responsável pelo

controle interno remete-se a atenção para um ponto importante, a qual fragilizava e tornava

vulnerável a gestão.

Vale destacar que no período em que o mesmo administrador atuou como

colaborador, foi exatamente no período de transição da gestão Juraci Magalhães para a gestão

Luiziane Lins e que antecedeu a criação da SEMAS, que ocorreria em 2007. Naquele

momento a política de Assistência Social estava diluída na Secretaria de Educação, numa

instancia de duas coordenadorias: política de Assistência Social e FMAS. Havia nitidamente

uma falta de sintonia entre gestão e financiamento, representada por situações diversas, tais

como: falta de planejamento conjunto (coordenadoria de gestão e coordenadoria do FMAS),

muitas vezes o FMAS era chamado em situações de urgências para resolver processos de

aquisição de serviços para implantação dos programas, mas esbarravam nas exigências legais

e normativas do serviço público.

Para não se tornar ainda mais vulnerável a gestão da Assistência Social, o FMAS

caminhava para sua organização interna e começou a desenvolver um processo de capacitação

continuada junto a equipe de gestão e externa junto a rede de conveniadas, conselheiros,

outros fundos municipais, etc. Tal iniciativa desembocou no manual de controle interno que

125

reuniu todos os processos de trabalho necessários a gestão pública da Assistência Social,

dando visibilidade, padronizando procedimentos com vistas a segurança e maior fluidez das

demandas. Junto à rede conveniada foram realizadas sucessivas visitas institucionais de apoio

e de orientação quanto a prestação de contas públicas, bem como, encontros de capacitação

sobre procedimento de prestações de contas públicas. Na articulação com os outros fundos e

órgãos de fiscalização, em 22 de junho de 2006 foi realizada a primeira oficina de trabalho

dos fundos municipais de Fortaleza com a presença da Secretária de Educação Ana Maria

Fontenele, do representante do Tribunal de Contas do Município Luiz Mário Vieira e de

representantes dos seguintes fundos de políticas públicas de Fortaleza: saúde, meio ambiente,

limpeza urbana, desenvolvimento econômico, direitos da criança e adolescente, defesa de

direitos difusos e Assistência Social. Nesse evento foi socializado o trabalho realizado no

FMAS, o que serviu de referência para o Tribunal de Contas do Município, bem como, para

os demais fundos municipais. (FMAS, 2006)

Entretanto é a partir de 2007 com a criação da SEMAS que pudemos observar

um outro movimento, principalmente quando observarmos a fala da ex-gestora, Secretária de

Assistência Social, Elaene Rodrigues Alves, assistente social e militante dos direitos

humanos: Uma das grandes dificuldades na gestão do Fundo Municipal da Assistência Social foi a ausência de prioridade por parte da gestão municipal na operação de planejamento orçamentário para a política de Assistência Social. Isso dificultava a operacionalização dos benefícios, serviços e projetos de acordo com os parâmetros, padrões e critérios do Sistema Único de Assistência Social no âmbito municipal. Outro desafio era a divisão de recursos que tinha que serem repassados para FUNCI e execução dupla de serviços Semas e Funci.

Quando perguntamos sobre o papel do financiamento na gestão da Assistência

Social, a ex-gestora respondeu: A concepção do financiamento da Assistência Social vem atender aos princípios da descentralização,o financiamento na gestão da Assistência Social é um dos eixos estruturantes no Sistema Único Assistência Social- SUAS- onde instituiu os fundos especiais para o financiamento da Assistência Social, implantados e implementados pelos três entes federados, enquanto unidades orçamentárias. Assim, o financiamento das ações do SUAS deixa de fazer uso do per capita – mais focado na conformação de quantidades do que na qualidade dos serviços prestado -, passando a ocorrer por meio de pisos de proteção que promove o repasse de recursos em conformidade com os serviços e a necessidade da população, com determinada capacidade instalada pela gestão. Essa forma de financiamento rompe com a prevalência da relação de convênios, pois promove o repasse automático fundo a fundo. Entendo que os fundos (Nacional, Estadual e Municipal) são pra representarem a possibilidade concreta de gestão financeira transparente, que contribua para o fortalecimento e a visibilidade da Assistência Social, executando uma gestão de recursos de acordo com as reais necessidades locais.

126

O papel do financiamento na gestão da Assistência Social tem avançando muito rapidamente em sua regulação no âmbito federal, na definição de seus parâmetros, padrões e prioridades. Já no campo municipal e estadual deixam a desejar.

Quando lhe foi perguntado sobre como avalia a relação entre gestão e

financiamento na efetivação da política de Assistência Social, a ex-gestora respondeu: Compreendo que a gestão e financiamento são instâncias especificas, mas devem ser interligadas. Não existe gestão sem financiamento e nem financiamento sem gestão e o processo que acontece nessa interligação contribuí com a construção e efetivação de um processo integrado e participativo. Essa perspectiva de rompimento com as ações segmentadas e fragmentadas que historicamente tem sido praticada no âmbito da Assistência Social colaborou com alguns avanços que foi conquistado no aspecto da gestão e financiamento da política de Assistência Social onde esse processo da interligação afirmam o rompimento com um modelo de financiamento da Assistência Social marcado por práticas segmentadas, centralizadas e pontuais, assentadas, por vezes, em bases patrimonialistas e clientelistas e operando pela lógica convenial e per capita para o repasse de recursos. Com isso foi instituindo uma nova sistemática de financiamento que expresse o modelo de gestão proposto pelo SUAS, com base nas seguintes diretrizes: co-financiamento pelas três esferas de governo, com repasses regulares e automáticos e gestão financeira através dos Fundos de Assistência Social (Nacional, Estaduais e Municipais); estabelecimento de pisos de proteção correspondentes ao nível de complexidade da atenção a ser operada a partir do cálculo dos custos dos serviços socioassistenciais em padrão adequado de quantidade e qualidade; definição de responsabilidades e competências para as três esferas de governo com base em diagnósticos socioterritoriais, porte dos municípios e nível de gestão do sistema; correspondência nos instrumentos de planejamento público (Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA), dentre outras.

Sobre o percentual destinado à política de Assistência Social deu a seguinte resposta:

A repartição de responsabilidades entre os entes federados no que concerne à Assistência Social, especialmente no que diz respeito ao financiamento, caminha a passos muito lentos. Apesar dos avanços na esfera federal, os Estados ainda não assumiram seu papel no co-financiamento fundo a fundo do SUAS, sendo que algumas iniciativas de repasse de recursos dos Estados para Municípios vem acontecendo na modalidade de convênios ou similares. Aqui no estado do Ceará é insignificante o recurso que é repassado ! Outro aspecto que contradiz a lógica do SUAS e constitui desafio para sua consolidação é a inexistência de percentuais legais e obrigatórios de financiamento no âmbito municipal. Na Assistência Social de Fortaleza tivemos alguns avanços e vários retrocessos. Se analisarmos a realidade de Fortaleza em uma gestão plena o orçamento foi muito restrito diante das demandas e necessidades de se implementar uma política de fato na cidade. Em minha opinião, o percentual destinado foi restrito para a execução dos programas projetos e serviços ampliados e realizados na cidade. Vale ressaltar que a maioria dos recursos era pra execuções de emendas parlamentares, bolsa família e Cadúnico. Já na proteção social que repassava mais recurso era o município, o recurso federal e estadual não condiz com a demanda executada no município de Fortaleza no aspecto da proteção social.

Com a intenção de levantar dados sobre a relação existente entre gestão e

financiamento a partir do olhar de ex-gestores da Assistência Social, entrevistamos

127

também a ex-gestora de Assistência Social da cidade de Maracanaú, no período de 2005 a

2012, Ieda Castro, que atualmente é assessora da SETRA de Fortaleza. Vale ressaltar a

experiência da mesma enquanto presidente do CRESS na gestão 2008-2011 e presidente

do Colegiado Nacional de Gestores Municipais da Assistência Social (Congemas) no

biênio 2010-2011.

Quando perguntamos sobre o papel do financiamento a gestão a entrevistada

deu a seguinte resposta: Dar materialidade à política da Assistência Social. Apesar de ser o aspecto mais importante na garantia da oferta de serviços e benefícios, não é um recurso vinculado constitucionalmente, sendo objeto de disputa política permanente com as demais políticas setoriais. Embora tenham suas despesas consideradas obrigatórias, o desembolso de recursos ainda depende da vontade política do gestor municipal. Requer planejamento e acompanhamento sistemático.

Sobre as principais dificuldades enfrentadas na gestão do Fundo de Assistência

Social, respondeu que: As principais dificuldades estiveram associadas à ausência de pessoal técnico qualificado sobre finanças públicas, processos burocráticos para compras e contratação de serviços muito lentos e recursos financeiros insuficientes. O desconhecimento da contabilidade municipal sobre a aplicação dos recursos originados de Pisos e Incentivos de gestão contribuiu para dificultar o uso dos recursos, tendo anualmente saldo financeiro nas contas do FUNDO.


Assistência Social, respondeu: Gestão administrativa e gestão financeira estão estreitamente relacionadas; fazem parte do mesmo processo. Planejar os recursos com suas fontes; prever as despesas; processar os gastos; acompanhar a execução financeira, o uso dos bens imóveis, o consumo dos bens materiais e fazer a gestão de pessoas fazem parte da mesma rotina, imprescindíveis na gestão organizacional da Assistência Social.”

Sobre sua avaliação quanto ao percentual destinado a política de Assistência

Social, respondeu: Como não existe um percentual determinado para investimento na Assistência Social, cabe ao município seguir ou não as deliberações das conferências, que atualmente preveem um mínimo de 5% dos recursos orçamentários. Apesar de insuficientes, poucos municípios seguem essa orientação. Talvez uma boa referência fosse um percentual em relação ao PIB, como reivindicam a educação e a saúde. Uma outra questão a ser observada, seria verificar a natureza dos gastos e o montante que de fato as três esferas de governo estão destinando à Assistência Social, visto que os estados, inclusive o Ceará, tem participado muito pouco do co-financiamento dos serviços, benefícios e programas de enfrentamento a pobreza.

128

Podemos perceber na fala de 80% dos entrevistados que o papel do FMAS está

vinculado a proporcionar recursos financeiros para viabilizar a política de Assistência

Social. 20% entende como instância de gestão financeira da Política de Assistência Social

e possibilidade direta de transparência. Os entrevistados também concordam com a

perspectiva de que gestão e financiamento são instâncias específicas mas interligadas que

devem caminhar conjuntamente. Todos os entrevistados também defendem que o

percentual destinado a política de Assistência Social é muito pequeno diante da demanda e

da complexidade da demanda.

Sobre as principais dificuldades enfrentadas na gestão do financiamento da

política de Assistência Social os entrevistados apresentaram são as seguintes: 1) atraso no

repasse de recurso do tesouro municipal; 2) compreensão limitada por parte da gestão da

Assistência Social, à época, dos trâmites necessários para os processos de aquisição de

bens e contratação de serviços, sempre devido ao fato de não haver um efetivo

planejamento, ação esta que atribui um caráter de organização e priorização destes

processos por parte da gestão, orientando melhor o órgão de financiamento da Assistência

Social, o FMAS, e que seriam destinados aos usuários dos diversos Programas de

Proteção Social, evitando/minimizando desta forma atrasos e/ou imprevistos

(formalização de convênios, publicação dos Convênios no DOM, empenho, solicitação da

aquisição do bem ou prestação do serviço, etc); 3) sob o ponto de vista da fiscalização da

aplicação dos recursos repassados às entidades que executam ações de cuidado a crianças,

adolescentes e idosos, havia muita dificuldade para averiguação dos gastos estabelecidos

no plano de trabalho dos respectivos convênios, pois os mesmos tornavam-se vagos,

dúbios, sem detalhes específicos, o que fragilizava a fiscalização, deixando a gestão

vulnerável, visto que em muitos casos, os gastos realizados pelas entidades, não estavam

de acordo ao que estabelecia a legislação vigente, sobretudo no que diz respeito aos gastos

permitidos quando se tratasse de recursos federais repassados; 4) ausência de prioridade

por parte da gestão municipal na operação de planejamento orçamentário para a política

de Assistência Social. Isso dificultava a operacionalização dos benefícios, serviços e

projetos de acordo com os parâmetros, padrões e critérios do Sistema Único de

Assistência Social no âmbito municipal; 5) a divisão de recursos, no caso da cidade de

Fortaleza, que tinha que serem repassados para FUNCI e a execução dupla de serviços;

ausência de pessoal técnico qualificado sobre finanças públicas; processos burocráticos

para compras e contratação de serviços muito lentos; recursos financeiros insuficientes;

129

desconhecimento da contabilidade municipal sobre a aplicação dos recursos originados de

Pisos e Incentivos de gestão.

130

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O papel do financiamento no interior da gestão pública está delimitado pela

conotação política-econômica e social atribuída ao Estado. Dagnino (2004) sugere a

existência de uma confluência perversa entre um projeto político democratizante,

participativo, e o projeto neoliberal. Partilhamos do pensamento que Estado, gestão pública e

financiamento estão em íntima relação e sofrem múltiplas determinações.

Para retratarmos nosso tema de estudo, partimos também da experiência

profissional construída no período que compreendeu os anos de 2000 até 2010 na área de

gestão na especificidade da Assistência Social, no município de pequeno porte do interior do

Estado do Ceará. Inicialmente como assistente social, participando da implantação da

primeira secretaria municipal da política de Assistência Social do município de Meruoca, e,

posteriormente, como gestora da referida Secretaria. Acrescentando a essa trajetória, em

2005/2006, na Prefeitura Municipal de Fortaleza, como coordenadora do FMAS em Fortaleza.

Nesse período foi profícuo para a apropriação de instrumentos de planejamento, de gestão e,

mais especificamente, de financiamento da política pública.

Importante acrescentar que normalmente alguns equívocos cometidos na gestão

da Assistência Social estão também relacionados à concepção de gestão pública desvinculada

do financiamento no interior da política pública, além da falta de instrumentos que

permitissem associar gestão técnica da política de Assistência Social e gestão financeira da

mesma. Dessa forma, tal reflexão acadêmica parte de uma experiência empírica e da

necessidade de um desvendar contínuo, em nível da produção do conhecimento, da relação

existente entre gestão e financiamento público.

Como reforçamos por diversas vezes anteriormente, para que seja possível se

aproximar do referido objeto de estudo, necessário se fez inseri-lo num contexto da atual

configuração do Estado Brasileiro. Não acreditamos ser possível discutirmos gestão pública e

financiamento público sem atentarmos para as determinações econômicas, políticas e sociais

das forças em disputas na sociedade que são mediatizadas pelo aparelho do Estado. Assim,

concepção de Estado dará a conotação política à gestão pública e, logicamente as decisões que

envolvem o financiamento das políticas públicas.

O processo de construção democrática enfrenta hoje no Brasil um dilema cujas

raízes estão na existência de uma confluência perversa entre dois processos distintos, políticos

131

distintos. De um lado, um processo de alargamento da democracia, que se expressa na criação

de espaços públicos e na crescente participação da sociedade civil nos processos de discussão

e de tomada de decisão relacionados com as questões e políticas públicas (TEIXEIRA,

DAGNINO e SILVA, 2002).

O marco formal desse processo é a Constituição de 1988. As principais forças

envolvidas compartilham um projeto democratizante e participativo, construído desde os

anos oitenta ao redor da expansão da cidadania e do aprofundamento da democracia. Esse

projeto emerge da luta contra o regime militar empreendida por setores da sociedade civil,

entre os quais os movimentos sociais desempenharam um papel fundamental.

De outro lado, com a eleição de Collor em 1989 e como parte da estratégia do

Estado para a implementação do ajuste neoliberal, há a emergência de um projeto de

Estado mínimo que se isenta progressivamente de seu papel de garantidor de direitos,

através do encolhimento de suas responsabilidades sociais e sua transferência para a

sociedade civil. Este projeto constitui o núcleo das adequações das sociedades ao

modelo neoliberal produzido pelo Consenso de Washington.

A Gestão da coisa pública, mediatiza a articulação das dimensões econômico-

financeira, institucional-administrativa e sociopolítica da sociedade no interior do Estado.

Prima pelo aspecto político da gestão, expressando a direção hegemônica das forças

polítcos-sociais e econômicas. Pressupõe uma democracia participativa que enfatize a

deliberação e conduta ética capaz de possibilitar o desenvolvimento de um papel ativo da

sociedade civil na formulação e implementação de política. (OSTERNE, 2012)

O Financiamento como instância da gestão pública que se caracteriza

peculiarmente pelos aportes financeiros a partir dos quais o Estado viabiliza a efetivação

das políticas públicas. Nessa perspectiva, não se restringe a sua estruturação técnica ou

consultiva, mas reflete a correlação de forças sociais e a hegemonia do poder político-

econômico. Mediado por um conjunto de normas, procedimentos e, regulamentos

instrucionais-legais, é estratégico tanto em nível de decisões da gestão, como no âmbito do

controle social, ambos diretamente relacionados com a efetivação de direitos. É através do

financiamento que se permite compreender e mensurar a importância dada a cada política

pública no contexto histórico da conjuntura econômica, social e política do país, estados e

dos municípios.

Com a crise do binômio fordismo/keneysianismo na perspectiva de implantação

de um novo binômico da acumulação flexível/neoliberalismo, a conotação dada ao

132

aparelho do Estado enquanto afiançador da direção hegemônica econômica, política e

social das forças na sociedade, adquire uma especificidade de sustentáculo da chamada

expansão do capital especulativo. Para adequar-se a esse movimento internacional, o

Estado brasileiro adotou medidas que impactaram diretamente na gestão e no

financiamento das políticas públicas, principalmente a partir de 1990.

Importante relembrar que foi na construção do Estado Social, que o fundo

público exerceu uma função ativa nas políticas macroeconômicas, tanto na esfera da

acumulação produtiva quanto no âmbito das políticas sociais, particularmente da

seguridade social. Contudo é no atual contexto histórico do Estado neoliberal que o

financiamento público tem papel relevante para a manutenção do capitalismo na esfera

econômica e na garantia do contrato social. (SALVADOR, 2010)

A presença dos fundos públicos na reprodução da força de trabalho e gastos

sociais é uma questão estrutural no capitalismo. Para Francisco de Oliveira (1998, p.19-

20), “o fundo público, em suas diversas formas, passou a ser o pressuposto do

financiamento da reprodução da força de trabalho, atingindo globalmente toda a

população por meio dos gastos sociais”. Por isso, o autor nos alerta a entender o fundo

público, anexando-o a discussão da luta de classes, ou seja, compreender essa luta de

classe que se deslocou da esfera da produção, do chão de fábrica ou ainda dos escritórios,

para o orçamento do Estado.

De acordo com Behring (2004, p.164),

Há um lugar estrutural do fundo público no capitalismo contemporâneo. O Estado se apropria de parcela significativa da mais-valia socialmente produzida para assegurar condições reais de produção e reprodução; dentro desse processo comparece o desenvolvimento de políticas sociais como lugar relevante de locação do fundo público, a pender, logicamente da correlação de forças políticas e dos elementos culturais em cada formação nacional.

Diante do nosso tema de estudo: Financiamento das políticas públicas,

especificidade da Assistência Social, um estudo do FMAS-Fortaleza no período de 2006-

2008, partirmos de suposições que serviram como bússola do nosso processo de

investigação: será que o financiamento é um eixo estruturador no qual são definidas as

prioridades na gestão das políticas públicas no atual contexto do Estado Brasileiro ou

limita-se a um instrumento técnico consultivo de gestão na efetivação de políticas

públicas? Como o financiamento se expressa no interior da gestão de políticas públicas

tendo como referência a atual configuração do Estado brasileiro? Na análise orçamentária

133

do FMAS-Fortaleza no período de 2006-2009 houve compatibilidade entre gestão e

financiamento na efetivação da política pública de Assistência Social?

Trazendo para a especificidade do financiamento da Política Pública de

Assistência Social, no estudo de caso do FMAS de Fortaleza no período de 2006-2009,

analisando a relação entre gestão e financiamento a partir do estudo documental dos

orçamentos do FMAS no período 2006-2009 bem como, na análise das falas de ex-

gestores e comissão técnica do FMAS, percebemos que houve um distanciamento entre

financiamento e gestão, principalmente no período que antecedeu a criação da SEMAS, o

que se expressou não somente no retrato dado pelos orçamentos anteriormente descritos

mas também em dados da execução orçamentária do FMAS no período de 2006-2009 e na

fala dos entrevistados desse período.

Podemos avaliar, com base nos dados do planejamento e execução

orçamentária, a capacidade da gestão em efetivar o planejamento e utilizar com habilidade

o orçamento público. Há que acrescentar que na constituição da política pública a gestão

deve considerar a especificidade do serviço público, principalmente quando da aquisição

de serviços e bens, e desenvolver com eficiência a gestão, atribuindo segurança, mas

também agilidade e efetividade. Nos documentos contábeis de acompanhamento da

execução orçamentária poderemos analisar a compatibilidade e operacionalização do

planejamento e o desempenho da gestão na execução do orçamento.

Nos quadros a seguir é possível fazer uma comparação entre o que se garantiu

no orçamento, que é resultado essencialmente político, mas também descrever em termos

numéricos o percentual de execução do planejado.

Em 2006 foi pago apenas o referente a 68,48% do que foi estabelecido na LOA

2006. Em 2007, apenas 44,07%, em 2008, o referente a 38,25% e em 2009 o equivalente a

61,50%. Há um decréscimo na execução orçamentária sendo que somente em 2009 a

gestão consegue executar 61,50% do orçamento, um valor ainda menor que o que foi

executado em 2006 (68,48%). Interessante esse dado, pois é em 2007 que se

institucionaliza a SEMAS, mas foi exatamente em 2007 que a gestão teve o percentual

baixo de execução orçamentária, o valor de 44,07. Esse valor poderia ter melhorado no

ano seguinte, ano de 2008, ano político, mas foi o que teve o menor percentual, apenas

38,25% (FMAS: 2009).

134

Quadro 18 - Comparativo Planejado / Executado (Empenho, Liquidação e Pagamento) Por Programa – Ano: 2006

Função Planejado Executado Programa Planejado Executado

08-Assistência 15.968.769,00 10.936.886,39

0064 – Desenvol-vimento da Assistência Social

410.182,00 454.249,45

0070 – Ação Continuada

2.739.381,00 1.854.556,60

0114 – Sistema Único de Assistência Social

6.326.581,00 2.538.983,88

0116 – Proteção Social Básica 2.544.780,00 4.320.635,56

0117 – Proteção Social Especial 3.947.845,00 1.766.460,90

Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza – FMAS Elaboração Própria



08-Assistência 23.152.996,00 10.203.608,36




10.844.489,00 1.998.640,62




135



08-Assistência 29.313.391,00 11.213.172,14




13.491.847,00 973.299,55






08-Assistência 29.043.857,00 17.862.701,45




8.580.268,00 2.564.974,57


14.277.613,00 10.409.733,31


6.185.976,00 4.887.993,57


136

Gráfico 6 – Gráfico de Percentual da Execução Orçamentária - FMAS – 2006-2009

Quadro 22 - Disposição de valores (empenhados, liquidados e pagos) por Programas - Período 2006-2009

Programas Ano Valores

0114 – SUAS

2006 2.538.983,88

2007 1.998.640,62

2008 973.299,55

2009 2.564.974,57


2006 4.320.635,56

2007 5.983.525,66

2008 6.965.276,73

2009 10.409.733,31


2006 1.766.460,90

2007 1998.640,62

2008 3.288.708,92

2009 4.887.993,57


68,45%

44,07%38,25%

61,50%

2006 2007 2008 2009

Percentual de Execução Orçamentária

137

Gráfico7 –Execução Orçamentária – Programa 0114 - SUAS

Gráfico 8 - Execução Orçamentária – Programa 0116 – Proteção Social Básica

31%

25%

12%

32%

Execução Orçamentária(0114 - SUAS)

2006

2007

2008

2009

16%

22%

25%

37%

Execução Orçamentária - (0116 - Proteção Social Básica)

2006

2007

2008

2009

138

Na cobertura da atenção básica da Assistência Social podemos perceber um

aumento do investimento da gestão.Entretanto é importante lembrar que boa parte desses

recursos não tem execução direta da Prefeitura por meio do órgão gestor da Assistência

Social mas parcerias com rede conveniada formada por organizações não-governamentais

que fazem o atendimentos as famílias, a crianças e adolescentes e idosos. Importante

também ressaltar o grande número de entidades que a partir de emendas de vereadores são

incluídas ao orçamento do FMAS. Além disso os CRAS, porta de entrada para a inclusão

nos serviços de proteção social básica no território não são executados diretamente pelo

órgão gestor da Assistência Social mas pela tercerização de duas empresas de

tercerização: Prisma e Abem.

Gráfico 9 - Gráfico da Execução Orçamentária – Programa – 0117 – Proteção Social Especial

Na execução orçamentária da proteção social especial houve um avanço tanto

na disposição do orçamento como na execução do mesmo. Contudo nos dados fornecidos

pela contabilidade do FMAS a maior parte dos recursos na atenção especial estão

vinculados aos programas PETI, Sentinela que são destinados a FUNCI , não sendo

executados pelo órgão gestor da Assistência Social. Além disso, inclui-se o apoio a

entidades não governamentais a pessoa portadora de deficiência que executam esse viés da

atenção especial, não havendo execução direta do município mas das referidas entidades

conveniadas.

15%

17%

27%

41%

Execução Orçamentária (0117 - Proteção Social Especial)

2006

2007

2008

2009

139

Diante desses dados, algumas reflexões foram possíveis:

1) As prioridades na gestão das políticas públicas estão retratadas nos

instrumentos do financiamento público. É no financiamento, e mais

especificamente, no orçamento público que se expressam a direção hegemônica

do projeto político da gestão pública;

2) O financiamento é parte constitutiva da gestão pública, espaço rico para o

planejamento e avaliação das políticas públicas;

3) O financiamento em sua base tem uma conotação técnica e consultiva mas não

se limita a esse aspecto, haja vista, ser um espaço onde retrata a dimensão

essencialmente política da gestão pública. Contudo se apropriar os aportes

técnicos, jurídicos, contábeis e financeiros de normas, códigos e demais

especificidades dos fundos faz-se necessária para o bom desempenho da

gestão;

4) O financiamento das políticas públicas reflete a hegemonia do conjunto de

forças econômicas, políticas, sociais da sociedade que se amplia no aparelho do

Estado e na conotação da gestão pública, expressando esse viés no conjunto

das políticas públicas e nos recursos destinados as mesmas.

Propomos a partir do referido estudo:

1) Estimular seminários e ciclos de debates sobre gestão e financiamento

público da Assistência Social nos espaços de formação profissional do

Assistente Social;

2) Apresentar a SETRA e demais interessados no tema financiamento público

da Assistência Social o Manual do Controle Interno que sistematizou todos

aos processos de trabalho do FMAS diante das demandas de aquisição de

bens e serviços;

3) Socializar o Manual de Controle Interno, bem como, o Manual de

prestações de contas às organizações não governamentais e ao Órgão de

Controle Social.

Sendo assim, reafirmamos então o que ocorre para Francisco de Oliveira

(1998, p.53) um “deslocamento da luta de classe da esfera da produção, do chão da fábrica

ou das oficinas ou ainda dos escritórios, para o orçamento do Estado”. O orçamento

público não se limita a uma peça técnica e formal ou a um instrumento de planejamento;

140

ele é, desde suas origens, uma peça de cunho político. No orçamento é que são definidas as

prioridades de aplicação dos recursos públicos e a composição das receitas, ou seja, sobre

quem vai recair o peso do financiamento tributário. Não se trata de uma escolha somente

econômica, mas principalmente resultado de opções políticas, refletindo a correlação de

forças sociais presente na sociedade. (SALVADOR, 2010)

Trazendo para realidade brasileira é notório os termos em que o financiamento se

efetua no interior da gestão pública a partir da hegemonia implantada anos 90. As medidas de

desonerações tributárias adotadas para combater a crise, se configuram como respostas as

demandas de um conjunto de forças econômicas, políticas e sociais dominantes vinculadas ao

capital especulativo. Tanto é verdade que as mesmas medidas, essencialmente políticas,

afetaram ainda mais o financiamento do orçamento da seguridade social, enfraquecendo as

políticas sociais da previdência, saúde e Assistência Social. Significa dizer que o orçamento

da seguridade social continua perdendo recurso de suas fontes tributárias devido a

transferência de recurso do orçamento fiscal por meio da Desvinculação das Receitas da

União (DRU). Tal realidade é do desconhecimento de muitos brasileiros.

Segue quadro de estimativas de receitas desvinculadas pela DRU da seguridade

social no período de 2000 a 2007 como ilustração da referida discussão do reflexo das

medidas econômicas, sociais e políticas e de seu rebatimento no financiamento das políticas

públicas, retirada do estudo de Evilásio Salvador (2010)

Quadro 23 - Estimativas de receitas desvinculadas pela DRU da seguridade social no período de 2000-

2007

Receitas de Contribuições Arrecadados DRU

COFINS 737.760.884.924,79 147.552.176.985,76

REFIS E PAES – COFINS 3.166.003.292,69 633.200.658,54

Cota Parte da Contribuição sindical 2.020.243.801,43 404.048.760,29

CPMF 271.768.261.800,58 44.395.558.227,13

REFIS E PAES – CPMF -8.760.603,37 -1.752.120,67

Contribuição para custeio das pensões para militares 9.949.168.795,85 1.989.833.759,17

Contribuição sobre Recursos de Sorteios Realizados pelas entidades filantrópicas 493.842,38 98.768,48

Contribuição sobre Receita da Loteria Federal 237.944.328,84 47.588.865,77

Contribuição sobre Receita Loteria Esportiva 551.761.822,49 110.352.364,50

Contribuição sobre Receita Espetáculos 304.576.316,63 60.915.263,33

141

Contribuição sobre Receita Loterias de Números 10.612.598.595,53 1.836.011.235,62

Contribuição sobre Receita de Loteria Instantânea 219.020.752,72 55.029.181,38

Prêmios Prescritos de Loterias Federais 516.011.327,50 86.224.592,87

Contribuição sobre Receitas de Concursos e Prognósticos Desportivos – Modalidade Futebol -6.341,32 -1.268,26

Outros Prêmios Prescritos 1.578.859,91 315.771,98

PIS-PASEP 187.843.482.611,69 37.568.696.522,34

REFIS E PAES – PIS-PASEP 809.426.467,25 161.885.293,45

CSLL 195.981.477.559,07 39.196.295.511,81

REFIS E PAES – PIS-PASEP 546.848.833,52 109.369.766,70

Outras Contribuições Sociais 430.756.274,73 86.151.254,95

Contribuição em Regime de Parcelamento e Débitos 6.392.048.030,87 1.278.409.606,17

Outras Receitas Correntes (Multas e Juros de Mora) 13.916.305.654,57 2.783.261.130,91

Total 1.443.020.126.952,35 278.353.670.132,21

Fonte: SIAFI – STN/CCONT/GEINC Elaboração Própria

Conforme Salvador (2010), no período de 2000 a 2007 a seguridade social

recebeu R$ 161,62 bilhões de recursos do orçamento fiscal, o que equivale a 58,06% da

transferência feita pela DRU para o Tesouro Nacional. Assim, há uma apropriação de recursos

que deveriam ser aplicados nas políticas de Assistência Social, saúde e previdência social.

Esses recursos entram no orçamento da seguridade social como “recursos ordinários”.

Os recursos desvinculados da seguridade social pela DRU têm participação

relevante na composição do superávit primário. Conforme Salvador (2010), a cada R$ 100,00

de superávit primário, pelo menos R$ 65,00 foram retirados por meio da DRU do orçamento

da seguridade social.

A DRU é peça-chave na estratégia da política fiscal para a composição do

superávit primário, o que significa que, “por meio deste expediente, processa-se a

transferência não desprezível de recursos do lado real da economia, e mais explicitamente, da

área social, para a gestão financeirizada da dívida pública” (CARDOSO JR. e CASTRO,

2005, p.14)

De acordo com Castro et. al. (2006), a engenharia macroeconômica que permitiu

o controle relativo da inflação passou por crescente endividamento financeiro do país, pelo

142

corte de gastos reais e pelo incremento de receitas próprias (uma apropriação maior de

recursos por parte do governo central), sobretudo no segundo mandato de Fernando Henrique

Cardoso (1999 a 2002). A estratégia foi mantida no governo Lula, que aprofundou o ajuste

econômico em curso desde 1995 adotando políticas monetárias e fiscais restritivas.

Podemos constatar a mudança substancial no conjunto de receitas tributárias com

a adequação do Estado Brasileiro ao binômio acumulação flexível/neoliberalismo. Na análise

de Farias et al. (2006) destaca as principais mudanças no perfil da tributação após a CF 88:

a) Desoneração da tributação do lucro das empresas por meio da redução da

alíquota do Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IPRJ) de 25% para 15% e da

redução adicional sobre os lucros (Lei 9.249/95);

b) Isenção de imposto de renda à distribuição de lucros a pessoas físicas,

eliminando o imposto de renda na fonte sobre lucros e dividendos (antes a

alíquota era de 15%);

c) Eliminação da alíquota de 35% do Imposto de Renda de Pessoa Física (IPRF),

reduzindo a progressividade do IR (Lei 9.249/95);

d) Elevação da alíquota do IRPF de 25% para 27,5% (Lei 9.249/95);

e) Aumento do número de declarantes do IR, o que ocorreu pela não correção da

tabela de IR (1996-2000), fazendo com que os trabalhadores de mais baixa

renda fossem tributados.

Em 21 de dezembro de 2004, com a Lei 11.033, há uma significativa alteração no

tratamento tributário das aplicações financeiras, favorecendo os aplicadores do mercado

financeiro e da bolsa de valores. A alíquota de IR sobre ganhos líquidos auferidos em

operações realizadas em bolsas de valores, de mercadorias, de futuros e assemelhados, foi

reduzida de 20% para 15%.

Para aplicações financeiras em chamados “fundos de investimento” e demais

aplicações de renda fixa, foi adotado um sistema de tributação decrescente, de acordo com o

prazo de permanência dos recursos na aplicação, variando de 22,5% (até seis meses) a 15%

(nas aplicações acima de 24 meses) Dentre outros privilégios tributários ao grande capital,

especialmente aos bancos, está a isenção de imposto de renda da remessa de lucros e

dividendos ao exterior. Em 15 de fevereiro de 2006 foi editada a MP nº281 que reduziu a zero

as alíquotas de IR e de CPMF para “investidores” estrangeiros no Brasil.

143

Ao contrário dos países que financiam seus Estados de Bem-Estar com recursos

fiscais, em geral impostos diretos, o Brasil permanece com arrecadação tributária centrada em

tributos indiretos, significando que os mais pobres pagam proporcionalmente mais tributos em

relação à sua renda que os mais ricos (SOARES, 2005). Além disso, os impostos diretos

incidem predominantemente sobre a renda dos trabalhadores assalariados. A tributação sobre

patrimônio e renda dos mais ricos é praticamente ausente. De acordo com dados

(SRF/STN/CONFAZ/2007) vem aumentando a incidência tributária sobre bens e serviços

(consumo), de 15,91% do PIB, em 1996, para 19,01%, em 2007. A carga tributária aumentou

de 29% para 35% do PIB no período de 1994 a 2006 (SRFB, 2007).

Além disso, de acordo com a Nota Técnica nº06/2007 do Unafisco Sindical, a

CPMF foi desviada pelo governo da função na qual foi arrecadada. De acordo com o estudo,

no período de 1997 a 2006, do montante de R$ 185,9 bilhões arrecadados com a CPMF, R$

29,3 bilhões foram desvinculados por meio da DRU, ou seja, 18% desse montante não foi

aplicado nas políticas de saúde, previdência e Assistência Social, que justificaram a sua

cobrança junto a milhares de contribuintes brasileiros.

Quadro 24 - Principais Mudanças de Impostos a partir de 1990

Redução do Imposto de PJ de 25% para 15%;

Alíquotas de IR sobre ganhos auferidos em operações de bolsas de valores, de mercadorias – 20% para 15% ;

Isenção de Imposto de Renda sobre distribuição de lucros a pessoas físicas;

Carga tributária evoluiu de 29,9% em 1994 para 32,6% em 2000;

Criação da DRU (Desvinculação da Receita da União) para desviar recursos para Juros e amortização da dívida. Muitos recursos estão sendo desviados para seguridade social para pagamento de juros;

Tributação sobre bens e serviços – 48,4% em 2000

Tributação sobre folha de salários – 23,7% da receita da União;

2006 – Foi reduzida a Zero a alíquota do IR e CPMF para investimentos estrangeiros;

Imposto sobre Patrimônio – 3%;

Sobre a Renda – 16% e sobre o comércio exterior – 21,4% da receita global da União.

Dados: Secretaria da Receita Federal e Amorim e Khair (2005) Elaboração Própria

144

Entende-se a partir daí o impacto das políticas macroeconômicas na edificação das

políticas públicas e no caráter da gestão e do financiamento público. Com isso, é

perfeitamente nítido que ocorre na sociedade uma disputa por recursos que se expressam no

orçamento público. É nesse espaço político que as diferentes forças se inserem e buscam

defender seus interesses. É notório que os interesses que prevalecem no Estado capitalista são

interesses privados.

Tradicionalmente, o financiamento da Assistência Social tem sido marcado por

práticas centralizadas, segmentadas, pontuais, com forte traço clientelista e patrimonialista,

utilizado como moeda de troca, em especial quando da apropriação de recursos públicos com

conotação de ações pessoais, a exemplo das emendas parlamentares ou das ações

desenvolvidas por entidades filantrópicas com foco na caridade. Antes da CF 88, o

financiamento foi centrado na folha de salários, via contribuição de empregados e

empregadores para a previdência, com reduzido aceso a saúde, que era contributivo, e sem o

reconhecimento da Assistência Social como direito. A incorporação pela Constituição Federal

de 1988 do conceito de seguridade social, englobando em um mesmo sistema as políticas de

saúde, previdência e Assistência Social, estabeleceu a diversidade das bases de financiamento

como um dos princípios para a efetivação desse sistema de proteção social.

Reiteramos que as fontes de financiamento das políticas públicas estão diretamente

vinculado ao sistema tributário que após a CF 88 vem agravando a concentração de renda no

país, o sistema financeiro paga menos impostos que o restante da sociedade. Na constatação

do referido estudo, a maior parte da arrecadação é feita por tributos que incidem no consumo

de bens e serviços. Portanto quem sustenta a seguridade social no Brasil são os trabalhadores

e os mais pobres.

Por fim alertamos que o caso específico dos gastos da política de Assistência

Social há uma considerável parcela de recursos que não passam pelos Fundos, revelando uma

focalização no seu destino, um exemplo disso, é o Bolsa-Família, denotando a

assistencialização da proteção social.

145

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ANEXOS

Documents

financiamento das políticas públicas, especificidade da assistência