Câmara dos Deputados Praça dos Três Poderes Consultoria Legislativa Anexo III - Térreo Brasília - DF

GARGALOS DO LICENCIAMENTO

AMBIENTAL FEDERAL NO BRASIL

Rose Mirian Hofmann Consultor Legislativo da Área XI

Meio Ambiente e Temas Afins

ESTUDO

JULHO/2015

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GARGALOS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL

FEDERAL NO BRASIL

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................................................ 4

DISCUSSÃO .................................................................................................................................................................................... 12

1. Estudos extensos, de baixa qualidade e focados no diagnóstico ........................................................... 12

2. Excesso de condicionantes e falta de acompanhamento de sua efetividade ........................................ 20

3. Falta de foco no que realmente importa .................................................................................................... 23

4. Falta de visão holística do processo de AIA e desconsideração dos impactos positivos dos

empreendimentos.................................................................................................................................................... 27

5. Falta de marco regulatório para as questões sociais e condicionantes que extrapolam as obrigações

do empreendedor .................................................................................................................................................... 28

6. Multiplicidade de atores com poder discricionário .................................................................................. 36

7. Postergação de estudos e condicionantes em diferentes fases do licenciamento ................................ 39

8. Frequente judicialização dos processos ...................................................................................................... 41

9. Medo dos analistas ambientais de responderem a processo criminal ................................................... 42

10. Ausência de AAE ...................................................................................................................................... 44

11. Ausência de dados e informações ambientais sistematizadas ............................................................ 48

12. Excesso de atos normativos .................................................................................................................... 53

13. Intervenção excessiva do Ministério Público ....................................................................................... 57

14. Falta de estrutura e pessoal nos órgãos ambientais ............................................................................. 60

14.1. Quantitativo de servidores e quadro remuneratório ....................................................................... 62

14.2. Qualificação profissional ..................................................................................................................... 67

14.3. Demanda média e demanda represada .............................................................................................. 69

15. Excesso de burocracia e gestão arcaica.................................................................................................. 80

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES ................................................................................................................................ 86

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GARGALOS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL

FEDERAL NO BRASIL

Rose Mirian Hofmann

INTRODUÇÃO

O licenciamento ambiental se tornou um dos temas mais controvertidos e

menos compreendidos do país. Critica-se tudo no processo de licenciamento: a

demora injustificada, as exigências burocráticas excessivas, as decisões pouco

fundamentadas, a insensatez desenvolvimentista de empreendedores, a

contaminação ideológica do processo. O que ainda não se compreendeu com

clareza – ou, ao menos, não se expressou com precisão – é a raiz do problema.

Essa afirmação consta em documento elaborado em 20091 pela Secretaria

de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (SAE), mas se aplica perfeitamente ao

momento atual.

Uma das causas apontada naquele momento para o caos no

licenciamento ambiental foi a “anomia”, isto é, a ausência de lei, que teria transformado o

procedimento em um reino de discricionariedade administrativa. De 2009 para cá, inúmeros atos

normativos infralegais foram lançados, além da Lei Complementar nº 140/2011, sem que isso

tenha eximido o licenciamento da má fama.

Em estudo sobre o licenciamento ambiental de empreendimentos

hidrelétricos no Brasil, publicado pelo Banco Mundial em 20082, chamou-se a atenção para os

seguintes gargalos:

Estudos e Relatórios de Impacto Ambiental (EIA-Rima) geralmente extensos e bastante

detalhados, porém focados principalmente no diagnóstico, sem contribuição efetiva, em

muitas vezes, para o atendimento das questões específicas do licenciamento;

Ausência de uma avaliação estratégica ou plano de bacia que indique alternativas

locacionais para hidrelétricas, seus impactos cumulativos e a avaliação da viabilidade

ambiental do programa como um todo, em uma determinada bacia; 1 Disponível em: http://www.law.harvard.edu/faculty/unger/portuguese/pdfs/11_Licenciamento_ambiental1.pdf. Acesso em: 01/07/2015. 2 Disponível em: http://www.mme.gov.br/documents/10584/1139278/Relat%C3%B3rio+Principal+(PDF)/8d530adb-063f-4478-9b0d-2b0fbb9ff33b;jsessionid=F0198597D8CCABE80B0C020FE40E97A7.srv155. Acesso em: 01/07/2015.

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Baixa qualidade dos EIA/Rima e ausência do vetor ambiental na concepção dos projetos;

Excessiva demora na emissão dos Termos de Referência para a preparação dos EIA/

Rima;

Multiplicidade de atores com grande poder discricionário e poucos incentivos de

colaboração, com destaque à atuação do Ministério Público (MP);

Frequente judicialização dos conflitos ambientais, sem a busca de alternativas visando

resolvê-los;

Sistemática ausência de monitoramento, fiscalização e acompanhamento geral dos

projetos licenciados, basicamente decorrentes da limitada capacidade institucional;

Possibilidade de aplicação de pena individual aos técnicos dos órgãos licenciadores em

decorrência da Lei de Crimes Ambientais, resultando em postura excessivamente

cautelosa e de mínimo risco;

Falta de marco regulatório específico e detalhado para tratar de questões sociais

frequentemente incorporadas no licenciamento ambiental e que, via de regra, extrapolam

a responsabilidade legal do proponente;

Falta de profissionais da área social no órgão licenciador;

Regulamento de compensação ambiental pouco claro, sendo economicamente pouco

eficiente e legalmente vulnerável, desincentivando investimentos;

Ausência de dados e de informações ambientais;

Ausência de cooperação entre os diversos órgãos competentes;

Inconsistência e subjetividade na aplicação de princípios e critérios quando da análise e

aprovação do EIA/Rima.

Muitas dessas críticas são repetidas como um hino até hoje. O

licenciamento ambiental está, sem exagero, à beira de um colapso. Os dois lados do licenciamento

têm se atacado intensamente, a fim de apontar um culpado para a demora na emissão de licenças,

que estaria, segundo afirmam, “impedindo o pleno desenvolvimento do país”. Um dos problemas

aparece exatamente aí, na delimitação de dois lados em franca oposição.

Em evento sobre licenciamento ambiental realizado em outubro de

20133, a Ministra do Meio Ambiente, Izabella Teixeira, ponderou que “normalmente a questão

ambiental é a última a ser vista, de maneira reativa e quando isso é capturado pelo licenciamento,

3 Disponível em: http://www.mma.gov.br/port/conama/reuniao/dir1641/Transcricao_Seminario.pdf. Acesso em: 01/07/2015.

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tem dificuldades enormes. Por outro lado, o licenciamento também responde com condicionantes

que não são uma Brastemp, muitas vezes”.

A Confederação Nacional da Indústria (CNI), por sua vez, defende que

“ninguém é contra a licença ambiental, e alguns empreendimentos de fato podem ser muito

agressivos, por isso é preciso ter todo o cuidado. Mas, do jeito como ela vem sendo feita, só gera

uma burocracia imensa que não resulta em nada de bom para o meio ambiente.”4

A Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente

(Abema), por sua vez, em documento elaborado em 2013, esclarece que são muitos os fatores que

contribuem para o atual “colapso do Sistema Nacional de Licenciamento”. Entre eles, estão a

extensa e, por vezes, sobreposta legislação ambiental nos âmbitos federal e estadual; a exigência

de normas ultrapassadas e imprecisas; a fragilidade institucional do Sistema Nacional do Meio

Ambiente (Sisnama); e a demanda crescente de regularização dos empreendimentos, a par da

qualidade discutível dos estudos ambientais apresentados hoje por grande número de

empreendedores.5

Para a Abema, os principais entraves e óbices institucionais, normativos e

operacionais que estão causando dificuldades e conflitos, notadamente no âmbito dos Estados,

são:

Momento da avaliação ambiental, que acontece no balcão do licenciamento, enquanto

deveria fazer parte da concepção do projeto;

Desconsideração da variável locacional como um dos parâmetros para classificar e

orientar o licenciamento ambiental, que deveria balizar-se em instrumentos como

zoneamento ecológico-econômico, planos de gestão de bacias hidrográficas e aéreas,

mapeamento de cobertura florestal, entre outros;

Subjetividade e imprecisão das normas administrativas, que aumentam o grau de

discricionariedade dos analistas e dos gestores;

Imprecisão do termo “significativo impacto ambiental” e de outras expressões

correntemente utilizadas;

Existência de instâncias decisórias paralelas em um quadro de confusão institucional no

qual se incluem os órgãos ambientais e as instituições intervenientes;

4 Disponível em: http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,licenca-ambiental-tem-30-mil-normas-imp-,1531397. Acesso em: 01/07/2015. 5 Abema – Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente. Novas propostas para o licenciamento ambiental no Brasil. Organização: José Carlos Carvalho – Brasília: Abema, 2013. 92 p. Disponível em: http://www.abema.org.br/site/arquivos_anexo/Livro_Relatorio_Final_2.pdf. Acesso em: 01/07/2015.

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Imposição de uma série de compensações pelos órgãos intervenientes, que nada têm a ver

com os impactos ambientais causados, para suprir carências institucionais e operacionais

não atendidas pelo poder público;

Uso ineficiente da consulta popular e das audiências públicas para o verdadeiro fim a que

se destinam;

Fraca capacidade institucional e fragilidade da capacitação técnica;

Prejuízo à análise integrada e holística do empreendimento em virtude da metodologia de

avaliação dos impactos realizada nos órgãos ambientais, geralmente estruturada em

método multidisciplinar;

Falta de apoio dos demais instrumentos da política ambiental e sem compromisso com

metas de qualidade.

Nesse contexto de inúmeras críticas, a autoridade licenciadora federal, na

figura do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama),

passou recentemente por uma substituição do seu dirigente máximo, com a designação de nova

ocupante para o cargo da presidência. Tão prontamente assumiu o posto, em maio de 2015, a

nova titular sinalizou a intenção de impor um novo ritmo ao órgão ambiental federal, conforme

fez constar em uma entrevista ao jornal “Estadão”6, de 30/05/2015. Na ocasião, afirmou que,

apesar de alguns empresários utilizarem as deficiências do licenciamento para ocultar

problemas internos e financeiros que afetam os seus projetos, de fato, o processo tem

problemas a serem enfrentados. Em suas palavras:

O licenciamento é lento em muitas situações. Existem casos em que

conseguimos reduzir esse prazo. Mas é mesmo lento, precisa ser mais rápido

e focar naquilo que é importante para a questão ambiental. (…) Tudo tem de

ser analisado com critério, mas de fato temos de fazer uma requalificação do

licenciamento, retirando certos excessos e complementando lacunas que, muitas

vezes, recaem numa agenda muito mais voltada a temas de desenvolvimento

social do que ambiental.

Acrescentou ainda em sua fala que parte do “rigor excessivo” dos

analistas ambientais na avaliação dos projetos é um reflexo do receio de que eles possam vir a ser

alvo de processos criminais movidos pelo Ministério Público Federal (MPF):

Temos esse problema hoje. Muitas vezes, por entendimento técnico divergente

do analista, o Ministério Público apresenta uma ação criminal contra a pessoa.

O analista acaba sendo muito rígido para se proteger, é uma defesa. Ele busca,

6 Disponível em: http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,presidente-do-ibama-reconhece-lentidao-,1697459. Acesso em: 01/07/2015.

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às vezes, cobrir uma quantidade de hipóteses enorme, para que não seja

questionado. Isso acaba sobrecarregando excessivamente todo o processo. Isso

tem de ser racionalizado, não dá para colocar em cima do licenciamento todas

as responsabilidades. Precisamos mudar isso, separar, na lei de crimes

ambientais, aquilo que efetivamente é crime e aquilo que é divergência de

argumento.

Com essa exposição de razões, assegurou que o Ibama não será entrave

para os licenciamentos das novas concessões de infraestrutura: “O que posso dizer é que aquilo

que puder ser agilizado, assim o faremos. Aquilo que o empreendedor tiver de cumprir, terá de

cumprir. Mais do que emitir licenças, o que queremos é ampliar o monitoramento de ações de

compensação após o licenciamento”. Sinaliza, pois, uma intenção de aderir à gestão por

resultados.

Essas declarações não ficaram imunes à contraposição imediata de

grupos ambientalistas, bem como de entidades representativas dos analistas ambientais federais7,

que também reagiram negativamente. Em 3 de junho de 2015, foi divulgada uma Carta Aberta8,

intitulada “Licenciamento ambiental: o barato e rápido sai mais caro para todos”, endereçada à

presidente do Ibama, contestando os termos da entrevista ao “Estadão”. Nela, os servidores

declaram não haver medo, pois tampouco se consideram excessivamente rigorosos.

Na sequência dos fatos, surge declaração da Presidente da República,

Dilma Rousseff, que, em entrevista concedida ao mesmo jornal em 09/06/20159, reforça a

sinalização do novo quadro pretendido para a política ambiental, ao afirmar a intenção de fixar

prazos para os licenciamentos:

Qualquer licenciamento tem de ter um prazo para ser concluído, para a resposta

ser dada. Você não está discutindo que a resposta é sim ou não, mas a resposta

tem de ser dada. Aí, dada a resposta, precisa ter clareza sobre prazo de recurso e

como será o procedimento.

O problema, que, segundo ela, não se limita aos licenciamentos

ambientais, deverá ser objeto de um projeto de lei a ser discutido com o Congresso Nacional para

tratar especificamente de projetos estruturantes.

7 Confederação dos Trabalhadores no Serviço Público Federal (Condsef), Associação Nacional dos Servidores da Carreira de Especialista em Meio Ambiente (Ascema Nacional), Sindicato dos Servidores Públicos Federais no DF (Sindsep-DF), Associação dos Servidores do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis no Distrito Federal (Asibama-DF) e no Rio de Janeiro (Asibama-RJ) e a Associação de Servidores do Ministério do Meio Ambiente (Assemma). 8 Disponível em: http://www.sindsep-df.com.br/upload/arquivos/0240629001433339949.pdf. Acesso em: 01/07/2015. 9 Disponível em: http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,dilma-quer-prazo-para-concessao-de-licenciamentos,1702460. Acesso em: 01/07/2015.

9

A demora em dar respostas é vista pelo Ministro Roberto Mangabeira

Unger como um dos motivos para o aumento da pressão política e a perda da autonomia dos

órgãos ambientais. Assim explica:

Eis um fato incontestável da nossa história: são raros os casos de licenciamento

de obras de infraestrutura logística e energética em que as licenças foram

negadas. Normalmente, ocorre o contrário. Praticamente todos os

licenciamentos são concedidos. A explicação para esse fenômeno é que, após

anos de idas e vindas, exigências feitas e refeitas, pareceres, reuniões,

investimentos na elaboração de pesquisas e relatórios, e anos de espera por uma

decisão, os órgãos ambientais sujeitam-se à enorme pressão política externa, que

lhes retira consideravelmente a capacidade de negar o licenciamento. Tornar o

processo de licenciamento ambiental mais célere e menos burocrático, portanto,

é importante para garantir a autonomia dos próprios órgãos ambientais.10

Sempre cercado de bastante polêmica, o licenciamento ambiental federal

vem sendo acompanhado de perto pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas

da União (TCU), sendo possível listar alguns acórdãos relevantes sobre o tema:

Acórdão 516/2003-TCU-Plenário11 (Processo TC 015.144/2002-3): auditoria realizada

com o objetivo de definir indicadores de gestão ambiental, tendo como premissa o

aperfeiçoamento da gestão ambiental no Brasil e a conjugação do princípio da

conservação dos processos ecológicos com a necessidade de desenvolvimento

econômico. Obras em licenciamento no Ibama foram objeto de estudo de caso no

escopo dos trabalhos realizados.

Acórdão 462/2004-TCU-Plenário12 (Processo TC 012.942/2003-7): auditoria de natureza

operacional contendo avaliação do instrumento EIA/Rima, seguida da identificação de

fragilidades e oportunidades de melhoria. Foi recomendado ao Ibama, entre outras

medidas, que estabelecesse prioridades e rotinas para fortalecer e difundir a cultura da

expectativa de controle entre os empreendedores, contemplando, pelo menos, os

empreendimentos públicos com impactos ambientais mais abrangentes e

significativos.

10 Disponível em: http://www.law.harvard.edu/faculty/unger/portuguese/pdfs/11_Licenciamento_ambiental1.pdf. Acesso em: 01/07/2015. 11 Disponível em: http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20040617/TC%20015.144.doc. Acesso em: 01/07/2015. 12 Disponível em: http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20040512/TC%20012.942.doc. Acesso em: 01/07/2015.

10

Acórdão 464/2004-TCU-Plenário13 (Processo TC 000.876/2004-5): auditoria de natureza

operacional com análise da aplicabilidade, pelo Governo Federal, do instrumento

Avaliação Ambiental Estratégica (AAE). Identificação do potencial papel positivo do

instrumento como indutor de boas práticas, bem como identificação de falhas no

cumprimento de normas ambientais em obras realizadas com recursos federais.

Acórdão 1.869/2006-TCU-Plenário14 (Processo TC 011.659/2005-0): determina ao Ibama

que, quando da análise de estudos de impacto ambiental e da expedição de licenças

prévias, o órgão ambiental deverá emitir parecer técnico conclusivo que exprima de forma

clara suas conclusões e propostas de encaminhamento bem como sua opinião sobre a

viabilidade ambiental do empreendimento; além disso, o órgão ambiental não poderá

admitir a postergação de estudos de diagnóstico próprios da fase prévia para as

fases posteriores sob a forma de condicionantes do licenciamento.

Acórdão 2.212/2009-TCU-Plenário15 (Processo TC 009.362/2009-4): fez uma ampla

avaliação dos instrumentos de controle ambiental adotados para compatibilizar o

desenvolvimento econômico e social com a preservação da qualidade do meio ambiente e

do equilíbrio ecológico. Detectou carência de padronização dos procedimentos;

excesso de discricionariedade no processo de licenciamento ambiental; excesso de

condicionantes e ausência de acompanhamento dos benefícios potenciais e

efetivos decorrentes do licenciamento de obras.

Acórdão 2.828/2011-TCU-Plenário16 (Processo TC 010.236/2011-2): relativo ao

monitoramento das determinações e recomendações dirigidas ao Ibama por meio do

Acórdão nº 2.212/2009-TCU-Plenário. Entre outros aspectos, reconhece que a Diretoria

de Licenciamento (Dilic) desenvolveu maturidade nas fases introdutórias da Avaliação de

Impacto Ambiental (AIA), notadamente na fase de licença prévia, mas destaca que a fase

de acompanhamento das condicionantes ainda precisa ser aprimorada,

constituindo um dos principais desafios da Dilic.

Acórdão 2.856/2011-TCU-Plenário17 (Processo TC 025.829/2010-6): Levantamento

realizado pela 8ª Secex com vistas a avaliar, a posteriori, o processo de licenciamento

ambiental em obras de infraestrutura, especificamente nas obras da rodovia BR 101 –

13 Disponível em: http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20040512/TC%20000.876.doc. Acesso em 01/07/2015. 14 Disponível em: http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/RELAC/20061013/BZ044-41-06-P.doc. Acesso em: 01/07/2015. 15 Disponível em: http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20091002/009-362-2009-4-MIN-AC.rtf. Acesso em: 01/07/2015. 16 Disponível em: http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20111031/AC_2828_44_11_P.doc. Acesso em: 01/07/2015. 17 Disponível em: http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20111031/AC_2856_44_11_P.doc.

Acesso em: 01/07/2015.

11

trecho Florianópolis/Osório e da Ferrovia Transnordestina – trecho Salgueiro/Missão

Velha, a fim de identificar pontos que podem ser aperfeiçoados. Indica uma atuação do

Ibama mais voltada para a emissão de licenças do que para a avaliação dos efeitos

ambientais resultantes de ações empreendedoras; aponta deficiências no

acompanhamento realizado pelo Ibama; ausência de efetividade do licenciamento;

deficiência no processo de participação de outros órgãos da administração federal no

licenciamento ambiental; impactos cumulativos de diferentes projetos; e deficiências nos

projetos, possibilitando a ocorrência de impactos adversos.

Acórdão nº 3.413/2012-TCU-Plenário18 (Processo TC 037.468/2011-1): analisou a

regularidade dos licenciamentos ambientais nas UHEs Jirau e Santo Antônio, em

construção no rio Madeira, no estado de Rondônia. Detectou a existência de falhas

pontuais no processo de licenciamento ambiental, que não comprometeram a

continuidade; emissão da licença de operação da UHE Santo Antônio sem

atendimento total das condicionantes da licença de instalação; atuação deficiente

dos governos local e estadual para efetivo usufruto pela população dos benefícios

advindos da compensação social. Verificou-se que as condicionantes, as medidas

mitigadoras e as medidas compensatórias não estavam sendo suficientes para mitigar

todos os efeitos sociais negativos nas comunidades remanejadas, apontando para a

necessidade de atuação conjunta das três esferas de governo e de todos os órgãos e

entidades envolvidos no processo para se alcançar efetividade na implantação das medidas

mitigadoras dos efeitos sociais negativos. Apontou ainda falhas na transparência, por

não terem sido divulgados importantes documentos no SisLic.

Diante desse cenário, este estudo se propõe a analisar os gargalos mais

fortemente atribuídos ao licenciamento ambiental federal, a fim de aferir, com dados e fatos, sua

procedência, bem como apresentar propostas de melhoria focadas nas causas que dão origem a

tamanhas críticas. Embora boa parte delas se estenda às demais esferas de governo, a maior parte

dos dados trabalhados neste estudo se refere aos processos conduzidos pelo Ibama.

Para tanto, foram selecionadas as seguintes críticas atribuídas ao

licenciamento ambiental atualmente:

1. Estudos extensos, de baixa qualidade e focados no diagnóstico;

2. Excesso de condicionantes e falta de acompanhamento de sua efetividade;

3. Falta de foco no que realmente importa;

4. Falta de visão holística do processo de AIA e desconsideração dos impactos positivos dos

empreendimentos;

18 Disponível em: http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20130225/AC_3413_46_12_P.doc. Acesso em: 01/07/2015.

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5. Falta de marco regulatório para as questões sociais e condicionantes que extrapolam as

obrigações do empreendedor;

6. Multiplicidade de atores com poder discricionário;

7. Postergação de estudos e condicionantes em diferentes fases do licenciamento;

8. Frequente judicialização dos processos;

9. Medo dos analistas ambientais de responderem a processo criminal;

10. Ausência de Avaliação Ambiental Estratégica – AAE;

11. Ausência de dados e informações ambientais sistematizadas;

12. Excesso de atos normativos;

13. Intervenção excessiva do Ministério Público;

14. Falta de estrutura e pessoal nos órgãos ambientais;

15. Excesso de burocracia, gestão arcaica.

Segue-se, portanto, a análise de cada um dos argumentos listados, com a

investigação dos mitos e verdades sobre o licenciamento ambiental.

DISCUSSÃO

1. Estudos extensos, de baixa qualidade e focados no diagnóstico

[...] fala-se muito da má qualidade dos EIA/Rimas, e realmente uma das grandes

dificuldades hoje ainda é a qualidade inadequada dos estudos de impacto

ambiental. E aí vem a famosa queixa que se faz do pedido de informações

complementares. Porque no fundo, o Estado brasileiro, pede ao

empreendedor informações que ele deveria ter, porque não tem

zoneamento ecológico e econômico, não tem Planos Diretores de Bacia.

(Ex-Ministro do Meio Ambiente, José Carlos Carvalho, em Seminário sobre

Licenciamento Ambiental realizado em outubro de 201319)

Em Seminário sobre Licenciamento Ambiental realizado em 2013, na

mesma oportunidade em que a fala supracitada foi proferida, o então presidente do Ibama,

Volney Zanardi, ponderou que muitas vezes o problema não está propriamente no estudo

19 Disponível em: http://www.mma.gov.br/port/conama/reuniao/dir1641/Transcricao_Seminario.pdf. Acesso em: 01/07/2015.

13

ambiental, mas no projeto que lhe deu embasamento. Segundo ele, não é possível fazer um

estudo adequado, enquanto não se tem delimitado adequadamente o escopo do projeto.

Na busca pelas razões da má qualidade dos estudos, é forçoso discordar

de tal ponto. Uma das maiores críticas à AIA no Brasil é o fato de ela se concentrar no

licenciamento quando o projeto já está bastante avançado, sem muita margem para discussão.

Quanto mais incipiente o projeto, melhor! Exatamente com essa finalidade foi criada a licença

prévia, alocada na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade, aprovando

sua localização e concepção. Trata-se de regra básica de administração, na qual se verifica que o

melhor momento para mudanças é o início do planejamento. Quanto mais se avança, mais

custosa se torna qualquer alteração e mais resistência se encontra.

Conforme demonstrado no Acórdão 2.212/2009-TCU-Plenário, existem

poucos trabalhos sistemáticos no Brasil sobre a qualidade dos estudos de impacto ambiental.

Todavia, uma compilação ao mesmo tempo abrangente e detalhada das principais deficiências dos

estudos foi feita por uma equipe de analistas do Ministério Público Federal (MPF, 200420). A

partir de uma amostra de oitenta EIAs de projetos submetidos a licenciamento federal ou que

implicaram, por razões diversas, o envolvimento do MPF, os autores desse estudo identificaram

as falhas mais frequentes ou mais graves.

A lista é extensa, e os problemas encontrados vão desde a abordagem

metodológica até levantamentos incompletos. Como bem demonstra o TCU, o “diagnóstico

ambiental é a parte mais facilmente criticável dos EIA”, haja vista que os inventários sempre

podem ser mais detalhados e as análises mais aprofundadas. Detecta, por esse motivo, a

necessidade de estabelecer qual a extensão e o grau de detalhe dos estudos que fundamentam a

análise dos impactos e a proposição de medidas de gestão, de modo que a análise técnica do EIA

tenha como referência esses requisitos mínimos.

A definição do escopo de um estudo ambiental formula problemas, que

devem ser respondidos no desenvolver dos estudos – e, como se sabe, um problema bem

formulado já traz metade da solução (SÁNCHEZ, 2008, apud TCU, 2009).

O Acórdão do TCU também chama a atenção para a falta de conexão

entre o diagnóstico ambiental, a análise de impactos e as propostas de mitigação. Um

bom EIA não se faz somente com um bom diagnóstico, mas com um adequado balanço entre

diagnóstico, avaliação de impactos, prognóstico e propostas factíveis e eficazes de atenuação ou

compensação dos impactos adversos e de valorização dos impactos benéficos.

20 MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. Deficiências em estudos de impacto ambiental: síntese de uma experiência. Brasília: Ministério Público Federal, 4ª Câmara de Coordenação e Revisão, 2004.

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Um diagnóstico coerente deve estar relacionado às feições ambientais

suscetíveis de interagirem com os aspectos ambientais21 do empreendimento. Uma atividade para

a qual não se vislumbra interação direta ou indireta com corpos d’água, por exemplo, não precisa

concentrar esforços no diagnóstico desse atributo em sua área de influência. Da mesma forma, se

não interage com a fauna, não há que falar em diagnóstico dessa variável ambiental; se não

interage com a flora, também pode ser dispensado seu diagnóstico. O diagnóstico deve ser útil

à tomada de decisão.

O fato é que estudos extensos e com informações muitas vezes

irrelevantes à tomada de decisão têm encarecido sobremaneira a carteira ambiental de grandes

obras. Um exemplo disso foi a celebração de Termo de Cooperação entre o Departamento

Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) e a Universidade Federal do Paraná (UFPR),

no valor de R$ 1.526.622,7122, para a elaboração de EIA/Rima e Plano Básico Ambiental

(PBA) para subsidiar o licenciamento ambiental prévio relativo à construção da ponte sobre o rio

Corrente, na Rodovia BR-135/BA, município de Correntina/BA. Trata-se de um valor bastante

alto a ser investido em estudos ambientais, considerando o fato de se tratar apenas de uma ponte

com extensão de 104,1 metros23.

Para dimensionar, então, quão ruins são os estudos recebidos pelo

Ibama, foi enviado o Pedido de Informação nº 02680000585201576, em 23/03/2015,

questionando quantos foram recebidos nos últimos cinco anos e quantos foram devolvidos nesse

mesmo período. Em resposta, foi informado que o “sistema informatizado não permite a

consulta pelos parâmetros [...] entrega/devolução de estudos. Existem atualmente cerca de 1.800

processos vigentes na Diretoria de Licenciamento Ambiental e, por não estarem disponíveis de

forma sistematizada, somente a consulta processo a processo pode identificar as informações

desejadas.”

Apesar de tal resposta, os dados relativos aos anos de 2011 a 2013 foram

encontrados em apresentação realizada pelo então Presidente do Ibama, que seguem compilados

no Quadro 01:

21 Aspecto ambiental: elemento das atividades, produtos ou serviços de uma organização que pode interagir com o meio ambiente (ABNT NBR ISO 14001:2004). 22 Dado extraído de Extrato de Termo Aditivo de Termo de Cooperação publicado pelo DNIT no DOU, Seção 3, p. 112, de 18/02/2015. 23 Dado disponível em: https://www.intranet.ufpr.br/sigea/public/anexo!downloadAnexo?anexo.id=6719&operationMode=STORE. Anexo A – Plano de Trabalho. Acesso em 01/07/2015.

15

Quadro 01 – Produção técnica do Ibama 2011-2013

Ano Licenças Ambientais

Emitidas Audiências públicas

promovidas EIA devolvido para

adequações

2011

624 Licenças Ambientais

4 Indeferimentos

2,5 licenças/dia útil

20 10

2012

700 Licenças Ambientais

3 Indeferimentos

2,8 licenças/dia útil

38 5

2013

829 Licenças Ambientais

1 Indeferimento

3,3 licenças/dia útil

34

12.400 pessoas envolvidas

7

Fonte: http://avaliacaodeimpacto.org.br/wp-content/uploads/2014/11/Palestra-Volney-Zanardi-J%C3%BAnior.pdf.

Em três anos, apenas 22 estudos foram devolvidos para adequação.

Importante destacar que isso não significa a rejeição do projeto, mas tão somente do estudo.

Licenças indeferidas, por seu turno, foram apenas oito nesses mesmos três anos.

A fim de complementar os dados, verificou-se que, desde janeiro de

2011, passou a ser publicada no Diário Oficial da União (DOU) a devolução dos estudos por

inadequação. Trata-se da publicação de informação relevante, que pode até mesmo influenciar na

escolha de consultorias, desfavorecendo aquelas que recorrentemente têm estudos rejeitados. É

uma ferramenta indireta de indução da concorrência, bastante salutar, principalmente para que as

contratações públicas tenham um parâmetro objetivo de qualidade para inserir nos processos de

seleção da consultoria.

Efetuando-se a busca no site da Imprensa Nacional pelos verbetes

"estudo" e "Ibama", com o fito de complementar os dados, os seguintes resultados foram obtidos

para o período de 01/01/2014 – 01/07/2015, consolidados no Quadro 02. É possível que

existam outros estudos, em decorrência da fragilidade do método de obtenção das informações.

16

Quadro 02 – Aceitação e rejeição dos estudos recebidos pelo Ibama

Empreendimento Avaliação Publicação

1. EIA/RIMA Complexo Minerário Atlântico Sul - Projeto Retiro Rejeitado 17/01/2014 – DOU, Seção 3, p. 212

2. EIA/RIMA Linha de Transmissão 500 kV Milagres II – Açu III, seccionamentos e subestações associadas

Aceito 27/01/2014 – DOU, Seção 3, p. 131

3. EIA/RIMA Linha de Transmissão 500 kV Barreiras II – Rio das Éguas – Luziânia – Pirapora 2 Aceito 27/02/2014 – DOU, Seção 3, p. 176

4. EIA/RIMA Duplicação da rodovia BR 101/RJ, trecho do km 190,3 ao km 144,2 Rejeitado 10/03/2014 – DOU, Seção 3, p. 152

5. EIA/RIMA Condomínio ECOVITTA Resort Aceito 13/03/2014 – DOU, Seção 3, p. 161

6. EIA/RIMA Ponte sobre o rio Correntes no traçado da rodovia BR 135/BA Aceito 04/04/2014 – DOU, Seção 3, p. 208

7. EIA/RIMA Linha de Transmissão 500 kV Manaus – Boa Vista e subestações associadas Aceito 23/04/2014 – DOU, Seção 3, p. 103

8. EIA/RIMA Projeto Santa Quitéria (lavra e beneficiamento de fosfato e urânio) Aceito 29/04/2014 – DOU, Seção 3, p. 201

9. RCA24 empreendimento BAUGIS & DAVANZO AREIA LTDA Rejeitado 05/05/2014 – DOU, Seção 3, p. 141

10. EIA/RIMA dos Lotes 08 e 09 do trecho Salgueiro/PE – Porto de Suape/PE da ferrovia Nova Transnordestina

Rejeitado 28/05/2014 – DOU, Seção 3, p. 140

11. EIA/RIMA Usina Termelétrica Pampa Sul Aceito 27/06/2014 – DOU, Seção 3, p. 21

12. EIA/RIMA Projeto Retiro Aceito 15/07/2014 – DOU, Seção 3, p. 109

13. EIA/RIMA Projeto Retiro Aceito 22/08/2014 – DOU, Seção 3, p. 128

14. EIA/RIMA Duplicação da rodovia BR 101/RJ, trecho do km 190,3 ao km 144,2 Rejeitado25 09/09/2014 – DOU, Seção 3, p. 94

15. EIA/RIMA Implantação e pavimentação da rodovia BR 080/MT, trecho entroncamento BR 158/MT (Ribeirão Cascalheira) a Divisa MT/GO (Luis Alves)

Rejeitado

13/10/2014 – DOU, Seção 3, p. 156

16. EIA/RIMA Linha de Transmissão 500 kV São João do Piauí - Milagres II - Luiz Gonzaga C2 e subestações associadas

Aceito 23/10/2014 – DOU, Seção 3, p. 145

17. EIA/RIMA Sistema de Transmissão (LT) 500 kV composto pelas LTs Itatiba-Bateias; Araraquara II-Itatiba e Araraquara II-Fernão Dias e subestações associadas

Aceito 27/10/2014 – DOU, Seção 3, p. 140

24 Relatório de Controle Ambiental. 25 Já havia sido rejeitado anteriormente em 10/03/2014.

17

18. EIA/RIMA Projeto Vale do Rio Pardo (explotação de ferro, construção de mineroduto e transporte de polpa de mineração)

Aceito26 06/11/2014 – DOU, Seção 3, p. 161

19. EIA/RIMA Duplicação da rodovia BR 101/RJ, trecho: Div. RJ/ES - Ponte Presidente Costa e Silva, segmento km 144,2 km 190,3

Aceito 19/11/2014 – DOU, Seção 3, p. 156

20. EIA/RIMA Linha de Transmissão 500 kV São João do Piauí - Milagres II - Luiz Gonzaga C2 e subestações associadas

Aceito 28/11/2014 – DOU, Seção 3, p. 262

21. EIA/RIMA Duplicação das rodovias BR 153/MG (km 58 a 246,7) e BR 262/MG (km 436,4 a km 906)

Aceito 03/12/2014 – DOU, Seção 3, p. 186

22. EIA/RIMA Linha de Transmissão 500 kV Presidente Dutra - Teresina II - Sobral III Aceito 29/12/2014 – DOU, Seção 3, p. 146

23. EIA/RIMA Linha de Transmissão 500 kV SE Luziânia - SE Brasília Leste C1 e C2 Aceito 15/01/2015 – DOU, Seção 3, p. 115

24. EIA/RIMA Duplicação da rodovia BR 163/MS entre os km 0 a 847,2 Aceito 15/01/2015 – DOU, Seção 3, p. 115

25. EIA/RIMA Ramal Ferroviário de Colatina - Linhares/ES Rejeitado 23/01/2015 – DOU, Seção 3, p. 132

26. EIA/RIMA UHE Canto do Rio Aceito 04/02/2015 – DOU, Seção 3, p. 126

27. EIA/RIMA Linha de Transmissão 800 kV Xingu - Estreito e instalações associadas Aceito 13/02/2015 – DOU, Seção 3, p. 140

28. EIA/RIMA Duplicação da rodovia BR 040/DF/GO/MG, trecho: entroncamento com a BR 050/BR251/DF001//003 a entroncamento Ant. União e Indústria (Barreira do Triunfo)

Aceito 18/02/2015 – DOU, Seção 3, p. 102

29. EIA/RIMA Linha de Transmissão 500 kV Estreito - Fernão Dias e subestações associadas Aceito 17/03/2015 – DOU, Seção 3, p. 104

30. EIA/RIMA Linha de Transmissão 500 kV Xingu - Parauapebas (C1 e C2); Parauapebas - Miracema (C1 e C2); Parauapebas - Itacaiúnas e subestações associadas

Aceito

13/04/2015 – DOU, Seção 3, p. 120

31. EIA/RIMA Linha de Transmissão 500 kV Quixadá - Açu III e subestações associadas Aceito 23/04/2015 – DOU, Seção 3, p. 99

32. EIA/RIMA Linha de Transmissão 230 kV Foz do Chapecó - Pinhalzinho 2 Aceito 08/07/2015 – DOU, Seção 3, p. 121 Fonte: Consulta no site http://portal.in.gov.br/ pelos verbetes: “Ibama” e “estudo”.

26 Já havia sido rejeitado anteriormente.

18

Dos 32 estudos listados nesse curto espaço temporal, sete foram

rejeitados, número de rejeições inferior ao verificado na média do período 2011-2013.

O TCU, em opinião manifestada no Acórdão 2.212/2009-TCU-Plenário,

entende que o Ibama pode contribuir significativamente para o aperfeiçoamento da qualidade dos

estudos. Para tanto, é necessário esclarecer as “regras do jogo” por meio de manuais técnicos e do

desenvolvimento de metodologias formais, indicadores e critérios de avaliação desses estudos

para cada tipologia de obra.

Segundo SÁNCHEZ (2013)27, a existência de um conjunto de critérios

ou de diretrizes preestabelecidas para orientar o trabalho do analista pode ser um facilitador, pois

ajuda a reduzir a subjetividade da análise e pode levar a resultados mais consistentes e

reprodutíveis (quando grupos diferentes de analistas podem chegar às mesmas conclusões). O

autor cita importante reflexão contida no manual da United Nations Environment Programme

(Unep)28, pela qual se defende que “a análise consistente e previsível dos EIAs é importante para

o tomador de decisão, para o proponente e para o público”, ao passo que “a qualidade dos

EIAs pode ser melhorada quando o proponente conhece as expectativas da autoridade

pública que gera o processo de AIA”.

Nessa linha, o órgão ambiental, como concentrador da expertise técnica no

assunto, tem falhado em dar orientações claras e objetivas aos empreendimentos licenciáveis. O

ritmo de análises processuais não tem permitido aos analistas ambientais se dedicarem à

elaboração de manuais ou instruções técnicas robustas.

Um bom exemplo nesse sentido é o “Manual para elaboração de estudos

para o licenciamento com avaliação de impacto ambiental”29, elaborado pela Diretoria de

Avaliação de Impacto Ambiental (Daia) da Companhia Ambiental do Estado de São Paulo

(Cetesb). Trata-se de documento preparado com o intuito de reduzir a subjetividade do

licenciamento, em resposta às críticas frequentemente recebidas dos empreendedores. Como é

impossível detalhar passo a passo a elaboração ideal de um EIA, o manual foi estruturado de

forma a contemplar orientações gerais, e não roteiros rígidos a serem obedecidos integralmente.

Adicionalmente, em grau de abrangência menor, pode ser mencionada a

Instrução Normativa Ibama nº 13/201330, que estabelece procedimentos para padronização

metodológica dos planos de amostragem de fauna exigidos nos estudos ambientais de rodovias e

ferrovias.

27

SÁNCHEZ, Luis Henrique. Avaliação de impacto ambiental: conceitos e métodos. 2ª ed. São Paulo: Oficina de Textos, 2013. p. 456. 28 UNEP, UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Environmental impact assessment training resource manual. Nairobi/Canberra: UNEP Environment and Economics Unit/Australia Environmental Protection Agency, 1996. 29 Disponível em: http://www.cetesb.sp.gov.br/userfiles/file/dd/Manual-DD-217-14.pdf. Acesso em: 01/07/2015. 30 DOU. Seção 1, p. 62, de 23/07/2013.

19

É preciso que o Ibama, da mesma forma como procedeu a Cetesb, passe

a ser o protagonista do licenciamento, dando diretrizes técnicas claras aos empreendedores,

demonstrando a excelência técnica exigida para um órgão com tamanha responsabilidade. Com

isso, será possível induzir o mercado a produzir estudos com maior qualidade e rigor técnico.

Não se fala aqui em manuais de procedimentos, etapas processuais,

documentos a serem apresentados em cada etapa. O aspecto burocrático se consolida em outras

normas. O que se requer, para o aprimoramento dos estudos, é orientação sobre as melhores

técnicas para AIA, composta por: diagnóstico (associado aos aspectos ambientais típicos de cada

tipologia), avaliação de impactos ambientais, prognóstico, avaliação da viabilidade e proposição de

medidas protetivas, mitigadoras e compensatórias.

Em 2009, quando foi editado o Acórdão 2.212/2009-TCU-Plenário, o

TCU perguntou a opinião dos analistas ambientais da Diretoria de Licenciamento do Ibama

(Dilic) sobre a metodologia formal para avaliação de impactos ambientais. A resposta é

demonstrada no Gráfico 01:

Gráfico 01 – Opinião dos analistas da Dilic sobre metodologia

formal para avaliação de impactos ambientais

Fonte: Acórdão 2.212/2009-TCU-Plenário.

Além da metodologia de elaboração de estudos, há espaço para a

elaboração de manuais que retirem do licenciamento assuntos recorrentes, como gestão de

resíduos e recuperação de áreas degradadas, temas esses que podem ser objeto de instruções

específicas que orientem sua gestão, por meio seja da fixação de boas práticas e premissas, seja do

estabelecimento de regras padronizadas. Ao lançar orientações objetivas de como fazer ou não

20

fazer, abdica-se, em parte, da função de avaliador para alçar o patamar de orientador da gestão

ambiental. Sai o foco do papel, dos planos e programas formais, para a fiscalização prática.

Como reflexo, os estudos ambientais passam a concentrar esforços em

aspectos mais particulares do empreendimento, que carecem de maior atenção, deixando a cargo

dos manuais aqueles aspectos mais recorrentes e passíveis de padronização metodológica.

2. Excesso de condicionantes e falta de acompanhamento de sua efetividade

Da combinação de estudos ruins, extensos e focados no diagnóstico tem-

se obtido, entre outros resultados, um número grande de condicionantes ambientais nas licenças,

dificilmente fiscalizadas durante a vigência da licença.

Em 2009, no Acórdão 2.212/2009-TCU-Plenário, o TCU já apontava a

deficiência no acompanhamento dessas obrigações impostas aos empreendedores. A auditoria

constatou que os impactos e riscos ambientais das obras licenciadas pelo Ibama não eram

avaliados e acompanhados sistematicamente em todas as fases do licenciamento. A ausência desse

controle sistemático pode comprometer a efetividade do instrumento como um todo.

Percebeu-se, naquele momento, que grande atenção era dedicada à

preparação de um EIA e à exigência de que o projeto incorporasse um extenso programa de

mitigação de impactos. Todavia, uma vez aprovado o projeto, havia um “interesse

surpreendentemente pequeno em verificar se ele foi realmente implantado de acordo com o

prescrito e se as medidas mitigadoras atingiram seus objetivos de proteção ambiental”.

O trabalho do TCU mostrou que existe apenas um parecer do analista

atestando se as condicionantes foram cumpridas ou não, antes da emissão da licença, e não uma

avaliação sobre o grau de alcance de seus objetivos principais: mitigar os impactos e

garantir a sustentabilidade ambiental do empreendimento.

Isso foi em 2009, mas pouco se avançou desde então. O licenciamento

permanece autocentrado em procedimentos e trâmites burocráticos, sem foco para a efetividade

das condicionantes. O acompanhamento delas, por sua vez, também está centrado na dicotomia

de “atendida” ou “não atendida”, sem avaliação da efetividade de seus resultados, para

possibilitar a melhoria contínua exigida para qualquer sistema de gestão ambiental.

No entendimento do TCU, a inexistência de indicadores e critérios

formais de avaliação dos impactos e riscos ambientais definidos pelo Ibama para cada tipologia de

obra compromete o processo de AIA. Indicadores têm uso crescente em planejamento e em

gestão ambiental, e são úteis em várias partes dos estudos de impacto: no diagnóstico, na previsão

de impactos e no acompanhamento. A implementação do plano de gestão, apresentado pelo

21

empreendedor e ajustado pelo Ibama, deveria ser verificada com a ajuda de indicadores

mensuráveis de andamento e de consecução dos objetivos pretendidos.

Assim, os indicadores ambientais são parâmetros representativos de

processos ambientais ou do estado do meio ambiente. A norma NBR ISO 14.031 (ABNT,

2004)31 – Avaliação do Desempenho Ambiental – descreve duas categorias gerais de indicadores:

a) Indicador de Condição Ambiental (ICA) e b) Indicador de Desempenho Ambiental (IDA), o

qual é classificado em dois tipos: indicador de desempenho gerencial e operacional. Cada um

desses tem aplicação própria para cada fase do empreendimento.

Conforme demonstrado no Acórdão 2.212/2009-TCU-Plenário, embora

considerem relevante a avaliação de benefícios, os analistas ambientais, em entrevistas realizadas,

alegaram falta de tempo para produzir informações sobre ganhos, por estarem com foco no prazo

para emitir licença, ou seja, no procedimento, esquecendo o resultado finalístico para o qual o

licenciamento ambiental foi concebido.

Mais recentemente, os analistas ambientais do Ibama novamente

reconheceram que não estão conseguindo acompanhar as licenças emitidas, conforme mostra

manifestação exarada em Carta Aberta32:

Não estamos conseguindo acompanhar as licenças emitidas

Diante do quadro de sobrecarga [...], uma explicação possível para o tempo

necessário para obtenção de licenças não ter sido significativamente ampliado, é

que o Ibama não dedica o devido tempo de trabalho para o acompanhamento

das licenças concedidas. Além de ser questão sempre destacada pelos servidores,

isso já havia sido afirmado pelo TCU em 200933 e infelizmente a situação ainda

não foi contornada, devido à ausência de pessoal e tempo disponível para tal

acompanhamento.

[...]

Hoje, com alguma frequência ocorre de serem feitas avaliações apenas quando o

empreendedor solicita renovação ou emissão de nova licença, pois para atender

a solicitação é legalmente necessário avaliar se as condicionantes foram ou não

cumpridas, se os programas foram ou não executados a contento. Nesse meio

tempo, se algo não saiu conforme o previsto, muito tempo já terá transcorrido e

o custo para corrigir os rumos do licenciamento será muito maior – isso se

ainda for possível. Assim, o licenciamento muitas vezes trabalha como

31 ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. NBR ISO 14.031: Gestão Ambiental – Avaliação de Desempenho Ambiental – diretrizes. Rio de Janeiro, 2004. 32 Disponível em: http://www.sindsep-df.com.br/upload/arquivos/0240629001433339949.pdf. Acesso em: 01/07/2015. 33 Acórdão 2.212/2009-TCU-Plenário.

22

“despachante-bombeiro”: emite licenças rapidamente para atender as demandas

dos empreendedores, mas depois é acionado para [tentar] apagar os “incêndios”

resultantes das deficiências dos estudos e das medidas mitigadoras e

compensatórias. Não há normas que exijam, por exemplo, a realização de

vistorias regulares aos empreendimentos licenciados.

Em outra Carta Aberta34, subscrita pelos analistas ambientais da Diretoria

de Licenciamento do Ibama, em 24 de junho de 2015, foram apontadas falhas também na relação

com a Diretoria de Proteção Ambiental – Dipro, responsável pela fiscalização. Segundo eles,

faltam procedimentos claros relativos à supostas irregularidades ambientais e ao respectivo

mecanismo de comunicação institucional com a Dipro para a apuração destas. A forma de

trabalho atual, acrescentam, representa retrabalho, excessiva burocratização e ineficiência

de um dos principais instrumentos de correção dos ilícitos ambientais.

Como já demonstrado, seria possível deslocar a atenção para o pós-

licença se houvesse orientações objetivas do Ibama aos empreendedores. Muitos programas

recorrentemente exigidos no licenciamento ambiental poderiam ser transformados em manuais de

boas práticas, assim como procedeu a Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa35 com

relação aos resíduos. Ao dar instruções técnicas precisas, deixa-se de avaliar propostas formais

para aferir diretamente a prática, postura essa muito mais adequada à gestão por resultados.

Além de manuais de boas práticas, pode-se também delimitar padrões. A

lógica dessa proposta é bem explicada por SÁNCHEZ (2013)36, quando o autor discute a

necessidade ou não da apresentação de EIA:

[...] um posto de abastecimento de combustíveis certamente causa impactos

ambientais diretos e indiretos, mas estes podem ser satisfatoriamente

controlados mediante o uso de regras gerais como: (a) zoneamento de uso do

solo urbano; (b) regras de destinação de resíduos sólidos perigosos; (c) regras de

destinação de resíduos sólidos perigosos; (d) especificações técnicas quanto aos

materiais e equipamentos a serem utilizados na fabricação, instalação e

manutenção de tanques subterrâneos; (e) procedimentos padronizados para

detecção de vazamentos; (f) procedimentos padronizados de inspeção e

monitoramento. Na existência de regras gerais, aplicáveis a todos os

34 Carta Aberta dos Servidores da Dilic, intitulada “Propostas dos servidores da Dilic para a melhoria do licenciamento ambiental federal no Ibama”, direcionada ao Diretor de Licenciamento Ambiental Substituto em 24/06/2015. 35 Regulamento Técnico de Boas Práticas Sanitárias no Gerenciamento de Resíduos Sólidos nas áreas de Portos, Aeroportos, Passagens de Fronteiras e Recintos Alfandegados. RDC nº. 56 de 06 de agosto de 2008. Disponível em: http://portal.anvisa.gov.br/wps/wcm/connect/6b0d00804e5eefdc9657ded762e8a5ec/RDC_56_RESIDUOS_SOLIDOS.pdf?MOD=AJPERES. Acesso em: 01/07/2015. 36

SÁNCHEZ, LUIS ENRIQUE. Avaliação de impacto ambiental: conceitos e métodos. 2ª ed. São Paulo: Oficina de Textos, 2013. p. 106.

23

empreendimentos de determinado tipo, é desnecessário, além de ineficiente –

exigir um estudo que certamente concluirá que determinadas condicionantes

deverão ser impostas ao empreendimento, quando essas mesmas

condicionantes já existem na forma de regras gerais. Caso estas não funcionem

– ou seja, se forem ineficazes -, não será a exigência de um EIA que resolverá o

problema.

O empreendimento usado como exemplo é de impacto tipicamente local,

mas a lógica se aplica a um grande número de aspectos ambientais incorporados ao licenciamento

ambiental federal.

3. Falta de foco no que realmente importa

Quando se fala em falta de foco, a crítica inclui tanto a seleção dos

empreendimentos em si a serem licenciados quanto o objeto da atenção no decorrer da avaliação

dos estudos. SÁNCHEZ (2013)37, na defesa do estabelecimento de critérios de importância para

os impactos, explica que “o impacto será tanto mais significativo quanto mais importante ou

vulnerável o recurso ambiental ou cultural afetado e, ao mesmo tempo, quanto maior a solicitação

ou pressão sobre esse recurso.” Assim, poderiam ser formuladas basicamente as seguintes

associações: “1) impactos ‘grandes’ sobre recursos ou ambientes ‘importantes’ são significativos;

2) impactos ‘pequenos’ sobre recursos ou ambientes resilientes ou de grande capacidade de

suporte seriam ‘não significativos”.

O Ibama tem despendido esforços em empreendimentos acessórios e

por vezes diminutos, enquanto falta pessoal para acompanhar de perto as condicionantes

daqueles de maior potencial degradador.

Exemplo de empreendimento diminuto foi o “acesso rodoviário

paralelo à Estrada de Ferro Carajás, ligando o Povoado Todo Dia à BR-222, com extensão

aproximada de 2 km, a ser implantada no município de Vitória do Mearim, no estado do

Maranhão”. Foi concedida pelo Ibama a LI nº 779/201138 à Vale, para obra dentro da faixa de

domínio. O Parecer Técnico demandou o trabalho de três analistas ambientais, que se

embasaram em Relatório Técnico e Ações Ambientais elaborado pelo empreendedor e em

vistoria técnica realizada no local.

Ao se dedicar a licenciamentos como esse, é de esperar que o número de

processos ativos seja bastante alto. Em palestra proferida pelo então presidente do Ibama, Volney

Zanardi, em 2014, foi apresentado o seguinte gráfico de evolução da demanda:

37

SÁNCHEZ, Luis Henrique. Avaliação de impacto ambiental: conceitos e métodos. 2ª ed. São Paulo: Oficina de Textos, 2013. p. 323. 38 Disponível em: http://www.ibama.gov.br/licenciamento/. Consulta pelo Processo 02012.001196/2010-26.

24

Gráfico 2 – Evolução da demanda do Licenciamento Ambiental Federal (LAF)

Fonte: http://avaliacaodeimpacto.org.br/wp-content/uploads/2014/11/Palestra-Volney-Zanardi-

J%C3%BAnior.pdf.

O maior número de processos no decorrer do tempo pode ser sintoma

tanto de aumento de demanda quanto de burocratização e fragmentação de licenciamentos. Uma

grande obra de rodovia, por exemplo, traz com ela vários processos de licenciamento de jazidas

separadamente. Ao licenciar uma a uma essas intervenções pontuais, o órgão se sobrecarrega com

rotinas processuais e deixa de ter estrutura para dar atenção ao que realmente importa.

A falta de capacidade para acompanhar todas as condicionantes, por sua

vez, tem sido atribuída ao fato de, no decorrer do tempo, o Ibama ter incorporado inúmeras

funções que não lhe eram atribuídas em sua concepção. Por ser uma etapa decisiva para a

aprovação de um investimento, é comum que entidades se esforcem para garantir o atendimento

de seus interesses no escopo desse procedimento.

De fato o meio ambiente é matéria transdisciplinar, o que tem favorecido

que temas relacionados à saúde, segurança do trabalho e tantos outros sejam atrelados ao

licenciamento ambiental. São exemplos:

25

Resolução Conama nº 286, de 30 de agosto de 2001, estabelece que o licenciamento

ambiental relativo a empreendimentos e atividades localizados em áreas endêmicas de

malária deverá considerar a prévia avaliação e recomendação da Funasa, acerca do

impacto sobre os fatores de risco para ocorrência dos casos de malária.

Portaria Conjunta nº 259, de 7 de agosto de 200939, estabelece que:

o O EIA/Rima deve ter capítulo específico sobre as alternativas de tecnologias mais

limpas para reduzir os impactos na saúde do trabalhador e no meio ambiente,

incluindo poluição térmica, sonora e emissões nocivas ao sistema respiratório;

o O Programa Básico Ambiental-PBA deve possuir programa específico de

Segurança, Meio Ambiente e Saúde-SMS do trabalhador, o qual será

enviado, pelo Ibama, à central sindical, que terá a oportunidade de se

manifestar no prazo de 30 dias;

o No âmbito do seu Programa de Gestão Ambiental, o empreendedor deverá

obrigatoriamente informar e esclarecer as condicionantes estabelecidas na Licença

de Instalação, referentes ao SMS, aos trabalhadores, por meio de suas

representações;

o O Ibama deverá informar a central sindical à qual o sindicato da categoria

majoritária no empreendimento está filiada sobre o cumprimento das

condicionantes da Licença de Instalação, referentes ao SMS, para a manifestação

cabível;

o O Ibama deverá informar a CIPA e a central sindical à qual o sindicato da

categoria majoritária no empreendimento está filiada sobre os resultados das

vistorias referentes aos níveis de contaminação do entorno do

empreendimento para sua manifestação.

Além da falta de foco, há dúvidas quanto à efetividade das

condicionantes cada vez mais numerosas inseridas no licenciamento, por não haver no Ibama um

processo de gestão baseado na melhoria contínua.

Abaixo são listadas algumas condicionantes que merecem uma reflexão

sobre sua real necessidade no âmbito do licenciamento ambiental:

Licença de Instalação nº 688/2010 referente às obras de duplicação da Rodovia Régis

Bittencourt (BR 116), trecho entre os km 336+700 e km 344+000, segmentos 1, 2 e 3 da

Serra do Cafezal, municípios de Juquitiba e Miracatu/SP:

39 DOU, Seção 1, p. 192, de 13/08/2009.

26

o Condicionante 2.5 Promover a utilização de sinalizações adequadas ou

passarelas, visando à proteção dos pedestres e usuários da via, conforme

necessidades surgidas durante a instalação do empreendimento.

Não se questiona a importância da medida, mas há dúvidas sobre sua

pertinência no escopo do licenciamento ambiental, já que existem outros órgãos públicos

responsáveis por essa questão.

Licença de Instalação nº 928/2013 relativa às obras de pavimentação da rodovia SC-290

(antiga SC-450), Trecho Divisa RS/SC – Praia Grande/SC, do km 0+000 ao km

15+745,11, de acordo com o Projeto de Engenharia aprovado pelo Ibama.

o Condicionante 1.4 No caso de ocorrência de qualquer acidente que venha a causar

dano ambiental, a continuação da atividade será condicionada à anuência

expressa do Ibama.

Ao impor essa condição como regra geral para qualquer acidente que

cause dano ambiental, o Ibama reforça o aspecto formalista, desconsiderando o fato de que em

alguns casos a paralisação da obra pode ser ainda mais danosa que sua continuação.

Importante mencionar que essa não é uma obrigação imposta somente

para esse empreendimento, não é um caso isolado, pois tem se constatado a presença dessa

condicionante como “condição geral” em diversas licenças emitidas pelo Ibama.

Licença de Instalação nº 943/2013 referente às obras de ampliação de capacidade

(duplicação) na rodovia BR-153 no município de Ourinhos/SP.

o Condicionante 2.4 Atender às condicionantes estabelecidas pela ANTT no

documento que aprovou o projeto final, apresentando comprovação do

atendimento.

O Parecer PAR. 002901/2013 elaborado pelo Núcleo de Licenciamento

Ambiental de São Paulo relata que foi apresentado o Projeto Final aprovado pela Agência

Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), porém, estabelecendo condições que deverão ser

atendidas antes do início das obras, solicitando anuência do órgão responsável pela ferrovia para

o viaduto sobre a ferrovia e comunicação da data provável de início das obras. Nessa situação, os

analistas interpretaram a condicionante como “atendida com demanda de condicionante”. Diante

disso, internalizaram as obrigações impostas pela ANTT no licenciamento.

Na mesma licença (LI nº 943/2013) há outro exemplo:

o Condicionante 2.7 Apresentar manifestação do IPHAN sobre o estudo de

prospecção e resgate arqueológico apresentado.

O Ibama tem trazido para si a responsabilidade de acompanhar

condicionantes de outros interessados, ao mesmo tempo em que se abstém de opinar, no

27

mérito, sobre a pertinência das obrigações impostas ao empreendedor. Embora se

compreenda que os outros órgãos intervenientes sejam especialistas no assunto, essa tratativa

fragmentada fere a análise integrada dos aspectos e impactos do empreendimento,

desequilibrando a matriz que conclui pela viabilidade ou inviabilidade do empreendimento.

Enquanto se defender que o meio ambiente é um só, seus componentes

devem ser analisados em conjunto, de modo inter e transdisciplinar. Para que haja foco, é

necessário priorizar os aspectos de maior risco.

4. Falta de visão holística do processo de AIA e desconsideração dos impactos positivos dos empreendimentos

Um dos desafios do licenciamento ambiental no Brasil é evoluir na inter

e transdisciplinaridade dos pareceres técnicos, porque a metodologia utilizada atualmente se

baseia na segregação da análise por especialidades das áreas temáticas, quais sejam os meios físico,

biótico e socioeconômico. Trata-se de método multidisciplinar que, embora favoreça a excelência

técnica de cada segmento, prejudica a análise integrada e a visão holística do cenário projetado.

Com isso, a ponderação dos impactos globais (benéficos e adversos) fica

prejudicada. Por vezes um impacto relevante em qualquer um dos "meios" toma uma proporção

desarrazoada a ponto de interromper uma obra, sem que sejam considerados os impactos

adversos decorrentes dessa medida nos outros “meios”.

A paralisação da obra, em certos casos, pode ser mais impactante ao

meio ambiente do que sua própria continuidade. Um caso clássico é a paralisação de obra de

empreendimento linear em fase de terraplanagem, quando a interrupção perdura pelo período das

chuvas. É possível que o bem tutelado pelo embargo/interdição acabe por sofrer danos mais

gravosos do que aqueles que teriam ocorrido com a continuidade da obra. O carreamento de

grandes volumes de solo pode soterrar a flora, agravar processos erosivos, contaminar cursos

d'água ou destruir patrimônio cultural que porventura se pretendia proteger.

Trata-se de uma ponderação de riscos que deve ser levada em conta em

qualquer decisão. Convém dizer que até mesmo a falta de decisão traz seus riscos, a exemplo dos

empreendimentos em eterno processo de regularização que permanecem ativos, sem uma licença

de operação corretiva, por falta de decisão da autoridade licenciadora.

O que se pretende defender é a necessidade da análise multicritério, ainda

que um impacto identificado em determinado meio receba um peso maior que outro. É

importante que a análise seja integrada e simultânea.

No cenário ideal, as variáveis ambientais deveriam compor os softwares de

desenvolvimento de projetos já na origem, com uso de modelagens matemáticas para simulação

28

de alternativas, a exemplo do que se tentou fazer na análise do Trem de Alta Velocidade

projetado entre as cidades do Rio de Janeiro/RJ e Campinas/SP. Não se fala aqui no mérito do

projeto, mas na técnica aplicada para avaliação da melhor alternativa técnica e locacional. Os

dados de entrada em sistemas computacionais modernos permitem a inserção de variáveis típicas

de engenharia (rampa máxima, raio de curvatura mínimo, por exemplo) associadas a variáveis

ambientais (evitar unidades de conservação e terras indígenas, por exemplo). A alteração do

traçado ou da técnica construtiva (superficial ou túnel, por exemplo) gera relatório com o balanço

dos resultados de performance global, nele contemplados os aspectos ambientais, como vegetação

nativa a ser suprimida e área habitada atingida, entre outros.

Simulações de diferentes eixos de barramento em reservatórios, por sua

vez, também permitem a análise multicritério, contemplando: área alagada, área habitada atingida,

etc. Quando inserida na modelagem dos projetos desde sua concepção, a sustentabilidade passa a

se concretizar, por consolidar o tripé: ambiental + social + econômico.

Na falta de sistemas computacionais, a sobreposição de mapas temáticos

é também eficiente para permitir a análise integrada e evitar que haja incoerência nas conclusões

de cada meio (físico, biótico e socioeconômico).

Em relação aos impactos positivos dos empreendimentos, têm sido alvo

da obrigação para serem majorados, mas esse benefício gerado, na prática, não tem entrado na

contabilidade para evidenciar a viabilidade do empreendimento. Os empreendedores são

obrigados a evitar ou mitigar os impactos negativos, compensar os não mitigáveis e ainda a pagar

a compensação ambiental, sem a garantia de equilíbrio nessa conta.

5. Falta de marco regulatório para as questões sociais e condicionantes que extrapolam as obrigações do empreendedor

A queixa dos empreendedores sobre a desconsideração dos impactos

positivos na análise de viabilidade global do empreendimento é mais frequente quando se trata

dos aspectos socioeconômicos, da mesma forma que ocorre com as condicionantes que

extrapolam as obrigações do empreendedor.

Exemplo disso foi o processo de licenciamento para a pavimentação da

rodovia BR-230/PA, no trecho compreendido entre Rurópolis/PA e a divisa PA/TO, no qual a

Fundação Nacional do Índio (Funai) impôs como condicionante a doação de doze

caminhonetes e dois microônibus para “equacionamento do passivo ambiental da Terra

Indígena Parakanã, em função da supressão irregular de cerca de 700 (setecentas) árvores” em seu

território.

29

No mesmo processo, a Funai exigiu que o Departamento Nacional de

Infraestrutura de Transportes (DNIT) deveria garantir “a estrutura necessária para a realização de

expedições terrestres (equipamentos, combustível, veículo, alimentação, contratação de mão de

obra terceirizada e especializada em atividades expedicionárias etc.) e sobrevoos (pagamento de

horas/voo)” a título de medida protetiva de índios isolados na região do empreendimento.

Também exigiu a instalação de postos de vigilância, travessias e redutores de velocidade nos

segmentos contínuos às Terras Indígenas, no escopo do Plano de Comunicação Social e

Segurança das TI.40

No caso da BR-230, supramencionado, as exigências partiram

formalmente da Funai como condicionante ao licenciamento, diferente do que ocorreu em Belo

Monte, em que, embora o Parecer Técnico daquela Fundação41 apresente traços sóbrios, tenha

ocorrido intervenção direta dos índios junto ao empreendedor. Trata-se de uma agenda paralela,

aparentemente não delineada no âmbito do licenciamento ambiental.

Notícia veiculada no jornal “Valor Econômico”42 traz a lista de

condicionantes exigidas pelos indígenas para liberar a obra de Belo Monte, contemplando: 770

cabeças de gado leiteiro; 520 cabeças de gado nelore; 303 casas de alvenaria com banheiro

interno; 40 picapes com ar condicionado, tração nas quatro rodas e direção hidráulica; 23 tratores;

12 microônibus; 20 barcos com cobertura e motor; 9 ambulâncias; 12 torres de telefonia celular e

internet sem fio; uma pista de pouso asfaltada em cada aldeia; indenização perpétua com

pagamento de pelo menos três salários mínimos para cada família indígena afetada, além de

abertura de conta corrente em nome das tribos, com indenizações que variam entre três e cinco

milhões de reais.

São condições que, se efetivadas, acabam por causar mais impactos

adversos ao meio ambiente e à própria cultura indígena. Para tentar impedir situações como essa,

a novel Instrução Normativa Funai nº 2, de 27 de março de 201543, estabelece que “a Funai não

aprovará programas previstos no PBA ou documento equivalente que causem degradação

ambiental, salvo casos excepcionais devidamente justificados”.

40 Parecer Técnico nº 134/2011-COTRA/CGTMO/DILIC/IBAMA, de 10/09/2011, componente do Processo nº 02001.005186/00-17. Disponível em: http://www.ibama.gov.br/licenciamento. Acesso em: 01/07/2015. 41 Disponível em: http://www.prpa.mpf.mp.br/news/2013/arquivos/Parecer%20Tecnico%2021%20-%20CMAM%20-%20CGPIMA.pdf/at_download/file. Acesso em: 10/07/2015. 42 Disponível em: http://www.valor.com.br/empresas/2729528/indios-surpreendem-com-longa-lista-de-compensacoes. Acesso em: 10/07/2015. 43 DOU, Seção 1, p. 96, de 30/03/2015.

30

No Acórdão nº 3.413/2012-TCU-Plenário44, que analisou a regularidade

dos licenciamentos ambientais nos empreendimentos hidrelétricos de Jirau e Santo Antônio, em

construção no rio Madeira, no estado de Rondônia, assim se manifestou o TCU:

Convém realçar que o licenciamento ambiental é um processo complexo,

devido à característica intrínseca que possui por envolver questões diversas,

ademais daquelas relativas ao conceito estrito do termo preservação do meio

ambiente.

Nesse sentido, a legislação correlata ao tema contempla a participação de órgãos

intervenientes no processo de licenciamento ambiental, a exemplo do IPHAN,

na defesa do patrimônio cultural, da FUNAI, para o trato das questões

indígenas e da Fundação Palmares, para os temas referentes aos quilombolas.

No entanto, ficou evidente neste trabalho que ainda não há definição legal

para definir responsáveis para o acompanhamento da questão social no

processo de licenciamento. Por isso mesmo, essa incumbência tende a ficar a

cargo dos órgãos licenciadores, na esfera federal, do Ibama, o que acaba por

sobrecarregar o Instituto, que já tem a responsabilidade legal de avaliar todo o

aspecto da sustentabilidade ambiental dos projetos a serem licenciados.

[...]

O caso das UHE Jirau e Santo Antônio pode ser considerado exemplo de

empreendimentos que demandaram essa atuação “extra” do Ibama, devido à

característica desse tipo de obra de apresentar alto potencial de impactos

negativos à comunidade local, já que estão sendo instaladas nas proximidades de

áreas povoadas e, consequentemente, afetaram muitas famílias. Esse potencial

impactante exigiu que, além do estabelecimento de programas direcionados à

mitigação dos impactos ambientais, fossem estabelecidas condições para

minorar os impactos causados à população local, denominada “compensação

social”45.

44 Disponível em: http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20130225/AC_3413_46_12_P.doc. Acesso em: 01/07/2015. 45 O Programa de Compensação Social, que faz parte do Plano Básico Ambiental, tem como objetivo contribuir na compensação de potenciais impactos sociais e econômicos advindos da implantação das hidrelétricas no município de Porto Velho, bem assim contribuir para o desenvolvimento econômico e social da região que sofre a interferência do empreendimento, propiciando melhoria na qualidade de vida da população envolvida.

31

Segundo o relatório sobre o licenciamento ambiental no Brasil preparado

pelo Banco Mundial46, a ausência de regras setoriais ou temáticas (por exemplo, sobre

compensação social) resulta na obrigação de cada empreendedor de equacionar demandas não

derivadas do potencial impacto social ou ambiental direto do empreendimento proposto.

De acordo com o documento, são exemplos de condicionantes que nada

têm a ver com o impacto ambiental direto: investimentos nos municípios para construção ou

asfaltamento de rodovias em áreas distantes do empreendimento e ações sociais voltadas para as

populações não atingidas pelo empreendimento, como o fornecimento de cestas básicas para

moradores carentes e a instalação de postos de saúde e escolas, entre outros.

A falta ou deficiência das políticas públicas é apontada como uma das

principais causas dessas obrigações exorbitantes. Em apresentação realizada pelo então Presidente

do Ibama, Volney Zanardi, em 201347, foi tratada a questão das “Políticas Públicas no

licenciamento”. Segundo ele, a grande maioria dos estudos apresenta diagnósticos de carência de

infraestrutura para serviços públicos (saúde, educação, segurança pública, saneamento e outros) e

propõe reforço dessas estruturas como medida de mitigação de impactos ambientais e sociais,

“não necessariamente correlacionados com o empreendimento”. Como solução para esse

impasse, propôs a “antecipação do diagnóstico de demandas por políticas públicas e definição dos

responsáveis pela implementação”.

Sabe-se que, no Brasil, detectar a demanda de políticas públicas não é o

mesmo que saná-las, até mesmo porque boa parte das demandas é conhecida, assim como os

responsáveis por sua implementação; o que não se consegue é justamente obrigá-los a fazê-las.

A falta de zoneamento ambiental como instrumento de política pública

também traz reflexos ao licenciamento. Por vezes, as audiências ambientais geram ampla

discussão sobre alternativas técnicas e locacionais que, em alguns casos, não têm margem para o

debate. O espaço adequado seria o da formulação dos planos de zoneamento ou dos planos

setoriais.

Os analistas ambientais do Ibama já se posicionaram sobre o assunto em

Carta Aberta48, em que esclarecem que, se a estrutura não for previamente providenciada, “a

alternativa possível, evitando-se incluir tal exigência como condicionante do licenciamento, seria

declarar a inviabilidade de implantação” do empreendimento, devido aos importantes impactos

que seriam ocasionados e não solucionados.

46 BANCO MUNDIAL. Licenciamento ambiental de empreendimentos hidrelétricos no Brasil: uma contribuição para o debate. Relatório-síntese. 2008, p. 16. 47 Disponível em: http://www.mma.gov.br/port/conama/reuniao/dir1641/LICENCIAMENTO_IBAMA.pdf. Acesso em: 01/07/2015. 48 Disponível em: http://www.sindsep-df.com.br/upload/arquivos/0240629001433339949.pdf. Acesso em: 01/07/2015.

32

Em outro documento, a Nota Técnica nº 42/2011 –

COPAH/CGTMO/DILIC/IBAMA, de 02/09/2011, esta área setorial faz a seguinte proposta de

abordagem:

Assim, considera-se que sendo identificados impactos potenciais sobre a

infraestrutura e equipamentos públicos, o órgão ambiental deve agir como

articulador do estabelecimento dessas parcerias sem, contudo, interferir na

competência de outros entes. Neste sentido, avalia-se que o estabelecimento de

Carta de Intenções, Termo de Compromisso Socioambiental ou outros

instrumentos similares, podem contribuir para o equacionamento das questões

[...] referidas desde que respeitados os espaços de atuação dos diferentes atores

sociais, sejam eles da esfera governamental, sejam da esfera não governamental.

Sendo assim, cabe ao Ibama articular, observar e avaliar o processo, e outros

órgãos competentes avaliar a execução das políticas para garantir os resultados

propostos.

Além disso, há que se considerar a legislação pertinente, as políticas públicas

existentes e os espaços para deliberação previstos nas diferentes áreas

envolvidas (os conselhos de saúde, por exemplo). Este respeito aos espaços de

atuação são, a nosso ver, imprescindíveis, uma vez que a manutenção e

funcionamento de qualquer estrutura que venha a ser negociada, principalmente

nas áreas de educação e saúde, são de responsabilidade do poder público local.

Daí a necessidade de que tais acordos sejam construídos de forma participativa

e com clara definição de responsabilidades.

Trata-se de uma proposta bastante equilibrada no sentido de considerar

tais aspectos no licenciamento ambiental, enquanto componentes indispensáveis da avaliação de

impactos, porém sem trazer para dentro desse instrumento a execução da política pública

propriamente dita.

Outra questão relativa às condicionantes está associada à diferença entre

“medidas compensatórias” e “compensação ambiental”. Por mais que haja um grande número de

medidas compensatórias no escopo da licença, a exemplo daquelas chamadas de compensação

social, isso não interfere no cálculo da compensação.

33

Em fala do Senhor Fernando Albuquerque, representante da Advocacia

Geral da União (AGU) em Seminário sobre Licenciamento Ambiental49 realizado em outubro de

2013, explica-se essa questão:

[...] precisamos inclusive modernizar e estabelecer critérios mais objetivos: existe

uma dúvida muito grande ainda sobre a definição e diferença de condicionantes

e a compensação ambiental. E qual é o limite dessa compensação ambiental.

Inclusive temos nos deparado, a Advocacia-Geral da União, até com propostas

de termos de ajustamento de conduta que efetivamente não tem uma

ligação com o impacto do empreendimento e a compensação que seria

devida, mas uma busca efetivamente de uma substituição da ausência de

políticas públicas que temos nesses órgãos envolvidos. Muitas vezes a

ausência dessas políticas públicas, uma política, de repente indigenista,

quilombola gera essa demanda que muitas vezes no empreendimento, o

licenciamento ambiental, se busque em termos de condicionantes e

compensações outras medidas, outras condicionantes que extrapolam

efetivamente o que seria devido para um licenciamento ambiental.

O Quadro 03 mostra os valores obtidos em compensação ambiental no

âmbito do licenciamento ambiental federal no período de 2011-2013:

Quadro 03 – Valores de compensação ambiental destinados no âmbito do licenciamento federal

Ano Valores

Destinados (R$) ICMBio (%) Estados (%) Municípios (%)

2011 10.585.544,68 92,51 4,35 3,14

2012 141.384.721,26 77,32 21,32 0,82

2013 334.423.860,17 79,71 19,27 1,02

Fonte:

http://avaliacaodeimpacto.org.br/wp-content/uploads/2014/11/Palestra-Volney-Zanardi-J%C3%BAnior.pdf.

49 Disponível em: http://www.mma.gov.br/port/conama/reuniao/dir1641/Transcricao_Seminario.pdf. Acesso em: 01/07/2015.

34

É importante ressaltar que não só de aspectos sociais se molda a

divergência sobre os limites de responsabilidade do empreendedor. O Acórdão nº 3.413/2012-

TCU-Plenário50, que analisou a regularidade dos licenciamentos ambientais nos empreendimentos

de Jirau e Santo Antônio, em construção no rio Madeira, no estado de Rondônia, traz a seguinte

situação peculiar, que bem ilustra o conflito sobre os limites de atribuições.

A condicionante 2.40 da LI 540/2008, emitida para a UHE Santo

Antônio, refere-se à determinação, ao empreendedor, para construir o Centro de Triagem de

Animais Silvestres (Cetas). Este foi construído em área da Universidade Federal de Rondônia

(UNIR), em Porto Velho. Custou mais de três milhões de reais. Segundo previsto na LI,

competiria ao empreendedor construir e apoiar a manutenção de Centro de Triagem CETAS tipo

“A”, para servir de suporte à destinação da fauna resgatada no local.

O impasse se instalou quando, conforme relata o TCU: “o Consórcio

[...] manifestou informalmente que não tem intenção de manter o Centro e o Ibama também

assinala que não pretende assumir tal responsabilidade. Do outro lado, a UNIR, que sedia o

Cetas, também alega que não teria recursos para continuar com as atividades do Centro”.

Em reunião realizada com a Diretoria de Licenciamento Ambiental do

Ibama (Dilic), os técnicos sinalizaram que o Ibama entende que a Santo Antônio Energia

deveria continuar a manter o Cetas por mais alguns anos durante a operação da

hidrelétrica, por considerar que os impactos causados pela implantação do empreendimento

continuam a apresentar consequências futuras, em especial os decorrentes da supressão de

vegetação para enchimento do reservatório, o qual gera migração de animais silvestres para

ambientes antropizados e com ocupação humana, exigindo coleta e tratamento desses animais

para reinserção na fauna. No entanto, conforme constante na LO 1.044/2011, o Ibama

estabeleceu no item 2.30, alínea “b”, que a Santo Antonio Energia deveria manter o Cetas

somente durante a fase de instalação do empreendimento.

Além da divergência sobre os limites de responsabilidade, trata-se de

mais um caso clássico de regras que mudam no meio do jogo.

O mesmo Acórdão do TCU traz números importantes para que

exemplificar o que é incorporado às condicionantes ambientais, conforme demonstra o Quadro

04, dele extraído:

50 Disponível em: http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20130225/AC_3413_46_12_P.doc. Acesso em: 01/07/2015.

35

Quadro 4 – Dados auditados sobre a UHE Santo Antônio

Ente público

Instrumento Legal

Programa Área Valor Previsto

RS (A)

Valor Contratado

RS (B)

Valor Executado RS (C)

Saldo a programar RS D = A - B

Saldo a executar E = B - C

Prefeitura Municipal de Porto Velho

Termo de Ajuste ao Protocolo de Intenções

I – Compensação Social

Educação 9.062.469,00 9.296.814,13 9.296.814,13 -234.345,13 0

Qualificação da População

2.000.000,00 593.469,71 311.449,36 1.406.530,29 282.020,35

Qualificação de Fornecedores

2.000.000,00 0 0 2.000.000,00 0

Habitação – Projeto Igarapé Grande

4.000.000,00 4.014.104,27 1.265.250,73 -14.104,27 2.748.853,54

Aterro Sanitário 4.000.000,00 0 0 4.000.000,00 0

EFMM 2.000.000,00 1.641.389,71 1.641.389,71 358.610,29 0

Outros Projetos 0 914.316,19 914.316,19 -914.316,19 0

Consultoria Plano Diretor

2.200.000,00 1.990.000,00 1.372.064,30 210.000,00 617.935,70

Subtotal (1) 25.262.469,00 18.450.094,01 14.801.284.42 6.812.374,99 3.648.809,59

II – Apoio ao Município de Porto Velho

Educação 2.700.000,00 2.538.265,82 2.538.265,82 161.734,17 0

Outros Projetos 3.430.000,00 3.423.768,43 3.423.768,43 6.231,57 0

Consultoria – Plano Viário

1.200.000,00 1.153.725,73 749.921,73 46.274,27 403.804,00

Georreferenciamento 2.000.000,00 1.894.375,80 1.223.288,86 105.624,20 671.086,94

Subtotal (2) 9.330.000,00 9.010.135,78 7.935.244,84 319.864,22 1.074.890,94

Programa de Saúde Pública

Saúde Pública 8.362.469,00 10.341.012,35 10.341.012,35 -1.978.543,35 0

Controle de Vetores/Malária

24.362.620,00 14.483.279,16 10.097.609,99 9.879.340,84 4.385.669,17

Subtotal (3) 30.725.089,00 24.824.291,51 20.438.622,34 5.900.797,49 4.385.669,17

Total (1+2+3) 65.317.558,00 52.284.521,30 43.709.774,67 13.033.036,70 8.574.746,63

Governo do Estado

Protocolo de Intenções

Consultoria 2.500.000,00 2.500.000,00 2.408.750,00 0 91.250,00

Saúde 31.739.000,00 27.937.864,34 23.991.030,20 3.801.135,66 3.946.864,34

Segurança Pública 5.000.000,00 4.723.603,39 4.164.887,40 276.396,61 558.715,99

Total da PI (1) 39.239.000,00 35.390.217,74 23.991.030,20 3.848.782,26 11.399.187,54

2.44 da LI Sistema de Saneamento Básico 30.000.000,00 31.000.000,00 31.688.359,63 -1.688.359,63 -688.359,63

2.46 da LI Combate a Incêndios Florestais 3.000.000,00 2.132.000,00 2.132.000,00 868.000,00 0

2.47 da LI Combate aos Crimes Ambientais 3.000.000,00 2.540.872,80 2.540.872,80 459.127,20 0

Total Previstos nas condicionantes da LI 540/2008 36.000.000,00 35.672.872,80 36.361.232,43 1.327.127,20 0

Total Geral Estabelecido 140.556.558,00 123.347.611,84 104.062.037,30 18.208.946,16 19.973.934,17

Fonte: Termo de Protocolo de Intenções – UHE Santo Antônio e Condicionantes 2.44, 2.46 e 2.47, adaptado pela Equipe de Auditoria Especial TCER e reproduzido no Acórdão nº 3.413/2012-TCU-Plenário.

Verifica-se que até o combate a crimes ambientais tem entrado na conta

do empreendedor, numa transferência clássica de responsabilidade.

O mais grave é que, apesar desse vultoso recurso destinado, os efeitos

esperados não têm sido satisfatórios. O Acórdão nº 3.413/2012-TCU-Plenário traz o relato de

falhas constatadas pelo TCE/RO na aplicação desses recursos. Os excertos a seguir foram

retirados do relatório de auditoria realizada pelo Tribunal de Contas Estadual e destacam pontos

importantes:

O Hospital Regional de Cacoal não atende na plenitude de seus 195 leitos (apenas 133 se

encontram disponíveis) por falta de profissionais da saúde, como médicos, enfermeiros e

36

técnicos de enfermagem, o que caracteriza planejamento deficitário e, via de

consequência, prejudica o atendimento à população.

Ausência de controle dos bens móveis doados pela empresa Santo Antônio Energia, o

que resultou uma diferença de R$577.495,64 (quinhentos e setenta e sete mil,

quatrocentos e noventa e cinco reais e sessenta e quatro centavos). Essa diferença deve

ser apurada, pois sinaliza possíveis desvios de bens ou de finalidade na utilização dos não

incorporados.

Desvio de finalidade na utilização de 21 caminhonetes e 31 motocicletas, no total de

R$1.799.455,00 (um milhão, setecentos e noventa e nove mil, quatrocentos e cinquenta e

cinco reais), que se encontram vinculadas ao Subprograma de Vigilância Epidemiológica e

Controle de Vetores, especificamente no Plano de Ação para o Controle da Malária.

Deficiência de planejamento das ações do Subprograma de Assistência à Saúde da

População, pois inicialmente fixou-se o total dos valores envolvidos (R$8.362.469,00),

para, em seguida, serem definidas as ações (o quê, como e onde deveria ser executado). A

boa técnica do planejamento sugere que inicialmente sejam diagnosticadas as

necessidades/prioridades para, em momento posterior, serem definidos os valores.

Não funcionamento do Centro de Especialidades Médicas Alfredo Silva, a obra foi

entregue à Prefeitura Municipal em 27 de janeiro de 2011, sem que até hoje tenha entrado

em efetivo funcionamento. Atualmente, o prédio serve de depósito para diversos tipos de

materiais, sujeitando as instalações a danos decorrentes do uso inadequado, já sendo

perceptível a necessidade de retoques na pintura. O aspecto físico, aos olhos de um

transeunte, é de abandono de uma obra que foi recém construída, que já está sendo

tomada pelo mato e conta uma árvore cujos galhos quebrados por uma ventania adornam

a frente do prédio, além da poeira.

Tais constatações sinalizam que há indícios de ineficiência no gasto

desses recursos, uma vez que, mesmo tendo sido feitos os investimentos a título de compensação

pelo impacto causado e, consequentemente, o atendimento às condicionantes da licença por parte

do empreendedor, a atuação da administração pública local não se deu de forma eficiente e eficaz

ao definir a destinação e aplicação dos recursos obtidos.

6. Multiplicidade de atores com poder discricionário

O Brasil vive um cenário de extrema confusão institucional no que se

refere à temática ambiental, com órgãos desempenhando atividades fragmentadas paralelamente,

sem que haja uma relação hierárquica com o ente responsável pela visão integrada de todo

processo: a autoridade licenciadora. Com isso, o poder decisório fica comprometido. Onde

mandam muitos, não manda ninguém.

37

O MMA defende que “a reestruturação do Ibama organizou o Instituto

para se aperfeiçoar e aproximar suas ações às demandas de progresso do país, focalizando suas

atividades na avaliação, licenciamento, controle e fiscalização de produtos e atividades

potencialmente poluidoras e uso adequado dos recursos naturais”.

Todos os temas conservacionistas merecem, sim, espaço no

licenciamento ambiental, mas de forma ponderada dentro de uma análise global. O que acontece

hoje é que as demandas de diferentes instituições são incorporadas ao licenciamento sem

julgamento de valor, sem integração. Essa prática deturpa o licenciamento, pois a visão do tripé

da sustentabilidade (ambiental, social e econômico) não se faz com visões fragmentadas. É

legítimo e pertinente que cada ator busque garantir seus interesses, mas cabe à autoridade

licenciadora interpretar e decidir sobre como contemplar cada reivindicação e opinião na análise

global.

Por mais que a Portaria Interministerial MMA-MS-MJ-MC nº 60/2015

tenha tentado resolver essa fragilidade, é fato que os analistas ambientais já mostraram resistência

a isso. Por meio do Parecer Técnico PAR. 02001.001210/2015-25 COEND/IBAMA, de 08 de

abril de 2015, os servidores do Ibama defendem que avaliar o trabalho dos especialistas da Funai,

Iphan, FCP e Ministério da Saúde (MS) e referendadas por essas instituições, que dispõe da

competência legal para tais análises, criaria duplicidade de funções e sobreposição de

atividades.

Destacam, no mesmo documento, que o Ibama não possui em seu

corpo técnico especialistas suficientes para avaliar a pertinência de condicionantes e

programas voltados para populações indígenas, quilombolas, residentes em região

endêmica de malária e relacionados a bens acautelados. Em levantamento preliminar,

constatou-se, por exemplo, que não existe nos Núcleos de Licenciamento Ambiental nenhum

técnico com formação específica em Antropologia (formação básica para lidar com parte dessas

populações impactadas).

A Portaria Interministerial MMA-MS-MJ-MC nº 60/2015 estabelece que

o Ibama deve avaliar se as exigências técnicas feitas pelos órgãos intervenientes guardam relação

com os impactos da atividade em processo de licenciamento, determinando que o órgão retire

dos documentos e licenças as exigências que a autarquia julgar que não guardem relação com os

impactos, após comunicar à direção máxima do órgão ou entidade, solicitando-lhe justificativa

técnica para a manutenção da medida que o Ibama julgar não pertinente ou a sua reconsideração.

A intenção de submeter temas diversos a um único poder decisório está

fundamentada em garantir a visão holística e equilibrada da matriz de impactos, o que não tem

sido possível com essa fragmentação de atribuições interinstitucionais. Não há que falar em

sobreposição de atividades, conquanto a manifestação dos intervenientes é focada na

especialidade que lhes compete, enquanto o licenciamento tem papel mais amplo. São interesses

38

por vezes conflituosos, e o Ibama não pode se furtar ao papel de equilibrar o tripé da

sustentabilidade.

Não se trata de se sobrepor à agendas temáticas, mas sim de submetê-las

ao interesse público por meio de uma análise mais ampla. Não só de pessoas e de cultura se

constitui o meio ambiente, tampouco só de florestas, de solo ou de água: a análise integrada é

obrigatória, e compete àquele que tem o poder decisório atribuído ao papel de “autoridade

licenciadora”. Manifestação do ilustre Ministro do STJ Herman Benjamim em Seminário sobre

Licenciamento Ambiental51 realizado em outubro de 2013 traz uma luz ao equilíbrio necessário

nesse processo:

O licenciamento ambiental não é para impedir empreendimentos que nós não

gostamos por uma razão ou por outra. O licenciamento ambiental não é para

demorar e atrasar empreendimentos. E o licenciamento ambiental não é para

criar o caos na atividade empresarial ou mesmo na atuação do Estado. E, por

fim, o licenciamento ambiental não é para estabelecer insegurança jurídica, mas

muito ao contrário, para dar paz de espírito a todos os atores. Uma vez

decidido, todos participaram legitimamente e a decisão tem que ser

respeitada.

Ao incorporar todas as exigências de outros intervenientes no bojo do

licenciamento sem uma análise crítica, perde-se a visão do todo e a credibilidade da ponderação

entre impactos e medidas mitigadoras e compensatórias. A seguir, são listados alguns exemplos de

como a interação de múltiplos intervenientes tem se refletido no licenciamento:

Licença de Instalação nº 1.008/2014 relativa ao Projeto de Melhoria Operacional em

Caráter Temporário para aumento da capacidade de segurança da Rodovia BR-101/SC,

no segmento entre o km 232+000 ao km 235+318 (Morro dos Cavalos).

o Condicionante 2.10 As obras de melhoria operacional estão condicionadas ao

cumprimento das exigências efetuadas pela Funai, conforme manifestação

apresentada no Ofício nº 326/2014/PRES/FUNAI-MJ. O atendimento a essas

solicitações devem ser apresentadas a essa fundação, devendo o Ibama ser

informado dos encaminhamentos posteriores.

Essa licença, bastante recente, mostra a inserção integral das condições

impostas pela Funai no âmbito do licenciamento, analisadas de forma segregada dos demais

impactos do empreendimento.

Licença de Instalação nº 825/2011(retificação assinada em 30/01/2015) relativa às obras

de pavimentação e implantação de Obras de Arte Correntes e Especiais da BR-230/PA,

51 Disponível em: http://www.mma.gov.br/port/conama/reuniao/dir1641/Transcricao_Seminario.pdf. Acesso em: 01/07/2015.

39

no trecho entre a Divisa PA-TO e o município de Rurópolis/PA, km 0,00 ao km 984,00,

totalizando 984 km de extensão.

o Condicionante 2.1 Esta Licença de Instalação não autoriza obra nos segmentos

entre os km 232 e 310,6 e km 728 e 851,10 até que a FUNAI emita anuência

específica, conforme manifestação apresentada por meio dos Ofícios nº 541 e

559/2013/DPDS/FUNAI-MJ, datados de 31 de julho e 05 de agosto de 2013,

respectivamente.

o Condicionante 2.11 Apresentar manifestação do IPHAN sobre o andamento das

atividades de Resgate e Monitoramento Arqueológico, bem como de Educação

Patrimonial, na área de influência do empreendimento.

Mais uma condicionante que mostra a relação com as entidades

intervenientes:

Licença de Instalação nº 929/2013 (retificação assinada em 16/07/2013) relativa ao

projeto de Pavimentação da Rodovia BR-156/AP, trecho Rio Tracajatuba – Oiapoque,

segmento compreendido entre os km 374,7 (Rio Tracajatuba) e o km 801,9 (Oiapoque),

no Estado do Amapá, com 427,2 km de extensão.

o Condicionante 2.3 Atender ao Ofício nº 166/2013/DPDS/FUNAI-MJ.

7. Postergação de estudos e condicionantes em diferentes fases do licenciamento

Somando o cenário de confusão institucional, os inúmeros intervenientes

e a pressão política que tipicamente se sobrepõe às agendas intrainstitucionais, é corriqueira a

emissão de licenças contendo condicionantes que deveriam ter sido cumpridas em fases

anteriores, a exemplo de estudos e diagnósticos.

Embora essa postergação de estudos já tenha sido alvo de determinação

do TCU para que deixe de ocorrer, há inúmeros casos recentes dessa prática. O Acórdão

1.869/2006-TCU-Plenário52 determina que o órgão ambiental não poderá admitir a postergação

de estudos de diagnóstico próprios da fase prévia para as fases posteriores sob a forma de

condicionantes do licenciamento.

Há casos de licenças de instalação e operação que, embora emitidas, não

permitem ao seu detentor o pleno usufruto, por fixarem condicionantes a serem atendidas em

etapa prévia à obra ou operação.

52 Disponível em: http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/RELAC/20061013/BZ044-41-06-P.doc. Acesso em: 01/07/2015.

40

A seguir são listados casos tanto de postergação de estudos quanto de

condicionantes que impedem o pleno usufruto da licença concedida. São elas:

Licença de Instalação nº 712/2010 relativa à pavimentação da rodovia BR 135/PI, no

trecho entre Bertolínea/PI e Eliseu Martins/PI, segmento entre os quilômetros 157,8 e

211,8 com 54 quilômetros, compreendendo, dentro dos limites da faixa de domínio atual,

a pavimentação da faixa de rolamento e a execução de obras de arte corrente e obras de

arte especiais.

o Condicionante 2.2 Apresentar a delimitação adequada da Área de Influência

Indireta (AII) do empreendimento.

Licença de Instalação nº 1.051/2015 relativa ao projeto de Duplicação da Rodovia BR-

153, trecho Porangatu/GO – Anápolis, subtrecho Santa Tereza de Goiás e Uruçu, km 92

ao km 185, com 93 km de extensão.

o Condicionante 2.5 Apresentar, antes do início das obras nas pontes, os métodos a

serem utilizados para a implantação das fundações e pilares; as soluções técnicas

adotadas para minimizar as intervenções nas matas ciliares e controle da erosão

nas margens de cursos d’água e as diretrizes ambientais a serem adotadas para a

recuperação das áreas afetadas, conforme solicitado no processo de licenciamento

ambiental.

Licença de Instalação nº 1.045/2015 relativa às obras de restauração e adequação de

capacidade, melhoria de segurança e duplicação da rodovia BR-050/GO, entre os km 95,7

e o km 314,2, com 218,5 km de extensão, que intercepta os municípios de Cristalina,

Campo Alegre de Goiás, Ipameri, Catalão e Cumari, no Estado de Goiás.

o Condicionante 2.1 As obras do trecho compreendido entre os km 309 e o km

314,2 estão bloqueadas até apresentação do projeto e sua aprovação pelo

Ibama. O projeto deve contemplar alternativas locacionais que desviem o traçado

da pista nova dos fragmentos de Mata Atlântica em estágio médio de regeneração.

No caso da impossibilidade de desvio, deverão ser apresentadas alternativas

locacionais e tecnológicas que minimizem a supressão de vegetação destes

fragmentos.

Outro exemplo ocorreu na Licença de Instalação nº 928/2013 relativa às

Obras de Pavimentação da Rodovia SC-290 (antiga SC-450), Trecho Divisa RS/SC – Praia

Grande/SC, do km 0+000 ao km 15+745,11, de acordo com o Projeto de Engenharia aprovado

pelo Ibama. O documento traz uma lista extensa de condições a serem atendidas antes do início

das obras. Ou seja, embora detentor da licença, o empreendedor não consegue dela usufruir. As

condicionantes estão reproduzidas no Anexo 1 deste estudo.

41

8. Frequente judicialização dos processos

A postergação de obrigações tem sido uma das causas de judicialização

de processos de licenciamento. Além dela, podem ser mencionadas: subjetividade dos termos

técnicos, divergência com o tipo de estudo a ser exigido, opiniões diferentes sobre o grau de

cumprimento da condicionante, discussão de competência do licenciamento e falta ou

insuficiência de participação popular (exigida constitucionalmente).

Um exemplo de concessão de licença sem cumprimento de

condicionantes que resultou em responsabilização judicial é a ação civil pública de improbidade

administrativa movida pelo Ministério Público Federal e pelo Ministério Público de Rondônia

contra o presidente do Ibama, por emissão da licença de instalação da usina hidrelétrica de Jirau

sem que algumas condicionantes fixadas na licença prévia tivessem sido cumpridas. Haviam sido

fixadas 32 condicionantes, que deveriam ser cumpridas pelo empreendedor para a emissão da

licença de instalação. Entretanto, a licença foi emitida sem que 12 das 32 condicionantes da

licença prévia tivessem sido totalmente atendidas (Acórdão 2.212/2009-TCU-Plenário53).

Como bem apontado pelo TCU, há insuficiência de padrões para o

estabelecimento de condicionantes, assim como falta metodologia institucionalizada para o

acompanhamento de sua efetividade. É um terreno fértil para a divergência.

Em virtude da falta de parâmetros objetivos, a crise está instalada, porque

não há consenso sequer dentro dos órgãos ambientais. Por vezes, a intervenção jurídica é bem

vista pelos analistas ambientais, como forma de fazer valer as opiniões técnicas manifestadas em

seus pareceres. A oposição de ideias está arraigada dentro do próprio Instituto, com graves

problemas de comunicação intrainstitucionais.

Embora essa seja a realidade percebida na esfera federal, acredita-se que a

produção de padrões objetivos possa ser uma prática viável também para outras esferas, em busca

da redução de conflitos.

A subjetividade dos termos usados no licenciamento ambiental também

tem sido um problema. Além do preciosismo técnico que se dedica constantemente a diferenciar

terminologias utilizadas pelo público leigo como se sinônimos fossem, há certos verbetes que têm

gerado não somente uma interminável discussão, mas divergências que acabam no Poder

Judiciário.

São frequentemente usados como sinônimos: conservação e preservação

ambiental, poluição e degradação, impacto ambiental e degradação, cada qual com diferente

significado. Mas o que realmente gera impasse é a falta de delimitação do que seria “significativo”

53 Disponível em: http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20091002/009-362-2009-4-MIN-AC.rtf. Acesso em: 01/07/2015.

42

impacto ambiental. E as implicações dessa lacuna interferem tanto na definição do estudo quanto

na cobrança ou não da compensação ambiental.

9. Medo dos analistas ambientais de responderem a processo criminal

O grande número de processos judicializados, associado a uma atuação

intensiva do Ministério Público, tem gerado o discurso de que os servidores que atuam no

licenciamento ambiental são excessivamente rigorosos por temerem um processo criminal.

Já houve caso em que o Ministério Público emitiu notificação

recomendatória ao Ibama e, além de citar os ocupantes de cargos em comissão alocados na

presidência, direção ou coordenação do Ibama, citou também nominalmente dois analistas da

equipe técnica. Foi quando a Procuradoria da República no Estado do Pará e o Ministério Público

do Estado de Mato Grosso, por meio das Promotorias de Justiça de Alta Floresta e Colíder,

recomendaram a suspensão provisória da Licença de Instalação 818/2011, concedida à Usina

Hidrelétrica Teles Pires, a fim de assegurar a realização de estudos sobre o aumento da demanda

dos serviços públicos causados pela instalação da referida usina hidrelétrica54.

Na notificação recomendatória, os integrantes do MPF/PA e MP/MT

alertaram sobre a necessidade de se prever no licenciamento ambiental todos os mecanismos de

mitigação e compensação ambientais, de forma que o empreendedor tenha que indenizar e

reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros afetados por sua atividade. O órgão

ambiental deveria especificar os critérios de viabilidade ambiental do empreendimento, podendo

valer-se até de condicionantes de validade da licença ambiental para a garantia de que o

empreendedor assegure a manutenção dos serviços fundamentais e essenciais prestados à

população residente na área de influência da UHE Teles Pires.

Casos como esse geram a impressão de que o rigor do licenciamento se

dá pelo temor de uma interpelação por parte do Ministério Público ou de uma responsabilização

do servidor. Esse medo de processos judiciais tem sido propagado constantemente como se fosse

a causa central do excesso de rigor dos analistas ambientais. Mas é importante registrar que eles

mesmos já negaram tal fato, pois tampouco se consideram excessivamente rigorosos. Segue

manifestação publicada em Carta Aberta55 de junho de 2015:

Não há “rigor excessivo” e sim análise criteriosa, visando o interesse

público

54 Disponível em: http://mp-mt.jusbrasil.com.br/noticias/2849522/mpf-pa-e-mp-mt-recomendam-ao-ibama-suspensao-da-licenca-de-instalacao-concedida-ao-uhe Acesso em: 01/07/2015. 55 Disponível em: http://www.sindsep-df.com.br/upload/arquivos/0240629001433339949.pdf. Acesso em: 01/07/2015.

43

A nova Presidente afirmou que há “rigor excessivo” dos técnicos nas análises

dos projetos, por receio de processos criminais movidos pelo Ministério Público

Federal.

Esclarecemos que não há “rigor excessivo” na opinião dos próprios técnicos

que trabalham no licenciamento do Ibama, que são criteriosos não por medo e

sim por domínio técnico de seu campo de trabalho (que inclui a

consideração das preocupações dos grupos sociais interessados no

licenciamento em relação ao seu ambiente); tampouco na opinião do Ministério

Público, das ONGs e dos movimentos sociais – frequentes críticos do

licenciamento ambiental do Ibama, que entendem ser permissivo e não

excessivamente rigoroso.

Não se trata nem mesmo de opinião pública, pois ainda que a mídia de massa

insista no discurso da “lentidão” e “rigor excessivo”, é evidente o apoio popular

ao licenciamento realizado pelo Ibama – quando ocorre de haver resistência

popular ao licenciamento, é por entendê-lo permissivo. Destaque-se que

esses casos são frequentes quando as decisões sobre o licenciamento são

tomadas em contrariedade às sugestões apresentadas pelos técnicos do

Ibama, que costumam se mostrar muito mais atentos às demandas

socioambientais do que os dirigentes da autarquia. (grifo nosso)

Nas palavras dos analistas ambientais federais, por um lado, nega-se esse

medo de processo criminal: é um mito. Pelo contrário, escancara-se a divergência da base técnica

com os dirigentes da autarquia. Nessa linha, a atuação do Ministério Público e do Poder Judiciário

é bem vista pela equipe técnica, como forma de fazer valer sua opinião exarada por meio de

pareceres, notas e relatórios.

Na alta administração, por outro lado, foram tomadas medidas

recentemente para diminuir a vulnerabilidade do processo decisório à contestação judicial. As

regras mínimas a serem obedecidas antes da emissão de uma licença não são padronizadas, como

bem relata o TCU no Acórdão 3.413/2012-TCU-Plenário56. A viabilidade do licenciamento é

carregada de subjetividade e por vezes há opiniões divergentes entre o corpo técnico e a alta

administração do Ibama.

O medo, notoriamente atribuído à base da cadeia, tem se notado mais

fortemente onde se concentra o poder decisório, seja para excluir alguma condicioannte sugerida

em parecer técnico ou mesmo para divergir da opinião exarada sobre a viabilidade Com vistas a

minimizar essa fragilidade, ao menos no que se refere à tomada de decisão sobre a emissão das

licenças, o Ibama editou a Instrução Normativa Ibama 11/2010, que institui comissão de

56 Disponível em: http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20130225/AC_3413_46_12_P.doc. Acesso em: 01/07/2015.

44

avaliação e aprovação de licenças ambientais, com o objetivo de analisar e assessorar o presidente

do Instituto na concessão das licenças sob sua competência.

Tal comissão é composta por diretores da Dilic, da Diretoria de

Qualidade Ambiental (Diqua), da Diretoria de Proteção Ambiental (Dipro), da Diretoria de Uso

Sustentável da Biodiversidade e Florestas (DBFlo) e pelo Procurador-Chefe Nacional

(PFE/Ibama).

Com a edição desse normativo, vislumbra-se reduzir os questionamentos

na tomada de decisão sobre a emissão das licenças, uma vez que a decisão final fica a cargo de

uma comissão ampla de diretores do Ibama, e não mais se concentrando o poder decisório em

uma única pessoa. A licença de operação da UHE Santo Antônio já foi emitida sob a vigência de

tal norma.

Importante mencionar que essa análise restringiu-se à esfera federal, não

ampliando seu diagnóstico para estados e municípios. Em virtude disso, permanece válida a

proposição de alterar a Lei de Crimes Ambientais para que passe a criminalizar tão somente a

conduta dolosa.

10. Ausência de AAE

Na Administração Pública brasileira, os impactos ambientais provocados pelo

empreendimento são aferidos e levados em consideração, com a profundidade

devida, em momento posterior ao planejamento de ações, à realização de

estudos específicos e mesmo à formulação dos projetos básicos. Não há

planejamento ambiental, e o meio ambiente é frequentemente visto como mais

uma das etapas no árduo e longo caminho para se concretizar um

empreendimento de infraestrutura.

Não existe no país um foro, em nível nacional, que debata e defina as

prioridades de investimento em infraestrutura e de preservação ambiental. Na

prática, os ministérios travam embate dentro do governo, no Congresso e na

mídia, para fazer valer, em cada caso e pontualmente, suas prioridades.

A avaliação ambiental estratégica é um mecanismo que insere a variável

ambiental precisamente no momento de planejamento de políticas de

construção de infraestrutura. A sua adoção por um país ou por uma instituição

decisória denota maturidade política, na medida em que é um passo essencial

45

para o desenvolvimento sustentável. Isso requer, todavia, leve alteração nos

processos de tomada de decisão do Poder Executivo.57

Trata-se de uma fragilidade reconhecida pelo próprio Ministro da SAE, a

quem compete assessorar, direta e imediatamente, a Presidente da República no planejamento

nacional e na formulação de políticas públicas de longo prazo voltadas ao

desenvolvimento nacional.

A primeira abordagem do Ministério do Meio Ambiente (MMA) sobre o

tema avaliação ambiental estratégica data de 200258, mediante a apresentação de estudo

direcionado a profissionais do governo e da iniciativa privada, com o objetivo de motivar os

meios acadêmicos e governamentais para o seu desenvolvimento e adoção gradual no âmbito dos

processos de planejamento dos diferentes setores de governo.

Em 2002, já se sabia da relevância do contexto e arranjo institucional

para a eficácia da AAE, conforme se observa no seguinte excerto:

A AAE tem natureza política e de decisão, mais do que técnica. Deste modo, o

contexto institucional em que se aplica é fundamental para a sua eficácia. Um

dos princípios diretores essenciais da AAE é, portanto, a identificação do

quadro de funções e responsabilidades das instituições envolvidas, assim como

suas inter-relações, para que as avaliações ambientais das propostas de estratégia

sejam conduzidas de forma efetiva. As regras básicas devem estar definidas em

regulamento geral, mesmo quando o quadro institucional e legal em vigor e a

natureza da decisão a ser tomada indiquem que se devem adotar formas e

procedimentos de AAE meramente indicativos.

Também à época já se sabia que a AAE seria mais bem assimilada se

integrada de forma harmônica ao processo de planejamento, sem a criação de nova etapa que

viesse a ser similar ao licenciamento ambiental. Assim justifica a tese:

Outro conjunto essencial de princípios diretores da AAE refere-se aos

procedimentos, ou seja, à definição das formas, à sequência das etapas e seus

respectivos prazos, ao conteúdo e a outros aspectos operacionais da AAE, que

devem ser adaptáveis, o mais que for possível, aos processos correntes de

planejamento e decisão. É mais útil integrar os referidos procedimentos a estes

processos, introduzindo elementos de avaliação nos seus conteúdos

estratégicos, do que submetê-los a outras rotinas processuais, diferentes e

independentes, o que aumentaria ainda mais a complexidade da AAE.

57 Disponível em: http://www.law.harvard.edu/faculty/unger/portuguese/pdfs/11_Licenciamento_ambiental1.pdf. Acesso em: 01/07/2015. 58 Disponível em: http://www.mma.gov.br/estruturas/sqa_pnla/_arquivos/aae.pdf. Acesso em: 01/07/2015.

46

O referido estudo defende que a AAE deve ser empregada na avaliação

de políticas, planos e programas governamentais (PPP) de desenvolvimento:

de algum espaço institucional – País, região, Unidade da Federação, município, área de

concessão de uma dada instituição, ou qualquer outro corte territorial estabelecido em

sistema de planejamento que implique atividade pública ou privada; e

de algum setor da produção – podendo envolver: (a) os mais variados segmentos da

economia, dos setores Primário, Secundário ou Terciário; (b) um setor de infraestrutura

(energia, transportes, telecomunicações, turismo, entre outros); (c) setores de governo de

natureza social (educação, saúde, saneamento básico etc.); e (d) setores ligados à

informação e ao conhecimento, entre tantos outros, sempre identificados como um ramo

de atividade.

Uma sugestão da Abema é que a responsabilidade pela implementação da

AAE seja atribuída às Agências Reguladoras encarregadas dessas atividades ou aos órgãos e

entidades responsáveis pelas políticas setoriais.

De uma forma bem incipiente, pode-se dizer que a Agência Nacional de

Transportes Aquaviários (Antaq) buscou inserir a variável ambiental quando da elaboração do

Plano de Geral de Outorgas (PGO)59, em meados de 2009. Na modelagem aplicada para projetar

a melhor localização para expansão e instalação de novas instalações portuárias, foram levados em

consideração aspectos como aglomerações urbanas, unidades de conservação e terras indígenas.

Mais recente que esse, em 2012, o relatório final do Projeto de

Reavaliação de Estimativas e Metas do Plano Nacional de Logística de Transportes (PNLT)60

também trouxe aspectos ambientais. Aliás, o Ministério do Meio Ambiente colaborou com sua

elaboração. Na superposição georreferenciada de diversos fatores representativos, foram

consideradas as “impedâncias ambientais”. O referido relatório informa haver um arquivo

disponível na base de dados do Sistema de Informações Geográficas para Transportes (SIG-T)

contendo “zoneamento baseado na divisão nacional resultante das análises do PNLT, com base

em características ambientais, econômicas e sociais”. Todavia, seu acesso é restrito.

O Plano Nacional de Energia (2030)61, por sua vez, traz uma avaliação

ambiental mais avançada. Nele, a geração hidrelétrica de grande porte mereceu um tratamento

específico, como decorrência da localização de boa parte do potencial a aproveitar. Assim

esclarece:

59 Disponível em: http://www.antaq.gov.br/portal/pdf/palestras/PGO/RelatorioPGOTomoI.pdf. Acesso em: 01/07/2015. 60 Disponível em: http://www.transportes.gov.br/images/2014/11/PNLT/2011.pdf. Acesso em: 08/07/2015. 61 Disponível em: http://www.epe.gov.br/PNE/20080111_1.pdf. Acesso em: 01/07/2015.

47

De fato, cerca de 60% do potencial a aproveitar situa-se na bacia Amazônica,

em grande parte ocupada por reservas florestais, parques nacionais e terras

indígenas. Por óbvio, a exploração desse potencial irá demandar estudos

especiais, orientados para a sustentabilidade ambiental do projeto. Assim,

independentemente da economicidade que possa apresentar o aproveitamento

desse potencial, considerou-se, ad hoc, restrições objetivas ao seu

desenvolvimento, como forma de internalizar a questão ambiental. Em razão

dos propósitos do estudo e da natureza agregada da análise realizada, essas

restrições têm, naturalmente, um caráter genérico, porém, em termos objetivos,

limitam a potência hidrelétrica a ser desenvolvida.

Com esse pensamento, o Plano traz uma classificação socioambiental do

potencial elétrico, conforme o Quadro 05:

Quadro 05 – Classificação socioambiental do potencial elétrico

Classe Descrição Data mais cedo

Potência GW

%

Potencial hidrelétrico aproveitado 68,6 26,3

Potencial hidrelétrico a se aproveitar

C1 Aproveitamentos incluídos no Plano Decenal 2005 30,4 11,6

C2 Aproveitamentos localizados em bacias hidrográficas consideradas prioritárias*, sem interferência direta em TI ou UC

2015 19,8 7,6

C3 Aproveitamentos localizados em bacias hidrográficas não consideradas prioritárias ou próximos a TI ou UC

2020 23,5 9,0

C4 Aproveitamentos com interferência com TI ou UC, com grande economicidade**

2025 18,0 6,9

C5 Aproveitamentos considerados, hoje, de grande complexidade socioambiental ou com baixíssimo nível de conhecimento ou investigação

2030 73,7 28,3

Subtotal 234,0 89

Potencial de PCH 17,5 6,7

Unidades Exclusivamente de Ponta 9,5 3,6

TOTAL 261,0 100,0 TI: Terras Indígenas UC: Unidade de Conservação * Para as bacias prioritárias em que os estudos de inventário ainda não foram realizados, considerou-se as seguintes frações do potencial estimado com o apresentando interferência com TI ou UC: Bacia Hidrográfica do rio Aripuanã, 30%, principalmente m razão da existência de TI em 25% da área da bacia; Bacia Hidrográfica do rio Sucunduri, 15%, devido à existência de UC de uso sustentável na porção mais alta da bacia e de TI na porção mais baixa. ** A classificação C4 admite que os condicionantes atuais para a viabilização de empreendimentos com interferência em TI ou UC de uso sustentável, principalmente os referentes à regulamentação do art. 231 da Constituição Federal e à regulamentação da normatização ambiental, estejam equacionados até 2025.

Fonte: Plano Nacional de Energia (2030).

48

De forma setorizada, já são identificados sinais de inserção da variável

ambiental no planejamento, ainda que haja um amplo espaço para desenvolvimento e

amadurecimento de conceitos e posturas.

Embora não se possa vislumbrar, em curto prazo, a implementação

simultânea de AAE em todas as políticas públicas do governo federal, pode-se dar início por

aquelas em que a cultura de planejamento já está mais amadurecida, como é o caso do setor

elétrico. É uma área com planejamento institucionalizado e de longo prazo, mas que também

sente os efeitos adversos da falta de sincronia e diálogo entre projetos. Análises e documentos

produzidos pelo TCU têm demonstrado o prejuízo decorrente do descompasso de grandes obras

de geração e transmissão de energia, muitas vezes decorrente do processo fragmentado de

licenciamento ambiental.

O descompasso certamente extrapola as questões ambientais, mas a raiz

do problema se concentra, da mesma forma, na ausência de uma visão estratégica. Os impactos

financeiros decorrentes da falta de sincronia entre os projetos foram aferidos no âmbito do

Processo TC 029.387/2013-2, conduzido pelo TCU, que resultou no Acórdão nº 2316/2014-

TCU-Plenário62.

11. Ausência de dados e informações ambientais sistematizadas

[...] no fundo, o Estado brasileiro pede ao empreendedor informações que ele

deveria ter, porque não tem zoneamento ecológico e econômico, não tem

Planos Diretores de Bacia.

A frase do Ex-Ministro do Meio Ambiente, José Carlos Carvalho, dita

em Seminário sobre Licenciamento Ambiental63, realizado em outubro de 2013, se aplica ao caso

também de inúmeros estudos já elaborados em áreas sobrepostas e cujos dados não são

aproveitados.

As iniciativas de inserção da variável ambiental nas políticas, planos e

programas do governo também mostram que, por trás disso, há uma ampla gama de dados

dissipados em diferentes instituições. Existem mais ainda dispersas dentro dos estudos ambientais

nas três esferas de governo. Se estivessem sistematizadas e disponíveis, certamente seriam uma

fonte rica de informação a ser aplicada em novos licenciamentos.

O Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente (Sinima) é um

dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente. Trata-se de uma plataforma conceitual

62 Disponível em: http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20140904/AC_2316_34_14_P.doc. Acesso em: 01/07/2015. 63 Disponível em: http://www.mma.gov.br/port/conama/reuniao/dir1641/Transcricao_Seminario.pdf. Acesso em: 01/07/2015.

49

baseada na integração e compartilhamento de informações entre os diversos sistemas existentes

ou a construir no âmbito do Sisnama, conforme a Portaria MMA nº 160 de 19 de maio de 200964,

que dispõe sobre a Política de Informação do Ministério do Meio Ambiente.

É o instrumento responsável pela gestão da informação no âmbito do

Sisnama, de acordo com a lógica da gestão ambiental compartilhada entre as três esferas de

governo, tendo como forma de atuação três eixos estruturantes65:

Eixo 1 - Desenvolvimento de ferramentas de acesso à informação;

Eixo 2 - Integração de bancos de dados e sistemas de informação.

Esses dois eixos são interligados e tratam de ferramentas de

geoprocessamento, em consonância com as diretrizes estabelecidas pelo Governo Eletrônico, que

permitem a composição de mapas interativos com informações provenientes de diferentes

temáticas e sistemas de informação. São desenvolvidos com o apoio da Coordenação Geral de

Tecnologia da Informação e Informática – CGTI do MMA;

Eixo 3 - Fortalecimento do processo de produção, sistematização e análise de estatísticas e

indicadores relacionados com as atribuições do MMA.

Esse é o eixo estratégico do Sinima, cuja função precípua é fortalecer o

processo de produção, sistematização e análise de estatísticas e indicadores ambientais;

recomendar e definir a sistematização de um conjunto básico de indicadores e estabelecer uma

agenda com instituições que produzem informação ambiental; e propiciar avaliações integradas

sobre o meio ambiente e a sociedade.

Impende registrar que já existem plataformas de acesso à informação

desenvolvidas pelo MMA e pelo Ibama, inseridas nos seguintes endereços eletrônicos:

http://www.mma.gov.br/governanca-ambiental/geoprocessamento/;

http://pnla.mma.gov.br/geoprocessamento/geoprocessamento-nos-estados/;

http://siscom.ibama.gov.br/.

O Portal Nacional do Licenciamento Ambiental (PNLA) traz uma série

de informações, mas de forma pouco sistematizada. É possível fazer a busca por informações

básicas de processos de licenciamento, acessar mapas de hidrelétricas, regiões e bacias

hidrográficas, biomas, unidades de conservação, terras indígenas, áreas prioritárias para

conservação da biodiversidade e vegetação.

64 DOU, Seção 1, p. 57 de 20/05/2009. 65 Disponível em: http://www.mma.gov.br/governanca-ambiental/informacao-ambiental/sistema-nacional-de-informacao-sobre-meio-ambiente-sinima. Acesso em: 01/07/2015.

50

Os dados de diagnósticos ambientais apresentados em licenciamentos,

entretanto, não aparecem. Isso porque a base de dados que sustenta o EIA não é enviada ao

órgão ambiental em formato padronizado e ordenado de forma a compor um banco de

informações unificado.

Existe muita informação sobre meio ambiente, mas é preciso selecionar

as informações úteis e confiáveis para disponibilização. Há muito lixo eletrônico que precisa ser

filtrado, quando de fato for estruturado um sistema robusto e georreferenciado. SÁNCHEZ

(2013)66 ressalta que “há de se ter cuidado ao consultar estudos ambientais feitos para

empreendimentos similares” pois, considerando a quantidade de estudos ruins, “ao usá-los pode-

se simplesmente propagar erros e más práticas”.

No Ibama, existe o Sistema Compartilhado de Informações Ambientais

(SisCom), que permite consultas ao banco de dados geográficos do Centro de Sensoriamento

Remoto (CSR/Ibama) e de várias outras instituições de meio ambiente conveniadas. Possui

serviços de mapas interativos, geoserver, download de imagens georreferenciadas e de camadas

(shapefiles) e ainda consultas relativas a desmatamentos.

Para o público externo, entretanto, o SisCom restringe os dados de

licenciamento ambiental, conforme a Figura 1:

66

SÁNCHEZ, Luis Henrique. Avaliação de impacto ambiental: conceitos e métodos. 2ª ed. São Paulo: Oficina de Textos, 2013. p. 201.

51

Figura 1 – Interface de acesso do SisCom

Fonte: http://siscom.ibama.gov.br/novo/mapas/.

Além das ferramentas institucionais, é possível encontrar iniciativas

diversas se multiplicando em diferentes órgãos públicos, dispersando esforços e recursos. Um

exemplo disso foi o lançamento do Sistema de Informação sobre a Biodiversidade Brasileira

(SiBBr)67 pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), em novembro de 2014. O

SiBBr é uma plataforma online que tem por objetivo reunir a maior parte possível de informações

em biodiversidade, além de estimular a publicação, integrar e disponibilizar os dados da melhor

forma possível. Segundo a coordenadora-geral de Gestão de Ecossistemas da Secretaria de

Políticas e Programas de Pesquisa e Desenvolvimento (Seped), Andrea Nunes, "o SiBBr é o

primeiro passo para o Brasil montar uma infraestrutura nacional de dados e conteúdos em

biodiversidade". O Laboratório Nacional de Computação Científica (LNCC) e a Rede Nacional

de Ensino e Pesquisa (RNP) são parceiros no desenvolvimento, hospedagem e armazenamento

de dados do SiBBr.

Até o final de 2016, serão disponibilizados mais de 2,5 milhões de

registros de ocorrência de espécies a partir de coleções biológicas no Brasil e no exterior. Além

dessas informações, estão sendo integradas diversas bases de dados de coleções biológicas

67 Disponível em: http://www.cnpq.br/web/guest/noticiasviews/-/journal_content/56_INSTANCE_a6MO/10157/2262923. Acesso em: 01/07/2015.

52

brasileiras que já se encontram online. Por meio do SiBBr, também será disponibilizado acesso à

produção bibliográfica e a outras mídias, como bancos de sons e de imagens.

A falta de integração entre informações ambientais não é queixa somente

dos empreendedores, mas também dos analistas ambientais do Ibama, que assim se manifestaram

em Carta Aberta68:

Outra questão sempre destacada pelo corpo técnico do Ibama é a necessidade

de assegurar a integração dos trabalhos realizados e informações disponíveis

não apenas no âmbito da própria autarquia, mas de todo o Sistema Nacional de

Meio Ambiente (Sisnama): Ministério do Meio Ambiente, ICMBio, Serviço

Florestal Brasileiro, Agência Nacional de Águas, órgãos estaduais e municipais

de meio ambiente. E não apenas do Sisnama, mas também dos demais órgãos e

autarquias públicos, inclusive universidades e centros de pesquisa, dos quais o

Ibama deve se aproximar mais. Existindo banco de dados compartilhado,

especialmente com informações geoespaciais, seria possível realizar análises

mais efetivas e até mesmo mais rápidas – talvez fosse possível reduzir a

quantidade de estudos e/ou programas ambientais solicitados no âmbito do

licenciamento, e/ou integrar estudos/programas em curso para otimizá-los, a

partir do momento em que se constate a sobreposição em diferentes

empreendimentos – até mesmo em diferentes esferas de competência (federal,

estadual e municipal).

Importante mencionar a necessidade de os analistas ambientais estarem

preparados para, quando houver a sistematização e espacialização das informações, usufruírem

das ferramentas de acesso. Conforme consta no mapeamento de competências da Dilic/Ibama,

embora o conhecimento sobre geoprocessamento seja considerado por eles como muito

importante à execução de suas atribuições, possuem pouco domínio do assunto.

Uma análise espacial integrada pressupõe a sobreposição de mapas com

diferentes feições. Para isso, é necessário ter uma ampla gama de dados e informações

georreferenciadas no território brasileiro. É necessário comparar: áreas de uso restrito, áreas com

aptidão para o desenvolvimento de atividades econômicas, planos de desenvolvimento regional e

planos setoriais, entre outros.

O ideal é que, além de aprender sobre geoprocessamento, os analistas

tenham noções básicas de modelagem matemática e análise multicritério, a fim de dar maior

tecnicidade às análises comparativas de cenários futuros e projeções.

68 Disponível em: http://www.sindsep-df.com.br/upload/arquivos/0240629001433339949.pdf. Acesso em:

01/07/2015.

53

12. Excesso de atos normativos

É fato que o cabedal de normas que regem a matéria no país cresceu de forma

considerável nos últimos tempos, por vezes emaranhando princípios e normas

que devem orientar e dar segurança jurídica aos agentes públicos e à população.

Registram-se anacronismos e conflitos em disposições que requerem revisões e

atualizações, sem no entanto se conseguir a desejada convergência de propostas

objetivas. Esse quadro somente se agrava, com dúvidas e hesitações

interpretativas na aplicação da norma, criando um clima de indesejável

insegurança jurídica para todos, o que em nada contribui para a sua finalidade

maior, de proteger o meio ambiente69.

Segundo pesquisa da CNI70 divulgada em julho de 2014, regras da União

e dos Estados se sobrepõem e obrigam empresas a esperar 28 meses, em média, por uma licença

ambiental. Apontadas como grande causa de demora dos investimentos de infraestrutura do País,

as licenças são reguladas, direta ou indiretamente, por cerca de 30 mil diferentes instrumentos

legais produzidos pelos governos federal e estaduais. O agravante é que essas regras muitas vezes

são incongruentes, além de apresentarem sobreposições. Chegou-se a dizer que se trataria de “um

emaranhado jurídico tão ou mais complexo do que o tributário”.

Na mesma linha se posiciona a Abema71, ao demonstrar como o

arcabouço legal e normativo do licenciamento ambiental tem se expandido nos últimos anos, por

meio de normas legais e infralegais baseadas em leis estaduais, decretos federais e estaduais e

resoluções do Conama e dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, além das diretrizes de uso

do solo urbano - de competência municipal - e de normas complementares nos municípios onde

a gestão ambiental está implantada.

Além desses, o número de dispositivos se expandiu mediante normas

inferiores – portarias, instruções normativas e ordens de serviço –, contribuindo para a

sobreposição, falta de clareza e consequente inaplicabilidade do arcabouço legal.

Aos olhos de alguns parlamentares, o Poder Executivo na esfera federal

tem extrapolado sua competência para regulamentar a matéria. Para tentar conter essa prática, já

69 ABEMA – Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente. Novas propostas para o licenciamento ambiental no Brasil. Organização José Carlos Carvalho – Brasília: Abema, 2013. 92 p. Disponível em: http://www.abema.org.br/site/arquivos_anexo/Livro_Relatorio_Final_2.pdf. Acesso em: 01/07/2015. 70 Disponível em: http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,licenca-ambiental-tem-30-mil-normas-imp-,1531397. Acesso em: 16/04/2015. 71 ABEMA – Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente. Novas propostas para o licenciamento ambiental no Brasil. Organização José Carlos Carvalho – Brasília: Abema, 2013. 92 p. Disponível em: http://www.abema.org.br/site/arquivos_anexo/Livro_Relatorio_Final_2.pdf. Acesso em: 01/07/2015.

54

foram editados projetos de decreto legislativo (PDC) para sustar os efeitos de determinados atos

normativos, a exemplo dos adiante relacionados:

PDC 1.465/2014 – Susta a aplicação da Portaria Interministerial nº 419/201172 dos

Ministérios do Meio Ambiente, da Justiça, da Cultura e da Saúde, publicada no Diário

Oficial da União de 28 de outubro de 2011, que versa sobre a atuação dos órgãos e

entidades da Administração Pública Federal, envolvidos no licenciamento ambiental.

PDC 3/2015 – Susta a aplicação da Portaria MMA nº 443/2014, publicada no Diário

Oficial da União de 17 de dezembro de 2014, que versa sobre espécies da flora ameaçadas

de extinção, e proíbe a coleta, corte, transporte, armazenamento, manejo, beneficiamento

e comercialização de diversas espécies de madeiras.

PDC 54/2015 – Susta os efeitos do Decreto nº 8.437, de 22 de abril de 2015 que

Regulamenta o disposto no art. 7º, caput, inciso XIV, alínea "h", e parágrafo único, da Lei

Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011, para estabelecer as tipologias de

empreendimentos e atividades cujo licenciamento ambiental será de competência da

União.

Para ter uma dimensão do aumento acelerado do número de atos

normativos relacionados com o licenciamento ambiental, o Anexo 2 lista os principais, editados

na esfera federal entre 2007 e 2015, fora do ambiente representativo do Conama. Foram

contabilizados:

11 Instruções Normativas do Ibama;

2 Instruções Normativas do ICMBio;

2 Instruções Normativas Conjuntas Ibama/ICMBio;

1 Portaria do Ibama;

6 Portarias Conjuntas do MMA com outros ministérios;

9 Portarias do MMA;

1 Instrução Normativa do MMA;

1 Instrução Normativa da Funai.

72 Essa portaria foi revogada integralmente pela Portaria Interministerial nº 060/2015, na qual se mantêm os motivos que ensejaram a elaboração do Decerto Legislativo nº 1.465/2014.

55

A Abema73 faz a seguinte reflexão sobre a competência normativa do

Ministério do Meio Ambiente:

Com base em interpretação do Artigo 8º, da Lei 6.938/81, o MMA passou a

entender que o Licenciamento Federal desvinculou-se, em matéria de

competência, das normas específicas aprovadas pelo Conama, criando sua

própria estratégia normativa, ao regular o licenciamento da competência federal

através de Portarias ou Instruções Ministeriais.

De fato, o Inciso I, do Artigo 8º, da Lei 6.938/81, tratando das atuais

competências do Conama estipula: estabelecer normas e critérios para o

licenciamento de atividades efetivas e potencialmente poluidoras a ser

concedido pelos Estados, conforme nova redação dada pela Lei Federal

7.804/89. Daí o fato do MMA estar se valendo de normas próprias, sem o

fulcro de Resoluções específicas do Conama para disciplinar o licenciamento da

competência do Ibama.

As Portarias do MMA nº 443/2014, 444/2014 e 445/2014, convém

registrar, causaram imbróglio relevante no licenciamento ambiental, por estabelecerem regras

rígidas de proteção integral para as espécies constantes da Lista Nacional Oficial de Espécies

Ameaçadas de Extinção. São elas:

Portaria MMA nº 443/201474, que protege, de modo integral75, incluindo, entre outras

medidas, a proibição de coleta, corte, transporte, armazenamento, manejo, beneficiamento

e comercialização, as espécies constantes da Lista Nacional Oficial de Espécies da Flora

Ameaçadas de Extinção classificadas nas categorias Extintas na Natureza (EW),

Criticamente em Perigo (CR), Em Perigo (EN) e Vulnerável (VU).

Portaria MMA nº 444/201476, que protege, de modo integral77, incluindo, entre outras

medidas, a proibição de captura, transporte, armazenamento, guarda, manejo,

beneficiamento e comercialização, as espécies constantes da Lista Nacional Oficial de

Espécies da Fauna Ameaçadas de Extinção classificadas nas categorias Extintas na

Natureza (EW), Criticamente em Perigo (CR), Em Perigo (EN) e Vulnerável (VU).

73

Abema – Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente. Novas propostas para o licenciamento ambiental no Brasil. Organização José Carlos Carvalho – Brasília: Abema, 2013. 92 p. Disponível em: http://www.abema.org.br/site/arquivos_anexo/Livro_Relatorio_Final_2.pdf. Acesso em: 01/07/2015. 74 DOU, Seção 1, p. 110, de 18/12/2014. 75 Prevê exceção para inventário florístico para licenciamento ambiental, mas não para uma eventual supressão que seja necessária para implantação de uma obra. 76 DOU, Seção 1, p. 121, de 18/12/2014. 77 Não prevê exceção para o licenciamento.

56

Portaria MMA nº 445/201478, que protege, de modo integral, incluindo, entre outras

medidas, a proibição de captura, transporte, armazenamento, guarda, manejo,

beneficiamento e comercialização, as espécies constantes da Lista Nacional Oficial de

Espécies da Fauna Ameaçadas de Extinção – Peixes e Invertebrados Aquáticos

classificadas nas categorias Extintas na Natureza (EW), Criticamente em Perigo (CR), Em

Perigo (EN) e Vulnerável (VU) (alterada pela Portaria MMA nº 98/2015).

Para remendar o impacto causado, seguiu-se a emissão de novas

instruções normativas, também pelo MMA, tais como a Instrução Normativa nº 1/201579 e a

Instrução Normativa nº 2/201580. Até a edição desta última, o licenciamento ambiental federal

estava impedido de emitir qualquer Autorização de Supressão de Vegetação (ASV) ou autorização

para a captura, o transporte, o armazenamento, a guarda e manejo de espécimes da fauna que

envolvessem espécies constantes das Listas Nacionais Oficiais de Espécies da Flora e da Fauna

Ameaçadas de Extinção, publicadas por meio das Portarias nº 443, 444 e 445, de 17 de dezembro

de 2014.

Regras tão radicais como as impostas pelas portarias supracitadas podem

ser um retrocesso, pois desincentivam, por exemplo, que pessoas plantem espécies ameaçadas em

suas propriedades em face do risco de serem desvalorizadas economicamente pela restrição de

uso.

De forma geral, a quantidade crescente de normativos tem dificultado o

entendimento integrado da matéria. Uma vez obtida a regulamentação da Lei Federal 6.938/81, a

Abema81 chama a atenção para a necessidade de concentrar esforços na revisão das Resoluções

Conama 01/86, 237/97 e outras que dispõem sobre o licenciamento ambiental, para que o

detalhamento se dê de forma consolidada, reunindo em uma única resolução do Conama todas as

medidas balizadoras do licenciamento em nível nacional. Defende que haja “uma norma

deliberadamente exaustiva para orientar técnicos, advogados e gestores em relação aos

procedimentos, eliminando zonas de sombra e lacunas que dão margem a interpretações

contraditórias e paralisantes”.

O que não se pode admitir é que, nesse cenário de atos normativos

numerosos e complexos, ainda se adotem dispositivos como “ficam revogadas as disposições em

contrário” (a exemplo do art. 23 da Portaria MMA nº 55, de 17 de fevereiro de 2014). Nem os

próprios analistas ambientais do Ibama conseguem dominar, em profundidade, todo esse

78 DOU, Seção 1, p. 126, de 18/12/2014. 79 DOU, Seção 1, p. 67, de 13/02/2015. 80 DOU, Seção 1, p. 91, de 13/07/2015. 81

ABEMA – Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente. Novas propostas para o licenciamento ambiental no Brasil. Organização José Carlos Carvalho – Brasília: Abema, 2013. 92 p. Disponível em: http://www.abema.org.br/site/arquivos_anexo/Livro_Relatorio_Final_2.pdf. Acesso em: 01/07/2015.

57

emaranhado de normas. Em mapeamento de competências82 implementado na Diretoria de

Licenciamento daquele Instituto, foi diagnosticado que os servidores possuem domínio médio em

“conhecimento sobre a legislação ambiental” e “conhecimento sobre as normas técnicas”.

13. Intervenção excessiva do Ministério Público

Nesse quadro de confusão institucional e normativa, repleto de

subjetividade e com falta de transparência, dificilmente se pode dizer que a intervenção do

Ministério Público seja “excessiva”. São exemplos de intervenção no licenciamento:

Abril/2012: O Ministério Público Federal no Ceará recomendou à Secretaria do Turismo

do Estado do Ceará – Setur/CE que se abstivesse, imediatamente, de dar continuidade às

obras na área de implantação do Acquário Ceará, que somente seriam reiniciadas após

posicionamento do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan/CE)83.

Abril/2004: Justiça manteve suspenso o licenciamento ambiental da hidrelétrica Panambi.

A decisão atendeu a pedidos do Ministério Público Federal (MPF), que defende que a cota

de inundação prevista para o empreendimento (130 metros) comprometeria zona

intangível do Parque Estadual do Turvo, no noroeste do Rio Grande do Sul. A 4ª turma

do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4), por unanimidade, negou provimento a

agravos de instrumento do Ibama e das Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (Eletrobrás),

mantendo a liminar que proibiu a expedição de licença prévia e suspendeu o processo de

licenciamento84.

Outubro/2014: O Ministério Público Federal (MPF) ajuizou mais uma ação apontando

irregularidades no licenciamento da usina São Manoel, obra do Programa de Aceleração

do Crescimento (PAC), do governo federal, no rio Teles Pires, na divisa do Pará com o

Mato Grosso. É a sétima ação do MPF contra a usina e pede a anulação da licença de

instalação concedida pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

Renováveis (Ibama), porque o órgão não exigiu o cumprimento das condicionantes –

medidas obrigatórias para mitigar e compensar os impactos da obra sobre a população e o

meio ambiente85.

82 IBAMA. Relatório Produto 6 do Projeto de mapeamento de competências – Inventário de competências. Elaborado por TRAMITTY SERVIÇOS LTDA EPP. Brasília, 26 de dezembro de 2014. 83 Disponível em: http://noticias.pgr.mpf.mp.br/noticias/noticias-do-site/copy_of_geral/mpf-ce-recomenda-suspensao-das-obras-do-acquario-ceara-ate-finalizacao-do-estudo-arqueologico-pelo-iphan. Acesso em: 01/07/2015. 84 Disponível em: http://noticias.pgr.mpf.mp.br/noticias/noticias-do-site/copy_of_meio-ambiente-e-patrimonio-cultural/prr4-justica-atende-mpf-e-mantem-suspenso-processo-de-licenciamento-ambiental-para-construcao-da-hidreletrica-panambi. Acesso em: 01/07/2015. 85 Disponível em: http://www.prpa.mpf.mp.br/news/2014/mpf-pede-anulacao-da-licenca-de-instalacao-da-usina-sao-manoel-1. Acesso em: 01/07/2015

58

Junho/2015: O Ministério Público Federal (MPF) em Volta Redonda (RJ) propôs ação

civil pública para que seja declarada a inexistência de licença para as atividades exercidas

no interior da Usina Presidente Vargas, da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN). O

pedido decorre do descumprimento de diversas obrigações estabelecidas em termo de

ajustamento de conduta firmado entre a empresa e o Instituto Estadual do Ambiente

(Inea). A empresa não possui licença de operação desde 2012 e não cumpre obrigações

estipuladas em termo de ajustamento de conduta86.

Junho/2015: O Ministério Público Federal em Jales (MPF/SP) recomendou ao Ibama que

reveja a licença expedida à empresa Valec – Engenharia, Construção e Ferrovias S.A. para

execução das obras de ampliação da Ferrovia Norte Sul – Extensão Sul, entre Ouro

Verde/GO e Estrela D´Oeste/SP. Inquérito instaurado pelo MPF para acompanhar o

empreendimento constatou que a empresa realizou intervenções potencialmente

poluidoras em adutoras de vinhaça, sem que essa ação tenha sido prevista no escopo do

licenciamento ambiental. Essa omissão abre possibilidade para a suspensão ou

cancelamento da licença expedida. Segundo a Resolução Conama nº 237/1997, isso pode

ocorrer quando houver omissão ou falsa descrição de informações relevantes que

subsidiaram a expedição da permissão, bem como nos casos de graves riscos ambientais e

de saúde surgidos posteriormente. Além disso, a norma estabelece que o licenciamento

ambiental é obrigatório para obras que envolvam “transportes por dutos”87.

Junho/2015: Após ação do Ministério Público Federal em Santa Catarina (MPF/SC), a

Justiça Federal determinou a imediata suspensão, por parte da Fundação do Meio

Ambiente (Fatma) e do município de Florianópolis, de alvarás e licenças para obras e

serviços no Condomínio Residencial Sambaqui, na Barra do Sambaqui, em Florianópolis.

A decisão é baseada em laudos técnicos e documentos do MPF que comprovaram a

realização de obras em área de preservação – com supressão de Mata Atlântica, próxima a

curso d'água – e a captação de água de nascente por meio de cisterna, "evidenciando a

ilegalidade do licenciamento ambiental"88.

86 Disponível em: http://noticias.pgr.mpf.mp.br/noticias/noticias-do-site/copy_of_meio-ambiente-e-patrimonio-cultural/mpf-rj-pede-a-suspensao-de-atividades-da-csn-por-falta-de-licenca-de-operacao-e-de-danos-ambientais. Acesso em: 01/07/2015 87 Disponível em: http://noticias.pgr.mpf.mp.br/noticias/noticias-do-site/copy_of_meio-ambiente-e-patrimonio-cultural/mpf-sp-recomenda-que-ibama-reavalie-licenca-ambiental-expedida-para-obras-de-ampliacao-da-ferrovia-norte-sul. Acesso em: 01/07/2015. 88 Disponível em: http://noticias.pgr.mpf.mp.br/noticias/noticias-do-site/copy_of_meio-ambiente-e-patrimonio-cultural/licencas-de-condominio-na-praia-do-sambaqui-em-florianopolis-sao-suspensas-apos-acao-do-mpf-sc. Acesso em: 01/07/2015.

59

O Ministério Público da União e dos Estados tem como função

institucional zelar pela aplicação da lei e de sua execução, além de ser titular da ação civil pública.

A aplicação da Política Nacional do Meio Ambiente recebeu, a partir de 1985, o reforço da Lei nº

7.347/85, que trata da tutela dos interesses difusos e disciplina as hipóteses de propositura da

ação civil pública, conferiu ao Ministério Público Estadual e Federal e à sociedade legitimidade

para promovê-la contra os responsáveis por danos causados ao meio ambiente.

A implementação dessa lei transformou o Ministério Público em um dos

agentes de fiscalização do cumprimento da política ambiental no Brasil e a ação civil pública em

um instrumento eficaz para impor os procedimentos do licenciamento ambiental e o pagamento

de indenização por danos ambientais causados por agentes públicos ou privados.

Também com a edição da Lei de Crimes Ambientais – Lei nº 9.605/98, a

atuação do Ministério Público passou a ter papel de relevo na punição dos agentes causadores

desses delitos. Entre as atividades dos órgãos ambientais relacionadas ao licenciamento ambiental,

são permanentemente prestadas informações ao Ministério Público sobre aspectos referentes ao

desempenho ambiental de quaisquer empreendimentos, de acordo com os prazos determinados

pela Lei nº 7.347/85. Estas informações podem servir de fundamentação para a abertura de

inquérito civil, por meio do qual serão determinadas as responsabilidades pelos danos causados

por conduta ambiental irregular.

Ainda que se pudesse demonstrar em números a intensidade de atuação

do Ministério Público nos processos de licenciamento ambiental, impende registrar que tal

postura tem motivação suficiente para assim ocorrer.

Um dos motivos prementes é a falta de transparência conferida aos

processos de licenciamento na esfera federal, conforme já registrado no Acórdão nº 3.413/2012-

TCU-Plenário89. A ausência de importantes documentos na plataforma pública, segundo o TCU,

pode resultar em demandas desnecessárias, que geram desperdício de recursos do próprio Ibama,

a exemplo de solicitações de esclarecimentos por parte dos órgãos de controle e Ministérios

Públicos.

Outro motivo está associado à imaturidade da gestão dos órgãos

ambientais e de muitos entes por ele licenciados. Se houvesse parâmetros objetivos, balizados por

indicadores de gestão, para orientar a tomada de decisão dos gestores, certamente o esforço para

dar resposta a qualquer agente fiscalizador seria amenizado.

89 Disponível em: http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20130225/AC_3413_46_12_P.doc. Acesso em: 01/07/2015.

60

Em 2014, a presidência do Ibama trouxe alguns dados para quantificar as

demandas de órgãos de controle (documentos recebidos), originados tanto do Ministério Público

quanto da Polícia Federal, Polícias Civis, TCU, AGU, Defensorias Públicas, Tribunais Regionais,

Tribunais Estaduais e outros. No primeiro semestre daquele ano, o Ibama recebeu 410 ofícios

(3,2 ofícios por dia útil), considerando-se a contagem até 30/06/201490.

14. Falta de estrutura e pessoal nos órgãos ambientais

O Sisnama é o filho bastardo do Estado brasileiro. É o filho abandonado. Os

órgãos ambientais da União e dos Estados, inclusive dos Estados mais ricos,

estão a míngua, não têm prioridade, não têm quadro de pessoal adequado para

dar todas as respostas [...], não têm meios. Não é por acaso que até hoje nós não

temos zoneamento ecológico e econômico. [...] ainda hoje nós não temos o

mecanismo de financiamento do Sisnama.

Esse texto é uma fala do ex-Ministro de Estado do Meio Ambiente, José

Carlos Carvalho91, ao se referir à capacidade institucional dos órgãos que compõem o Sisnama.

Na esfera federal, é possível ter uma referência do grau de importância

dada pelo Governo ao tema ambiental por meio do tamanho do quadro de servidores do

Ministério do Meio Ambiente quando comparado aos demais ministérios. Foram obtidos dados

de 27 ministérios para comparação do número de servidores em exercício na data base de

01/07/2015. O Ministério do Meio Ambiente aparece em 11º nessa lista. O Quadro 06 mostra os

resultados:

90 Disponível em: http://avaliacaodeimpacto.org.br/wp-content/uploads/2014/11/Palestra-Volney-Zanardi-J%C3%BAnior.pdf. Acesso em: 01/07/2015. 91 Disponível em: http://www.mma.gov.br/port/conama/reuniao/dir1641/Transcricao_Seminario.pdf. Acesso em: 01/07/2015.

61

Quadro 06 – Número de servidores em exercício em diferentes Ministérios

Ministério Número de servidores em exercício em 01/07/2015

Ministério da Defesa 394080

Ministério da Educação 295902

Ministério da Saúde 63482

Ministério da Fazenda 43129

Ministério da Previdência Social 39101

Ministério da Justiça 32826

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão 28416

Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento 24800

Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação 9667

Ministério do Trabalho e Emprego 8321

Ministério do Meio Ambiente 7978

Advocacia-Geral da União 7493

Ministério dos Transportes 6826

Ministério do Desenvolvimento Agrário 5848

Ministério das Cidades 5720

Ministério de Minas e Energia 5524

Ministério da Integração Nacional 4862

Banco Central do Brasil 4001

Ministério da Cultura 3942

Ministério das Relações Exteriores 3462

Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior 3380

Controladoria-Geral da União 2380

Ministério das Comunicações 2241

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome 931

Ministério de Pesca e Aquicultura 537

Ministério do Turismo 515

Ministério do Esporte 479

Fonte: http://www.portaldatransparencia.gov.br/servidores/OrgaoExercicio-ListaOrgaosSuperiores.asp.

Em que pese a constante crítica à estrutura do Ibama, importante

mencionar que o órgão vem recebendo aportes significativos na tentativa de modernizar o

licenciamento ambiental. Durante o II Congresso Brasileiro de Avaliação de Impacto Ambiental,

realizado em outubro de 2014, o então presidente do Ibama divulgou uma série de iniciativas para

modernização92, a exemplo do contrato, com recursos do Programa Nacional do Meio Ambiente

(PNMA), para o Projeto de Modernização do Licenciamento Ambiental Federal:

Estudos comparativos internacionais sobre licenciamento e avaliação de impactos

ambientais e elaboração de proposta de Matriz de Impacto, por tipologia de

92 Disponível em: http://avaliacaodeimpacto.org.br/wp-content/uploads/2014/11/Palestra-Volney-Zanardi-J%C3%BAnior.pdf. Acesso em: 01/07/2015.

62

empreendimento, para orientação e padronização da análise de impacto ambiental e

gestão e acompanhamento dos programas ambientais, no valor de R$ 2.100.000,00;

Mapeamento de competências, habilidades e atitudes da Diretoria de Licenciamento

Ambiental para capacitação dos servidores, no valor de R$ 600.000,00;

Fortalecimento da infraestrutura para solução integrada em Tecnologia da Informação do

Ibama, no valor de R$ 1.300.000,00.

14.1. Quantitativo de servidores e quadro remuneratório

O sinal máximo de valorização de uma carreira no serviço público é, sem

dúvida, a remuneração. É o que atrai canditados gabaritados para prestarem concurso público e

também o que os mantém no cargo. Ainda que possam ser elencados inúmeros outros aspectos

de gestão de pessoas e de qualidade de vida que interferem na atração e permanência de pessoas,

o salário é um indicador bastante objetivo e fácil de ser mensurado. O Quadro 07 mostra o salário

inicial e final de diferentes carreiras de nível superior do executivo para fins comparativos:

Quadro 07 – Tabela de remuneração de diferentes carreiras do Poder Executivo

Ibama93 Funai94 Iphan95

Fundação Palmares96

ANA97 Ancine98

Maior remuneração do cargo

11.256,10 7.691,40 7.076,60 7.076,60 17.091,47 17.091,47

Remuneração inicial

7.302,45 5.345,02 4.514,22 4.514,22 11.974,49 11.974,49

Total de servidores em exercício

4183 2677 1052 78 348 422

* Nos quadros remuneratórios em que havia diferença salarial motivada por avaliação de desempenho, foi adotado o menor valor. ** Não foram consideradas gratificações de qualificação. Fonte da remuneração: http://antigo.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/servidor/publicacoes/tabela_de_remuneracao/tab_rem_15/tab_66_2015_02.pdf Posição em janeiro de 2015. Fonte do número de servidores na data base de 01/07/2015: http://www.portaldatransparencia.gov.br/servidores/OrgaoExercicio-ListaOrgaosSuperiores.asp.

93 Carreira de Especialista em Meio Ambiente (cargos de analista administrativo, analista ambiental, gestor administrativo e gestor ambiental). 94 Indigenista Especializado da FUNAI, de nível superior (item V do § único do art. 1º da Lei nº 11.357/2006). 95 Plano Especial de Cargos da Cultura – cargos de nível superior (art. 1º da Lei nº 11.233/2005). 96 Plano Especial de Cargos da Cultura – cargos de nível superior (art. 1º da Lei nº 11.233/2005). 97 Cargo de Especialista em Regulação. 98 Cargo de Especialista em Regulação.

63

A maior remuneração no Ibama, que leva mais de dez anos para ser

alcançada, é menor do que a remuneração inicial de uma Agência Reguladora. Não se pode

esperar que a qualidade do trabalho seja equivalente, tampouco melhor. Os valores pagos aos

servidores da Funai, do Iphan e da Fundação Palmares são ainda menores.

O número total de servidores do Quadro 06 deve ser tomado apenas

como referência para dimensionar o porte da entidade, pois esse número abrange todos os cargos

e não somente os de nível superior, cujos salários foram ali indicados. Uma análise histórica do

número de servidores em cada órgão interveniente pode ser verificada no Quadro 08:

Quadro 08 – Histórico do número de servidores

Ano Funai* Iphan** Fundação Cultural

Palmares***

2015 2.216 1088 79

2014 2.238 1090 80

2013 2.395 974 70

2012 2531 1003 73

2011 2383 1046 95

2010 2396 1088 61

2009 2067 1469 54

2008 2037 1403 40

2007 2073 1437 42

2006 2075 1437 42

2005 2081 1269 42

Fontes: *Funai, Coordenação Geral de Gestão de Pessoas – CGGP, em resposta ao Pedido de Informação nº 08850000944201572. **Iphan, em resposta ao Pedido de Informação nº 01590000291201591. ***FCP, em resposta ao Pedido de informação nº 01590000292201535, por meio do Memorando nº 22-DAP/CGI/FCP, de 31 de março de 2015.

Merece atenção o detalhamento do quadro da Fundação Cultural

Palmares (Quadro 09), composto essencialmente por servidores nomeados em cargos de

comissão (art. 9º, II, da Lei nº 8.112/90) ou requisitados (art. 93 da Lei nº 8.112/90):

64

Quadro 09 – Composição do quadro de servidores da Fundação Cultural Palmares

Exercício

Ativos Permanente (art. 9º, I da

Lei nº 8.112/90)

Ativos Permanente – em exercício

descentralizado (art. 9º, I da Lei

nº 8.112/90)

Nomeados em cargos de

comissão (art. 9º, II, da Lei nº

8.112/90)

Requisitados (art. 93 da

Lei nº 8.112/90)

Total

2015 26 - 34 19 79

2014 19 4 43 14 80

2013 16 4 34 16 70

2012 17 6 34 16 73

2011 17 7 32 39 95

2010 13 5 29 14 61

2009 18 * 22 14 54

2008 18 2 9 11 40

2007 17 3 13 9 42

2006 17 3 11 11 42

2005 10 3 12 17 42

*Obs.: Em 2009, o valor referente aos “servidores ativos permanentes” inclui aqueles em exercício decentralizado. Fonte: Pedido de informação nº 01590000292201535, respondido pelo Memorando nº 22-DAP/CGI/FCP, de 31 de março de 2015.

O número de servidores de cada órgão que atuam especificametne com

licenciamento ambiental é de 426 servidores no Ibama (276 na sede e 150 nos estados)99 e seis

servidores no Iphan100. Funai e Fundação Palmares, quando questionadas, não responderam à

solicitação.

Em manifestação101 recente dos analistas ambientais do Ibama, a seguinte

afirmação foi feita:

Existe sobrecarga de demandas sobre o corpo técnico O aumento progressivo

na quantidade de processos de licenciamento ambiental ativos no Ibama não foi

acompanhado por crescimento proporcional de seu quadro de servidores. Em

2004, eram 157 técnicos atuando em 563 processos ativos; em 2014, passamos a

428 técnicos em 1.884 processos ativos (dados de set/2014). Ou seja, o

aumento no número de técnicos foi de 273%, enquanto que o de processos

ativos foi 335%. Já havia sobrecarga para os técnicos naquele momento, mas é

evidente que a situação atual é ainda mais grave. Ressaltamos ainda que a

autarquia como um todo se encontra ameaçada de esvaziamento, pois já conta

99 Resposta ao Pedido de Informação nº 02680000572201505, por meio da Informação nº 071/2015-DICAR/CODEP/CGREH, de 31/03/2015. 100 Resposta ao Pedido de Informação nº 01590000291201591, aplicando como data base 20/03/2015. 101 http://www.sindsep-df.com.br/upload/arquivos/0240629001433339949.pdf. Acesso em: 01/07/2015.

65

com quase 700 cargos vagos e 51,6% de seus aproximadamente 4.000

servidores ativos em todo o país podem se aposentar ainda em 2015.

Além do aspecto numérico, há relatos de desmotivação e estresse dos

servidores lotados na Diretoria de Licenciamento, que assim se manifestaram em Carta Aberta102

de junho/2015:

Percebe-se um número cada vez maior de servidores e funcionários com

problemas físicos e psicológicos decorrentes do exercício das atividades

profissionais, como desmotivação, estresse e depressão, resultantes de desgastes

no ambiente de trabalho, da pressão por prazos e pouca visibilidade dos

resultados alcançados pelo exercício das atividades profissionais.

Soma-se a isso o subaproveitamento dos servidores lotados nas unidades

descentralizadas, assim relatado pelos analistas ambientais da Dilic na mesma Carta Aberta103:

O corpo técnico de diversos Núcleos de Licenciamento Ambiental –

NLA – nos estados não está sendo adequadamente aproveitado para as

atividades afeitas ao LAF, devido principalmente à falta de gestão e

diálogo sobre as carteiras de projetos destes núcleos, sendo

frequentemente requisitados para atividades externas ao licenciamento.

Esse subaproveitamento das unidades descentralizadas fica evidente

também quando o Ibama demonstra não saber ao certo quantos servidores possui atuando direta

ou indiretamente com licenciamento ambiental. Em resposta ao Pedido de Informação nº

02680000572201505, o Instituto se manifesta da seguinte forma sobre os servidores atuantes, em

março de 2015, na atividade de licenciamento:

Na Administração Central temos 276 servidores lotados na Diretoria de

Licenciamento Ambiental.

Nos estados não temos precisão do quantitativo, possivelmente são 150

servidores, que atuam direta e indiretamente com licenciamento.

A maioria destes são formados em Biologia, Engenharia Florestal, Geografia,

Engenharia Ambiental, Engenharia Agnonômica, Geologia, Oceanografia,

Engenharia Química, Medicina Veterinária, na ordem.

Deste servidores, 62 são especialistas, 95 são mestres e 9 são doutores.

Em média, os servidores têm 8 anos de experiência profisisional.

102 Carta Aberta Servidores da Dilic, intitulada “Propostas dos servidores da Dilic para a melhoria do licenciamento ambiental federal no Ibama”, direcionada ao Diretor de Licenciamento Ambiental Substituto em 24/06/2015. 103 Carta Aberta Servidores da Dilic, intitulada “Propostas dos servidores da Dilic para a melhoria do licenciamento ambiental federal no Ibama”, direcionada ao Diretor de Licenciamento Ambiental Substituto em 24/06/2015.

66

Nos termos do Relatório de Gestão do Ibama de 2013104, um dos

principais marcos na área administrativa da Instituição foi a realização de concurso e provimento

de cargos administrativos da Carreira de Especialista em Meio Ambiente pela primeira vez desde

a criação do Ibama em 1989. Logrou-se, no ano de 2013, nomear 300 técnicos administrativos e

realizar concurso para provimento de 61 analistas administrativos, cuja posse se deu em janeiro de

2014. Em dezembro, obteve-se autorização para acréscimo de 100 vagas no cargo de técnico

administrativo. Além disso, foi realizado concurso para preenchimento de 108 vagas de analistas

ambientais, convocados em novembro.

A carreira ambiental apresenta tipicamente uma alta rotatividade de

servidores. E como se não bastasse essa volatilidade, motivada principalmente pela baixa

remuneração, o Ibama também perdeu recentemente um número considerável de servidores em

decorrência de aplicação de penalidades enquadradas no inciso IV do art. 132 da Lei 8.112/90.

Em 2010, um ano atípico, foram 46 penalidades aplicadas.

O Quadro 10 mostra, em termos comparativos, os registros de

demissões, cassações de aposentadoria e destituições de cargos em comissão, desde 2010, que

possuem como enquadramento legal o inciso IV do art. 132 da Lei 8.112/90:

Quadro 10 – Aplicação de penalidades enquadradas no inciso IV do art. 132 da Lei 8.112/90

Órgão Número Penalidades Aplicadas

2010 2011 2012 2013 2014 2015 Acumulado

Fundação Palmares 0 0 0 0 0 0 0

Funai 2 3 2 20 0 4 31

Iphan 1 0 0 0 0 0 1

Ibama 46 10 8 3 3 0 70 Fonte: Pedido de Informação nº 00075000299201513, respondido pela Corregedoria Geral da União (CGU).

Ainda que em termos numéricos tenha sido um golpe no Instituto, é

certo que mais vale um servidor honesto do que vários improbos, da mesma forma como vale

mais um servidor bem qualificado do que vários inseguros em sua função. Daí a necessidade de

implementar um programa continuado de capacitação técnica e ética.

104 Disponível em: http://www.ibama.gov.br/phocadownload/acesso_a_informacao/relatorio_de_gestao_do_ibama_2013.pdf. Acesso em: 01/07/2015.

67

14.2. Qualificação profissional

No que se refere à capacitação, no exercício de 2013, foram capacitados

2.191 servidores em ações de aperfeiçoamento, e 65 servidores participaram de cursos de pós-

graduação – 16 especializações, 28 mestrados e 21 doutorados – nas áreas temáticas de Ciência e

Tecnologia e Meio Ambiente. Essas capacitações se deram em face de demandas das diretorias e

unidades descentralizadas, sendo voltados ao aperfeiçoamento das atividades no âmbito da

autarquia.

Em 2013, o Ibama aderiu ao Programa de Incentivo ao Estudo de Língua

Estrangeira – Prolingue (Portaria nº 18/2013) e investiu em 97 servidores mediante o custeio

parcial de despesas em cursos previstos no Programa. Esse investimento teve por objetivo

implementar um esforço de capacitação devido à importância do conhecimento de línguas frente

às responsabilidades do Ibama derivadas de acordos e tratados internacionais dos quais o País é

signatário.

Além disso, foram realizadas 274 ações de capacitação nas modalidades

presencial, semipresencial e à distância. 40% dessas ações de aperfeiçoamento decorreram de

iniciativas internas e contaram com a participação de 99 instrutores, entre servidores do Ibama e

da Administração Pública Federal. Destacam-se as parcerias com as Escolas de Governo (Escola

Nacional de Administração Pública (Enap) e Escola Superior de Administração Fazendária (Esaf),

por intermédio de acordos de cooperação técnica para a realização de cursos de desenvolvimento

técnico e gerencial de servidores.

Por meio do Pedido de Informação nº 02680000692201502, foi

solicitado ao Ibama o mapeamento de competências dos servidores da Dilic. O Inventário de

Competências, de dezembro de 2014, sistematiza os resultados de três cargos – Analista

Ambiental, Analista Administrativo e Técnico Administrativo – e da função de gestor.

O Decreto nº 5.707, de 23 de fevereiro de 2006, define capacitação como

um “processo pemanente e deliberado de aprendizagem, com o propósito de contribuir para o

desenvolvimento de competências institucionais, por meio do desenvolvimento de competências

individuais” (art. 2º , inciso I). No Decreto é estabelecido que os Planos de Capacitação dos

órgãos e entidades da administração pública federal, direta, autárquica e fundacional deverão ser

elaborados com base no Modelo de Gestão por Competências.

A partir da análise dos resultados do diagnóstico é possível verificar quais

são as competências profissionais mais importantes na realização dos objetivos e metas do Ibama

e da Dilic, segundo a percepção dos próprios servidores, e quais competências poderiam ser

estrategicamente desenvolvidas, oferecendo suporte para a seleção de trilhas ou caminhos de

aprendizagem e a elaboração do Plano Anual de Capacitação – PAC – da Dilic.

68

As competências profissionais sustentam as competências

organizacionais e, portanto, são essenciais para a consecução dos objetivos mais amplos da

organização.

O mapeamento de competências da Dilic contou com uma amostra de

225 servidores, composta de 82,2% de Analistas Ambientais (n = 185), 15,6% de Gestores (n =

35) e 2,2% de Técnicos Administrativos (n = 5).

Da combinação entre as competências técnicas necessárias, sua

importância e o diagnóstico do domínio de cada competência resultou a lacuna a ser preenchida

com um plano continuado de capacitação. Quanto maior a lacuna, maior a prioridade para

desenvolvimento da competência.

O Anexo 3 deste estudo apresenta um quadro relativo às lacunas de

competência técnica. Destaca-se, do resultado, o domínio médio sobre avaliação de impacto

ambiental e legislação ambiental, dois assuntos da maior importância para o licenciamento. Além

disso, pressupõe-se ter havido uma deficiência no estudo ao diagnosticar o “conhecimento

técnico relacionado ao meio em que atua”. Esse quesito não permite identificação da lacuna de

competências na Dilic, mas somente a lacuna percebida pelo servidor no desempenho de sua

atividade. Isso porque “a área em que atua” tem sido delimitada pela formação, conhecimento e

experiência prévia daqueles que ingressam pelo concurso público.

O fato é que a prova do concurso é feita especificamente para o

licenciamento ambiental, aceitando-se qualquer diploma de curso superior. Obtendo sucesso no

certame, o recém nomeado e empossado é aproveitado “da melhor forma possível”. Se é biólogo,

vai trabalhar com o meio biótico; se é antropólogo, vai trabalhar com o meio socioeconômico; se

é engenheiro florestal, vai trabalhar com o meio biótico; se é geólogo, vai trabalhar com o meio

físico, e assim por diante.

Nesse modelo, a Instituição fica refém das competências e habilidades

dos servidores, enquanto deveria ocorrer um trabalho conjunto para que prevalecesse o interesse

da Administração. Por falhar desde o processo seletivo (não fazendo provas distintas para

competências distintas) e dar sequência a isso no mapeamento de competências, chega-se ao caso

de faltar profissional para análise de especificidades do meio socioeconômico, como foi relatado

em Parecer Técnico105 elaborado pelos servidores do Ibama, nos seguintes termos:

O IBAMA não possui em seu corpo técnico especialistas suficientes para avaliar

a pertinência de condicionantes e programas voltados para populações

105 Parecer Técnico PAR. 02001.001210/2015-25 COEND/IBAMA, de 08 de abril de 2015, elaborado pelos analistas ambientais do Ibama responsáveis pela avaliação de impactos de empreendimentos e atividades no meio socioeconômico. Foi apresentada uma análise comparativa entre a Portaria Interministerial nº 419/2011 e a Portaria Interministerial nº 060/2015, apontando as implicações desta norma na avaliação de impacto ambiental e propondo encaminhamentos.

69

indígenas, quilombolas, residentes em região endêmica de malária e relacionados

a bens acautelados. Em levantamento preliminar, constatou-se, por exemplo,

que não existe nos Núcleos de Licenciamento Ambiental nenhum técnico

com formação específica em Antropologia (formação básica para lidar com

parte dessas populações impactadas).

Reforça esse argumento na resposta dada ao Pedido de Informação nº

02680000572201505, na qual o Ibama informa que a maioria dos servidores é formada em

Biologia, Engenharia Florestal, Geografia, Engenharia Ambiental, Engenharia Agnonômica,

Geologia, Oceanografia, Engenharia Química e Medicina Veterinária, na ordem. Não se vê sequer

menção a profissionais especializados em Antropologia, Sociologia e temas afins.

O mais grave é pagar R$600.000,00106 por um mapeamento de

competências incapaz de identificar essa fragilidade do corpo técnico.

O Anexo 4, por sua vez, trata das competências comportamentais dos

Analistas Ambientais do Ibama. Aparece no topo da lista e, portanto, como prioridade em um

programa de capacitação “apoiar e subsidiar os processos de licitação no âmbito da Dilic”. Isso

não é competência comportamental, tampouco deve ser prioridade para Analistas Ambientais.

Analistas Ambientais, devidamente alocados em atividade finalística, podem prestar apoio à área

meio, assim como aos gestores, em processos licitatórios, mas traçar isso como prioridade beira a

desvio de função.

14.3. Demanda média e demanda represada

Os dados relativos ao quadro de servidores são relevantes, mas não há

como fazer uma análise da adequabilidade da força de trabalho disponível sem que se tenha

delimitada a demanda represada de trabalho e a demanda prevista para a Diretoria de

Licenciamento do Ibama.

Além da contagem de número de processos ativos no Ibama, tem-se

usado também como indicador o número de licenças emitidas por ano. Ocorre que esse método

de mensuração já foi criticado várias vezes pelo TCU, por não ser suficiente para avaliar a

efetividade do licenciamento ambiental federal.

Segundo aquele tribunal107, “o número de licenças ambientais emitidas

reflete a eficiência operacional dos servidores do Ibama em analisar distintos processos de

106 Disponível em: http://avaliacaodeimpacto.org.br/wp-content/uploads/2014/11/Palestra-Volney-Zanardi-J%C3%BAnior.pdf. Acesso em: 01/07/2015. 107 Acórdão 2212/2009-TCU-Plenário. Disponível em: http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20091002/009-362-2009-4-MIN-AC.rtf. Acesso em: 01/07/2015.

70

licenciamento em um dado ano. Questões como qualidade das licenças e eficácia das medidas

mitigadoras e compensatórias para o meio ambiente não podem ser verificadas por este

indicador”.

Os dados de licenças emitidas por ano estão disponibilizados

abertamente no portal do Ibama na internet. No Quadro 11 é apresentado um comparativo de

recursos humanos disponíveis, licenças emitidas e número de processos entre 2003 e 2013.

Quadro 11 – Relação dos recursos humanos do Ibama com o número de licenças emitidas e processos ativos

Ano Pessoal Licenças emitidas

Processos ativos

Licenças/servidor Processos

ativos/servidor 2003 169 139 537 0,82 3,17

2004 196 237 696 1,20 3,55

2005 218 299 796 1,37 3,65

2006 191 313 934 1,63 4,89

2007 195 388 1039 1,98 5,32

2008 203 524 1183 2,58 5,82

2009 373 542 1346 1,45 3,60

2010 316 518 1493 1,63 4,72

2011 365 621 1608 1,70 4,40

2012 377 700 1776 1,85 4,71

2013 366 833 1866 2,27 5,09

2014 428 813 1929 1,89 4,50 Fonte: Relatórios de Gestão do Ibama e relatório de licenças emitidas gerado no site http://www.ibama.gov.br/licenciamento/ em 15/06/2015.

Para o mesmo período, o Quadro 12 traz os gastos diretos do Governo

Federal com os programas e ações relacionados ao licenciamento ambiental. Isso permite avaliar

se há alguma relação entre incremento no investimento e maior número de licenças emitidas no

período.

71

Quadro 12 – Gastos diretos do Governo Federal por programa/ação

Ano

Total destinado pelo Governo Federal em âmbito

nacional em aplicações diretas

Programa 2045 – Licenciamento e Qualidade

Ambiental (2012-2014) Programa 1346 - Qualidade

Ambiental (2005-2011) Programa 0501 – Qualidade

Ambiental (2003-2004)

Ação 6925 - Licenciamento

Ambiental Federal Ação 2974 –

Licenciamento Ambiental Federal

(2003-2004)

2004 732.430.151.665,43 3.026.304,04 1.374.424,21

2005 890.544.947.226,17 5.977.783,92 4.559.342,45

2006 937.826.907.236,56 7.401.447,93 2.113.298,43

2007 938.780.222.770,44 5.721.518,80 2.407.381,09

2008 931.122.144.673,70 11.777.086,09 4.561.759,05

2009 1.101.075.288.509,81 13.204.264,98 8.162.182,08

2010 1.044.954.183.925,74 15.554.548,72 9.613.391,60

2011 1.286.987.980.853,56 20.380.713,40 10.863.165,01

2012 1.395.266.065.163,62 15.366.647,09 8.704.947,83

2013 1.468.062.531.859,46 15.517.964,08 8.406.107,35

2014 1.860.959.485.949,63 14.383.014,16 5.703.151,50

Fonte: http://www.portaldatransparencia.gov.br/. Acesso em: 10/07/2015.

O indicador de execução física da Ação 6925108, ressalta-se, é medido

pelo número de “licenças concedidas”, sem nenhuma categorização. Assim, uma licença

altamente complexa tem o mesmo peso de uma retificação de autorização de fauna, por exemplo.

E não há regra para ordem de análise na Diretoria de Licenciamento do Ibama, tampouco

documento formal do Governo Federal para priorização de empreendimentos considerados

estratégicos. Indeferimentos de licença, por sua vez, sequer entram nessa conta, por mais tempo

que se gaste com eles.

Importante analisar, também, os dados brutos de emissão de licenças,

sem consolidação anual, pois neles se verifica a representatividade de autorizações e licenças

acessórias no processo de licenciamento. Enquanto as mais conhecidas licenças são a prévia (LP),

a de instalação (LI) e a de operação (LO), o Quadro 13 mostra inúmeros outros documentos que,

por certo, tomam bastante tempo de análise dos servidores.

Além de outros tipos de autorização/licença, há também um número

representativo de retificações. No caso de Autorização de Captura, Coleta e Transporte de

Material Biológico, por exemplo, a simples troca de um componente da equipe da consultoria já

demanda uma retificação.

108 Vide: Relatório de Gestão do Ibama, 2003. Disponível em: http://www.ibama.gov.br/phocadownload/acesso_a_informacao/relatorio_de_gestao_do_ibama_2013.pdf. Acesso em: 15/07/2015.

72

Quadro 13 – Número de licenças emitidas por ano pelo Ibama

Tipo de licença 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

LP 26 21 33 64 113 61 44 21 23 23 8

LI 47 61 62 81 93 93 87 53 80 47 24

LO109

70 66 105 104 92 84 78 52 89 70 17 Anuência 0 0 0 0 0 0 14 39 13 0 0

Autorização 6 0 0 0 0 1 1 1 0 0 0

Autorização de Captura, Coleta e Transporte de Material Biológico 0 0 0 0 0 0 31 176 168 196 50

Autorização de Supressão de Vegetação 63 55 73 97 74 93 122 84 106 124 35

Autorização Especial 0 0 0 0 0 0 0 0 1 5 2

Autorização para Abertura de Picada 0 0 0 1 4 1 8 16 10 8 5

Autorização para Operação no Âmbito do Termo de Ajustamento de Conduta 0 0 13 1 0 0 0 0 0 0 0

Indeferimento de Licença Prévia 0 0 0 0 0 0 1 1 1 0 0

Indeferimento de Prorrogação Prévia para Perfuração 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0

Indeferimento de Licença de Operação 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0

Indeferimento de Prorrogação de Licença de Instalação 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0

Licença de Instalação e Operação 0 0 0 8 23 15 7 0 0 0 0

Licença de Operação para Pesquisa 3 0 0 2 0 0 0 0 0 0 0

Licença de Pesquisa Sísmica 6 12 10 9 12 11 15 13 9 5 2

Licença Especial 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0

Licença Prévia de Produção para Pesquisa 1 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Licença Prévia para Perfuração 5 8 6 7 9 4 6 2 0 0 0

Prorrogação de Licença de Instalação 13 16 16 17 12 18 27 12 16 19 8

Prorrogação de Licença de Pesquisa Sísmica 0 4 0 4 1 2 1 6 1 1 0

Prorrogação de Licença Prévia 2 4 3 9 1 3 3 4 18 2 1

Renovação de Autorização 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

109 Incluídas nessa categoria as Licenças de Operação de regularização de empreendimentos.

73

Renovação de Autorização de Abertura de Picada 0 0 0 0 0 0 1 8 0 4 4

Renovação de Autorização de Captura, Coleta e Transporte de Material Biológico 0 0 0 0 0 0 3 10 18 30 14

Renovação de Autorização de Supressão de Vegetação 8 18 13 20 20 25 32 30 41 36 6

Renovação de Autorização para atividade de Perfuração no Âmbito do TAC 0 0 3 2 0 0 0 0 0 0 0

Renovação de Autorização para Operação no Âmbito do Termo de Ajustamento de Conduta 0 0 0 12 0 13 0 0 0 0 0

Renovação de Licença de Operação 16 18 20 30 28 20 37 35 47 24 11

Renovação de Licença Prévia para Perfuração 0 3 0 2 1 2 0 1 0 0 0

Renovação de Licença Prévia de Produção para Pesquisa 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0

Retificação da Licença de Operação para Pesquisa Mineral 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0

Retificação da Licença de Pesquisa Sísmica 0 0 2 2 4 6 12 5 4 8 0

Retificação da Prorrogação de Licença de Instalação 3 1 0 3 2 1 2 0 3 1 1

Retificação da Prorrogação de Licença Prévia 0 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0

Retificação da Renovação de Autorização de Captura, Coleta e Transporte de Material Biológico 0 0 0 0 0 0 0 1 7 12 3

Retificação da Renovação de Autorização de Supressão de Vegetação 0 0 0 0 0 3 1 3 4 1 2

Retificação da Renovação de Licença de Operação 4 3 0 3 7 1 5 7 8 8 8

Retificação da Renovação de Licença de Pesquisa Sísmica 0 1 0 0 1 0 1 1 0 0 0

Retificação da Renovação de Licença Prévia de Perfuração 0 0 0 0 1 0 0 0 1 0 0

Renovação de Licença Prévia de Produção para Pesquisa 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0

Retificação de Autorização 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Retificação de Autorização de Abertura de Picada 0 0 0 0 0 0 0 2 4 1 1

Retificação de Autorização de Captura, Coleta e Transporte de Material Biológico 0 0 0 0 0 0 0 45 90 109 47

Retificação de Autorização de Supressão de Vegetação 4 2 6 12 19 20 23 30 22 35 17

Retificação de Autorização Especial 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3

Retificação de Licença de Instalação 8 5 0 1 6 17 31 23 25 17 12

Retificação de Licença de Operação 9 9 18 20 22 20 19 20 23 23 9

Retificação de Licença Prévia 2 2 1 1 1 3 8 4 2 4 1

Retificação de Licença Prévia para Perfuração 0 1 1 0 0 1 0 0 0 0 0

Total 299 313 388 525 546 518 623 707 834 813 291

Fonte: Relatório gerado no site http://www.ibama.gov.br/licenciamento/ em 15/06/2015.

74

De forma mais sucinta, pode ser apresentado o Quadro 14:

Quadro 14 – Número de LP, LI e LO emitidas pelo Ibama por ano

Tipo de licença 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

LP 26 21 33 64 113 61 44 21 23 23 8

LI 47 61 62 81 93 93 87 53 80 47 24

LO110

70 66 105 104 92 84 78 52 89 70 17

Outras 156 165 188 276 248 280 414 581 642 673 242

Total 299 313 388 525 546 518 623 707 834 813 291 Fonte: Relatório gerado no site http://www.ibama.gov.br/licenciamento/ em 15/06/2015.

Com os números apresentados até agora, é possível traçar um gráfico

correlacionando o quadro de pessoal do Ibama com as licenças emitidas e processos ativos

(Gráfico 3), bem como com os gastos do Governo Federal com licenciamento e qualidade

ambiental (Gráfico 4).

Gráfico 3 – Relação entre o quadro de pessoal do Ibama, as licenças emitidas e os processos

ativos

110 Incluídas nesta categoria as Licenças de Operação de regularização de empreendimentos.

0

500

1000

1500

2000

2500

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Pessoal

Licenças emitidas

LP, LI e LO

Processos ativos

75

Gráfico 4 – Gastos diretos do Governo Federal com licenciamento e qualidade ambiental

Aprofundando a análise sobre os tipos e objetos das licenças concedidas,

vê-se que em 2014 foram emitidas apenas 23 Licenças Prévias, todas listadas no Quadro 15:

Quadro 15 – Licenças Prévias emitidas pelo Ibama em 2014

Nº da Licença Empreendimento

474/2013 Porto de São Sebastião: Ampliação

476/2014 Unidade Offshore de Transferência e Exportação - UOTE

477/2014 Contorno Rodoviário de Florianópolis

478/2014 Logum Logística SA- Trecho Uberaba/MG a Itumbiara/GO

479/2014 Projeto de Escoamento de Gás para Cabiúnas - Rota Cabiúnas, Bacias de Santos e Campos

480/2014 MCR - Projeto de Expansão

481/2014 PCH Bom Jesus

482/2014 Sistema de Distribuição de Energia Elétrica 69kv Laranjal/Monte Dourado

483/2014 LT 500 kV SE Campina Grande III- SE Ceará-Mirim

484/2014 LT 500kV Barreiras II - Rio das Éguas - Luziânia - Pirapora 2

485/2014 Linha de Transmissão em 500 kV Marimbondo II-Assis

486/2014 LT 500 kV Tucurui - Itacaiúnas - Colinas

487/2014 LT 500kV Milagres II - Açu III

488/2014 Estudo Global - Plano das Ampliações de N4 e N5

489/2014 TESC - Terminal Santa Catarina

490/2014 Porto de Salvador - ampliação

491/2014 Produção e Escoamento de Petróleo e Gás Natural do Polo Pré-Sal da Bacia de Santos - Etapa 2

492/2014 SE Mal. Rondon 440/138 kV e LT 440 kV Três Lagoas/MS - Castilho/SP

493/2014 VALEC - Ferrovia EF 354 Uruaçu/GO - Vilhena/RO

494/2014 LT 500 kV Miracema-Sapeaçu

495/2014 LT 69kV Juazeiro II-Petrolina

497/2014 UTE Pampa Sul

498/2014 Porto Central Fonte: Relatório gerado no site http://www.ibama.gov.br/licenciamento/ em 15/06/2015.

0,00

5.000.000,00

10.000.000,00

15.000.000,00

20.000.000,00

25.000.000,00

Programa (licenciamento equalidade)

Ação (licenciamento)

76

E, enquanto as licenças prévias se mostram compostas por projetos de

grande monta, o Quadro 16, referente a LI e LO, traz uma série de unidades de apoio a grandes

projetos, cada qual licenciada separadamente:

Quadro 16 – Licenças de Instalação e Operação emitidas pelo Ibama em 2014 para unidades de apoio

Tipo da Licença Nº da Licença Empreendimento

Licença de Instalação 1000/2014 Ferrovia Centro Atlântica - Posto de Abastecimento - Eldorado

Licença de Instalação 1012/2014 Ferrovia Centro Atlântica - Unidades de Apoio - Corredor Sudeste

Licença de Instalação 1015/2014 Ferrovia Centro Atlântica - Unidades de Apoio - Corredor Sudeste

Licença de Instalação 1022/2014 BR 116/RS - Lote 8 - Jazida km 487

Licença de Instalação 989/2014 BR 116/RS - Lote 1 – Pedreira P2

Licença de Instalação 990/2014 BR 116/RS - Lote 1 – Canteiro

Licença de Operação 1207/2013 BR 116/RS - Lote 6 - Jazida Danubia Cherini

Licença de Operação 1209/2013 BR 116/RS - Lote 1 - Jazida EC 01

Licença de Operação 1210/2013 BR 116/RS - Lote 1 - Jazida EC 25

Licença de Operação 1213/2014 permissão especial de transporte

Licença de Operação 1216/2014 BR 116/RS - Lote 3 – Jazida E9

Licença de Operação 1220/2014 BR 116/RS - Lote 6 - Canteiro de obras

Licença de Operação 1227/2014 BR 116/RS - Lote 4 – Pedreira

Licença de Operação 1228/2014 BR 116/RS - Lote 7 - Canteiro de obras

Licença de Operação 1229/2014 BR 116/RS - Lote 3 – Pedreira P5

Licença de Operação 1234/2014 BR 116/RS - Lote 4 - Canteiro de Obras

Licença de Operação 1236/2014 BR 116/RS - Lote 9 - Canteiro de Obras 2

Licença de Operação 1237/2014 BR 116/RS - Lote 1 – Pedreira P2

Licença de Operação 1239/2014 BR 116/RS - Lote 7 - Jazida EC 01

Licença de Operação 1247/2014 BR 163 - Segmento Santarém - Rurópolis: Áreas de apoio

Licença de Operação 1249/2014 BR 116/RS - Lote 6 - Pedreira

Licença de Operação 1257/2014 BR 163 - Segmento Santarém - Rurópolis: Áreas de apoio

Licença de Operação 1258/2014 BR 285 RS/SC - Canteiro de obras

Licença de Operação 1266/2014 BR 116/RS - Lote 7 – Pedreira

Licença de Operação 1269/2014 BR 116/RS - Lote 1 – Canteiro

Licença de Operação 1271/2014 BR 116/RS - Lote 8 - Jazida km 487

Licença de Operação 1273/2014 BR 116/RS - Lote 3 - Canteiro de obras Fonte: Relatório gerado no site http://www.ibama.gov.br/licenciamento/ em 15/06/2015.

Esse quadro mostra que, das 70 licenças de operação emitidas em 2014,

21 são relativas a unidades de apoio como jazidas e canteiros de obra, que dão suporte às grandes

obras rodoviárias.

Verifica-se, pois, que o Ibama tem trabalhado sua demanda com

indicador relativo ao número de processos ativos e sua eficiência com o número de licenças

77

emitidas por ano. São informações puramente focadas no processo, sem aferição da efetividade

de suas medidas.

Somado a isso, o Ibama não tem dimensão, hoje, de sua verdadeira

demanda represada, visto que o número de processos ativos não é suficiente para essa

quantificação. Também não sabe quantos estudos recebe em média e quantos são devolvidos,

como bem demonstra a declaração abaixo, dada em resposta ao Pedido de Informação nº

02680000585201576, de 23/03/2015:

[...] informamos que nosso sistema informatizado não permite a consulta

pelos parâmetros prazo para manifestação/análise ou entrega/devolução

de estudos. Existem atualmente cerca de 1.800 processos vigentes na Diretoria

de Licenciamento Ambiental, e, por não estarem disponíveis de forma

sistematizada, somente a consulta processo a processo pode identificar as

informações desejadas.

Convém registrar que o “número de licenças ambientais concedidas após

o prazo máximo destinado à sua análise, em desacordo com a determinação legal” é um dos

indicadores que o TCU determinou ao Ibama que adotasse, nos idos de 2003, por meio do

Acórdão 516/2003-TCU-Plenário111.

Ainda, vale explicar porque um “processo ativo” não é suficiente para

quantificação da demanda. Ele pode estar tanto na fase de licença prévia quanto na de instalação

ou de operação (ordinária ou corretiva). Pode até mesmo já ter uma Licença de Operação vigente

em fase de acompanhamento. São demandas de naturezas diversas que podem ser encontradas

em cada “processo ativo”. Pode também ter sido emitido um Termo de Referência e estar

“aguardando o estudo”. Além da natureza da demanda, a natureza do empreendimento também

interfere sobremaneira na complexidade e esforço que deveria ser despendido no processo. Não

se pode comparar um processo de uma rodovia de 2 km com um processo de usina nuclear.

Por isso, processo ativo de forma descontextualizada não pode ser

indicador de demanda, se não estiver vinculado aos requerimentos pendentes, ao histórico de

requerimentos, ao número de estudos pendentes de análise ou ao histórico dos que foram

analisados. É apenas um dado solto, com pouca funcionalidade para dimensionamento da

resposta a ser dada pela Administração.

Um bom exemplo de órgão ambiental que tem controle sobre sua

demanda é a Cetesb, que, quando questionada, respondeu possuir, atualmente, 12.777 solicitações

referentes a licenças, autorizações e outros na Diretoria C e 258 solicitações referentes a Estudos

de Impacto Ambiental-EIA, Relatórios Ambientais Preliminares-RAP, Estudos Ambientais

111 Disponível em: http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20040617/TC%20015.144.doc. Acesso em: 01/07/2015.

78

Simplificados-EAS e demais licenças na Diretoria I. Na Cetesb, há duas diretorias que realizam o

licenciamento ambiental no Estado de São Paulo, quais sejam Diretoria de Controle e

Licenciamento Ambiental (Diretoria C) e Diretoria de Avaliação de Impacto Ambiental (Diretoria

I). Essa divisão das diretorias traz uma clara separação por potencial de degradação.

Além de demonstrar conhecimento sobre a demanda represada, a

Cetesb112 ainda respondeu às seguintes questões:

Quantas licenças foram emitidas entre 2010-2014?

Atendimentos a solicitações de licenças, autorizações e outros:

Diretoria C

2010 2011 2011 2013 2014

26.318 34582 41.991 43.458 39.112

Diretoria I

2010 2011 2011 2013 2014

202 242 313 261 237

Qual o tipo de empreendimento/atividade com maior demanda perante

o licenciamento?

Diretoria C - Atividade industrial em geral.

Diretoria I - Atualmente, transportes.

Qual o tempo médio de uma licença?

Diretoria C: O tempo médio é 120 dias. O tempo médio refere-se à análise e

emissão de licenças referentes a todas as etapas de todos os licenciamentos,

incluindo Licença Prévia, Licença de Instalação e Licença de Operação; inclui o

tempo dispendido pelos interessados em: atendimento de solicitações de

informações complementares pedidas pela CETESB; execução de obras e

instalação de equipamentos; cumprimento de exigências técnicas para a emissão

das licenças de operação.

Diretoria I: Considerando-se o tempo total, ou seja, o tempo que o processo

está sob análise na CETESB e o tempo de resposta às complementações por

parte do interessado temos, o tempo médio: EAS 240 dias; RAP 250 dias e EIA

540 dias.

Para dar conta dessa demanda, a Cetesb possui 876 servidores na

Diretoria C (sendo 635 técnicos) e mais 170 na Diretoria I.

112 Resposta à Solicitação de Informação nº 64381154388, em 17/04/2015.

79

A Fundação Palmares, quando questionada sobre o número de processos

ativos sobre licenciamento ambiental, pendentes de análise até 01/04/2015, apresentou os dados

apresentados no Quadro 17, que seguem detalhados também no Anexo 5.

Quadro 17 – Processos pendentes de análise na Fundação Palmares

Tipologia Total de processos ativos, pendentes de análise sobre licenciamento ambiental até a data base

de 01/04/2015

Aproveitamentos Hidrelétricos 12

Linhas de Transmissão 26

Ferrovias 10

Rodovias 20

Eólica 6

Mineração 14

Gasoduto 6

Outros empreendimentos 16

Total 110 Fonte: compilação da resposta obtida via Pedido de informação nº 01590000292201535

Ao ser questionado, o Iphan respondeu que o Centro Nacional de

Arqueologia (CNA) possuía, naquela data (16/04/2015), 194 processos pendentes de análise, não

sendo “possível dispensar um servidor para elaborar lista dos empreendimentos que se referem

esses 194 processos” (Pedido de Informação nº 01590000291201591). Isso mostra que o órgão

tem a dimensão do passivo a ser enfrentado, embora não disponha de sistema informatizado que

lhe facilite a geração de relatórios.

Para ter um parâmetro de comparação sobre o que representa essa

demanda represada no Iphan, o Quadro 18 mostra o número de manifestações emitidas pelo

CNA sobre licenciamento ambiental entre os anos de 2005 e 2015:

80

Quadro 18 – Número de manifestações do Iphan sobre licenciamento ambiental

Ano Nº Ofícios

2005 158

2006 174

2007 208

2008 191

2009 161

2010 353

2011 244

2012 208

2013 687

2014 506

2015 168 Fonte: Pedido de Informação nº 01590000291201591.

A Funai, quando questionada sobre a quantidade de processos pendentes

de análise e do número de análises realizadas nos últimos anos, informou, por meio de sua

Diretoria de Promoção ao Desenvolvimento Sustentável, que os processos estavam em fase de

consolidação para serem disponibilizados no site da Fundação na internet. Ainda assim, forneceu

levantamento preliminar, relacionando parte das manifestações enviadas no período de 2013 a

março de 2015, que consta no Anexo 6.

15. Excesso de burocracia e gestão arcaica

A gestão processual do Ibama é notadamente burocrática, sustentando-

se no formalismo para reduzir ingerências políticas que frequentemente atingem o Instituto. Tal

afirmação coaduna com as fraquezas identificadas pelo próprio órgão na matriz SWOT113 de seu

Planejamento Estratégico, apresentada no Quadro 19:

113 SWOT – Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats: Forças, Fraquezas, Oportunidades e Ameaças.

81

Quadro 19 – Matriz SWOT do Ibama

Forças 1. Conhecimento e capacidade técnica 2. Identidade do Ibama 3. Papel preponderante do Ibama no Sisnama 4. Credibilidade 5. Comprometimento dos servidores com a questão

ambiental 6. Disponibilidade de grande volume de dados nos

sistemas de controle 7. Uso de mecanismos para mediar interesses e conflitos 8. Capilaridade da organização 9. Boa infraestrutura na Sede

Fraquezas 1. Carreira de especialista em meio ambiente pouco

valorizada e com baixa remuneração 2. Insatisfação e desmotivação dos servidores 3. Ausência de política de gestão de pessoas 4. Deficiência de planejamento institucional 5. Insuficiência de recursos financeiros e materiais 6. Deficiência na gestão da informação 7. Falta de gestão do conhecimento 8. Normas contraditórias e falta de normas claras 9. Falta de mapeamento, padronização e normatização

dos processos de negócios da instituição 10. Capacidade gerencial deficitária 11. Deficiência na comunicação interna 12. Gestão orçamentária desarticulada do planejamento 13. Ingerência política 14. Soluções tecnológicas insuficientes 15. Falta de visão corporativa, com fortalecimento de

feudos 16. Regimento interno defasado 17. Estrutura organizacional que não atende às

necessidades do Instituto 18. Falta de transparência na interação com o cidadão

usuário do serviço 19. Falta de gestão por indicadores de avaliação

institucional e funcional 20. Força da marca pouco explorada 21. Cultura organizacional resistente a mudança

Oportunidades 1. Políticas públicas voltadas para o desenvolvimento

econômico que geram impacto ambiental 2. Imagem institucional positiva 3. Percepção do meio ambiente como um tema relevante

pela sociedade 4. Regulamentação do art. 23 da Constituição Federal 5. Rio+20: participação do Ibama e decisões dela

emanadas 6. Política Nacional de Resíduos Sólidos 7. Relevância do desenvolvimento sustentável nas políticas

ambientais do governo 8. Pressão internacional para o cumprimento de tratados

internacionais pelo Brasil 9. Cenário atual favorável para promover a recuperação de

áreas degradadas 10. Plano Nacional de Mudanças Climáticas 11. Competência supletiva 12. Existência de projetos de regulamentação do

pagamento por serviços ambientais 13. Adesão ao Gespública

Ameaças 1. Desproporcionalidade entre a relevância da área

ambiental e a destinação orçamentária 2. Mudanças da legislação conduzidas sem a participação

do IBAMA 3. Indefinição do governo na organização e no papel dos

órgãos federais de meio ambiente, gerando instabilidade no ambiente interno

4. Ingerência política externa na tomada de decisão 5. Influências políticas econômicas setoriais sobrepondo-se

ao interesse da sociedade em relação ao meio ambiente 6. Atuação deficiente dos órgãos ambientais estaduais e

municipais no cumprimento do seu papel no Sisnama 7. Insatisfação do cidadão usuário com os serviços on line

do Ibama 8. Percepção idealizada do meio ambiente,

afetando/distorcendo as prioridades de atuação do Ibama

Fonte: http://ibama.gov.br/phocadownload/acesso_a_informacao/plano_estrategico_ibama-2012_2015.pdf. Acesso em: 01/07/2015.

82

A ingerência política é um dos motivos clássicos que leva ao formalismo

excessivo como forma de defesa. Apesar das inúmeras fragilidades, é necessário reconhecer que o

Instituto vem envidando esforços para modernizar sua gestão. Nesse intuito, foi elaborado o

Planejamento Estratégico do Ibama para o período 2012-2015114, que é certeiro ao afirmar que

“são essenciais o entendimento, a construção e o pensamento estratégico que assegurem

resultados capazes de atender às expectativas do Estado e da Sociedade em relação à atuação e ao

papel conferido, ao longo da história, ao Ibama”. E continua:

A história das instituições e dos negócios bem sucedidos está atrelada a um bom

planejamento, insistência na perseguição dos objetivos, implementação de ações

corretas, pessoas certas nas funções certas e comprometidas umas com as

outras. A missão é conhecida por todos e os indicadores de desempenho são

constantemente medidos e avaliados. Porém, nem sempre as organizações,

notadamente as instituições públicas, conseguem criar cultura para elaborar este

planejamento e muito menos implementá-lo.

Há que se reconhecer que não é fácil mudar a cultura organizacional e

tirar as pessoas de sua inércia habitual mas, diante do contexto

ambiental onde o Ibama está inserido, isto já não é uma opção e sim uma

necessidade por sermos o órgão de controle do uso sustentável dos

recursos naturais que o País precisa.

Um dos aspectos positivos verificados no planejamento estratégico foi a

participação do Ibama no Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização

(GesPública), cuja finalidade consiste em fortalecer a gestão, tendo como premissa o Modelo de

Excelência em Gestão Pública (MEGP). O processo de implantação, entretanto, ainda não foi

finalizado.

Na tentativa de modernizar o trâmite processual, deu-se a implantação

do Sistema Integrado de Gestão Ambiental (Siga), institucionalizado pela Instrução Normativa

Ibama nº 23, de 30 de dezembro de 2013, que tem como finalidade regulamentar e gerenciar o

processo de licenciamento ambiental no âmbito federal. São funcionalidades desse sistema:

permitir acesso público a informações, entre elas: Formulário de Caracterização da

Atividade – FCA, Termos de Referência aprovados, estudos, pareceres técnicos, agenda

de audiências públicas, entre outros;

114 Disponível em: http://www.ibama.gov.br/phocadownload/acesso_a_informacao/plano_estrategico_ibama-2012_2015.pdf. Acesso em: 01/07/2015.

83

interconexão com informações georreferenciadas e com outros sistemas corporativos do

Ibama e dos órgãos envolvidos no licenciamento ambiental, em particular o Cadastro

Técnico Federal – CTF – e o Sistema de Gestão Documental – Doc.Ibama;

conjunto de serviços disponibilizados ao empreendedor, como geração automática de

requerimentos de licenças, serviço de envio automático de documentos, caixa de

documento do processo e geração automática de boletos de taxas de licenciamento, entre

outros, que farão parte do banco de dados do Siga;

conjunto de documentos padronizados (ofícios, licenças, atas de reunião, relatórios,

memorandos) que farão parte do banco de dados do Siga; e

monitoramento dos prazos utilizados pelo empreendedor e pelo Ibama.

Destaca-se, entretanto, que essa modernização não foi sentida no

processo de elaboração deste estudo, pois, durante a coleta de informações, houve considerável

excesso de burocracia no Ibama. Ao solicitar, por meio do portal de informação do Governo

Federal, cópia de alguns processos de licenciamento em trâmite naquele Instituto, o pedido foi

inicialmente negado, remetendo-se à necessidade de preenchimento de formulário específico a ser

protocolado. Para cada um dos mais de trinta processos solicitados, foi preciso o preenchimento

de formulário individual. Para agravar a situação, foi informado que o analista ambiental detentor

de cada processo teria de interromper seus trabalhos para providenciar sua digitalização e envio.

Embora a Instrução Normativa Ibama nº 2/2013115 estabeleça em seu

art. 3º, § 1º, que o Ibama atenderá ao interessado ou ao seu representante legal no prazo de três

dias úteis após o requerimento, algumas solicitações registradas em 08/04/2015, para comporem

este estudo, não foram atendidas até a data de 01/07/2015116.

Ainda assim, o órgão dá preferência para cessão de cópias por essa via,

pois a extrapolação do prazo não acarreta penalidades aos servidores, diferentemente do que

acontece no portal de informação do Governo Federal, no qual a falta de resposta, se

injustificada, pode provocar a responsabilização do gestor.

O Doc.Ibama também recebeu críticas recentes de seus principais

usuários. Em manifestação dos analistas ambientais, apresentada na Carta Aberta117 intitulada

115 Disponível em: http://www.ibama.gov.br/sophia/cnia/legislacao/IBAMA/IN0002-080213.pdf. Acesso em: 01/07/2015. 116 São elas: 02001.006411/2015-14; 02001.006412/2015-63; 02001.006414/2015-52; 02001.006415/2015-05; 02001.006416/2015-41; 02001.006418/2015-31; 02001.006420/2015-18; 02001.006422/2015-02; 02001.006423/2015-43; 02001.006426/2015-87; 02001.006429/2015-11; 02001.006430/2015-45; 02001.006432/2015-34; 02001.006434/2015-23; 02001.006436/2015-12; 02001.006439/2015-56. 117 Carta Aberta Servidores da Dilic intitulada “Propostas dos servidores da Dilic para a melhoria do licenciamento ambiental federal no Ibama”, direcionada ao Diretor de Licenciamento Ambiental Substituto em 24/06/2015.

84

“Propostas dos servidores da Dilic para a melhoria do licenciamento ambiental federal no

Ibama”, são mencionadas as seguintes fragilidades:

O Doc.Ibama não atende algumas demandas importantes da Dilic, como

elaboração de minutas de licença, de relatórios de vistoria, inserção de figuras

em documentos técnicos, inserção de ofícios no processo digital e etc. A

emissão de licenças ambientais é feita via editor de texto, com deficiências nos

padrões de forma e conteúdo. Além disso, são recorrentes os problemas com o

sistema, bem como há um gasto excessivo de tempo na elaboração e

formatação de documentos devido às limitações do sistema, assim como na

instrução do processo digitalizado.

Outras críticas são feitas à gestão de documentos. Afirma-se que “tem

ocorrido morosidade e até ausência de respostas da Diretoria quanto aos documentos emitidos ou

minutados pelos servidores [...]. Por exemplo, documentos minutados nas coordenações são

emitidos pela Dilic, mas não retornam em versão final para instrução processual e a alteração de

conteúdo de minuta não é comunicado às coordenações”.

O descontrole processual é evidente. Como sugestões de melhoria, os

servidores propõem: incrementar o apoio administrativo para a Diretoria de Licenciamento;

efetivar a implantação do Siga e criar uma política de aprimoramento contínuo do

Doc.Ibama/Siga para as necessidades da Dilic (rastreabilidade de documentos minutados,

elaboração de minutas de licença, elaboração de relatórios de vistoria, inserção de figuras em

documentos técnicos etc.).

Verificou-se também que, embora a funcionalidade do banco de dados

tenha sido bem explorada, a gestão da informação foi pouco favorecida até esta etapa do

desenvolvimento. Os processos em papel continuam a tramitar paralelamente e não se garante

que suas informações estejam integralmente no Doc.Ibama, o que compromete a confiabilidade

do sistema. Pode-se dizer que se trata preponderantemente de um gerenciador de arquivos, e não

de um sistema de gestão.

Na auditoria do TCU de 2009, que resultou no Acórdão 2.212/2009-

TCU-Plenário, aquele Tribunal recomendou melhorias no Sistema Informatizado do

Licenciamento Ambiental (SisLic), após detectar que os únicos relatórios viáveis naquele

momento eram: a) licenças emitidas por ano; b) licenças emitidas por período; c) quantitativo

anual de licenças emitidas por tipo/ano; d) licenças emitidas por ano, estados e municípios. A

servidora responsável pelo SisLic à época atestou que o atual sistema ainda não produzia nenhum

tipo de relatório gerencial com dados de avaliação de impactos ambientais.

85

Atualmente, mesmo após a implantação de melhorias na automatização

dos processos, o gerenciamento de indicadores ainda é precário. Isso se percebe quando o Ibama,

ao ser questionado sobre a demanda de trabalho represada no licenciamento, não consegue

dimensioná-la pelo sistema.

O mapeamento de processos realizado no âmbito do Planejamento

Estratégico, por sua vez, é bastante voltado aos pormenores das etapas e formas do processo

licenciador, sem que tenham sido identificadas características propícias à gestão por resultados. O

processo permanece autocentrado. Cada uma das etapas seguintes foi milimetricamente

desenhada em fluxogramas:

Analisar competência;

Instaurar processo;

Definir escopo;

Receber requerimento de licença;

Receber estudo ambiental;

Realizar análise técnica;

Avaliar requerimento de licença;

Monitorar condicionantes ambientais (pós-licença);

Definir locais para distribuição do estudo;

Receber contribuições;

Solicitar documentos;

Analisar solicitação de pessoal para compor equipe;

Definir equipe.

A expectativa é que, após plenamente instalado e operacionalizado, o

Siga permita o gerenciamento de indicadores de eficácia, eficiência, efetividade e relevância, tanto

para o processo administrativo de licenciamento como para o processo de avaliação de impacto

ambiental que subsidia o licenciamento.

86

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Como o licenciamento ambiental é um processo lento, caro e complexo, é

essencial que ao final deste processo seja atingido o seu objetivo primordial: o

de garantir a preservação ambiental e a sustentabilidade dos empreendimentos

licenciados. Na condição de gestor federal na área ambiental, o Ibama

deve focar as suas atividades de licenciamento mais para o resultado

finalístico do processo e não apenas para os procedimentos em si. Neste

sentido, é importante que o Ibama avalie, em todas as etapas do processo de

licenciamento, se os impactos ambientais negativos causados pelos

empreendimentos foram efetivamente mitigados, a fim de garantir um

desenvolvimento econômico sustentável sem o comprometimento do

patrimônio ambiental nacional (Acórdão 2.212/2009-TCU-Plenário118).

O licenciamento ambiental encontra-se atualmente em um quadro de

crise institucional e normativa. A falta de delimitação explícita de responsabilidades tem levado o

instrumento a incorporar inúmeras funções que não lhe são típicas e tampouco próprias.

Como bem explica a Abema119, sem o apoio de importantes mecanismos

como a Avaliação Ambiental Estratégica, o Zoneamento Ambiental, o Monitoramento Contínuo

da Qualidade Ambiental, os Planos Diretores de Bacias Hidrográficas e a Avaliação Ambiental

Integrada, o licenciamento perde a sua finalidade como instrumento para aferir os impactos,

tornando-se cada vez mais uma prática cartorial, em prejuízo da proteção do meio ambiente.

Os últimos anos têm presenciado a edição de inúmeros atos normativos

isolados, enquanto os empreendedores clamam por um regramento unificado, com regras

coerentes e harmônicas. A multiplicidade de atores sem conexão hierárquica no mesmo processo

decisório também tem dificultado a gestão.

Mesmo nos pontos em que o Ibama avançou, o fez com pouco resultado

efetivo. A informatização dos processos não dispensou o papel, tampouco garantiu a

transparência. O mapeamento de competências sequer foi capaz de diagnosticar que lhe faltavam

profissionais capacitados no meio socioeconômico.

O mapeamento dos processos, por sua vez, foi autocentrado, focou nos

procedimentos do licenciamento e não no macroprocesso de AIA. Detalhou ao extremo cada

118 Disponível em: http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20091002/009-362-2009-4-MIN-AC.rtf. Acesso em: 01/07/2015. 119

ABEMA – Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente. Novas propostas para o licenciamento ambiental no Brasil. Organização José Carlos Carvalho – Brasília: Abema, 2013. 92 p. Disponível em: http://www.abema.org.br/site/arquivos_anexo/Livro_Relatorio_Final_2.pdf. Acesso em: 01/07/2015.

87

passo, mas, pelo menos aparentemente, não questionou a pertinência de certas etapas, práticas e

documentos.

A imaturidade da gestão leva à máxima: “preciso de mais servidores e

mais orçamento”, o que, por si só, não garante o sucesso do licenciamento. O Ibama não tem

controle sobre o número de demandas a serem respondidas e também não sabe dizer quais estão

dentro do prazo e quais estão vencidas. Há muita margem para avançar em efetividade, por meio

da priorização baseada em ponderação de riscos e na adoção de uma administração gerencial

focada em resultados.

Essa proposta, entretanto, já encontra resistência entre o corpo técnico

de analistas ambientais federais. Prova disso foram as declarações da nova Diretora de

Licenciamento do Ibama que, de pronto, foram alvo de resposta por parte dos analistas

ambientais federais, nos seguintes termos120:

Há um tempo mínimo para o licenciamento ambiental de uma

atividade/empreendimento, que segue um processo racional e se inicia

com a elaboração do termo de referência para a realização dos estudos

ambientais, segue com a realização dos estudos (que pode levar mais de

um ano, dependendo da complexidade do projeto), a análise e aprovação,

a elaboração do projeto detalhado e das medidas a serem adotadas para

evitar, reduzir ou compensar impactos; e por aí segue. “Queimar” ou

“enxugar” etapas para ganhar tempo pode prejudicar totalmente a

racionalidade do processo e reduzir a efetividade do licenciamento

ambiental, tornando o procedimento meramente burocrático.

Essa foi a resposta para a firmação de que o licenciamento era lento e

lhe faltava foco.

Ainda que por muitas vezes o licenciamento seja utilizado para

mascarar outras fragilidades do setor público e privado em gerir seus investimentos, fica

claro que há uma série de gargalos a serem superados para amenizar a “culpa” do licenciamento

ambiental.

Na tentativa de consolidar as fragilidades do licenciamento discutidas

neste estudo, bem como propor encaminhamentos para sua resolução, é apresentado o Quadro

20:

120 http://www.sindsep-df.com.br/upload/arquivos/0240629001433339949.pdf. Acesso em: 01/07/2015.

88

Quadro 20 – Propostas de ação para o enfrentamento dos problemas identificados no processo de licenciamento ambiental

Sintoma Causas Propostas

Estudos extensos, de baixa qualidade e

focados no diagnóstico

Ausência de diretrizes objetivas que estabeleçam as “regras do jogo”.

Elaborar manual técnico contendo roteiro metodológico para a avaliação de impactos ambientais (por tipologia), bem como roteiro metodológico para análise desse material pelos analistas ambientais

121.

Formular, no âmbito do manual técnico, as questões que devem ser respondidas no desenvolvimento dos estudos, a fim de delimitar o diagnóstico às informações que serão úteis à tomada de decisão.

Falta de conexão entre o levantamento dos aspectos ambientais, o diagnóstico ambiental, a análise de impactos e as propostas de medidas mitigadoras e compensatórias.

Elaborar manual técnico com a lógica racional de estruturação da AIA.

Nos termos de referência padronizados por tipologia, limitar o diagnóstico ambiental aos atributos suscetíveis de interagirem com o empreendimento.

Forma de contratação dos estudos, especialmente pelo setor público.

Divulgar amplamente os estudos rejeitados e o motivo que ensejou tal rejeição, a fim de fomentar concorrência entre as consultorias.

Pedido ao empreendedor de informações que deveriam ser disponibilizadas pelo próprio poder público.

Reforçar o Sinima;

Dispensar o empreendedor de elaborar estudos quando o poder público dispuser de informação suficiente à tomada de decisão.

Excesso de condicionantes

Ausência da variável ambiental na concepção dos projetos.

Prever a AAE em lei;

Conceder incentivos no âmbito do processo de licenciamento para os empreendimentos com gestão ambiental mais desenvolvida, oferecendo licenciamento simplificado e maiores prazos de validade das licenças, entre outros.

Ausência de diretrizes técnicas para encadeamento lógico da AIA, tranferindo para as condicionantes aspectos de diagnóstico ambiental.

Elaborar manual técnico.

121 Em linha com o que prescreve o Acórdão 2.212/2009-TCU-Plenário.

89

Muito poder e responsabilidade concentrados na base da pirâmide hierárquica.

Reforçar o papel decisório e de responsabilidade na cadeia hierárquica da autoridade licenciadora, cabendo ao dirigente máximo (ou órgão colegiado), subscritor da licença, o último julgamento e filtro das condicionantes que não contribuem para a gestão ambiental efetiva;

Capacitar a base da pirâmide para que as condicionantes sugeridas nos pareceres técnicos guardem relação com os impactos identificados e tenham resultado prático na gestão do empreendimento.

Falta de foco no resultado e ênfase no controle prévio e documental, com monitoramentos que não se prestam à tomada de decisão.

Capacitar os analistas ambientais e os gestores responsáveis pela emissão das licenças.

Substituir condicionantes ambientais recorrentes por manuais de boas práticas, transferindo o controle prévio para a fiscalização direta.

Tentativa de driblar as amarras burocráticas do poder público, repassando ao particular responsabilidades do Estado.

Elaborar manual técnico com a delimitação das responsabilidades na aplicação do licenciamento ambiental.

Falta de conexão entre o diagnóstico ambiental, a análise de impactos e as propostas de mitigação.

Elaborar manual técnico com a lógica racional de estruturação da AIA.

Falta de acompanhamento da

efetividade das condicionantes

Administração burocrática, pautada no controle prévio em detrimento da fiscalização dos resultados.

Implementar a gestão gerencial voltada para resultados;

Elaborar manuais de boas práticas para o gerenciamento de aspectos e impactos ambientais recorrentes, transferindo o controle prévio (imposição de condicionantes) para a avaliação dos resultados (fiscalização direta).

Estabelecer acompanhamento sistemático das condicionantes ambientais, priorizadas com base em critérios de risco e potencial de degradação.

Falta de definição de metas para a avaliação da efetividade do licenciamento ambiental.

Definir indicadores e metas para os resultados esperados para o licenciamento ambiental com foco nos seus efeitos no meio ambiente, e não no controle dos meios (nº de licenças e nº de audiências públicas, por exemplo).

90

Falta de foco no que realmente importa

Ausência de gestão de riscos. Priorizar as ações com base em avaliação

de risco.

Falta de visão holística do processo de AIA e desconsideração dos

impactos positivos dos empreendimentos

Existência de instâncias decisórias paralelas em um quadro de confusão institucional no qual se incluem os órgãos ambientais e as instituições intervenientes.

Reforçar o papael decisório dos órgãos ambientais e o papel opinativo dos demais interessados.

Falta de diretrizes para a análise encadeada e integrada dos aspectos, impactos e medidas mitigadoras e compensatórias.

Elaborar manual técnico com orientações de análise que considerem os impactos positivos na análise da viabilidade do empreendimento.

Análise dos estudos feita de forma multidisciplinar e fragmentada.

Implementar práticas de trabalho que favoreçam a análise interdisciplinar, a exemplo da gestão de projetos com análise multicritério e das salas de situação para resolução de problemas complexos e emergenciais.

Elaborar manual técnico.

Falta de conexão lógica e proporcionalidade entre medidas protetivas mitigadoras compensatórias compensação ambiental.

Elaborar manual técnico.

Reavaliar cálculo da compensação ambiental.

Falta de marco regulatório para as questões sociais e

condicionantes que extrapolam as obrigações do empreendedor

Falta de políticas públicas efetivas.

Delimitar em lei que a responsabilidade do empreendedor se restringe aos impactos vinculados ao seu empreendimento;

Delimitar as responsabilidades do poder público e do empreendedor no que se refere aos impactos sociais;

Estudar a possibilidade de incluir os aspectos sociais no escopo da Compensação Ambiental, que hoje cuida tão somente de “apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral”, ou elaborar forma de compensação similar, a fim de transferir para o poder público a responsabilidade pela aplicação dos recursos.

91

Desconhecimento da estrutura de responsabilidades na qual se pautam as políticas públicas.

Elaborar manual técnico com a delimitação das responsabilidades na aplicação do licenciamento ambiental;

Capacitar os analistas ambientais e os gestores responsáveis pela emissão das licenças.

Falha de conexão entre a análise do diagnóstico ambiental e do levantamento de aspectos e impactos ambientais do emrpeendimento.

Capacitar o corpo técnico;

Elaborar manual.

Falta de profissionais especialistas no meio socioeconômico para a inserção de forma integrada dos aspectos culturais e indígenas na avaliação holística da matriz de impactos.

Alterar o formato do concurso público para analista ambiental, com provas específicas para cada competência/habilidade requerida.

Multiplicidade de atores com poder

discricionário

Crise institucional e falta de visão holística.

Fortalecer a autonomia e o poder decisório das autoridades licenciadoras;

Manter estruturas colegiadas com poder decisório sobre a viabilidade ambiental do empreendimento.

Análise multidisciplinar (meio físico, biótico e socioeconômico).

Capacitar os analistas ambientais em ferramentas que estimulem a análise integrada.

Postergação de estudos e

condicionantes em diferentes fases do

licenciamento

Pressão política.

Reforçar a autonomia dos órgãos ambientais com composição de poder decisório colegiado sustentado em estrutura qualificada.

Condicionantes cujo cumprimento extrapola o controle do empreendedor.

Delimitar as responsabilidades em lei.

Frequente judicialização dos

processos

Subjetividade da terminologia utilizada e das decisões.

Elaborar manual técnico.

Falta de instância recursal efetiva. Regulamentar as possibilidades de recurso

adminstrativo à decisão da autoridade licenciadora.

Ausência de espaço arbitral atrativo. Criar espaço arbitral para a gestão de

conflitos antes da judicialização.

Medo de processo criminal

Ocorrência de casos em que o MPF dirigiu-se diretamente à equipe técnica, nominalmente.

Alteração da Lei de Crimes Ambientais, para excluir a modalidade culposa do art. 67 da Lei nº 9605/1988.

Distribuir as responsabilidades ao longo da cadeia hierárquica.

Elaborar manual técnico que dê embasamento mais objetivo às decisões.

Possibilidade de responsabilização individual dos técnicos licenciadores por conduta culposa em decorrência da Lei de Crimes Ambientais.

Fragilidade do poder decisório ao divergir da equipe técnica.

92

AAusência de AAE

Estrutura institucional do poder executivo fragmentada, o que prejudica a formulação de AAE.

Estabelecer regras simplificadas de licenciamento para empreendimentos componentes de projetos, planos e programas submetidos à AAE ou outro mecanismo de gestão territorial;

Prever a AAE em lei.

Falta de cultura de planejamento de longo prazo.

Informações ambientais não sistematizadas.

Padronizar e informatizar o envio de informações ambientais dos empreendedores aos órgãos ambientais e destes para o Sinima.

Ausência de dados e informações ambientais

sistematizadas

Dispersão das ações e falta de ferramentas de tecnologia da informação eficientes para o seu gerenciamento.

Fortalecimento do Sinima;

Definir metodologia para apresentação dos metadados que embasam os estudos ambientais e monitoramentos realizados pelo empreendedor;

Informatizar a entrega desses dados, substituindo o papel.

Excesso de atos normativos

Crise institucional e falta de visão holística sobre o licenciamento.

Consolidar as normas, revogando os dispositivos ináplicaveis ou divergentes.

Intervenção excessiva do Ministério Público

Falta de transparência. Informatizar o processo, disponibilizando

seu conteúdo integral na internet (ressalvado eventual sigilo).

Embasamento subjetivo das decisões. Elaborar manual técnico.

Falta de estrutura e pessoal nos órgãos

ambientais

Baixos salários. Reestruturar as carreiras ambientais, com

o aumento dos salários e atenção específica à atividade de licenciamento.

Rotatividade. Fortalecer a carreira com base no mérito.

Falta de capacitação continuada e focada às necessidades particulares do órgão.

Adotar metodologia de gestão por competência atrelada aos objetivos e metas institucionais.

Grande demanda represada

Atenção dispensada a pequenas intervenções, em detrimento de empreendimentos com maior potencial de degradação – falta de priorização baseada em análise de risco.

Desenvolver cultura de gestão de risco para priorizar as ações e delimitar o escopo das análises.

Gestão por “processos ativos”. Adotar metodologia de gestão de projeto

nas fases de LP e LI e auditoria de sistema de gestão para a fase de LO.

Excesso de burocracia e gestão arcaica

Apelo à burocracia como defesa à pressão política.

Implementar visão gerencial e reforçar a autonomia dos órgãos ambientais por meio do enfrentamento da crise institucional e do reforço do poder decisório (decisões colegiadas).

93

Considerando as recomendações que mais se repetem e aquelas que, com

menor esforço, resolvem um grande número de problemas, recomenda-se a priorização das

seguintes abordagens:

Incorporar no processo de licenciamento critérios de gestão de risco para priorização das

ações;

Definir em lei a matriz de responsabilidades no licenciamento, esclarecendo que a

responsabilidade do empreendedor se limita aos impactos vinculados ao seu

empreendimento;

Elaborar manual técnico sobre AIA;

Substituir a análise prévia de planos e programas pela edição de manuais de boas práticas,

quando possível, que permitam fiscalização direta;

Estabelecer um acompanhamento sistemático das condicionantes ambientais, priorizadas

com base em critérios de risco e potencial de impacto;

Substituir a análise multidisciplinar por uma análise integrada;

Substituir a gestão de processos ativos por “gestão de projetos”;

Enfrentar a crise institucional com diferenciação clara dos agentes responsáveis por

agendas temáticas (indigenista, cultural e outras) daquele responsável pelo papel decisório

no licenciamento ambiental;

Capacitar o corpo técnico e garantir remuneração equivalente ao grau de responsabilidade

do licenciamento;

Informatizar o processo de licenciamento;

Adotar metodologia de gestão da informação;

Consolidar as normas referentes a licenciamento ambiental.

As propostas não são novidade, mas, em tempo de crise, é preciso que

obviedades sejam ditas. Acredita-se que, com essa linha de atuação, seja possível direcionar a

energia para os problemas com impacto associado mais significativo.

Consultoria Legislativa, em 16 de julho de 2015.

Rose Mirian Hofmann

Consultora Legislativa

2015_1868

94

ANEXO 1 – Exemplo de postergação de estudos e condicionantes na Licença de Instalação nº 928/2013 relativa às Obras de Pavimentação da Rodovia SC-290 (antiga SC-450), Trecho Divisa RS/SC – Praia Grande/SC, do km 0+000 ao km 15+745,11, de acordo

com o Projeto de Engenharia aprovado pelo Ibama

Condicionante 2.2 Apresentar, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, readequação do

Programa de Comunicação Social e de Educação Ambiental, de acordo com as

“Recomendações e Determinações de Adequações” que serão encaminhadas via ofício ao

empreendedor. Tais adequações deverão ser aprovadas pelo Ibama, com início de

implementação das ações anterior às obras.

Condicionante 2.3 As obras somente poderão ser iniciadas posteriormente à liberação

formal pelo Ibama, que se dará após apresentação e análise dos seguintes documentos:

o 2.3.1 Manifestação formal do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico

Nacional – IPHAN favorável ao reinício das obras no segmento entre os km

8+000 e 15+745,11 e ao início das intervenções no segmento entre os km 0+000

e 8+000.

o 2.3.2 Comprovação da contratação da execução do Plano Básico Ambiental –

PBA. Junto à tal comprovação deverão ser enviadas as seguintes informações e

documentações da totalidade da equipe técnica que executará os Programas

Ambientais: nome; formação; função na equipe/programa; Cadastro Técnico

Federal (CTF – atualizado e sem pendências); número de registro no Conselho de

Classe; e cópia das Anotações de Responsabilidade Técnica (ART). No caso de

pesquisadores cujas profissões não possuam Conselho de Classe deverá ser

apresentada “Declaração de Participação e Responsabilidade”.

o 2.3.3 Outorgas ou dispensas, chanceladas pelo órgão gestor dos recursos hídricos

competente, relativas às atividades de Pavimentação da SC-290 que se enquadrem

nas premissas listadas na Lei nº 9.433/97, que trata da Política Nacional de

Recursos Hídricos, tais como: construção de Obra de Arte Especial – OAE, de

Obra de Arte Corrente – OAC e eventual captação de água.

o 2.3.4 Comprovação da implantação de Barreiras de Siltagem em ambos os lados

da rodovia no segmento entre os km 2+200 e 3+300, área de ocorrência de

Thoropa saxatilis.

o 2.3.5 Esclarecimento sobre os quilômetros exatos de implantação das Passagens

de Faunas Aéreas a serem implantadas nos km 3+585 e 3+900, pois no Projeto de

Engenharia constam os km 3.533 e 3.878, respectivamente.

o 2.3.6 Informação das quilometragens de implantação dos sonorizadores.

95

o 2.3.7 Confirmação de reinserção no Projeto de Engenharia dos 06 Refletores

Dissipativos de Luzes de Faróis (03 de cada lado da pista) a serem instalados nos

km 8.420 – 8.440 – 8+460.

o 2.3.8 Esclarecimento se somente serão implantadas as placas de sinalização

“Atenção, Travessia de Fauna”.

o 2.3.9 Descrição de como será o gerenciamento de efluentes gerados nas frentes de

obras.

o 2.3.10 Plano de Ataque às Obras, contemplando: a) A logística na execução da

pavimentação do segmento entre os km 0+000 a 8+000, com ênfase no que tange

ao bloqueio da rodovia, considerando que não será autorizada a abertura de

caminhos de serviço e/ou desvios mesmo dentro da faixa de domínio da rodovia;

b) Detalhamento das medidas a serem implementadas para evitar o impedimento

do fluxo de pessoas (como moradores dos municípios, serviços essenciais de

emergência, bem como de trabalhadores e visitantes dos Parques Nacionais) entre

Cambará do Sul/RS e Praia Grande/SC nos segmentos interrompidos, mesmo

que temporariamente, pelas obras.

o 2.3.11 Inventário Florestal da Formação Alto Montana, contemplando parcelas

fora da Área Diretamente Afetada – ADA, distribuídas de modo mais esparso nas

áreas de influência do empreendimento, e com comprovada suficiência amostral.

o 2.3.12 Reavaliação do posicionamento dos pontos amostrais de medição de

ruídos, com inclusão obrigatória de 03 pontos (nas proximidades dos km 0+750,3

+ 250,4 + 800).

o 2.3.13 Proposição de pontos amostrais de qualidade de água adicionais entre os

km 0 e 12+375, em especial no segmento entre os parques e próximos aos locais

de ocorrência da rã-das-cachoeiras (Hylodes meridionalis) e da rã-dos-lagedos

(Thoropa saxatilis), sejam esses corpos d’água tangenciados ou interceptados pela

rodovia. Deverá ser justificada tecnicamente, tanto a escolha dos pontos, quanto a

ausência desses.

96

ANEXO 2 – Principais normativos sobre licenciamento ambiental publicados fora do ambiente do Conama entre 2007 e 2015

10/01/2007: Instrução Normativa Ibama n° 146/2007122, que estabelece os critérios para

procedimentos relativos ao manejo de fauna silvestre (levantamento, monitoramento,

salvamento, resgate e destinação) em áreas de influencia de empreendimentos e atividades

consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de impactos à fauna sujeitas ao

licenciamento ambiental, como definido pela Lei n° 6.938/81 e pelas Resoluções Conama

n° 001/86 e n° 237/97.

17/07/2008: Instrução Normativa Ibama n° 184/2008123, que estabelece procedimentos

gerais de licenciamento ambiental e interlocução com órgãos envolvidos (alterada pela

Instrução Normativa Ibama nº 14/2011).

07/04/2009: Instrução Normativa Ibama nº 06/2009124, que estabelece os procedimentos

para emissão de Autorização de Supressão de Vegetação (ASV) e as respectivas

Autorizações de Utilização de Matéria-Prima Florestal (AUMPF) no âmbito da

Dilic/Ibama.

02/09/2009: Instrução Normativa ICMBio nº 05/2009125, que estabelece procedimentos

para a análise dos pedidos e concessão da Autorização para o Licenciamento Ambiental

de atividades ou empreendimentos que afetem as unidades de conservação federais, suas

zonas de amortecimento ou áreas circundantes (revogada pela Instrução Normativa

ICMBio nº 7/2014).

18/03/2010: Instrução Normativa Ibama nº 2/2010126, que estabelece procedimentos de

licenciamento corretivo para regularização da malha rodoviária federal.

122 Disponível em: https://www.ibama.gov.br/licenciamento/modulos/arquivo.php?cod_arqweb=IN146. Acesso em: 06/07/2015. 123 Disponível em: https://www.ibama.gov.br/licenciamento/modulos/arquivo.php?cod_arqweb=IN184 Acesso em: 06/07/2015. 124 Disponível em: https://www.ibama.gov.br/licenciamento/modulos/arquivo.php?cod_arqweb=IN062009 Acesso em 06/07/2015. 125 Disponível em: http://www.icmbio.gov.br/portal/images/stories/o-que-somos/in052009.pdf Acesso em 06/07/2015. 126 Disponível em: https://www.ibama.gov.br/licenciamento/modulos/arquivo.php?cod_arqweb=IN022010 Acesso em 06/07/2015.

97

23/11/2010: Instrução Normativa Ibama nº 12/2010127, que revoga a IN nº 7, de 13 de

abril de 2009 e estabelece a inclusão de medidas mitigadoras para os efeitos das atividades

capazes de emitir gases do efeito estufa, nos termos de referência elaborados pelo Ibama.

27/05/2011: Instrução Normativa Ibama/ICMBio nº 01/2011128, que estabelece as áreas de

período de restrição periódica para as atividades de exploração e produção de óleo e gás, em áreas

prioritárias para a conservação de tartarugas marinhas na costa brasileira.

05/08/2011: Portaria Ibama nº 12/2011129, transfere, da Diretoria de Uso Sustentável da

Biodiversidade e Florestas (DBFLO), para a Diretoria de Licenciamento Ambiental

(DILIC) a competência para emitir autorizações de captura, coleta e transporte de

material biológico para a realização de atividades de levantamento, monitoramento e

resgate/salvamento de fauna no âmbito dos processos de licenciamento ambiental federal.

26/10/2011: Portaria Interministerial MMA-MS-MJ-MC n° 419/2011130, que regulamenta

a atuação dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal envolvidos no

licenciamento ambiental de que trata o art. 14 da Lei nº 11.516, de 28 de agosto de 2007

(Revogada pela Portaria Interministerial MMA-MS-MJ-MC nº 60/2015).

26/10/2011: Portaria MMA n° 420/2011131, que dispõe sobre procedimentos a serem

aplicados pelo Ibama na regularização e no licenciamento ambiental das rodovias federais

(revogada pela Portaria MMA nº 289/2013).

26/10/2011: Portaria MMA n° 421/2011132, que dispõe sobre o licenciamento e a

regularização ambiental federal de sistemas de transmissão de energia elétrica e dá outras

providências.

26/10/2011: Portaria MMA n° 422/2011133, que dispõe sobre procedimento para o

licenciamento ambiental federal de atividades e empreendimentos de exploração e

127 Disponível em: https://www.ibama.gov.br/licenciamento/modulos/arquivo.php?cod_arqweb=IN0122010 Acesso em 06/07/2015. 128 Disponível em: https://www.ibama.gov.br/licenciamento/modulos/arquivo.php?cod_arqweb=IN%20Tartar Acesso em 06/07/2015. 129 Disponível em: https://www.ibama.gov.br/licenciamento/modulos/arquivo.php?cod_arqweb=PORT_012 Acesso 06/07/2015. 130 Disponível em: https://www.ibama.gov.br/licenciamento/modulos/arquivo.php?cod_arqweb=Port419_11 Acesso em 06/07/2015. 131 Disponível em: https://www.ibama.gov.br/licenciamento/modulos/arquivo.php?cod_arqweb=Port420_11 Acesso em 06/07/2015. 132 Disponível em: https://www.ibama.gov.br/licenciamento/modulos/arquivo.php?cod_arqweb=Port421_11 Acesso em 06/07/2015. 133 Disponível em: https://www.ibama.gov.br/licenciamento/modulos/arquivo.php?cod_arqweb=Port422_11 Acesso em 06/07/2015.

98

produção de petróleo e gás natural no ambiente marinho e em zona de transição terra-

mar.

26/10/2011: Portaria Interministerial MMA-MT n° 423/2011134, que institui o programa

de rodovias Federais ambientalmente sustentáveis para a regularização ambiental das

rodovias federais (revogada pela Portaria Interministerial MMA/MT n° 288/2013).

26/10/2011: Portaria MMA n° 424/2011135, que dispõe sobre procedimentos específicos

a serem aplicados pelo Ibama na regularização ambiental de portos e terminais portuários,

bem como os outorgados às Companhias Docas, previstos no art. 24-A da Lei n° 10.683,

de 28 de maio de 2003.

26/10/2011: Portaria Interministerial MMA/SEP n° 425/2011136, que institui o programa

Federal de apoio à regularização e Gestão Ambiental Portuária - PRGAP de portos e

terminais portuários marítimos, inclusive os outorgados às companhias Docas, vinculadas

à SEP/PR.

27/10/2011: Instrução Normativa Ibama nº 14/2011137, que altera a IN nº 184/2008

sobre o Licenciamento Ambiental Federal.

21/11/2011: Instrução Normativa Conjunta Ibama/ICMBio nº 02/2011138, estabelecer

áreas de restrição permanente e áreas de restrição periódica para atividades de aquisição

de dados sísmicos de exploração de petróleo e gás em áreas prioritárias para a

conservação de mamíferos aquáticos na costa brasileira.

14/07/2011: Instrução Normativa Ibama nº 08/2011139, que regulamenta, no âmbito do

IBAMA, o procedimento da Compensação Ambiental, conforme disposto nos Decretos

nº 4.340, de 22 de agosto de 2002, com as alterações introduzidas pelo Decreto 6.848, de

14 de maio de 2009.

134 Disponível em: https://www.ibama.gov.br/licenciamento/modulos/arquivo.php?cod_arqweb=Port423_11 Acesso em 06/07/2015. 135 Disponível em https://www.ibama.gov.br/licenciamento/modulos/arquivo.php?cod_arqweb=Port424_11 Acesso em: 06/07/2015. 136 Disponível em: https://www.ibama.gov.br/licenciamento/modulos/arquivo.php?cod_arqweb=Port425_11 Acesso em 06/07/2015. 137 Disponível em: https://www.legisweb.com.br/legislacao/?id=78863 Acesso em 06/07/2015. 138 Disponível em: https://www.ibama.gov.br/licenciamento/modulos/arquivo.php?cod_arqweb=IN%20Mamif Acesso em 06/07/2015. 139 Disponível em: https://www.ibama.gov.br/licenciamento/modulos/arquivo.php?cod_arqweb=IN_08_11 Acesso em 06/07/2015.

99

05/04/2012: Portaria Interministerial MME/MMA nº 198/2012140, que estabelece a

Avaliação Ambiental de Área Sedimentar - AAAS, disciplinando sua relação com o

processo de outorga de blocos exploratórios de petróleo e gás natural, localizados nas

bacias sedimentares marítimas e terrestres, com o processo de licenciamento ambiental

dos respectivos empreendimentos e atividades.

09/05/2012: Instrução Normativa Ibama nº 05/2012141, que dispõe sobre o

procedimento transitório de autorização ambiental para o exercício da atividade de

transporte marítimo e interestadual, terrestre e fluvial, de produtos perigosos.

27/03/2012: Instrução Normativa Ibama nº 02/2012142 Estabelece as bases técnicas para

programas de educação ambiental apresentados como medidas mitigadoras ou

compensatórias, em cumprimento às condicionantes das licenças ambientais emitidas pelo

Ibama.

16/07/2013: Portaria Interministerial MMA/MT n° 288/2013143, que institui o Programa

de Rodovias Federais Ambientalmente Sustentáveis – PROFAS, para fins de regularização

ambiental das rodovias federais e revoga a Portaria Interministerial MMA-MT n°

423/2011.

16/07/2013: Portaria MMA nº 289/2013144, dispõe sobre procedimentos a serem

aplicados pelo Ibama no licenciamento ambiental de rodovias e na regularização

ambiental de rodovias federais e revoga a Portaria MMA n° 420/2011.

23/07/2013: Instrução Normativa Ibama nº 13/2013145, que estabelecer os

procedimentos para padronização metodológica dos planos de amostragem de fauna

exigidos nos estudos ambientais necessários para o licenciamento ambiental de rodovias e

ferrovias.

140 Disponível em: https://www.ibama.gov.br/licenciamento/modulos/arquivo.php?cod_arqweb=Por_198_12 Acesso em 06/07/2015. 141 Disponível em: https://www.ibama.gov.br/licenciamento/modulos/arquivo.php?cod_arqweb=in_05_2012 Acesso 06/07/2015. 142 Disponível em: https://www.ibama.gov.br/licenciamento/modulos/arquivo.php?cod_arqweb=in_02_2012 e respectivo anexo em: https://www.ibama.gov.br/licenciamento/modulos/arquivo.php?cod_arqweb=anexoIN02 Acesso em 06/07/2012 143 Disponível em: http://licenciamento.ibama.gov.br/Encontro%20Superintendentes%20-%20DILIC/Normativos/Portaria_Interministerial_288_2013%20%E2%80%93%20procedimentos%20para%20regularizacao%20de%20rodovias.pdf Acesso em: 06/07/2015. 144 Disponível em: http://www.ibama.gov.br/sophia/cnia/legislacao/MMA/PT0289-160713.pdf Acesso em 06/07/2015. 145 Disponível em: http://www.ibama.gov.br/sophia/cnia/legislacao/IBAMA/IN0013-190713.pdf Acesso em: 06/07/2015.

100

23/05/2014: Instrução Normativa Ibama nº 9/2014146, que estabelece os procedimentos

relacionados às obras de emergência e urgência e de rotina em ferrovias, as quais integram

a Licença de Operação, conforme disciplinam os arts. 7º e 8º da Resolução Conama nº

349/2004.

17/02/2014: Portaria MMA nº 55/2014147, que estabelece procedimentos entre o ICMBio

e o Ibama relacionados à Resolução Conama nº 428/2010 e dá outras providências no

âmbito do licenciamento ambiental federal.

07/11/2014: Instrução Normativa ICMBio nº 7/2014148, que estabelece procedimentos

do ICMBio nos processos de licenciamento (revoga a Instrução Normativa ICMBio nº

05/2009).

17/12/2014: Portaria MMA nº 443/2014149, que protege, de modo integral150, incluindo,

entre outras medidas, a proibição de coleta, corte, transporte, armazenamento, manejo,

beneficiamento e comercialização, as espécies constantes da Lista Nacional Oficial de

Espécies da Flora Ameaçadas de Extinção classificadas nas categorias Extintas na

Natureza (EW), Criticamente em Perigo (CR), Em Perigo (EN) e Vulnerável (VU).

17/12/2014: Portaria MMA nº 444/2014151, que protege, de modo integral152, incluindo,

entre outras medidas, a proibição de captura, transporte, armazenamento, guarda, manejo,

beneficiamento e comercialização, as espécies constantes da Lista Nacional Oficial de

Espécies da Fauna Ameaçadas de Extinção classificadas nas categorias Extintas na

Natureza (EW), Criticamente em Perigo (CR), Em Perigo (EN) e Vulnerável (VU).

17/12/2014: Portaria MMA nº 445/2014153, que protege, de modo integral, incluindo,

entre outras medidas, a proibição de captura, transporte, armazenamento, guarda, manejo,

beneficiamento e comercialização, as espécies constantes da Lista Nacional Oficial de

Espécies da Fauna Ameaçadas de Extinção - Peixes e Invertebrados Aquáticos

146 DOU, Seção 1, p. 149, de 26/05/2014. 147 Disponível em: http://www.icmbio.gov.br/intranet/download/arquivos/cdoc/biblioteca/resenha/2014/fevereiro/Res2014-02-18DOUICMBio.pdf. Acesso em 06/07/2015. 148 DOU, Seção 1, p. 83, de 10/11/2014. 149 DOU, Seção 1, p. 110, de 18/12/2014. 150 Prevê exceção para inventário florístico para licenciamento ambiental, mas não para uma eventual supressão que seja necessária para implantação de uma obra. 151 DOU, Seção 1, p. 121, de 18/12/2014. 152 Não prevê exceção para o licenciamento. 153 DOU, Seção 1, p. 126, de 18/12/2014.

101

classificadas nas categorias Extintas na Natureza (EW), Criticamente em Perigo (CR), Em

Perigo (EN) e Vulnerável (VU) (alterada pela Portaria MMA nº 98/2015).

24/03/2015: Portaria Interministerial MMA-MS-MJ-MC nº 60/2015154, estabelece

procedimentos administrativos que disciplinam a atuação dos órgãos e entidades da

administração pública federal em processos de licenciamento ambiental de competência

do Ibama (revoga a Portaria Interministerial MMA-MS-MJ-MC n° 419/2011).

27/03/2015: Instrução Normativa Funai nº 1/2012155, que estabelece procedimentos

administrativos a serem observados pela Funai, quando instada a se manifestar nos

processos de licenciamento ambiental federal, estadual e municipal, em razão da existência

de impactos socioambientais e culturais aos povos e terras indígenas decorrentes da

atividade ou empreendimento objeto do licenciamento.

10/07/2015: Instrução Normativa MMA nº 2/2015156, que dispõe sobre a supressão de

vegetação e a captura, o transporte, o armazenamento, a guarda e manejo de espécimes da

fauna, no âmbito do licenciamento ambiental, de que trata o art. 10 da Lei no 6.938, de 31

de agosto de 1981, e a supressão de vegetação em caso de uso alternativo do solo

conforme definido pelo inciso VI, do art. 3º, da Lei no 12.651, de 25 de maio de 2012,

que envolvam espécies constantes das Listas Nacionais Oficiais de Espécies da Flora e da

Fauna Ameaçadas de Extinção, publicadas por meio das Portarias nos 443, 444 e 445, de

17 de dezembro de 2014.

154 Disponível em: http://www.icmbio.gov.br/intranet/download/arquivos/cdoc/biblioteca/resenha/2015/marco/Res2015-03-25DOUICMBio.pdf. Acesso em: 06/07/2015. 155 DOU, Seção 1, p. 86, de 30/03/2015. 156 DOU, Seção 1, p. 91, de 13/07/2015.

102

ANEXO 3 – Lacunas das competências técnicas do perfil ideal do Analista Ambiental

Competências Técnicas

Quanto esta competência é necessária para o cargo

(Média)

Importância (I)

Quanto o analista

possui desta competência

(Média)

Domínio (D)

Lacuna (N)

Conhecimento sobre geoprocessamento

7,70 Muito

importante 4,73

Pouco domínio

40,59

Conhecimento sobre fiscalização ambiental

7,18 Muito

importante 4,71

Pouco domínio

37,97

Conhecimento sobre gestão de conflitos

8,58 Muito

importante 5,81

Domínio médio

35,97

Conhecimento sobre técnicas de reunião

8,32 Muito

importante 5,79

Domínio médio

35,07

Conhecimento sobre padronização de processos

8,51 Muito

importante 6,01

Domínio médio

33,92

Conhecimento sobre técnicas de comunicação

8,21 Muito

importante 5,92

Domínio médio

33,53

Conhecimento de outros meios técnicos

7,90 Muito

importante 5,76

Domínio médio

33,47

Conhecimento sosbre gestão do tempo

8,50 Muito

importante 6,15

Domínio médio

32,73

Conhecimento sobre a dinâmica de funcionamento de equipes de trabalho

8,58 Muito

importante 6,21

Domínio médio

32,53

Conhecimento sobre as normas técnicas

8,85 Muito

importante 6,39

Domínio médio

31,92

Conhecimento sobre planejamento de trabalho

8,71 Muito

importante 6,42

Domínio médio

31,21

Conhecimento sobre procedimentos administrativas

8,59 Muito

importante 6,37

Domínio médio

31,15

Conhecimento sobre rotinas adminstrativas, com instrução de processos, na forma das regras legais estabelecidas

8,77 Muito

importante 6,47

Domínio médio

30,94

Conhecimento em gestão de processos do LAF

8,89 Muito

importante 6,53

Domínio médio

30,84

Habilidade de argumentação 8,74 Muito

importante 6,49

Domínio médio

30,66

Conhecimento sobre a legislação ambiental

9,38 Extrema

importância 6,82

Domínio médio

29,81

Conhecimento de língua estrangeira 7,31 Muito

importante 6,01

Domínio médio

29,14

Conhecimento sobre avaliação de impacto ambiental

9,52 Extrema

importância 6,97

Domínio médio

28,83

Conhecimento sobre redação oficial 8,99 Muito

importante 6,86

Domínio médio

28,18

Conhecimento técnico relacionado ao meio em que atua

9,45 Extrema

importância 7,15

Muito domínio

26,90

103

Habilidade para operar os sistemas operacionais do Ibama

8,74 Muito

importante 6,93

Domínio médio

26,86

Conhecimento sobre o uso de instrumentos de trabalho de campo: GPS e câmera

8,43 Muito

importante 6,96

Domínio médio

25,64

Conhecimento sobre elaboração de textos técnicos

9,31 Extrema

importância 7,49

Muito domínio

23,36

Conhecimento sobre informática 8,28 Muito

importante 7,30

Muito domínio

22,40

Conhecimento de Língua Portuguesa 9,41 Extrema

importância 7,88

Muito domínio

19,97

Habilidade para operar sistema de edição de textos

8,70 Muito

importante 7,72

Muito domínio

19,84

Fonte: IBAMA. Relatório Produto 6 do Projeto de mapeamento de competências – Inventário de competências. Elaborado por TRAMITTY SERVIÇOS LTDA EPP. Brasília, 26 de dezembro de 2014.

104

ANEXO 4 – Lacunas das competências comportamentais do perfil ideal do Analista Ambiental

Competências Técnicas

Quanto esta competência é necessária para o cargo

(Média)

Importância (I)

Quanto o analista

possui desta competência

(Média)

Domínio (D)

Lacuna (N)

Apoiar e subsidiar os processos de licitação no âmbito da Dilic

5,90 Importância

média 4,45

Pouco domínio

32,69

Visão estratégica e contextualizada 9,05 Extrema

importância 6,99

Domínio médio

27,22

Habilidade para gerenciar múltiplas tarefas de forma ordenada, com rapidez e correção

8,83 Muito

importante 7,00

Muito domínio

26,48

Ter foco em resultados 8,80 Muito

importante 7,07

Muito domínio

25,81

Capacidade de trabalha sob pressão 8,37 Muito

importante 7,02

Muito domínio

24,93

Capacidade de síntese 9,10 Extrema

importância 7,27

Muito domínio

24,87

Capacidade de ponderação diante de imprevistos

8,73 Muito

importante 7,28

Muito domínio

23,72

Capacidade de análise crítica 9,31 Extrema

importância 7,53

Muito domínio

22,98

Comprometimento com o alcance dos objetivos da Dilic, com metas e prazos definidos

8,75 Muito

importante 7,42

Muito domínio

22,60

Ser flexível na relação de trabalho 8,71 Muito

importante 7,56

Muito domínio

21,26

Ter fluência verbal 8,78 Muito

importante 7,67

Muito domínio

20,48

Atenção a detalhes na realização do trabalho

9,06 Extrema

importância 7,77

Muito domínio

20,18

Ser proativo 8,65 Muito

importante 7,74

Muito dominio

19,55

Objetividade na elaboração de documentos técnicos

9,42 Extrema

importância 7,95

Muito domínio

19,36

Paciência na relação de trabalho 9,07 Extrema

importância 7,87

Muito domínio

19,34

Buscar autodesenvolvimento para manter-se atualizado(a) em sua área de conhecimento

9,18 Extrema

importância 7,90

Muito domínio

19,27

Disciplina na realização do trabalho 9,21 Extrema

importância 7,98

Muito domínio

18,59

Empatia na relação com o outro 8,58 Muito

importante 8,04

Muito domínio

16,85

Disponibilidade para ouvir as sugestões e críticas construtivas

9,24 Extrema

importância 8,22

Muito domínio

16,47

Saber trabalhar em equipe 9,40 Extrema

importânncia 8,27

Muito domínio

16,24

105

Imparcialidade na execução do trabalho

9,28 Extrema

importância 8,30

Muito domínio

15,73

Manter relacionamento interpessoal adequado para a realização do trabalho

9,15 Extrema

importância 8,48

Muito domínio

13,88

Impessoalidade na execução do trabalho

9,38 Extrema

importância 8,54

Muito domínio

13,69

Zelo na realização do trabalho 9,34 Extrema

importância 8,59

Muito domínio

13,20

Respeito e cortesia na relação com o outro

9,38 Extrema

importância 8,87

Muito domínio

10,62

Responsabildiade na realização do trabalho

9,67 Extrema

importância 9,01

Domínio extremo

9,54

Ter postura ética profissional 9,75 Extrema

importância 9,32

Domínio extremo

6,60

Fonte: IBAMA. Relatório Produto 6 do Projeto de mapeamento de competências – Inventário de competências. Elaborado por TRAMITTY SERVIÇOS LTDA EPP. Brasília, 26 de dezembro de 2014.

106

ANEXO 5 - Número de processos ativos, pendentes de análise na Fundação Palmares,

sobre licenciamento ambiental, até 01/04/2015

Tipologia Empreendimento Total

Aproveitamentos hidrelétricos e um nuclear

UHE Tijuco Alto 12

PCH Pituquinhas

AHE Laguna

UHE Foz São Domingos e Foz Atalaia

PCH Foz do Capão Grande

PCH Andorinha

PCH Mucuri

PCH Ponte de Pedra

Usina de Angra 3

PCH CC 4402 - Comodoro MT

PCH CC 4401 - Comodoro MT

UHE Mabará

Linhas de Transmissão LT 230 KV Jardim Penedo 26

LT 500 KV - São João do Piauí- Milagres II

LT 500 kV - Bom Despacho III - Ouro Preto II

LT 500kV Cuiabá - Ribeirãozinho - Rio Verde (Catxere)

LT Miranda Encruzo Novo

LT 500KV Açailandia - Miranda II

LT 500 KV Miracema-Sapeaçu

LT 500 KV Estreito- Itabirito 2

LT 500 KV Milagres II- Açu III ATE XVII

LT 230 KV Paraíso – Lagoa Nova II/SE Lagoa Nova II 230/69KV

LT CC 800 KV Xingu - Estreito e Instalações

LT 500kV Ceará Mirim II - Campina Grande III

LT 500 KV Campina Grande III - Ceará Mirim II

LT 500 KV Quixadá – Açu III e Subestações Associadas

LT 500 KV Quixadá – Açu III – João Câmara III/ LT 500 KV João Câmara III – Ceará Mirim II/ LT 230 KV Ceará Mirim II – João Câmara II

LT 500 KV Presidente Dutra - Teresina II - Sobral III C3 e SE

Rede De Distribuição Rural 13,8 KV, 7,18 KM

LT Itatiba - Bateias; Araraquara II – Itatiba; Araraquara II – Fernão Dias Subestações Associadas

Linha de Distribuição de Energia Elétrica Capelinha

LT 230 KV Foz do Chapecó - Pinhalzinho 2

LT 230 KV Santo Ângelo - Maçambará

LT 230KV Picos - Tauá C1

LT Porto Primavera - Ivinhema - SE Nova Andradina - 138KV

LT 500KV Tucuruí II - Itacaiúnas - Colinas II

Linha De Distribuição 69KV Itapecurú/Rosário

LT 500 KV Luziânia Brasília Leste C1 E C2

LT 500KV Assis - Londrina C2

107

Ferrovias Ferrovia Transnordestina - Trecho: 1, 2, 3 10

Ramal Ferroviário Cotegipe - acesso terminal portuário

Duplicação da ferrovia Ferroban entre pátios de Itiparina Evangelista de Souza entre Paratinga e Parequê

Contorno Ferroviário Camaçari

Ferrovia Norte-Sul

Ferrovia de Integração Oeste-Leste (EF 334)

Duplicação da Estrada de Ferro Carajás

Ramal ferroviário Paraopeba

Duplicação da ferrovia Ferroban entre pátios de Itiparina Evangelista de Souza entre Paratinga e Parequê

Ferrovia Refesa – duplicação

Rodovia Rodovia BR - 040/DF/GO MG - Trecho entre BR 05(A) BR 251/DF -001/003 (Brasília) entre MG - 353 para Juiz de Fora/MG

20

Duplicação da BR 116/BA trechos 8-A,12 e 13 e da ponte sobre o rio Paraguaçu

Duplicação da BR 101 ES/RJ

BR-101/TO/GO

BR 290/RS

BR 163/MS - Lote 06 - regularização e duplicação

BR 153/MG (KM 58 AO KM 246,7) e BR 262/MG (KM 436,4 AO KM 906)

BR - 153 GO

BR 101/PE - Arco Rodoviário Metropolitano do Recife

BR 163/MT - subtrecho 1 KM 0.00 AO KM 94.90/ 2 KM 507+10 ao 855+00 - extensão 442.80 KM

BR 135/MG Trecho: DIV. BA/MG - ENTR. BR 040/262/381, Subtrecho: Manga -Itacarambi

Rodovia Estadual Passira/PE

BR 135/MA

BR -101/ES/BA

BR 476/153/282/480/PR/SC

BR 364/060/MT/GO

Avenida Juscelino Kubitschek - Avenida Perimetral Oeste

BR 101 PE/AL/SE/BA

BR 494 Volta Redonda

BR 101/BA Duplicação Subtrecho: ENTR. BR 367 (Eunápolis) ENTR. BR 698 (P/Mucuri)

Eólico Parque eólico Delfina LTDA 6

Parque eólico Pitombeira

Parque eólico Goiabeira

Complexo Solar Fotovoltaico São Francisco

Parques eólicos Acaraú I, II, III, IV, V e VI

Parque eólico Santa Catarina

108

Mineração Licenciamento Bahia Mineração comunidades “Antas e Palmito” 14

Mineroduto Morro do Pilar

Projeto Brauna 3 (mineração)

Hereimac Indústria e Comércio Serviços e Resíduos Siderúrgicos (Fazenda Santo Antônio do Guaí)

Scorpion Mineração

Extração de Areia – Fazenda Canto

Mina de Bauxita Paragominas

Carnalita

Rio Paracatu Mineração S.A. – RPM/KINROSS

Projeto Lavra de Bauxita nos Platôs das Zonas Central e Oeste

Projeto Atlântico Sul

Projeto Planalto Piauí – Sistema Ferrífero Massapê-Manga Velha

Cooperativa Mineira de Pedras de São Félix

Lavra e Unidade de Beneficiamento de Rochas de Composição Granúlica

Gasoduto Gasoduto Cacimbas Catu 6

Orbel I e II e Gasoduto Gasbel I – regularização

Atividade de desenvolvimento da produção de gás natural dos campos de Gavião e de Gavião Branco do Oeste

Plano Diretor de dutos de SP

Gasoduto Guamaré – Pecém – Gasfor I

Gás Natural e Nordeste

Outros empreendimentos

ACS – Alcântara Cyclone Space – Complexo Terrestre Cyclone 4 16

Polo Integrado de Alimentos e Bioenergia – Unidade Piauí Terracal

Canteiro náutico e naval de Aratu, Simões Filho/BA

Santa Margarida Empreendimento Imobiliário (Granja Werneck)

Barragem de Barauna

Aproveitamento múltiplo dos recursos naturais na área de influência do Sistema Xingó - Projeto Canal de Xingó

Perfuração de blocos marítimos no litoral da Bahia, Espírito Santo e Sergipe

Porto de Itaguaí

Terminal portuário Canaã

Ponta dos Castelhanos

Ponte do Rio São Francisco

Dragagem e derrocamento da via navegável do rio Tocantins

Barragens pedreira e duas pontes

Silvicultura e produção de carvão vegetal

Empreendimento Imobiliário Betânia LTDA. - Implantação de loteamento - Fazenda Santo Antônio/Aparecida de Goiânia

Exploração Florestal – Brasilagro S.A - Mineiros/GO

Total 110

Fonte: resposta ao Pedido de informação nº 01590000292201535

109

Anexo 6 – Manifestações da Funai sobre licenciamento ambiental emitidas no período de

2013 a março de 2015

Manifestações enviadas no período de 2013 a março de 2015

Ofício Assunto Processo 113/2013/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental para construção de ponte

sobre o rio Jaguarão, no município de Jaguarão/RS 08620.006549/2013-45

260/2013/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental do Reator Multipropósito Brasileiro (RMB), no município de Iperó/SP

08620.032409/2013-22

743/2013/DPDS/FUNAI/MJ Projeto Brasil – Hubs de processamento e terminal de processamento e despacho

08620.068008/2013-19

820/2013/DPDS/FUNAI/MJ UHE Verde 11 Alto/GO 08620.074798/2013-63

647/2013/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental da PCH Volta Grande (PR) 08620.056782/2013-79

642/2013/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental da PCH Vale Fundo (RS) 08620.056777/2013-66

645/2013/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental da CGH – Nossa Senhora de Lourdes (PR)

08620.056780/2013-80

644/2013/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental da PCH Três Capões (PR) 08620.056779/2013-55

643/2013/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento Ambiental da PCH Santo Antônio 2 (PR)

08620.056778/2013-19

670/2013/DPDS/FUNAI/MJ Construção e ampliação de pátios e terminais de carga da ferrovia Novoeste, da América Latina Logística S.A.

08620.048597/2013-19

759/2013/DPDS/FUNAI/MJ Projeto de duplicação das rodovias BR – 153/MG km 58 ao km 262,7) e BR – 262/MG (km 436,4 ao km 906)

08620.048597/2013-19

640/2013/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental da PCH Jardim (RS) 08620.056775/2013-77

662/2013/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental da linha de distribuição de energia elétrica Curvelo 2 – Flixlândia 2,69 kV - MG

08620.060244/2013-89

665/2013/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental de empreendimento habitacional

08620.060240/2013-09

648/2013/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental da PCH Pinhal Ralo (PR) 08620.056783/2013-13

661/2013/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental para a implantação da PCH Moinho Velho no rio Forqueta, município de Pouso Novo - RS

08620.000198/2011-05

646/2013/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental da Central Geradora Hidrelétrica Rotas das Araucárias

08620.086751/2012-61

641/2013/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental da Pequena Central Hidrelétrica Foz do Jacutinga

08620.000199/2011-41

640/2013/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental da PCH Jardim (RS) 08620.000192/2011-20

262/2013/DPDS/FUNAI/MJ Encaminha manifestação sobre o pedido de licenciamento ambiental para criação de animais de grande porte

08620.000072/2012-67

465/2013/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental para implantação e pavimentação da BR-020/BA trecho da BR-135 e divisa BA/PI

08620.031792/2013

834/2013/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento Ambiental do Reator Multipropósito Brasileiro/SP

08620.038352/2012-94

90/2014/DPDS/FUNAI/MJ PCH Barro Preto Rio Manhuaçu 08620.012111/2013-04

182/2014/DPDS/FUNAI/MJ LT 500 kV Estreito – Itabirito 2 08620.000830/2013-74

206/2014/DPDS/FUNAI/MJ UHE Tabagi Montante 08620.063253/2012-41

110

337/2014/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento Ambiental para extração de argila, cascalho, e areia de beneficiamento associado

08620.080166/2013-20

216/2014/DPDS/FUNAI/MJ Mineroduto Morro do pilar/MG a Linhares/ES 08620.031437/2012-41

759/2014/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental de lanchonete no município de São Félix do Araguaia/MT

08620.057657/2014-67

765/2014/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental de comércio de varejo de combustíveis lubrificantes no município de Santa Terezinha/MT

08620.057660/2014-81

764/2014/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental de obras de pavimentação e drenagem urbana em Zona de Amortecimento da TI Utiariti, no município de Campo Novo do Parecis/MT

08620.056348/2014-70

395/2014/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental de serviços de manutenção e reparação mecânica de veículos automotores, no município de Rondonópolis/MT

08620.057656/2014-12

524/2014/DPDS/FUNAI/MJ UHE Santa Branca (PR) 08620.001038/2014-18

697/2014/DPDS/FUNAI/MJ PCH Cachoeira do Meia Ponte (GO) 08620.012117/2013-73

695/2014/DPDS/FUNAI/MJ PCH Chapéu (GO) 08620.012109/2013-27

698/2014/DPDS/FUNAI/MJ LT 500 kV Luziânia – Brasília leste 08620.027102/2014-91

778/2014/DPDS/FUNAI/MJ CGHs Caixões I e II 08620.058720/2012-11

497/2014/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental e serviços de lavagem, lubrificação e polimento de veículo no município de Santa Terezinha/MT

-

438/2014/DPDS/FUNAI/MJ PCH Limeira (MG) 08620.001744/2011-17

764/2014/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento Ambiental de obras de pavimentação e drenagem urbana em Zona de Amortecimento da TI Utiariti, no município de Campo Novo do Parecis-MT

08620.056348/2014-70

762/2014/DPDS/FUNAI/MJ Manifestação sobre licenciamento ambiental único da Fazenda Alta Vista

08620.001048/2009-96

667/2014/DPDS/FUNAI/MJ Manifestação sobre licenciamento ambiental único da Fazenda Três Vendas

08620.002208/2014-81

667/2014/DPDS/FUNAI/MJ Manifestação sobre licenciamento ambiental único da Fazenda Sintonia II

08620.039098/2014-81

407/2014/DPDS/FUNAI/MJ Solicitação de informações sobre Terras Indígenas na área de implantação do Sistema de Transporte Coletivo de Passageiros do Eixo Sudoeste-DF

08620.039098/2014-11

417/2014/DPDS/FUNAI/MJ Levantamento da existência de Comunidades Indígenas na área de influência de implantação do Terminal Portuário de São Luís/MA

08620.041773/2014-64

108/2015/DPDS/FUNAI/MJ PCH Serra do Divisor (GO) 08620.000551/2009-24

121/2015/DPDS/FUNAI/MJ PCH Mota (GO) 08620.012106/2013-93

123/2015/DPDS/FUNAI/MJ LT 230 KV SE Brasília – SE Brasília Geral (DF) 08620.027100/2014-00

151/2015/DPDS/FUNAI/MJ Derrocamento de maciços rochosos Porto de Paranaguá (PR)

08620.073765/2014-87

152/2015/DPDS/FUNAI/MJ LT 230 kV – Seccionamento das LTs 230 kV Banabuiu – Fortaleza II C2

08620.002537/2010-07

155/2015/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental UHE Baixo Verde III (MS) 08620.071857/2014-22

177/2015/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental para Central Geradora Fotovoltaico Teiú (PE)

08620.086004/2014-95

111

178/2015/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento Ambiental da LT 230 kV Itacaiúnas – Carajás C3 (PA)

08620.002098/2011-13

227/2015/DPDS/FUNAI/MJ LT 500 kV Estreito e Fernão Dias (MG/SP) 08620.055401/2014-15

255/2015/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental da linha de transmissão de energia – LT de 345 kV – Domênico Rangoni – SP

08620.062141/2014-34

257/2015/DPDS/FUNAI/MJ LT Ceará-Mirim II – Touros, CS, em 230 (RN) 08620.069782/2012-58

258/2015/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental da Central Geradora Fotovoltaica Remanso I

08620.086038/2014-80

259/2015/DPDS/FUNAI/MJ LT Subestação Itabirito 2 e o Seccionamento (MG) 08620.000196/2011-16

260/2015/DPDS/FUNAI/MJ LT 500 kV Presidente Dutra – Teresina II – Sobral III

08620.051448/2013-29

261/2015/DPDS/FUNAI/MJ Central Geradora Fotovoltaiva Sobradinho (BA) 08620.086040/2014-59

263/2015/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental para Complexo Eólico Fotovoltaico São Francisco (BA)

08620.086039/2014-24

265/2015/DPDS/FUNAI/MJ Complexo Solar Fotovoltaico Mandacaru (BA) 08620.086037/2014-35

266/2015/DPDS/FUNAI/MJ LT Subestação Padre Fialho (MG) 08620.000197/2011-52

268/2015/DPDS/FUNAI/MJ PCH São Lucas 08620.000647/2011-15

269/2015/DPDS/FUNAI/MJ PCH Paneão (RS) 08620.000683/2011-71

270/2015/DPDS/FUNAI/MJ PCH Andorinha (MG) 08620.038462/2014-18

271/2015/DPDS/FUNAI/MJ LT Russas – Bananuiú C2, CS, em 230 kV (CE) 08620.069783/2012-01

272/2015/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental para instalação de Parques de Geração de Energia Eólica (RN)

08620.042536/2014-11

277/2015/DPDS/FUNAI/MJ PCH Nova Riqueza (PR) 08620.037445/2014-63

287/2015/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental do Complexo Eólico Harmonia (CE)

08620.062141/2014-34

279/2015/DPDS/FUNAI/MJ LT no Sudoeste da Bahia/BA 08620.000665/2011-99

280/2015/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental para instalação de Parques de Geração de Energia Eólica Complexo Eólico Caju (MA)

08620.060539/2014-36

285/2015/DPDS/FUNAI/MJ Licenciamento ambiental para Complexo Solar Fotovoltaico Lagoa Grande (PE)

08620.086003/2014-41

Fonte: Funai, em resposta ao Pedido de Informação nº 08850000944201572.