Gasto público e PIB: uma análise sobre o Rio Grande do Sul e … · 2016. 5. 12. · Gasto público e PIB : uma análise sobre o Rio Grande do Sul e estados selecionados / Jéfferson

Gasto público e PIB:uma análise sobre oRio Grande do Sul e estados selecionadosDezembro/2015

Governo do Estado do Rio Grande do Sul Secretaria do Planejamento, Mobilidade e Desenvolvimento Regional

Fundação de Economia e Estatística Siegfried Emanuel Heuser Assessoria Técnica da Presidência

Gasto público e PIB: uma análise sobre o Rio Grande do Sul e estados selecionados

Pesquisador: Jéfferson Augusto Colombo

Porto Alegre, dezembro de 2015

GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL Governador: José Ivo Sartori Vice-Governador: José Paulo Dornelles Cairoli SECRETARIA DO PLANEJAMENTO, MOBILIDADE E DESENVOLVIMENTO REGIONAL Secretário: Cristiano Tatsch Secretário Adjunto: José Reovaldo Oltramari FUNDAÇÃO DE ECONOMIA E ESTATÍSTICA Siegfried Emanuel Heuse r CONSELHO DE PLANEJAMENTO: Presidente: Igor Alexandre Clemente de Morais. Membros: André F. Nunes de Nunes, Angelino Gomes Soares Neto, André Luis Vieira Campos, Fernando Ferrari Filho, Ricardo Franzói e Carlos Augusto Schlabitz CONSELHO CURADOR: Luciano Feltrin, Olavo Cesar Dias Monteiro e Gerson Péricles Tavares Doyll DIRETORIA

PRESIDENTE: IGOR ALEXANDRE CLEMENTE DE MORAIS DIRETOR TÉCNICO: MARTINHO ROBERTO LAZZARI DIRETOR ADMINISTRATIVO: NÓRA ANGELA GUNDLACH KRAEMER

CENTROS ESTUDOS ECONÔMICOS E SOCIAIS: Vanclei Zanin PESQUISA DE EMPREGO E DESEMPREGO: Rafael Bassegio Caumo INFORMAÇÕES ESTATÍSTICAS: Juarez Meneghetti INFORMÁTICA: Valter Helmuth Goldberg Junior INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO: Susana Kerschner RECURSOS: Grazziela Brandini de Castro

Bibliotecário responsável: João Vítor Ditter Wallauer - CRB 10/2016

Revisão e editoração: Susana Kerschner e Laura Hastenpflug Wottrich Revisão bibliográfica: Tamini Farias Nicoletti Capa: Gabriela Santos da Silva FUNDAÇÃO DE ECONOMIA E ESTATÍSTICA Siegfried Emanuel Heuser (FEE) Rua Duque de Caxias, 1691 — Porto Alegre, RS — CEP 90010-283 Fone: (51) 3216-9067 E-mail: [email protected] Site: www.fee.rs.gov.br Como referenciar este trabalho: COLOMBO, J. A. Gasto público e PIB: uma análise sobre o Rio Grande do Sul e estados selecionados. Porto Alegre: FEE, 2015.

C718g Colombo, Jéfferson Augusto. Gasto público e PIB : uma análise sobre o Rio Grande do Sul

e estados selecionados / Jéfferson Augusto Colombo. - Porto Alegre : FEE, 2015.

14 p. : il. ISBN 978-85-7173-137-0 1. Despesa pública – Rio Grande do Sul. 2. Setor público –

Rio Grande do Sul. 3. Produto interno bruto (PIB) – Rio Grande do Sul. I. Fundação de Economia e Estatística Siegfried Emanuel Heuser. II. Título.

CDU 336.5(816.5)

Sumário

1 Despesa total ............................................................................................... 5 2 Pessoal e encargos sociais ............................................................................. 6 3 Despesas de custeio ....................................................................................... 8 4 Despesa com pessoal e encargos sociais totais mais custeio .......................8 5 Despesa com juros e amortização da dívida ............................................... 9 6 Despesa com investimentos e inversões financeiras ....................................10 7 Considerações finais .....................................................................................10 8 Limitações na interpretação .........................................................................11 Referências ...................................................................................................... 12 Apêndice I ........................................................................................................ 13 Apêndice II ....................................................................................................... 14

4

Gasto público e PIB: uma análise sobre o Rio Grande do Sul e estados selecionados*

Neste estudo, tem-se como objetivo analisar a participação relativa da des-

pesa do setor público estadual no Produto Interno Bruto (PIB) das unidades fede-

rativas. Especificamente, objetiva-se comparar, quantitativa e qualitativamente, as

despesas orçamentárias na esfera estadual, com foco nas unidades federativas

com características socioeconômicas similares às do Rio Grande do Sul.

A despeito do entendimento da abertura das classificações da despesa dos

estados, essa relação não é trivial, uma vez que as variáveis que consolidam o

relatório de execução orçamentária dos estados não são homogêneas entre si e

frequentemente não o são também no tempo. Esses problemas referentes à base

de dados de despesas e receitas consolidadas dos estados são também expostos

em Santos (2015). Para contorná-los, utilizou-se, neste trabalho, uma série de

reclassificações com o intuito de melhor comparar as contas que compõem a

despesa pública dos estados. O detalhamento dos critérios utilizados nas reclassi-

ficações está exposto no Apêndice II .

Os dados utilizados neste trabalho são as despesas orçamentárias esta-

duais, registradas no Relatório de Execução Orçamentária (REO) dos estados, da

Secretaria do Tesouro Nacional (STN)1, e o Produto Interno Bruto, oriundo do Sis-

tema de Contas Regionais (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTA-

TÍSTICA, 2015). A partir desses dados, foram construídas medidas de despesa

dos estados como proporção do PIB. O PIB utilizado para medir a produção de

bens e serviços dos estados é aquele oriundo da Nova Base do IBGE, divulgado

em 19.11.2015, e abrange o período de 2010 a 2013. No que se refere às contas

* O autor agradece a Liderau Marques Jr., Vanessa Neumann Sulzbach e Darcy Francisco Car-

valho dos Santos pelas discussões e pelo envio de informações, ressaltando que todos os eventuais erros remanescentes são de sua responsabilidade.

1 Conforme a Secretaria do Tesouro Nacional (BRASIL, 2014), o REO abrange os órgãos da Administração Direta e entidades da Administração Indireta de todos os poderes que recebam recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social, inclusive sob a forma de subvenções para pagamento de pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária.

5

de despesa, foram utilizadas as despesas empenhadas2, uma vez que estas

criam para o Estado a obrigação de pagar e correspondem exatamente à despesa

que compete a um dado exercício financeiro (BRASIL, 2014).

Este trabalho está organizado da seguinte forma. Na primeira seção, são

expostas comparações entre a despesa total e o PIB dos Estados. Na segunda,

foca-se nas despesas com pessoal e encargos sociais, dividindo-as, conforme os

critérios ilustrados nas notas explicativas (Apêndice II ), em servidores ativos e

inativos (incluídos, nestes últimos, os pensionistas). Na terceira seção, eviden-

ciam-se as despesas de custeio, ou seja, aquelas necessárias à prestação de

serviços e à manutenção da ação da administração pública. Na seção seguinte,

são analisadas as despesas totais com pessoal e encargos sociais, somadas às

despesas de custeio. Por fim, na quinta e na sexta seção, abordam-se as despe-

sas com juros e amortização da dívida e investimentos respectivamente. Final-

mente, são expostas as considerações finais e os apêndices do trabalho, que in-

cluem uma análise gráfica e um conjunto de notas explicativas.

1 Despesa total

A despesa total dos estados inclui, pela classificação de categoria econô-

mica, os seguintes grupos de natureza da despesa: pessoal e encargos sociais ,

juros e encargos da dívida , outras despesas correntes , investimentos , in-

versões financeiras e amortização da dívida . Além dos recursos efetivamente

gerenciados pelo setor público estadual, aqui estão incluídos também os valores

relativos a transferências constitucionais e legais, inclusive para os municípios —

como o retorno do Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS),

por exemplo. Conforme a Tabela 1, que expõe os valores anuais e a média do

período para um conjunto de estados selecionados e a soma de todos os estados

da Federação, a despesa total é maior relativa ao PIB no RS (14,0%, na média do

2 Conforme o Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Público (BRASIL, [2015]), a Lei

nº. 4.320/1964, no seu art. 35, estabelece que pertencem ao exercício financeiro as despesas nele legalmente empenhadas.

6

período), seguido de Minas Gerais (14,0%), São Paulo (11,3%), Rio de Janeiro

(11,2%), Paraná (9,8%) e Santa Catarina (8,9%).

Tabela 1

Despesa total, como proporção do Produto Interno Bruto (PIB), de estados selecionados e total dos estados — 2010-13

ESTADOS E TOTAL 2010 2011 2012 2013 MÉDIA DO PERÍODO

Minas Gerais .................................... 13,1 13,7 14,3 14,8 14,0 Paraná ............................................... 9,8 9,6 10,0 9,6 9,8 Rio de Janeiro ................................... 11,3 11,0 11,1 11,4 11,2 Rio Grande do Sul ............................ 14,5 13,6 14,0 13,8 14,0 Santa Catarina ................................... 8,6 8,6 9,4 9,0 8,9 São Paulo ......................................... 11,4 11,1 11,1 11,6 11,3 Soma dos estados ......................... 13,1 12,8 13,0 13,3 13,0 FONTE DOS DADOS BRUTOS: STN (BRASIL, 2014). FONTE DOS DADOS BRUTOS: IBGE (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA, 2015).

No que se refere à evolução, mesmo que o período amostral seja relativa-

mente pequeno, não se observa uma tendência clara de aumento dos gastos pú-

blicos como proporção do PIB em nenhum dos estados analisados, à exceção de

Minas Gerais.

2 Pessoal e encargos sociais

Analisando-se especificamente a despesa total com pessoal e encargos

sociais (ativos e inativos), ilustrada na Tabela 2, observa-se que o Rio Grande do

Sul permanece com a razão mais alta (8,1%, em média), seguido de Minas Gerais

(6,5%), São Paulo (5,0%), Santa Catarina (4,9%), Rio de Janeiro (4,8%) e Paraná

(4,7%). No entanto, decompondo-se essa variável em ativos e inativos separada-

mente, conclui-se que o gasto do RS está concentrado nos inativos, bem acima

do dos outros estados. Boa parte desse resultado decorre das transferências go-

vernamentais intraorçamentárias, especificamente daquelas para cobrir o déficit

do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS)3.

3 Há discussões quanto à inclusão, ou não, dessas despesas no cômputo da despesa total com

inativos. Por serem transferências intraorçamentárias, representam lançamentos de débito e crédito entre diferentes órgãos, fundos, autarquias, fundações, empresas estatais dependentes

7

Tabela 2

Despesa com pessoal e encargos sociais de ativos, inativos e total, como proporção do Produto Interno Bruto (PIB), de estados selecionados e total dos estados — 2010-13

a) ativos (%)


Minas Gerais .................................... 3,5 3,6 4,2 3,7 3,7 Paraná ............................................... 3,5 3,7 3,8 3,7 3,7 Rio de Janeiro ................................... 2,5 2,4 2,5 3,0 2,6 Rio Grande do Sul ............................ 3,1 2,9 3,0 3,0 3,0 Santa Catarina ................................... 2,8 2,9 3,0 2,9 2,9 São Paulo ......................................... 2,5 2,5 2,5 2,6 2,5 Soma dos estados ......................... 3,6 3,6 3,7 3,7 3,7

b) inativos e pensionistas

(%)


Minas Gerais .................................... 2,8 2,8 2,4 3,0 2,7 Paraná ............................................... 1,4 1,4 1,3 (1)0,3 1,1 Rio de Janeiro ................................... 2,1 2,1 2,1 2,2 2,2 Rio Grande do Sul ............................ 4,9 5,0 5,2 5,2 5,1 Santa Catarina ................................... 1,9 1,9 2,0 2,0 2,0 São Paulo ......................................... 2,3 2,3 2,6 2,7 2,5 Soma dos estados ......................... 2,5 2,5 2,6 2,6 2,5

c) total (ativos e inativos)

(%)


Minas Gerais .................................... 6,3 6,3 6,6 6,7 6,5 Paraná ............................................... 4,8 5,0 5,1 4,0 4,7 Rio de Janeiro ................................... 4,6 4,6 4,7 5,2 4,8 Rio Grande do Sul ............................ 8,1 7,9 8,2 8,1 8,1 Santa Catarina ................................... 4,7 4,9 5,0 4,9 4,9 São Paulo ......................................... 4,8 4,8 5,1 5,2 5,0 Soma dos estados ......................... 6,1 6,1 6,3 6,3 6,2 FONTE DOS DADOS BRUTOS: STN (BRASIL, 2014). FONTE DOS DADOS BRUTOS: IBGE (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA, 2015). (1) Em 2013, as despesas registradas como Aposentadorias do RPPS, Reserva Remunerada e Reformas dos Militares (3.1.90.01.00.00) e Pensões do RPPS e do Militar (3.1.90.03.00.00) reduziram-se de R$ 3,715 bilhões para R$ 657 milhões no Paraná. À primeira vista, não foi identificada uma reclassificação em outra rubrica alternativa. Como reflexo dessa queda de valor, de 2012 para 2013, as despesas com pessoal e en-cargos sociais, conta que inclui servidores ativos e inativos, reduziram-se de R$ 14,5 bilhões para R$ 13,4 bilhões.

ou outras entidades integrantes do orçamento fiscal e da seguridade social. No caso do RS, há um volume de, aproximadamente, R$ 7,99 bilhões referentes a essa conta, o que inclui as transferências para o Instituto de Previdência do Estado do Rio Grande do Sul (IPE). Não fos-sem consideradas essas despesas no cálculo, o total despendido com inativos seria bem me-nor.

8

3 Despesas de custeio

As despesas de custeio como proporção do PIB, ao contrário das despesas

com pessoal e encargos sociais, são semelhantes entre os estados analisados.

Conforme exposto na Tabela 3, em primeiro lugar está Minas Gerais (2,5%, em

média, no período analisado), seguido de São Paulo (2,1%), Rio de Janeiro

(2,1%), Rio Grande do Sul (2,0%), Paraná (1,9%) e Santa Catarina (1,9%). Dentre

as principais contas que compõem as despesas de custeio, destacam-se material

de consumo, equipamentos e material permanente e contratação de consultorias.

Tabela 3

Despesa de custeio, como proporção do Produto Interno Bruto (PIB), de estados selecionados e total dos estados — 2010-13

(%)



4 Despesa com pessoal e encargos sociais totais mais custeio

Considerando-se tanto a despesa com pessoal e encargos sociais de ser-

vidores ativos e inativos quanto a despesa total com custeio, como proporção do

PIB, o Rio Grande do Sul (10,1%) lidera o ranking. Os resultados são expostos na

Tabela 4. Observa-se que, na ausência das despesas com inativos, o RS estaria

na terceira posição entre os estados selecionados, atrás de Paraná e Minas Ge-

rais. No entanto, os gastos relativamente altos com inativos e pensionistas, além

das transferências intraorçamentárias para cobrir o déficit do RPPS, fazem com

que o RS alcance a primeira posição, consideravelmente acima da dos demais.

9

Tabela 4

Despesa com pessoal e encargos sociais (ativos e inativos) e custeio, como proporção do Produto Interno Bruto (PIB), de estados selecionados e total dos estados — 2010-13

(%)



5 Despesa com juros e amortização da dívida

A análise da despesa dos estados com juros e amortização da dívida, co-

mo proporção do PIB, aponta que Santa Catarina (1,1%) e Minas Gerais (1,0%)

lideraram o ranking, na média de 2010 a 2013. Esses dados são elencados na

Tabela 5. Na sequência, Rio Grande do Sul (1,0%), São Paulo (0,8%), Rio de Ja-

neiro (0,8%) e Paraná (0,5%) são os estados cuja participação do serviço da dívi-

da e amortização do principal na produção total da economia é menor.

Tabela 5

Despesa com juros e amortização da dívida, como proporção do Produto Interno Bruto (PIB), de estados selecionados e total dos estados — 2010-13

(%)



10

6 Despesa com investimentos e inversões financeiras

Finalmente, é realizada a análise da razão entre o investimento total am-

plo — definido, aqui, como a soma das contas de investimento e inversões finan-

ceiras — e o PIB dos estados. Nota-se que essa medida é maior em Minas Gerais

(1,3%), seguido de Rio de Janeiro (1,1%), São Paulo (1,1%), Santa Catarina

(0,6%), Paraná (0,6%) e Rio Grande do Sul (0,5%), na média do período 2010-13.

Conforme a Tabela 5, o RS permaneceu como o estado de menor investimento

relativo ao PIB em todos os anos de análise, à exceção de 2010, quando Paraná

e Santa Catarina estiveram abaixo do RS. Tal situação resulta da menor capaci-

dade de investimento do Estado, visto que uma fração maior da despesa é desti-

nada a cobrir as despesas correntes e o serviço e amortização da dívida.

Tabela 6

Despesa com investimentos e inversões financeiras, como proporção do Produto Interno Bruto (PIB), de estados selecionados e total dos estados — 2010-13

(%)



7 Considerações finais

Este trabalho teve como objetivo analisar, de forma bastante sucinta, o vo-

lume de despesa dos estados em relação à sua capacidade de produzir bens e

serviços, medida pelo PIB. Além do tamanho do setor público na economia, anali-

sou-se também, através da decomposição em diversas classificações econômi-

11

cas, o perfil da despesa orçamentária, como forma de entender melhor as dife-

renças qualitativas na destinação dos recursos públicos.

Como principais conclusões, destaca-se o peso relativamente maior da

despesa pública estadual na economia do RS, frente a outros estados com carac-

terísticas socioeconômicas semelhantes. Um olhar mais detalhado sobre as con-

tas que compõem a despesa revela que essa diferença advém, em grande parte,

das despesas com pessoal e encargos sociais de servidores inativos, o que inclui,

também, a cobertura do déficit do Regime Próprio de Previdência Social, através

de transferências intraorçamentárias. Apesar de não ser uma constatação inédita,

esses resultados corroboram a percepção de que a capacidade de investimento

do RS é fragilizada pela alta representatividade das despesas com pessoal e en-

cargos sociais, em especial de inativos, na despesa total.

8 Limitações na interpretação

Uma questão importante neste trabalho diz respeito às ressalvas que con-

dicionam a interpretação dos números. Dadas as limitações na base de dados já

apontadas, como a heterogeneidade de critérios de classificação de despesas,

tanto entre estados quanto ao longo do tempo, os critérios aqui utilizados para

contornar o problema são, de certa forma, arbitrários. Problemas de classificação,

dupla contagem e outros que podem emergir da base de dados citada são de

amplo conhecimento por estudiosos do assunto, como pode ser observado de

Santos (2015). Portanto, os esforços aqui dispendidos para minimizar problemas

relacionados à base de dados não eliminam o risco de lançamentos contábeis

equivocados ou dupla contagem nas informações prestadas pelos estados à Se-

cretaria do Tesouro Nacional.

A definição exata das variáveis utilizadas neste trabalho é exposta no

Apêndice II . Há uma questão importante relativa às transferências intraorçamen-

tárias para cobrir o déficit do RPPS. Por constituírem um item de despesa perten-

cente às despesas totais do Governo do Estado, inclusive lançadas na base de

dados do REO do STN, essas foram consideradas parte das despesas com pes-

soal e encargos sociais de inativos e pensionistas. Há, no entanto, entendimentos

12

de que essa transferência de recursos é um mero lançamento de débito e crédito

entre entes do Governo Estadual, não se caracterizando como uma despesa efe-

tiva. Além disso, pode haver dupla contagem nas informações remetidas pelos

estados, conforme Santos (2015). Não há, portanto, consenso sobre qual a me-

lhor maneira de interpretar essa variável, motivo pelo qual os resultados aqui

apresentados devem ser analisados com cautela.

Referências BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público . 6. ed. Brasília: STN, [2015]. Disponível em: <www.orcamentofederal.gov.br/biblioteca/arquivos.../mcasp_6edicao.pdf>. Acesso em: 17 dez. 2015. BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro. Execução Orçamentária de Estados — 1995-2013. Brasília: STN, 2014. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Contas Regionais . 2015. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/contasregionais/2013/default_xls_especiais.shtm>. Acesso em: 17 dez. 2015. SANTOS, Darcy Francisco Carvalho dos. Estados Brasileiros em 15 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal — LRF (Republicado). [S.l.]: [s.n.], 2015. (Estudos e Trabalhos sobre Finanças Públicas). Disponível em: <http://www.darcyfrancisco.com/arquivos/15%20anos%20LRF1>. Acesso em: 08 dez. 2015.

13

Apêndice I

Graficamente, a relação entre as variáveis abordadas por este estudo é

explicitada nas imagens da Figura A.1.

Figura A.1

Gráficos de itens selecionados da despesa em estados selecionados — 2013

FONTE DOS DADOS BRUTOS: STN (BRASIL, 2014). FONTE DOS DADOS BRUTOS: IBGE (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA, 2015).

14

Apêndice II Notas explicativas

Um dos problemas em analisar despesas orçamentárias dos estados é a

falta de um critério uniforme de classificação das despesas em categorias econô-micas. Nas palavras de Santos (2015, p. 6), o REO apresenta “[...] muitas omis-sões, duplas contagens e falta de clareza, despesas a classificar e informações em demasia”. Essa heterogeneidade na base de dados, que vale na comparação tanto longitudinal (diferenças de classificação entre estados) quanto temporal (di-ferenças na classificação de um ou mais estados no tempo), torna necessária uma homogeneização de dados. Para tal, fez-se uma série de reclassificações nas contas para definir as variáveis utilizadas neste estudo. Abaixo seguem as classificações:

- Pessoal e encargos sociais (ativos) - a partir do grupo de natureza da despesa pessoal e encargos sociais (3.1.00.00.00), deduziram-se as despesas com aposentadorias e reformas (3.1.90.01.00), pensões (3.1.90.03.00) e obrigações patronais intraorçamentária (3.1.91.13.00).

- Pessoal e encargos sociais (inativos) - é a soma dos valores das rubri-cas aposentadorias e reformas (3.1.90.01.00 e 3.3.90.01.00), pensões (3.1.90.03.00 e 3.1.90.03.00) e obrigações patronais intraorçamentária (3.1.91.13.00).

- Pessoal e encargos sociais total - é a soma de pessoal e encargos sociais (ativos) e pessoal e encargos sociais (inativos) .

- Custeio - a partir do grupo de despesa outras despesas correntes (3.3.00.00.00), deduziram-se as transferências a outros entes federados, tais como à União (3.3.20.00.00), estados e Distrito Federal (3.3.30.00.00), municípios (3.3.40.00.00), e instituições multigoverna-mentais (3.3.70.00.00).

- Juros e amortização da dívida - devido ao fato de alguns estados classi-ficarem todo o serviço da dívida em amortização da dívida (despesa de capital), e não em juros e encargos da dívida (despesas correntes), optou-se por somar os grupos de natureza de despesa juros e encargos da dí-vida (3.2.00.00.00) e amortização da dívida (4.6.00.00.00).

- Investimentos e inversões financeiras (investimento s amplos) - a conta de investimentos é igual ao grupo de natureza de despesa investi-mentos (4.4.00.00.00) acrescida de inversões financeiras (4.5.00.00.00).

Documents

Gasto público e PIB: uma análise sobre o Rio Grande do Sul e … · 2016. 5. 12. · Gasto público e PIB : uma análise sobre o Rio Grande do Sul e estados selecionados / Jéfferson