Gestão e Fiscalização de Contratos de Obras Publicas

7/31/2019 Gesto e Fiscalizao de Contratos de Obras Publicas

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ESTRUTURA DE FISCALIZAO DE OBRAS DO TCU

UnidadeTcnica

Tipo de Obra Principais Clientelas

Secob-1

Energia (exceto Petrleo), Portos,Dragagem e Hidrovias Dnit e Secretaria Especial dePortos

Obras HdricasMinistrio da Integrao

Nacional e Codevasf

Critrios, uniformizao e mtodos Interno

Servio de Informao de Obras-Fiscobras

Congresso Nacional

Secob-2

Rodovias- Construo e duplicao,Pontes e Viadutos Dnit

Rodovias- ManutenoFerrovias, Metro e Trem

Cias de Trens Urbanos eMetro

Secob-3

Obras Especiais Petrobras

Edificaes e Aeroportos Infraero e rgo Federais

Infra-Estrutura Urbana Ministrio das Cidades e


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Secob-1 Secob-2 Secob-3

Comit de

Fiscalizao de Obras

Segecex-Secretaria-Geral de

Controle Externo

-Uniformizao

-Aprovao de manuais

- aprovao do Plano estratgico de

obras

-dirimir conflitos de entendimento

- edio de normativos

- aprovar plano de fiscalizao anual de

obras

-- deliberar sobre conflitos de

competncia na fiscalizao de obras


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Modelo de Fiscalizao integrada TCU e Congresso


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Obras Paralisadas na Regio Nordeste- 1995 TCEs- 503 obras

Comit de Obras Inacabadas do Senado Federal- 1995- 2214 obras inacabadas

-Prejuzos superiores a R$50 bilhes (atualizado)

- srie de determinaes ao TCU (criao de unidade

especializada em obras)

Histrico do atual modelo de fiscalizao de obras


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Fiscalizao dos subprojetos e subatividades da LOA 1996

(1995)=> Requerimento da CMO- 133 obras=> 1 fluxo de

informaes entre TCU e Congresso

Fiscalizao dos subprojetos e subatividades da LOA 1997

(1996)

LDO 1998 (Lei n 9.473/97) determina o envio de informaes

pelo TCU


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CPI do Judicirio- 1999- Escndalo TRT-SP=> Presses sobre

atuao do TCU e do Congresso

2001=> consolidao do modelo

2009- crticas contra o controle de obras


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- Nota Tcnica 10/2009- Consultoria Oramento Cmara e Senado

7.De fato, desde o incio do funcionamento do mecanismo, nenhumoutro episdio similar ao do TRT/SP se repetiu envolvendo o processooramentrio na rea de obras pblicas; nos casos recentes maisnotrios envolvendo obras, como o da Construtora Gautama, nem aCMO nem o Congresso foram atingidos, exatamente devido ao fato de

que tais obras j haviam sido paralisadas a tempo pelo CongressoNacional(...).

8. Assim, necessrio deixar assente que a paralisao da execuofsica, oramentria e financeira de obras e servios com indcios de

irregularidades graves, de natureza preventiva, antes que os prejuzosfinanceiros e ambientais se tornem irreversveis.


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LDO 2010 Lei 12.017/2009

Art. 96.O Tribunal de Contas da Unio enviar Comisso Mistade que trata o art. 166, 1o, da Constituio, at 30 (trinta)dias aps o encaminhamento da Proposta Oramentria de

2010, informaes recentes sobre a execuo fsica dasobras e servios que tenham sido objeto de fiscalizaonas quais foram identificados indcios de irregularidadesgraves, inclusive na forma de banco de dados.


10/6910

LDO 2010 Lei 12.017/2009

Art. 98.Durante o exerccio de 2010, o Tribunal de Contas da Unioremeter ao Congresso Nacional, no prazo de at 15 (quinze)dias da constatao, informaes relativas a novos indcios de

irregularidades graves identificados em subttulos constantesda Lei Oramentria de 2010 e s alteraes ocorridas nossubttulos com execues fsica, oramentria e financeirabloqueadas, acompanhadas de subsdios que permitam a

anlise da convenincia e oportunidade de bloqueio ouliberao das respectivas execues.


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Art. 94

1o Para os efeitos desta Lei, entendem-se por:

...

IV indcios de irregularidades graves, os atos e fatos que, sendomaterialmente relevantes em relao ao valor total contratado, tendopotencialidade de ocasionar prejuzos ao errio ou a terceiros e

enquadrando-se em pelo menos uma das condies seguintes, recomendemo bloqueio preventivo das execues fsica, oramentria e financeira docontrato, convnio ou instrumento congnere, ou de etapa, parcela, trecho ousubtrecho da obra ou servio:

a) possam ensejar nulidade de procedimento licitatrio ou de contrato; ou

b) configurem graves desvios relativamente aos princpios a que estsubmetida a Administrao Pblica.

Definio de irregularidade grave (IG-P)


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Mitos e Fatos na Atuao do TCU- Nota Tcnica 10/09- CMO


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Paralisaes de obras- Irregularidades Graves Detectadas nas Fiscalizaes

96110

135

197

304

435

381

266 266 266

231

153

5335 44

66

121

166

8872

8191

7860

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08

NObras

Total de Obras Fiscalizadas Obras com IGP


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- Controvrsias Relacionadas ao bloqueio das obras

Acrdo TCU n 1188/2007- Plenrio- Levantamento atualizado

das obras inacabadas no pas.

Principais causas da paralisao (do total de obras paralisadas):

- 80 % => problemas no fluxo oramentrio/financeiro da obra.

- Apenas 1,66% das paralisaes eram devidas s deliberaesdo TCU.


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Principais causas:

- Preos acima da referncia (Sinapi, Sicro, etc);

-BDI excessivo ou em duplicidade;

- pagamento de servios no realizados;

- jogo de planilha.

Sobrepreo/Superfaturamento


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Evoluo das referncias definidas nas LDO

- LDO 2000, 2001 e 2002=> CUB

- A partir da LDO 2003, Lei n 10.524/02=> Sinapi

- LDO 2010=> Sicro

Referncias de Preo


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Art. 112 O custo global de obras e servios contratados e executados

com recursos dos oramentos da Unio ser obtido a partir de custos

unitrios de insumos ou servios menores ou iguais mediana de seus

correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices

da Construo CivilSINAPI, mantido e divulgado, na internet, pela

Caixa Econmica Federal, e, no caso de obras e servios rodovirios,

tabela do Sistema de Custos de Obras RodoviriasSICRO.

Referncias de Preo


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Art. 112- LDO 2010 admite utilizao de preos unitrios acima da

referncia, desde justificados:

3o Somente em condies especiais, devidamente justificadas emrelatrio tcnico circunstanciado, elaborado por profissional habilitado

e aprovado pelo rgo gestor dos recursos ou seu mandatrio, poderoos respectivos custos unitrios exceder limite fixado no caput e 1odeste artigo, sem prejuzo da avaliao dos rgos de controle interno eexterno.

Referncias de Preo


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Expurgar as despesas que podem ser includas nas planilhas de

custos (administrao local, instalao de canteiro, mobilizao edesmobilizao, etc);

Verificar possveis duplicidades (administrao local, EPI,

transporte, alimentao);

No incluir despesas com tributos diretos: IRPJ e CSSL;

Ajustar valores de ISS realidade local;

Observar BDI diferenciado para aquisio de equipamentos.

BDI- Acrdo 325/2007- TCU- Plenrio


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BDI- Acrdo 325/2007-TCU- Plenrio

Descrio Mnimo Mximo Mdia

Garantia 0,00 0,42 0,21Risco 0,00* 2,05 0,97

Despesas

Financeiras

0,00* 1,20 0,59

Administrao

Central

0,11 8,03 4,07

Lucro 3,83 9,96 6,90

Tributos 6,03 9,03 7,65

COFINS 3,00 3,00 3,00

PIS 0,65 0,65 0,65

ISS 2,00 5,00 3,62

CPMF 0,38 0,38 0,38

Total 16,36 28,87 22,61


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9.1.1. os tributos IRPJ e CSLL no devem integrar o clculo do LDI,

nem tampouco a planilha de custo direto, por se constiturem emtributos de natureza direta e personalstica, que oneram pessoalmente o

contratado, no devendo ser repassado contratante;

9.1.2. os itens Administrao Local, Instalao de Canteiro e

Acampamento e Mobilizao e Desmobilizao, visando a maior

transparncia, devem constar na planilha oramentria e no no LDI;

9.1.3. o gestor pblico deve exigir dos licitantes o detalhamento da

composio do LDI e dos respectivos percentuais praticados;



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9.1.4. o gestor deve promover estudos tcnicos demonstrando a

viabilidade tcnica e econmica de se realizar uma licitaoindependente para a aquisio de equipamentos/materiais que

correspondam a um percentual expressivo das obras, com o objetivo

de proceder o parcelamento do objeto previsto no art. 23, 1, da Lei

n. 8.666/1993; caso seja comprovada a sua inviabilidade, que

aplique um LDI reduzido em relao ao percentual adotado para o

empreendimento, pois no adequada a utilizao do mesmo LDI de

obras civis para a compra daqueles bens;



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- Os projetos mal elaborados so considerados pelos tcnicos doTCU como a principal causa dos problemas de gesto das obras

pblicas

Projetos Deficientes


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-Creio que se possa, nesse ponto, repetir o que tenho insistentemente,afirmado acerca do aodamento com que so feitos os projetos de

engenharia para a grande maioria das obras realizadas pelo Poder Pblico

em nosso Pas, independentemente da esfera governamental em que seencontrem tais obras. O Projeto Bsico, que deve ser como elemento

fundamental para a realizao de qualquer licitao (...), mas tem sido

constantemente mal elaborado(...), o que lamentvel,por se tornar fonte

de desvios e toda sorte de irregularidades que se tem notcia no Brasil.

Viso TCU- Acrdo 77/2002- Plenrio (voto)

Projetos Bsicos


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-o Ibraop representado por seu Vice Presidente, o Engenheiro Civil Pedro

Paulo Piovesan de Farias, enfatizou a necessidade de os oramentos para

licitaes de obras pblicas basearem-se em projetos completos e elaborados

por profissionais habilitados e com experincia. (Audincia Pblica- Senado

Federal)

-Segundo Farias, os tcnicos de Tribunais de Contas vm constatando por

meio de seus trabalhos de auditoria em todos os estados do Brasil que a

maior causa de insucesso das obras pblicas est na falta de projetoscompletos j na fase de licitao e na falta de profissionais habilitados nas

unidades responsveis por realizar obras do setor pblico.

Projetos Bsicos - Viso Ibraop


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O vice-presidente do Ibraop, Pedro Paulo Piovesan de Farias participou,

ontem, 06-04-10, de audincia pblica realizada pela Comisso de Meio

Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle (CMA), no

Senado Federal, onde uma das principais concluses foi que a causa deobras pblicas com oramentos ruins, sobrepreos e superfatuamentos a

inexistncia de bons projetos, bandeira que o Ibraop defende desde 2006,

quando ao perceber esta deficincia emitiu a Orientao Tcnica OT IBR-001/2006, versando sobre Projeto Bsico. (stio do Ibraop)

Projetos Bsicos - Viso Ibraop (Instituto Brasileiro de Auditoria deObras Pblicas)


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"Um dos maiores motivos de reclamao do TCU a qualidade dos projetos.

Os projetos no tm a qualidade que deveriam ter", reconhece Bernardo.

Segundo ele, o problema no resulta de falta de cuidado do atual governo e

sim de um processo de desestruturao sofrido pelo Estado brasileiro, apartir do incio dos anos 80, no que se refere capacidade de elaborao de

projetos. A criao de uma grande central de projetos, onde trabalhariam

principalmente engenheiros e gelogos, uma medida que visa a combateressa perda de capacidade, refora o ministro. (Valor Econmico- 23/02/10)

Projetos BsicosViso Ministrio do Planejamento


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Requisitos do Projeto Bsico (art.6, Inciso IX, Lei 8666/93):

- Conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de

preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo

de obras ou servios objeto da licitao, elaborado com base nas

indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a

viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do

empreendimento e que possibilite a avaliao do custo da obra e adefinio dos mtodos e prazo de execuo



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Observaes recorrentes:

- Ausncia ou insuficincia de estudos prvios, principalmentegeotcnicos;

- obras licitadas sem licena prvia ambiental;

- obras iniciadas sem licena de instalao;

- ausncia de oramento detalhado (composio de custos unitrios,

referncia de preos, uso de verbas, etc);

-Ausncia de ART.



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Soluo proposta pelo Sindicato da Arquitetura e Engenharia-

Sinaenco (Jos Roberto Bernasconi- Presidente Nacional- out/09):

Contratar os Projetos Executivos de Engenharia/Arquitetura com

antecedncia de 1 ano (ou pouco mais) da data prevista para a Licitaoda obra (incluindo no edital da Construo os Projetos Executivos de

Engenharia como informao essencial, definidora do Objeto da

construo).



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Algumas determinaes recorrentes do TCU:

- apresentao de oramento detalhado: composio de custos

unitrios, detalhamento do BDI, justificativas de preos acima das

referncia de preos, etc);

- definio de critrios de aceitabilidade de preos unitrios mximos;

- Identificao do responsvel tcnico pela autoria do projeto

(contratado ou do prprio rgo)



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- Art. 112 da LDO 2010- Exige tambm ART para o oramentista:

5o Dever constar do projeto bsico a que se refere o art. 6o, incisoIX, da Lei no 8.666, de 1993, inclusive de suas eventuais alteraes, aanotao de responsabilidade tcnica e declarao expressa do autor

das planilhas oramentrias, quanto compatibilidade dosquantitativos e dos custos constantes de referidas planilhas com osquantitativos do projeto de engenharia e os custos do SINAPI, nostermos deste artigo.

Projeto Bsico


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Nvel de preciso

- Parmetro at pouco tempo mais conhecido: Resoluo Confea

no361/91=> 15% variao (Projeto Bsico compatvel com Decreto-

Lei 200/86);

-Novo parmetro=> Orientao Tcnica Ibraop 01/2006=> mais

adequado ao conceito estabelecido na Lei 8666/93.

Projetos Bsicos


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Restrio competitividade (exigncia de requisitos

incompatveis)

ausncia de parcelamento do objeto- exame quanto

viabilidade tcnica e econmica

Outros problemas apontados como IG-P


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Outros Problemas encontrados na fiscalizao de obras:

-Falhas na fiscalizao (execuo fsica e projeto)

- Falhas no recebimento das obras (garantia pelos servios

prestados)

-Alteraes contratuais irregulares (qumica, jogo de planilha,

qumica, extrapolao de limites de acrscimo, etc)


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Alteraes contratuais irregulares

- Qumica;

-Jogo de planilha;

- Extrapolao de limites legais (acrscimo e supresso).


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Jogo de Planilha

-Planilhas oramentrias contratuais com jogo de planilha

(alguns itens com preos superavaliados e outros subavaliados,

de modo que o preo global seja adequado ao mercado).


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Jogo de Planilha- Causas e Conseqncias

-Causas:

-Projeto Bsico mal elaborado (m f?)

-Inexistncia de critrios de aceitabilidade de preos unitrios nos

editais


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Jogo de Planilha- Causas e Conseqncias

-Conseqncias: - A ocorrncia sistemtica de aditivao

contratual em que os quantitativos dos itens superavaliados

aumentam e os dos itens subavaliados reduzem provocam odesequilbrio econmico-financeiro original do contrato =>

superfaturamento!


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Aes do TCU- Jogo de Planilha

1) Preventiva- Fase da licitao:

-Obrigatoriedade de constar, nos editais, critrios de

aceitabilidade de preos unitrios (inclusive para licitaes por

preo global)

- Adoo de tabelas de preos consagradas como preos de

referncia.


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Deciso 252/2003- Plenrio

1) 8.1. determinar AHIMOC, com base no art. 43, inciso I, da

Lei n. 8.443/92 que nas licitaes que promover:

a) faa constar do edital critrios de aceitabilidade de preos

unitrio e global, com a fixao de preos mximos, tendo por

referncia os preos de mercado e as especificidades do objeto

licitado;


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Deciso 417/2002- Plenrio

- Determinao ao DNIT para adotar o Sicro como referncia

de preos e critrio de aceitabilidade de preos unitrios

mximos


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Jogo de Planilha- aes do TCU p/ contratos emandamento

- Os quantitativos (excedentes da previso inicial) de itens

superavaliados que venham a ser aumentados devem ser pagos

com base em um preo de referncia (Sicro, Sinapi, etc.), e no

pelo valor do contrato original, observado o desconto global

originalmente concedido pelo contratado (art. 112 da LDO 2010).

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Jogo de Planilha- Clculo do sobrepreo

-Aps as alteraes de quantitativos de itens superavaliados esubavaliados, deve ser mantido o mesmo desconto oferecido pelacontratada no contrato original, conforme Art. 112 da LDO 2010:

6o A diferena percentual entre o valor global do contrato e o obtido apartir dos custos unitrios do SINAPI ou do SICRO no poder serreduzida, em favor do contratado, em decorrncia de aditamentos quemodifiquem a planilha oramentria.

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- Da Alterao dos Contratos (art.65 da Lei 8666/93):

1o O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmascondies contratuais, os acrscimos ou supresses que se

fizerem nas obras, servios ou compras, at 25% (vinte ecinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e,no caso particular de reforma de edifcio ou deequipamento, at o limite de 50% (cinqenta por cento)

para os seus acrscimos.

Clculo do limite de alterao contratual

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(A) Valor Inicial: R$100.000,00

(B) Supresso: R$20.000,00

(C) Acrscimo: R$25.000,00

(D) Valor Final: R$105.000,00

(E) Aditivo considerado: 5%

Exemplo do clculo:

(A) Valor Inicial: R$100.000,00

(B) Supresso: R$20.000,00

(D) Acrscimo: R$25.000,00

(C) Valor Atualizado: R$80.000,00

(R$100.000,00- R$20.000,00)

(E) Aditivo considerado: 31,25%

(25/80)

Situao (2)- Adotado TCU

(Acrdo 1981/2009-PL)Situao (1)

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Alteraes contratuais

- Quando possvel extrapolar os limites legais de

acrscimos contratuais em obras pblicas?

Resposta: Em casos excepcionalssimos, conforme

Deciso n 215/99 - TCUPlenrio

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i i i d i 666


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- Da Alterao dos Contratos

Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero seralterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:I - unilateralmente pela Administrao:

a) quando houver modificao do projeto ou dasespecificaes, para melhor adequao tcnica aos seusobjetivos; [alterao qualitativa]

Dispositivos da Lei 8666/93

Di i i d L i 8666/93


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I - unilateralmente pela Administrao:b) quando necessria a modificao do valor contratual em

decorrncia de acrscimo ou diminuio quantitativa de seu

objeto, nos limites permitidos por esta Lei; [alterao

quantitativa]

Dispositivos da Lei 8666/93


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- A alterao quantitativa influencia diretamente na dimenso(volume de servio) do objeto contratado.

- A alterao qualitativa, embora provoque alteraes emquantidades de servios, no altera a dimenso (volume deservio) do objeto.

Diferenas entre alteraes qualitativas equantitativas

Al li i i i


55/69

Deciso 215/99 - TCU - P - Item 8.1

a) tanto as alteraes contratuais quantitativas - que modificam adimenso do objeto quanto as unilaterais qualitativas - quemantm intangvel o objeto, em natureza e em dimenso, esto

sujeitas aos limites preestabelecidos nos 1 e 2 do art. 65 daLei n 8.666/93, em face do respeito aos direitos do contratado,prescrito no art. 58, I, da mesma Lei, do princpio daproporcionalidade e da necessidade de esses limites serem

obrigatoriamente fixados em lei;

Alteraes qualitativas e quantitativas


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Extrapolao aos limites legais

Voto Revisor DC 215/99 - Ministro Adylson Motta

As modificaes qualitativas devem ser decorrentes de fatos

supervenientes que impliquem em dificuldades no previstas

ou imprevisveis por ocasio do pacto inicial, devendocorresponder ainda a uma alterao de circunstncias fticaslevadas em considerao por ocasio da avena.


57/69

Voto Revisor DC 215/99 - Ministro Adylson Motta

A Administrao h que tambm evidenciar que a soluolocalizada na fase da licitao no se revelou, posteriormente,

como a mais adequada. No entanto, a modificao decorrenteno pode ser de vulto tal que venha a transfigurar o objetooriginal em outro, frustrando os princpios da obrigatoriedadede licitao e da isonomia.



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Deciso 215/99 - TCU - P - Item 8.1b) nas hipteses de alteraes contratuais consensuais,qualitativas e excepcionalssimas de contratos de obras eservios, facultado Administrao ultrapassar os limites

aludidos no item anterior, observados os princpios dafinalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, almdos direitos patrimoniais do contratante privado, desde quesatisfeitos CUMULATIVAMENTE os seguintes

pressupostos:


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59/69

Pressupostos: (Deciso 215/99)

I - no acarretar para a Administrao encargos contratuaissuperiores aos oriundos de uma eventual resciso contratualpor razes de interesse pblico, acrescidos aos custos daelaborao de um novo procedimento licitatrio;

II - no possibilitar a inexecuo contratual, vista do nvel decapacidade tcnica e econmico-financeira do contratado;


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60/69

- Pressupostos:

III - decorrer de fatos supervenientes que impliquem emdificuldades no previstas ou imprevisveis por ocasio dacontratao inicial;

IV - no ocasionar a transfigurao do objeto originalmentecontratado em outro de natureza e propsito diversos;



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V - ser necessrias completa execuo do objeto original do

contrato, otimizao do cronograma de execuo e antecipao dos benefcios sociais e econmicos decorrentes;

VI demonstrar-se na motivao do ato que autorizar oaditamento contratual que extrapole os limites legaismencionados na alnea a, supra que as conseqncias daoutra alternativa (a resciso contratual, seguida de novalicitao e contratao) importam sacrifcio insuportvel aointeresse pblico primrio (interesse coletivo) a ser atendidopela obra ou servio, ou seja gravssimas a esse interesse;inclusive quanto sua urgncia e emergncia;


Desclassificao das Propostas


62/69

Aps o exame da conformidade das propostas com as

exigncias do ato convocatrio, sero desclassificadas aspropostas que:

- no atenderem s exigncias contidas na licitao;

- apresentarem preos excessivos ou com valor global superiorao limite estabelecido ou com preos manifestamenteinexeqveis.

Ateno: A CPL deve estar atenta para erros de digitao e

desclassificao por preos unitrios superiores referncia(diligncia)

Desclassificao das Propostas

Preos manifestamente inexequveis


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Tratando-se de licitaes do tipo menor preo para execuo de

obras e servios de engenharia, sero consideradasmanifestamente inexeqveis propostas cujos valores sejaminferiores a 70% (setenta por cento) do menor dos seguintesvalores:

-mdia aritmtica dos valores das propostas superiores a 50%(cinqenta por cento) do preo orado pela Administrao, ou

- preo orado pela Administrao.

Ateno: Presuno Relativa- A Administrao deve avaliar ocaso concreto

Preos manifestamente inexequveis


64/69

Outros Problemas encontrados na fiscalizao de obras:

-Falhas na fiscalizao (execuo fsica e projeto)

- Falhas no recebimento das obras (garantia pelos servios

prestados)


65/69

Evoluo das tcnicas e ferramentas utilizadas:

- abordagem dos trabalhos- privilegiar auditoria de projetos e

editais

- tcnicas periciais (aquisio de equipamentos de aferio de

servios)

- Criao do cadastro nacional de obras (Confea- PL em

tramitao)


66/69

Mudanas na estrutura de fiscalizao de obras do TCU:

- Criao de duas novas secretarias=> incremento de 100auditores especializados em auditoria de obras (1 Secob, 2 Secobe 3 Secob)

- Investimentos na capacitao de servidores

- Criao de diretoria de planejamento e uniformizao dosprocedimentos


67/69

Oportunidades de Melhoria:

- Consolidar e ampliar a atuao integrada c/ outros rgos de

controle- Operao Pacenas

- Especializao nas auditorias de projetos


68/69

Prximos desafios do controle:

- Copa 2014 e Olimpadas 2016


69/69

Obrigado!!!

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