Pontifícia Universidade Católica de São Paulo

Faculdade de Ciências Sociais

Curso de Relações Internacionais

A Cooperação Internacional como um Elemento para a

Elaboração de Políticas Públicas no Município de Campinas – SP

Gustavo Brechesi Servilha

São Paulo

Março – 2006

Gustavo Brechesi Servilha

A Cooperação Internacional como um Elemento para a Elaboração de Políticas Públicas no Município de Campinas – SP

Trabalho de Iniciação Científica com bolsa PIBIC-CEPE/PUC-SP, na área de Relações Internacionais, sob a orientação do Prof. Dr. Félix Ruiz Sanches.

São PauloMarço - 2006

Índice

Introdução

1. Federação, Paradiplomacia, Política Externa Federativa e Diplomacia

Federativa

1.1 A Federação

1.1.1 Características de uma federação

1.1.2 O federalismo brasileiro na era da Constituição de 1988

1.2 A Paradiplomacia

1.3 Política Externa Federativa

1.3.1 Processo de segmentação e racionalização da formação de política

externa

1.3.2 Fatores que contribuem para o surgimento da Política Externa

Federativa

1.4 Diplomacia Federativa - a Política Externa Federativa e suas implicações no

Direito Constitucional, no Direito Internacional Público e no papel do

Itamaraty

1.4.1 Ator e sujeito internacional

1.4.2 Unidades Subnacionais são atores e sujeitos internacionais?

1.4.2.1 A Constituição Brasileira

1.4.2.2 Segundo o Direito Internacional Público

1.4.3 A natureza e a validade dos “acordos” internacionais celebrados por

unidades subnacionais

1.4.3.1 Características dos atos informais brasileiros

1.4.4 Mecanismos de legalizar e honrar os atos informais

1.4.5 O papel e a atuação do Itamaraty na Diplomacia Federativa

2 O Poder Local e a Participação Internacional de Cidades

2.1 Urbanização, Poder Local e o fenômeno da Localização

2.2 Solução coletiva de demandas e problemas

2.3 A participação internacional de cidades

2.4 As Relações Internacionais na Administração Municipal

2.5 Cidades-Irmãs (Sister-Cities), City-to-City Cooperation (C2C) e as Redes de

Cidades

2.6 As Redes e as Organizações Regionais e Mundiais de Cidades

2.6.1 CGLU – Cidades e Governos Locais Unidos

2.6.2 FLACMA – Federação Latino-americana de Cidades, Municípios e

Associações

2.6.3 Rede Metrópolis

2.6.4 O caso do Mercosul: Mercocidades e a Reunião Especializada de

Municípios e Intendências (REMI)

2.6.5 Programa Urb-Al

2.7 As cidades e seu reconhecimento pelas nações Unidas – a Conferência

Habitat-II

2.7.1 A Agenda Habitat

2.7.2 World Association of Cities and Local Authorities Coordination –

WACLAC

3 A Globalização, as inovações, a divisão internacional do trabalho e o novo

papel das cidades no contexto mundial

3.1 O Fenômeno da Globalização

3.2 O papel das novas tecnologias – a evolução das comunicações e transportes

3.3 Global Cities, “novo espaço industrial” e uma nova divisão internacional do

trabalho

3.4 Cidades e a economia global

3.5 A influência da globalização no poder local na formulação de políticas

públicas locais

4 As Relações Internacionais e o Município de Campinas na elaboração de

políticas públicas locais

4.1 Histórico da cidade

4.2 A cidade hoje – a sua vocação comercial e tecnológica

4.3 Secretaria de Cooperação Internacional – SECOOP

4.4 Cidades-Irmãs de Campinas

4.5 Campinas e as Redes e Associações Internacionais de Cidades

Conclusão

Anexos

Introdução

Na década de 1980, o Brasil, assim como outros países em desenvolvimento,

sofreu com o impacto das mudanças do padrão de relação entre Estado e sociedade

que se fazia presente desde o final da segunda guerra mundial, que tinha como base a

intervenção estatal na economia e sua presença na provisão de bens públicos – o

Estado nacional-desenvolvimentista. A Constituição de 1988 selou não somente o

retorno da democracia, mas também a idéia de descentralização decisória e financeira,

com a discussão sobre o novo papel dos Estados e Municípios na Federação e as

decorrentes mudanças na forma de gestão de políticas públicas. Entretanto, a

discussão e a implementação da descentralização não se decorreu de modo tranqüilo e

planejado, tendo em vista a conturbada situação econômica e política que o país

passava em toda a década de 1980 – hiperinflação, recessão, extrema concentração de

renda, grande dívida externa, além de toda agitação política do movimento de

democratização do país1.

As políticas públicas, durante muito tempo, até a década de 1980, eram

marcadas pela centralização das decisões na esfera federal, além de serem marcadas

pela troca de favores de natureza clientelista, em que as instâncias locais de poder

público eram vistas como agenciadoras de recursos da União para o município ou para

o estado. Nesse momento, as políticas públicas sociais eram marcadas pelo ser caráter

setorial, as quais eram concebidas de forma isolada e especializada, o que favorecia o

desenvolvimento do insulamento burocrático2.

De acordo com Castells e Borja3, na América Latina em geral, esse sistema de

Estado nacional-desenvolvimentista trouxe uma herança de custo alto ao novo modelo

de Estado democrático e liberal, como a insuficiência de recursos públicos, o déficit de

infra-estrutura física e de comunicações, a fraca integração social nas cidades e

dificuldades de atuação dos governos locais, escassa cooperação entre as esferas

públicas e privadas, etc. A consolidação do processo democrático interno e o processo

de abertura econômica externa contribuíram para uma multiplicação de demandas

1 Lilia A. T. P. MARTINS, Gestão Pública e Democrática: um caminho em construção, p. 142 Ibidem3 Manuel CASTELLS e Jordi BORJA, As cidades como atores políticos, p. 154

sociais e acentuaram a sensação de crise funcional das grandes cidades, já que a

intensidade e a visibilidade dos problemas urbanos – congestionamentos, insegurança

pública, contaminação do ar e da água, déficit habitacional e de serviços básicos, etc –

se tornavam cada vez maiores e debatidos. Entretanto, simultaneamente, os processos

de mudanças econômicas (reativação e abertura), sociais (participação cidadã) e

política (democratização), contribuíram para a condição de criação de respostas a

esses problemas. Com a maior autonomia conquistada pelos municípios e estados

brasileiros pela Constituição de 1988, foi possível desenvolver planos estratégicos de

desenvolvimento econômico, social e urbano, sob base de uma participação cívica,

para a condução de projetos urbanos de iniciativa pública e privada e de cooperação

entre ambos.

Por autonomia, Castells e Borja entendem como a proteção legal à capacidade

de auto-organização, às competências exclusivas e específicas, ao direito de agir em

todos os campos de interesse geral da cidadania e à disponibilidade de recursos

próprios não condicionados4. Para os autores, o princípio legitimador da autonomia local

é o da proximidade, já que é possível estabelecer uma relação direta e imediata da

organização representativa e da estrutura administrativa com o território e com a

população.

Além do processo de democratização, o processo globalização, que ganhou

maior destaque a partir da década de 1990, destacou uma nova realidade econômica,

baseada pelo aumento do volume e da velocidade de dos fluxos financeiros

internacionais, pelo nivelamento comercial em termos de oferta e demanda, pela

convergência de processos produtivos e pela convergência de regulações entre os

Estados, além do aumento da concorrência internacional5. Esse processo foi

imensamente favorecido pelo desenvolvimento de novas tecnologias de comunicação,

transporte e informação, que contribuiu para a aproximação de atores e para a

superação de distâncias. Além disso, com o fim da guerra fria, a dicotomia entre alta e

baixa política no sistema internacional desapareceu, já que a ascensão do livre

comércio e do livre fluxo de capitais deprimiram a questão de segurança entre 1991 e

2001. Esse processo de globalização comprometeu a capacidade decisória dos

4 As cidades como atores políticos, p. 1585 Amado Luiz CERVO e Clodoaldo BUENO, História da Política Exterior do Brasil, p. 455.

Estados, principalmente no setor econômico6. Nesse contexto, o Brasil realizou uma

política de abertura econômica e comercial, sem um projeto nacional claro, baseada na

abertura comercial e financeira indiscriminada, sem dar a devida importância a políticas

industriais, de comércio exterior, de emprego e investimentos

O processo de globalização também contribuiu, de acordo com Lafer, para uma

diluição da diferença do que é “interno” e “externo” aos Estados, o que tem levado a

questionamento a autonomia da política externa em relação à política interna. Essa

autonomia, caracterizada pelas relações predominantemente interestatais e

intergovernamentais, era o marco do sistema internacional configurado pela Paz de

Westphalia de 1648. Com essa diluição intensificada pelo movimento centrípeto da

lógica da globalização, fez com que as relações internacionais tenda a ser interpretada

por alguns estudiosos como uma complexa rede de interação governamental e não-

governamental, como entre Estados, cidades, partidos políticos, sindicatos, ONG’s,

empresas multinacionais, etc7.

Hoje, os municípios buscam cada vez maior autonomia, tendo em vista de que é

no território urbano que se localizam as conseqüências do contexto nacional e

internacional, que levam ao agravamento a problemas como a pobreza, a violência, o

desemprego, a poluição, etc; e são os governos municipais quem assumem a maior

parte da responsabilidade de enfrentá-los por serem o poder mais próximo aos

necessitados8. Por exemplo, as crises internacionais nos anos 90, que afetou o Brasil

em 1999, foi um dos fatores que contribuiu para que as taxas de juros nacionais e

internacionais (principalmente entre os países emergentes) subissem, o que fez cair os

investimentos e a atividade industrial e, conseqüentemente, o desemprego aumentou

no país, principalmente nos grandes centros urbanos industriais. Isso foi sentido, de

acordo com dados da Fundação SEADE, na Região Metropolitana de São Paulo, onde

a taxa de desemprego saltou de 13,2% a 19,3% entre 1995 e 19999.

O processo de descentralização do Estado nacional e de maior autonomia local,

somado ao grande processo de urbanização, que gerou grandes concentrações 6 Amado Luiz CERVO e Clodoaldo BUENO, História da Política Exterior do Brasil,, p. 4637 Celso LAFER, A identidade internacional do Brasil e a política externa brasileira: passado, presente e futuro, p. 17-18. 8 Kjeld JAKOBSEN, Os Municípios e as Relações Internacionais, p. 1389 De acordo com a Pesquisa de emprego e desemprego da Região metropolitana de São Paulo/SEADE, disponível no sítio: http://www.seade.gov.br/produtos/ped/ (última visita: 15/02/2006)

urbanas, e ao processo de globalização contribuíram para a criação de oportunidades

de cooperação descentralizada em nível local, o que abriu horizontes para a articulação

de governos locais com outras cidades do mundo todo e ofereceu a formulação de

relações diretas das cidades com organismos e instituições internacionais10. De acordo

com Jakobsen, as iniciativas internacionais realizadas por atores como estados e

municípios brasileiros não visão a substituição ou o questionamento ao papel dos

Estados-nacionais como responsáveis pelas relações internacionais, como com outros

países e organismos internacionais. Essas iniciativas contribuem para o debate interno

sobre a política internacional do país, o qual não pode ser de responsabilidade do poder

executivo dos Estados-nacionais.

O município de Campinas, assim como outras grandes cidades do Brasil, sofreu

a influência do surto de urbanização e da globalização e passou a criar mecanismos em

nível local para solucionar demandas locais e inserir a cidade no mercado internacional.

Um desses mecanismos foi a criação, em 1994, da Secretaria Municipal de Cooperação

Internacional (SECOOP), a qual busca desenvolver o desenvolvimento econômico e a

superação das atuais limitações financeiras municipais, buscando acordos de

cooperação em diversas áreas com entes governamentais, inter-governamentais e

privados, além de captar recursos externamente.

A participação de cidades como atores políticos internacional abriu um grande

debate em muitas áreas. No campo teórico específico das Relações Internacionais, o

estudo sobre a emergência das cidades como atores políticos internacionais é tratado

tangencialmente por poucas teorias, principalmente a neo-funcionalista, com seu

conceito de spill-over. De acordo com esse conceito, as demandas por cooperação

internacional é inicialmente realizado no plano intergovernamental pelo governos

centrais doas países, acabam gerando novas demandas por cooperação, que

transbordam o campo político, alcançando, em um primeiro plano, os atores trans-

nacionais e não-governamentais e governamentais não-centrais. Entretanto, essa teoria

desenvolve maior ênfase ao desenvolvimento de entidades supranacionais e muita

pouca consideração aos atores sub-nacionais, sejam eles estaduais ou municipais.

Outras teorias importantes como os realistas, neoliberalistas ou neo-institucionalistas

10 Jorge MATTOSO, Relações Internacionais e poder local: o caso de São Paulo, p. 113

atribuem peso nulo ao papel desempenhado pelas unidades sub-nacionais nas

relações internacionais, já que para o primeiro, o Estado-nacional é o ator central e os

demais atores, como os sub-nacionais, tem peso irrelevante; e os demais atribuem

maior ênfase aos grupos de interesse e de pressão nas Relações internacionais, como

as ONG’s, corporações transnacionais11.

Este trabalho não dará ênfase em uma análise sob o olhar das teorias das

relações internacionais, mas trabalhará com três possíveis vertentes para explicar a

participação das cidades internacionalmente: o sistema federativo, o poder local e a

globalização. Por seguinte, buscar-se-á entender como se dá a cooperação

internacional envolvendo cidades para a elaboração e implementação de políticas

públicas.

No capítulo 1, buscar-se-á discutir sobre o federalismo, como suas

características e suas implicações no Brasil sob a Constituição de 1988 e o que esse

sistema contribui para uma ação externa de entes federados, como os municípios,

internacionalmente, denominado Paradiplomacia. Buscar-se-á apresentar também uma

visão de essa participação de acordo com o Direito Constitucional e com o Direito

internacional Público e a posição e as medidas tomadas pelo Itamaraty para monitorar

e controlar a participação de entes federados brasileiros no exterior.

No capítulo 2, discutirá a importância do poder local como um dos principais

agentes para a elaboração de políticas públicas, assim como o processo cooperativo

entre cidades, em nível nacional e internacional, para a solução conjunta ou cooperada

de demandas e problemas comuns que permitiu a construção de redes e associações

de cidades em campo nacional e principalmente internacional, além de cooperações

“bilaterais” entre cidades.

No capítulo 3, abordará o impacto do processo de globalização na Agenda

municipal, principalmente quanto a importância das novas tecnologias de comunicação,

transporte e informação, a nova configuração do espaço industrial e a nova divisão

internacional do trabalho, a atuação das corporações transnacionais na construção de

uma economia local competitiva internacionalmente. Além da economia, políticas

11 Informação contida no projeto de pesquisa do CAENI sobre Políticas Públicas Locais e inserção internacional: a experiência da cidade de São Paulo, disponível no sítio: www.caeni.org.br (última visita: 11/04/2005)

sociais locais podem ser influenciadas por tendências ou decisões tomadas em nível

internacional ou global, como é o caso dos “Objetivos do Milênio” das Nações Unidas.

Por fim, no capítulo 4, buscar-se-á analisar, de acordo com as vertentes

estudadas, o município de Campinas, objeto de estudo final desta pesquisa, a qual

desenvolve políticas de relações internacionais principalmente através de sua

Secretaria de Cooperação Internacional criada em 1994. Buscar-se-á verificar como se

dá na prática a participação externa do município, os acordos de cooperação

desenvolvidas com cidades e redes das mesmas, as principais linhas de atuação e

possíveis resultados de suas políticas e acordos.

Capítulo 1 – Federação, Paradiplomacia, Política Externa Federativa e Diplomacia

Federativa

Este capítulo buscará apresentar como o sistema federativo, consolidado no

Brasil pela Constituição de 1988, contribuiu para a atuação de unidades subnacionais

no plano internacional a fim de satisfazer seus interesses e necessidades. Buscar-se-á

apresentar as principais características do sistema federal, como se dá o processo de

segmentação e racionalização da elaboração de políticas. Além disso, apresentar-se-á

como a Constituição e o Direito Internacional Público responde à atuação de tais entes,

como os municípios no plano externo. Em seguida, será explicado como são e quais

são “acordos” firmados por unidades subnacionais brasileiros.

1.1. Federação

O sistema federativo contribui substancialmente para que unidades

subnacionais, traduzidos neste contexto em unidades federadas – no caso brasileiro,

em estados e municípios – tenham alguma atuação internacional. Em tese, esse

sistema, consolidado na Constituição de 1988, oferece a cada ente federado a

capacidade de as administrar e de se governar sob as competências e limites

colocados pela Carta, atribuindo-lhes maior autonomia.

1.1.1.Características de uma federação:

O sistema federativo tem como base à divisão da autoridade constitucionalmente

entre o governo nacional – União – e os governos subnacionais – estados e municípios,

os quais gozam de uma autonomia administrativa e legislativa, além de uma

democracia competitiva pluralista.

Essa divisão de poderes entre as esferas federativas é determinada por meio de

uma jurisdição sobre todo o território nacional – a Constituição – e por jurisdições sobre

regiões subnacionais geograficamente delimitadas – as constituições estaduais e as

leis orgânicas municipais. Isso leva a uma tendência dialética, entre união e

fragmentação, e uma dualidade nas fontes de poder entre o nacional e o local.

Esse tipo de organização política, inventada pelos founding fathers norte-

americanos e inaugurada com a independência dos Estados Unidos, faz com que os

estados membros da federação ajam obrigatoriamente em conjunto, segundo uma

constituição, para que haja o monopólio na conduta da guerra e da diplomacia, além

das questões de comércio exterior com outros países. Em países muito extensos

territorialmente, esse sistema preserva a diversidade, a liberdade, a ordem e a justiça

dos diversos grupos políticos de natureza distinta existentes dentro de um território,

sejam étnicos, culturais, históricos, em cada unidade federada, onde gozam de uma

autonomia (não soberania) para organizarem seu sistema administrativo, legislativo e

jurisdicional. Dessa maneira, a forma federada de divisão de poder auxilia a acomodar

tensões, reconhece e protege diferenças e promove objetivos de convivência comum12.

Segundo Elazar13:

Como base de organização política, o federalismo pode ser definido como a

maneira pela qual uma organização política une um certo número de comunidades

políticas distintas um todo mais amplo, permitindo que eles mantenham sua

integridade fundamental.

Já Soares desenvolve outra definição de federalismo:

O sistema federal pode ser definido como uma forma de organização do Estado

nacional caracterizada pela dupla autonomia do territorial do poder político, ou seja,

na qual se distinguem duas esferas autônomas de poder: uma central, que constitui

o governo federal, e outra descentralizada, que constitui os governos membros,

sendo que ambas têm poderes únicos e concorrentes para governar sobre o mesmo

território e as mesmas pessoas.14

12 Eduardo KUGELMAS e Marcello S. BRANCO, Os governos subnacionais e a nova realidade do federalismo, p. 16313 Daniel ELAZAR, Federalismo, p.1814 Trecho do artigo SOARES, Márcia M. “Federação, democracia e instituições políticas”. Lua Nova, São Paulo, Cedec, n. 44 citado em Eduardo KUGELMAS e Marcello S. BRANCO, os governos subnacionais e a nova realidade do federalismo, p. 164

Hoje, aproximadamente 38 países adotaram algum modelo de organização

federativa, principalmente os países com tamanho e importância significativos no

cenário internacional, como, por exemplo, a Rússia, os Estados Unidos, a Índia, o

Brasil, a Alemanha, etc.

Fernando Abrucio15 aborda, em seu estudo sobre o federalismo no Brasil, cinco

aspectos comuns aos Estados que optaram por tal sistema:

a. Existência de heterogeneidades: existem grupos políticos de natureza diversa

em uma federação que tornam complexa a governabilidade de um país. Tais

heterogeneidades, segundo o autor, podem ser territoriais (grande extensão ou

enorme diversidade física), lingüísticas, étnicas, socioeconômicas

(desigualdades regionais), culturais e políticas (diferença na formação das elites

e na construção das rivalidades entre elas)16. Se não houver uma

representatividade desses diversos grupos em uma unidade política nacional

pode conduzir a movimentos de contestação ao governo central, inclusive pela

via armada;

b. Discurso da “unidade na diversidade”: com o reconhecimento das

heterogeneidades que constituem um país, a adoção desse discurso é um passo

fundamental ao federalismo. Segundo Duchchacek17, com a difusão de regras e

poder entre as unidades, cria-se um comportamento de não só baseada no

constitucionalismo e na democracia pluralista, mas também de uma cultura

federativa, de uma constante prática e de valores de cooperação entre temas de

integração e as diferenças locais;

c. Pacto entre unidades territoriais: o pacto assinado pelas unidades

constitutivas de uma federação deve ser equânime e equilibrado, de forma a não

haver distorções internas. Tal pacto deve conter mecanismos e instituições

contínuos de negociação e repactuação entre os atores, um sistema de freios de

15 Fernando Luiz ABRUCIO, A reconstrução das funções governamentais do federalismo brasileiro, p. 95-10516 ibidem, p. 9717 Ivo D. DUCHACEK, Perforated Sovereignties: Toward a typology of new actors in international relations, p. 4

contrapesos (para proteger os direitos das minorias) e um sistema de

representação das unidades a esfera federal;

d. É importante a existência de espaço para manobras políticas para as sub-

unidades com base nos direitos pactuados, implicado na maior autonomia e

interdependência entre os entes federados, por meio de uma delimitação clara

dos direitos de cada pactuante territorial e da União na Constituição;

e. Relações intergovernamentais: Segundo Kincaid, [i]n a federal democracies,

conflict and competition between governments are intrinsic elements of political

live, along with cooperation18. A cooperação é necessária não só para reforçar os

laços constitutivos da federação, mas também para o compartilhamento de

políticas públicas. Tal cooperação tem aumentado, inclusive no Brasil, apesar da

autonomia de cada unidade federada, devido a nacionalização ou regionalização

de determinados programas e metas, seja pela fragilidade financeira ou

administrativa dos determinados governos locais ou regiões. A cooperação

também contribui a instalação do sistema de “freios e contrapesos”, ao

estabelecer um controle mútuo, a fim de evitar a tirania de uma esfera federativa

sobre as demais. Por outro lado, a competição também contribui não só para o

sistema de “freios de contrapesos”, mas também reforça as tendências

assimétricas e centrífugas nas relações intergovernamentais, por meio de

práticas como as ”guerras fiscais“ entre estados e municípios. As relações

intergovernamentais pode ser interpretada por meio da existência de duas

tendências: um centrípeta, que procura reter o poder para o governo central, não

impedindo ações autônomas das unidades subnacionais, mas as regulando e

controlando; e uma centrífuga, que expressa a ação das unidades subnacionais

em buscar maior autonomia política e econômica para seus interesses próprios,

facilitados pelas crescentes assimetrias na distribuição de recursos internos e

pelas oportunidades de negócios abertas com os efeitos decorrentes da

globalização19.

18 John KINCAID, Constituent diplomacy in federal polities and the nation-state: conflict and co-operation, p. 5519Eduardo KUGELMAS e Marcello S. BRANCO, os governos subnacionais e a nova realidade do federalismo, p. 169

Fry aponta uma outra visão sobre relações intergovernamentais:

(...)extensive extensive in intergovenmental relations has equipped [federal

systems] to interact with national ans subnational govenments abroad. Moreover,

regional and municipal governments in federations usually have a much better

grasp than their national governments of local conditions and what needs to be

done to enhance the well-being of their constituents. They also have the authority

flexibility, and often the fiscal resourses to implement experimental programs,

which, if successful, can be replicated by others subnational entities within the

federation.20

Segundo Daniel Elazar21, o sistema federativo possui os seguintes fundamentos:

a. Não-centralização: segundo o autor, no federalismo não existe um único centro,

mas múltiplos centros coordenados por uma lei fundamental compartilhada

(Constituição) e uma rede de comunicações interligando esses diversos centros

(União, estados e municípios);

b. Democracia federal: para o desenvolvimento pleno do sistema, é necessário

um sistema democrático que proporcione escolhas públicas e constitucionais em

todas as arenas da federação. Isso porque o sistema federativo busca dar

expressão à pluralidade de interesses presentes na sociedade através da

participação política, apresentando todo um aparato constitucional e institucional

que estabelece regras legítimas para expressão de interesses22.

c. Checks and balances (freios e contrapesos): são as limitações,

constitucionalmente colocadas, que cada instituição deve sofrer por outras

instituições, a fim de limitar seus excessos e ao mesmo tempo dar autonomia e

autoridade para a sustentação política e social, além de evitar a prevalência de

um poder sobre o outro, como o governo central sobre o local;

d. Negociação aberta: as negociações e os acordos entre as diferentes esferas do

governo devem ocorrer de forma transparente e como parte do sistema.

20 Earl H. FRY, Globalization, federalism ans governance, p. 6. 21 Daniel ELAZAR, Federalismo, p.7-2422 Eduardo KUGELMAS e Marcello S. BRANCO, os governos subnacionais e a nova realidade do federalismo, p. 166

Segundo o autor, o federalismo (...) é o único sistema que faz da negociação

uma parte integral e necessária de seu funcionamento, submentendo-se apenas

à exigência de que seja aberta e acessível.23

e. Constitucionalismo: a Constituição é o mecanismo regulador de todo o

complexo funcionamento do sistema federativo, com o estabelecimento de

regras de não centralização, freios e contrapesos, de negociação e delegação de

competências;

f. Unidades delimitadas: existência de alguma delimitação geográfica entre

unidades-membro do sistema com base em critérios pré-estabelecidos.

Para Elazar, ainda existem elementos suplementares que contribuem a

construção federal:

a. Elementos mantenedores da união: o federalismo moderno estabelece

linhas diretas de comunicação entre os cidadãos e os governos que os

servem. O povo (...) elege representantes em todos os níveis de governo e

esses representantes habitualmente administram programas que beneficiam

o cidadão individual24. Segundo ainda o autor, além do elo entre cidadãos e

governantes, o senso de nacionalidade comum é importante para a união de

comunidades constituintes em um único povo.

b. Elementos mantenedores da não-centralização: as comunidades

constituintes de um sistema federal devem ser razoavelmente similares em

termos de riqueza e população ou geográfica ou numericamente equilibradas

em suas desigualdades25. A não-centralização pode ser sustentada pela

existência de diferentes sistemas legais nas diferentes áreas políticas

constituintes – estados e municípios – garantidos constitucionalmente; pela

representação na legislatura nacional e por uma participação respectiva no

processo político nacional; e pelo respeito pelas partes ao princípio federal, a

qual exige da elite política – prefeitos e governadores – a manutenção de

suas unidades políticas, sendo consideradas tão importantes quanto à

preservação da nação como um todo.

23 Daniel ELAZAR, Federalismo, p. 1124 ibidem, p. 1925 ibidem, p. 20

c. Elementos mantenedores dos princípios federais: a manutenção do

federalismo requer que a nação e as unidades políticas constituintes tenham

suas próprias instituições de governo e o direito de modifica-las

unilateralmente, dentro dos limites determinados pelo pacto federal26. Para

Elazar, corpos legislativos e administrativos distintos em cada esfera da

federação tornam-se necessários. Entretanto, essa descentralização e

autonomia de cada unidade federada não significam que suas atividades

governamentais devam ser executadas por órgãos distintos de cada esfera do

governo. As agências de um governo podem servir a outro em comum

acordo. Para o autor cada governo deve possuir suficiente capacidade

administrativa, nas áreas de sua autoridade, para cooperar livremente com as

agências de outros níveis de governo27 .

O sistema federativo tem se colocado às sociedades modernas como um meio

de permitir maior autonomia político-administrativa e respeito pelas diferenças locais,

como apontam as características apontadas acima. Esse sistema permite uma

descentralização no nível de suas unidades com respeito a assuntos que lhe sejam

específicos e não contradigam as orientações gerais válidas para a federação como um

todo28. Ao mesmo tempo, com o compartilhamento de projetos políticas públicas entre

diferentes esferas do governo, faz com que ocorra uma otimização dos recursos

públicos e um aumento da interconexão entre os diversos entes da federação.

1.1.2. O federalismo brasileiro na era da Constituição de 1988:

A questão das relações intergovernamentais, garantido pela Constituição, é muito

importante para não só para o funcionamento do sistema federativo, mas também para

a diplomacia federativa ( que será visto no tópico 3.4).

26 Daniel ELAZAR, Federalismo, p. 2327 ibidem, p. 2328 Eduardo KUGELMAS e Marcello S. BRANCO, os governos subnacionais e a nova realidade do federalismo, p. 165

Segundo Abrucio29, o Brasil possui duas heterogeneidades que justificam a

construção do sistema federativo: a existência de desigualdades regionais e a

diversidade na formação das elites locais. O sistema federativo colocou-se como uma

via para o convívio entre essas diferentes elites, frente às peculiaridades estaduais ou

regionais, e, apesar de conviverem de forma tensa, conseguiram manter o pacto

garantidor da ordem e do desenvolvimento.

Na década de 1980, com o fim do governo militar, as idéias de democratização e

descentralização, com a reformulação da federação nacional, ganharam força. Segundo

o autor:

O discurso pela descentralização associou-se à luta pela democracia na

redemocratização brasileira, o que pode ser constatado pela importância dos

governadores e, em menor medida, dos prefeitos, nos rumos tomados pelo país

na década de 80 e consubstanciados na Constituição de 1988.30

A Constituição de 1988 consolidou, a democracia e o sistema federativo

nacional. No entanto, o sistema federal, elaborado sob os princípios da autonomia, da

cooperação e da competição entre os entes federados, passou à apresentar seus

defeitos. Um deles é a questão do municipalismo autárquico. Muitas vezes, o discurso

pela descentralização tornou-se sinônimo de municipalização, o que fez os municípios

tornarem um ente federativo – algo incomum na experiência internacional, com

competências específicas na elaboração e execução de políticas públicas,

independentemente de suas diferenças. Tal visão, segundo Abrucio, tem três

obstáculos31:

a. a desigualdade do país e a heterogeneidade no plano local inviabilizam o

municipalismo autárquico. Segundo o autor, a grande maioria dos municípios brasileiros

não tem como se auto-sustentar, mesmo recebendo repasse de recursos dos governos

federal e estadual (90% dos municípios brasileiros têm até 50 mil habitantes e precisam

dos recursos estaduais e federais para sobreviverem). Para manter o sistema, muitos

29Fernando Luiz ABRUCIO, A reconstrução das funções governamentais do federalismo brasileiro, p. 100-10530 ibidem, p. 10131 Fernando Luiz ABRUCIO, A reconstrução das funções governamentais do federalismo brasileiro, p. 102

municípios disputam por dinheiro público e investimentos privados de forma “selvagem”,

de uma forma predatória de lidar com regiões vizinhas.

b. na configuração administrativa e pública, ocorre um grande desnível entre os

governos locais, tendo em vista que a falta de capacidade de muitos municípios de,

sozinhos, resolverem seus problemas de ação coletiva e produção de políticas públicas.

A ausência de mecanismos efetivos e eficazes de controle público auxiliaria em diminuir

os vícios patrimoniais e corruptos de nosso sistema político.

c. os instrumentos de parceria e cooperação no plano subnacional são reduzidos

ou frágeis institucionalmente. Ou seja, muitos líderes locais temem, de certa maneira, a

instituição de organizações supramunicipais, como consórcios e regiões metropolitanas,

fazendo-os ter pouca eficácia quando realizados.

De acordo com Prazeres, o caso brasileiro na discussão sobre federalismo é

muito específico, tendo em vista que, historicamente, a tendência centralizadora

sempre foi quem ganhou maior destaque. Isso porque o país, ao contrário da tendência

histórica de outros países que constituíram o federalismo, caminhou do sistema unitário

a federação, o que fez com que o país nunca tivesse deixado de lado sua tendência

centralizadora que marcou seu nascimento como nação soberana de 1822 32.

No campo das contas públicas, o Plano Real trouxe, de certa maneira, um

reordenamento das finanças federativas, obtidos com o fim da inflação e com a Lei de

Responsabilidade Fiscal, o qual instituiu uma forma de accountability financeiro dentro

da federação. Além disso, segundo ainda Abrucio, muitas políticas sociais foram

estabelecidas a fim de repartir melhor os recursos públicos para tornar mais justa e

racional a distribuição do dinheiro do Governo Federal.33 Apesar disso, ainda vigora

alguns vícios, como uma ampla centralização tributária baseada em tributos de péssima

qualidade, além da falta de mecanismos de coordenação intergovernamental de debate

e deliberação nos quais participem todos os níveis de governo. O que ocorre no país

nas relações intergovernamentais, em suma, são a falta de um controle público

subnacional, a falta de mecanismos de cooperação e negociação entre os níveis de

governo, os quais são substituídos, por vezes, pela “mão invisível” da União.

32 Tatiana L. PRAZERES, Por uma ação constitucionalmente viável das unidades federadas brasileiras ante os processos de integração regional, p. 294-295 e Eduardo KUGELMAS e Marcello S. BRANCO, os governos subnacionais e a nova realidade do federalismo, p. 18033 Fernando Luiz ABRUCIO, A reconstrução das funções governamentais do federalismo brasileiro, p. 104

Apesar de todos esses defeitos, o processo de democratização e de autonomia

local contribuiu para a geração de programas inovadores de políticas públicas, como

são os casos do Renda Mínima, Bolsa Família e do Orçamento Participativo, os quais

nasceram principalmente na esfera municipal, os quais auxiliaram na consolidação do

sistema democrático, já que a participação popular aumentou e passou também a ser

mais demandada nas decisões públicas, e instituíram meios de distribuição de renda

para a população mais pobre, o que tem contribuído na sobrevivência financeira de

muitas famílias e municípios.

1.2. A Paradiplomacia:

Cada vez mais, novos atores passam a fazer parte das relações internacionais.

Tradicionalmente, os Estados nacionais são considerados por muitos teóricos (os

realistas) e pelo direito internacional público como o principal e maior ator e sujeito

internacional. A participação de unidades subnacionais, como as unidades federadas, é

normalmente efetivada pelo poder central (federal), que costuma representar o conjunto

de interesses nacionais no âmbito externo.

Nos últimos tempos, as unidades federadas e subnacionais de vários países do

mundo não estão se mostrando acomodadas com as limitações que lhes são impostas

à sua ação externa, tendo em vista as novas possibilidades decorrentes da arena

internacional (processos de regionalização – como Mercosul e EU; desenvolvimento

tecnológico, principalmente nos setores de informação, comunicação, transportes e

serviços; grande atuação de corporações internacionais na arena comercial e

econômica internacional, etc.). Assim, várias regiões e localidades de países vêm

manifestando interesse em operar no plano externo, muitas vezes de forma

independente da chancela das unidades centrais. Isso pode ser verificado, ultimamente,

por meio dos acordos de cooperação celebrados diretamente entre entes federados de

um lado e Estados soberanos ou unidades subnacionais de países estrangeiros de

outro34.

Prieto define paradiplomacia como:

34 PRAZERES, Por uma ação constitucionalmente viável das unidades federadas brasileiras ante os processos de integração regional p. 284

O envolvimento de governo subnacional nas relações internacionais, por meio de

estabelecimento de contatos, formais ou informais, permanentes ou provisórios

(ad hoc), com entidades públicas ou privadas, objetivando promover resultados

socioeconômicos ou políticos, bem como outra dimensão externa de sua própria

competência constitucional.35

A origem do neologismo estaria relacionada, de acordo com Aguirre, com o

debate acadêmico sobre novas visões sobre federalismo (“new federalism”) do início

dos anos 80, principalmente nos Estados Unidos, sobre a análise do comportamento

dos estados federados, principalmente na questão das relações entre governo federal e

governos federados em questões de política externa36.

De acordo com Keating, a Paradiplomacia difere-se da diplomacia tradicional dos

Estados, por agir politicamente de modo mais específico e muitas vezes de maneira

experimental ou oportunista.

Paradiplomacy is not the same as conventional state diplomacy, which is about

pursuing a defined state interest in the international arena. It is more functionally

specific and target, often opportunistic and experimental. 37

Esse envolvimento de atores subnacionais nas relações internacionais pode ser

categorizado, de acordo com Soldatos, em três tipos de Paradiplomacia:

a. Paradiplomacia global (global paradiplomacy): Segundo Soldatos38, este é

um tipo de paradiplomacia pouco comum que ocorre quando uma unidade subnacional,

como uma unidade federada – estados e municípios – busca discutir temas gerais da

agenda do sistema internacional, como, por exemplo, a questão de guerra e paz ou

liberalização do comercio internacional. Para Duchacek, consiste nos contatos político-

35 Noé Cornago PRIETO, O outro lado do novo regionalismo pós-soviético e da Ásia-Pacífico: a diplomacia federativa além das fronteiras do mundo ocidental, p. 25136 AGUIRRE, Making Sense of Paradiplomacy? An Intertextual Enquiry about a concept in search of a Definition, p. 18737 Michael KEATING, Regions and International Affairs: motives, opportunities and strategies, p. 1138 Panayotis SOLDATOS, An Explanatory Framework for theS tudy of federated States as Foreign-policy Actors, p.37

funcionais entre unidades subnacionais de países distantes, os quais buscam não só

contato em centros de comércio, indústria ou cultura em outros continentes, mas

também em agências ou ramos nacionais de relações exteriores.

b. Paradiplomacia regional (regional paradiplomacy): Soldatos39 coloca que

este é um tipo de paradiplomacia que ocorre quando algumas questões são relevantes

a serem discutidas e implementadas em atividades e por atores subnacionais.

b.i. Macro-regional (macro-regional): Este é um tipo de paradiplomacia regional

que ocorre quando atores subnacionais estão se relacionando, porém tais atores não

estão próximos em áreas contíguas. Um exemplo disso são as relações entre Quebec e

França.

b.ii. Micro-regional (micro-regional): Ocorre quando temas concernidos a atores

subnacionais que estão geograficamente contíguas;

b.iii. Trans-fronteiriço (transborder or transfrontier): este é um caso especial

paradiplomacia micro-regional em que há uma contigüidade das fronteiras ou das

divisas entre as áreas sub-nacionais que estão se relacionando.

c. Paradiplomacia transregional (transregional paradiplomacy): segundo

Duchacek40, esta é uma classificação dada as relações e negociações entre atores

subnacionais que não são vizinhos, mas seus países são.

São denominadas Ações paradiplomáticas (paradiplomatic actions)41 as

iniciativas concretas tomadas pelas unidades subnacionais no campo internacional.

Tais ações podem ser classificadas como:

i. Ação cooperativa ou de suporte (co-operative [supportive] action): ocorre

quando é possível tais iniciativas – como atores federados – são coordenados (co-

ordenated) ou desenvolvidos conjuntamente (joint) pelo governo central ou federal.

ii. Ação paralela ou substitutiva (parallel [substitutive] action): ocorre quando

unidades subnacionais realizam ações e relações independentes do governo central ou

federal. A ação pode ser harmônica, que pode envolver ou não um monitoramento do

governo central ou federal, ou desarmônica, quando há diferenças de interesse em

39 ibidem, p. 47-4840 Ivo D. DUCHACEK, Perforated sovereigns: Towards a typology of new actors in international relation, p. 2541 Todo esse tópico é desenvolvido em Panayotis SOLDATOS, An Explanatory Framework for the Study of federated States as Foreign-policy Actors, p. 38-39

questão, levando ao conflito as duas esferas e uma segmentação da política externa de

um país.

Essas taxonomias desenvolvidas por Soldatos contribuem para uma análise do

comportamento de um ente federado e de suas devidas políticas internacionais. No

caso de entes federados, a análise tem características e taxonomias especiais.

1.3. Política Externa Federativa:

A política externa federativa, segundo Gilberto Rodrigues é a estratégia própria,

de um estado ou município, desenvolvida no âmbito de sua autonomia, visando a

inserção internacional, de forma individual ou coletiva42. Para tanto, dois processos

estão em questão: o primeiro é segmentação e a racionalização da formação de política

externa e o segundo é sua viabilidade jurídica. No primeiro caso, buscar-se-á apontar

os motivos pelos quais a formação de política externa está sendo desmembrada e

exercida por atores subnacionais e quais são os mecanismos adotados pelos governos

centrais a fim de manter seu monopólio na elaboração e execução de política externa.

Também será colocado como o Direito Constitucional brasileiro coloca o papel e as

competências dos municípios no cenário nacional e como é vista sua atuação

internacional, assim como a visão do Direito Internacional Público. Buscar-se-á, em

seguida caracterizar os “contratos” (atos informais) realizados pelos entes federados

nacionais e qual é o papel do Itamaraty nesse processo paradiplomático.

1.3.1. Processo de segmentação e racionalização da formação de política

externa:

Com o desenvolvimento das tecnologias de comunicações e transportes mais

eficientes, fez com que aumentasse as relações intergovernamentais não só dentro de

uma federação, mais também com unidades federadas de outros países para melhor

desenvolvimento e otimização de políticas públicas. Apesar de ser atribuído a União

(governo central) o papel de planejar e implementar a política externa de um país, nem

42 Gilberto M. A. RODRIGUES, Política Externa Federativa: Análise de ações internacionais de Estados e Municípios brasileiros, p. 40

sempre este consegue sozinho atingir ou promover efetivamente interesses de

unidades subnacionais. Segundo Fry, it more difficult for a nation-state as a whole to

speake with “one voice” in foreign policy arena.43 Segundo Kincaid, a federal policy,

therefore, is construed as nation-state in the eyes of the world, but as a nation of ‘states’

in the eyes of the citizens.44 Ou seja, estados e municípios, por conhecerem melhor a

realidade dos seus cidadãos, a fim de resolver as crescentes demandas por políticas

públicas, buscam se envolver mais nas relações intergovernamentais e internacionais,

podendo ocorrer segmentações na política externa, já que alguns interesses e políticas

colocadas por atores subnacionais externamente estão além, paralela ou contrária à

política externa do país. Nesse contexto, o governo federal, para zelar pela coerência e

pela unidade (não segmentação) de política externa, busca coordenar e supervisionar

tais atividades externas.

Existem dois tipos de segmentação de política externa, segundo Soldatos45:

1. Segmentação territorial ou vertical (territorial segmantation): ocorre quando

os entes federativos – União, estados e municípios – estão diretamente ativos

nas relações exteriores ou na elaboração de política externa;

2. Segmentação funcional ou horizontal (functional segmentation): ocorre

quando na mesma esfera de governo – federal, estadual ou municipal –

diferentes departamentos e agências governamentais estão diretamente

envolvidas nas relações internacionais, devido o processo de “domesticação

de política externa” e no desenvolvimento de atividades na área de low

policies.

Sobre a segmentação territorial colocado acima, existem quatro implicações

segundo Soldatos46:

Segmentação objetiva (objective segmentation): refere-se a variedade de

características que diferenciam as unidades territoriais e que tem um impacto

nas atividades de política externa. Essas diferenças são expressas, por

43 Earl H. FRY, Globalization, federalism ans governance, p. 5. 44 John KINCAID, Constituent diplomacy in federal polities and the nation-state: conflict and co-operation, p. 6445 Panayotis SOLDATOS, Na explanatory framework for the study of federated states as foreign-policy actos, p. 3646 ibidem

exemplo, em termos de estrutura econômica, situações geográficas e

características políticas, culturais e religiosas;

Segmentação perceptiva (perceptual segmentation): refere-se as diferentes

atitudes, percepções, concepções de interesses, etc. das elites e da

população que formam diferentes ‘vozes’ em política externa. É claro que tal

segmentação tem como base a segmentação objetiva e um certo grau de

subjetividade das elites e da população;

Segmentação política (policy segmentation): refere-se ao resultado prévio

da segmentação dos níveis federal e federado, que leva a uma variedade de

posições a política externa;

Segmentação de ator (actor segmentation): refere-se a um certo nível de

segmentação prévia que pode induzir entes federados a se tornarem atores

de política externa, atuando a partir de sua própria maquinaria institucional

para desenvolver e atuar internacionalmente.

A segmentação de ator pode aumentar a segmentação política, já que o

envolvimento direto de uma unidade federada pode levar a diferenciação, quanto a

esfera federal e outros entes federados, na percepção do interesse doméstico nas

relações internacionais. Porém, a segmentação política não leva necessariamente a

uma segmentação do ator, pois unidades federadas podem ter gozar de uma forte

posição junto ao governo federal e utiliza-lo a seu favor, utilizando a maquinaria federal

de política externa.

Para racionalizar esse processo de participação de unidades subnacionais e

para reduzir a segmentação na política externa do país, o governo central passa a

reconhecer dois tipos de governo na formação e harmonização de política externa – o

ator federal e federado. Assim, o governo federal (ator federal) ao aceitar a participação

de atores federados na formação de política externa, busca coordenar e monitorar a

elaboração das políticas externas de atores subnacionais e a fim de harmonizar com as

várias atividades transnacionais47 com a sua política externa. Esse processo gera uma

descentralização na formação de política externa e que permite aos atores federados:

47 Segundo SOLDATOS, transnational activity é a atividade externa conduzida pelos governos constituintes (constituent governments) de uma federação ou subunidades de um governo central.

Promover seus interesses internacionalmente, mas em concordância com todo

interesse nacional;

Dividir os custos e o conjunto de forças e recursos na formação de política

externa junto ao governo federal;

Observar complementaridades.

Assim, segundo Soldatos, essa descentralização pode aumentar a unidade e a

eficiência nas relações exteriores do país e tornar-se um remédio para crises do ator

federal em política externa. Segundo ainda o autor, por estarmos em uma era de

especialização, de limitados recursos públicos, de interdependência internacional e de

melhor eficiência, a relação entre o ator federal e federado pode enriquecer e aumentar,

em certas circunstâncias, a política externa do país. Ou seja, para ele, a capacidade

das elites em se adaptar e responder a impulsos de segmentação de política externa,

através de mecanismos de solução de conflitos, de um maquinário de articulação e

agregação de interesses, de um processo de desenvolvimento de complementaridades

em ações externas pode transformar crises em processos de racionalização48. Tudo

para o autor depende da natureza do sistema federativo para responder as questões de

conflito entre segmentação e racionalização da paradiplomacia: quanto mais integrado

for o sistema, menos conflitos trará a paradiplomacia, o que diretamente contribui a

racionalização desse processo.

1.3.2. Fatores que contribuem para o surgimento da Política Externa

Federativa:

Soldatos49, ao abordar os determinantes para a atuação externa das unidades

subnacionais, divide-os em três grupos: as causas domésticas por parte dos atores

federados (federated-units level), as causas domésticas por parte do ator federal

(federal level) e as causas externas.

São quatro os determinantes domésticos por parte dos atores federados:

48 Panayotis SOLDATOS, An explanatory framework for the study of federated states as foreign-policy actos, p. 4249 ibidem, p. 44-48.

1. Segmentação objetiva (objective segmentation): refere-se a características

geográficas, culturais, lingüística, religiosa, política, histórica, etc., que

distingue uma unidade federada de outras. Tal segmentação pode criar

conflito de interesses durante a discussão da centralidade da política externa

e pode induzir elites de unidades federadas e suas populações a acreditarem

em agir de modo mais direto e autônomo atividades externas.

2. Segmentação perceptiva ou eleitoralismo (perceptual segmentation ou

electoralism): este conceito retoma o anterior, porém é produzido pela

percepção das diferenças motivadas por pressões eleitorais. Tanto a

segmentação objetiva ou perceptiva, pode ser motivada, por exemplo,

quando as unidades não se sentem devidamente representadas no governo

central para defender seus interesses na elaboração de política externa.

Assim, estas unidades buscam atuar diretamente no plano externo para

atingi-los.

3. crescimento das unidades federadas (growth of federated units): o

crescimento das instituições, do orçamento e das funções de uma unidade

federada faz com que suas elites busquem procurem novos campos de

atuação, como na política externa.

4. “eu também” (me-tooism): são unidades federadas buscam seguir o

exemplo de outras unidades que desempenham alguma atuação

internacional na formação de política externa.

Soldatos aponta em seguida os determinantes domésticos oriundos da parte federal:

1. erros e ineficiência federal: questões como a burocracia na participação de

unidades subnacionais, falta de experiência para lhe dar com esses atores,

limitação de recursos, etc, podem estimular atitudes de segmentação de política

externa;

2. problemas no ‘processo de construção da nação’ (problems with the ‘national

building process’): em alguns casos, para melhor defender um interesse nacional

em casos que a política externa tem dificuldades, é colocada a necessidade sob

o controle subnacional as relações externas uma determinada questão;

3. Institucional ‘gap’: é a ausência de uma instituição federal representando uma

unidade federada externamente;

4. Incertezas constitucionais (Constitucional uncertainties): a divisão de

competências em questões de política externa que pode encorajar unidades

federadas a procurar alguma atuação internacional;

5. domesticação de política externa (foreign-policy domestication): questões

consideradas low politics50 na política externa de um país pode motivar unidades

subnacionais a ter uma participação na elaboração da política externa federal ou

diretamente caso haja competências constitucionais que coincidem com tais

politics, a fim de defender os direitos constitucionais e a responder aos novos

desafios internacionais debatidos na gama desse low politics.

Para Soldatos, as causas externas da paradiplomacia são:

1. Interdependência: o aumento dos laços entre as sociedades industrializadas

tem um profundo impacto nas soberanias dos estados. Nem sempre as

fronteiras nacionais podem proteger as unidades subnacionais da influência

externa da low politics, da economia, de culturas, do desemprego estrutural.

Em um contexto global de grande mobilidade de capital, join ventures,

articulações econômicas across-the-border, induz algumas unidades a buscar

iniciativas paradiplomáticas a promover diretamente seus distintos interesses,

especialmente nos casos que o governo federal não consegue corrigir ou

atuar em uma determinada situação, no que pode culminar em ações de

suporte ou de substituição ao governo (supportive or substitutive action).

2. influência e envolvimento com atores externos: atores como instituições

internacionais, corporações transnacionais, governos nacionais ou

subnacionais de outros países podem contribuir para que um ente federativo

motive-se a ter alguma atuação externa.

3. interdependência regional (regional interdependence): este fator pode ser

abordado de duas formas. A primeira reflete fatores “micro-regionais” o qual,

a partir da proximidade geográfica e demográfica, as afinidades e

complementaridades culturais e econômicas; levam a uma cooperação e

50 em Relações Internacionais, low politics são todas as políticas as quais não tem como foco a segurança de um país, como a questão de meio-ambiente, transporte, saúde, educação, entre outros.

paradiplomacia trans-regional ou trans-fronteiriça como entre duas cidades.

O segundo são as interações “macro-regionais”, que ocorre as mesmas

interações de complementaridades e interdependência “micro-regional”,

porém envolvendo regiões maiores e às vezes mais afastadas (como as

relações entre a França e Quebec).

1.4. Diplomacia Federativa - a Política Externa Federativa e suas

implicações no Direito Constitucional, no Direito Internacional Público e no papel

do Itamaraty

1.4.1. Ator e sujeito internacional

Dois termos são colocados agora como relevantes para serem diferenciados:

qual é a diferença entre ator e sujeito internacional. Esses termos, que parecem ser

sinônimos, aparecem com freqüência nas principais obras de relações internacionais.

No debate sobre a participação de unidades subnacionais no sistema internacional,

esses termos claramente se distinguem.

A expressão ator internacional é um termo utilizado amplamente principalmente

nas áreas das Relações Internacionais, da Ciência Política e da Sociologia, que implica

na participação externa ativa de um elemento no sistema internacional. Esse elemento

não tem um caráter pré-definido e pode ganhar várias interpretações.

Já a expressão sujeito internacional é um termo mais centrado no campo do

Direito. Guido Soares51 coloca que o conceito de sujeito de direito, em qualquer

ordenamento jurídico, é o reconhecimento por ele operado dessas pessoas, indivíduos

ou coletividades de indivíduos, ou mesmo outros determinados fenômenos, que são

titulares de direitos e obrigações. A personalidade jurídica, segundo o autor:

(...) é um ‘status’ conferido pelo sistema jurídico a pessoas ou entidades, mediante uma

qualificação operada por critérios determinados exclusivamente pelo próprio sistema

jurídico, que, além de definir quais fenômenos constituem um sujeito de direito, ainda

fixa-lhes os conteúdos e a extensão dos respectivos direitos e obrigações.52(meu grifo)

51 Guido F.S. SOARES, Curso de Direito Internacional Público, vol.1, p. 14152 ibidem

Portanto, segundo ainda Soares, trata-se de uma criação do mundo normativo

jurídico, levado a cabo pelo mesmo com exclusividade pelas normas jurídicas, que sua

atuação independe de outras de qualquer outra linguagem (a linguagem, no caso, se

autobasta), como o da Sociologia, da Economia ou da Ciência Política. Portanto, a

atribuição de personalidade jurídica a qualquer fenômeno é uma operação

individualizada do direito, segundo seus critérios, determinados por normas. Dessa

forma, Soares considera que o conceito de atores internacionais é extremamente

relevante na Política internacional e muito mais generoso que o conceito de sujeito

internacional, mas que não possui qualquer serventia para o Direito Internacional

Público.

1.4.2. Unidades Subnacionais são atores e sujeitos internacionais?

Não há dúvida de que as unidades subnacionais, como as cidades, são atores

internacionais. Principalmente a partir da década de 1980, muitas delas começaram a

ter um papel ativo nas relações internacionais, a fim de garantir seus interesses, seja

em harmonia ou não com a política externa praticada pelo país. Com o estímulo da

globalização, principalmente no campo dos transportes e das comunicações, criou-se

vários vínculos entre tais unidades subnacionais, as quais passaram a buscar

conjuntamente, seja bilateralmente ou em redes, a solução de problemas comuns, o

auxílio mútuo e a objetivação de interesses. No capítulo 2, mostrará como ocorrem tais

relações entre tais unidades, com ênfase nas cidades.

O inverso ocorre na discussão se os atores subnacionais, como as

cidades/municípios, na égide do Direito. De antemão, Tanto o Direito Constitucional

como o Direito Internacional Público não reconhecem as unidades subnacionais – no

caso do Brasil, os entre federados como estados e municípios – como sujeitos de

personalidade jurídica internacional.

1.4.2.1. A Constituição Brasileira

A Constituição, segundo Dallari, é uma lei que se impõe à obediência de todos,

sem qualquer exceção, ninguém estando isento de respeita-la. As regras

constitucionais, portanto, não podem ser desrespeitadas por qualquer outra lei, tratado,

decisão judicial ou acordo entre particulares, que possam gerar efeitos jurídicos no

país.53

A Constituição Brasileira de 1988 oferece uma grande ênfase ao papel dos

Municípios na estrutura político-adminstrativa brasileira, principalmente ao fato que esta

Carta conferiu a tal ente uma autonomia político-administrativa, como é colocada aos

estados e a União. Esta autonomia estaria assegurada pela eleição dos próprios

prefeitos, vice-prefeitos e vereadores (art. 29), pela autonomia financeira (portanto,

podendo instituir tributos), em matéria legislativa, pela competência de agir de forma

concorrente, suplementar ou complementar aos estados e a União (art.30, colocado

abaixo), pelo poder de auto-organização, através da competência de elaboração da leí

orgânica. Além de tudo, o Município foi elevado explicitamente ao papel de ente

integrante da federação (art.18), algo que é considerado por poucos países com

regimes federativos.

Segundo a Constituição:

“Art. 18 - A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição

“Art. 23 - É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:I – zelar pela guarda da Constituição das lei e das instituições democráricas e conservar o patrimônio público;II – cuidar da assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;

“Art. 30. Compete aos Municípios:

53 Pedro DALLARI, Constituição e Relações Exteriores, p. 20

I - legislar sobre assuntos de interesse local;II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental;VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.”

As competências acima verificadas aos municípios brasileiros são amplas,

abrangem várias áreas, como saúde, educação, cultura, tributação, transporte,

ocupação territorial, entre outros. Cabe aos municípios assisti-los, em caráter local ou

em complementação às competências estaduais e federais. Qualquer cooperação deve

ser feita com essas instâncias para o planejamento e execução de políticas públicas.

Seu papel, portanto, é estritamente restrito a atender a política interna. Porém, em

matéria de política externa são competências privadas do presidente da República,

como é colocado no artigo 8454:

Art. 84: compete privativamente ao Presidente da República:[...]VII – manter relações com estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomáticos;VIII – celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional;

Esse artigo demonstra o caráter centralizador da federação brasileira na

condução de política externa ao atribuir exclusivamente ao presidente da República o

poder de celebração de compromissos internacionais e relações exteriores.

Segundo Prazeres55, em matéria de relações exteriores, a Constituição brasileira

conta com os seguintes dispositivos: o artigo n. 21.I56, que determina a competência à

54 Valério de Oliveira MAZZUOLI, (org.). Coletânea de Direito internacional, p. 2455 Tatiana Lacerda PRAZERES, Por uma atuação constitucionalmente viável das unidades federadas brasileiras ante o processo de integração regional, p. 283-31256 Artigo 21 da Constituição de 1988: Compete à União:I – manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais;II – declarar guerra e celebrar a paz;III – assegurar a defesa nacional;

União de manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações

internacionais; o artigo 84, em seus incisos VII e VIII, colocados acima; e o artigo 25,

parágrafo 1º, que confere aos estados as competências que não lhe sejam vedadas por

esta Constituição. Para a autora, estes são dispositivos chaves na análise dos limites

da atuação externa das unidades brasileiras.

Prazeres, que buscava identificar a posição de constitucionalistas brasileiros,

cita Ferreira Filho, quem expressa a voz majoritária sobre a questão:

(...) no plano internacional, o Estado federal aparece como um só Estado.

Apenas seu aspecto unitário é visível. Assim, o Estado federal é quem goza da

personalidade jurídica, em termos de direito internacional. Por isso, é ele e tão-

somente ele que mantém relações com outros Estados, com organizações

internacionais, enfim, com aos outras pessoas jurídicas, reconhecidas tais pelo

direito internacional público. Só ele tem, pois, relações internacionais57.

Este também é o posicionamento do Itamaraty sobre a questão que, por meio de

pareceres emitidos por meio de sua Consultoria Jurídica, procura colocar a

impossibilidade das unidades federadas brasileiras assumirem compromissos np

âmbito internacional. Um desses pareceres, citados pela autora, por Cachapuz de

Medeiros, ele conclui que:

(...) a ordem constitucional pátria é categórica ao conceder expressamente à

União competência para conduzir as relações exteriores. Não faz nenhum

concessão às unidades federadas, sejam Estados, Municípios ou Distrito

Federal58.

IV – permitir, nos casos previstos por lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente;V – decretar estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal.57 FERREIRA FILHO, Manoel G. Curso de Direito Constitucional.17º edição. São Paulo, Ed. Saraiva, 1989, p. 151 – trecho citado em Tatiana Lacerda PRAZERES, Por uma atuação constitucionalmente viável das unidades federadas brasileiras ante o processo de integração regional, p. 296. 58 BRASIL. Ministério das relações Exteriores. Parecer MRE/CJ n. 13/1999

Apesar das limitações colocadas pela Constituição, as unidades federadas não

se acomodaram frente às normas. O interesse em atuação no plano externo é

crescente por esses atores, desde a redemocratização e a construção da nova

federação do país, que concedeu maior autonomia administrativa e jurisdicional a

estados e municípios. Segundo Neves, considerando o conjunto de mecanismos

oferecidos pelo texto constitucional para controle dos atos municipais, pode-se afirmar,

(...), que eles seriam satisfatórios se houvesse um grau mínimo de concretização

normativo-constitucional dos respectivos mecanismos.59 Ou seja, existe um hiato entre

o que diz a norma constitucional e sua concretização, tendo em vista a falta de uma

infra-estrutura mínima para a maioria dos municípios brasileiros se organizarem e

agirem conforme o texto constitucional, fazendo-os andar, muitas vezes, às margens do

Texto, o que abre espaços para a generalização de inconstitucionalidades e

ilegalidades. É nesse hiato também que os municípios, tendo em vista sua dificuldade

em atender suas competências, buscam alternativas nas experiências em governos

não-centrais de outros países para poderem cumpri-los mais satisfatoriamente.

1.4.2.2. Segundo o Direito Internacional Público

Como já colocado, os atores subnacionais, como os entre federados – estados e

municípios, não são reconhecidos pelo Direito Internacional Público como sujeitos de

direitos e deveres internacionais e com capacidade de defender seus interesses através

de reclamações internacionais. Há uma vinculação histórica entre a construção de um

direito internacional e a construção e consolidação do estado moderno. A priori, tal

direito buscaria criar normas, sob os princípios da soberania, da reciprocidade, do

cumprimento dos contratos – pacta sunt servanda, coexistência pacífica e a não

intervenção em assuntos domésticos, a fim de regular as relações entre os Estados.

Para Soares, o atual Direito Internacional público coloca o Estado é apontado

como pessoa indivisa, independentemente de sua organização interna, que é colocada

como “domínio reservado dos Estados” 60. Tanto ele como Hedley Bull apontam que a

soberania do Estado é dupla e que teoricamente são duas realidades mutuamente

59 NEVES, Marcelo. Concretização constitucional “versus” controle dos atos municipais, p. 57760 Guido F.S. SOARES, Curso de Direito Internacional Público, vol.1, p. 144-5

impenetráveis: a soberania interna, que, segundo Soares61, vigora o poder normativo e

de ação política no relativo ao sistema jurídico interno ; ou como coloca Bull62,

supremacia sobre as demais autoridades dentro [de um] território e com respeito a [sua]

população; e a soberania externa, que para Soares é o elemento que mais

precisamente definiria a personalidade do Estado, no universo das relações

internacionais e que marcaria sua individualidade, e, para Bull, essa soberania consiste

não na supremacia, mas na independência com respeito às autoridades externas. Para

ele, tais soberanias existem tanto no plano factual como normativo.

Gilberto Rodrigues63, em sua dissertação de doutorado sobre Política Externa

Federativa, aponta as principais interpretações sobre os sujeitos de Direito

Internacional. Para Brownlie64, as pessoas reconhecidas são: (a) Estados; (b)

Entidades políticas juridicamente próximas dos Estados (como a Cidade Livre de

Dantzig e o Território Livre do Trieste); (c) Condominía; (d) Territórios

internacionalizados (como o regime proposto a cidade de Jerusalém em 1950); (e)

Organizações Internacionais; (f) representações de Estados (como Tribunal Arbitral); (g)

agências de organizações internacionais (como a AIEA – Agência Internacional de

Energia Atômica). Brownlie expõe ainda o que ele denomina de tipos especiais de

personalidade jurídica internacional, como (a) povos não autônomos (Curdos); (b)

Estados em statu nascendi, como foi o caso do Timor Leste, que esteve sob

administração provisória da ONU; (c) Interpretações jurídicas, como questões de

Estados que deixaram de existir, mas que continuam projetando sua ordem jurídica,

como é o caso da ex-Iugoslávia e ex-União Soviética; (d) Comunidades beligerantes e

insurrectas, como a FMLN em El Salvador e o movimento indígena na Bolívia; (e)

entidades sui genesis, como a Cidade do vaticano, Taiwan e a Cruz Vermelha

Internacional; (f) Indivíduos. Poderia colocar nessa lista de Bownlie as organizações

não governamentais, como coloca Guido Soares65. Brownlie não cita os algum governo

61 ibidem, p. 14562 Herdley BULL, Sociedade Anárquica, p.1363 Gilberto M.A. RODRIGUES, Política Externa Federativa: Análise de ações internacionais de Estados e Municípios brasileiros, p.53-5564 BOWNLIE, Ian. Princípios do Direito Internacional Público. Lisboa. Fundação Calouste Gulbenkian, 1997, p.73-6 – abordado em ibidem, p. 5365 Guido F.S. SOARES, Curso de Direito Internacional Público, vol.1, p.150

subnacional e coloca que se em ente federado celebrar acordos internacionais, poderá

faze-lo desde que com autorização ou representação da União.

Seguindo a lógica da “dupla soberania dos Estados” e dos sujeitos reconhecidos

pelo Direito Internacional Público, a participação das unidades subnacionais nas

relações exteriores ficaria a mercê do controle, monitoramento e vontade do governo

central ou federal.Assim, as relações exteriores de uma unidade subnacional com

outros sujeitos ou atores dar-se-á via Estado, já que este é quem, para o Direito, exerce

de fato as relações internacionais, e tais unidades agirão, para tanto, em respeito às

normas jurídicas (Constituição) e ao controle e vontade do governo central. Caso

contrário, tais relações seriam impraticáveis.

1.4.3. A natureza e a validade dos “acordos” internacionais celebrados por

unidades subnacionais

A Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969, assim define o que

é um ”Tratado” (e seus sinônimos, como acordos, pactos, etc.):

Art.2 Expressões empregadas1. ”tratado” significa um acordo internacional concluído por escrito entre Estados e regido pelo

Direito Internacional, quer conste de um instrumento único, quer de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja sua denominação específica.

Segundo a Convenção de Havana sobre Tratados de 1928, no artigo 1º:

Os tratados serão celebrados pelos poderes competentes dos Estados ou pelos seus representantes, segundo seu direito interno respectivo.

Dessa maneira, como foi convencionado que somente os Estados poderiam

celebrar tratados, e seus sinônimos, tal designação torna-se imprópria quando utilizada

em relações com unidades subnacionais. Se não houver uma participação do governo

central ou federal em uma ação cooperativa ou de suporte(co-operative [supportive]

action), tal acordo não terá qualquer legalidade e sustentação no Direito Internacional

Público como instrumento de regulação. Como aborda Rodrigues, citando J. Francisco

Rezek, as unidades federadas podem celebras acordos, desde que a autorização

reponte inequívoca, operando com o penhor da responsabilidade da união federal pelo

fiel cumprimento do compromisso66.

Nos últimos anos, o número de acordos internacionais celebrados por governos

subnacionais no Brasil tem aumentado consistentemente. Porém, nem todos esses

acordos obedecem a via juridicamente aceitável, como apontada por Rezek. Muitas

delas são elaboradas e acordadas sem qualquer conhecimento ou balizamento do

governo federal ou central. Pelo fato de muitos desses acordos não estarem no perfil

tradicional da diplomacia, Lessa67 denomina-os como atos Informais.

1.4.3.1 Características dos atos informais brasileiros

Os acordos realizados pelas unidades subnacionais, denominados por Lessa de

atos informais, possuem características próprias em sua elaboração, as quais Lessa

também desenvolve em seu trabalho, além da questão da legitimidade aqui apontada.

a. A Variedade de terminologias: é ampla a variedade de denominações que

tais atos informais utilizam em suas celebrações. Segundo Lessa, a terminologia

utilizada reflete a relevância política atribuída por seus signatários e o grau de

abrangência de seus objetivos68. Para os atos mais solenes, Lessa aponta que são

utilizados “Atas” ou “Declarações”, normalmente utilizados em redes de cidades, como

as Mercocidades, CODESUL e CREDENEA.

Há também os que se intitulam como “Acordo”, “Carta de Intenções” (ou

“Protocolo de Intenções”), “Convênios” (“Convênio de Cooperação”, “Termo de

Convênio”, “Convênio Operacional”), “Convênio-Macro de cooperação” (este fixado

entre um governo nacional – Chile – e um subnacional – governo de Santa Catarina e

de Mato Grosso do Sul), “Acordos Interparlamentares” (firmados pelas Assembléias

Legislativas com órgãos semelhantes no exterior), “Carta de Cooperação” (ou

“Protocolo de Cooperação” ou “Termo de Cooperação”), Termo de Colaboração”, 66 REZEK, J.F. Direito dos Tratados. Rio de Janeiro, Florense, 1984, p. 34. Trecho citado por Gilberto M.A. RODRIGUES, Política Externa Federativa: Análise de ações internacionais de Estados e Municípios brasileiros, p. 6167 José V.S. LESSA, A paradiplomacia e os aspectos legais dos compromissos internacionais celebrados por governos não-centrais.68 ibidem, p. 91

“Termo de Ajuste”, “termo de Referência”, “Programa”, “Memorando de Entendimento”,

entre outros69.

b. Parcerias: Segundo Lessa, os atos informais assinados por governos dos

estados e municípios e órgãos de sua administração têm geralmente, como parceiros

internacionais, entidades políticas de igual nível ou natureza jurídica.70 Ou seja, tais atos

são firmados, por exemplo, entre um estado federado com uma (ou mais) província ou

região administrativa; entre municípios; entre órgãos dos poderes executivos e

legislativos estaduais ou municipais. Busca-se, em geral, em se estabelecer um certo

equilíbrio nessas relações. Porém, há exceções. Um caso apontado por Lessa foi o

“Convênio-Macro” firmado entre os Estados de Santa Catarina e Mato Grosso do Sul

com o Ministério da Agricultura do Chile, em 20 de março de 2002 – um ato entre entes

federados e um órgão do poder executivo do governo central chileno, ou o “Protocolo

de Cooperação” entre o Estado de Santa Catarina e o governo da Costa Rica – um ato

entre um ente federado e um governo nacional.

c. Número de autoridades signatárias: o número de participantes pode variar.

De acordo com Lessa71, são comuns os atos bilaterais, tripartites ou quadripartites. São

comuns a inclusão de “testemunhas” entre os signatários. Essa prática das

“testemunhas”, segundo o autor, origina-se do direito privado, costuma conferir

dignidade ao ato em razão da hierarquia das “testemunhas”. Ele coloca o exemplo de o

caso do “Memorando de Intenções” entre A Secretaria de Transportes do Estado do

Paraná, a Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba e a Administração Federal

de Trânsito do Departamento de Transporte dos Estados Unidos, de 18 de outubro de

1999, o qual teve como “testemunhas” o Secretário de Transportes dos Estados

Unidos, Rodney Slater, e o Governador do estado do Paraná, Jaime Lerner.

d. Temas abordados: em vários países, existe um padrão de competências

estipulados na Constituição à paradiplomacia que variam sensivelmente em cada um

deles. Lessa72, em seu trabalho, aborda que os temas comuns são as questões

69 ibidem, p. 9270 José V.S. LESSA, A paradiplomacia e os aspectos legais dos compromissos internacionais celebrados por governos não-centrais, p. 9271 ibidem, p. 9372 ibidem, p. 99

econômico-comerciais, de cooperação científica e tecnológica, de relações culturais,

esportivas e educacionais, de meio-ambiente, de transporte e de administração.

No caso brasileiro, as competências dadas aos entes da federação – União,

estados e municípios, são amplas, porém limitadas pelo artigo 25, parágrafo 1º. A

limitação da atuação dos estados e municípios nas relações internacionais (a qual

deveria ser feita com a intermediação federal) é dada pelo art. 84, parágrafo VIII da

Constituição federal, a qual, como já dito anteriormente, é colocado como competência

privativa do Presidente da República.

Lessa ainda aponta algumas carências dos atos informais que comprometem

seu atendimento por órgãos administrativos do governo federal, como o Itamaraty, para

serem admitidos no ordenamento jurídico nacional, estadual ou municipal, para que

possa, de fato gerar obrigações legais.

Dispersão de objetivos: segundo Lessa, muitos atos informais estipulam mais

uma espécie de inventário de campos de recíproco interesse, do que um pacto que visa

um objetivo concreto73.

Nesses casos, procuram as partes programar um maior número possível de

trocas e contatos, o que resulta na dispersão de objetivos. Vários textos

examinados contemplam, ap mesmo tempo, ações de cooperação técnica,

tecnológica, científica, cultural, educacional, turismo, investimentos recíprocos e

intercâmbio de missões empresariais.74

O problema desse tipo de ato é que haverá uma perda do foco necessário a uma

cooperação harmônica entre os contratantes, tendo em vista que a execução dar-se-á

em instâncias executivas diferentes devido as várias áreas levantadas do acordo. A

falta de um foco também compromete o reconhecimento pelo governo federal ou central

de tal ato, o que compromete a sua juridicidade.

Personalismo: como os atos são celebrados em base informal, sua execução

será respaldada no cometimento pessoal do líder local75. Muitos prefeitos municipais ou

73 José V.S. LESSA, A paradiplomacia e os aspectos legais dos compromissos internacionais celebrados por governos não-centrais, p. 9474 ibidem, p. 9575 ibidem

governadores de estado, segundo Lessa, desejoso de demonstrar dinamismo e de

atrair investimentos, negócios e outras oportunidades para suas regiões, hipotecam sua

garantia pessoal ao sucesso daquela parceria. Esse fato acarreta um problema sério,

que é a incerteza quanto a garantia continuidade do ato acordado. Na nos regimes

democráticos, como os mandatos são limitados temporalmente – quatro anos de

mandato para prefeitos e governadores – e com a possibilidade de que novos eleitos

não se comprometam da mesma forma que o anterior, tal garantia oferecia é muito

limitada e frágil.

Descontinuidade: como os atos informais carecem de institucionalidade, sua

vigência depende da vontade política das partes e com mudanças que podem vir a

ocorrer no governo devido a estrutura e o regime democrático de um país, é possível

que as responsabilidades pela implantação da matéria pactuada não sejam acolhidas

pelos novos administradores. (...) Essa circunstância conspira contra a formação de

laços inter-regionais duradouros, capazes de gerar benefícios reais a médio e longo

prazo.76

Assimetria: como o ato é normalmente destinado a atrair entidades estrangeiras

a investir e a promover um interesse local, por meio de investimentos, transferência de

tecnologia, abertura de mercados, é natural que muitos dos compromissos assumidos

sejam assimétricos. Lessa, em seu trabalho, ao analisar vários atos informais entre

unidades subnacionais brasileiras constatou que muitos desses atos apresentavam

assimetria de objetivos em favor da parte brasileira, em consonância com o interesse

geral de atrair investimentos e o financiamento de projetos. Essa assimetria torna-se

evidente ao constatar que a grande maioria dos entes federados brasileiros não dispõe

de recursos e conhecimento técnico suficiente ou expressivo para fazer um ato

equilibrado com unidades subnacionais, como Espanha, França e China, como nas

áreas tecnológicas, de meio-ambiente e agricultura.

Extrapolação: em alguns atos realizados, são feitos acordos sobre assuntos que

não estão de acordo com a competência da unidade federada, o que inviabiliza a

execução do ato e o que impede seu reconhecimento pelo governo federal. Lessa cita o

exemplo do “Acordo de Cooperação” entre o Governo de Minas Gerais e o Governo de

76 José V.S. LESSA, A paradiplomacia e os aspectos legais dos compromissos internacionais celebrados por governos não-centrais, p. 95

Quebec, de 4 de setembro de 1996, em que no artigo 5 do acordo é proposto: b) apoio

ao desenvolvimento de um ambiente jurídico que favoreça o investimento entre as

partes. Sobre a questão de investimentos estrangeiros no Brasil, cabe somente a União

legislar sobre o assunto, o que torna tal cláusula irrealizável.

1.4.4. Mecanismos de legalizar e honrar os atos informais

Apesar de todas as carências apontadas quanto os atos informais fechados em

nível paradiplomático, existem alguns mecanismos que contribuem para dar validade

jurídica aos atos acordados entre entes federados brasileiros e unidades subnacionais

de outros países.

Segundo Lessa77, existem duas formas de validá-los juridicamente:

a. complementação de um ato celebrado pelo governo federal com o

governo central de outro Estado: como pode existir uma convergência de interesses

entre unidades federadas e o governo federal quanto a temas de interesse da ação

diplomática brasileira, tais entes podem realizar atos complementares a acordos-quadro

vigentes entre o Brasil e um outro Estado, o qual foi devidamente aprovado pelo poder

Legislativo, a fim de garantir respaldo jurídico ao ato. Para entrar em vigor tal ato, o

projeto deve ser apreciado pelo Ministério das Relações Exteriores, o qual analisará e

dará o parecer favorável ou não ao ato complementar, sob aos seguintes condições:

o ato não pode implicar em encargo ou compromisso gravoso ao patrimônio

nacional;

não pode contrariar ou extrapolar os objetivos do acordo-quadro referente;

estipular a origem dos recursos financeiros eventualmente previstos,

desobrigando a União desse encargo;

demonstrar objetividade, simetria, foco, ou seja, algum agrau de limitação de

temas e propósitos, de modo a nçao extrapolar o univers0o de cooperação

contemplado no acordo-quadro.

b. Troca de notas entre governos centrais: o Ministério das Relações

Exteriores, ao analisar o ato firmado em nível paradiplomático, mediante também os

77 José V.S. LESSA, A paradiplomacia e os aspectos legais dos compromissos internacionais celebrados por governos não-centrais, pp. 101-103

critérios acima apontados, em conformidade com o outro governo central em questão,

poderiam decidir elevá-los à condição de acordo entre governos, mediante notas

diplomáticas, as quais validariam o texto em âmbito nacional.

Prazeres78 aponta quatro alternativas a fim de viabilizar a atuação externa direta

de alcance menos superficial aos entes federados brasileiros:

a. possibilidade de uma reforma constitucional: a autora coloca a hipótese de

uma reforma constitucional que permitiria, de modo expresso, a possibilidade de

atuação internacional de unidades federadas, de forma a romper o monopólio de ação

externa da União (revisão dos artigos 21.I e 84 VII-VIII). Essa possibilidade, porém, se

coloca como remota, apesar de juridicamente viável, por não haver um debate político

necessário e capacitado a sobre esse assunto. A exegese constitucional não afasta a

possibilidade das unidades federadas defenderem seus interesses no plano

internacional, desde que não assumam compromissos jurídicos, e se o fizerem,

carecerão de validade jurídica.

b. atuação informal: seriam relações entre unidades federadas com outra

unidades subnacionais estrangeiras sem o estabelecimento de vínculos jurídicos, como

a realização reuniões de divulgação do entre no exterior para a atração de

investimentos.

c. diplomacia federativa com o MRE: a autora coloca como importante o

aperfeiçoamento dos mecanismos de diplomacia federativa, principalmente por um

maior respaldo do Itamaraty a seus próprios Escritórios de Representação regional, a

fim de permitir uma melhor contemplação pela política externa brasileira aos interesses

dos entes federados. Também é importante que estes entes tenham uma maior

atenção e atuação nesses Escritórios, para consolidar a sua importância.

d. via Direito Internacional Privado: uma solução paliativa apontada pela

autora seria a substituição dos atos informais por acordos de Direito Internacional

Privado, os quais são celebrados por pessoas jurídicas de direito privado (como

empresas, fundações, associações), que se submeteriam a esse Direito. Nesse caso, o

ente federado precisaria encontrar um “intermediário” para dar seguimento aos seus

objetivos, caso o ente desejar atribuir validade jurídica a um instrumento desejado.

78 Tatiana Lacerda PRAZERES, Por uma atuação constitucionalmente viável das unidades federadas brasileiras ante o processo de integração regional, pp. 301-309

1.4.5. O papel e a atuação do Itamaraty na Diplomacia Federativa

Desde a Constituição de 1824, na era do Brasil Império, a histeria constitucional

brasileira confere juridicamente ao Itamaraty o monopólio legal das relações

exteriores79. Segundo Rodrigues, a partir do governo de José Sarney, o Itamaraty

começou a esboçar movimentos de aproximação com o Congresso nacional e com a

sociedade civil. Porém, tal iniciativa pouco se traduziu em um compartilhamento de

tomada de decisão em política externa, com raras exceções. Foi, segundo o autor, no

governo de Fernando Henrique Cardoso que a questão da Diplomacia Federativa

ganhou ênfase e um espaço maior no Ministério. Um marco inicial foi à atuação do

governador do Amapá, João Alberto Capiberibe, ao desenvolver uma política externa

estadual com Guiana Francês e com o governo francês. Esse fato colocou o Palácio do

Planalto em alerta. O presidente estava atento a crescente atuação das unidades

subnacionais no plano externo e passou a colocar a possibilidade de uma estratégia de

uma atuação de estados e municípios como entes complementares a União, segundo o

princípio da subsidiariedade. Para Cardoso80:

(...) agora está ocorrendo um fato que não tem nada a ver com o velho Estado

subnacional: os governadores vão ao exterior, fazem acordos, trazem dinheiro.

Isso no passado era impensável. Tudo o que era em relação com o exterior

cabia à União. Hoje o número de governadores que anda pela Ásia, pela Europa,

pela América Latina, e pelo Mercosul é muito grande. Às vezes eles informam a

União. Outras você nem fica sabendo. No fundo eles assumem a representação

que era da União para as suas regiões (...). O Itamaraty no começo não

assimilava essa idéia, porque relação com o exterior era monopólio da União. Os

governadores agora têm essa função e alguns prefeitos também (...).

79 Gilberto M.A. RODRIGUES, Política Externa Federativa: Análise de ações internacionais de Estados e Municípios brasileiros, p.19580 O presidente segundo o sociólogo. Entrevista de Fernando Henrique Cardoso a Roberto Pompeu de Toledo. São Paulo, Companhia das Letras, 1998, p. 263 – trecho citado em ibidem, p. 198

Como colocou o presidente, estava se tornando cada vez mais clara a

participação de estados e municípios internacionalmente, com ou sem o conhecimento

da União. Tais entidades assumiram o papel de obter recursos externos – como

financiamentos, cooperação técnica, entre outros – para suas regiões e localidades, o

que rompia com o “tabu” no monopólio da política externa do Itamaraty. Como colocou

o presidente, houve divergências dessa prática dos estados e municípios brasileiros

pelo Ministério. Como coloca Kincaid, muitos diplomatas consideram que [f]oreign

affairs are usually viewed as being tôo important, too sensitive and too complex to allow

‘local yokels’ to play a useful role.81 Porém, pelo fato da diplomacia federativa ter se

colocado de forma crescente, seu reconhecimento foi inevitável e mecanismos de

controle e monitoramento foram criados.

A expressão diplomacia federativa foi pela primeira vez utilizada pelo chanceler

Luiz Felipe Lampreia em uma audiência na câmara dos Deputados, no dia 5 de abril de

1995. Em seu discurso, o ministro reconheceu que [os] Estados mesmo os Municípios

têm crescentemente uma agenda internacional que se soma à agenda externa da

União, responsável em primeira instância pelas relações exteriores do País. Em

seguida, Lampreia aponta os atores que têm ação externa e os mecanismos que o

Ministério se propõe a criar para um melhor contato entre a União e esses diversos

atores:

Essa nova dinâmica da nossa diplomacia requer um esforço permanente de

diálogo, de troca de informações e de consultas entre o Executivo federal e as

regiões, Estados e Municípios, de forma que haja a maior coordenação e a maior

harmonia possível nos diversos níveis do relacionamento internacional do Brasil.

Governadores e prefeitos, membros do Congresso Nacional em representação

de um Estado ou de uma região, associações e sindicatos, a imprensa e os

meios de comunicação locais têm procurado com intensidade cada vez maior o

Itamaraty para tratar de assuntos internacionais de interesse imediato. O

Itamaraty, por sua vez, tem procurado, dentro dos limites dos seus recursos

81 John KINCAID, Constituent diplomacy in federal polities and the nation-state: conflict and co-operation, p. 61

escassos, criar canais diretos de contato com os Estados, inclusive mediante a

criação de formas de presença permanente em algumas capitais.82

A formalização da diplomacia federativa deu-se em 9 de junho de 1997, pelo

Decreto 2.246/1997, o qual criou a Assessoria de Relações Federativas (ARF), órgão

assessor do Ministro das Relações Exteriores, e escritórios de representação regional

nas maiores cidades brasileiras – Belo Horizonte, Curitiba, Florianópolis, Rio de

Janeiro, Porto Alegre, Recife, Manaus e São Paulo. Esses escritórios buscam

aproximar a política externa a sociedade civil, em um sentido de respeito a federação,

além de criar canais de comunicação entre o Ministério e as diversas esferas da

sociedade, como apontou Lampréia.83

Com a posse do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, em janeiro de 2003, houve

uma reestruturação da questão federativa. Criou-se uma Sub-chefia de Assuntos

Federativos na Casa Civil da Presidência da República para promover melhor as

relações intergovernamentais entre União, estados e municípios. Porém, com a reforma

do MRE em junho de 2003, o Decreto 4.759/2003 fundiu a ARF a Assessoria de

Assuntos Parlamentares, criando a Assessoria Especial de Assuntos Federativos e

Parlamentares (AFEPA). Esse órgão, como os anteriores, estaria vinculado ao gabinete

do chanceler e chefiado por um embaixador. O Decreto 5.032/2004, o qual realizou

novas mudanças na estrutura do MRE, reenforçou tal união, colocando que o Ministério

passaria a promover articulações entre o MRE e Congresso Nacional e Assembléias

estaduais e municipais e o MRE e os governos estaduais e municipais. Para Rodrigues,

tal união contribuiu para um retrocesso na diplomacia federativa, tendo em vista que

essa Assessoria não (...) poderia colocar no mesmo espaço de interlocução duas

instâncias com demandas tão distintas, como são as articulações federativas e as

articulações parlamentares, sob pena de confundi-las e diminuir sua estatura no

ministério84.

82 Apresentação do Ministro das Relações Exteriores Luiz Felipe Lampreia a Comissão de Relações Exteriores da Câmara dos Deputados, em 5 de abril de 1995. Discurso disponível no site: www.mre.gov.br ou em Gilberto M.A. RODRIGUES, Política Externa Federativa: Análise de ações internacionais de Estados e Municípios brasileiros, p. 199 83 José A. Lopes PEREIRA, Diplomacia Federativa: o escritório de representação do Itamaraty na cidade de São Paulo, motivações e perspectivas, pp. 64-65.

Pereira coloca que o Itamaraty tem procurado exercer um papel de articulador e

defensor dos interesses do Brasil no exterior e, com o aumento da demanda de

informações sobre a política externa brasileira por atores subnacionais, tem feito o

Ministério repensar seu papel exclusivo em política externa. Por meio dos escritórios

regionais, o Itamaraty tem buscado identificar as demandas da sociedade e dos

governos federados e adequá-los em conformidade com os interesses nacionais85.

Entretanto, a diplomacia federativa não tem se demonstrado ao Itamaraty como uma

forma de descentralização de política externa. Segundo o autor, para o Ministério, tal

conceito não tem demonstrado perda de controle, fragmentação da formulação ou

dispersão de esforços na elaboração e condução da política externa. Representa uma

abertura ao debate com a sociedade de maneira a otimizar e a coordenar as ações de

organismos públicos fora do âmbito do MRE. A diplomacia federativa representa,

portanto, um instrumento de cooperação e coordenação intergovernamental entre os

poderes municipais e estaduais com o governo federal.86

Com essa prática, para o MRE, o País conseguiria uma ação externa coesa, pelo

fato do país agir em uma única voz, ao mesmo tempo coerente com as demandas

apresentadas pelo debate com a sociedade. Dessa maneira, apesar de persistir o

debate sobre a exclusividade do Ministério nas relações exteriores, o Ministério

conseguiria manter a competência constitucional (art. 21.I) na atuação externa.

84 Gilberto M.A. RODRIGUES, Política Externa Federativa: Análise de ações internacionais de Estados e Municípios brasileiros, p. 20385 José A. Lopes PEREIRA, Diplomacia Federativa: o escritório de representação do Itamaraty na cidade de São Paulo, motivações e perspectivas, p. 6986 ibidem, p. 66

Capítulo 2 – O Poder Local e a Participação Internacional de Cidades

2.1. Urbanização, Poder Local e o fenômeno da Localização:

Décadas atrás, desde o início do século XX, a grande parte da população

brasileira vivia no campo, já que era o lugar onde movia a economia brasileira, com as

plantações de café, cana-de-açúcar, algodão, entre outros. A organização espacial era

caracterizada com a existência de algumas cidades e uma capital, as quais eram

cercadas por uma população camponesa dispersa. A elite e a burguesia concentravam-

se nesses pequenos centros urbanos, onde eram tomadas as principais decisões

políticas de interesse local ou regional. O Estado, o poder central, com suas funções

burocráticas e administrativas, identificava-se com a capital, onde se concentravam os

políticos e a grande elite nacional e onde se tomavam as decisões mais significativas.

Nesse contexto, o Brasil, assim como o continente Americano, nas décadas de

50 e 60, entrava na “era progressista” da industrialização, o que fez com que as cidades

ganhassem cada vez mais importância espacial, política e intelectual, já que

desenvolveu-se vários movimentos intelectuais e políticos voltados para o debate e

solução dos males de uma sociedade industrial. Na área do urbanismo, por exemplo,

dois movimentos são assinalados pelos historiadores como marcantes desse período:

(a) a reforma municipal, com o objetivo de transformar o sistema político local,

considerado clientelista e ineficaz, por meio da racionalização da gestão da cidade, a

ser alcançada pela adoção de princípios da organização empresarial e pela aplicação

da ciência social na tomada de decisões; (b) a reforma do habitat popular e da

organização territorial da cidade, já que eram contra a proliferação de subabitações e

dos maus hábitos de seus habitantes (housing reformers) e contra a distribuição

irracional espacial populacional e das atividades econômicas (city planners)87.

O país sofreu um considerável surto industrialização nas cidades, principalmente

a partir da década de 1960, de forma polarizada em alguns centros urbanos, e de

modernização no campo, no que culminou no aumento do êxodo rural, fazendo com

que a população urbana crescesse vertiginosamente em um espaço curto de tempo. A

87 Luiz César de Queiroz RIBEIRO, Transformação geofísica e explosão urbana, p. 135-136

diversidade produtiva industrial que o país começava a sofrer a partir dessa época abriu

novas oportunidades e novas vagas de trabalho nos centros urbanos. Entre 1960-70,

mais de 12,8 milhões de pessoas saíram do campo e se dirigiram aos centros urbanos

e na década seguinte, mais 15,6 milhões88. Em 1965, a população urbana era 50% do

total, hoje passa dos 80%.

O boom urbano tornou difícil um planejamento adequado das cidades.

Muitas áreas foram ocupadas sem que houvesse um acompanhamento do poder

público. Além disso, o processo de urbanização deixou clara a situação miserável de

uma parcela da população, o que não era nítido em um contexto campal-oligárquico,

fazendo com que fosse cada vez mais necessário uma participação do poder público na

vida dos cidadãos, por meio do oferecimento de serviços de saúde, educação,

transportes, entre outros; ou seja, criou-se um boom de necessidades de grandes

políticas públicas.

Assim, como hoje a esmagadora maioria da população vive em centros urbanos,

em vilas e cidades, a demanda por políticas públicas para atender toda essa população,

principalmente cidadãos de baixa renda ou miseráveis, aumenta na mesma proporção

do aumento populacional e das inovações científico-tecnológicas do momento (por

exemplo, décadas atrás, ofereciam-se programas sociais como cursos de datilografia,

hoje questão da inclusão digital a pessoas de baixa renda). Para o atendimento dessas

demandas, nem sempre o governo central colocava-se como o melhor planejador e

executor para resolvê-los, tendo em vista a distância geográfica e a falta de um melhor

contato com a realidade social que há entre o centro de poder, a capital, e a situação de

um local.

Além disso, para a obtenção de recursos para projetos locais, a apreciação e

aprovação de projetos pelo governo central ou instâncias superiores, o processo

demonstrava-se longo e burocratizado, sendo que muitas vezes, quando um projeto

saía do papel, a realidade local já se modificara, tornando-o ineficaz a essa nova

realidade. Assim, com o passar do tempo, o poder local, representado no Brasil

normalmente pelos municípios, assumiu cada vez mais a responsabilidade em absorver

e em resolver as demandas sociais de modo mais rápido, menos burocrático e mais

88 Elza BERQUÓ, Evolução demográfica, p. 23

eficiente. Ou seja, grande parte da pressão social e econômica explode nos municípios,

os quais nem sempre tem mecanismos e ajuda necessários para conter ou resolver

todos os problemas e desafios.

Segundo Dowbor:

A realidade simples que hoje se descobre é que 80% ou 90% das necessidades

da comunidade, como a construção e gestão de escolas, organização das redes

comerciais e financeiras, criação da infra-estrutura da saúde, preservação do meio-

ambiente, política cultural, entre outras, podem ser resolvidas localmente, e não

necessitam da intervenção de instâncias centrais de governo, que tendem a

burocratizar o processo89.

De acordo com Vicente Trevas, Subchefe de Assuntos Federativos da

Presidência da República do Brasil90:

As cidades hoje, numa perspectiva de análise do seu potencial, se confundem

com capacidade para enfrentamento da exclusão social, com fortalecimento da

democracia e com formas de democracia participativa, com possibilidades de

inovação na formulação e gestão de políticas públicas, com racionalização na

alocação de recursos e na prestação de serviços, com reconhecimento e melhor

capacidade de enfrentamento de desigualdades regionais, com possibilidades de

maior adequação entre a provisão de serviços e as demandas dos cidadãos,

apenas para citar o que parece mais relevante.

Com a crescente urbanização e com o aumento do número de cidades e de

pessoas vivendo nas mesmas, e com a explosão de demandas crescentes que cada

localidade exige para se satisfazer, faz com que a “capital” (o poder central) e as elites

tenham seu papel reduzido ou comprometido sobre o controle da administração e sobre

o planejamento local, fazendo com que muitas de suas ações sejam fracas ou

89 Ladislau DOWBOR, O que é poder local, pp. 22-23. 90 Vicente TREVAS,. Workshop “Cooperação Internacional e redes de cidades”. Fórum de autoridades locais de Porto Alegre, 7 de maio de 2004

desapropriadas a um determinado contexto local. Para Hocking91, os problemas das

cidades estão se tornando cada vez mais complexos e específicos de cada local, o que

faz com que os planos mestres idealizados no centro não tenham suas perspectivas

respondidas. Isso porque muitas vezes as grandes estruturas burocráticas

centralizadas não têm o conhecimento e a flexibilidade suficiente para o planejamento

de uma política pública adequada a cada local. Conseqüentemente, aumentam-se as

responsabilidades sobre o governo e as elites locais em tomarem providências nesse

âmbito.

O poder local, aqui representado pelos municípios, é o ente que melhor absorve

as demandas de sua área de administração, devido a maior proximidade entre poder

público e seus cidadãos, e que, em tese, tem uma melhor visão sobre o como pode se

resolver um problema.

De acordo com Joan Clos92 :

Las autoridades locales disfrutan de la posición más ventajosa y privilegiada

para proponer e implementar soluciones adecuadas para los problemas más

acuciantes de nuestros tiempos. (...) la ciudad es la locación física en donde

ocurren la mayoría de estos problemas y (...) las autoridades locales [son] la

forma de gobierno más cerca de la gente.

Castells e Borja93 argumentam que:

As cidades vêm ganhando, nas últimas décadas, um protagonismo inegável

tanto no que se refere à vida cotidiana dos cidadãos – na recuperação do

patrimônio, na promoção de grandes transformações urbanísticas, criação de

empregos, serviços básicos, etc. – quando no que se diz respeito às relações

internacionais – atraindo investimentos, promovendo o turismo e grandes

eventos, participando ativamente de fóruns mundiais, etc. A cidade assume

91 Brian HOCKING, Regionalismo: uma perspectiva das relações internacionais, p. 9592 Juan CLOS, “Hacia el enpoderamiento local”. Habitat Debate, v. 10, nº 1, p. 793 Manuel CASTELLS e Jordi BORJA, “As cidades como atores políticos”, Novos Estudos CEBRAP, nº 45, p. 152.

definitivamente centralidade na criação e dinamização de bens simbólicos e no

bem-estar de sua população.

Observa-se nesse contexto, conseqüentemente, um processo de

descentralização política, a fim de melhor adequar políticas públicas a realidade local.

Assim, os municípios ganharam maior importância, o que culminou no Brasil seu

reconhecimento de ente federativo pela Constituição Brasileira de 1988, o qual lhe

atribuiu maior autonomia político-administrativa e diversas competências.

Alguns municípios, cada um a seu modo, também implementaram também

algum mecanismo de descentralização política e de participação cidadã no processo de

elaboração e implementação de políticas públicas, com programas como o Orçamento

Participativo, o estabelecimento de sub-prefeituras ou de áreas de administração

regional, entre outras medidas. Isso porque as cidades estão cada vez mais sendo

demandadas a dar respostas integrais, não setoriais, a seus principais problemas, o

que faz com que se configurem novos espaços e mecanismos que estimulem a

participação política cidadã, os quais tem como finalidade facilitar e apontar a relação

entre administradores e administrados e na organização de grupos sociais.

Essa maior aproximação entre poder público e cidadãos não só auxilia aquele no

planejamento e na execução de políticas públicas, mas faz também com que haja uma

maior cobrança e fiscalização quanto aos atos e respostas do governo – constitui-se um

accountability local. Esse processo também é auxiliado pelo papel da mídia – televisão,

rádio ou jornais – das associações de bairro, por organizações não-governamentais

(ONG’s), Igrejas, entre outros, os quais apontam irregularidades ou defeitos nos

projetos apresentados pela Prefeitura, as carências locais, etc., e apontam possíveis

soluções, podendo agir conjuntamente com o poder público. Com essa crescente

importância do poder local nas decisões políticas, principalmente na esfera do

município, o papel do Estado (poder central) tem se restringido dada vez mais, tendo

em vista não só o crescimento da urbanização e das demandas sociais, mas também

devido ao processo de descentralização política, que permite a participação cidadã nas

decisões políticas. Este processo é denominado, segundo Dowbor, de Localização ou

Lugarização.

(...) a perda do poder do Estado ao poder local pode levar à construção de uma

sociedade em que cada um tenha direito de intervir de forma direta nas decisões

políticas (...).94

Esse processo de maior importância ao poder local, principalmente na América

latina, segundo Castells e Borja, têm ganhado importância devido cinco fatores. Em

primeiro lugar, está o processo de democratização e descentralização dos Estados que

reforçaram e deram maior legitimidade aos poderes locais, proporcionando, em muitos

casos, uma maior capacidade de liderança de prefeitos ou governadores. Em segundo

lugar, está o processo de abertura econômica dos países ao mercado internacional,

que fez com que as cidades busquem ser competitivas, atraentes e funcionais para a

atração de investimentos, buscando modernizar-se com a instalação de uma infra-

estrutura moderna e com o estabelecimento de uma qualidade de vida e segurança

pública a seus cidadãos. Nessa via, um terceiro ponto, é a capacidade de integração

sócio-cultural da grande maioria de sua população, oferecendo-lhe uma estrutura

básica de sobrevivência e de vivência social, o que também auxilia na atratividade

econômica da cidade.

Em quarto lugar, Castells e Borja apontam que as cidades proporcionam (ou

deveriam proporcionar) amplos espaços de debate público, com setores políticos,

intelectuais e profissionais críticos e organizações sociais populares, para a discussão

dos principais problemas e demandas sociais enfrentados e possíveis soluções. Por

fim, os autores colocam que as cidades não podem ser entendidas somente como um

território que se concentra um importante grupo humano e uma grande diversidade de

atividades, mas também como um espaço simbiótico (poder político – sociedade civil) e

simbólico (que integra culturalmente, dá identidade coletiva a seus habitantes e tem um

valor de marca e de dinâmica com relação ao exterior), converte-se num âmbito de

respostas possíveis aos propósitos econômicos, políticos e culturais da nossa época95.

94 Ladislau DOWBOR,”No vácuo do Estado”, Revista Poder Local, março 2004, p. 2295 Manuel CASTELLS e Jordi BORJA, “As cidades como atores políticos”, Novos Estudos CEBRAP, nº 45, p. 157

Esses espaços de participação política cidadã, o aumento da urbanização e das

cidades, o aumento de demandas por políticas públicas trazidas pela evolução

tecnológica e científica, o aumento cada vez maior da distância entre o poder local e

central no que se diz respeito a consciência da realidade e projetos local-municipal, faz

com que o poder local ganhe crescente importância a medida que assume a liderança

de seu desenvolvimento.

2.2. Solução coletiva de demandas e problemas

No Brasil, apesar de os municípios gozarem de uma autonomia legal em sua

administração, nem sempre podem contá-la para a solução de problemas e demandas

sociais. Em certos casos, as medidas e projetos são custosos para os recursos restritos

que muitos municípios possuem. Além disso, muitas vezes faltam técnicos locais para

planejamento de ações públicas, o que prejudica o atendimento à população. A

cooperação e o intercâmbio de um município com outros ou com órgãos

governamentais é colocada como uma via a esse desafio, para o planejamento e a

realização de políticas públicas serem mais eficientes e com menores custos.

Com o crescimento das cidades, cada vez mais elas necessitam de recursos

financeiros e apoio técnico para conseguirem oferecer a toda a sua população

elementos básicos, como saneamento básico, saúde – por meio da construção e

manutenção de hospitais, postos de saúde e atendimento preventivo, educação –

através da construção de escolas de ensino infantil (creches, maternal), fundamental,

médio e técnico, transporte, cultura – construção e manutenção de teatros, bibliotecas,

centros culturais, etc, moradia, segurança pública, entre outros. Esse desafio de

oferecer a toda população é sentido por todas as cidades do país, em maior ou menor

escala, sendo muitos deles coincidentes. Segundo Mattoso:

De um lado, a aceleração da urbanização, ao mesmo tempo que gerou

grandes concentrações urbanas, ampliou as possibilidades de cooperação

descentralizada em nível local, abrindo novos horizontes para a articulação de

governos locais com outras cidades do mundo todo e favorecendo as relações

diretas das cidades com organismos internacionais 96.

O processo de cooperação parte da percepção da existência de problemas

comuns entre tais entes, o que pode contar com o auxílio de alguma entidade técnica

dos governos estaduais ou federal ou associações de municípios para o planejamento e

execução de alguma política, a fim de buscarem uma solução em conjunto, por meio de

discussões e deliberações conjuntas entre políticos e técnicos das partes. Esse

processo dentro do país é consolidado, muitas vezes, através do estabelecimento de

consórcios temáticos ou na criação de regiões metropolitanas.

Recentemente, novos instrumentos institucionais foram criados para fortalecer a

cooperação entre entes federativos no Brasil. Pode-se destacar, no Governo Federal,

na Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República, a Subchefia de

Assuntos Federativos (SAF), que é o elemento do governo federal de estimular a

cooperação dos entes federados, de reforçar os laços e o pacto federativo e de

monitoramento e estudo das ações e relações federativas. Esse papel fica claro nas

atribuições conferidas a SAF de acordo com o artigo 12 do Decreto 4.607 de 26 de

fevereiro de 2003. Entre elas, está em acompanhar a situação política e social dos

entes federados; promover estudos, gerenciar informações e elaborar propostas ou

recomendações para o aperfeiçoamento do pacto federativo, subsidiar e estimular a

integração das unidades federativas, principalmente em programas do governo federal;

estimular e apoiar processos de cooperação entre entes federados e projetos de

cooperação técnica.

Além dessa ferramenta institucional, foi criada, também recentemente, a lei de

Consórcios Públicos (lei nº 11.107 de 6 de abril de 2005)97, que tem como objetivo

estimular e regrar o processo de cooperação entre entes federados no Brasil. A lei

dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os

Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse

comum, observando os limites constitucionais.

96 Jorge MATTOSO, “Relações Internacionais e poder local: o caso de São Paulo”, Revista Política Externa, vol. 10 (3), p. 113. 97 Lei Federal nº 11.107/2005 – obtido no site da Presidência da República: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11107.htm

§ 1o Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá:I – firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do governo;

Em suma, esses mecanismos institucionais, como a SAF e a Lei de Consórcios

Públicos demonstram, em tese, o reconhecimento da necessidade de cooperação entre

entes federados para a construção de políticas públicas conjuntas, de modo legal e

orientado, a fim de romper o isolamento entre os entes federados e garantir um melhor

funcionamento do poder e das políticas públicas de cada ente federado.

2.3. A participação internacional de cidades

Para enfrentar os variados desafios locais, muitas cidades buscam não só nas

experiências nacionais, mas também em cidades de outros países para realizarem

laços cooperativos para a solução de problemas conjuntos. Até recentemente, a maioria

das relações internacionais (ou mesmo nacionais) entre cidades eram tênues ou

simbólicos, com escasso conteúdo político. De acordo com Alfredo Meneghetti Neto

esse tipo de relações, denominadas de “irmanamento”:

(...) surgiu durante a Segunda Guerra Mundial, com a meta de proteger a

Europa de outra guerra no futuro. O propósito foi reunir as populações das

cidades de forma mais fraterna e íntima, pois estavam separadas até então por

rivalidades que vinham de muitos séculos.98

Já atualmente:

(...) a crescente importância das cidades nas relações internacionais, cuja

interconectividade foi facilitada pelas tecnologias da informação, é demonstrada

pela profusão de protocolos de cooperação entre governos locais e regiões, de

acordos de cooperação técnica, do intercâmbio de experiências de gestão local e

98 Alfredo MENEGHETTI Neto. As redes de cidades: o caso das Mercocidades. Disponível no sítio: www.fee.rs.gov.br/sitefee/download/eeg/1/mesa_7_ neto .pdf (última visita: 26/02/2006)

de políticas públicas inovadoras e pela constituição de redes internacionais de

cidades99.

Hoje, com a interdependência econômica entre os Estados e com o

desenvolvimento de novos e modernos sistemas de telecomunicações, transporte e de

mídia, possibilitaram o contato entre localidades em diferentes lugares do mundo se

tornem cada vez mais rápidos, eficientes e baratos. Esse conjunto de fatores criou a

oportunidade, o desejo e a necessidades das localidades adotarem uma perspectiva

internacional e, no caso dos governos centrais, de incentivarem o envolvimento

controlado em áreas específicas das relações internacionais. Além disso, a agenda

cada vez mais ampla da política internacional (discussão de temas como direitos

humanos, meio ambiente, terrorismo, investimentos, atração de recursos, etc.) resultou

na diversificação dos canais através dos quais os governos conduzem seus negócios,

devido à proliferação de contatos internacionais entre burocracias estatais e entre

governos subnacionais, os quais são tradicionalmente considerados como elementos

“domésticos”, vêm criando uma teia de relacionamentos ao longo das fronteiras

nacionais100.

Os governos provinciais ou locais têm se colocado não só como entidade

de defesa dos direitos humanos e das comunidades prejudicadas, mas também,

e cada vez mais, como seus agentes no mercado mundial, negociando acordos

de comércio e de investimentos com as unidades subnacionais de outros

países.101

Nesse contexto, as cidades ganharam a capacidade de tomar conhecimento e

discutir projetos e realizações de sucesso de outras localidades do mundo e buscar

contato, negociações e cooperação a fim de possibilitar um melhor planejamento ou

execução de uma determinada política pública. Além disso, as cidades buscam cada

99 Vicente TREVAS,. Workshop “Cooperação Internacional e redes de cidades”. Fórum de autoridades locais de Porto Alegre, 7 de maio de 2004100Brian HOCKING, Regionalismo: uma perspectiva das relações internacionais, p. 82101 BROWN, S. New Forces, Old Forces and the future of World Politics. Glenview, ILL., Scott Foresman, 1988. Trecho citado em ibidem, p. 95

vez mais atrair investimentos, recursos ou parcerias, públicas ou privadas, para o

desenvolvimento econômico e social. De acordo com Jakobsen, uma das metas dessa

estratégia é articular políticas de inclusão social internacionalmente, tanto sob a ótica

do intercâmbio técnico quanto a busca de recursos e programas para combate-lo a

nível local102.

De acordo com Trevas103:

O fortalecimento dos municípios necessariamente passa pela viabilização e

consolidação de suas formas de cooperação. As cidades são cada vez mais

protagonistas nas relações internacionais, considerando tanto a cooperação

entre cidades, quanto os projetos com as agencias bilaterais e multilaterais de

desenvolvimento, que reconhecem cada vez mais o dinamismo e o espaço de

atuação existente na esfera local.

Para tanto, como aborda Castells e Borja, as cidades hoje necessitam hoje se

promover internacionalmente, tendendo a integrar-se em sistemas e eixos

transnacionais, fazendo parte de redes e organizações regionais ou mundiais de

cidades e autoridades locais, multiplicando suas relações bilaterais e multilaterais104.

Nos últimos tempos, vários mecanismos de cooperação e associação entre cidades

foram desenvolvidos. Destaca-se nesse processo o estabelecimento de cooperação

Sister-Cities, as organizações regionais ou mundiais de cidades e autoridades locais e

as Redes de Cidades.

2.4. As Relações Internacionais na Administração Municipal

Como é crescente a participação de cidades internacionalmente, elas têm criado,

em sua administração pública, estruturas que são responsáveis pelas relações

internacionais da cidade. O nível hierárquico – secretaria, diretoria, coordenadoria ou

102 Kjeld A. JAKOBSEN, “Municípios e Relações Internacionais”, Política Externa, v. 13 (2), p. 139 103 Vicente TREVAS,. Workshop “Cooperação Internacional e redes de cidades”. Fórum de autoridades locais de Porto Alegre, 7 de maio de 2004104 Manuel CASTELLS e Jordi BORJA, “As cidades como atores políticos”, Novos Estudos CEBRAP, nº 45, p. 165.

assessorias – e as competências e funções de cada estrutura varia entre as cidade,

dependendo de seu porte e de sua importância econômica, política e social no país ou

em uma região.

De um modo amplo, é possível destacar algumas das competências

desempenhadas por essas estruturas105:

Assessorar o Prefeito em contatos internacionais com Governos e entidades

públicas e privadas;

Estabelecer e manter relações e parcerias com organismos multilaterais,

cidades-irmãs, entidades voltadas a à organização de cidades (redes e

associações de cidades, por exemplo), empresas multinacionais,

representantes diplomáticos de Governos;

Fornecer suporte técnico aos órgãos da administração pública quanto aos

contatos internacionais, estabelecimento de convênios e projetos de

cooperação internacional;

Promover a cidade internacionalmente;

Atrair de investimentos e captar de recursos.

Os contatos estabelecidos da Prefeitura com entes internacionais, sejam estes

governamentais, públicos ou privados, são realizados de acordo com a Agenda do

Município para que contribuam em projetos ou em planos desenvolvidos pela Prefeitura

e pela sociedade civil. No caso brasileiro, essas estruturas são recentes, as quais

passaram a se constituir principalmente a partir de meados da década de 1990 em

cidades de grande e médio porte, como São Paulo, Porto Alegre, Santos, Campinas,

Santo André.

O foco de atuação de cada estrutura depende não somente das características

estruturais da cidade (seu perfil social, econômico, produtivo, administrativo), como

também do perfil de cada administrador, e sua equipe, responsável por essa estrutura.

Há administradores que enfatizam a atração de investimentos, a captação de recursos,

iniciativas de cooperação técnica certos projetos sociais e econômicos,

desenvolvimento setorial (imobiliário, ciência e tecnologia, saúde, educação), etc. Isso

decorre, pois as estruturas administrativas de relações internacionais são normalmente

105 Analise do Decreto nº 11.505 de 28/04/1994 de Campinas, da lei 10.248 de 19/08/2003 de Campinas, lei 13.165 de 05/06/2001 de São Paulo.

pequenas, com poucos funcionários, principalmente com poucos ou sem técnicos

permanentes, o que permite desenvolver políticas de acordo com as percepções

técnicas, econômicas e político-partidárias de cada administrador. Os riscos disso são o

“personalismo”, o qual Lessa discute no capítulo anterior (1.3.3), e a descontinuidade

de projetos e políticas desenvolvidos em diferentes administrações devido a mudanças

administrativas, que pode levar a mudanças de foco de atuação política106.

As dificuldades enfrentadas por essas estruturas administrativas também são

muitas e comuns a muitos municípios brasileiros. Destacam-se entre essas

dificuldades107:

Os problemas financeiros das prefeituras municipais devido suas dívidas, que

limitam a atuação da estrutura financeiramente;

A falta de base legal – como constitucional – para sua atuação;

O convencimento interno no município, principalmente com relação a

vereadores, que possuem múltiplas visões políticas sobre a importância das

relações internacionais para o município, e muitos de eles não têm uma total

compreensão dessa estrutura em uma Prefeitura;

O retorno dos investimentos em relações internacionais por uma prefeitura

são lentos, incertos e inseguros, devido a inexperiência de muitas prefeituras

nesse tipo de atuação; as dificuldade da construção, com parceiros

estrangeiros quanto ao estabelecimento de políticas, de confiança na

administração pública; ao subjetivismo ou personalismo existente na

condução desses investimentos;

Dificuldade de manter relações simétricas com cidades-irmãs que uma cidade

tem acordo, com as limitações financeiras e políticas (como o caso dos

vereadores), o que pode levar a enfraquecimento de acordos.

Apesar dessas dificuldades, por ser algo muito recente em administração

pública, estas estruturas administrativas em relações internacionais em prefeituras

106 Essa conclusão pôde ser obtida através de uma breve análise do perfil de Cerqueira Leite (Campinas), Rodrigo Hajjar (Campinas), Kjeld Jackoben (São Paulo), Christian Lohbauer (São Paulo) e Jeroen Klink (Santo André).107 Problemas citados por Klink (Santo André) e Jackoben (São Paulo), no “Seminário Internacional Ação internacional das cidades no contexto da globalização” (realizado em 23 e 24/11/2005 na PUC-SP) e por Lohbauer (São Paulo) em entrevista realizada na Prefeitura de São Paulo, na Secretaria de Relações Internacionais, no dia 05/09/2005.

brasileiras tem aumentado numericamente e se consolidado pelo país. Isso se dá sob

um contexto de debate sobre o protagonismo das cidades no contexto nacional,

principalmente após a Constituição de 1988 que deu status de ente federado aos

municípios, e internacional, com a tendência da população mundial viver em áreas

urbanas.

As críticas a essas estruturas são muitas e variadas108, mas academicamente

pouco explicitadas e divulgadas: há os “conservadores” que crêem que a participação

internacional de cidades pode contribuir a uma fragmentação nacional, há os

“fiscalistas” que crêem que essa participação comprometa as contas fiscais do

município, há os “macroeconomistas”, que dizem que esse modelo de ação municipal

pode comprometer a estabilidade macroeconômica do país, entre outras.

O debate sobre essas estruturas é muito recente e muito tímida ainda no campo

das relações internacionais e da administração pública. Hoje, muitas estruturas de

relações internacionais nas prefeituras brasileiras são recentes e carentes de

experiência, mas que apontam para um processo de consolidação no campo nacional.

2.5. Cidades-Irmãs (Sister-Cities), City-to-City Cooperation (C2C) e as Redes

de Cidades

A cooperação entre duas cidades, seja do mesmo país ou não, conhecida como

“cooperação ou convênio de cidades irmãs”, desenvolve-se quando há uma

identificação e uma posterior aproximação entre duas cidades que identificam

mutuamente similaridades e complementaridades em suas realidades geográficas,

administrativas, infra-estruturais, sociais ou econômicas. Até recentemente, os acordos

entre cidades, denominados “acordos de Irmanamento” eram vistos, como já dito, como

simbólicos ou de escasso conteúdo político. No Brasil, em alguns casos, esses acordos

eram propostos por vereadores, por simpatia ou por motivos particulares com outras

cidades.

108 Críticas enumeradas sucintamente por Kink no “Seminário internacional ação internacional das cidades no contexto da globalização”, que ocorreu na PUC-SP nos dias 23 e 24/11/2005.

Este é um fenômeno visto como natural condescendência pelo Ministério das

Relações Exteriores do Brasil, devido à inexistência de paralelismo com tratados

internacionais, seu caráter simbólico e sua esfera restrita de atuação109.

Nos últimos tempos, muitas cidades, principalmente as de grande porte no

mundo todo, passaram a trabalhar em uma cooperação internacional entre cidades de

modo mais estratégico e com um foco mais definido, em alguma função ou

departamento do governo local – transporte, finanças, saúde, etc. – de acordo com a

necessidade e as capacidades das cidades em questão, para obter um melhor proveito

dessa associação. Para isso, muitas dessas cidades determinaram critérios de

associação, como aborda Dupuis110:

(...) the choice of a sister-city is not a random process but is based on any

number of criteria including “historical conections, shared economic, cultural,

recreational and ideological concerns, similar or identical place names, and, to a

certain extent, the friction of distance.

Como colocado pela autora, normalmente esse tipo de associação não é

aleatório e envolve certos critérios e similaridades. É um tipo de cooperação em as

cidades buscam realizar intercâmbios e trabalhar juntas na definição de seus problemas

e na elaboração apropriada de possíveis soluções sob a base da divisão de

experiências (shared experience) a fim de aumentar a capacidade de governança em

um poder local111.

City-to-City Cooperation (abreviado C2C) é um termo, muito utilizado pela

WACLAC112, que cobre todas as possibilidades e formas de relacionamento entre

autoridades locais de qualquer nível – municipal ou estadual, de dois ou mais países,

109 José V.S. LESSA, A paradiplomacia e os aspectos legais dos compromissos internacionais celebrados por governos não-centrais, p. 74110 Ann DUPUIS, “International Sister-Cities: bridging the global-local divide”, American Journal of Economics an Sociology, Jan, 2001111 WACLAC, Partnership for Local Capacity Development, 2003, p. 9112 WACLAC: World Association of Cities and Local Authorities Coordination. É vinculado ao Programa das Nações Unidas de Assentamentos Humanos.

por exemplo, os quais colaboram em questões de interesse mutuo, com ou sem suporte

externo.113

As relações C2C podem ser caracterizadas de acordo com o aspecto

geográfico, aspecto funcional, a estrutura e a atividade dos participantes. Quanto ao

aspecto geográfico, ela pode ser caracterizada hoje, pelas relações Norte-Norte,

Norte-Sul e Sul-Sul. As relações Norte-Norte são as mais numerosas e as mais antigas,

principalmente na Europa. As cidades buscam se relacionar sob o regime de cidades-

irmãs, como colocado acima, baseado sob o princípio da reciprocidade e do equilíbrio

de recursos, cujo foco é intercâmbio social e cultural, aproximando pessoas, por meio

de intercâmbios, para reforçar a paz e a unidade continental européia. Há também

cooperação na parte técnica-profissional, principalmente na área econômica e em

gestão urbana.

As relações Norte-Sul são geralmente iniciadas pelo Norte, com o intuído de

ajuda humanitária e cooperação técnica para o desenvolvimento local. Já a cooperação

Sul-Sul é mais recente e mais limitada que os demais tipos de cooperação e, quando

desenvolvida entre cidades de mesmo nível de desenvolvimento, operam de maneira

similar às relações Norte-Norte, sob os princípios de reciprocidade, do intercâmbio de

pessoas e experiências. O problema para que muitos países do sul em questão de

cooperação internacional é que as legislações locais e nacionais muitas vezes não

reconhecem a participação da cidade fora do país. Porém, esse processo tem sido

facilitado por redes e associações de cidades em que as cidades do sul aderem.

(...) increasing numbers of cities of the South are associating themselves in

programmes of exchange of experience and good practice sponsored by

international agencies, and these experiences may provide the impetus for the

development of direct bilateral and multilateral links.114

Na era da guerra fria, havia a cooperação Leste-Oeste, a qual envolvia ligações

entre cidades de diferentes blocos de influência (Americana ou Soviética). Com o fim do

113 WACLAC, Partnership for Local Capacity Development, 2003, p. 8114 ibidem, p. 18

Império Soviético, tal tipo de relação deixou de existir, passando a vigorar de fato as

cooperações expostas acima – Norte-Norte, Sul-Sul e Norte-Sul.

Quanto à estrutura da cooperação, a maioria das relações C2C são one-on-

one, ou seja, são relações de parceria ente somente duas cidades, como as relações

entre cidades-irmãs, as quais buscam cooperar, de modo simbólico e setorial, como em

áreas culturais, administrativas, financeiras, sociais, entre outros. A outra forma são as

redes115 (networks), que podem ser organizações ou associações de cidades. Cada

rede possui um foco para o ingresso e para o tipo da discussão que dar-se-á entre as

cidades. Por exemplo, a rede de Mercocidades só pode ingressar as cidades dos

países membros do Mercosul; ou redes delimitadas sob aspectos lingüísticos e

culturais, como União das Cidades Capitais Lusofones e Organization of Islamic

Capitals and Cities, entre outros.

A grande vantagem da cooperação em rede é a divulgação e o intercâmbio das

boas práticas (exchange of ‘good’ or ‘best practices’) que promovem as associações e

organizações de cidades.

Cities submit their experience to these schemes individually, but the processes of

dissemination may well bring them into direct contact with other cities which wish

to learn from the experience documented and adapt it to their own needs. These

ad hoc contacts, which are being increasingly facilitated by the international

agencies, may or may not lead to ongoing exchanges and the creation of formal

links. But the experience of international exposure which such schemes provide

undoubtedly encourages cities to go forward in looking beyond their own

boundaries for solutions to their problems.116

Como exposto acima, os contatos entre as cidades são voluntários (ad hoc) e

buscam adaptar as experiências obtidas na outra cidade a sua realidade local. Esse

115 Entende-se por redes como um sistema de relações e fluxos, de caráter perfeitamente horizontal e não hierárquico. (Maria Del Huerto ROMERO, Poder local y relaciones internacionales em contextos de integração regional: el caso de la red de mercociudades y la Reunión Especializada de Municípios e Intendencias (Grupo Mercado Común), p. 409). Há outras formas de Organizações de cidades que são mais verticalizadas e que possuem um certo grau de hierarquia, como é o caso da REMI no Mercosul e a CGLU. 116 WACLAC, Partnership for Local capacity Development, 2003, p. 20

processo pode ser facilitado pelas associações de cidades, as quais divulgam tais

práticas bem sucedidas, o que estimula muitas cidades a buscar soluções para seus

problemas observando, não só as experiências desenvolvidas em seu país, mas em

outros países.

Pode-se caracterizar também as relações C2C pela atividade dos participantes

envolvidos no processo de cooperação. Normalmente, o próprio corpo governamental

local se compromete formalmente sobre as relações externas. As relações locais

intergovernamentais, como já colocado, são ad hoc e podem ser potencializadas ou

auxiliadas por associações ou organizações de cidades. As relações estabelecidas nem

sempre são de longo prazo ou indefinidas temporalmente. Normalmente são

específicas e com tempo delimitado.

As relações e parcerias internacionais também podem ser realizadas e mantidas

pelas instituições e organizações locais sem uma relação formal com as autoridades

locais. Por exemplo, o estabelecimento de câmaras de comércio de um país em uma

cidade estrangeira coloca a importância de uma região e sua potencialidade no

comércio exterior. Essas câmaras podem oferecer recursos técnicos e financeiros para

ajudar na solução de problemas e projetos locais para gerar um ambiente mais seguro

a negócios. Há entidades que contribuem na elaboração de políticas (locais ou

externas) e na provisão de serviços públicos. Como a participação de universidades,

câmaras comerciais e industriais, ONG’s, entre outros. A participação dessas entidades

depende na natureza da política ou da cooperação em questão, a qual busca mobilizar

setores da sociedade. A parceria entre autoridades locais e entidades locais auxilia no

aprofundamento e no melhor entendimento de questões para a elaboração de políticas

públicas e serve como pano de fundo para eventuais cooperações C2C.

Por fim, o aspecto funcional é uma característica importante da C2C. As

cidades no mundo todo possuem um largo campo de funções a cumprir para atender as

necessidades e carências locais: finanças públicas, fornecimento de água (construção

de adutoras, caixas-d’água), transporte (serviço de ônibus e trens urbanos), educação

(construção e manutenção de escolas, creches, centros técnicos), cultura, esportes,

lazer (construção e manutenção de parques e jardins), saúde (construção e

manutenção de postos e saúde e hospitais, além de serviços de fornecimento gratuito

de remédios e o desenvolvimento de programas preventivos – atendimento domiciliar e

programas de vacinação), desenvolvimento econômico (atração de novos

investimentos), segurança, entre outros. Dentro de cada função esboçada acima é que

cada cidade buscará desenvolver projetos próprios para o atendimento de sua

população, precisando ou não de cooperação técnico-financeira de outra entidade do

país ou estrangeira para elabora-lo e implementa-lo.

Existem vários tipos de suporte para a cooperação C2C, entre elas: suporte

segundo a modalidade, segundo o aspecto geográfico, fundos e recursos, e instituições

facilitadores.

As modalidades de suporte C2C são bastante restritas, sendo baseadas

principalmente na boa vontade e nas similaridades sócio-cultural (regiões ou cidades

que falam a mesma língua, que tem similaridades históricas, etc.) das partes. A

princípio, as cidades ou regiões estabelecem relações diretas, como de cidades-irmãs,

e buscam estabelecer contatos por meio de intercâmbio de pessoas, formalizada em

eventos esportivos, musicais, em exibição de filmes, em exposições, entre outros.

Nos últimos anos, com o estabelecimento das redes de cidades, uma

cooperação com base no desenvolvimento local começou a ganhar cada vez mais

força, por meio da troca de experiências locais entre os membros para que eles possam

obter o know-how de algumas atividades e programas de sucesso que sejam úteis a

outras realidades locais.

Com as novas inovações de novos recursos de comunicações, a documentação

e a divulgação das boas práticas (good or best practices) ganhou importância nos

últimos anos. Com essa divulgação, muitas cidades podem buscar entrar em contato

com outras para saber como ela bons resultados em resolver uma determinada questão

e buscam estabelecer intercâmbios one-on-one. Muitas dessas boas práticas também

são divulgadas por organismos internacionais, como a UN-HABITAT, o qual busca

disponibilizar em CD ou na internet programas de sucesso em várias áreas de interesse

em todo o mundo.

A provisão e intercâmbio de materiais especializados, como o fornecimento

de documentos técnicos sobre um determinado assunto de uma cidade a outra que

possui nenhum conhecimento ou treinamento sobre o mesmo. É um provimento de uma

atividade ou informação especializada, de cunho científico, como a análise de água e

solo, que uma cidade não está equipada e preparada para análises avançadas para

levantar informações estatísticas sobre os mesmos.

O treinamento e desenvolvimento de recursos humanos para uma função ou

seção pública, a fim de que uma cidade, com melhor conhecimento técnico, auxilie

outra que em questões similares sua. Além de fornecer documentos e materiais

técnicos para a transferência de know-how, em muitos casos busca-se treinar pessoas

para que elas possam colocar melhor em prática, os conhecimentos adquiridos na

elaboração e implementação de políticas públicas.

Muitas questões decorrem apenas em regiões específicas do mundo, as quais

necessitam de projetos que atendam melhor suas necessidades mais latentes. Nesse

contexto, desenvolvem-se redes e organizações de cidades de caráter regional, as

quais visam atender as peculiaridades locais de cada região, principalmente nas

regiões em desenvolvimento, como na África, América Latina e Caribe, Ásia, Oriente

Médio, Leste Europeu (ex-regiões soviéticas). Muitas dessas redes podem ser criadas

dentro do mesmo continente, como é o caso da Mercocidades, que abrange os países

do Mercosul na América do Sul, ou entre regiões, normalmente sob o escopo Norte-Sul,

como são os casos das redes Urb-Al e AsiaUrbs, as quais desenvolvem programas de

C2C entre cidades da União Européia com a América Latina e a Ásia, respectivamente.

Para atender os programas desenvolvidos ou atendidos no sistema C2C, os

recursos financeiros são levantados de modo individual ou combinados. A grande parte

dos projetos são realizados com recursos do próprio orçamento da cidade. Os projetos

de cooperação internacional são debatidos e incluídos no orçamento, principalmente

sob pedido do poder executivo, que pode ter algum órgão de relações internacionais, o

qual buscará, sozinho ou com outros órgãos do governo, executa-los. Em alguns casos,

os recursos provêm das cidades envolvidas no processo cooperativo. No caso de uma

cooperação one-on-one, os recursos podem provir do orçamento de ambas as cidades

para a execução do projeto realizado conjuntamente.

Em poucos casos, o estabelecimento de agências de desenvolvimento, com

programas e fundo próprios ou dependentes de fundos do governo central, é um

caminho para atender as cidades e suas demandas sociais, as quais podem contribuir

de maneira complementar ao orçamento da cidade. São raros os exemplos desse tipo

de recursos para a cooperação C2C. Cita-se o Programa de Cidades Sustentáveis da

Tanzânia, o qual conta com o Fundo do Departamento Britânico de Desenvolvimento

Internacional. Em outros casos, empresas e fundações interessadas na parceria entre

cidades para desenvolvimento de um determinado projeto local, fornecem parte dos

recursos, seja com empréstimo ou doações, para a sua execução.

C2C Analytical Framework

1. City Priorities & Practices in C2C 2. External Support for C2C

1.1 City Capacity-Building Priorities:

1.1.1 Aspects of Urban Management:

• information & technical expertise

• policy development & decisionmaking

• policy implementation

• institutional strengthening

• managing change & using external

support

2.1 Type of External Support

2.1.1 Principal Modality of Support

• direct C2C / other decentralised

cooperation

• network support

• demonstration-replication & guidelines

• documentation & dissemination of

best practices

• provision & exchanges of specialised

expertise

• training and human resource

development

• strategic capital investment

1.1.2 Local Government Functions:

• municipal finance

• environment

• urban infrastructure & services

• housing / shelter

• gender / poverty

• employment / economic

development

• security / disaster management

• health / education

• social / cultural

2.2 Organisation of External Support

2.2.1 Geographical Focus:

• multi-regional / Global

• Africa

• Asia

• Latin America & Caribbean

• Middle East & North Africa

• Central & Eastern Europe / former

USSR

1.2 City C2C Practices:

1.2.1 Geographical Scope:

• North-South

• South-South

• North-North

• West-East

• Global

2.2.2 Funding and Resources:

• programme’s own budget

• local partner budgets

• development project / programme

funds

• other grants and loans

• self-funding activities

• foundations, trust funds

1.2.2 Cooperation Structures:

• One-on-One

• Groups

1.2.3 Active Participants:

• local authorities

• NGOs and CBOs

• private sector

• academic / research

• national associations of local

authorities

2.2.3 Facilitating Institutions:

• individual local/regional authorities

• associations of local authorities

• national governments

• bilateral/multilateral aid organisations

• professional associations

• national/international NGOs

• private sector organizations

5 Grade analítica utilizada pela WACLAC para a análise da cooperação internacional entre cidades e autoridades

locais.

6 Fonte: WACLAC, Partnership for Local capacity Development, 2003, p. 11

2.6. As Redes e as Organizações Regionais e Mundiais de Cidades

De acordo com Romero117, pode-se entender por redes de cidades como um

sistema de relações e de fluxos, de caráter preferencialmente horizontal e não

hierárquico, que permitem consolidar novos espaços territoriais, econômicos, políticos,

logísticos, culturais, que permitem as cidades avançar em direção:

ao acesso e utilização de um volume crescente de informações;

a um intercâmbio de experiências e tecnologias;

a um controle de competências através do estabelecimento de regras mínimas

de convivência;

117 Maria Del Huerto ROMERO, Poder local y relaciones internacionales em contextos de integração regional: el caso de la red de mercociudades y la Reunión Especializada de Municípios e Intendencias (Grupo Mercado Común9 , p. 410

a uma melhora na capacidade de negociação frente a organizações e empresas;

e

a uma possibilidade de aparecer fontes alternativas de financiamento para o

desenvolvimento em nível internacional.

O movimento de constituição de redes de cidades em rede não é um fenômeno tão

recente quanto se pensa. De Acordo com Meghenette Neto118:

Provavelmente a primeira rede de cidade foi criada em 1913 na Bélgica

(em Ghent), quando ocorreu um congresso internacional, organizado pela

Senadora Emile Vinck, onde mais de 400 representantes de municipalidades de

mais de 20 países fundaram a União Internacional de Autoridades Locais (IULA)

e com isso foi estabelecido uma nova era nas relações municipais internacionais.

Mas durou somente um ano, pois quando a Primeira Guerra Mundial começou,

os contatos municipais foram suspensos. Somente em 1924 foi novamente

organizado um congresso em Amsterdã, e lá, pela primeira vez com o fim da

guerra, foram restabelecidas relações amigáveis entre associações de países

que tinham sido inimigos no conflito. Assim desde os anos vinte têm sido

publicados vários documentos, bibliografias, livros, periódicos, sempre

destacando a importância do governo local.

De início, a cooperação entre as cidades européias baseava-se na formação de

laços entre diferentes povos e regiões, a fim de diminuir tensões entre eles,

principalmente sentidos na primeira metade do século XX, com as guerras mundiais.

Com o advento de novas tecnologias de informação, comunicação e transportes, a

cooperação entre as cidades espalhou-se pelo mundo e criou novas formas

cooperativas. Hoje, a cooperação desenvolveu um caráter mais técnico, em que se

busca não só uma aproximação entre dois ou mais povos, mas também um intercâmbio

de políticas públicas nas mais diferentes áreas. Nesse sentido, a construção de laços

entre cidades e de redes auxiliam na estabilidade, no desenvolvimento e no

118 Alfredo MENEGHETTI Neto. As redes de cidades: o caso das Mercocidades, p. 3. Disponível no sítio: www.fee.rs.gov.br/sitefee/download/eeg/1/mesa_7_ neto .pdf (última visita: 26/02/2006)

estreitamento de relações entre regiões e países sob as relações interestatais. Com o

aumento da complexidade das relações internacionais, devido o aumento da

interdependência entre os Estados, de temas da Agenda internacional, atores e formas

de cooperação, novas organizações de cidades foram criadas sob um caráter mais

vertical e hierarquizado.

Apesar da criação de várias redes e organizações de cidades, seu peso e sua

influência nas decisões governamentais dos Estados ainda são muito pequenas.

Entretanto, algumas, de âmbito regional ou global, possuem grande importância e

reconhecimento internacional, como são os casos da CGLU e Mercocidades, os quais

contribuem para processos de formulação de políticas públicas locais, tanto no

processo de integração regional.

2.6.1. CGLU – Cidades e Governos Locais Unidos119

Considerada a ONU das cidades, as Cidades e Governos Locais Unidos foram

fundadas no Congresso Cidades e Governos Locais Unidos, sob o tema Cidades,

governos locais: o futuro para o desenvolvimento, que ocorreu na França entre 2 e 5 de

maio de 2004, em Paris, na França, onde se reuniram mais de três mil prefeitos e

representantes locais. Nesse encontro ocorreram debates e workshops sobre diversos

temas, entre eles diplomacia de cidades, cidades multicultural, gênero e governo local,

financiamento local, estratégias locais de combate ao HIV/AIDS.

A CGLU nasceu da unificação de três grandes organizações de poder local: a

Federação Mundial de Cidades Unidas – FMCU120, a União Internacional de

119 A descrição sobre a CGLU foi obtida no sitio: http://www.cities-localgovernments.org/uclg/ (última visita: 13/01/2006)120 FMCU: A mais de quarenta e cinco anos, a FMCU tem construído uma poderosa rede com mais de mil e cem cidades em mais de oitenta países. Tem sido defensora da democracia local, da cooperação e da solidariedade entre as cidades. Tem desenvolvido redes e programas de cooperação temática em aspectos essenciais para as cidades, como temas de meio-ambiente, gestão urbana e inclusão social. Também tem auxiliado em programas de cooperação descentralizada e gestão de recursos financeiros para apoiar atividades e projetos internacionais de seus membros.

Autoridades Locais – IULA121 – e a Metropolis122 – Associação Internacional de Grandes

Metrópolis.

A Organização estabeleceu como objetivos principais: (a) promover uma

democracia local forte e efetiva em todo o mundo, uma unidade e cooperação entre

seus membros; (b) efetivar uma política de representação de governos locais na

comunidade internacional, em particular nas Nações Unidas e suas agências; (c) ser

uma fonte informação a respeito de governos locais; (d) ser uma fonte de

aprendizagem, de intercâmbio de experiências e de construção de capacidades; (e) dar

suporte ao estabelecimento e fortalecimento de governos locais e de suas associações

nacionais livres e autônomas; (f) promover o desenvolvimento econômico social,

cultural e ambiental e serviços públicos baseados nos princípios de boa governança,

sustentabilidade e inclusão social; (g) promover a igualdade de gênero e raça, além do

combate de qualquer tipo de discriminação; (h) ser uma organização fortemente

democrática, refletindo a diversidade de esferas de governança local; (i) promover uma

cooperação descentralizada, a cooperação internacional, o irmanamento e as parcerias

entre governos locais e suas associações; e (j) promover programas e iniciativas.

Dessa maneira, a CGLU tem como tarefas a serem desenvolvidas:

promover do papel e do status dos governos locais na arena e nas decisões

internacional;

colaborar com as Nações Unidas em iniciativas e em ações em direção a uma

cooperação e desenvolvimento de projetos descentralizados entre governos

locais e associações de tais governos;

construir uma plataforma internacional de trocas e parcerias, para fortalecer as

capacidades dos governos locais e suas associações;

121IULA: é a mais antiga organização mundial de governos locais. Possui membros em mais de cem países em todas as regiões do mundo. A IULA buscou ter um papel ativo na promoção da descentralização e da autonomia local, assim como na adoção da carta mundial de Autonomia Local. Seus principais eixos de trabalho foram o fortalecimento das instituições locais, a participação das mulheres nas instituições e decisões locais, assim como na representação dos governos locais no desenvolvimento sustentável e na urbanização.122Metrópolis : é uma associação internacional que agrupa mais de oitenta cidades com uma população superior a um milhão de habitantes. Desde 1984, a rede buscou dar prioridade ao intercâmbio de experiências pára responder diretamente aos problemas das grandes cidades em áreas como planejamento urbano, desenvolvimento econômico, meio-ambiente e transportes.

tornar-se a maior fonte de informações de governo local, de solidariedade de

autoridades locais e trocas de experiências; e

ser um divulgador de informações, por meio de publicações, seminários,

congressos e novas tecnologias de informação.

Quanto a sua organização, a CGLU estrutura-se em 4 níveis, conforme o

modelo abaixo:

O nível local é aquele que reúne os prefeitos e os conselheiros locais de cada

cidades ao redor do mundo, sob uma estrutura democrática, que permite aos cidadãos

expressar suas necessidades e eleger seus representantes. O nível nacional é

constituído pelo conjunto de prefeitos e conselheiros locais reunidos em associações de

governo local nacional, os quais representam e discutem sobre suas cidades e

metrópoles. Um representante e um conselheiro são eleitos para representarem o país

internacionalmente. Já o nível regional é aquele que os representantes eleitos de cada

país reúnem-se para discussões sobre temas comuns ou de interesse na região –

África, Ásia-pacífico, Euro-Ásia, Europa, Oriente Médio e Oeste-asiático, América Latina

e América do Norte – e também elegem um representante regional para representá-los

no nível mundial. Este nível, os membros da CGLU reúnem-se em uma Assembléia

Geral e, por meio de eleições, baseada nos níveis regionais e metropolitanos (rede

Metropolis), elege-se o Conselho Mundial. Este Conselho reúne 318 prefeitos e

conselheiros locais de todas as regiões do mundo, representando todos os tipos de

governos locais. Qualquer prefeito ou conselheiro local pode ser eleito, desde que o

candidato tenha apoio de sua cidade, país e região. A Presidência é trina e eleita

democraticamente por maioria simples, conforme o esquema abaixo:

2.5.2. FLACMA – Federação Latino-americana de Cidades, Municípios e

Associações123

A FLACMA é a seção da CGLU que representa as cidades latino-americanas na

organização. Ela tem entre seus objetivos mais específicos na região (a) ser a voz no

municipalismo latino-americano, buscando consolidar o movimento associativo

municipal na região; (b) representar e servir de interlocutor de todos os governos locais

e suas associações nacionais de municípios; (c) promover na América Latina governos

locais mais autônomos, fortes e democráticos; (d) estreitar vínculos de cooperação e

trabalho com as organizações internacionais governamentais e não-governamentais em

tudo aquilo que tenha a ver com o fortalecimento da autonomia e da democracia local,

com o melhoramento das condições de vida da comunidade e com a descentralização

nos país associados; (e) promover o respeito a autonomia municipal, como atribuição

dos governos locais para regular e manejar os assuntos públicos que lhes concernem, 123 Descrição sobre a FLACMA foi obtida no sitio da Federação: www.flacma.org (última visita: 11/01/2006)

de acordo com a responsabilidade e em função do interesse local; (f) facilitar o

intercâmbio de experiências entre governos locais e associações de municípios; e (g)

promover a integração latino-americana desde o âmbito municipal fomentando a

cooperação, o irmanamento e a solidariedade internacional.

Existem dois tipos de membros na FLACMA: os membros plenos e os

cooperantes. Consideram-se membros plenos – aqueles que têm poderes de voz e voto

– as associações nacionais de governos locais (Brasil: ABM – Associação Brasileira de

Municípios); governos locais (municípios), associações de governos locais de caráter

subregional e associações de governos locais de caráter temático com cobertura

subregional. São considerados membros cooperantes – aqueles que oferecem suporte

aos objetivos da Organização – são as instituições de pesquisa, capacitação e docência

dos países latino-americanos em temas relacionados com os governos locais (ex.:

Universidades); pessoas que trabalham com temas de governo local; os ministros de

governos centrais que tenham relação com os governos locais (Brasil: Ministério das

Cidades); os governos provinciais, estaduais ou departamentais que tenham relações

com governos locais ; e as instituições de crédito e assessoria local.

2.6.3. Rede Metrópolis124

A Rede Metrópolis, Associação Mundial de Grandes Metrópoles, foi criada em

1985 por mais de oitenta cidades, e metrópoles, com mais de um milhão de habitantes,

distribuídas ao redor do mundo que opera como um foro internacional para explorar

questões e desafios comuns de todas as grandes cidades.

Desde de 2004, assim como a FLACMA, a Rede é uma seção da CGLU, onde é

membro com direito a voz e voto na Assembléia Geral. A Rede tem por função

favorecer a cooperação internacional e os intercâmbios entre seus membros –

governos locais e metropolitanos – assim como ser o porta-voz dos interesses dos

mesmos nos fóruns internacionais. Buscam debater problemas e soluções pra os

desafios e problemas das grandes cidades, como planejamento urbano,

124 Descrição da Rede obtida no sítio: www.metropolis.org (última visita: 11/01/2006)

desenvolvimento econômico e social, saúde, meio-ambiente, transporte, infra-estrutura,

comunicações, entre outros.

O objetivo principal da rede tem sido em discutir melhor o processo de

desenvolvimento das áreas metropolitanas, a fim de melhorar seu bem estar de seus

cidadãos. Além disso, a rede procura aumentar o intercâmbio de conhecimentos,

experiências e políticas aplicadas entre os membros e colaboradores, para fortalecer as

capacidades institucionais; aumentar a influência mundial dos governos metropolitanos,

em colaboração com outras associações de governos locais, organizações

internacionais e sociedade civil (empresas, universidades, ONG's).

2.6.4. O caso do Mercosul: Mercocidades e a Reunião Especializada de

Municípios e Intendências (REMI)

Hoje, as cidades não só estão buscando promover-se e integrar-se às relações

internacionais para seu desenvolvimento urbano e social, por meio de estratégias de

alianças e redes de cidades, mas também estão procurando um espaço para

participação nos processos de integração regional. Isso porque os governos locais

entendem como um desafio dar uma resposta à matriz de oportunidades e ameaças

derivadas do processo de integração, já que as políticas urbanas já não se satisfazem

mais com a visão de gestão limitada dentro das fronteiras locais ou nacionais.

No caso do Mercosul, desde sua criação, houve um aumento significativo da

interdependência entre os países membros, assim como um spill-over de temas que

entravam em pauta em discussões governamentais, sendo que muitas de elas tinham

interesse das cidades. Nesse sentido é que foi realizado em março de 1995, am

Assunção, Paraguai, o Seminário “Mercosul: Opções e Desafios para as Cidades”,

organizado pela União de Cidades Capitais Ibero-Americanas – sub-regional Cone Sul,

o qual, em sua Declaração, foi expresso a necessidade de criação de uma rede de

cidades dos países que compõe o Mercosul para buscarem uma maior participação nas

decisões de integração regional em temas de suas competências e também para

consolidar uma visão de autêntica cidadania partindo desde as sociedades locais. Em

novembro do mesmo ano foi realizada em Assunção a primeira Reunião, quando onze

cidades125 firmaram a “Ata de Fundação” da Rede.

A Rede de Mercocidades126, que é uma rede de cidades de cooperação

horizontal integrada atualmente por 138 cidades que proporciona a inserção de elas no

processo de integração regional do Mercosul (cuja importância vem crescendo, tanto

em quantidade de membros como em intercâmbio de experiências). Hoje, cidades de

sete países (Argentina, Brasil, Bolívia, Paraguai, Peru e Uruguai) integram a rede, em

um total de 138, sendo o Brasil, 48. Podem aderir a rede qualquer cidade de um país

membro ou associado ao Mercosul, desde que seu governo seja eleito

democraticamente e contribuam com uma cota anual para seu funcionamento.

De início, os principais objetivos da Rede127, de acordo com a “Carta de Porto

Alegre”, da II Reunião das Mercocidades, em 1996, são128:

Buscar o reconhecimento das Mercocidades na estrutura do mercosul,

perseguindo a possibilidade de opinião e co-decisão em áreas de sua

competência;

Impulsionar a criação de redes de cidades através de unidades técnicas

operativas que desenvolvam diversas ações, programas e projetos de interesse

comum intermunicipal;

Criar mecanismos de comunicação em rede entre as cidades para facilitar o

intercâmbio de experiências e informações;

Ser representante dos cidadãos – diminuir o déficit democrático entre as esferas

nacionais e supranacionais.

A atuação da rede de Mercocidades tem por base a composição de unidades

temáticas em que as cidades membros desenvolvem trabalhos e pesquisas em áreas

específicas de políticas públicas. Ela dispõe de14 unidades temáticas: autonomia,

gestão e financiamento; cooperação internacional; ciência, tecnologia e capacitação;

cultura; desenvolvimento econômico local; desenvolvimento social; desenvolvimento

125 Assunção, Montevidéu, Rosário, Córdoba, La Plata, Porto Alegre, Florianópolis, Curitiba, Brasília, Salvador e Rio de Janeiro.126 Principais dados obtidos no sítio da Rede de Mercocidades: www.mercociudades.org 127 Os objetivos da rede estão no Art. 2º do Estatuto da Rede.128 Maria Del Huerto ROMERO, Poder local y relaciones internacionales em contextos de integração regional: el caso de la red de mercociudades y la Reunión Especializada de Municípios e Intendencias (Grupo Mercado Común), p. 430

urbano; educação; gênero e município; meio-ambiente e desenvolvimento sustentável;

planejamento estratégico; turismo; juventude; segurança cidadã. A partir de seminários,

publicações e reuniões, os gestores públicos trocam informações e experiências sobre

os trabalhos ligados às suas áreas de atuação, participando de um processo de

formação. Estes gestores públicos se capacitam, qualificando as políticas e programas

implantados nas cidades.

Cada unidade temática tem uma cidade coordenadora e diversas cidades

colaboradoras. Elas buscam formular e propor políticas comuns, as quais serão mais

tarde sugeridas no âmbito das Mercocidades. Além disso, buscam promover pesquisas,

divulgar as experiências desenvolvidas em sua área temática, realizar discussões e

desenvolver um banco de dados com as pesquisas e as experiências desenvolvidas129.

A Rede é administrada pela Assembléia Geral, que é o órgão máximo de

deliberação e direção da rede, que é composta pelos Chefes de Governos das cidades

sócias, que tem por entre suas funções, de acordo com art. 17 do estatuto da Rede, (a)

aprovar os Estatutos, assim como eventuais propostas de alterações; (b) eleger os

componentes do Conselho, da Secretaria Executiva e das Unidades Temáticas da

Rede; (c) Definir a política geral e as estratégias de atuação da Rede, de acordo com

os fins consagrados no Estatuto; (d) aprovar o Regimento Interno da Rede; (e) apreciar

os pedidos de ingresso e exclusão de sócio da Rede; entre outras funções

administrativas.

Já o Conselho das Mercocidades, que é formada por dois membros de cada país

membro do Mercosul e um de cada país associado, é o órgão superior de

administração da Rede, cujas medidas são tomadas por consenso, e que tem entre

suas competências, de acordo com o art. 22 do Estatuto: (a) elaborar e apresentar nas

Assembléias Gerais de Sócios os relatórios de funcionamento e atividades da Rede

durante seu mandato; (b) manifestar-se, em nome da Rede, sobre os assuntos de

interesse da mesma, em especial aqueles referentes aos processos de integração

regional; (c) definir e promover eventos que projetem a Rede, bem como promovam

seus objetivos; (d) sugerir ações às Unidades Temáticas da Rede, bem como

129Alfredo MENEGHETTI Neto. As redes de cidades: o caso das Mercocidades, p.6. Disponível no sítio: www.fee.rs.gov.br/sitefee/download/eeg/1/mesa_7_ neto .pdf (última visita: 26/02/2006)

acompanhar as atividades por estas promovidas; e (e) manter as cidades associadas à

Rede informadas das iniciativas e atividades promovidas pela mesma.

Há a Secretaria Executiva, que é exercida por uma cidade em um mandato de

um ano, tem por função coordenar os trabalhos do conselho da Rede, bem como

manter arquivados e divulgar os documentos desenvolvidos. Essa Secretaria também

representa oficialmente a “Mercocidades”, ou designa uma cidade para tanto, além de

presidir a Assembléia Geral de Sócios e do Conselho. Há também uma Comissão

Diretiva, que tem por objetivo dar apoio a Secretaria Executiva da Rede em trabalhos

de coordenação.

Por fim, há a Secretaria Técnica Permanente (STPM), que tem por função

assessorar o trabalho técnico e administrativo da Secretaria Executiva, auxilia no

trabalho do Mercosul frente à participação das cidades, além de buscar determinar

debates e decisões de interesse das cidades.

Até o final do ano 2000, o Mercosul não contava em sua estrutura um âmbito

para a participação dos governos locais em seus órgãos principais ou auxiliares. Com a

grande disposição da Rede de Mercocidades de participar mais das decisões do

Mercosul e após muitas negociações, foi criando em dezembro do ano 2000 um âmbito

específico no bloco para tratar de interesses das cidades: a Reunião Especializada de

http://www.mercocidades.org/index.php?module=htmlpages&func=display&pid=29

Municípios e Intendências – REMI. Isso foi possível, pois a estrutura desenvolvida no

Protocolo de Ouro Preto, que possui um caráter intergovernamental, permitia a

possibilidade de criar órgãos auxiliares – com competência apenas consultiva – de

apoio técnico ao trabalho das instâncias principais do bloco130.

A REMI é um órgão auxiliar do Grupo Mercado Comum e é composto por uma

Delegação – denominada Seção Nacional – que representa os municípios de cada país

membro do bloco. É presidida por um Coordenador responsável pela elaboração pelo

programa de trabalho, pela condução das negociações, por acordar um calendário de

reuniões e pela representação de posições nacionais131.

Em um momento inicial, a preocupação inicial da Rede de Mercocidades foi

definir uma articulação entre a Rede e a REMI, assim como os mecanismos que

permitissem melhorar a sinergia entre ambas. Hoje, o seu maior desafio está em seu

fortalecimento institucional, como na sistematização das áreas e temas de

competência, em elaborar um Regulamento Interno, em organizar atividades

operativas, formar recursos humanos e em ter um posicionamento melhor nas

instituições do mercosul e da sociedade civil dos Estados Parte132.

Analiticamente, pode-se verificar duas dimensões na participação do poder local

no Mercosul: uma horizontal, referente a rede de Mercocidades, a qual desenvolve

estratégias de cooperação e alianças comuns para o desenvolvimento de debates,

projetos, pesquisas e realização de políticas. Há uma vertical, referente a REMI, em

que as cidades ganharam uma participação na formulação de políticas comuns ao

Mercosul. Entretanto, há uma hierarquia no papel da participação dos atores no bloco,

tendo em vista que as cidades, por exemplo, exerce apenas um papel consultivo no

bloco, sendo que a decisão final dar-se-á apenas entre os governos centrais de cada

país membro.

130Maria Del Huerto ROMERO, Poder local y relaciones internacionales em contextos de integração regional: el caso de la red de mercociudades y la Reunión Especializada de Municípios e Intendencias (Grupo Mercado Común), p. 431-432131 ibidem132 ibidem, p. 433

2.6.5. Programa Urb-Al

O Programa URB-AL133 é um programa de cooperação descentralizada da

Comissão Européia que tem por objetivo a aproximação entre cidades, entidades e

coletividades locais da América Latina e União Européia, através da troca de

experiências de políticas urbanas.

Criada em 1995, ao longo desses dez anos, o Programa URB-AL já teve como

participantes mais de 700 coletividades locais. Ele permite o acesso a múltiplos

contatos internacionais, através dos quais se estabelecem relações duradouras entre

coletividades locais européias e latino-americanas, facilitando outras iniciativas. O

Programa visa também estimular a participação de organizações representativas da

sociedade civil que operem em parcerias com os municípios, tais como organizações

não-governamentais, entidades patronais, sindicato de trabalhadores, universidades,

etc.

O Programa tem por princípio básico o intercâmbio recíproco de experiências

entre os participantes na busca de benefício mútuo. Para tanto, as cidades apresentam

projetos comuns que contém atividades, propostas e práticas, de maneira

descentralizada. Os participantes deste Programa se agrupam livremente, segundo

suas afinidades, ao redor de um ou vários temas relacionados com a cidade.

Co-financiado pela Comissão Européia, várias prioridades definidas no Rio de

Janeiro, em 1999, pelos Chefes de Estado e de Governo dos países da União

Européia, da América Latina e do Caribe, forma concretizadas, especialmente as

questões relativas à luta contra a pobreza e os desequilíbrios sociais, a promoção e a

proteção dos Direitos Humanos e a promoção da sociedade da informação.

Além de seu objetivo de desenvolver relações diretas e duradouras entre as

coletividades locais européias e latino-americanas mediante a difusão, aquisição e

133Descrição obtida no sítio rede 9 Urb-Al : http://www.urbal9.palegre.com.br/default.php?p_secao=11 (visita em 25/10/2005) e no sítio da Rede urb-Al 10 - http://ww2.prefeitura.sp.gov.br/urbal/pt/ (visita em 25/10/2005)

aplicação das melhores práticas no âmbito das políticas urbanas, o Programa busca

também:

Reforçar as capacidades de ação das coletividades locais no desenvolvimento

social, econômico e cultural das zonas urbanas, incluindo a implementação de

equipamentos coletivos;

Desenvolver as capacidades estruturais das autoridades locais, em particular,

através da formação de recursos humanos;

Promover parcerias entre coletividades locais e representantes da sociedade

civil;

Desenvolver a capacidade de ação das pequenas e médias cidades (PMC)

visando a internacionalização de suas relações;

Promover as "boas práticas" de desenvolvimento local na Europa e América

Latina respeitando suas especificidades locais.

O Programa Urb-Al está organizado em redes temáticas. Cada rede é um grupo

de agentes locais da União Européia e da América Latina mobilizadas em torno de um

tema comum da problemática urbana. Há em cada rede uma cidade coordenadora e

mais um conjunto entre 50 a 200 membros que formulam Projetos Comuns para

submetê-los à aprovação da Comissão Européia por intermédio da cidade

coordenadora. Os Projetos Comuns reforçam as parcerias dos agentes locais – o que

permite o estabelecimento efetivo de relações sólidas e duráveis, favorecendo a

identificação de soluções aos problemas comuns e às modalidades de suas aplicações

concretas. Os projetos debatidos em cada Rede temática devem permitir o

desenvolvimento de aspectos específicos da problemática geral de suas cidades-

membro. A participação em projetos comuns envolve poucos custos para as cidades

participantes e possibilita o acesso às informações e diversos contatos.

Existe uma rede temática para cada um dos 13 temas do Programa URB-AL. Os

participantes desenvolvem projetos de interesse comum, os quais são debatidos em

seminários promovidos pelas redes. Em uma primeira etapa, que se desenvolveu entre

1995 e 2002, oito redes temáticas foram criadas (redes 1 a 8). A partir de 2000, foram

aprovadas mais seis redes temáticas que foram incorporadas na segunda etapa do

Programa (redes de 9 a 14)134.

Rede Tema Coordenador

1 Droga e Cidade Municipio de Santiago

2Conservação dos Contextos

Históricos UrbanosProvincia di Vicenza

3 A Democracia na Cidade Ville de Issy-Les-Moulineaux

4A Cidade como Promotora do

Desenvolvimento EconômicoAyuntamiento de Madrid

5 Políticas Sociais Urbanas Intendencia Municipal de Montevideo

6 Meio-Ambiente Urbano Ayuntamiento de Málaga

7 Gestão e Controle da Urbanização Intendencia Municipal de Rosário

8 Controle da Mobilidade Urbana Landeshauptstadt Stuttgart

9Financiamento Local e Orçamento

ParticipativoPrefeitura Municipal de Porto Alegre

10 Luta Contra a Pobreza Urbana Prefeitura Municipal de São Paulo

11 Habitação na Cidade

12Promoção das Mulheres nas

Instâncias de Decisão LocaisDiputación Provincial de Barcelona

13Cidade e a Sociedade da

InformaçãoFreie Hansestadt Bremen

14 Segurança do Cidadão na Cidade Municipalidad de Valparaiso

Fonte: http://www.urbal9.palegre.com.br/default.php?p_secao=12

134 Dados obtidos no sítio da Prefeitura de São Paulo: http://ww2.prefeitura.sp.gov.br//urbal/pt/programa/redes.html (visita em 25/10/2005)

Em cada Rede temática, desenvolvem-se dois tipos de projetos: os de Tipo A e

os de Tipo B. Os projetos de Tipo A são aqueles voltados para a troca de experiências

entre os participantes e a difusão das boas práticas. Baseiam-se em (a) diagnósticos,

estudos de viabilidade; (b) Seminários de formação ou de intercâmbio de experiências;

(c) elaboração e realização de instrumentos e/ou de programas de formação; (d)

intercâmbio para formação de pessoal; (e) reforço de visibilidade das ações municipais

(exemplos: elaboração de bases de dados específicas; disponibilização de centros de

documentação; desenvolvimento de instrumentos de promoção como guias, vídeos,

publicações e exposições; concepção de programas de avaliação e de controle da

qualidade dos serviços municipais contando com a participação dos cidadãos; etc.)135.

Já os projetos de Tipo B são voltados para a aplicação dos resultados das trocas

de experiências prévias dentro da coordenação da Rede temática, por meio de

realizações tangíveis em benefício de uma ou de várias coletividades locais.

Comportam uma forte dimensão de visibilidade para as populações locais visadas. Para

seu desenvolvimento, o projeto do Tipo B deve decorrer necessariamente de um projeto

comum do TIPO A, cujas atividades já estejam concluídas. Esse projeto tem como meio

de aplicação: (a) a implementação de equipes ou de serviços públicos de interesse

comum para os membros do projeto; (b) a realização de projetos pilotos aplicáveis em

outras cidades participantes dos projetos comuns; (c) a restauração de bens culturais;

(d) a transferência e ajuste de sistemas informáticos de gestão local136.

Existem três tipos de sócios que podem participar da Rede. Existem os sócios de

pleno direito que são aqueles que as coletividades locais – as cidades, as

aglomerações urbanas, províncias e regiões – cujas autoridades formam eleitas

democraticamente pelos cidadãos137. Há também os sócios externos que são outras

entidades que ainda não são coletivamente locais, que trabalham no e com setor

urbano e que tem demonstrado suas experiências em trabalhos relacionados com a

temática de uma Rede. Por exemplo, associações, fundações, universidades,

empresas, sindicatos ou ONG’s138. Por fim, há os membros observadores, que podem 135 Dado obtido no sítio da Prefeitura de São Paulo:http://ww2.prefeitura.sp.gov.br//urbal/pt/rede10/projetos/tipoa.html (visita em 25/10/2005)136 http://ww2.prefeitura.sp.gov.br//urbal/pt/rede10/projetos/tipob.html (visita em 25/10/2005)137 Dado obtido no sítio da Diputació de Barcelona:http://www.diba.es/urbal12/documentos/socios.htm (visita em 25/10/2005)138 idem

ser coletividades locais que manifestaram seu interesse na rede temática e que por

motivos de equilíbrio territorial não podem estar nas categorias anteriores. Entretanto,

recebem informações periódicas sobrea as ações, programas e atividades que são

desenvolvidas na Rede e podem participar nelas, mas não receberão as subvenções

que recebem os sócios139.

Para aderir a uma das unidades temáticas, é somente necessário a formalização

de adesão (preenchimento de formulários e aceitação), além de participar ativamente

das diferentes ações e atividades que a rede realiza.

2.7. As cidades e seu reconhecimento pelas Nações Unidas – a

Habitat-II

As Nações Unidas incluíram no conjunto de temas globais o papel das cidades

na questão dos assentamentos humanos, a qual foi debatida na Conferência das

Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos (ou Habitat-II), realizada em junho de

1996 em Istambul.

Com o fim da Guerra Fria, com a diminuição da ênfase e da preocupação com a

segurança, principalmente do ponto de vista militar, de combate à ameaça comunista

no plano ocidental, houve uma expansão das ambições normativas na sociedade

internacional, principalmente devido a percepção da gravidade dos problemas e

desafios globais (problemas ambientais e urbanos, por exemplo), o que exigia uma

ordem mínima internacional. Esse momento pode ser ilustrado com as grandes

conferências das Nações Unidas, no início da década de 1990. Nessas Conferências,

houve um envolvimento progressivo das “organizações da sociedade civil”, as quais

demonstraram que sua participação, segundo Paulo Sérgio Pinheiro, deveria ser melhor

encorajada e facilitada – principalmente pela ONU – para que a sociedade possa

expressar suas preocupações e ansiedades, de modo que os diferentes pontos de vista

sejam debatidos e incorporado nas agendas dos governos, e também no controle de

práticas dos governos140. Essas Conferências colaboraram na percepção de que certos

temas são inquestionavelmente globais e que exigem um tratamento coletivo e uma 139 idem 140 José A.L. ALVES, Relações Internacionais e temas sociais: a década das conferências, p. 18

colaboração universal. Para tanto, segundo o autor, não somente os governos, mas

também agentes sociais diversificados buscaram nas conferências elaborar propostas

aos mais variados temas debatidos.

Na Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos ou Habitat-

II, realizada em Istambul de 3 a 14 de junho de 1996, as noções de “participação e

parceria” dominaram o debate mais acentuadamente do que as conferências da

década. Isso pôde ser observado no evento tanto pela quantidade multiplicada de

eventos paralelos não-governamentais, quanto pela absorção simbólica do universo

não governamental no arcabouço dos órgãos oficiais deliberativos. Isso foi possível

devido a decisão tomada no âmbito intergovernamental de estabelecer um “Comitê de

Parceiros” – o Comitê II – especificadamente dedicado a ouvir, discutir e recolher as

contribuições não-oficiais, entre eles, as cidades. Dessa maneira, o relatório da

Conferência Habitat-II, submetido à Assembléia Geral da ONU, além de conter as

informações sobre a organização dos trabalhos do Comitê-I – o foro oficial de

negociações interestatais – e sua relação de participantes e intervenções feitas em

Plenário e sobre a reprodução dos documentos adotados pelos governos; o relatório

elaborado pelo Comitê-II também foi encaminhado à Assembléia Geral das Nações

Unidas pela mesma via oficial e em um nível de equiparação com documentos

negociados pelas delegações governamentais141.

A inclusão dos assentamentos humanos no rol de temas globais e o

reconhecimento do papel das cidades são facilmente explicáveis: aproximadamente 2,4

bilhões de pessoas (1995) em todo o mundo vivem em cidades e estima-se que em

2025 esse número se duplicará. De acordo com o Relatório Global elaborado pelo

centro das Nações Unidas para Assentamentos Humanos, cerca de 500 milhões de

pessoas não têm moradia em áreas urbanas, 400 milhões não contam com esgoto, 250

milhões não dispõem de acesso a água tratada e 10 milhões morrem a cada ano em

decorrência da poluição, da falta de saneamento e água potável142. Dessa maneira,

reconheceu-se que as cidades têm um papel muito relevante para melhorar este

quadro, já que muitas delas encontraram soluções inovadoras frente à demanda de

141 José A.L. ALVES, Relações Internacionais e temas sociais: a década das conferências, pp. 253-254142 ibidem, p. 247

soluções que lhe é apontada em um mundo cada vez mais urbanizado, capitalista e

globalizado.

Os registros do Comitê-II apresentam, além se resumo de suas idéias expostas,

a variedade de eventos paralelos à Habitat-II realizados em Istambul: (1) Assembléia

Mundial de Cidades e Autoridades Locais; (2) Fórum Mundial de Empresas; (3) Fórum

das Fundações; (4) Fórum de Parlamentares; (5) Fórum dos Sindicatos; (6) Fórum de

Academias de Ciências e de Engenheiros e Fórum de Profissionais e Pesquisadores;

(7) Fórum dobre a Solidariedade Humana, “Wisdom Keepers Forum”; entre outros.

Audiências de representantes das Nações Unidas foram realizadas a propósito de

averiguar e debater a participação de organizações não-governamentais e comunitárias

na implementação da Agenda Habitat143

A constituição e a participação do Comitê-II foi objeto de controvérsias

consideradas por Alves “surpreendemente pequenas” pelo fato de representar em

matéria de inovação uma abertura das Nações Unidas aos “outros atores”144, não-

estatais, dos sistemas nacional e internacional na área social. Essa inovação torna-se

mais evidente quando se faz uma comparação com a conferência de Viena sobre

Direitos Humanos, de 1993, já que as ONG's e demais delegações não-estatais não

puderam estar presentes como ouvintes nas deliberações do Comitê de Redação da

Conferência. Já na Conferência do Cairo sobre População e Desenvolvimento, de 1994,

as delegações não-estatais já passaram a ouvir as deliberações, mas não contavam

com um órgão próprio dentro do organograma oficial do evento intergovernamental,

como ocorreu em Habitat-II145

A abertura de espaço nas Nações Unidas aos “outros atores” nacionais e

internacionais, como as cidades,de acordo com Alves146, era uma tendência que vinha

se afirmando desde a década de 1970 e foi muito acentuada na década de 1990. Para

o autor, é necessário e aparentemente inevitável, que, no futuro, a ONU vir a modificar

143 A Agenda Habitat reúne em um único texto os princípios, compromissos e plano de ação encomendados à Conferência Habitat-II pela Resolução 47/180 da Assembléia Geral, para a realização de melhorias na qualidade de vida dos assentamentos humanos pelo mundo.144 Para as Nações Unidas e para muitos diplomatas, em suma, Sociedade Civil são atores os quais não são Estados-nacionais, considerados como o único ator internacional reconhecido na carta de São Francisco de 1945. Normalmente, é tratado pela Organização e por diplomatas como “atores não-estatais” ou como “outros-atores”.145 José A.L. ALVES, Relações Internacionais e temas sociais: a década das conferências, p. 255146 ibidem, p. 256

seu funcionamento, essencialmente estatal e intergovernamental, como definida na

carta de São Francisco de 1945. Obviamente, a abertura a uma maior atuação de

atores não-estatais na ONU exigirá certos critérios de admissibilidade147 (Alves, p. 256).

2.7.1. A Agenda Habitat

Sob os temas “Moradia para todos” e “Desenvolvimento sustentável dos

assentamentos humanos num mundo que se urbaniza”, desenvolveu-se um documento

durante a Conferência, intitulado Agenda Habitat, o qual reúne em um único texto os

princípios, compromissos e plano de ação encomendada à Conferência pela Resolução

47/180 da Assembléia Geral das Nações Unidas.

A Agenda buscou desenvolver os seguintes assuntos:

Moradia adequada para todos;

Assentamentos urbanos sustentáveis;

Habitação e participação;

Igualdade de gênero;

Financiamento de moradias e de assentamentos humanos;

Cooperação internacional;

Avaliação dos progressos.

A questão de garantir moradia para todos não se restringiu apenas a deliberação

das melhores soluções (projetos e financiamento) para a questão dos assentamentos

humanos. Essa questão também foi vinculada a questão do desenvolvimento

sustentável e dos direitos humanos, os quais foram aprofundadas em Conferências

anteriores, como a do Rio de Janeiro de 1992 e de Viena de 1993, respectivamente.

Isso demonstra o caráter interdisciplinar que as Conferências da ONU passara a

adquirir. Além disso, colocou-se como importante a participação popular e a democracia

como modos de garantir o atendimento as demandas locais e regionais, além da

cooperação internacional como um veículo de parcerias para o desenvolvimento de

projetos de maneira mais eficaz e satisfatória. Segundo a Agenda:

147 ibidem.

(...) A democracia, o respeito pelos direitos humanos, a transparência, a

representatividade e a responsabilidade no governo e na administração em todos

os setores da sociedade, assim como na participação efetiva da sociedade civil,

são pilares indispensáveis para a realização do desenvolvimento sustentável.148

A Agenda coloca não só o poder nacional, mas também o poder local e as

cidades como agentes para o desenvolvimento e implementação de que a realização

dos assentamentos humanos seja realizada respeitando as características de cada

região frente ao crescente processo de globalização e urbanização. Dessa maneira, o

princípio da parceria comunitária e cooperativa dentro dos países e entre eles é um dos

pontos mais relevantes a realização de melhoria na qualidade dos assentamentos

humanos. Além disso, a Agenda aponta que a obtenção de recursos financeiros para o

desenvolvimento de projetos é fundamental para realiza-los:

(...) Assim sendo, devem ser formuladas e implementadas estratégias, cuja

primeira responsabilidade localiza-se nos países, nos níveis nacional e local, São

necessários recursos financeiros novos e adicionais de fontes distintas para se

assegurar moradia adequada para todos e o desenvolvimento sustentável dos

assentamentos humanos num mundo em processo de urbanização.

O ponto alto dessa Agenda é que ela, de fato, reconhece a importância do poder

local para um melhor desenvolvimento de projetos e soluções as demandas sociais.

Esse foi um passo importante para que as cidades a as autoridades locais ganhassem

um maior fôlego para poderem reunir-se e cooperarem internacionalmente, a fim de

resolver questões que afligem cada região em especial. A Conferência de Istambul, por

meio do Comitê-II, conferiu as autoridades locais, por meio da Assembléia Mundial de

Cidades e Autoridades Locais, voz a elas frente as discussões das Nações Unidas.

2.7.2. World Association of Cities and Local Authorities Coordination–

WACLAC

148 José A.L. ALVES, Relações Internacionais e temas sociais: a década das conferências,, p. 265

Formada pelas maiores associações internacionais de autoridades locais149 em

1996, na Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos (UNCHS –

HABITAT) em Istambul, a Associação tem como intuito prover as Nações Unidas o

desenvolvimento de uma colaboração coletiva das autoridades locais e uma parceria

com todas as associações interessadas. A WACLAC busca trabalhar conjuntamente

com a UN-Habitat em vários aspectos da capacitação das autoridades locais e na

implementação da Agenda Habitat.

Para reforçar o papel das cidades e autoridades locais na ONU, foi realizado em

maio de 2001, pela WACLAC, a Segunda Assembléia de Cidades e Autoridades Locais,

o qual buscou formular medidas a serem debatidas na Sessão especial da ONU

Istambul+5 em Nova Iorque em junho do mesmo ano. Os governos locais e as diversas

associações de cidades presentes nessa Assembléia buscaram enfatizar o papel das

cidades frente o processo de urbanização e globalização, como um ator que recebe

diretamente seus impactos. Afirmam que o processo de descentralização política como

a melhor solução para um crescimento e desenvolvimento urbano sustentável, além de

ser la respuesta más edecuada a la aspiración de los ciudadanos al pleno desarrollo

democrático, dentro del respecto a los principios fundamentales definidos em la

Declaración Universal de los Derechos Humanos 150. Ainda, colocam sua vontade de

seguir com seu papel de colaborador para o Centro das Nações Unidas para

Assentamentos Humanos (CNUAH) e seu papel de planejador e de executor de

políticas públicas, em colaboração com o Estado, para articular necessidades nacionais

com as dinâmicas locais.

149 As principais associações de cidades e autoridades locais que contribuíram para a formação da WACLAC em 1996: IULA – International Union of Local Authorities, UTO – United Towns Organization, METROPOLIS – World Association of the Major Metropolises, mais seis associações redes de cidades.150 Declaração da II Assembléia Mundial de Cidades e Autoridades Locais, que ocorreu no Rio de Janeiro no dia 6 de maio de 2001.

Capítulo 3 – A Globalização, as inovações, a divisão internacional do trabalho e o

novo papel das cidades no contexto mundial.

Nos últimos tempos, principalmente a partir da década de 1980, o debate sobre a

“globalização” ganhou espaço no campo acadêmico e, posteriormente, o termo se

popularizou, ganhou novos significados e interpretações. De fato, com o

desenvolvimento constante de novas tecnologias de informação, comunicação e

transportes, os fluxos internacionais de pessoas, de capitais, de informações, de

comércio cresceram enormemente, o que tem tornado cada vez mais difícil a distinção

entre o que é doméstico e internacional.

No campo econômico, o debate sobre a globalização ganhou grande ênfase,

principalmente com a crescente atuação das corporações transnacionais nas

economias nacionais e locais e com a concorrência e produção, que cada vez mais

ganha escala mundial. Dessa maneira, muitas cidades, para não serem marginalizadas

do processo de concorrência e produção internacional, passaram a adotar políticas de

inserção internacional para principalmente desenvolver e atrair investimentos a suas

localidades.

No campo social, os debates desenvolvidos pela sociedade civil global e pelos

países, em instituições internacionais, como a ONU, criaram um conjunto de temas,

metas e objetivos, como os Objetivos do Milênio, os quais só podem ser obtidos com

uma participação ativa do poder local. No campo cultural, a globalização pode tanto

desenvolver um processo de homogeneização quanto de relativização cultural, já que é

crescente o contato entre povos, como com os processos de migração e turismo.

Este capítulo busca elucidar qual tem sido o papel da globalização na formação

de políticas públicas nos poderes locais: sua influência, sua ação e alguns resultados.

3.1. O Fenômeno da Globalização

O termo “globalização” é hoje amplamente utilizado para justificar qualquer

fenômeno que ganha uma repercussão ou ação internacional. De certa maneira, sua

designação ganhou um certo caráter vulgar e é cada vez mais difícil compreender qual

é seu real sentido. Nesse contexto, Cardoso afirma que:

(...)a globalização tornou-se uma espécie de palavra da moda. Muitas vezes

dita, mas raramente com o mesmo significado. Trata-se [...] de um daqueles

conceitos tão amplos que é empregado por diferentes pessoas para explicar

fatos de natureza completamente diversa151.

De acordo com Sachs152, em diversas análises realizadas sobre esse fenômeno,

por mais que muitos autores e críticos se esforçam para serem objetivos sobre o tema,

davam por fim os sentidos mais variados e “disparatados” (ipsi literis), fazendo com que

o conceito de globalização ganhasse cada vez mais um caráter polissêmico. Chesnais

aborda que o termo não pode ser considerado como “neutro”, já que ele invadiu o

discurso político e econômico cotidiano, pelo fato de ser cheio de conotações. Ou seja,

é um termo que é utilizado por muitos conscientemente, para manipular o imaginário

social e pesar nos debates políticos, já que pode ser utilizado no sentido que for

conveniente e dar-lhe o conteúdo ideológico que quiser153. Isso é auxiliado pelo fato

que, no campo acadêmico, não existe uma definição única e universalmente aceita.

Como acontece com todos os termos, principalmente no campo das Ciências Sociais,

seu sentido exato é contestável154.

O termo “global”, segundo Chesnais155, surgiu no começo dos anos 80, nas

grandes escolas americanas de administração de empresas, Business Management

Schools, de Havard, Columbia, Stanford, etc. O termo foi popularizado em obras e

artigos dos mais hábeis consultores de estratégia e marketing nessas escolas (K.

Ohame e M.E. Porter).

David Held e McGrew expõem algumas compreensões sobre globalização, que

tem sido amplamente concebida como:

151 CRUZ, Globalização, democracia e ordem internacional, p. 70152 Ignacy SACHS, “Torre de Babel na globalização”, O Estado de S. Paulo, 22 de julho de 2000153 François CHESNAIS, A Mundialização do Capital, p. 24 154 David HELD e Anthony McGREW, Prós e contras da globalização, p. 11155 ibidem, p. 23

ação à distância , principalmente quando os atos dos agentes sociais de um

lugar podem ter conseqüências significativas para “terceiros distantes”;

compressão espaço-temporal , em uma referência ao modo como a

comunicação eletrônica instantânea vem desgastando as limitações da distância

e do tempo na organização e na interação social;

interdependência acelerada , que poder ser entendida como a intensificação do

entrelaçamento entre economias e sociedades nacionais, de tal modo que os

acontecimentos de um país ou região tem impacto direto em outros;

um mundo em processo de encolhimento , ou seja, a erosão das fronteiras e das

barreiras geográficas à atividade sócio-econômica; entre outras compreensões.

Ainda de acordo com Held e McGrew156, a globalização possui um aspecto

inegavelmente material, na medida que se pode identificar fluxos de capitais, pessoas e

mercadorias pelo mundo. Esse processo é facilitado por diversos tipos de infra-

estrutura – que pode ser física, como os vários tipos de sistemas de transporte,

comunicação e bancário; normativa, com o estabelecimento de regras de imigração, de

comércio, de investimentos; e simbólica, como a adoção do inglês como língua franca –

que criam pré-condições para uma regularização de uma interligação global

relativamente duradoura. Para Anthony King157, o resultado do desenvolvimento de

uma rede mundial de comunicação e conhecimento e de um sistema de produção

mundial e intercâmbio é a diminuição da predominância das circunstâncias locais na

vida das pessoas. Para o autor, produtos, capitais, pessoas, conhecimento, imagens,

moda, crenças, espalham-se e atravessam fronteiras nacionais e isso causa, por fim,

um re-ordenamento do tempo e do espaço na vida social. Esse fenômeno pode ser

interpretado, segundo o autor, como a intensificação das conexões globais, fazendo

com que se construa o mundo como um só lugar. Ou seja, o conceito de

globalização, segundo Held e McGrew, vai muito além do que a ampliação de relações

e atividades sociais e econômicos que atravessam regiões e fronteiras. Ela sugere uma

magnitude ou intensidade crescente de fluxos globais, de tal modo que Estados e

sociedades fiquem cada vez mais enredados em sistemas mundiais e redes de

interação. Assim, fenômenos distantes podem gerar repercussões globais de peso. Por

156 François CHESNAIS, A Mundialização do Capital, p. 12157 Anthony D. KING, Re-presenting world cities: cultural theory/social practice, p. 220

exemplo, O tráfico de drogas, os fluxos de capital, a chuva ácida, a pobreza, as

atividade de pedófilos, ações terroristas, imigrações ilegais, o desemprego estrutural,

etc. Esses fenômenos e atividades não conhecem fronteiras e tampouco podem

conhecê-las as medidas destinadas a seu controle efetivo e à resolução dos problemas

que eles criam. Assim, a cooperação internacional e a coordenação de políticas

nacionais tornaram-se requisitos indispensáveis para lidar com as conseqüências de

um mundo que se globaliza158.

A globalização pode ser expressa por termos opostos polarizados, o que faz

enfatizar a natureza dialética desse processo, como por exemplo159:

Universalismo vs . Particularismo : A globalização universaliza diferentes

esferas da vida social moderna – a existência de Estados-nações, a vida

urbana, etc. - e, simultaneamente, encoraja particularismos, devido a

relativização de realidades diferentes, derivado de fatores como o

nacionalismo e diferenças étnico-culturais;

Homogeneização vs . Diferenciação : no processo de globalização, torna-se

possível a existência de uniformidade ou similaridade aparente e de

instituições sociais em todo o globo – a burocratização, o desenvolvimento

tecnológico, a vida urbana – mas isso resulta na rearticulação do globo como

resposta às circunstâncias locais – em cada lugar há uma interpretação

diferente sobre um determinado fator;

Integração vs . Fragmentação : apesar da globalização criar novas

comunidades as quais unem pessoas ao redor do mundo – International trade

unions, corporações transnacionais, etc – também fragmenta e divide dentro e

através das tradicionais fronteiras nacionais, com as diferenciações entre

localidades, étnica, racial, etc;

Centralização vs . Descentralização : como a globalização facilita a

centralização de poder, informação e conhecimento – por exemplo, através

das corporações transnacionais – isso pode provocar processos de resistência

local – movimentos sociais;

158 David HELD e Anthony McGREW, Prós e contras da globalização, p. 33159 Anthony D. KING, Re-presenting world cities: cultural theory/social practice, p. 221

Justaposição vs . Sincretização : a globalização, por causar uma certa

compressão de tempo e espaço, força a justaposição de diferentes povos de

diferentes modos de vida, cultura, religiões e práticas. Enquanto esse

processo leva a um hibridismo de idéias, valores, conhecimentos, instituições

e práticas culturais, isso também reforça preconceitos, barreiras e fronteiras

culturais e sociais.

Em geral, a globalização é considerada antes um produto de forças múltiplas que

incluem os imperativos econômicos, políticos e tecnológicos, além de fatores

conjunturais específicos, como o caso do colapso do socialismo soviético. Além disso,

ela não tem um padrão determinado ou fixo histórico, atrai ou empurra as sociedades

para direções diferentes, podendo gerar, simultaneamente, cooperação e conflito,

integração e fragmentação, inclusão e exclusão, convergência e divergência, ordem e

desordem, assim reforçando sua natureza dialética colocada acima.

3.2. O papel das novas tecnologias – a evolução das comunicações e

transportes

Como colocado acima, um fator mais sensível da globalização é a sensação de

diminuição de distância e de tempo em relações e contatos em diferentes partes do

mundo. Isso de deve em grande medida ao grande avanço tecnológico alcançado nos

últimos tempos, principalmente nas áreas de comunicação e transportes. Em grande

medida, esse grande avanço se deve a concorrência entre empresas nacionais ou

multinacionais, os quais investem em pesquisa a fim de garantir-se nos mercados

nacionais e internacionais.

Por exemplo, os meios de comunicação de massa – televisão, rádio e impressos

(jornais e revistas) e os “domésticos” - telefone e internet – têm mudado muito nos

últimos anos. A crescente sofisticação tecnológica e a concorrência entre empresas de

comunicação têm feito com que esses meios tornem-se cada vez mais rápidos,

eficientes e menos custosos. Hoje, tem-se informação de e sobre qualquer parte do

mundo, por meio das milhões de páginas existentes na rede mundial de computadores

(internet); da televisão, que pode oferecer informações do dia e ao-vivo de qualquer

parte do mundo por seus diversos canais – seja em TV aberta ou a cabo; e os jornais e

revistas impressos que, através da internet e de programas de computadores,

conseguem ter uma maior agilidade na elaboração e transmissão de notícias. Essa

evolução coloca as pessoas e as instituições em contato permanente com o que ocorre

em sua localidade, em seu país e no mundo, as quais passam a ser cada vez mais e

melhor informadas.

Segundo Chesnais,

[a] convergência de tecnologias de informática e de telecomunicações, bem

como a introdução das tecnologias ligadas às comunicações por satélite, ao

comando numérico e das fibras óticas, criaram as condições para o

estabelecimento de um sistema verdadeiramente mundial160.

De acordo com Castells,

o desenvolvimento da comunicação eletrônica e dos sistemas de informação

propicia uma crescente dissociação entre a proximidade espacial e o

desempenho das funções rotineiras: trabalho, compras, entretenimento,

assistência à saúde, educação, serviços públicos, governo e assim por diante161.

Essa evolução nos sistemas de comunicação, assim como nos de transportes,

além de propiciarem um contato relações maiores entre – pessoas, governos,

empresas – desenvolveram uma grande e complexa rede de relações nos âmbitos

nacional e internacional, o que tem gerado em todo o mundo coalizões, parcerias,

investimento, além de e conflitos, concorrência, etc, além de uma mobilidade

transnacional do capital. Nessa linha, a divulgação de interesses e oportunidades torna-

se cada vez mais amplo e menos custoso, fazendo com que diversos atores, como as

cidades tivessem uma atuação internacional.

160 François CHESNAIS, A Mundialização do Capital, p. 205161 Manuel CASTELLS, Sociedade em Rede, p. 419

3.3. Global Cities, “novo espaço industrial” e uma nova divisão

internacional do trabalho

No debate sobre a globalização, o enfoque econômico tem grande destaque nas

principais literaturas sobre o tema, principalmente quanto a atuação das grandes

corporações transnacionais. Como colocado anteriormente, a definição e o debate

sobre globalização é polissêmico e carregado de ideologias em seu uso nos campos

políticos, econômicos, sociais, etc. Há um debate sobre a participação internacional de

cidades, que aborda o tema da globalização, que segue um viés mais econômico, que

busca explicar a importância das chamadas global cities ou world cities (cidades

globais), como por exemplo, cidades como Nova Iorque, Londres, Tóquio, e até São

Paulo.

De acordo com John Friedmann162,

(...)the city was no longer to be interpreted as social ecology, subject to natural

forces inherent in the dynamics of population and space; it came to be viewed

instead as a product of specifically social forces set in motion by capitalism

relations of productions.

De acordo com o autor, recentemente, o estudo sobre cidades foi conectado as

relações econômicas e de produção mundial. Essa nova linha de estudo aponta novos

insights sobre o processo de mudanças urbanas e uma nova visão espacial econômica

dentro das fronteiras nacionais. Segundo Sassen, nas últimas décadas, principalmente

a partir da década de 1980, houve um aumento significativo na mobilidade de capital

em níveis nacionais e transnacionais. Esta mobilidade transnacional de capital culminou

em formas específicas de articulação entre diferentes regiões e transformações nas

relações entre diferentes áreas do globo em uma economia mundial, principalmente na

organização geográfica produtiva e nos mercados financeiros.

162 John FRIEDMANN, The world cities hypothesis, p. 317

Com as inovações tecnológicas nas áreas de comunicação e transportes, houve

uma crescente dispersão territorial produtiva em escala global, o que criou a

necessidade de um controle central de gerenciamento de empresas. Esse controle é

realizado em algumas localidades, em grandes centros financeiros, como Londres,

Nova Iorque, Tóquio e São Paulo. Sassen sustenta que quanto mais a economia se

globaliza (dispersão internacional produtiva e financeira), maior será a aglomeração de

controle das grandes corporações em poucas localidades, as global cities163. Desse

modo:

the geographic dispersal of manufacturing, which contributed to the decline of old

industrial centers, created a demand for expanded central management and

planning and the necessary specialized sevices, key components of growth in

global cities164.

Castells define o fenômeno das cidades globais, como um processo que conecta

serviços avançados, centros produtores e mercados em uma rede global com

intensidade diferente em diferente escala, dependendo da relativa importância das

atividades localizadas em cada área vis-à-vis a rede global165.

Essas cidades globais concentram as grandes sedes de empresas trans e

multinacionais por terem um histórico industrial e comercial anterior, que contribuiu no

desenvolvimento de suas economias e da urbanização local, através uma infra-

estrutura avançada de comunicação, transporte, educação, pesquisa e welfare. Ao

longo do tempo, essas cidades desenvolveram um sistema de serviços fortes – como

bancos, empresas de transporte e logística, empresas de comunicação, etc – além de

oferecerem maiores oportunidades de aperfeiçoamento pessoal, status social, e auto-

satisfação a profissionais liberais de nível superior, (por meio de boas escolas e

universidades e a adesão simbólica ao grande consumo, inclusive arte e

entretenimento); sob base da infra-estrutura local, para atender as demandas das

empresas e da população.

163 Saskia SASSEN, The global cities: New York, London, Tokyo, p. 4-5164 ibidem, p. 13165 Manuel CASTELLS, Sociedade em Rede, p. 407

Com as inovações tecnológicas, as atividades produtivas industriais,

principalmente aquelas que demandavam uma mão-de-obra menos especializada,

puderam sair desses grandes centros, já tumultuados por sua grande concentração

populacional e industrial, deslocando-se em outros centros menores que oferecem uma

infra-estrutura básica para a sua instalação. Essa descentralização, em um primeiro

momento é desenvolvida em um plano nacional e posteriormente internacional, fazendo

com que a cidade matriz ganhasse um papel de gerenciador das empresas da

corporação.

Hoje, cada escala da produção poder ser desenvolvida em uma parte do globo e

cada etapa da produção depende da estrutura que uma territorialidade oferece a uma

corporação. Nesse contexto, as (poucas) cidades globais ganharam um papel

estratégico, frente a esse processo de dispersão espacial produtiva-financeira: além de

serem historicamente, centros de comércio e de atividades bancárias internacionais,

essas cidades passaram a ser:166

pontos de comando altamente concentrados na organização da economia

mundial;

localizações-chave para empresas financeiras e de serviços especializados;

locais de produção, principalmente de inovações em importantes setores

(informática, biologia, medicina, etc.);

mercados para produtos e para as inovações produzidas.

Nas palavras de Sassen167, as cidades globais são locais de:

(1) the production of specialized services needed by complex organizations for

running a spatially dispersed network of factories, offices, and service outlets;

and (2) the production of finnancial innovations and the making of markets, both

central to internationalization and expansion of the financial industry.

As cidades globais são a matriz de um processo de reorganização geográfica

produtiva, que passa a ganhar escalas cada vez mais global, o que contribuiu para que

empresas buscassem localidades que apresentasse características adequadas para um

166 Manuel CASTTELS, Sociedade em Rede, p. 410167 Saskia SASSEN, The global cities: Neu York, London, Tokyo, p. 5

determinado modelo de produção, seja este de alta-tecnologia ou tradicional. Esse

processo é que Castells denomina de um novo perfil do “novo espaço industrial”.

(...)Esse espaço caracteriza-se pela capacidade organizacional e tecnológica de

separar o processo produtivo em diferentes localizações, ao mesmo tempo em

que reintegra sua unidade por meio de conexões de telecomunicações e da

flexibilidade e precisão resultante da microeletrônica na fabricação de

componentes. Além disso, devido à singularidade da força de trabalho

necessária para cada estágio e às diferentes características sociais e ambientais

próprias das condições de vida de segmentos profundamente distintos dessa

força de trabalho, recomenda-se especificidade geográfica para cada fase do

processo produtivo. Isso porque a indústria de alta tecnologia apresenta uma

composição ocupacional muito diferente da tradicional: organização em uma

estrutura bipolar em torno de dois grupos predominantes de tamanho

aproximadamente similar; força de trabalho altamente qualificada com base

científica e tecnológica, por um lado; uma massa de trabalhadores não-

qualificados dedicados à montagem de rotina e às operações auxiliares, por

outro168.

Nesse contexto, devido as inovações tecnológicas e as grandes conexões de

comunicação desenvolvidas por empresas em todo o globo, principalmente as dos

Estados Unidos, foi desenvolvido um novo modelo de localização de empresas, uma

nova divisão internacional do trabalho. Castells expõe quatro modelos de localização do

processo produtivo:169

a. P&D, inovação e fabricação de protótipos foram concentrados em centros

industriais altamente inovadores nas principais áreas, geralmente com boa

qualidade de vida antes de seu processo de desenvolvimento e degradasse o

meio ambiente;

b. fabricação mais qualificada de filiais, normalmente em áreas recém-

industrializadas do mesmo país;

168 Manuel CASTELLS, Sociedade em Rede, p. 413169 Manuel CASTELLS, Sociedade em Rede, p.413

montagem semi-qualificada em larga escala e testes;

adequação de dispositivos e de manutenção e suporte técnico pós-venda que

foi organizada em centros regionais em todo o globo, em geral na área dos

principais mercados eletrônicos, como nos EUA, Europa Ocidental e alguns

mercados asiáticos.

Para Castells, que o resultado característico da nova lógica da localização

industrial é sua descontinuidade geográfica, formada por complexos industriais de

produção. Segundo o autor, o novo espaço industrial é organizado em torno de fluxos

de informação que, ao mesmo tempo, reúnem e separam – dependendo dos ciclos das

empresas – seus componentes territoriais170.

3.4. Cidades e a economia global

De acordo com Sassen171, as cidades são os lugares onde ocorrem as operações

concretas da economia e isso pode ocorrer de duas formas: (1) em termos de uma

economia globalizada, as cidades são consideradas lugares estratégicos que

concentram produção industrial, mercado e serviços; e (2) em termos de rotina de

trabalho em contexto da complexidade industrial, de finanças e serviços especializados,

e uma ampla divisão de trabalhos manuais e mal-remunerados.

Hoje, é notório e crescente a livre movimentação de capitais e a atuação das

corporações transnacionais nas economias nacionais, o que tem contribuído para a

debilitar as habilidades dos Estados em conduzir suas políticas econômicas e tornado

cada vez mais difícil a distinção entre negócios domésticos e internacionais. Além

disso, a concorrência internacional, de acordo com Chesnais172, está cada vez mais

“mundializada”, o que tem sido cada vez mais intensificado com a liberalização e

desregulamentação econômica pretendida pela OMC e pelos blocos regionais, como o

Mercado Comum Europeu, Nafta e Mercosul, o tem sido considerado uma ameaça às

empresas puramente nacionais, pequenas e médias empresas.

170 ibidem, p. 419171 SASSEN, Saskia. Cities in a world economy, p. 121-122172 François CHESNAIS, A mundiaçização do capital, p. 115

Nesse contexto, de acordo com Keating173, as cidades e regiões tem se motivado

em atuar na arena internacional: buscam atrair investimentos e tecnologias para sua

modernização e criar novos mercados para seus produtos. Além disso, com a

crescente mobilidade de capitais e pessoas, as cidades buscam se promover como

destino turístico para atração de investimentos, o que traria como conseqüência a

geração de empregos, renda e crescimento econômico, apesar disso acarretar no risco

de dependência e insegurança devido a grande mobilidade do capital. Porém, esse

fator é contrabalançado por muitas localidades por políticas de desenvolvimento

econômico local, principalmente com relação a pequenas e médias empresas. Isso é

realizado através da promoção de mercado e de exportações, já que muitas empresas

não contam com suficiente experiência, recursos e contatos para realizá-la sozinha. A

transferência tecnológica é igualmente importante, principalmente para pequenas

empresas locais, as quais tem dificuldades ou pouca capacidade de realizar suas

próprias pesquisas e projetos. Além disso, cidades e regiões buscam, junto com

pequenas e médias empresas, explorar sinergias e complementaridades com outras

regiões ou cidades que possuem distritos industriais de sucesso, para aumentar no

mercado sua competitividade no mercado. Algumas regiões ou cidades, além de

atraírem investimentos, buscam aumentar a internacionalização de suas economias e

desenvolver firmas locais para investir no estrangeiro.

Apesar de toda essa gama de políticas possíveis no campo econômico às

unidades subnacionais atuarem no exterior, muitas cidades e regiões têm grandes

dificuldades na hora de realiza-las. De acordo com Keating174, nos últimos oitenta anos,

muitos governos subnacionais enviaram missões ao exterior a fim de atrair

investimentos sem antes ter definido uma estratégia geral, os objetivos com cada

investidor, ou mesmo os possíveis investidores.

Além de fortalecer o parque produtivo local para a concorrência cada vez mais

“mundializada”, a atração de instalação de unidades produtivas, principalmente a de

filiais de unidades de corporações transnacionais (TNC's), tem sido considerada um

modo de “política pública internacional” em muitas cidades, para a geração de emprego

e renda. Para tanto, cada cidade busca divulgar seu perfil sócio-econômico que

173 Michael KEATING, Regions and International Affairs: Motives, Opportunities and Strategies, p. 4174 Idem, Regiones y Assuntos Internacionales: Motivos,Oportunidades y Estrategias, p. 58-59

viabiliza a instalação de determinados tipos de empresas. Nessa divulgação,

normalmente as cidades procuram deixar claros dados econômicos, demográficos, de

infra-estrutura e perspectivas de desenvolvimento local. Entre esses pontos, as cidades

procuram apontar175:

1. no aspecto populacional:

qual é o nível de qualificação escolar e profissional de uma determinada

região. Uma empresa de que emprega alto grau de tecnologia, como a de

informática e telecomunicações, necessita de uma mão-de-obra que

possua capacidade técnica para operar no processo produtivo. Nesses

casos, essas empresas buscam, por exemplo, cidades que possuam

Universidades competentes que possam fornecer pessoal para atender

sua demanda. Já cidades com nível educacional e profissional mais baixo

tende a acolher empresas que adotam técnicas mais simples, artesanais

ou rudimentares de produção, como uma fábrica de lâmpadas.

qual é a capacidade de consumo da população. Se a população em geral

apresenta uma boa renda, o comércio e os serviços locais são mais

prósperos e diversificados.

qual é o nível de bem-estar da população. Hoje, muitas empresas buscam

investir e construir unidades ou filiais em cidades que possam fornecer

uma boa qualidade de vida a seus funcionários, como a existência de

uma estrutura de segurança pública, de saúde, educação, transportes,

serviços, entre outros.

2. Nos aspectos demográficos: qual é o perfil do crescimento e concentração

populacional da cidade e de suas vizinhas é analisado pelas empresas. Quanto maior a

população e mais concentrada for, maior é a demanda por serviços e produtos, portanto

maior é a possibilidade de sucesso em um investimento. Quanto mais isolada for a

cidade, a capacidade de recepção de investimentos diminui.

3. Nos aspectos setoriais (indústria, comércio, serviços): qual é a participação de

cada setor na economia da cidade, além de dados quantitativos e históricos de cada

setor.

175Dados obtidos no sítio da Secretaria de Cooperação Internacional – Campinas: www.ciatec.org.br/secoop

4. Na infra-estrutura (transportes, telefonia e telecomunicações, abastecimento

de água e energia elétrica, frota automotiva): para uma empresa se instalar ou investir

em uma cidade, é necessário que ela tenha uma infra-estrutura mínima que atenda as

necessidades da empresa. Ou seja, a cidade deve contar com um sistema de

transportes para o deslocamento de carga e de funcionários, como a existência de

rodovias, ferrovias, aeroporto, porto na região. Ao mesmo tempo, a cidade precisa

contar com um sistema de telecomunicações eficiente para que a empresa possa se

conectar com sua matriz ou com seus fornecedores e compradores para a realização

de negócios, projetos e troca de mensagens e arquivos eletrônicos.

5. No comércio e relações exteriores: as cidades procuram apontar quais são

seus principais parceiros internacionais nas relações de comércio e investimento, além

de dados quantitativos do volume de mercadorias importadas e exportadas pela região.

6. Nas perspectivas de desenvolvimento: as cidades procuram apontar quais são

as perspectivas de desenvolvimento e crescimento econômico e social da região, quais

são os setores mais promissores na cidade, quais são as perspectivas de PIB, IDH, de

volume de produção, de renda, entre outros dados.

Com essa modelo de “política pública internacional”, as cidades buscam se

inserir no sistema de produção e concorrência internacional, em alguma das categorias

acima elaboradas por Castells, com a finalidade de gerar emprego, renda, crescimento

econômico e maior arrecadação, que pode contribuir para novos investimentos, tanto

no setor público – melhorias para a cidade – tanto no setor privado – novos incentivos e

investimentos em pequenas e médias empresas. Para tanto, cidades elaboram páginas

na internet, participam ou incentivam empresas locais a participarem de feiras nacionais

e internacionais, preparam e realizam missões e rodadas de negócios com várias

outras cidades e empresas de todo o mundo.

3.5. A influência da globalização no poder local na formulação de políticas

públicas locais:

É comum identificar o fenômeno da localização como um fenômeno paradoxal a

globalização. Entretanto, para alguns autores, como Hocking, esta idéia é equivocada,

já que para ele, o poder local constitui uma dimensão da globalização, que também

reflete as pressões de uma economia cada vez mais integrada:

The interaction between globalization and localization, it is now well-recognized,

does not represent some enfathomable paradox but reflects the competing

pressures and tensions created by a broader and more integred global

economy.176

(...) the local is not the antithesis of global but is itself one dimension of the

process of globalization.177

Essa relação não paradoxal entre as esferas global e local fica nítida a partir da

década de 1990, nos grandes debates desenvolvidos nas Conferências das Nações

Unidas, as quais alavancaram uma série de temas que passaram a ser consideradas

não mais só locais ou regionais, mas mundiais.

Com o fim da guerra fria, o tema da segurança internacional perdeu sua

preponderância no debate entre os Estados e outros temas ganharam grande

importância e entraram em debate da Agenda internacional. Destacam-se temas

relacionados à assuntos como desenvolvimento econômico e social, meio-ambiente e

direitos humanos. A partir da década de 1990, foram realizados, praticamente um a

cada ano, uma série de Conferências, organizadas pelas Nações Unidas, as quais

buscavam debater e apontar possíveis soluções para temas que são considerados

mundiais. Progressivamente, atores da sociedade civil – como ONG’s, grupos de

protesto e inclusive as cidades – passaram estar presentes nessas Conferências, seja

realizando reuniões ou Conferências paralelas àquelas realizadas pelos Estados, como

foi o caso da Rio-92, ou participando como ouvintes ou opinantes, como foi o caso da

Conferência Habitat-II em Istambul em 1996, como já abordado no Capítulo anterior.

176 Brian HOCKING, Patrolling the ‘Frontier’: Globalization, Localization and the ‘actorness’ of non-central governaments, p. 17177 ibidem, p. 18

Essa participação era considerada importante para muitos Estados e para a ONU, pois

agregava preocupações e necessidades de grupos sociais e setoriais178. Nos últimos

tempos tem sido considerada cada vez mais essencial para os Estados e para o

sistema Nações Unidas criar redes, parcerias e coalizões com atores locais, nacionais e

internacionais para a elaboração e implementação de projetos. Nas palavras de Kofi

Annan:

No passado, as Nações Unidas lidavam apenas com governos. Mas agora,

sabemos que a paz e a prosperidade não podem ser alcançadas sem a parceria

de governos, organizações internacionais, iniciativa privada e sociedade civil. No

mundo de hoje, dependemos uns dos outros.

Conferências Mundiais da ONU sobre o

desenvolvimento

1990 Jomtein Educação para todos

1990 Nova Iorque Crianças

1992 Rio de Janeiro Meio ambiente e desenvolvimento

1994 Cairo População e desenvolvimento

1995 Beijing Mulheres

1995 Copenhagen Desenvolvimento social

1996 Istambul Assentamentos Humanos

1998 Lisboa Juventude

1999 Maputo Minas Terrestres

2000 Nova Iorque Cúpula do Milênio

2001 Bruxelas Países menos desenvolvidos

2002 Monterrey Financiamento para o desenvolvimento

2002 Johannesburg Desenvolvimento sustentável

http://www.un.org/events/conferences.htm

178 José A.L. ALVES, Relações Internacionais e temas sociais: a década das conferências, p. 19

Um dos assuntos mais debatidos nessas Conferências foi o desenvolvimento

econômico e social, o qual visa, entre outras coisas, a erradicação da miséria e da fome

entre diversos povos do mundo. Em setembro de 2001, foi apresentada a ONU uma

lista de objetivos, metas e indicadores, a qual vinha sido desenvolvida desde o fim dos

anos 90, principalmente após a Cúpula do Milênio de Nova Iorque, em setembro de

2000, intitulada “Roteiro de Metas para a implementação da Declaração do Milênio das

Nações Unidas”, que foi aprovada por mais de 147 Chefes de Estados, onde continha

os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, os quais tiveram como base as

Conferências internacionais da década de 1990. Essa lista busca integrar os

compromissos assumidos pelos Estados em uma grande agenda internacional para o

desenvolvimento, definindo metas claras e prazos as quais devem ser compridas.

Esses Objetivos contemplam a redução da pobreza, a luta contra a fome, a redução da

mortalidade infantil e materna, a questão de gênero, a reversão dos avanços da AIDS e

a sustentabilidade do meio-ambiente.

Foram estabelecidos no total oito objetivos ligados a dezoito metas e a mais de

quarenta indicadores. Esses objetivos tem por finalidade oferecer um foco inicial a

possíveis projetos ações de atores governamentais, da sociedade civil e do setor

privado. Os indicadores são utilizados para medir os avanços de projetos e apontar

possíveis falhas.

Objetivos e Metas de Desenvolvimento do Milênio

1. Erradicar a extrema pobreza

e a fome.

1. Reduzir pela metade, até 2015, a proporção da população com

renda inferior a um dólar por dia.

2. Reduzir pela metade, até 2015, a proporção da população que

sofre de fome.

2. Atingir o ensino básico

universal.

3. Garantir que, até 2015, todas as crianças, de ambos os sexos,

terminem um ciclo completo de ensino básico.

3. Promover a igualdade entre 4. Eliminar a disparidade entre os sexos no ensino primário e

os sexos e a autonomia das

mulheres.

secundário até 2005.

4. Reduzir a mortalidade

infantil.

5. Reduzir em dois terços, até 2015, a mortalidade de crianças

menores de 5 anos.

5. Melhorar a saúde maternal. 6. Reduzir em três quartos, até 2015, a taxa de mortalidade materna.

6. Combater o HIV/AIDS, a

malária e outras doenças

7. Até 2015, ter detido e começado a reverter a propagação do

HIV/AIDS.

8. Até 2015, ter detido e começado a reverter a propagação da

malária e de outras doenças.

7. Garantir a sustentabilidade

ambiental.

9. Integrar os princípios do desenvolvimento sustentável nas políticas

e programas nacionais e reverter a perda de recursos ambientais até

2015.

10. Reduzir pela metade, até 2015, a proporção da população sem

acesso sustentável a água potável segura.

11. Até 2020, ter alcançado uma melhora significativa nas vidas de

pelo menos 100 milhões de habitantes de bairros degradados.

8. Estabelecer uma parceria

mundial para o

desenvolvimento.

12. Avançar no desenvolvimento de um sistema comercial e

financeiro aberto, baseado em regras, previsível e não-

discriminatório incluindo, nacional e internacionalmente, um

compromisso de boa governança, desenvolvimento e redução da

pobreza.

13. Atender as necessidades especiais dos países menos

desenvolvidos, incluindo: regime isento de direitos e não sujeito a

quotas para as exportações dos países menos desenvolvidos;

programa reforçado de redução da dívida dos países pobres muito

endividados; anulação da dívida bilateral oficial; e ajuda pública para

o desenvolvimento mais generosa aos países empenhados na luta

contra a pobreza.

14. Atender às necessidades especiais dos países sem acesso ao

mar e dos pequenos Estados insulares em desenvolvimento.

15. Tratar globalmente o problema da dívida dos países em

desenvolvimento, mediante medidas nacionais e internacionais de

modo a tornar a sua dívida sustentável a longo prazo.

16. Em cooperação com os países em desenvolvimento, formular e

executar estratégias que permitam que os jovens obtenham um

trabalho digno e produtivo.

17. Em cooperação com as empresas farmacêuticas, proporcionar o

acesso a medicamentos essenciais a preços acessíveis, nos países

em desenvolvimento.

18. Em cooperação com o setor privado, tornar acessíveis os

benefícios das novas tecnologias, em especial das tecnologias de

informação e de comunicações.

Fonte: PNUD Brasil

Para atingir tais objetivos, espera-se não só uma participação ativa dos Estados,

mas a parceria de todos os setores governamentais e políticos dos níveis internacional,

regional, nacional, municipal e comunitário, além de atores do setor privado, da

sociedade civil e indivíduos.

Indiretamente, estabelece-se uma divisão de tarefas: espera-se que os Estados

elaborem leis e políticas apropriadas, além de mobilizar atores nacionais obter recursos

e fundos para atingir os objetivos. Dos municípios (entes federados), comunidades

locais e da sociedade civil espera-se que estejam envolvidos nos processos de

elaboração de projetos, execução e monitoramento de políticas e ações para atingir as

metas de acordo com as especificidades e necessidades locais. Em muitos casos no

mundo todo, os Objetivos do Milênio coincidem com competências legais de entes

governamentais nacionais e subnacionais, ou de burocracias (como Ministérios,

secretarias, etc.), o que estimula-os e pressiona-os a tomarem atitudes e a realizarem

projetos e ações a fim de cumprir seus objetivos legais.

Capítulo 4 – As Relações Internacionais e o Município de Campinas na elaboração

de políticas públicas locais:

O município de Campinas é uma unidade federada da República Federativa do

Brasil e que obedece as competências constitucionais estabelecidas principalmente

pelo artigo 30 da Constituição Federal de 1988. Assim como várias cidades brasileiras,

mesmo não sendo sujeito do Direito Internacional Público, a cidade desempenha

algumas atividades paradiplomáticas desenvolvidas principalmente pela Secretaria

Municipal de Cooperação Internacional da Prefeitura de Campinas (SECOOP), com um

foco maior no desenvolvimento econômico e tecnológico da cidade.

As relações internacionais da cidade é histórica, origina de sua vocação de

exportador de produtos agrícolas no século XVIII e XIX, inicialmente com a cana-de-

açúcar e posteriormente com o café, o qual foi o grande impulsionador do

desenvolvimento econômico, político e social da cidade até meados do século XX. O

desenvolvimento da agricultura na cidade e no estado de São Paulo, fez com que a

cidade abrigasse centros de pesquisa importantes, inicialmente com o Instituto

Agronômico de Campinas, o qual deu o primeiro passo para o desenvolvimento do

potencial de ciência e tecnologia da cidade, que fê-la ser hoje referência nacional

internacional no setor. O café também foi responsável pelo desenvolvimento da infra-

estrutura logística da cidade, sendo hoje uma das mais modernas do país, fazendo com

que a cidade se torne bastante atraente para investimentos.

As características culturais, produtivas, logísticas, econômicas, entre outros,

desenvolvidas historicamente pela cidade fizeram com que a Prefeitura Municipal

realiza-se desde a década de 1970 acordos de irmanamento com várias cidades pelo

mundo e, mais recentemente, com algumas redes e associações internacionais de

cidades, as quais são hoje mediadas pela SECOOP.

Este capítulo apresenta um histórico do desenvolvimento das potencialidades

econômicas, políticas e sociais da cidade desde sua fundação que contribuíram para

sua inserção em um mundo globalizado no século XX e XIX. Além disso, buscar-se-á

apresentar as estruturas que permitem a Prefeitura inserir a cidade no cenário e no

mercado internacional e quais são as políticas externas adotadas pela cidade nos

últimos anos, além de fazer um paralelo com a teoria apresentada nos capítulos

anteriores.

4.1. Histórico da cidade179

No século XVIII, por volta de 1720, com a descoberta de metais preciosos na

região das minas goianas, foi aberto um caminho para fazer a comunicação entre São

Paulo e a região mineira – O Caminho dos Goiases. O caminho era objetivamente

traçado para oferecer as necessidades básicas aos usuários: água, alimento e postos

de descanso. Povoações, relativamente eqüidistantes, começaram a aparecer ao longo

do caminho, as quais serviam de pernoite dos bandeiras, que lá descansavam após

suas jornadas diárias a pé. Por esse caminho, os viajantes passavam pelo pouso das

Campinas do Mato Grosso de Jundiaí.

Por ter sido a primeira povoação originária pelo Caminho dos Goiases, Campinas

sofrerá dos impulsos e refluxos da economia mineira. Era caracterizada por ser um

lugar de passagem, de descanso e de pastagem, com uma vida de roça com

construções simples como casas de pau a pique. Em 1774, o povoado torna-se

Freguesia de Nossa Senhora da Conceição das Campinas do Mato Grosso de Jundiaí,

quando são abertos na três ruas. Isso ocorre devido o cumprimento de determinações

expressas do Rei de Portugal para povoar e implementar uma agricultura sólida no

território paulista para exportação pelo Governador da Capitania, pois a mineração

apresentava-se em queda e os preços do açúcar no mercado internacional estava em

alta. Em 1797, a Freguesia já contava com cerca de 2100 habitantes, praticamente

ocupados com o cultivo da cana-de-açúcar, sejam eles brancos, negros africanos,

agricultores, mulatos livres, tropeiros, comerciantes e padres. Progressivamente, o

número de engenhos na região aumenta de quatro, quando a Freguesia foi fundada, a

179 Este sub-capítulo foi escrito tendo por base:PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPINAS. Campinas: subsídios para a discussão do Plano Diretor. Campinas, 1991, p. 16-28REDE ANHANGUERA DE COMUNICAÇÃO. Campinas Século XX: 100 anos de história. Campinas, RAC, 2000

mais de quarenta, na virada do século XIX, produzindo mais de 17 mil arrobas de

açúcar. Dessa maneira, a Freguesia se emancipa do Desterro de Jundiaí e torna-se

uma Vila.

A penetração da produção açucareira em Campinas foi facilitada em grande

medida pela abertura de um caminho para Itu, a maior área canavieira do final do

século XVII, início dos XIX. A Vila não acompanhava inicialmente a produção de Itu,

que ultrapassava 50 mil arrobas de açúcar. Essa situação passa a se inverter a partir

de 1818, quando a produção das duas cidades se igualam, e em 1836 a produção

campineira era nitidamente superior: 90 mil arrobas ituanas contra 160 mil campineiras,

que já contava com mais de 93 engenhos. Com as exportações de açúcar, Campinas

se inseriu no mercado internacional, mas ainda era considerada uma cidade “sem

importância” por volta de 1860, já que a Vila, assim como boa parte do interior paulista,

contribuiu para com a exportação do produto, mas que não passavam de um

quadragésimo da produção nacional. Entretanto, a produção contribuiu para a

constituição de uma rede urbana paulista bem vasta.

Na década de 1840, Campinas é elevada a condição de cidade, ao mesmo

tempo que o café passou a ser considerado pelo Império Brasileiro como o principal

produto de exportação. O café se difundia pelo mercado internacional e o Vale do

Paraíba passava a se destacar como o primeiro palco de produção cafeeira, com uma

produção de 400 mil arrobas, que posteriormente será do Oeste Paulista. Campinas,

neste momento, já gozava de qualidades que lhe permitia acompanhas a tendência

internacional de expansão ao mercado de café: autonomia administrativa, uma

experiência agrícola de peso, mão-de-obra, fertilidade e com uma grande lavoura

equipada. Em 1854, a cidade já produzia 330 mil arrobas, chegando a 1,3 milhões em

1870, quando lograva ser o município mais rico e populoso da província de São Paulo

(a cidade contava com 33 mil habitantes, conta 26 mil da capital).

Na década de 1870, pelo fato da cidade se tornar um “centro comercial de

algumas comarcas distantes” e um grande produtor de café, a cidade passa a contar

com as estradas de ferro, que ligava a cidade a outros centros importantes e ao Porto

de Santos. Em 1972 foi inaugurada a linha Campinas-Jundiaí, de onde se alcançava o

trem para a capital e o porto de Santos. Em 1975, foi inaugurada a Ferrovia Mogiana, a

qual foi construída aproveitando o Caminho dos Goiases. Em seguida veio a

Sorocabana, o que fez da cidade o maior entroncamento ferroviário do Império. Com

isso, houve uma expansão urbana da cidade, com o estabelecimento principalmente de

casas comerciais e depósitos de café entre o centro da cidade e a estação.

Desde a década de 1850, a cidade se industrializava, o que contribuía para o

desenvolvimento comercial, cafeeiro e ferroviário da cidade. A cidade contava

primeiramente com a fábrica de chapéus Bierrembach e com a Fundação Faber.

Posteriormente, a cidade foi beneficiada com a instalação de fundições, como a

McHardy, Anderson e a de Sampaio Peixoto, que contribuíram para a constrição das

ferrovias e máquinas de beneficiamento de café e para engenhos de açúcar, além de

fábricas para produção de carruagens, cigarros, móveis, sabão, louça, vidros, etc.

Apesar disso, a cidade não se caracterizava como uma cidade industrial.

Com a grande entrada de capital na cidade com as exportações de café, a

cidade se modernizava e embelezava: foram construídos chafarizes, coretos, hotéis,

restaurantes (como franceses e italianos), representações consulares, gasômetro –

pela Companhia Campineira de Iluminação a Gás, bondes, um mercado municipal, uma

nova Matriz, as várias agências bancárias, hospitais, instituições de ensino (como o

Colégio Culto a Ciência) etc. Também foram fundados também o Banco Comercial e

Agrícola de Campinas, a Empresa Telefônica Campineira e o Instituto Agronômico de

Campinas. A elite da cidade estava empenhada em atrair para a cidade as mais fortes

novidades tecnológicas a cidade, o que fê-los mobilizar financeiramente, e também a se

mobilizarem politicamente, ao criarem o Partido Republicano e o Clube da Lavoura e

passou a constituir uma elite política que chegaria ao poder nacional com a República,

sendo o mais expressivo o advogado da cidade, Campos Salles. Apesar das idéias

republicanas das elites locais, a cidade era considerada o lugar menos adequado para

essa idéia, devido a grande importância dos escravos a economia local, seja no campo,

na produção da cana e do café; seja na cidade, nos mais diversos campos funcionais –

em padarias, hotéis, escritórios, alfaiatarias, construção civil, etc.

Com a república, o centro urbano da cidade passa a contar cada vez mais com

imigrantes – principalmente italianos e portugueses – e com ex-escravos, o que entupia

os cortiços da cidade. Sem recursos para obras de saneamento devido as obras de

modernização da cidade, na última década do século XIX, a cidade sofre com uma

grande epidemia de febre amarela, que fez com que a população urbana da cidade

caísse drasticamente de 20 mil a 5 mil habitantes.

As três primeiras décadas do século vinte se caracterizam como um período de

pequenas repercussões. Em 1912, a iluminação pública já era elétrica, após a criação

da Companhia Campineira de Iluminação, Luz e Força; a cidade contava com cerca de

oitenta estabelecimentos industriais e o café continuava reinando, mesmo após as

crises comerciais e econômicas oriundas da epidemia de febre amarela e do

Encilhamento. A população da cidade aumentava, já passava dos 110 mil habitantes, a

qual contava com a imigração de europeus e com a migração, forçada ou voluntária de

outras localidades, o que contribuiu para a formação dos primeiros bairros residenciais

da cidade. Na década de 1920, a cidade passa a contar também com a cultura do

algodão que, apesar de nunca ter sido o principal centro produtor, será o seu principal

centro de beneficiamento devido as tecnologias desenvolvidas e oferecidas pelo

Instituto Agronômico. Políticos campineiros continuavam a gerir os assuntos dos

Estados Unidos do Brasil e a cidade foi beneficiada com a instalação de estradas de

rodagem por Washington Luís e sua política “governar é abrir estradas”.

A partir da década de 1930, os cafeicultores paulistas perdem espaço na política

com Getúlio Vargas, com a crise da bolsa de Nova Iorque e com as atividades urbanas

– comércio, indústria e serviços – que já começavam a ter maior importância que as

rurais. A cidade passava a se industrializar com um maior fôlego, ao contar em 1939

com mais de cem fábricas e seis mil operários, abrigando industrias de importância

nacional: chapéus Cury, fogões Dako, lápis Johann Faber, alimentos Swift. Dessa

maneira, a base da produtividade campineira passava a se reestruturar por razões

históricas: existência daquela confluência de estradas de ferro e rodoviárias abertas

pelos governos dos cafeicultores e seus republicanos, a posição de intermediação

geográfica entre a capital e o interior do estado e do país, o aumento da estrutura de

serviços e de infra-estrutura (energia elétrica, telefone, etc) que vinha sendo montada

desde metade do século XIX. A cidade também contou, a partir da década de 1930,

com um planejamento urbano por Prestes Maia, para adequar a cidade a sua intenção

industrial e urbana.

Entre 1945 e 1955, a área territorial urbana da cidade cresce mais de 200% e

após 1950, a população urbana dobraria a cada década. Em 1950, a taxa de

urbanização da cidade era de 70%, superior a taxa de São Paulo, 53%, e a média

nacional, 36%. Nesse momento, o planejamento urbano de Maia ganha fôlego e a

cidade passa por uma grande reforma: abre-se grandes e largas avenidas centrais,

criam-se áreas de lazer, normas de verticalização, etc.

A cidade recebe estímulos desenvolvimentistas de Getúlio Vargas e principalmente

de Juscelino Kubitschek e os setores industriais e de serviços crescem na cidade. A

primeira empresa de grande porte a se instalar na cidade foi a Rhodia, em 1942, em

Paulínia, que ainda era um distrito campineiro, e que contribuiu para a instalação da

Refinaria do Planalto da Petrobrás – Replan – na década de 1970. Na década de 1950

foram instaladas grandes indústrias na cidade, como a Singer do Brasil e a Duradex,

em 1951, a Pirelli, Hiplex e IBRAS/CBO em 1953, além daquelas instaladas em cidades

da região, como a Rigesa e Clark em Valinhos, 3M, IBM e Wabco em Sumaré.

De modo paralelo a urbanização acelerada da cidade, houve a diversificação

econômica: de uma cidade de forte base agrícola no início do século XX, em 1950,

contava com 20,7% da População Economicamente Ativa no setor primário e 28,8% no

setor secundário, o que já a tornava um dos principais centros industriais e tecnológicos

do país. A partir da década de 1960, formou-se duas Campinas: uma é a Campinas

avançada, com um pé na modernidade e na alta tecnologia, e o outro na injusta, com

milhares de pessoas com poucos direitos mínimos de cidadania respeitados. A

distância entre essas duas realidades se agravou a medida que a expansão urbana se

deu de maneira não planejada, o que culminou em um crescimento exponencial da

população favelada (de 1% da população em 1970 para 7,62% em 1980).

A tradição universitária da cidade que contribuiu para a construção da Campinas

moderna teve início na década de 1940, com a criação da Faculdade de Filosofia,

Ciências e Letras da diocese de Campinas, em junho de 1941, mantida pela então

criada Sociedade Campineira de Educação e Instrução. Desde então, novos cursos

foram incorporados a Faculdade até a criação da Universidade Católica de Campinas,

em 1955. Em 1972, devido o crescimento e a importância da universidade, o Papa

Paulo VI reconheceu-a e intitulou-a como Pontifícia Universidade Católica.

Em 1958, com uma lei estadual, foi criada a Faculdade de Ciências Médicas de

Campinas. Em 1967 foram criados os Institutos de Química e Física e em 1968, o

Departamento de Planejamento Econômico e Social (que é embrião do Instituto de

Filosofia e Ciências Humanas – IFCH/Unicamp) Essas estruturas e cursos faziam parte

do esforço da construção de um pólo universitário na cidade, as quais se consolidaram

com a criação da Universidade Estadual de Campinas, em 1978.

As décadas de 1980 e início da década de 1990 caracterizaram-se pelo que se

intitulou “década perdida”, devido o aprofundamento da crise econômica e social. Em

Campinas, sua população cresce de 664 mil para próximo de um milhão no ano 2000,

com um salto de oito para 20% de pessoas vivendo em favelas. O número da violência,

como de homicídios, roubos, invasões, chacinas, rebeliões, aumentaram

significativamente nesse período, assim como o número de desempregados.

Campinas chegou ao ano 2000 como um dos dois pólos científicos, industriais e

tecnológicos do Brasil. Após o pioneirismo do Instituto Agronômico e da Estruturação da

PUC-Campinas e da Unicamp, instituições importantes foram instaladas, como o Centro

de Pesquisa e desenvolvimento da Telebrás (CPqD – hoje privatizada), o Centro

Tecnológico de Alimentos (ITAL), o Instituto Biológico (IB), o Núcleo de Monitoramento

Ambiental por Satélite da Embrapa, entre outros.

Devido o vigor tecnológico da cidade e seu potencial econômico, várias

empresas nacionais e multinacionais se instalaram na cidade, principalmente no final da

década de 1990 com a criação da Secretaria de Cooperação Internacional (SECOOP)

da Prefeitura, em 1994, a qual foi a primeira nesse perfil no Brasil. A Secretaria

contribuiu para a instalação de empresas como a Lucent, Leroy Merlin, Decathlon, entre

outros. Apesar de seus problemas sociais, a cidade soma 12% das intenções de

investimento no estado de São Paulo, que chegou a receber 1 bilhão de dólares em

investimentos, o que faz com que a cidade tenha uma das melhores renda per capita do

país.

4.2. A cidade hoje – a sua vocação comercial e tecnológica180

180 Base de dados – Fundação SEADE: www.seade.gov.br/negocios/snpci_08-v2.html (visita em 31/08/2005)

De acordo com a Fundação SEADE, Campinas hoje conta com uma população

de 1,03 milhões de habitantes e é sede de uma região metropolitana, composta por 19

cidades, em um total de 2,3 milhões de habitantes, e de uma região administrativa do

Estado de São Paulo, que conta com 90 municípios somando 5,5 milhões de

habitantes.

Sob a ótica logística, a cidade conta com uma das melhores malhas rodoviárias

do país, sendo cortada pelo sistema Anhangüera-Bandeirantes, que liga a cidade a

capital paulista e ao interior do estado; pela rodovia D. Pedro I, que liga a cidade ao

Vale do Paraíba e a Via Dutra; pela rodovia Santos Dumont, que liga a cidade ao

Aeroporto de Viracopos e a região de Sorocaba; e a Rodovia Adhemar de Barros, que

liga a cidade ao Sul do Estado de Minas Gerais. A cidade também conta com um

renascente sistema ferroviário, administrado pela empresa Ferrovias Bandeirantes –

que faz a ligação ferroviária da cidade ao Porto de Santos e ao Estado do Mato Grosso

do sul e Bolívia, e com um aeroporto internacional, Juscelino Kubitschek de Oliveira ou

Viracopos, que está sendo ampliado para receber progressivamente parte dos vôos

regulares de Congonhas e passe a receber de 800 mil a 3 milhões de passageiros por

ano a médio prazo. Além disso, o aeroporto é uns dos principais em importação e

exportação de cargas e o principal em movimentação de cargas expressas do país,

onde operam as três maiores companhias desse segmento do mercado: Federal

Express, UPS e DHL.

O município é abastecido pela rede de distribuição de gás natural proveniente do

gasoduto Bolívia-Brasil e é vizinho da maior refinaria do Brasil, a Refinaria do Planalto

(Replan), em Paulínia, cidade praticamente conurbada a cidade, a qual atrai empresas

do setor químico e petroquímico a região, como a Esso, Shell, Texaco, DuPont, Rhodia-

Ster e Amoco.

A região de Campinas é considerada o centro mais dinâmico e mais diversificado

do interior do estado de São Paulo. A região conta com uma produção agroindustrial,

que é responsável por 10% de toda a produção do setor do estado, e é líder nacional

quanto ao uso de sementes de alta qualidade e mecanização agrícola. O valor de sua

produção industrial é o segundo maior do país, superado apenas pela região

metropolitana de São Paulo, e é superior ao de qualquer outro estado brasileiro. Entre

as principais empresas presentes no município, destaca-se empresas do setor

automotivo, como a Robert Bosh, Pirelli, Mercedes-Bens, Valeo, Eaton e Benteles; do

setor de telecomunicações, como a Lucent, Northern Telecom, Claro e Vésper; do setor

de informática, como a HP e Pósitron; so setor eletrônico, como a SCI, Xtal Fibras

Ópticas; do setor de máquinas e equipamentos, como a GE, Dako, Singer e

Schlumberger; e do setor alimentício, como o Carrefour, Tostines, Minasa e Danone.

De acordo com a revista Exame do final de 2002, a cidade foi considerada, pelo

terceiro ano consecutivo, a oitava melhor cidade brasileira para se fazer negócios e a

empresa americana Cushman&Wakefield apontou a cidade como uma das sete cidades

do mundo com oportunidades de investimento em imóveis. Em 2000, a revista Wired

apontou a cidade entre os 50 maiores centros de inovação tecnológica do mundo, como

pode ser observado no mapa abaixo.

De acordo com a revista Update181 de 2001, a cidade tornou-se um dos lugares

preferidos no Brasil e investimentos em alta tecnologia, principalmente em informática e

telecomunicações, sendo que mais de 40 empresas estrangeiras escolheram a região

de Campinas, atraídas principalmente por sua localização estratégica, mão-de-obra

especializada e infra-estrutura, o que atraiu investimentos superior a 4,5 bilhões de

dólares entre 1998 e 2001. calcula-se que a região abriga atualmente entre pequenas e

grandes empresas, mais de 900 empresas de alta tecnologia, sendo que o faturamento

das principais empresas desse setor na região superam 1 bilhão de dólares por ano.

O que contribuiu para essa grande atração de empresas de alta tecnologia a

região foi a instalação de instituições de ensino e pesquisa de peso na cidade,

principalmente nos últimos quarenta anos, como a Unicamp e a PUC-Campinas, o

Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicações (CPqD), o Centro

Tecnológico para Informática (CTI), o Laboratório Nacional de Luz Sincronton, o

Instituto de Tecnologia de Alimentos (Ital), Instituto Biológico (IB), o centenário Instituto

Agronômico (IAC) e duas unidades da Embrapa – Embrapa Informática e Embrapa

Monitoramento por Satélite, além de contar com três incubadoras de empresas de alta

tecnologia – NADE, Incamp e Softex.

É sobre essas características e potencialidades da cidade que a Secretaria de

Cooperação Internacional trabalha, para que a cidade mantenha seu status de cidade

que atrai, abriga e cria empresas de alta tecnologia, para que seja, de acordo com o

modelo de Castells de classificação do processo produtivo, como uma cidade que atraia

filiais de empresas com fabricação mais qualificada182. A Secretaria também utiliza

essas características atrair novos investimentos a cidade, seja nos setores de indústria

e de serviços, e para contatar e negociar acordos com entes no exterior, como com

outras cidades.

4.3. Secretaria de Cooperação Internacional – SECOOP

181 Revista Update, ed. 377, novembro de 2001 – www.amcham.com.br/revista/revista2002-02-08a/materia2002-02-08n/pagina2002-02-08q 182 Vide capítulo 3.3

Sob a premissa de que a cidade é o local onde se realiza o desenvolvimento

econômico e social, a Secretaria Municipal de Cooperação Internacional (SECOOP) foi

criada em 1994 pelo Decreto Municipal nº 11505 de 28/04/1994, e consolidada com a

lei nº 10.248 de 15/09/1999, com o intuito de ser uma “secretaria-meio” para coordenar

a administração pública os assuntos concernentes às relações internacionais da

Prefeitura, principalmente quanto aos entendimentos de nível técnico entre entidades

públicas brasileiras e agências e governos municipais estrangeiros ou organismos

internacionais das áreas econômica, comercial, financeira, científica, técnica e cultura.

A Secretaria também foi criada para analisar as tendências regionais e internacionais

do mercado para o aproveitamento de oportunidades de negócios e captação de

recursos externos, promove a cidade internacionalmente e oferece auxílio na instituição

de comissões ou grupos de trabalho intersetorial de natureza consultiva ou executiva

que tem alcance internacional.

A Secretaria, além de executar e oferecer subsídios as diretrizes de relações

internacionais da Prefeitura, assessora o Prefeito Municipal ou o representa em

missões oficiais ao exterior, como com governos e agências internacionais e organiza

as missões, as conferências ou reuniões realizadas pela Prefeitura com entes

estrangeiros.

Hoje, após duas reformas administrativas, Secretaria tem por competências

legais – de acordo com a Lei Municipal 10.248 de 19/08/2003:

definir e implementar políticas de captação de recursos financeiros internacionais

para serem destinados a projetos de desenvolvimento econômico do município;

e

fomentar o desenvolvimento econômico do município.

Em sua organização estrutural, a Secretaria conta com dois departamentos: o

Departamento de Fomento à Captação de Recursos e de Projetos Internacionais, o

qual tem por competência coordenar as atividades relacionadas com a identificação e

captação de recursos para projetos internacionais no âmbito do município; e o

Departamento de Promoção da Cooperação Internacional, o qual compete promover a

execução de projetos de cooperação internacional, divulgar o município de Campinas

no exterior com visitas a atração de investimentos e organizar e promover seminários e

missões comerciais.

De acordo com Rodrigo Hajjar, Diretor do Departamento de Fomento à Captação

de Recursos e de Projetos Internacionais, as relações da Secretaria com o Itamaraty

são “poucas, porém positivas”. As relações da Secretaria com entes internacionais são

realizadas por meio de relações diretas, e algumas vezes com alguma intermediação

de algum órgão consular estrangeiro, respeitando os limites legais e constitucionais

brasileiros. Entretanto, as relações com o Ministério de Desenvolvimento, Indústria e

Comércio Exterior, principalmente com a Agência de Promoção as Exportações

(APEX), são mais freqüentes, principalmente porque uma das principais linhas de

atuação da Secretaria, como será abordado a seguir, é a promoção as exportações de

produtos da região de Campinas.

A atuação da Secretaria em suas funções é comprometida, devido as limitações

financeiras e de recursos humanos, já que a Secretaria conta apenas com seis pessoas

para cumprir suas obrigações, negociações e contatos internacionais e é comprometida

com o problema da grande dívida que a Prefeitura enfrenta nos últimos anos, que já

ultrapassa um bilhão e meio de reais183. Por exemplo, em 2003, foi criado um Projeto de

Lei para alterar a Lei Orgânica Municipal, pelo então vereador Jonas Donizete (PSB),

para ter um maior controle sobre as viagens nacionais e internacionais do chefe do

Executivo municipal184. Apesar das dificuldades que a Secretaria e a Prefeitura passam

nos últimos anos, elas tem que responder a demandas que hoje não são só locais, mas

globais, como um processo de internacionalização de política externa, como aborda

Soldatos185, como as melhorias previstas nos objetivos do Milênio das Nações Unidas,

as quais exigem uma participação do poder local.

O programa “Fome Zero Campinas” é um programa que contribui para o

cumprimento do primeiro objetivo do Milênio (erradicar a pobreza extrema e a fome) e

para a implementação do Programa “Fome Zero” proposto pelo governo federal, que

visa diminuir a fome e a pobreza na cidade. Entre as atividades desenvolvidas na

cidade por esse programa, destaca-se a melhoria da merenda escolar, o Selo de

183 Fonte – Prefeitura Municipal de Campinas: www.campinas.sp.gov.br 184 LIMA, Raquel. “Izalene assina acordo na Espanha”. Correio Popular, Campinas, 28/03/2003.185 Vide capítulo 1.3.2

Qualidade Alimentar (que atesta a qualidade dos restaurantes de acordo com as

normas legais e higiênico-sanitárias), o Banco de Alimentos (que visa combater o

desperdício de alimentos, redistribuindo a entidades e instituições alimentos doados por

empresas que comercializam ou produzem alimentos), incentivo de formação de

cooperativas de trabalhadores (para realocar trabalhadores no mercado de trabalho,

por meio de cursos e incentivo ao empreendedorismo, entre outros programas, os quais

envolveram vários órgãos e setores da administração municipal186, como a Secretaria

de Educação, Saúde, Assistência Social, etc, além de outras entidades como o CEASA,

Sindicatos , entre outros. Essa política foi um dos pontos debatidos com prefeito de Gifu

(Japão), Shigemitsu Hosoe, em sua visita a Campinas em 2003, em seu encontro,

intermediado pela SECOOP, com o Diretor presidente da CEASA, Mário Antônio Biral.

Figura 1- prefeito de Gifu em visita a CEADA em 2003 - fonte: SECOOP (www.ciatec.com.br/secoop)

Nos últimos tempos, a principal atividade da Secretaria tem sido a atração de

empresas de alta tecnologia, principalmente multinacionais, a região de Campinas e o

desenvolvimento dos pólos de alta tecnologia. Para tanto, a SECOOP busca

desenvolver estudos, pesquisas e sistematização de dados sobre a infra-estrutura local,

a fim de mostrar, sobretudo em rodadas de negócios com empresas estrangeiras que

se demonstram potenciais interessados em investir na cidade ou na região, a estrutura

e os potenciais econômicos e sociais da região. Essa política de atração de

investimentos estrangeiros visa não somente a atração de empresas, mas também de

seus principais fornecedores globais. Além disso, a Secretaria busca a expansão das

empresas já instaladas na cidade. Para o desenvolvimento dessa atividade, a SECOOP

186 Fonte – Site do Programa Fome Zero Campinas da Prefeitura Municipal:http://www.campinas.sp.gov.br/portal_2003_sites/cidadania/fome_zero/fome_zero.htm (última visita em 30/01/2006)

busca identificar potenciais investidores nacionais e internacionais e entrar em contato

com investidores em potencial para apresentar a cidade ao setor produtivo, além de

intermediar a viabilização da instalação de novas unidades de produção na cidade.

Para essa atividade, a Secretaria mantém uma homepage, (atualmente bastante

desatualizada), que informa dados econômicos, sociais e estruturais da cidade, além

dos seus serviços oferecidos. Ela também procura participar de feiras nacionais e

internacionais, para divulgar a cidade e os seus serviços, e recebe missões

governamentais e comerciais estrangeiras, além de organizar missões locais a outras

nações.

De acordo com uma pesquisa realizada sobre o arranjo produtivo de Campinas,

a SECOOP não configura em si um fator de atração de investimentos, mas ela exerce

de maneira eficiente a “venda” de vantagens locais da cidade187 e da região para os

interessados, além de mostrar a credibilidade do poder público local frente ao

empresariado.

Além dessa atividade de atração de investimentos e viabilização de negócios, a

SECOOP busca oferecer apoio a micro, pequenas e médias empresas, através da

organização de seminários, workshops e rodadas de negócios, com a finalidade

melhorar a qualidade e a competitividade do empresariado local, apontando idéias e

conceitos atuais sobre as tendências do cenário econômico, as novas oportunidades de

negócios no Brasil e no exterior e as novas técnicas gerenciais e administrativas.

Quanto às rodadas de negócios, elas visam oferecer aos pequenos e médios

empresários um contato maior com parceiros internacionais a custo zero, a fim de criar

e viabilizar novas oportunidades de negócios e parcerias para a implementação de

novas tecnologias e inserir seus produtos no mercado nacional e internacional.

Integrado a SECOOP desde 1999, o Trade Point Viracopos/Campinas188 é o

instrumento que tem atuado como um facilitador para as empresas da região de

Campinas interessadas em exportar ou importar produtos. O Trade Point é um

programa supervisionado pela Conferência das Nações Unidas para o Comércio e

Desenvolvimento (UNCTAD), que visa um maior participação dos países em

187 entre as vantagens locais “vendidas” pela SECOOP, algumas de elas são pontuadas no capítulo 3.4, além do quadro sobre o perfil da cidade da Fundação SEADE, em anexo.188 Trade Point Campinas: www.tpcampinas.org.br e Worls Trad Point Federation: www.wtpfed.org

desenvolvimento no comércio internacional. Campinas foi a primeira cidade da América

Latina a constituir um Trade Point, em 1993, a qual integra uma rede de mais de 150

Trade Points ao redor do mundo – World Trade Point Federation (WTPF). É uma

entidade sem fins lucrativos, que de início oferecia apenas informações comerciais e

técnicas para as empresas associadas e hoje os empresários da cidade podem contar

com uma gama de serviços, como no apoio na localização e identificação de novos

parceiros comerciais em todo o mundo, na área burocrática, como na emissão de

“certificados de origem”; na participação em feiras internacionais, além da possibilidade

de se capacitarem em comércio exterior através de cursos, seminários e treinamentos.

Hoje, o Trade Point possui mais de cem empresas da região associadas, sendo que

96% são micro e pequenas empresas e 98% procuram-no para exportar189. Essa

grande procura pelas micro e pequenas empresas pelos serviços do Trade Point

decorre de suas necessidades de contar com um suporte a importação e exportação a

baixo custo em um mercado cada vez mais globalizado190.

A SECOOP conta para auxílio do comércio exterior do município, além do Trade

Point, com os protocolos que a cidade celebra com cidades no exterior que firmam

acordos de “cidades-irmãs”, um instrumento de reciprocidade internacional, que

permite, entre outras coisas, conversações e rodadas de negócios entre as partes para

incrementar o comércio bilateral191.

Além da área de comércio exterior, outra área de atuação da SECOOP é com o

desenvolvimento da cidade como um pólo de alta tecnologia. Para tanto, está sob

administração da Secretaria a CIATEC192 – Companhia de Desenvolvimento do Pólo de

Alta Tecnologia de Campinas – criada em 1985 e transformada em uma empresa

municipal de economia mista em 1991 (Lei Municipal 6.850 de 17/12/1991), sendo a

Prefeitura de Campinas a acionista majoritária. A Companhia tem uma participação

ativa no planejamento e implantação de uma política de ciência e tecnologia na cidade,

tendo como principais linhas de atuação o programa de incubadora de empresas de

base tecnológica – Núcleo de Apoio ao Desenvolvimento de Empresas (NADE) – e a

189 “Entidades municipais auxiliam exportadores”. Correio Popular, Campinas, 25/07/2002. http://www.cosmo.com.br/especial/comex/20020725_comex04.shtm 190 REI, Gilson. “Trade Point aquece o mercado”. Correio Popular, Campinas, 30/07/1997 191 ibidem192 CIATEC: www.ciatec.org.br

implantação de empresas e centros de pesquisa nos dois Pólos de Alta Tecnologia

existentes na cidade.

Os Pólos de Alta Tecnologia foram planejados na década de 1980 para

desenvolver na cidade um modelo de industrialização caracterizada pela tecnologia de

ponta, através da instalação em áreas específicas da cidade, de empresas de

informática, telecomunicações, biotecnologia, química fina e novos materiais, sob o

intuito de atrair e criar na cidade uma mão-de-obra especializada de alto nível, como

químico, físicos e pesquisadores, e incrementar a arrecadação municipal193. Em pouco

tempo, em 1991, a cidade já contava com mais de sete mil pesquisadores e com

investimentos no setor de pesquisa superior a 200 milhões de dólares194.

Hoje existe o Parque I em uma área de 73ha, com infra-estrutura, a qual está

dividida em lotes de 4 mil e 23 mil metros quadrados localizada na Rodovia D. Pedro I,

a qual conta com a instalação de empresas como Cia D Paschoal, - APW Brasil Ltda.,

Planifer Ferramentaria e Estamparia Ltda., Air Liquid Brasil Ltda. Lupaquai Comércio e

Indústria Ltda., Rede Dexter de Hotéis, Splice do Brasil Telecomunicações e Eletrônica

Ltda, Asa Alumínio, Bencion Bromer Corretora Adm. Empreendimentos Imob. Ltda. Há

também o Parque II, que conta com uma área de 7 milhões de metros quatrados,

localizada próximo a Unicamp, PUC-Campinas e a Rodovia Adhemar de Barros

(SP340). Já se emcontram instaladas nessa área empresas como BENCHMARK ,

Fundação Centro de Pesquisa e Desenvolvimento, FACAMP - Faculdades de

Campinas, Laboratório Nacional de Luz Síncrotron, Magneti Marelli Divisão Eletrônica,

PÓSITRON - Mecânica Fina e Informática Ltda., NK DRAKA, Northern Telecon, TBR

Pharma Indústria Química e Farmacêutica, Xtal Fibras Ópticas S/A.195 Esses parques

foram idealizados por professores da Unicamp, entre eles Rogério Cezar Cerqueira

Leite, e tem a capacidade de abrigar até 500 empresas de alta tecnologia.

Já o NADE, que foi criado em 1996 e instalado no prédio sede da Ciatec, que

tem por finalidade auxiliar, por um período de dois anos (que pode ser prorrogado por

mais um), novos projetos empresariais de micro-empreendedores que desenvolvem

produtos e serviços sob base tecnológica, os quais são instalados em salas do prédio

193 “Maior pólo de alto nível em pesquisas na América Latina”. Correio Popular, Campinas, 24/04/1988.194 “Investimentos chegam a US$ 200 milhões ao ano”. Diário do Povo. Campinas, 14/07/1991.195 Dados obtidos no sitio da CIATEC: www.ciatec.org.br

da Ciatec, sem pagar aluguel e com aporte financeiro da iniciativa privada, órgãos de

fomento a pesquisa e convênios. Em muitos casos, os projetos lá apresentados são

desenvolvidos por alunos e professores de Universidades da cidades, como a Unicamp

e PUC-Campinas, que desenvolvem empreendimentos em fibras óticas, raio laser,

multimídia e internet. Essas empresas incubadas chegam a ter clientes de grande

porte, como a Renault, GM, Petrobrás, Lucent, Intelig, Brasil Telecom e Sadia, e já

obtiveram um faturamento de 18 milhões de reais, o que é um expressivo faturamento

frente ao um milhão de reais investidos pela Prefeitura e pelo Sebrae, e com um índice

zero de mortandade dessas empresas nos três anos seguintes a incubação196.

Essa política realizada pela SECOOP com ênfase na atração de investimentos e

no desenvolvimento das potencialidades locais, como a ciência e tecnologia, está em

conformidade com a idéia de Keating197, de que as cidades buscam se inserir no

mercado global, buscando modernizar seu parque industrial local, principalmente as

pequenas e médias empresas, para a competição no mercado internacional, o que

pode ser percebido com a atuação da CIATEC, que visa atrair empresas e

investimentos em alta tecnologia a região e a seus Pólos tecnológicos, além de

incentivar iniciativas locais, através do NADE; e o Trade Point, o qual oferece suporte a

micro, pequenas e médias empresas em questões de comércio exterior. Além disso, há

a atração de investimentos, desenvolvida através da política de “venda de Capinas” a

possíveis investidores na cidade, para incrementar parque produtivo com a iniciativa

privada e transferência de tecnologia, principalmente com acordos com outras regiões e

cidades pelo mundo, por exemplo, através de acordos com as cidades-irmãs.

4.4. Cidades-Irmãs de Campinas

O Município de Campinas, assim como realizam muitas cidades do mundo todo,

realiza acordos, denominados “irmanamento” com outras cidades, seja do mesmo ou

de outros países, para criarem laços de cooperação bilateral, recíproca e de amizade

196 LEITE, Adriana. “Ciatec faz sete anos com novos convênios”. Correio Popular, Campinas, 205/09/2003; “Da incubarora nascem empresas de Primeiro Mundo”. Correio Popular, 14/07/2001197 Vide capítulo 3.4

entre elas, além de um maior contato econômico, social, político e cultural, o que

desperta o interesse mútuo entre as cidades.

A atuação da SECOOP não chega a constituir o que Soldatos198 denomina de

Paradiplomacia Global, pois não inclui na agenda externa do município discutir grandes

temas da agenda internacional, como liberalização de comércio, propriedade

intelectual, etc., mas constitui uma Paradiplomacia regional, pois há temas específicos

que a cidade tem interesse para serem discutidos com outros atores subnacionais ou

privados do mundo. Entre esses temas inclui ciência e tecnologia, investimentos

produtivos, intercâmbio sobre gestão pública, comércio internacional e captação de

recursos. Nesse sentido a cidade desenvolve uma paradiplomacia macro-regional, ao

estabelecer relações e acordos com cidades pertencentes a países que estão além das

fronteiras brasileira, como Montpellier (França) e Gifu (Japão), assim como trans-

regional, ao estabelecer acordos com cidades como Córdoba (Argentina), Assunção

(Paraguai) e Belém (Brasil). Suas ações paradiplomáticas são realizadas de

normalmente de forma direta com outras entes internacionais, porém de forma aceitável

segundo as determinações do Ministério das Relações Exteriores (MRE), já que os

acordos de irmanamento realizados pela cidade não cria nenhuma obrigação legal

entre as cidades, mas sim se cria uma declaração de vontade na realização de

possíveis atividades conjuntas realizadas com os recursos financeiros de cada cidade.

Apesar de taxonomicamente esse modelo de relação da cidade de Campinas com suas

“irmãs” ser classificada de uma ação paralela ou substitutiva, segundo a classificação

de Soldatos, sua relação é harmônica com o MRE, já que não compromete a coerência

da política externa brasileira. De acordo com Hajjar, o desejo da SECOOP é que a

agenda externa do município coincida com a agenda externa da União, realizando

assim uma ação cooperativa entre eles, mas ainda há uma série de limitações, como de

aspecto político e partidário, que leva a criação de diferentes perspectivas de ação

externa.

Nesse contexto, pode se determinas dois tipos de segmentação de política

externa, como explicita Soldatos: há uma segmentação política pelo fato de Campinas

ser uma unidade federada e, portanto, dentro de sua autonomia, busca atingir seus

198 Vide capítulo 1.2 e 1.3

objetivos, de acordo com as características locais, o que o leva a ter sua agenda e sua

”política externa”; e uma segmentação perceptiva, já que a condução da agenda

externa depende das diferentes atitudes e percepções sobre relações internacionais

dos políticos, das elites e da população, motivadas muitas vezes por motivos eleitorais

e partidários, que leva a formação de diferentes abordagens sobre agendas externas

municipais. Essa segmentação de política externa tem permitido que o município

busque seus objetivos internacionalmente, com outras cidades e entes privados, e

observar complementaridades, o que tem permitindo elas selar acordos com outras

cidades ao redor do mundo, como Campinas faz desde 1973, guardando as devidas

limitações constitucionais e administrativas da Prefeitura.

Cidades-irmãs

de CampinasPaís

Lei

Municipal*Ano

Assunção Paraguai 4.284 1973

Concepción Chile 4.963 1979

Gifu Japão 5.209 1982

Daloa Costa do Marfim 5.272 1982

Blumenau Brasil 5.376 1983

Novi Sad Sérvia 6.039 1989

Córdoba Argentina 7.733 1993

San Diego Estados Unidos 8.644 1995

Fuzhou China 8.814 1996

Belém Brasil 11.638 2001

Jericó Palestina 11.522 2001

Torino Itália 2001

Fushun China 2003

Montpellier França 2003

Bissau Guiné-Bissau 2003

Jingan China 2004

Santa Cruz de la Sierra Bolívia 2004

Peruíbe* Brasil 6.766 1991

Auroville* Índia 12.206 2003

Fonte: Secoop

* dados obtidos na Biblioteca Jurídica da Prefeitura de Campinas

Hoje, são dezenove cidades que Campinas estabelece relações de

“irmanamento”, no modelo one-on-one da WACLAC de C2C, como ilustra o quadro

acima. A cidade, sob o aspecto geográfico de C2C, realizou relações Norte-Sul e

principalmente Sul-Sul199. Nesses acordos200, a cidade busca fomentar valores como a

amizade e a solidariedade entre as comunidades de ambas as localidades, de modo a

construir um modelo de convivência pacífica e de desenvolvimento solidário201, assim

como valores como reciprocidade e parceria para que sejam atingidos objetivos como a

elaboração de programas de intercâmbio de conhecimentos nas áreas econômicas,

educacional, científica e tecnológica, da saúde, cultural, turística, desportiva e política

(esta mais especificamente ligada ao desenvolvimento e organização urbana); e o

fomento acordos comerciais, produtivos e de cooperação técnica. Para concretizarem

seus objetivos mútuos, as cidades celebram um acordo, que no caso de Campinas

recebe o nome de Protocolo de Intenções202, que é um ato informal de parceria203 onde

deixam claro seus objetivos comuns e o comprometimento de seus recursos financeiros

necessários para eventuais programas de ação conjunta. São acordos que abordam

sob um aspecto geral quais temas serão estabelecidos entre as cidades204, sem

qualquer objetivo em políticas específicas, em estabelecer atividades e criar obrigações

legais. Após a assinatura do Protocolo pelos prefeitos ou representantes de cada

cidade, esse entrará em vigor sempre após a sua aprovação pela Câmara Municipal de

Campinas e pelo órgão competente da cidade-irmã.

As motivações para os acordos de “irmanamento” entre cidades são muito

variadas, sejam elas econômicas, culturais, históricas, políticas, urbanísticas,

geográficas, etc. A tendência atual das cidades é se mobilizarem e realizarem acordos

ou trabalhos na elaboração de projetos e políticas comuns e recíprocos em áreas mais

específicas, com projetos mais delimitados, porém não determinados no Protocolo de

199 Vide capítulo 2.4200 Foram analisados quatro protocolos de intenções que a SECOOP disponibilizou a pesquisa, firmados entre Campinas e Fushun (China) de 11/04/2003, Fuzhou (China) de 13/12/1993, Estado de Guiné-Bissau de 18/11/2003 e Jericó (Palestina) de 08/11/2001. 201 Esta frase está presente nos quatro protocolos de intenções, sempre na primeira cláusula.202 O nome do acordo pode variar, conforme avaliado no capítulo 1, na discussão sobre ‘atos informais” de entes federados brasileiros.203 Vide capítulo 1.3.3.1204 Essa multiplicidade de temas é que LESSA, no capítulo 1.3.3.1 chama de “dispersão de objetivos” dos atos informais.

intenções, mas nas negociações pré e pós-protocolo, que além de criarem estímulos ao

incremento do fluxo comercial, a divulgação cultural e ao intercâmbio de conhecimentos

principalmente nas áreas de planejamento e organização urbana e de pesquisa, ciência

e tecnologia para pequenas e médias empresas. Apesar do conjunto de cidades-irmãs

que a cidade apresenta, de acordo com Rodrigo Hajjar, são muito poucos os trabalhos

e projetos que a cidade desenvolve com elas. Entre os principais trabalhos atualmente

focados pela Secretaria, destaca-se Montpellier (França), Gifu (Japão), Fuzhou (China)

e os contatos para um possível acordo com Atlanta (EUA).

Em 2003, a Prefeita de Campinas, Izalene Tiene assinou um acordo de

cooperação com a cidade francesa Montpellier em sua viagem realizada em 2003 a

Europa. Esse acordo foi realizado por intermédio do cônsul honorário francês em

Campinas, quem observou similaridades entre as duas cidades e estimulou contatos e

negociações entre as cidades.

A cidade de Montpellier tem 400 mil habitantes e é considerada o terceiro pólo de

atratividade econômica da França, principalmente devido seu programa de incubadora

de empresas e aos seus 13 parques tecnológicos que abrigam empresas ligadas ao

desenvolvimento científico-tecnológico.

Tanto no governo de Izalene Tiene (2001-2004), quanto de Hélio de Oliveira

Santos (2005-...), forma estabelecidos propostas de trabalho conjunto entre as cidades,

como, que tem por base cinco tópicos:

Selecionar empresas incubadoras de base tecnológica de pequeno e médio

porte, de ambas as cidades, para intercâmbio, previsto para 2006;

Repassar informações aos prefeitos da Região Metropolitana de Campinas sobre

intenções de investimentos franceses na região para futuros negócios e

parcerias;

Criação de uma incubadora social que busque tecnologias baratas e simples,

voltada para pessoas desempregadas e com baixa qualificação, para a geração

de novos empregos, em especial as mulheres;

Parcerias entre o Instituto Agronômico de Campinas (IAC) e o Instituto

Tecnológico de Alimentos (ITAL) com a Agro-Poli, instituição francesa

especializada em agricultura;

Criar um clube de negócios, que funcionará no âmbito do TradePoint, que tem

por finalidade gerar rodadas de negócios entre empresários de micro, pequeno e

médio porte, de base tecnológica ou não, de ambas as cidades.

O foco dado às negociações entre as duas cidades está no campo de pesquisa,

ciência e tecnologia, com o intercâmbio de incubadoras e de experiências entre

entidades de pesquisas, e no campo econômico e comercial, com o desenvolvimento

de oportunidades comerciais bilaterais, através de rodadas de negócios, e o

desenvolvimento de incubadoras sociais que auxiliaria, através da difusão de pequenas

tecnologias, o desenvolvimento econômico de setores sociais mais carentes. Ou seja,

as negociações e as relações têm se dado em campos mais específicos, conforme a

tendência atual dos acordos de irmanamento, ao invés da tendência anterior de

relações mais gerais de amizades desenvolvidas em relações mais antigas.

Na mesma linha de Montpellier, está em andamento contatos da SECOOP com a

cidade de Atlanta nos Estados Unidos para futuros acordos de cooperação. De acordo

com o diretor da SECOOP, Rodrigo Hajjar205, essa aproximação ocorre por Atlanta

possuir um grande e importante aeroporto internacional em sua cidade, em

movimentação de carga e de passageiros – aproximadamente 70 milhões de

passageiros por ano – a qual é sede da companhia aérea Delta. Campinas, até 2015,

terá o maior aeroporto da América Latina, o aeroporto internacional de Viracopos, o

qual está sendo ampliado, tanto nos setores de carga quanto de passageiros, o qual se

espera que se torne o maior centro cargueiro da América Latina com 17 km² de

extensão, capacidade para receber, a cada ano, 510 mil aeronaves, 2 milhões de

toneladas de carga, atender a demanda prevista de 45 a 50 milhões de passageiros e

empregar cerca de 7 mil trabalhadores diretos, conforme a Infraero. Deverá, ainda,

fazer conexões com os aeroportos de Cumbica e Congonhas, constituindo um

complexo aeroportuário paulista com capacidade para receber, a cada ano, quase 2,5

milhões de toneladas de cargas206. Além disso, Atlanta possui também projetos de

incubadoras de empresas e empresas de base tecnológica, que contribuir através do

intercâmbio de experiências na questão da gestão de incubadoras e dessas empresas.

205 Entrevista realizada em 29/07/2005206 CAPPA, Josmar. “Viracopos e o futuro da cidade”. Opinião, Correio Popular, 10/12/2004: http://www.unicamp.br/unicamp/canal_aberto/clipping/dezembro2004/clipping041210_correiopop.html

A tendência mais antiga de irmanamento, de relações mais gerais de cooperação

e reciprocidade entre as cidades, pode ser observada com outra cidade-irmã importante

que Campinas mantém relações, a cidade de Gifu, Japão. Devido a presença da

comunidade nikkei na cidade, teve início, na década de 1980, um movimento para se

estabelecer um elo mais estrito entre as duas cidades. O deputado federal Diogo

Nomura, considerado posteriormente “padrinho do acordo”, procurou e convenceu o

prefeito de Campinas na época, Francisco Amaral, a estabelecer contato e negociações

com a cidade de Gifu. A cooperação entre as duas cidades foi firmada em 22 de

fevereiro de 1982, que estabelecia intercâmbios nas esferas cultural, esportiva e

econômica. Uma missão campineira foi ao Japão fechar o acordo e a cidade japonesa

até preparou uma grande recepção para a delegação. A cidade inteira estava a rua

estava recepcionar, relembra Nomura.

Em setembro de 2001, foi inaugurado o “ginásio da Nipo” de Campinas, uma

obra financiada pela Comunidade de Gifu no Japão. É uma obra de 2,7 mil metros

quadrados, que, além do ginásio esportivo, conta com um edifício de três andares que

abriga uma escola de língua japonesa, um alojamento para 25 pessoas, duas saunas e

estacionamento para 40 carros. Para tanto, foi solicitada ajuda financeira pela

comunidade campineira a prefeitura de Gifu, que formou uma comissão de moradores

em bairros e escolas para levantar dinheiro para a obra, que obtiveram mais de US$ 83

mil.

Em 1997, teve início um trabalho de intercâmbio entre escolas das duas cidades

– Colégio Rio Branco, de Campinas, e Tetsumei e Akawa, de Gifu – que tem por

finalidade o conhecimento recíproco da cultura e realidade local. A escola de Campinas

conseguiu formar três turmas de alunos e professores – 1997, 2001 e 2003 – para

visitar a cidades e as escolas japonesas durante cinco dias, e praticamente a cada ano,

uma turma de estudantes japoneses passam alguns dias na cidade.

Gifu, juntamente com outra cidade-irmã de Campinas, Fuzhou (Japão), por

intermédio da SECOOP e da Embaixada Chinesa no Brasil, contribuiu para a

organização de uma visita da Prefeita Izalene à Ásia, principalmente a Gifu, Kioto e

Tóquio no Japão, além de Hong Kong, Fuzhou e Beijing na China, em outubro de 2002.

A proposta dessa viagem foi negociar uma abertura dos mercados dessas cidades a

produtos campineiros e o intercâmbio de experiências em diversas áreas. Por exemplo,

no Japão, um dos principais objetivos da Prefeita e da SANASA era obter conhecimento

técnico sobre o programa japonês de reaproveitamento de água. Na China, o principal

interesse era no programa de recuperação da cidade de Beijing, a qual está se

modernizando para recepcionar as Olimpíadas de 2008. Nesta visita, a prefeitura

apresentou a investidores chineses projetos de revitalização do centro de Campinas, a

fim de atrair recursos externos para sua realização. Em outubro de 2003, foi a vez de

uma comitiva da cidade de Gifu visitarem a cidade, sendo que o maior interesse da

cidade japonesa no momento era sobre o funcionamento e organização do orçamento

participativo da cidade, além de observarem a organização, funcionamento e

instalações da SANASA e CEASA e reforçar os laços culturais entre as cidades.

No caso de Gifu, as relações se deram devido as ligações culturais entre as duas

cidades com a existência da comunidade nikkei na cidade. No entanto, o acordo entre

as duas cidades levou ao desenvolvimento de poucos trabalhos e projetos específicos

comuns, como é o caso de Montpellier, entretanto, a cidade pode contar com a

colaboração da cidade-irmã em projetos desenvolvidos pela comunidade nikkei e pela

sociedade campineira, como são os casos do “ginásio da Nipo” e do intercâmbio do

Colégio Rio Branco, assim como contou com o auxílio da cidade japonesa na visita da

comitiva de Campinas à Ásia.

4.5. Campinas e as Redes e Associações Internacionais de Cidades

Campinas é membro de algumas redes e organizações internacionais de cidades,

principalmente as redes de Mercocidades, UrbAl, Metropolis e CGLU. A Prefeitura, sob

intermédio da SECOOP, procura participar das reuniões gerais regulares dessas

organizações, no entanto, sua participação tem sido pouco ativa poucos os trabalhos e

projetos desenvolvidos junto a elas. As principais participações da cidade está na rede

de Mercocidades e em redes da Urb-Al, principalmente em questões de gênero e

autonomia local.

Um desses poucos trabalhos desenvolvidos pela prefeitura é o Projeto Lideral –

Observatório Intercontinental de Liderança de Mulheres no Âmbito Local207 – o qual é

desenvolvido pela Coordenadoria da Mulher da prefeitura de Campinas, conjuntamente

com a Rede UrbAl 12, que conta com mais nove cidades208, sob liderança da Diputación

de Málaga (Espanha), com apoio técnico, em Campinas, da SECOOP. Esse projeto é

um projeto comum Tipo A da UrbAl, com duração de 24 meses. Tem por objetivo geral

do projeto é potencializar a liderança e empoderamento de mulheres em âmbito local

para que elas tenham igualdade de condições aos homens na vida social e dar

visibilidade e potencializar a participação de mulheres em postos de tomada de decisão

em nível local. Mais especificamente, o projeto objetivou:

Aprimorar o conhecimento sobre a realidade da participação da cidadania

feminina em um âmbito local;

Desenvolver mecanismos de diagnósticos da situação da mulher de forma

integral, de modo a considerar os diferentes ambientes de participação: político,

empresarial, sindical, ONG’s e administração pública;

Detectar as dificuldades que impedem a liderança das mulheres em âmbito local

de modo a constatar as causas de suas dificuldades para ocupar cargos de

liderança;

Criar espaços para debates em nível local sobre as possíveis soluções e

estratégias para o reconhecimento das capacidades femininas para sua

participação ativa como líderes;Desenvolver de projetos específicos que

permitam mobilizar e gerar atitudes voltadas para o estabelecimento de

estratégias propostas anteriormente (Catálogo de estratégias);

Transferir de conclusões locais para âmbito intercontinental que permita oferecer

uma visão global de lideranças nas localidades próximas;

207 Fonte: Coordenadoria da Mulher da Prefeitura Municipal de Campinas.208 Diputación de Málaga (Espanha), Provincia de Treto (Itália), Kvinnoforum (Suécia) Municipalidad de Sicasica (Bolívia), Municipalidad de San Jerónimo-Cuzco (Peru), Município General Pueyrredon – Mar Del Plata (Argentina), Municipalidad de San Carlos – Ciudad Quesada (Costa Rica), Municipalidad de San Joaquín – Santiago (Chile), Asosiación de Municípios de México (México) e Prefeitura Municipal de Campinas.

Favorecer a capacitação de pessoal técnico vinculado que impulsione a criação

de uma “Rede Intercontinental de Agentes para a liderança de mulheres”;

Considerar a problemática das pequenas e médias cidades (PCM) de forma

transversal nas ações a serem desenvolvidas;

Difundir os resultados e promover os produtos obtidos no projeto, transferindo

sua utilidade para outras localidades próximas.

Para tanto, foram realizadas observações piloto e oficinas locais de análise em

mais diversos âmbitos, como com responsáveis políticos em nível local, responsáveis

sindicais, associações empresariais, administração pública e privada local, ONG’s,

associações de mulheres, Movimentos de vizinhos e Associações em geral. Também

foram realizadas reuniões intermediárias entre as cidades membros do projeto para

avaliação de resultados obtidos, intercâmbio de experiências e conclusões e uma

reunião final de análise dos resultados. Esse projeto, que custou 353 mil euros, foi

financiado pelas cidades membro, principalmente por Málaga, e contou com o apoio de

contribuições de Estados membros da União Européia. Está em estudo a possibilidade

de seguimento desse projeto, com um foco mais prático e mais custoso, na modalidade

de projeto Tipo B da UrbAl.

Campinas, em alguns momentos, se dispõe a divulgar algumas de suas

experiências de êxito na cidade. Isso aconteceu quando a cidade participou do

seminário internacional sobre Financiamento Local e Orçamento Participativo209,

realizado em Porto Alegre em janeiro de 2004, sob a organização da Rede UrbAl 9 e

colaboração do Programa de Gestão Urbana para América Latina e Caribe das Nações

Unidas – PGU-ALC. A cidade, que é um membro de pleno direito da rede210, contava

até aquele momento com três anos de experiência sobre Orçamento Participativo (OP)

e já se considerava apta para levar contribuições na discussão sobre as quatro

dimensões da OP levantados pela PGU-ALC: a participativa, a política, financeira e

territorial.

209 Dados obtidos no sítio da Prefeitura Municipal de Campinas:http://www.campinas.sp.gov.br/portal_2003_sites/governo/secretarias_de_governo/sm_gabinete_governo/coordenadoria_op/op/publicacoes/publicacoes_da_pmc/seminario_internacional.htm 210 Dado obtido no sítio sobre a Rede UrbAl-9 da Prefeitura de Porto Alegre:http://www2.portoalegre.rs.gov.br/urbal9/default.php?reg=6&p_secao=15

De acordo com Eduardo Marques, diretor de Orçamento da gestão Izalene Tiene

em Campinas:

A experiência de Campinas tem a contribuir com a sua experiência de

participação direta com os cidadãos, votando diretamente tanto na indicação das

prioridades quanto na escolha dos conselheiros do COP [Conselho Municipal do

OP], incluindo setores historicamente excluídos, seja por sua condição

econômico-social, seja pelo fato de serem mais jovens ou mais idosos, de serem

mulheres, portadores de necessidades especiais, negros ou homossexuais.

O Orçamento Participativo é uma forma de participação direta da população na

definição do orçamento municipal, em que os cidadãos organizam-se em assembléias

populares, administradas pelas sub-prefeituras ou pelas administrações regionais da

cidade, por regiões ou por temas, a fim de definir, a partir de suas necessidades, as

prioridades da Prefeitura em um determinado setor ou região da cidade211. Esse

programa busca aproximar o poder público e a população, principalmente aquelas mais

carentes, e tem atraído interesse de muitas cidades de todo o mundo. Em Porto Alegre,

Campinas buscou apontar seus avanços nesse programa, que é realizado também em

muitas cidades do mundo, para contribuir para troca de experiências para um

aprimoramento desse programa em cada cidade e divulgar e incentivar outras

administrações municipais a adotá-lo.

Na Rede de Mercocidades, Campinas tem buscado participar das Reuniões

gerais da rede e de algumas redes temáticas (UT), porém atualmente são poucas as

atividades e projetos desenvolvidos juntamente com a rede. De acordo com a Secoop,

a cidade foi coordenadora da UT de Autonomia e Gestão e Sub-coordenadora da UT de

Ciência e Tecnologia nos anos de 2003 e 2004 e participou da UT de Cooperação

Internacional. Já a rede de Mercocidades registra a participação da cidade nas UT’s de

Desenvolvimento Econômico Local212, Gênero e Município, Juventude e Turismo.

211 Fonte: www.campinas.sp.gov.br212 De acordo com o Departamento de Relações Internacionais da Prefeitura de Santo André, Campinas consta como da UT de Desenvolvimento Econômico Local, entretanto, até meados de 2005, a cidade não participava das atividades da UT.

De acordo com as Folhas Informativas da Secretaria Técnica Permanente das

Mercocidades, Campinas demonstrou uma maior participação na Rede no ano de 2003,

quando fez-se presente na UT de Gênero e Município213, que no período entre 2002-

2003 era coordenada pela cidade de Buenos Aires, a qual trabalhava, entre outras

coisas, em iniciativas e atividades a participação da mulher na definição de políticas

públicas que visassem ações positivas para a supressão de desigualdades de gênero.

Na UT de Cooperação Internacional em 2003214, coordenada por..., buscava

apontar perspectiva de projetos conjuntos com outras redes ou associações

internacionais, como a UCCI (União de Cidades Capitais Ibero-Americanas), UIM

(União Ibero-americana de Minicipalistas), SEMA (Secretariado do manejo para o Meio

Ambiente para América Latina e Caribe), OEA/UPD (Organização dos Estados

Americanos – Unidade para a Promoção da Democracia) a fim de realizar projetos de

cooperação para o fortalecimento institucional da rede e realizar projetos para as

cidades membros da UT.

Na UT de Turismo, também em 2003, sob coordenação de Porto Alegre, foram

discutidos acordo de colaboração com a Embratur, para que este possa participar nas

reuniões da UT; a proposição ao governo brasileiro de modificações de uma decisão

federal para que as taxas de embarque dos aeroportos seja arrecadada pelas cidades

para ampliarem seus investimentos em infra-estrutura turística. Campinas foi

responsável por um grupo de estudos da UT que tinha como objetivo sistematizar as

experiências de políticas públicas municipais para o setor da terceira idade e de

instrumento de revezamento de equipamentos, eventos e serviços para o setor215.

Por fim, na UT de Autonomia e Gestão, que Campinas foi Sub-coordenadora em

2002 e Coordenadora em 2003, tinha como uma de suas propostas em 2003 a

elaboração de um documento para ser chancelado pelos Estados-membros do

Mercosul, para selar o compromisso rumo a descentralização administrativa e a

elevação das autonomia dos poderes locais – a “Carta de Declaração de Princípios

sobre Autonomia Local no Mercosul”. O ponto de partida para a elaboração desse

documento foi a apresentação de um trabalho de pesquisa apresentado pelas Malvinas

213 Folha informativa n° 5 da Secretaria Técnica Permanente de Mercocidades, Outubro 2002 214 Folha Informativa nº 9 da Secretaria Técnica Permanente de Mercocidades, Maio 2003215 Folha Informativa nº 10 da Secretaria Técnica Permanente de Mercocidades, Junho 2003

Argentinas, sob solicitação da Seção Argentina da REMI, a qual destacava a

inexistência, no âmbito do Mercosul, de referências ao tema “autonomia local”. Para o

debate dentro da UT, as Malvinas Argentinas entregou a Campinas uma série de

documentos pertinentes ao debate sobre autonomia local e a UT decidiu circular esses

documentos entre os integrantes da rede, os quais muitos estão disponíveis no site da

SECOOP216 na internet217. A partir do ano de 2004, foram poucos os registros nas

“Folhas Informativas”, disponíveis pela Mercocidades, participações e atuações de

Campinas na rede.

Devido a problemas de recursos humanos, principalmente de um corpo técnico

permanente existente na SECOOP, as diretrizes da política adotada na secretaria

depende das percepções e da capacidade do Secretário e diretores na condução da

agenda externa do município, o que pode ocasionar a descontinuidade de acordos

firmados entre Campinas e outras cidades, já que os acordos carecem de

institucionalidade, e diferentes posições na participação da cidade nas redes e

associações de cidades218.

216 Relatório da Reunião da Unidade Temática de Autonomia e Gestão da Rede de Mercocidades. Campinas, 21/07/2003217 dados: www.ciatec.org.br/secoop 218 Esse problema foi apontado não somente por Lessa, mas também por Jeroen Klink e Kjed Jakobsen no Seminário Internacional Ação Internacional de Cidades no contexto da Globalização, que ocorreu na PUC-SP em 23 e 24/11/2005.

Conclusão

A participação de cidades nas relações internacionais é um fenômeno recente,

que teve início no contexto europeu das grandes guerras mundiais, mas que

intensificaram principalmente a partir da década de 1980. Por ser um estudo recente, as

teorias clássicas de relações internacionais não abordam sua participação

substancialmente e oferecem poucos subsídios de análise para a sua participação.

Sendo assim, este trabalho deu maior ênfase a vertentes teóricas oriundas

principalmente das Ciências Sociais, para explicar tal fenômeno. Uma das principais

contribuições teóricas vêm do estudo denominado Paradiplomacia, de Panayotis

Soldatos, de Global-Cities de Saskia Sassen e de Diplomacia Federativa de Gilberto

Rodrigues, José Pereira, José Lessa.

A primeira vertente estudada, o federalismo, mostrou que as características

deste sistema de organização políticas contribuem para uma certa autonomia das

unidades federadas entre si, reguladas e delimitadas por uma Constituição Federal, o

que abre espaço às unidades para manobras políticas de seu interesse, de acordo com

as necessidades e características locais (já que a federação permite a existência de

heterogeneidades), e também para acordos e concorrências entre cada unidade na

busca de seus objetivos. No caso brasileiro, a Constituição de 1988 regula as

competências das três unidades federativas – União, estados e municípios – sendo que

o status de unidade federada aos municípios é uma característica do federalismo

brasileiro.

De acordo com a Constituição, somente a União tem a competência de

estabelecer relações exteriores com outros países e entidades internacionais.

Entretanto, devido as grandes limitações e dificuldades, principalmente no campo fiscal,

para assegurar as competências constitucionais, alguns estados e municípios

brasileiros criaram agendas externas, a fim de captar recursos financeiros e técnicos

para fim de cumprir suas competências e também para atrair investimentos. Os acordos

firmados entre estados e municípios brasileiros com outros entre governamentais

estrangeiros ou com organismo internacionais não tem valor legal, a menos que seja

aprovado e garantido pela União, em conformidade com o Direito Constitucional e o

Direito Internacional Público.

A fim de monitorar, controlar e assessorar a participação das unidades federadas

em atividades no exterior, o Ministério das Relações Exteriores criou em 2003 a

Assessoria de Assuntos Parlamentares e Federativos, o qual conta com escritórios de

representação regional para aproximar o Ministério dos poderes locais, instituindo o que

o Ministério denomina Diplomacia Federativa.

Muitos estados e municípios brasileiros carecem de experiência na área

internacional, o que faz com que muitos de seus acordos (denominados por Lessa por

atos informais, principalmente quando não há a chancela do governo federal)

extrapolações legais, personalismo político, falta de objetividade, entre outros fatores

que comprometem a garantia do acordo.

Uma segunda vertente estudada foi a importância do poder local na formulação e

implementação de políticas públicas nas cidades. Verificou-se que o com o grande

processo de urbanização que o Brasil e o mundo sofreram nos últimos anos, fez com

que o poder local, as cidades, fossem o poder mais próximo dos cidadãos, o que faz

com que grande parte das demandas e dos problemas locais sejam a elas reclamadas.

Devido essa proximidade do poder político local com a realidade e a sociedade civil, as

políticas desenvolvidas tendem a ser mais adequadas ao contexto local e àquelas

realizadas pelo poder central.

Entretanto, como as demandas sociais e econômicas aumentam com o avanço

da urbanização, com o aumento da população e com os avanços científicos,

tecnológicos e acadêmicos em diversas áreas, sem um correspondente aumento na

arrecadação, as cidades vêem-se em dificuldades de realizar suas competências e

demandas sozinhas. Nesse caso, tanto no plano nacional como no internacional, as

cidades buscam cooperar ou criar parcerias com outras cidades ou instituições

nacionais e internacionais, governamentais ou privadas. Nas relações entre cidades,

como se verifica no estudo da WACLAC, existe tipos e modelos de cooperação entre

elas, que varia do aspecto cultural ao técnico-financeiro. A maioria das relações entre

cidades se dá entre os países do Norte, entretanto são crescentes a relevância das

relações Norte-Sul e Sul-Sul. Essas relações podem ser bilaterais (também

denomidadas de “acordos de irmanamento”, acordos one-on-one, sister-cities, etc.) ou

em redes.

Os acordos de irmanamento, no Brasil, boa parte de eles deriva de relações

culturais e históricas entre povos devido a imigração, que ocorreu no Brasil até meados

do século XX, ou por iniciativas políticas, muitas vezes motivadas por vereadores, pelos

mais variados motivos. Hoje, a tendência das relações entre “cidades-irmãs” é

estabelecê-las para o desenvolvimento de projetos comuns e recíprocos, tendo

principalmente caráter técnico e econômico-comercial. A reciprocidade entre esses

acordos pode ser comprometida nas relações Norte-Sul, já que as cidades do Norte

possuem maiores conhecimentos e recursos financeiros que as do Sul.

Quanto as Redes, as cidades brasileiras têm maior participação na CGLU (e

suas unidades participantes, como a FLACMA e a Rede Metropolis), na Rede UrbAl e

principalmente na Rede de Mercocidades. Essas redes buscam uma maior participação

política das cidades no sistema internacional e regional, incrementar as relações de

cooperação técnica entre elas, promover estudos e o um maior contato entre seus

participantes.

Já a última vertente estudada, a globalização, apontou que as novas tecnologias

de comunicação, transporte e informação aproximaram os mais diversos atores

internacionais e contribuíram para a ampliação de relacionamentos e do mercado

internacional. Além disso, a produção tornou-se mais flexível, principalmente nas

corporações transnacionais, o que fez com que a produção se espalhasse pelo globo,

tornando as características locais atrativas para a atração de investimentos, o que levou

a uma nova configuração da divisão internacional do trabalho e do espaço de produção.

Muitas cidades, para fortalecer a economia local, buscam inserir-se no mercado

internacional ao desenvolverem políticas para que as empresas locais, principalmente

de pequeno e médio porte, exportem, ao mesmo tempo em que buscam atrair novos

investimentos diretos, a fim de criar empregos e gerar melhor renda na cidade.

A globalização faz com que as políticas locais tornem-se mais sensíveis as

certas demandas internacionais, não somente no ponto de vista econômico e comercial,

mas também no ponto de vista social. Muitas pretensões e movimentos internacionais

reconhecem que para se atingir determinadas metas e objetivos é preciso a

contribuição a participação do poder local. Tanto na Conferência das Nações Unidas de

Istambul de 1996 sobre Assentamentos Humanos como os Objetivos do Milênio na

ONU explicitam a importância do poder local na formulação e implementação de

políticas públicas, sendo que o primeiro expõe o movimento e a disposição das cidades

em participar de debates internacionais, principalmente em questões urbanas e sociais,

as quais são normalmente realizadas entre Estados-nacionais.

Na análise prática, que foi o estudo sobre as relações internacionais

desenvolvidos pelo Município de Campinas, foi observados principalmente os

elementos históricos e estruturais que permitiram a cidade ter uma inserção

internacional e o funcionamento da Secretaria de Cooperação Internacional –

SECOOP.

Historicamente, o comércio exterior foi que permitiu a cidade ter uma inserção

internacional. Inicialmente, o produto que permitia essa inserção era a cana-de-açúcar

que posteriormente cedeu espaço ao cultivo do café a partir de meados do século XIX.

O café permitiu a cidade se modernizar, se enriquecer e a ganhar relevância política e

econômica nacionalmente. Também permitiu criar os primeiros passos da cidade em

sua vocação em pesquisa e ensino, com a fundação do Instituto Agronômico (IAC), na

indústria e no desenvolvimento de um grande sistema de transporte. A partir da década

de 1950, a indústria ganhou maior importância que a agricultura e formou-se em sua

região o segundo parque industrial do país (só perdia para a região de São Paulo). Com

a indústria, com a imigração, com o êxodo rural, a parte urbana da cidade cresceu

muito rapidamente, criando áreas pobres na cidade e demandas sociais. Investimentos

oriundos do café, do Estado, da indústria do exterior, permitiram a cidade se modernizar

(mas não para todos), com a criação de rodovias, energia elétrica, saneamento, centros

de ensino, etc. A partir da década de 1970, começou-se a planejar o terceiro vetor de

inserção internacional da cidade (após a agricultura e a indústria), os pólos de alta

tecnologia, que foram possíveis devido a existência de grandes centros de ensino e

pesquisa na cidade, como a Unicamp e PUC-Campinas. Hoje a cidade bons elementos

para inserção internacional, principalmente na área comercial, com a existência de um

bom sistema de transportes e de ensino e pesquisa na região.

A Secretaria de Cooperação internacional foi criada em 1994 e uma das

principais atividades desenvolvidas por ela tem sido a divulgação da cidade

externamente para a atração de investimentos e captação de recursos; o incentivo a

exportação, via Trade Point – Viracopos; e o desenvolvimento potencial científico-

tecnológico da cidade, através da CIATEC e seus projetos como o NADE (para o

desenvolvimento de empresas voltadas a alta tecnologia) e os Parques I e II de alta

tecnologia. Essas atividades ocupam grande parte da agenda externa e as demais

atividades paradiplomáticas ocupam sensivelmente um espaço menor.

A cidade possui acordos de irmanamento com diversas cidades do Brasil e do

mundo, mas foram poucas as quais foram possíveis verificar a importância ou o motivo

do acordo. Foi verificado que, em viagens internacionais que membros da Prefeitura

realizam, com àquelas realizadas pela ex-Prefeira Izalene Tiene em 2003 pela Europa e

Ásia, as “cidades-irmãs”, como Gifu, Fushun e Fuzhou, assessoraram a comitiva.

Também foi verificado, no caso de Gifu, uma aproximação entre as cidades devido a

relação cultural entre a comunidade nikkei de Campinas e sua cidade ou região de

origem, que já contribuiu para a realização de intercâmbios entre estudantes

campineiros e japoneses e na construção de um centro para a comunidade nikkei da

cidade, o “Ginásio da Nipo”.

O caso mais recente de irmanamento e mais relevante foi às negociações e

acordos desenvolvidos entre a cidade de Campinas e Montpellier, que tinha um caráter

mais técnico, que buscava desenvolver intercâmbio em áreas de interesse mútuo, como

os projetos de incubadoras de empresas e a promoção de redadas de negócios.

Os acordos desenvolvidos entre Campinas e suas “cidades-irmãs” não buscam

estabelecer obrigações legais, mas uma declaração de vontade para trabalho de

cooperação conjunta desenvolvida após vários encontros e negociações.

Com relação às redes de cidades, a cidade participa principalmente da Rede

UrbAl, das Mercocidades e da CGLU. Foram poucos os trabalhos desenvolvidos entre a

cidade e essas redes recentemente. No Projeto UrbAl, a cidade participa da Rede 12,

sobre a participação de mulheres no processo de decisão local, a qual a Coordenadoria

da Mulher, com auxílio da SECOOP, desenvolve o Projeto Lideral a qual desenvolve

um estudo sobre a participação de mulheres em cargos de liderança.

Na rede de Mercocidades, a Campinas foi a cidade coordenadora da Unidade

Temática sobre Gestão e Autonomia Local e vice-coordenadora da Unidade sobre

ciência e tecnologia. Entretanto, nos últimos tempos, principalmente a partir de 2003, a

cidade não tem se apresentado como um grande participante da Rede.

O que tem comprometido a participação de cidades brasileiras, como Campinas,

no exterior são as limitações financeiras que as prefeituras sofrem devidos suas

grandes dívidas, que em Campinas ultrapassa 1 bilhão de reais; a falta de recursos

humanos e de um corpo técnico permanente competente nos setores de relações

internacionais das prefeituras, que compromete o andamento de trabalhos,

principalmente em troca de mandatos, e abre espaço ao personalismo, como afirma

Lessa; e a incompreensão de políticos, principalmente vereadores da importância da

existência de um organismo público para as relações internacionais.

O debate sobre a participação de cidades brasileiras internacionalmente é

bastante recente, tanto na academia, tanto no campo político, assim como na

administração pública. Essa participação tem se mostrado crescente e de maior

importância para o desenvolvimento social e econômico local. A discussão o papel das

cidades nas relações internacionais é interessante para amadurecer não somente as

idéias sobre essa participação, mas também quanto a qualidade de políticas públicas

desenvolvidos por essa via, para que seja em consonância com as leis e as

instituições, assim como com as necessidades e vontade cidadã.

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