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Planejamento Público
Histórico e perspectivas atuais
Pedro de Lima Marin
Resumo da aula
• Perspectivas históricas do planejamento público
• Planejamento público no Brasil
• Planejamento na cidade de São Paulo
• Programa de Metas
O que significa planejamento público?
• Planejamento público é um conceito que pode adquirir diferentes significados em diferentes contextos
• Evolui à medida que o Estado vai incorporando novas funções
O que significa planejamento público?
Características do planejamento no setor público: 1) Decisões afetadas por múltiplas
variáveis;
2) Não há um indicador único de sucesso;
3) Complexidade na implementação.
Antecedentes do planejamento público
• Inglaterra – Planejamento da aplicação de recursos
• 1787 – Lei do Fundo Consolidado
• Parlamento inglês aprovava o pedido do governo em globo, e não discutia a legitimidade de despesas ou tributos;
• A lei do fundo permitiu ao Parlamento Inglês discutir o destino dos recursos excedentes, o que nunca acontecia uma vez que a Coroa precisava de cada vez mais recursos
• 1802 – Relatório detalhado de fianças
• 1822 – chanceler do erário passa a apresentar ao Parlamento uma exposição que fixava a receita e a despesa de cada exercício. Nascimento do orçamento público.
• Desde esse momento o Legislativo aprova as despesas propostas pelo executivo.
Antecedentes do planejamento público
• PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
• Unidade – múltiplos orçamentos, desde que consolidados (Orçamento
fiscal, seguridade social e investimento das empresas estatais)
• Universalidade – todas as receitas e despesas
• Anualidade – extinção dos créditos orçamentários ao final do exercício
• Publicidade/Transparência – publicação das leis e relatórios da
execução
Antecedentes do planejamento público • França – Burocracia e Planejamento Urbano
• 1789 – Revolução Francesa – início da burocracia moderna
• 1853 – A reforma de Paris
Haussmann
e o planejamento urbano
Antecedentes do planejamento público
• União Soviética – 1917
• Economia planificada
• Especialistas se encarregam de planejar toda a atividade econômica
• Estabelecimento de metas rígidas para produção agrícola e industrial
Antecedentes do planejamento público
• Estados Unidos 1930 – Franklin Roosevelt e o New Deal
Estado planejamento o desenvolvimento econômico após o crash da bolsa de 1929:
• o investimento em obras públicas: usinas hidrelétricas, barragens, pontes, hospitais, escolas, aeroportos etc. Tais obras geraram milhões de novos empregos;
• a destruição dos estoques de gêneros agrícolas, como algodão, trigo e milho, a fim de conter a queda de seus preços;
• o controle sobre os preços e a produção, para evitar a superprodução na agricultura e na indústria;
• a diminuição da jornada de trabalho, com o objetivo de abrir novos postos. Além disso, fixou-se o salário mínimo, criaram-se o seguro-desemprego e o seguro-velhice (para os maiores de 65 anos).
Antecedentes do planejamento público
• Anos 80 – Nova Gestão Pública
• Adoção de instrumentos do setor privado no setor público
• Terceirização de serviços
• Planejamento Estratégico e gestão
para resultados
• O cidadão enquanto consumidor
de serviços públicos
Planejamento público no Brasil
• Revolução de 1930 – Getúlio Vargas e a modernização do aparelho do Estado • 1936: Criação do Departamento
Administrativo do Serviço Público (DASP) • Concursos para acesso a cargos
públicos federais;
• Avaliação e aprimoramento dos servidores;
• Elaboração do orçamento.
Planejamento público no Brasil
• Juscelino Kubitschek (1950)
• Planejamento econômico
• Plano de Metas (50 anos em 5)
• Construção de Brasília
• Centralização Administrativa
• Ditadura Militar
• Continuidade do projeto desenvolvimentista
• Lei 4.320/64 – organização das finanças públicas. Início do orçamento-programa no Brasil
• Decreto-Lei 200/67 – Administração Indireta, consolida o orçamento programa
• A partir de 1967: Orçamento Programa
Planejamento público no Brasil
Orçamento Programa
• Orçamento Tradicional
• Necessidades financeiras da organização
• Ênfase nos aspectos contáveis
• Principais critérios de classificação: unidades administrativas e elementos de despesa
• Orçamento Programa
• Considera-se os custos do Programa, inclusive extrapolando o exercício
• Ênfase na Administração e Planejamento
• Principais critérios de classificação: funcional, com estrutura programática.
Orçamento Programa
Função
Programa
Subprograma
Atividade Projeto
• Constituição de 1988
• Descentralização Político-Administrativa
• Sistema integrado – PPA, LDO, LOA
• Consolidação do Orçamento Programa
• Controle interno e externo (Auditoria/controladoria e TC)
• Emendas parlamentares
Planejamento público no Brasil
• Inovações no Planejamento Público (1988-Hoje) • Orçamento participativo (1989, Porto
Alegre)
• Plano Diretor da Reforma do Estado (1995)
• Lei de Responsabilidade Fiscal (2000)
• Influência do Planejamento Estratégico Situacional de Carlos Matus
• Uso de metas no planejamento municipal
Planejamento público no Brasil
PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NA CIDADE DE SÃO PAULO
O sistema de planejamento e orçamento
• O orçamento na Constituição de 1988 - Sistema
integrado de planejamento e orçamento, partindo de
um plano de médio prazo, através do Plano Plurianual -
PPA, passando pela Lei de Diretrizes Orçamentárias -
LDO, pela Lei Orçamentária Anual – LOA e integrando-se
aos sistemas de controle externo e interno.
• Especificidade do caso de São Paulo: a partir da Emenda
30/08 à Lei Orgânica, há a necessidade de integração
também com o Programa de Metas
Elaboração e aprovação do Programa de Metas, PPA, LDO e LOA • Elaboração e aprovação
• Nos primeiros 90 dias o executivo divulga seu Programa de Metas
para a gestão. Não há aprovação por parte do legislativo. • No primeiro ano de mandato, o executivo envia ao legislativo (30
de setembro) o projeto de lei do PPA. O legislativo aprova até o final do ano.
• A LDO é enviada até 15 de abril e aprovada até o final do semestre
• O projeto de LOA segue até 30 de setembro para legislativo • Incentivo à participação (audiências públicas) • O legislativo pode fazer emendas, com algumas restrições
(pessoal, serviço da dívida etc.) • Aprovado, o projeto segue para sanção do chefe do executivo até
o final do exercício.
Plano Plurianual (PPA)
• O Plano Plurianual, com vigência de quatro anos, deve ser apresentado no segundo semestre do primeiro ano de mandato dos chefes do poder executivo, e deve estabelecer os objetivos e as metas para despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como para os programas de duração continuada.
• Plano para 4 anos com metas físicas e financeiras • Programas cruzam fronteiras organizacionais • Despesas correntes e de capital • Definição de prioridades governamentais
Lei de Diretrizes Orçamentárias ( LDO)
• A LDO, além das prioridades e metas para o orçamento anual, e da orientação para a elaboração da proposta de orçamento anual, originalmente previstos no texto constitucional, a partir da aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal passou a ter um papel fundamental na definição dos parâmetros de política fiscal, a serem observados pela proposta orçamentária.
• A LDO deve trazer, entre outros, metas de superávit primário e nominal, anexo de riscos fiscais, onde se estimam os passivos contingentes do governo, e a avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes geral e próprio de previdência social. Na ausência de uma lei atualizada para regular o processo orçamentário, a LDO tem servido também para estabelecer normas ad hoc para a elaboração e execução do orçamento.
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
• CF/88: • definir metas e prioridades e orientar elaboração da LOA
• Alterações na legislação tributária
• Política de aplicação das agências financeiras de fomento
• LRF: • Metas fiscais
• Margem de expansão das despesas de caráter continuado
• Riscos fiscais
• Situação atuarial e financeira dos sistema previdenciários e fundos
Lei Orçamentária Anual (LOA)
• A Lei Orçamentária Anual (LOA), apresentada no segundo semestre de cada ano, estima a receita e fixa a despesa, compreendendo as administrações direta e indireta, através dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas estatais.
• Previsão da receita
• Fixação da despesa
• Autorização para abertura de créditos suplementares
• Autorização para contratação de operações de crédito
Lei Orçamentária Anual (LOA)
• Orçamento Fiscal do Poder Executivo e Legislativo
• Orçamento de investimentos das empresas controladas
• Orçamento da seguridade social, compreendendo as ações de saúde, assistência social e previdência social
• Demonstrativo do impacto de benefícios de natureza tributária, financeira e creditícia
Lei Orçamentária Anual (LOA)
• Orçamento anual, subordinado a plano plurianual
• Elaborado pelo Executivo, aprovado pelo Legislativo e
sancionado pelo Executivo
• Autorizativo/ não-obrigatório
• Sujeito a vinculações de receitas e limites mínimos de gasto
Lei Orçamentária Anual (LOA)
• Salários e vencimentos administrados de forma centralizada
• Ajustes frequentes durante o exercício
• Alto nível de rigidez na alocação das despesas
• Orçamento anual tem que ser compatível com o PPA
• Orçamento não conterá dispositivo estranho à previsão de receita e fixação de despesa
• Orçamento poderá incluir autorização para abertura de créditos suplementares e operações de crédito, inclusive por antecipação de receitas
Lei Orçamentária Anual (LOA)
• Vedações: • montante de operações de crédito superior às despesas de capital
• abertura de crédito suplementar ou especial sem autorização legislativa e especificação de recursos compensatórios
• vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, exceto saúde, educação, garantias de ARO e garantias/contragarantias à União
Programa de Metas
• O Programa de Metas tem vigência de quatro anos, coincidentes com o período de gestão.
• Deve ser apresentado em até 90 dias a partir da posse do Prefeito eleito.
• Contém as prioridades da gestão: “as ações estratégicas, os indicadores e metas quantitativas para cada um dos setores da Administração Pública Municipal, Subprefeituras e Distritos da cidade, observando, no mínimo, as diretrizes de sua campanha eleitoral e os objetivos, as diretrizes, as ações estratégicas e as demais normas da lei do Plano Diretor Estratégico”.
Programa de Metas
• Lei Orgânica do Município: Art. 137 - Leis de iniciativa do Poder Executivo Municipal estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
• § 9º As leis orçamentárias a que se refere este artigo deverão incorporar as prioridades e ações estratégicas do Programa de Metas e da lei do Plano Diretor Estratégico.
• § 10. As diretrizes do Programa de Metas serão incorporadas ao projeto de lei que visar à instituição do plano plurianual dentro do prazo legal definido para a sua apresentação à Câmara Municipal.
Principais características do programa de metas
• Coincidência com o período de gestão.
• Consolidação das prioridades apresentadas no Programa de Governo
• Período de elaboração curto: até 90 dias após a posse
O Caso de São Paulo - Antecedentes
“Inédita no País, a lei do Plano de Metas inova ao se tornar ferramenta eficaz de controle social, já que possibilita o acompanhamento e a avaliação objetiva da gestão municipal.”
Prog. de Metas: instrumento de accountability democrático 36 cidades já aprovaram a lei de metas
O Primeiro Programa de Metas de São Paulo
Termômetro
Termômetro - meta nº 78
Termômetro - meta nº 80
Avaliação da Agenda 2012
• Grande avanços para o accountability
• Estrutura de metas (metas de resultados e produtos, sem relação entre elas)
• Definição de escopo das metas não é clara
• Sem relação clara com o orçamento
O Programa de Metas 2013-2016 - Diretrizes • Consolidação das prioridades
apresentadas no Programa de Governo do prefeito Haddad.
• Programa de Metas como instrumento de planejamento, integrado aos demais – PPA, LDO, LOA, Plano Diretor, Lei de Uso e Ocupação do Solo e Planos Regionais Estratégicos.
• Metodologia de construção focada na articulação entre os diferentes órgãos e Secretarias da Prefeitura e na participação social.
• Programa de Governo: mais de 800 compromissos
• Solicitação inicial às secretarias que indicassem suas prioridades para a gestão: 311 metas indicadas
• Após retrabalho pela equipe da SEMPLA: 149 propostas de metas
O Programa de Metas 2013-2016 – Construção das metas
O Programa de Metas 2013-2016 - Histórico
• Até Março: elaboração da primeira versão, 21 objetivos e 100 metas
• Abril: 35 Audiências Públicas propositivas (31 regionais, 3 temáticas e 1 geral), em torno de 6 mil participantes
• Entre Abril e Agosto: Sistematização e avaliação de cerca de 9 mil sugestões para incorporação na nova versão
• Agosto: 32 Audiências Públicas devolutivas (31 regionais e 1 geral), cerca de 3.400 participantes
• 3 eixos
• 21 objetivos
• 123 metas (28 novas
metas)
O Programa de Metas 2013-2016 – Versão Final Participativa
Exemplo
Fichas de identidade (delimitação de escopo)
Estrutura do Programa de Metas
Integração com o Orçamento
• Regionalização e detalhamento das Ações Orçamentárias por Subprefeitura, permitindo um acompanhamento mais qualificado das metas
Integração com o Orçamento
Integração com o Orçamento
Lei de Diretrizes Orçamentárias
ANEXO I – Prioridades e Metas
Monitoramento: acompanhamento contínuo da execução do que foi
planejado
Está tudo saindo como planejado?
Há novos dados da realidade que devem ser considerados?
Os recursos originalmente planejados são suficientes?
Os cronogramas previstos originalmente serão mantidos?
Quais são os problemas que devem ser antecipados e quais são as soluções para superá-los?
Monitoramento gerencial e monitoramento para o público
Tipologias de monitoramento
Monitoramento participativo
Monitoramento
Monitoramento - Exemplo
Monitoramento - Exemplo
Transversalidades
Visão regionalizada
•Instituído pelo Decreto nº 54.837, de
13 de fevereiro de 2014.
•Instância participativa de discussão
dos instrumentos de planejamento e
orçamentos públicos
•Iniciativas de formação, definição de
metodologias participativas e
monitoramento do Programa de Metas
•Conselho de conselhos: territoriais,
temáticos, segmentos, com poder público
Conselho Participativo de Planejamento e Orçamento
Conselho Participativo de Planejamento e Orçamento
Metodologias de acompanhamento público e resultados
Resultado Dezembro/14 Regra de cálculo
Metodologia Processo
49% São contabilizados os avanços de cada fase de execução de cada um dos projetos que compõem as metas (na forma de percentuais).
Metodologia Entregas
34% São consideradas as entregas realizadas sobre o total de entregas previstas em todas as metas.
Metas cumpridas
17% 21 metas cumpridas sobre o total de 123 Metas do Programa, das quais 7 superaram o resultado planejado.
Principais Desafios
•Desestruturação das áreas de planejamento e
monitoramento das secretarias finalísticas;
•Dificuldades de coordenação intersecretarial;
•Difícil relação entre planejamento e orçamento
•Dificuldade de promover inovações tecnológicas;
•Debate público sobre as metas é raso.
Contato
• Pedro de Lima Marin • Coordenador da Coordenadoria de Planejamento
• Secretaria Municipal de Finanças e Desenvolvimento Econômico
[email protected] Tel.: (11) 3113.9365
Avaliação
• Responder às perguntas:
• 1) Quais são, na sua opinião, as principais diferenças entre o planejamento em uma empresa e em uma organização pública?
• 2) Explique as semelhanças e diferenças entre os principais instrumentos de planejamento da cidade de São Paulo: Programa de Metas, Plano Plurianual e Lei Orçamentária Anual.
• 3) Na sua opinião, como a cidade de São Paulo poderia melhorar o seu planejamento?
