Governança e Sustentabilidade do RPPS

II Seminário de RPPS do TCE-RJ

Profa. Dra. Diana Vaz de LimaUniversidade de Brasília

Rio de Janeiro – RJ, 4 de junho de 2019.

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• Os RPPS como unidades administrativas autônomas dos estados emunicípios idealmente deveriam ser mais independentes e soberanasadministrativamente.

• Era de se esperar que essas organizações fossem capazes dedefender-se e recuperar-se perante fatores ou condições adversas(resiliência financeira).

• Que seguissem a busca da aplicação de recursos eficiente em seusfundos.

Ambiente

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Origens das pressões

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• Os RPPS, enquanto organizações ligadas aos estados e prefeiturasmunicipais, estão sujeitos às pressões que emergem localmente narelação com o governo do estado/prefeitura e contam com a atuaçãode governador/prefeito, deputados/vereadores, gestores de fundos eseus conselheiros para solucionar tais pressões sem aumentar avulnerabilidade futura do fundo.

• Elas podem ser originadas, por exemplo, em uma crise econômicaque gera pressão orçamentária e fiscal no mantenedor ou mesmopelo contínuo descolamento entre a capitalização do fundo e aevolução demográfica da massa de segurados. Ao darem soluções aessas pressões, gestores e mantenedores desses fundos podem estartornando os fundos ainda mais vulneráveis no futuro.

Em busca de respostas

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• Para entender esse ambiente, analisamos as respostas a pressõesfinanceiras que emergem nos fundos de RPPS municipais e o padrãode resiliência financeira predominante nesses fundos.

• Já que as diretrizes gerais da política de previdência são estabelecidaspela regulação nacional, na prática, resta aos gestoresestaduais/municipais apenas ajustes de natureza paramétrica queintroduzem alterações no plano previdenciário sem mudar sua formade financiamento (Mascarenhas, Oliveira & Caetano, 2004).

• Reformas paramétricas provocam alterações no plano de benefíciosprevidenciários, procuram melhorar a sustentabilidade financeira deprevidências públicas no longo prazo, alterando idade deaposentadoria e alíquotas de contribuição. Seu principal foco é aredução do passivo previdenciário.

Fatores políticos associados

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• além de não serem capazes de eliminar o déficit das contasprevidenciárias, os ajustes paramétricos têm alto custo políticoporque, em alguma medida, as ações a serem adotadas interferemnos interesses dos servidores estaduais/municipais ativos eaposentados, que têm sindicatos e associações como principaisstakeholders.

• Para evitar desgaste político com esses atores, osdeputados/vereadores eventualmente transferem para osgovernadores/prefeitos a responsabilidade de adotar as medidasnecessárias. Quando não têm o apoio do Legislativo local, osgovernadores/prefeitos, pressionados pelos servidores e tendo queatender aos limites de gastos impostos pela Lei de ResponsabilidadeFiscal (Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 ), dãorespostas ainda menos efetivas e acabam por ampliar avulnerabilidade dos fundos previdenciários.

• O ponto central na questão de resiliência financeira seria a relaçãoentre vulnerabilidade percebida, capacidade de antecipação dechoques ou pressões e capacidade de reação a eles.

• Vulnerabilidades percebidas são o quanto a organização se consideraexposta aos diversos choques, crises, tensões, que seriam ameaçasao seu desempenho.

• Capacidade de antecipação é a disponibilidade de ferramentas,técnicas e habilidades que permitem aos gestores identificarem egerenciarem melhor suas vulnerabilidades ante as possíveis pressõesfinanceiras antes que essas apareçam.

• Já a capacidade de reação inclui os recursos e as habilidades paraassimilar as consequências dos choques.

Capacidade de antecipação e reação

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• Entrevistamos 35 gestores e conselheiros de RPPS, de diversos portese regiões do país, além de consultores e representantes da Sprev.

• Captamos a presença das respostas a partir de uma base de dadosfinanceiros e contábeis dos mais de dois mil fundos de previdênciamunicipais existentes em 2017 obtidos com a Sprev.

• O período em análise contempla os três últimos anos com dadoscompletos disponíveis e os três últimos anos do mandato 2013-2016de prefeitos e capta a pressão fiscal gerada pela crise econômicaoriginada em 2014. Algumas análises usam dados mensais, outrasbimestrais, dependendo da frequência de prestação de contasdaquela informação pelo RPPS ao órgão regulador e fiscalizador(Sprev).

Como fizemos

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O que encontramos

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Atraso no pagamento de aposentadorias

Uso da carteira de investimentos para pagar benefícios

Segregação de massa

Recadastramento de ativos e inativos

Compensação previdenciária

Interrupção de repasses e contribuições

Redução das alíquotas de contribuição

Venda/transferência de ativos

Parcelamento de débitos previdenciários

Extinção do RPPS

Aumento das alíquotas de contribuição

Instituição de previdência complementar

Origem das respostas

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• Algumas respostas precisam da aprovação no Legislativo, mas, umavez aprovada, a pressão financeira decorrente da adoção da respostairá surgir.

• Das 12 respostas listadas, apenas as cinco primeiras dependem dadecisão do gestor do RPPS, e a única transformativa (instituição deprevidência complementar) poderia até ser proposta pelo RPPS, masessencialmente depende de articulação do prefeito com a CâmaraMunicipal.

Motivação das respostas

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• Algumas respostas apenas atenuam as pressões financeiras do atualgoverno, gerando vulnerabilidade para futuros governos e paraservidores que financiarão ou se aposentarão pelo sistema.

• As outras respostas vindas da prefeitura são motivadas paraacomodar a pressão financeira no seu próprio caixa, acabam porafetar diretamente o RPPS e transferem a pressão financeira para ele,como é o caso da interrupção das contribuições e redução dealíquotas de contribuição.

Efeito das respostas

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• Ao interromper repasses e contribuições, o fundo é pressionado ausar reservas de forma indevida. A prefeitura também pode defendera redução da alíquota patronal para diminuir o impacto no caixa daprefeitura, aumentando a vulnerabilidade do fundo, que deixa decapitalizar os recursos necessários para o pagamento de benefíciosprevidenciários no longo prazo.

• A prefeitura também pode ter respostas que demandam certamobilização para acomodar a pressão, mas sem antecipar as novaspressões que estão surgindo. Entre essas, podem-se citar oparcelamento de débitos previdenciários e a extinção do RPPS.

Efeito das respostas

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• Na prática, contudo, a prefeitura não consegue manter osrepasses e contribuições do ano corrente junto com opagamento da parcela de anos anteriores, o que acaba porestimular novos atrasos.

• Com relação à mais traumática das decisões - extinção doRPPS, além de não recuperar o equilíbrio financeiro eatuarial do sistema, ainda deixa a prefeitura vulnerável àpressão do RGPS, que assume o pagamento dos benefíciosdesses servidores. Todas essas medidas dependem daaprovação do Legislativo local.

Respostas proativas

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• Em termos de respostas proativas, que antecipam medidas semimplicar em vulnerabilidade e ônus para outros stakeholders, aprefeitura pode atuar para aumentar as alíquotas previdenciárias,visando a reequilibrar financeira e atuarialmente o RPPS.

• Seu efeito é de médio e longo prazo e em geral envolve necessidadede negociação política. Assim, envolve certa capacidade deantecipação e reflexão de cenários futuros.

• Outras medidas proativas são o recadastramento de ativos e inativose compensação previdenciária.

Fatores exógenos e endógenos

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• O RPPS recebe pressões vindas de fatos exógenos à administraçãopública, como alteração das características demográficas dossegurados atuais e futuros, o que altera o cálculo atuarial e,portanto, cria vulnerabilidade futura do fundo.

• Mas também de fatos endógenos, originados na própriaadministração pública local (como a interrupção de repasses e aredução de alíquotas).

Segregação de massas

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• Os gestores de RPPS ainda tiveram a chance de optar pela segregaçãode massa, que em um primeiro momento trouxe alívio para as contasmunicipais, permitindo que a alíquota patronal fosse mantida dentrodo percentual mínimo definido pela legislação previdenciária.

• Com o passar dos anos, contudo, a divisão de planos feita nasegregação de massas resultou em maiores aportes de recursos daprefeitura para o RPPS, o que tem levado esses municípios areverterem o procedimento.

Análise dos dados: interrupção de repasses

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n=643 n=813

n=182 n=251

010

2030

400

1020

3040

0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100

Menos de 10 mil habitantes Entre 10 e 50 mil habitantes

Entre 50 e 100 mil habitantes Mais de 100 mil habitantes

10% 25% 50%

Idade do fundo em relação a 30 de julho de 2018

Soma

de pe

ríodo

s com

inter

rrupç

ão de

repa

sses (

0 a 36

mese

s)

• Houve forte presença de interrupções na ordem de 50% do valorrepassado mensalmente, em que prefeituras interrompem acontribuição com frequência de 20 dos 36 meses (eixo vertical). Naperspectiva da resiliência financeira, a variabilidade no fluxo derepasses nessa ordem de valores gera grande instabilidade nos fluxosde caixa dos RPPS. .

Análise dos dados: alíquotas de contribuição

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• É baixa a variação da alíquota para aposentados, servidores ativos epensionistas. Contudo, para a alíquota patronal, observa-se que apresença de alíquotas praticadas abaixo de 11% não é rara exceção e,também, que há significativa variação dessas alíquotas.

n=1154 n=1559

> aumentou alíquotareduziu alíquota <

n=1558 n=1554

020

3011

020

3011

-20 -10 0 10 20 -20 -10 0 10 20

Aposentados Servidores ativos

Patronal Pensionistas

Regimes previdenciários

Aliqu

otas e

m 20

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Ajuste de alíquota (2016-2015)

Análise dos dados: uso indevido da carteira

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• Dos quase 1.900 fundos analisados, apenas 283 não sacaram valoresda carteira em nenhum momento, 1.240 usaram de uma a quatrovezes e 355 sacaram em cinco ou mais bimestres (em 15 bimestres,ou seja, a cada seis meses um saque). Na perspectiva da resiliênciafinanceira, o uso indevido e antecipado das reservas aumenta avulnerabilidade do fundo.

n=641 n=806

n=180 n=251

05

1015

05

1015

0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100

Menos de 10 mil habitantes Entre 10 e 50 mil habitantes

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2016

)

Idade do fundo em relação a 30 de julho de 2018

Análise dos dados: interrupção das aposentadorias

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• Em um período de 36 meses, de um a cinco períodos houve queda demais de 50% no valor pago. Tanto fundos jovens quanto maismaduros tiveram de um a cinco meses em que o benefício foi pagoem atraso, ou seja, não foi pago no mês devido.

n=643 n=806

n=180 n=251

05

1015

05

1015

0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100

Menos de 10 mil habitantes Entre 10 e 50 mil habitantes

Entre 50 e 100 mil habitantes Mais de 100 mil habitantes

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10% 25% 50%

Idade do fundo em relação a 30 de julho de 2018

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Possível relação com a governança dos fundos• A predominância dessas respostas, e consequente ineficiência de

gestão financeira e atuarial, pode estar associada a falhas degovernança nos fundos.

• Nossos estudos anteriores mostram a frágil governança de algunsRPPS, em que gestores com baixa autonomia em relação ao prefeitoe sem suporte dos conselheiros não conseguiam evitar que aprefeitura considerasse o caixa do fundo como extensão do seupróprio caixa.

• Sabemos que o gestor do fundo, os conselheiros e os consultores nãotêm condições de interferir na decisão do prefeito de interromper orepasse mensal, contudo, a forma como reagem a essa ação podevariar desde um condescendente apoio até um questionamentoformal e eventual alerta à Câmara Municipal e à associação deservidores.

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Espaço para respostas vulneráveis• Da mesma forma, a redução de alíquotas aprovada na Câmara

Municipal pode contar com maior ou menor ativismo do conselho dofundo, que pode estar mais ou menos inclinado a apoiar as açõesorientadas ao curto prazo propostas pela prefeitura, dependendo doquão autônomo do prefeito for o gestor que preside o conselho.

• Deve ser considerado que as falhas de governança podem darespaço a outras respostas que suscitam vulnerabilidade. Porexemplo, em vez de disseminar ações transformadoras, consultores eespecialistas podem incentivar soluções para obter simplescompliance à legislação, sem a efetiva entrega de resultadosfinanceiro e atuarial, como suavizar os pressupostos do cálculoatuarial para reduzir as alíquotas de equilibro atuarial do fundo.

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Baixo padrão de resiliência• Ao analisar os padrões de resiliência dos fundos de RPPS, pela

combinação do cenário de vulnerabilidade gerado pela decisão daprefeitura e respostas dos gestores, observou-se a predominância dainteração de respostas de baixo padrão de resiliência, tanto pelaprefeitura quando pelos gestores do fundo.

• Estes, por sua vez, têm poucas possibilidades de lidar com avulnerabilidade gerada por algumas respostas das prefeituras, comointerrupção de repasses, e, em geral, nesses casos, fazem uso dacarteira de investimentos para cumprir com o pagamento debenefícios.

• Essa interação prefeitura-gestores de fundos em torno de baixospadrões de resiliência tende a aumentar a vulnerabilidade do fundo etransfere condições cada vez mais críticas às administrações futuras.

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Achados importantes• Não houve diferenças nos padrões de resiliência e respostas de

gestores e prefeituras em relação ao porte de municípios e idadedos fundos. Essa similaridade pode ser decorrente da baixadiversidade e qualidade das respostas observadas geradas pelo efeitolock-in em Pike et al. (2010).

• A redução das possibilidades de resposta daria a todos os municípiosas mesmas chances de resolver a questão. A regulação federal acabapor restringir e condicionar a capacidade dos gestores adaptarsoluções às pressões ao contexto local, o que afeta seu padrão deresiliência.

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A presença dos guardiães• Um achado a ser considerado é que mesmo que, em todo o país, o

espaço de resposta seja igual para todos os prefeitos e hajapredominância de um padrão fraco de resiliência, alguns fundos nãoestão tendo sua vulnerabilidade aumentada por decisões daprefeitura, e seus gestores não lançam mão de respostas típicas deum baixo padrão de resiliência financeira.

• Isso mostra que há certo diferencial de antecipação de ameaças e degovernança nesses fundos, que pode ser explicado pelocomportamento dos atores – agentes políticos, gestores econselheiros – envolvidos.

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Nossas obras mais recentes

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Profa. Diana LimaUniversidade de Brasília

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