IMPLANTAÇÃO DE SISTEMAS SIMPLIFICADOS · Implantação de Sistemas Simplificados Processo nº: 7891/2010 Conselheiro Relator: Yedo Flamarion Lobão Ato originário: Resolução

Unidade Técnica de Fiscalização – UTEFINúcleo de Execução de Inspeções e Auditoria – NEAUD 3

Fls. Proc. N.º 7891/10Rubrica

Relatório de Auditoria Operacional

IMPLANTAÇÃO DE SISTEMAS SIMPLIFICADOS

Relator

Conselheiro Yedo Flamarion Lobão

São Luís

2011




IMPLANTAÇÃO DE SISTEMAS SIMPLIFICADOS

Relator

Conselheiro Yedo Flamarion Lobão

São Luís

2011




Implantação de Sistemas Simplificados

Processo nº: 7891/2010

Conselheiro Relator: Yedo Flamarion Lobão

Ato originário: Resolução Nº 156/2010, de 11/03/10, que aprovou a inclusão da auditoriaoperacional na área de Saneamento no Plano de Fiscalização do Tribunal.

Objetivo: avaliar se a Ação Implantação de Sistemas Simplificados está contribuindo para auniversalização do abastecimento de água, mediante a distribuição equitativa de SSAA nazona rural, com vistas a fortalecer o acesso da população aos serviços de saneamento básico ea outros benefícios sustentáveis.

Período abrangido pela auditoria: 2007 a 2009

Período de realização do auditoria: Fase PeríodoPlanejamento 13/07/10 a 17/09/10Execução 20/09/10 a 30/11/10Relatório 01/12/10 a 22/02/11

Ato de designação da Equipe: Portaria TCE/MA n.º 595, de 09 de abril de 2010.

Composição da equipe: Matrícula

Arlene da Silva Vieira 6585Auricea Costa Pinheiro 6858Elizabeth Regina Marinho Espíndola 11312Helvilane Maria Abreu Araújo 8219José Elias Cadete dos Santos Sobrinhos 10629Raimundo Nonato M. Cardoso 9167Samuel Rodrigues Cardoso Neto 12062

Unidade: Unidade Técnica de Fiscalização (UTEFI)/ Núcleo de Execução de Inspeções e Auditoria (NEAUD 3)

Responsável: José Márcio Soares LeiteCPF: 029.419.963-20

Responsável pela ação: Jorge Luiz Pereira Mendes (Secretário Adjunto de Saneamento)



Agradecimentos

Uma característica indispensável para o êxito da auditoria operacional é a relaçãode cooperação que deve existir entre a equipe de auditoria e a entidade auditada. Nessesentido, cabe especial agradecimento à Secretaria de Saúde do Estado do Maranhão,especialmente a Secretaria Adjunta de Saneamento, pela atenção e disponibilidade naprestação de informações, na participação das oficinas e na apresentação de documentosnecessários ao desenvolvimento deste trabalho.



RESUMO

Em continuidade à capacitação em Auditoria Operacional promovida peloPrograma de Modernização do Controle Externo dos Estados, do Distrito Federal e dosMunicípios Brasileiros (PROMOEX) e coordenada pelo Instituto Rui Barbosa (IRB), oPlenário do Tribunal de Contas do Estado do Maranhão (TCE/MA), por meio da Resolução nº156/2010, Processo nº 7891/2010, incluiu, no seu Plano de Fiscalização, a ação Implantaçãode Sistemas Simplificados (ISS), que integra o Programa Universalização do Abastecimentode Água, como ação a ser auditada no exercício 2010.

A ação selecionada pelo TCE/MA tem como finalidade descrita no PPA 2008-2011 “implantar sistemas de abastecimento d’água em áreas rurais e fortalecer o acesso dapopulação ao serviço de saneamento básico”, com dotação inicial atualizada para o período2007-2009 de R$305.467.208,00 e execução financeira de R$303.779.012,81. A unidadeadministrativa responsável pela ação é a Secretaria Adjunta de Saneamento (SAS) daSecretaria Estadual de Saúde (SES). Foram registrados 506 sistemas simplificados deabastecimento de água (SSAAs) construídos nesse mesmo período. O financiamento da açãotem a participação das duas esferas de governo, a estadual e a municipal, por meio deconvênios, com recursos do Fundo Estadual de Saúde (FES) em conjunto com a CAEMA eprefeituras municipais ou associações. Para tanto, os municípios ou associações apresentamprojetos de construção de poços artesianos, que são submetidos a uma análise técnica da SASe, sendo aprovados, são elaborados os convênios.

A situação do Estado do Maranhão, na área de saneamento, é preocupante, vistoque, além de ser um dos estados com maiores índices de mortalidade infantil, é também o queocupa a última posição em relação aos indicadores de oferta de serviços básicos desaneamento (água, esgoto e lixo), com 57,2% dos domicílios urbanos beneficiados - contra amédia nordestina de 71,5%. Conforme informações do IBGE, a rede de abastecimento deágua chega a pouco mais de 50% dos domicílios, e a coleta de esgoto atinge apenas 9% dosmaranhenses. Além disso, na cúpula do milênio, com a participação de vários países, inclusiveo Brasil, foi estabelecido como objetivo para o desenvolvimento do milênio a meta de reduzirpela metade a parcela da população sem acesso à água potável segura nas áreas rurais. Oprograma estadual Universalização do Abastecimento d’Água tem como objetivo ampliar egarantir o acesso ao serviço público de abastecimento d’água à população do Estado, sendoque na zona rural pretende alcançar esse objetivo por meio da ação de ISS.

Dessa forma, a auditoria teve como objetivo avaliar se a ação ISS estácontribuindo para a universalização do abastecimento de água, mediante a distribuiçãoequitativa de SSAA na zona rural, com vistas a fortalecer o acesso da população aos serviçosde saneamento básico e a outros benefícios sustentáveis.

Na realização do trabalho, foram adotadas como estratégias metodológicas: a)pesquisa documental através de exames administrativos e consulta a banco de dados; b)visitas de estudo aos 253 SSAAs via observação direta; e c) pesquisa strictu sensu por meiode realização de entrevistas com beneficiários, responsáveis pelos sistemas, secretáriosmunicipais e/ou coordenadores da SMS, gestor da SAS e gestor da Vigilância Epidemiológicado Estado.



Constatou-se no decorrer do trabalho que o planejamento da ação não estáfundamentado em diagnóstico que identifique as localidades do Estado com mais carência deágua, não tem critérios de seleção definidos para atendimento dessas localidades e as metasestabelecidas não consideraram a demanda e o recurso financeiro disponível. Além disso, emrelação à avaliação da contribuição da ação para a consecução dos objetivos do Programa e oalcance de sua própria finalidade, não existe norma ou procedimento padrão, definição deresponsabilidade e dotação orçamentária específica para a realização de atividades deacompanhamento, monitoramento e avaliação.

Da mesma forma que o planejamento, a operacionalização da ação apresentouvulnerabilidades que tem comprometido a sua implementação. Nas visitas in loco, foram ob-servados SSAAs construídos em desconformidade com os padrões técnicos, a existência deSSAAs cuja água não serve para consumo ou que não atende a toda a comunidade. Observou-se, também, deficiência na estrutura organizacional da SAS, bem como fragilidades nas suasrotinas e procedimentos.

Quanto ao alcance dos objetivos da ação, verificou-se que a universalização daágua, na zona rural, está longe de ser atendida, em razão da implantação de SSAA estar aquémda demanda do Estado. Além disso, a continuidade do acesso à água não está garantida, pois amanutenção dos SSAAs está limitada a reparos e a qualidade da água não é controlada.

Não obstante os problemas identificados na auditoria, verificou-se que a ação tembeneficiado a população atendida, especialmente, quanto a facilidade do acesso à água e pelofato de os beneficiários não perderem mais tempo se deslocando para coletar água. Noentanto, ficou evidenciado que devido à falta de integralização de outras açõesgovernamentais, não foram detectados melhorias significativas nas condições de saúde,econômica e do próprio saneamento básico.

Diante das constatações levantadas pela auditoria, torna-se oportuno recomendar àSES que elabore planejamento fundamentado em diagnóstico situacional, que amplie ações deacompanhamento, monitoramento e avaliação, que defina as competências da SAS e organizesua estrutura com vistas a atender aos objetivos da ação, que realize levantamento da demandaefetiva por SSAA no Estado, que inclua no termo de convênio cláusulas especificas indicandode quem será a responsabilidade pela manutenção do SSAA após sua construção, que instituarotinas de aferição da qualidade da água para todo o Estado, incluído envio periódicos derelatórios de qualidade da água para a SES, bem como promova o desenvolvimentoconjuntamente com ação de ISS de outras ações de saneamento.

Espera-se, com adoção das recomendações, contribuir para que a ação de ISStenha um planejamento consistente e condizente com a real situação do Estado e que oaperfeiçoamento das rotinas, dos procedimentos e da estrutura organizacional da SASpossibilite o alcance do objetivo do programa por meio da universalização e continuidade doacesso à água. Espera-se, ainda, que haja um comprometimento do município com acomunidade local, visando à salubridade ambiental, à melhoria das condições de vida dapopulação rural, à geração de resultados satisfatórios nos indicadores da saúde públicarelacionados ao saneamento básico.



LISTA DE SIGLAS

CAEMA Companhia de Saneamento Ambiental do MaranhãoCGU Controladoria Geral da UniãoCONASEMS Conselho Nacional de Secretários municipais de SaúdeCONASS Conselho Nacional de Secretários de SaúdeCOSEMS Conselho Estadual de secretários Municipais de SaúdeDVR Demonstração de Verificação de RiscosFES Fundo Estadual de SaúdeGEDECIM Gerência de Estado de Desenvolvimento das Cidades e MunicípiosGQV Gerência de Estado de Qualidade de VidaIRB Instituto Rui BarbosaISS Implantação de Sistemas SimplificadosLOA Lei Orçamentária AnualODM Objetivos de Desenvolvimento do MilênioOMS Organização Mundial de SaúdeONU Organização das Nações UnidasOPAS Organização Pan-Americana de SaúdePESB Plano Estadual de Saneamento BásicoPPA Plano PlurianualPROMOEX Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo SAS Secretaria Adjunta de SaneamentoSEPLAN Secretaria de Estado de Planejamento e Orçamento do MaranhãoSES Secretaria de Estado de SaúdeSISPCA Sistema de Informatização de Planejamento, Coordenação e avaliaçãoSNIS Sistema Nacional de Informações de SaneamentoSSAA Sistemas Simplificados de Abastecimento de ÁguaTCE/GO Tribunal de Contas do Estado de GoiásTCE/MA Tribunal de Contas do Estado do MaranhãoTCE/RS Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do SulTCU Tribunal de Contas da União



LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Figura 1.4 – Demonstrativo dos municípios com SSAA visitados ................................ 15Foto 4.1.1 – Torre de sustentação da caixa d’água construída com quatro colunas ...... 32Foto 4.1.2 – Torre de sustentação da caixa d’água construída com três colunas ........... 32Foto 4.1.3 – Torre de sustentação da caixa d’água construída com duas colunas ......... 32Foto 4.1.4 – Torre com base em laje premoldada .......................................................... 33Foto 4.1.5 – Torre com base em laje premoldada .......................................................... 33Foto 4.1.6 – Cemitério próximo ao poço ....................................................................... 33Foto 4.1.7 – Chiqueiro de animais próximo ao poço ..................................................... 33Foto 4.1.8 – Sistema sem cerca de proteção .................................................................. 34Foto 4.1.9 – Sistema sem cerca de proteção .................................................................. 34Foto 4.2.1 – Pessoas carregando água de outras fontes ................................................. 36Foto 4.2.2 – Pessoas carregando água de outras fontes ................................................. 36Foto 5.2.1 – Estrutura caixa d’água sem escada ........................................................... 50Foto 5.2.2 – Estrutura da caixa d’água com escala, sem proteção ................................. 50Foto 5.2.3 – Estrutura da caixa d’água sem escada ........................................................ 50Foto 5.2.4 – Encanação com vazamentos ...................................................................... 50Foto 5.2.5 – Estrutura da caixa d’água com rachadura .................................................. 50Foto 5.2.6 – Estrutura da caixa d’água com rachadura .................................................. 50



LISTA DE QUADROS

Quadro 1.4 – Demonstrativo da amostra de SSAA ........................................................ 15Quadro 2.4 – Legislação referente à função saneamento ............................................... 19Quadro 3.1 – Demonstrativo da execução orçamentária ................................................ 24Quadro 4.2 – Consumo de água per capita .................................................................... 34Quadro 4.3 – Sistemas que não atendem a comunidade ................................................ 40Quadro 5.1.1 – Demanda por serviços de água para as populações rurais, segundo oIBGE .............................................................................................................................. 44Quadro 5.1.2 – Evolução da implantação de SSAA ...................................................... 44Quadro 6.1.1 – Saneamento no Estado do Maranhão período 2006 – 2008 .................. 60Quadro 6.1.2 – Análise dos indicadores operacionais da água – ano 2008 ................... 60Quadro 6.1.3 – Índice de atendimento com abastecimento de água – ano 2008 ........... 61Quadro 6.2.1 – Taxa de mortalidade infantil por diarréia (por 1000 nascidos vivos) –Estado do Nordeste (2006 – 2009) ................................................................................. 62Quadro 6.2.2 – Comparativo taxa de mortalidade infantil por diarréia versus indica-dor de mortalidade relacionada às doenças infecciosas e parasitárias ................. 64Quadro 6.2.3 – Distribuição de casos de diarréia, segundo à Monitorização das Doen-ças Diarréicas Agudas, Região Nordeste, 2005 – 2008 ......................................... 65Quadro 6.2.4 – Óbitos por doenças diarréicas aguda, Região Nordeste, 2005 – 2008 .. 65Quadro 6.3.1 – Situação geral de saneamento do Estado, período 2007 – 2009, segun-do SIAB ................................................................................................................ 67Quadro 6.3.2 – Número de municípios que atendem por tipo de esgotamento sanitárioem mais de 50% de sua população cadastrada na ESF e PACS no período 2007 –2009 ................................................................................................................................ 68Quadro 6.3.3 – Número de municípios que atendem por tipo de tratamento de águaem mais de 50% de sua população cadastrada na ESF e PACS no período 2007 –2009 ................................................................................................................................ 68



LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 3.1 – Execução orçamentária da ação ISS – 1733 ............................................ 25Gráfico 4.2.1 – Situação geral dos 253 SSAA selecionados .......................................... 35Gráfico 4.2.2 – Principais problemas identificados nos SSAA ..................................... 36Gráfico 5.2.1 – Responsabilidade pela realização dos serviços de manutenção – per-cepção beneficiários dos SSAA ................................................................................ 47Gráfico 5.2.2 – Frequência da realização de serviços de manutenção – percepção be-neficiários ................................................................................................................... 47Gráfico 5.2.3 – Responsabilidade pela realização de serviços de manutenção – per-cepção responsáveis pelo SSAA ............................................................................... 48Gráfico 5.2.4 – Frequência de realização de serviços de manutenção – percepção res-ponsáveis pelo SSAA ................................................................................................ 48Gráfico 5.2.5 – Atribuições dos responsáveis pelo SSAA ............................................. 49Gráfico 5.2.6 – Motivos para interrupção ou suspensão do abastecimento de água ...... 51Gráfico 5.2.7 – Percepção dos responsáveis pelos SSAA quanto às orientações rece-bidas ......................................................................................................................... 51Gráfico 6.2.1 – Taxa de mortalidade infantil por diarréia dos Estados do Nordeste(período 2006 – 2009) .................................................................................................... 63Gráfico 6.2.2 – Classificação dos Estados do Nordeste no indicador de mortalidaderelacionado às doenças infecciosas e parasitárias –ano 2008 ........................................ 64Gráfico 6.3 – Sistemas de esgotamento sanitário – percepção beneficiários e respon-sáveis pelos SSAA ............................................................................................... 68Gráfico 6.4 – Orientação educativa – percepção dos beneficiários ............................... 69Gráfico 6.5 – Outros benefícios – percepção beneficiários e responsáveis ................... 70



SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 121.1 Antecedentes............................................................................................................... 121.2 Identificação do objeto de auditoria........................................................................ 131.3 Objetivos e escopo da auditoria................................................................................ 131.4 Estratégia metodológica............................................................................................ 141.5 Forma de organização do relatório.......................................................................... 162. VISÃO GERAL DO OBJETO DE AUDITORIA ................................................... 172.1 Contextualização e Relevância.................................................................................... 172.2 Objetivo e Público-Alvo.............................................................................................. 182.3 Forma de Implementação............................................................................................ 182.4 Legislação.................................................................................................................... 193. PLANEJAMENTO DA AÇÃO DE ISS.................................................................... 213.1 Diagnóstico situacional ............................................................................................... 223.2 Acompanhamento, monitoramento e avaliação .......................................................... 264. IMPLANTAÇÃO DE SSAA ...................................................................................... 304.1 Padrões técnicos ......................................................................................................... 314.2 Atendimento das necessidades de abastecimento de água da comunidade ................ 344.3 Estrutura organizacional da SAS ................................................................................ 375. UNIVERSALIZAÇÃO E CONTINUIDADE DO ACESSO À ÁGUA.................. 425.1 Universalização da água ............................................................................................. 435.2 Manutenção dos SSAA ............................................................................................... 455.3 Controle da qualidade da água .................................................................................... 526. OUTROS BENEFICIOS............................................................................................. 576.1 Informações sobre a água no SNIS ............................................................................. 586.2 Indicadores por contaminação hídrica ........................................................................ 616.3 Situação de saneamento segundo dados da atenção básica ........................................ 666.4 Ações educativas para os beneficiários ...................................................................... 696.5 Instalações de kit sanitários ........................................................................................ 707. ANÁLISE DOS COMENTÁRIOS DO GESTOR.................................................... 728. CONCLUSÃO ............................................................................................................. 759. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO ................................................................ 77REFERÊNCIAS.............................................................................................................. 81APÊNDICES ................................................................................................................... 83


1 INTRODUÇÃO

O presente relatório refere-se à auditoria operacional na área de Saneamento, queintegra o Plano Semestral de Auditoria, aprovado pela Resolução nº 156/2010, em 11/03/2010,Proc. Nº 1267/2010.

A ação foi selecionada após realização do Estudo de Viabilidade dos programasestaduais da área de saneamento contidos na Lei Orçamentária Anual (LOA) 2010 e nos PlanosPlurianuais (PPA) dos períodos 2004 – 2007 e 2008 – 2011. Considerando os aspectos damaterialidade e relevância, o Estudo identificou o Programa Universalização do Abastecimento deÁgua - 0165 como a melhor oportunidade de realização de auditoria operacional, especificamente, aação Implantação de Sistema Simplificado - 1733, uma vez que seu objetivo é ampliar e garantir oacesso ao serviço público de abastecimento de água à população da zona rural, ou seja, suprir umanecessidade extremamente básica de um público alvo tão carente.

1.1 Antecedentes

A realização de auditoria operacional, além de ser uma obrigação constitucional doTribunal de Contas, conforme dispõe o art. 70 da CF, atende também aos anseios da sociedade, que,cada vez mais, exige que as ações governamentais sejam avaliadas não somente quanto àlegalidade, mas também quanto ao seu desempenho, devendo a ação ser observada sob asdimensões da economicidade, eficiência, eficácia, efetividade, equidade e transparência. Dessaforma, são avaliados o cumprimento dos programas de governo, o desempenho das unidades eentidades jurisdicionadas ao Tribunal, no que concerne aos seus objetivos, metas e prioridades, bemcomo quanto à alocação e uso dos recursos disponíveis.

Nesse sentido, o PROMOEX, que tem como objetivo central o fortalecimento dosistema de controle externo, através da integração nacional e da modernização dos tribunais decontas, considerou a realização das auditorias operacionais como uma de suas ações prioritárias. Poressa razão, criou o Programa Nacional de Capacitação em Auditoria Operacional, com o propósitode propiciar condições para a realização de auditorias operacionais nos tribunais de contasbrasileiros, mediante à capacitação dos profissionais que desenvolvem atividades de auditoria.

Assim, foi realizada pelo PROMOEX e coordenada pelo Instituto Rui Barbosa (IRB)uma capacitação nacional na categoria presencial em auditoria operacional. E, também, foramprogramadas a realização de auditorias-piloto como continuidade a capacitação. Em 2008, o temaescolhido foi a Formação Continuada de Professores. Em 2009, a Estratégia Saúde da Família e, em2010, como objeto desta auditoria, foi escolhida a ISS.

A presente fiscalização representa atuação inédita do TCE/MA no tema. Com base noart. 71, inciso IV, c/c o art. 75 da Constituição Federal, no art. 51, inciso IV, da ConstituiçãoEstadual, no art. 1º, inciso IV e no art. 36, da Lei Estadual n.º 8.258, de 6 de junho de 2005, no art.1º, inciso V, no art. 20, inciso VI, c/c o art. 259, § 1º do Regimento Interno – TCE/MA, e por meioda Resolução nº 44/2009, Processo nº 1836/2009, o plenário do TCE aprovou o Programa Nacional

12


de Auditoria Operacional. A equipe de auditoria foi designada através da Portaria N.º 595, de 09 deabril de 2010.

1.2 Identificação do objeto de auditoria

A ação auditada, denominada Implantação de Sistemas Simplificados (ISS) - 1733 noPPA de 2008-2011, tem por finalidade implantar sistemas de abastecimento d’água em áreas rurais efortalecer o acesso da população ao serviço de saneamento básico. A unidade administrativaresponsável pela ação é a Secretaria Adjunta de Saneamento (SAS) da SES. A ação registrou 506SSAA construídos no período 2007-2009, com um gasto de R$ 303.779.012,81.

1.3 Objetivos e escopo de auditoria

Durante a fase de planejamento foram identificadas oportunidades de melhoria dedesempenho da gestão, referente ao planejamento, implementação, acompanhamento e avaliação daação. Evidenciou-se, também, como um ponto a ser aperfeiçoado, a falta de definição doresponsável pela manutenção dos sistemas simplificados com vistas a permitir o contínuo acesso àágua.

Dessa forma, a auditoria teve como objetivo: avaliar se a ação ISS está contribuindopara a universalização do abastecimento de água, mediante a distribuição equitativa de SSAA nazona rural, com vistas a fortalecer o acesso da população aos serviços de saneamento básico e aoutros benefícios sustentáveis. Assim, foram elaboradas quatro questões:

QUESTÃO 1: O planejamento da ação apresenta vulnerabilidades que possamcomprometer o alcance de seus objetivos?

QUESTÃO 2 : A implementação da ação está adequada ao alcance de seus objetivos?

QUESTÃO 3: Em que medida a ISS tem possibilitado a universalização e o contínuoacesso a água?

QUESTÃO 4: Que benefícios foram observados nas localidades a partir da ISS?

O universo da pesquisa foi constituído pelos SSAA construídos no período 2007-2009.A definição desse período ocorreu em função de o controle dos processos da SAS estar organizado apartir de 2007, ano em que a função saneamento foi incorporada à SES.

Convém esclarecer que não integra o escopo dessa auditoria o exame das prestações decontas dos convênios, da economicidade para a construção dos SSAA e da qualidade e consistênciasdas técnicas construtivas empregadas, assim como atribuir ao resultado da ação de ISS, asocorrências positivas ou negativas encontradas nas comunidades rurais.

13


1.4 Estratégia metodológica

Na definição do escopo da auditoria, ocorrida durante a fase de planejamento, foirealizada pesquisa documental, por meio de consulta à legislação, à bibliografia, aos artigos outrabalhos técnicos publicados na imprensa ou na internet sobre o assunto. E, além das reuniões comgestores da SAS, foram entrevistados gestores da CAEMA e consultado especialista comconhecimentos sobre o tema da auditoria.

Ainda nessa fase, foram aplicadas com os gestores da SAS, as técnicas de diagnósticocomumente utilizadas em auditoria operacional. Dessa forma, na análise de SWOT1, com o auxíliodos gestores, foram identificadas as forças, oportunidades, ameaças e fraquezas da ação. NoDiagrama de Verificação de Risco (DVR), foram avaliadas as principais fragilidades e ameaças queinterferem na ação. E, no Mapa de Processo2 foi possível observar oportunidades de melhoria naoperacionalização da ação.

Na fase de Execução, com objetivo de investigar as questões de auditoria, foramadotadas como estratégias metodológicas: a) pesquisa documental através de examesadministrativos e consulta a banco de dados; b) visitas de estudo aos 253 SSAA via observaçãodireta; e c) pesquisa strictu sensu nos municípios selecionados, por meio da realização deentrevistas com beneficiários, responsáveis pelo SSAA e gestores municipais.

Os instrumentos de pesquisa utilizados junto aos gestores da SES tiveram comoobjetivo avaliar a adequação do planejamento às demandas do Estado, as condições deimplementação da ação e a existência de rotinas de acompanhamento e avaliação da ação, bemcomo identificar a percepção dos gestores quanto à definição da responsabilidade pela manutençãodos sistemas, de forma a garantir a continuidade do acesso à água com qualidade para a populaçãoda zona rural.

Os instrumentos de pesquisa utilizados junto aos gestores municipais buscaramidentificar suas percepções quanto ao atendimento da ação as suas necessidades, à existência decritérios de seleção e à definição da responsabilidade pela manutenção do sistema que permita acontinuidade do acesso à água com qualidade para a população da zona rural.

Os instrumentos utilizados junto aos representantes da comunidade responsável peloSSAA e beneficiários tiveram por finalidade levantar dados sobre a regularidade da manutenção emedidas saneadoras para os problemas apresentados nos SSAA, sobre a qualidade do abastecimentoe sua continuidade, bem como identificar outros benefícios surgidos na comunidade após àimplantação dos sistemas.

A limitação encontrada na realização do trabalho foi a grande extensão territorial doEstado em face do prazo fixado para a realização dos trabalhos de campo. Assim, não foi possívelrealizar a pesquisa nos SSAA de acordo com a amostra estatística definida na fase deplanejamento, optando-se por visitas de estudo em 29 municípios selecionados de forma aleatória,

1 Matriz SWOT: ferramenta facilitadora do diagnóstico institucional, que integra as metodologias de planejamento estra-tégico organizacional. Através dessa ferramenta são identificadas as forças (Strengths), ), fraquezas (Weaknesses), opor-tunidades (Opportunities) e ameaças (Threats) do programa.2 Mapa de Processos: representação gráfica do processo de uma atividade, detalhando os passos críticos e atividades ne-cessárias.

14


entre os 96 municípios que possuíam SSAA construídos no período em análise. No total, foramvisitados 253 SSAAs, que representa 50% do total construído. Dessa forma, os resultadosobservados, embora significativos para a compreensão dos problemas que afetam o desempenho daação, não podem ser generalizados para todo o Estado. A Figura 1.4 apresenta a distribuiçãogeográfica dos municípios visitados.

Figura 1.4 - Demonstrativo dos municípios com SSAA visitados

Os Municípios visitados foram: Alto Alegredo Pindaré, Arari, Bacabal, Bacuri, Balsas, BomLugar, Brejo, Cachoeira Grande, Caxias, Centraldo Maranhão, Chapadinha, Codó, Coroatá,Fortaleza dos Nogueiras, Gonçalves Dias,Humberto de Campos, Jatobá, Lima Campos,Mata Roma, Peri-Mirim, Pindaré-Mirim,Pinheiros, Presidente Dutra, Presidente Juscelino,Presidente Vargas, Santa Rita, São Bento, SãoFélix de Balsas e Tuntum.

O Quadro 1.4 apresenta o total de entrevistas realizadas, demonstrado que do universode 506 SSAA, a equipe selecionou 253 e fez observação direta em 214. A diferença entre osvisitados e selecionados ocorreu em virtude de alguns sistemas que não foram localizados, nãoforam construídos ou que foram cancelados. No entanto, foram analisados os processos dos 253projetos selecionados.

Quadro 1.4 - Demonstrativo da amostra de SSAA

Item 2007 2008 2009 Total

SSAA construídos (A) 312 98 96 506

Amostra de SSAA com erro de 5% 175 79 77 331

SSAA selecionados (B) 134 62 57 253

SSAA visitados (C) 214

Municípios com SSAA (D) - - - 96

Municípios visitados (E) - - - 29

Gestores municipais entrevistados (F) - - - 26

Responsáveis pelos SSAA - - - 251

Beneficiários - - - 1119

Projetos de SSAAs analisados 134 62 57 253

15


1.5 Forma de organização do relatório

Além do item 1, que trata da Introdução, este relatório é composto por mais seis itens. Oitem 2 apresenta uma visão geral da ação auditada, onde, além da contextualização do tema, sãoapresentadas informações sobre seus objetivos e forma de operacionalização. Nos itens 3, 4, 5 e 6são apresentadas as principais conclusões da auditoria, abrangendo o planejamento, aimplementação, a continuidade e outros benefícios. Por fim, os itens 7, 8 e 9 tratam,respectivamente, da análise dos comentários do gestor, das considerações finais do trabalho e daproposta de encaminhamento. Nesta última, são apresentadas recomendações que, seimplementadas, contribuirão para aperfeiçoar a gestão e os resultados da ISS no Estado.

16


2 VISÃO GERAL DO OBJETO DE AUDITORIA

Para uma melhor compreensão dos objetivos e resultados propostos na auditoria, sãoapresentadas neste item as características principais da ação de ISS e a importância dela para odesenvolvimento do saneamento no Estado.

2.1. Contextualização e relevância

O saneamento é um fator primordial na obtenção da saúde pública. Diversos estudosdemonstram que a queda significativa da mortalidade infantil3 e na infância4 está fortementerelacionada com políticas públicas direcionadas para a medicina preventiva, curativa e saneamentobásico. Estima-se que quase 80% das doenças e mais de 1/3 da taxa de mortalidade, em todo omundo, decorram da péssima qualidade da água utilizada pela população ou da falta de esgotamentosanitário adequado. A água contaminada e esgotos a céu aberto servem como porta de entrada dosagentes infecciosos no organismo, resultando no aumento de patologias como hepatite A, dengue,cólera, diarréia, leptospirose, febre tifóide e paratifóide, esquistossomose, dentre outras, que afetamprincipalmente crianças de até 5 (cinco) anos de idade.

Nesse sentido, o tema saneamento foi incluído no debate ocorrido no evento Cúpula doMilênio, promovida pela Organização das Nações Unidas (ONU), em Nova York, no ano de 2000,no qual os governantes de 189 países, inclusive o Brasil, se reuniram para discutir os principaisproblemas que afetam o mundo no novo milênio. Como resultado, foram estabelecidos oitoObjetivos para o Desenvolvimento do Milênio (ODM), em que esses governantes secomprometeram a desenvolver ações para que tais finalidades sejam alcançadas até o ano de 2015.A área saneamento está inserida no objetivo Qualidade de Vida e Respeito ao Meio Ambiente,sendo estabelecidas as seguintes metas para alcance desse objetivo, especificamente nessa área:

reduzir pela metade a parcela da população sem acesso à água potável segura nasáreas urbanas;

reduzir pela metade a parcela da população sem acesso à água potável segura nasáreas rurais;

reduzir pela metade a parcela da população sem acesso ao saneamento nas áreasurbanas;

reduzir pela metade a parcela da população sem acesso ao saneamento nas áreasrurais.

A Organização Mundial de Saúde (OMS) considera, desde a década de 80, osaneamento como a medida prioritária em termos de saúde pública, até mesmo porque, conformeesse organismo, a cada dólar investido em saneamento representará uma economia de cinco dólaresem investimento com a prestação de saúde curativa (R. Franceys, J. Pickford e R. Reied, 1994).

3 Índice de mortalidade infantil: indica quantas crianças morreram antes de completar um ano4 Índice de mortalidade na infância: indica quantas crianças morreram antes de completar cinco anos

17


No Brasil, conquanto as informações da área saneamento sejam precárias, estima-se queapenas 52,8% da população sejam atendidos por rede coletora de esgoto e que 76,1% dosdomicílios sejam abastecidos pela rede geral de distribuição de água. Assim, 24% da populaçãobrasileira não possui acesso à água tratada. Dados esses que não levam em consideração as áreasrurais da região norte (Pesquisa Nacional por Amostras de Domicílios 1999, www.ibge.gov.br).

A situação no Estado do Maranhão é preocupante. Além de ser um dos estados commaiores índices de mortalidade infantil, é também o que ocupa a última posição em relação aosindicadores de oferta de serviços básicos de saneamento (água, esgoto e lixo), com 57,2% dosdomicílios urbanos beneficiados - contra a média nordestina de 71,5%. Conforme informações doIBGE, a rede de abastecimento de água chega a pouco mais de 50% dos domicílios, e a coleta deesgoto atinge apenas 9% dos maranhenses.

2.2. Objetivo e público-alvo

A ação tem como finalidade a implantação de sistemas simplificados de abastecimentode água em áreas rurais e o fortalecimento do acesso da população ao serviço de saneamento básico.Integra o Programa Universalização do Abastecimento d’Água, cujo objetivo é ampliar e garantir oacesso ao serviço público de abastecimento de água à população do Estado, tendo como justificativaa melhoria da qualidade de vida das populações, contribuindo de modo relevante para a elevação doíndice de desenvolvimento humano (IDH) no Estado. O público-alvo da ação é a população da zonarural do Estado.

2.3. Forma de implementação

Um SSAA consiste num conjunto de obras, equipamentos e serviços destinados aoabastecimento de uma comunidade com água potável para consumo humano. É caracterizado pelaretirada da água, adequação de sua qualidade, fornecimento à população em quantidade compatívelcom suas necessidades. A implantação se dá através da exploração e distribuição de águasubterrânea, com utilização de bomba submersa; perfuração e instalação de poços tubulares;instalação de abrigo para comandos elétricos e distribuição (canalização) para as casas.

Quanto à forma de implementação da ação, foi realizada uma entrevista com o Assessorda SAS e aplicada a técnica de diagnóstico Mapa de Processo, conforme Apêndice A, obtendo-se asseguintes informações:

a) A SAS desenvolve atividades junto aos municípios do Estado por meio deprogramas e ações voltados para o atendimento do setor rural. A SAS elaboraprojetos técnicos e avalia aqueles que lhes são encaminhados pelos municípios;sendo aprovados os projetos, os recursos são liberados para execução pelo FES emconjunto com a CAEMA, ou pelo poder público ao qual se destina o recurso(Prefeitura Municipal). Os recursos quando de origem parlamentar (emendas)passam pela Secretaria e só são liberados mediante aprovação dos projetos, nessecaso a liberação dos recursos são feitos por etapas mediante relatório após vistoria.

18

http://www.ibge.gov.br/


b) A SAS atua de forma técnica da seguinte maneira: elabora projetos técnicos na áreade saneamento, analisa e vistoria os programas de saneamentos desenvolvidos pelasprefeituras municipais, recebe a prestação de contas dos convênios firmados entre oEstado e os entes, analisa os programas da CAEMA para inclusão no orçamento daSES e emite relatório final sobre prestação de contas.

c) A estrutura da SAS é composta pela coordenação e por um setor de engenharia, cujaatribuição não está relacionada ao Saneamento, além disso, os servidores que atuamna coordenação não são efetivos, apenas o Secretário Adjunto e o Assessor sãofuncionários públicos da CAEMA.

d) Quanto ao acompanhamento das atividades dos programas/ações executados na áreade saneamento, se o programa é desenvolvido pela CAEMA, há encaminhamento àSES da prestação de contas. Mas, se o programa é desenvolvido pelas prefeituras, aSES aprova ou não o projeto encaminhado pelo interessado e faz a liberação derecursos por etapas de acordo com a vistoria.

e) Quando o recurso é próprio, o órgão executor é a CAEMA, ficando a SAS com aresponsabilidade de fiscalizar. Se os recursos são provenientes de emendasparlamentares e destinados aos municípios, o Estado faz o repasse medianteconvênio, após aprovação do projeto pela SAS.

f) No caso específico da ação de Implantação de Sistemas Simplificados, assolicitações dos municípios são recebidas pelo Gabinete do Secretário eencaminhadas para a Coordenação Saúde é Vida que verifica se o município estáhabilitado ou não para realizar o convênio, cabe a SAS fazer a análise técnica doprojeto e posteriormente as vistorias da obra, para liberação das parcelas financeirasdo convênio e encerramento do processo.

2.4. Legislação

Além da previsão constitucional evidenciada nos Art. 21, inciso XX, Art. 23, inciso IX eArt. 200, da CF/88, a função saneamento também está regulamentada por normativos expedidospelo Ministério da Saúde (MS), pela SES, pela Fundação Nacional de Saúde (FUNASA) e pelaSecretaria Estadual das Cidades (SECID), conforme demonstrado no quadro 2.4:

Quadro 2.4 – Legislação referente à função saneamentoNorma Descrição

Art. 21, inciso XX da CF/88 Compete a União instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusivehabitação, saneamento básico e transportes urbanos.

Art. 23, inciso IX da CF/88 É competência comum da União, estados, Distrito Federal e municípios:promover programas de construção de moradias e a melhoria das condiçõeshabitacionais e de saneamento básico.

Art. 200 da CF/88 Dispõe sobre a competência do Sistema Único de Saúde, dentre elas,participar da formulação da política e da execução das ações de saneamento.

Art. 12, inciso I, alínea i, art.183, art. 214 e art. 245 daConstituição Estadual.

Dispõe sobre competências constitucionais do Estado e municípios relativos àfunção saneamento, com vistas à dignidade da pessoa humana e melhorias dasaúde da população.

19


Lei Nacional nº 11.445, de 05de janeiro de 2007

Estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico e para a políticafederal de saneamento básico.

Lei Nº 8.923, de 12 de janeirode 2009 do Estado doMaranhão

Institui a Política Estadual de Saneamento Básico – PESB, disciplina oconvênio de cooperação entre entes federados para autorizar a gestãoassociada de serviços públicos de saneamento básico, e dá outrasprovidências.

Lei 8.915, de 23 de dezembrode 2008

Dispõe sobre a criação da Agência Reguladora de Serviços Públicos doMaranhão – ARSEP e dá outras providências.

Lei nº 7.528, de 30 de junhode 2000

Cria o Conselho Estadual de Saúde e dá outras providências.

Resolução nº 01, de 14 demaio de 2008 Aprovar o Regimento Interno do Conselho Estadual das Cidades.

Decreto 25.346, de 04 de maiode 2009

Dispõe sobre a reorganização da SES, e dá outras providências.

Portaria Nº 518/GM doMinistério da Saúde, de 25 demarço de 2004

Estabelece os procedimentos e responsabilidade relativos ao controle evigilância da qualidade da água para consumo humano e seu padrão depotabilidade, e dá outras providências.

Decreto 5.440, de 04 de maiode 2005

Estabelece definições e procedimentos sobre o controle de qualidade da águade sistemas de abastecimento e institui mecanismos e instrumentos paradivulgação de informação ao consumidor sobre a qualidade da água paraconsumo humano.

Resolução Recomendada Nº 75,de 02 de julho de 2009

Estabelece orientações relativas à Política de Saneamento Básico e aoconteúdo mínimo dos Planos de Saneamento Básico.

Resolução Recomendada nº. 33,de 1º de março de 2007

Recomenda prazos para elaboração dos Planos de Saneamento Básico einstituição de Grupo de Trabalho para formular proposta de planejamento paraa elaboração do Plano Nacional de Saneamento Básico.

Manual de Saneamento daFUNASA

Aborda diversos temas da Área de Saneamento.

20


3 PLANEJAMENTO DA AÇÃO DE ISS

Um obstáculo para o alcance dos objetivos da ação está na inconsistência doplanejamento. Observou-se que ele não está fundamentado em diagnóstico que identifique aslocalidades do Estado mais carentes de água, não tem critérios de seleção definidos paraatendimento dessas localidades e as metas não foram estabelecidas considerando a demanda erecurso financeiro disponível. Além disso, em relação à avaliação da contribuição da ação para aconsecução dos objetivos do Programa e o alcance de sua própria finalidade, não existe norma ouprocedimento padrão, definição de responsabilidade e dotação orçamentária específica para arealização de atividades de acompanhamento, monitoramento e avaliação.

Nesse aspecto, convém observar a orientação do Manual de Elaboração do PPA 2008-20115: (...) para o propósito de planejar e organizar ações de governo devem-se, inicialmente,diagnosticar os problemas que se pretende resolver, que são carências ou demandas de um gruponão satisfeitas, que, ao serem reconhecidas e declaradas pelo governo, passam a integrar a suaagenda de compromissos. O problema será tanto melhor compreendido quanto melhor delimitadafor a sua incidência, inclusive em termos territoriais, já que um mesmo problema pode se apresentarde maneira diversa dependendo de onde está localizado. (...) a abordagem de problemas em escalasmuito amplas (...) dificulta a identificação, hierarquização e o gerenciamento da implementação daspossíveis soluções. As etapas seguintes de planejamento e organização tratam da definição deobjetivos e metas, do montante de recursos disponível e da capacidade operacional das instituiçõesenvolvidas na execução das ações. Diante disso, a auditoria identificou como fatores de risco aoalcance dos objetivos da ação o planejamento ineficiente e/ou fragilidades no acompanhamento,monitoramento e avaliação da ação.

Considerando os riscos apontados, a auditoria sinalizou quatro propostas deinvestigação: I) Se as diretrizes e metas da ação estão fundamentadas em diagnóstico situacional ealinhadas ao Plano Estadual de Saneamento (PES), PPA e LDO; II) Se os critérios de seleção dascomunidades a serem beneficiadas pela ação estão definidos e transparentes; III) Se a dotaçãoorçamentária é suficiente para atender à demanda de implantação dos sistemas simplificados; e IV)Se estão previstas ações de acompanhamento, monitoramento e avaliação.

Em vista dos critérios definidos pela auditoria, buscou-se identificar se o planejamentoda ação de ISS apresenta vulnerabilidades que possam comprometer o alcance de seus objetivosatravés das seguintes informações: a) metas e diretrizes para o abastecimento de água na zona ruralconstantes no PES, PPA e LDO; b) registros das informações que identifiquem as localidades queprecisam dos SSAA, bem como mapeamento das áreas prioritárias; c) procedimentos de análise daSES nas solicitações de ISS dos municípios; d) critérios de seleção das localidades; e) histórico deexecução físico-financeira ISS no período de 2007-2009; f) registros de acompanhamento,monitoramento e avaliações realizadas pela SAS no período de 2007-2009.

Além dessas informações, buscou-se identificar a percepção de gestores estaduais,municipais e de beneficiários relativa aos seguintes aspectos: a) percepção dos gestores da SESsobre a fundamentação das metas e diretrizes em diagnóstico situacional; b) percepção dos gestoresmunicipais sobre os critérios de seleção; c) percepção dos gestores da SES sobre critérios de

5 Referência: Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Planejamento e Investimentos Es-tratégicos. Manual de Elaboração: plano plurianual 2008-2011. Brasília: MP, 2007

21


seleção das localidades; d) percepção dos gestores da SES para identificar como são definidos osrecursos orçamentários da ação; e) percepção dos beneficiários sobre o monitoramento da ação; f)percepção dos gestores municipais sobre o acompanhamento, avaliação e monitoramento da SAS;e g) percepção dos gestores da SES sobre ações de acompanhamento, monitoramento e avaliação.

Para tanto, foram utilizados como estratégia metodológica a pesquisa documental epesquisa strictu sensu, utilizando-se como procedimentos de coleta de dados: consulta de registrosadministrativos, consulta a banco de dados, entrevista estruturada e questionários. Para análise dasinformações foi realizado exame de registros administrativos do PPA, da LDO, do SistemaInformatizado de Planejamento, Coordenação e Avaliação (SISPCA), da documentação fornecidapela SAS e dos projetos de solicitação de implantação de SSAA. Foi realizada, também, análisequalitativa das entrevistas realizadas com os gestores da SAS, da Coordenação Saúde é Vida e dosetor de planejamento da SES, com o objetivo de identificar como ocorre efetivamente oplanejamento da ação, o estabelecimento de meta, prioridades, critérios e seleção das localidades aserem atendidas. E, ainda, foram analisados quantitativamente os questionários aplicados com osbeneficiários, com a finalidade de evidenciar a percepção deles quanto à existência domonitoramento da ação.

3.1. Diagnóstico situacional

Constatou-se que a SAS não dispõe de informações que identifiquem as localidadesque necessitam dos SSAA, bem como da infraestrutura ou quantidade de habitantes dessaslocalidades, de forma a identificar as áreas prioritárias para atendimento. A SAS não faz o registrodas áreas atendidas e da quantidade de SSAA implantados para subsidiar o planejamento da açãopara os exercícios seguintes.

A CF/88,art. 21, inciso XX, atribui à União a competência por instituir diretrizes para odesenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos. Assim, aLei Nacional de Saneamento Básico (LNSB), nº 11.445/07, que estabelece as normas nacionais parao saneamento básico, preconiza o seguinte sobre o planejamento:

Art 19. A prestação de serviços públicos de saneamento básico observará plano, que poderáser específico para cada serviço, o qual abrangerá, no mínimo:I - diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida, utilizando sistema deindicadores sanitários, epidemiológicos, ambientais e socioeconômicos e apontando ascausas das deficiências detectadas;II - objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização, admitidassoluções graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planossetoriais;III - programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas , demodo compatível com os respectivos planos plurianuais e com outros planosgovernamentais correlatos, identificando possíveis fontes de financiamento;(...)

No âmbito do Estado, a Lei nº 8.923/09, que institui a Política Estadual de SaneamentoBásico (PESB), preceitua que todos têm direito à vida em ambiente salubre cuja promoção epreservação são deveres do Estado, mediante políticas e ações que visem assegurar auniversalização de acesso aos serviços públicos de saneamento básico, entre eles, o abastecimentode água, conforme o art. 5º, XII. Ainda no mesmo dispositivo legal, planejamento está definido

22


como as atividades atinentes à identificação, qualificação, quantificação, organização e orientaçãode todas as ações, públicas e privadas, por meio das quais um serviço público deve ser prestado oucolocado à disposição de forma adequada.

De acordo com as entrevistas realizadas com gestores da SAS, a verificação dasnecessidades de SSAA ocorre na análise do projeto de solicitação de cada sistema. Os gestoresmunicipais são obrigados a apresentar nesses projetos um plano de trabalho que, entre outros itens,deve conter a justificativa da solicitação. No entanto, na análise dos 253 projetos de SSAAselecionados, verificou-se que as justificativas se resumem à apresentação das localidades, àdeclaração da “necessidade de abastecimento de água, com a finalidade de evitar doenças deveiculação hídrica”. Além de serem informações genéricas, são informações pontuais sobredeterminada localidade, que não são adequadamente tratadas para subsidiar o próximoplanejamento da ação.

Ressalta-se que, para o adequado planejamento da ação, a SAS deveria registrar embanco de dados as localidades que precisam e as que já possuem SSAA em todo o Estado. Só assimela poderia definir variáveis importantes como quantidade e tempo necessários para auniversalização da água na zona rural. Essa deficiência de informação foi identificada pelospróprios técnicos da SAS que, na construção da SWOT, apontaram como fraqueza para o alcancedos objetivos da Ação a deficiência na coleta de informações técnicas, tais como indicadores desaúde e de saneamento e o IDH. Segundo eles, essas informações ajudariam na elaboração dediagnóstico e planejamento da ação.

Dos 26 gestores municipais entrevistados, todos disseram que fazem o levantamento daslocalidades que mais necessitam do SSAA, mas somente 9 afirmaram possuir registro dessasinformações, sendo que apenas 4 disponibilizaram o registro do diagnóstico à equipe de auditoria.Questionados sobre como os povoados eram selecionados e se havia priorização no atendimento, osgestores municipais responderam que eram priorizadas as localidades com maior dificuldade noacesso à água, com 76,92% das respostas e/ou as localidades com maior número de habitantes, com53,85%.

A ausência de informações sobre a demanda dos SSAA e do mapeamento dos sistemasimplantados, o desconhecimento do desenho da ação, do que é necessário e do que precisa ser feitotêm impedido a SAS de estabelecer metas físicas consistentes com a demanda do Estado e alocarrecursos necessários à implementação da ação. O próprio gestor da SAS reconheceu a deficiência,quando informou que os recursos disponíveis não têm sido suficientes para atender a todas assolicitações.

Nesse sentido, foi realizada entrevista com a Assessoria de Planejamento da SES queinformou que, no processo de planejamento do Estado, cabe à Secretaria de Estado dePlanejamento, com base na execução dos exercícios anteriores, estabelecer o teto financeiro paracada secretaria. O Secretário de Saúde, então, define o teto de cada área da Secretaria. As metasfísicas e financeiras de cada programa e ação são estabelecidas pelos gestores das diversas áreas apartir de critérios técnicos.

Na análise da execução orçamentária, observou-se que as metas físicas apresentaraminconsistências em relação às metas financeiras. O período de 2006 a 2010, conforme se observa noQuadro 3.1, apresenta alterações orçamentárias para mais, revelando uma subestimativa doorçamento, além disso, verifica-se uma divergência significativa entre a execução financeira e aexecução das metas físicas, evidenciando que o valor estabelecido para a dotação inicial não tem

23


relação direta com as metas físicas. Senão vejamos, no ano de 2006 para construir 267 sistemassimplificados foi estabelecido o valor de R$ 50.776.862,00, entretanto, foram construídos 2.346sistemas, equivalente a 879% do planejado, para tanto, o valor executado foi R$ 125.314.748,00,significando o acréscimo de apenas 246,79%. Em 2008 e 2009, o alcance das metas físicas foram81,3% e 68,6%, já a execução financeira desses anos foram 222,24% e 151,73%, respectivamente.

Quadro 3.1 - Demonstrativo da execução orçamentária

Ação 1733 - ISS. Período 2006/2010

Ano

META FÍSICA VALOR (R$ 1,00)

Plan. Exec, %DOT. INICIAL

(A)DOT. ATUAL

(B) B/AEMPENHADO

(C) C/ALIQUIDADO

(D)

2006 267 2.346 879 50.776.862,00 125.314.748,00 246,79 125.314.742,42 246,79 116.993.272,86

2007 3.106 0 0 60.281.697,00 111.309.701,00 184,65 109.717.001,98 182,01 97.334.840,94

2008 75 61 81,3 49.005.500,00 108.997.459,00 222,42 108.907.563,15 222,24 94.835.966,49

2009 51 35 68,6 55.755.500,00 85.160.048,00 152,74 85.154.447,68 152,73 77.150.198,99

2010 65 60 92,30 61.761.712,00 86.919.905,00 140,73 86.907.430,65 140,71 80.479.361,07

Total 3.564 2.502 70,20 277.581.271,00 502.701.861,00 181,10 500.267.384,99 180,22 449.605.567,33

O gráfico 3.1 apresenta uma melhor visualização da execução orçamentária. Observa-seque a dotação inicial variou em torno de R$ 60.000.000,00, sendo que em todos os exercíciosocorreram alterações significativas dessa dotação. Considerando a dotação atualizada, evidencia-seque a execução ficou próxima de 100%, alcançando, em 2006 e 2008, mais que o dobro da dotaçãoinicial. A relação entre a despesa liquidada e a empenhada não apresentou grande distorção, ficandoem média 90%. Observa-se, ainda, que ocorre um decréscimo na execução da ação ao longo doperíodo. Em 2009, a execução alcançou apenas 67,95% do executado em 2006. Em razão daausência de informações sobre o levantamento da necessidade de SSAA, não se pode atribuir odecréscimo na quantidade de sistemas implantados à redução da demanda.

24


Outro aspecto negativo da falta de diagnóstico e que induz ao planejamentoinconsistente da ação é a não definição dos critérios de seleção das localidades. Entende-se que umaação que vise à universalização da água em todo o Estado deve estabelecer prioridades e critériospara atendimento aos 217 municípios, evitando convênios em localidades já beneficiadas pela açãoou por outra ação similar.

Conquanto o gestor da SAS tenha afirmado que o critério utilizado para seleção daslocalidades a serem beneficiadas consistia na analise do IDH e dos indicadores da vigilânciaepidemiológica dos municípios e que aproximadamente 85% dos municípios beneficiados sãoselecionados a partir desses critérios, constatou-se que na prática isso não ocorre. Na realidade, aSES não tem critério definido e transparente.

Na aplicação da SWOT, os técnicos afirmaram que a SAS não dispõe de critériostécnicos para o estabelecimento de prioridades da ação e de autonomia para a definição daslocalidades a serem beneficiadas. Segundo eles, as emendas ou projetos parlamentares têmfuncionado como “critério” que define o município que será atendido prioritariamente, consistindo,portanto, em ameaça à implantação da ação, tendo em vista o direcionamento da ação para áreas deinteresses dos parlamentares.

Em entrevista com o gestor da Coordenação Saúde é Vida, setor responsável pelaorientação aos gestores municipais na elaboração do plano de trabalho, identificou-se que oprocedimento de definição das localidades ocorre da seguinte forma: o parlamentar informa aoSecretário de Saúde que possui um projeto parlamentar com determinado valor e para determinadomunicípio que será contemplado com a ação. Após confirmação do Secretário, o representante domunicípio procura a coordenação para elaboração do plano de trabalho. A quantidade de SSAA a serimplantada será definida pelo valor da emenda. Assim, fica evidenciado que a seleção da localidadeé definida pelos deputados estaduais mediante a emenda parlamentar.

Com efeito, em entrevistas com gestores municipais, 61,54% afirmaram que a SAS nãopossui critérios definidos e transparentes ou desconhecem a existência de critérios técnicos. Outros30,77% dos gestores afirmaram que o critério para solicitação dos SSAA é a Emenda Parlamentar.Questionados sobre qual procedimento utilizado para ser contemplado com os SSAA, os gestores

25


afirmaram que 73,08% dos sistemas foram conseguidos por intermédio de Deputados Estaduais eapenas 34,62% através de solicitação direta à SES.

Em esclarecimento sobre a utilização das Emendas Parlamentares como critério deseleção, a Assessoria de Planejamento da SES afirmou que as Emendas Parlamentares vigoraramaté o ano de 2008, quando uma parte do orçamento da SES era reservada para atender, com as açõese programas da própria SES, os municípios indicados pelos parlamentares. A partir de 2009,passaram a vigorar os projetos parlamentares que se diferem das emendas em razão de gerarem umacréscimo no orçamento da SES, devido ao aumento de arrecadação da receita, enquanto a emendafuncionava apenas como uma identificação de quais municípios seriam atendidos pelas ações comos recursos próprios da Secretaria, sem suplementação. No entanto, ambos possuem a mesmacaracterística de apontar os municípios que serão atendidos pela ação.

3.2 Acompanhamento, monitoramento e avaliação

Verificou-se, na análise dos instrumentos de planejamento, bem como nas entrevistascom gestores e técnicos da SAS, que não existe norma, procedimento padrão ou, ainda, dotaçãoorçamentária destinada ao acompanhamento, monitoramento e avaliação da Ação. Além disso, aAção não possui indicadores específicos, existindo apenas um indicador geral para o ProgramaUniversalização do Abastecimento de Água que é “taxa de cobertura de água”.

Convém destacar mais uma vez o que diz a literatura sobre planejamento eacompanhamento de uma ação governamental. Segundo Oliveira (2006-pag. 284), um dos motivosque leva a falhas nos resultados de políticas públicas é a dissociação que se faz entre elaboração eimplementação no processo de planejamento. Nesse sentido, o autor destaca três escolas ou visõespráticas do processo de planejamento das políticas públicas. A primeira escola vê o processo deplanejamento “associado a atividades de elaborar-se planos”, dessa forma, se o plano desenhadoinicialmente for bom, o resultado ao final será bom. Se o plano for ruim, o resultado será ruim. Umasegunda escola enfatiza também a elaboração de planos como o fator principal para o sucesso depolíticas públicas, porém, segundo essa visão, muitos dos bons planos falham quando ocorremproblemas técnicos na implementação. A terceira visão e um pouco mais moderna utiliza algunsmecanismos de gestão da implementação dos planos para garantir que o que foi indicado no planovai ser implementado. Esses mecanismos incluem monitoramento, auditorias e reuniões técnicas deacompanhamento.

Nesse aspecto, a LNSB não foi omissa, determinando no art. 19 que os planos desaneamento básico contenham no mínimo: “inciso V - mecanismos e procedimentos para aavaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações programadas”.

Na aplicação da SWOT, verificou-se que os próprios técnicos da SAS reconheceramque a ausência de monitoramento e avaliação se consubstancia numa fraqueza da Ação ISS,considerando que sem esses mecanismos do controle não é possível identificar a contribuição daAção para o alcance dos objetivos do programa Universalização do Abastecimento de Água,especialmente pela inexistência de indicadores da Ação que permitam mensurar os objetivos daprópria Ação e do programa.

26


Diante disso, a Assessoria de Planejamento da SES esclareceu que compete às áreastécnicas destinar em suas ações, recursos para monitoramento e avaliação, que cada área dasecretaria é responsável pelo planejamento dos programas, cabendo aos gestores a definição dasatividades relacionadas e a alocação dos recursos necessários.

Assim, como não há previsão das ações relativas ao controle, a SAS tem recorrido aoorçamento geral da SES para fazer face às despesas com viagens e diárias de seus técnicos porocasião das vistorias, limitando o acompanhamento da ação apenas às atividades de medições dasobras de construção do SSAA com objetivo de liberação das parcelas do convênio, deixando defazer visitas prévias às localidades para conferir a adequação dessas às solicitações do projeto.

O Secretário Adjunto da SAS, no entanto, afirmou em entrevista que oacompanhamento e o monitoramento ocorrem inicialmente através das 16 Regionais da Saúde(Vigilância Epidemiológica), que acompanham as implantações dos sistemas e que, após a execuçãodos sistemas, os técnicos da SAS fazem a inspeção in loco. Apesar disso, em visita às UnidadesRegionais da Saúde, cinco gestores foram localizados e todos afirmaram que desconhecem aimplementação da ação de ISS nos municípios e que não recebem orientações da SES paraacompanhamento e monitoramento. Dessa forma, a Vigilância Epidemiológica não participa e nãorealiza nenhuma atividade relacionada aos SSAA.

Em entrevistas com os gestores municipais, ficou evidenciado que para 69,23% deles oacompanhamento e o monitoramento da ação limitam-se às visitas para acompanhamento da obra,ainda assim, apenas 54,00% dos SSAA foram vistoriados pela SAS. Cabe ressaltar que na análisedos relatórios de vistorias encaminhados pela SAS, observou-se que as vistoria iniciam muitoposterior às datas dos convênios, ocorrendo, na maioria das vezes, dois anos depois. Aintempestividade ou a eventualidade das vistorias está evidente também na percepção dosresponsáveis pelo funcionamento dos SSAA, em razão de apenas 7% dos entrevistados afirmaremque a comunidade havia recebido visitas de acompanhamento ou monitoramento.

Diante do exposto, aponta-se como principal entrave ao planejamento consistente daação a falta de definição sobre as responsabilidades da própria SAS na implementação da ação.Pondera-se que se faz parte da competência da SES promover ações que busquem a melhoria desaneamento básico no Estado, então deve fazer parte de suas atribuições a elaboração doplanejamento de suas ações, com a identificação das áreas prioritárias e estabelecimento de metascompatíveis com a demanda e recursos disponíveis para execução da ação. No entanto, o que temocorrido é que a ação é executada quase em sua totalidade com recursos provenientes de emendae/ou projeto parlamentar, no qual a localidade já vem identificada, ficando a SAS restrita à análisetécnica do projeto, sem autonomia para alocar o recurso de acordo com as necessidades do Estado.Entende-se que o parlamentar com a emenda ou projeto busque o atendimento daquelas localidadesde seu interesse. Mas, cabe ao Estado definir as localidades que mais precisam de acordo comcritérios da transparência e equidade na alocação de recursos públicos.

Essa falta de definição das responsabilidades da SAS contribui, também, para ainexistência de ações de acompanhamento, monitoramento e avaliação da ação, o que tem levado àSAS a não compatibilizar sua estrutura organizacional, suas rotinas e procedimentos com suasatribuições. Uma das medidas impostas pela administração voltada para obtenção de resultados estárelacionada à adequação do desenho institucional com vistas a propiciar condições favoráveis àimplementação, execução e avaliação das ações governamentais.

27


Nesse aspecto, é conveniente observar o que diz a legislação federal sobre a elaboraçãodo PPA 2008/2011, Lei nº 11.653/08, que determina:

Art. 7o A gestão do Plano Plurianual observará os princípios de eficiência, eficácia eefetividade e compreenderá a implementação, monitoramento, avaliação e revisão deprogramas. (...)Art. 15. A exclusão ou a alteração de programas constantes desta Lei ou a inclusão de novoprograma serão propostas pelo Poder Executivo por meio de projeto de lei de revisão anualou específico de alteração da Lei do Plano Plurianual. I - inclusão de programa: a) diagnóstico sobre a atual situação do problema que se deseja enfrentar ou sobre ademanda da sociedade que se queira atender com o programa proposto; b) indicação dos recursos que financiarão o programa proposto; II - alteração ou exclusão de programa: a) exposição das razões que motivam a proposta. (...)

Referente ao acompanhamento e avaliação de programas, o mesmo normativo aindaestabelece:

Art. 19. O Poder Executivo enviará ao Congresso Nacional, até o dia 15 de setembro decada exercício, relatório de avaliação do Plano, que conterá: I - avaliação do comportamento das variáveis macroeconômicas que embasaram aelaboração do Plano, explicitando, se for o caso, as razões das discrepâncias verificadasentre os valores previstos e os realizados; II - demonstrativo, na forma dos Anexos I e II desta Lei, contendo, para cada programa aexecução física e orçamentária das ações orçamentárias nos exercícios de vigência destePlano; III - demonstrativo, por programa e por indicador, dos índices alcançados ao término doexercício anterior e dos índices finais previstos; IV - avaliação, por programa, da possibilidade de alcance do índice final previsto para cadaindicador e de cumprimento das metas, indicando, se for o caso, as medidas corretivasnecessárias;

A inobservância a esses preceitos conduz, conforme se observará nos itens seguintes, àimplantação de SSAA aquém das necessidades do Estado, à implantação de SSAA em localidadesque não precisam, pois já existia outro na localidade, à existência de SSAAs que não funcionam,porque foram implantados em localidades com deficiência de energia ou com problemas desalinização da água, a implantação de SSAA em zona urbana, em detrimento da zona rural. Nessesentido, destaca-se que a quantidade de sistemas que não foram implantados, ou não foramconcluídos ou que, mesmo concluídos, e em funcionamento, não atendiam à necessidade deabastecimento de água pela comunidade, acarretou desperdícios de recursos de aproximadamenteR$ 13.830.603,77.

Em síntese, observou-se ao longo deste item que o planejamento da ação é inconsistentedevido, principalmente, à ausência de diagnóstico situacional do Estado, à falta de critérios deseleção das localidades e de estabelecimento de metas sem fundamentação na demanda e emrecursos financeiros disponíveis, bem como da inexistência de normas e da definição deresponsabilidades para a realização das atividades de acompanhamento, monitoramento e avaliaçãoda ação. Assim, conclui-se que o planejamento da Ação apresenta vulnerabilidades que

28


comprometem o alcance de seus objetivos. Em conseqüência, avalia-se que, embora a ação estejacontribuindo para dar às comunidades da zona rural acesso à água, ela está sendo ineficiente, emrazão do contingente populacional que ainda precisa ser atendido, da existência de SSAAimplantados que não funcionam ou que foram implantados em localidades que não precisavam,entre outros problemas anteriormente relatados, que acabam se constituindo num obstáculo àuniversalização da água.

Dessa forma, consideradas as oportunidades de melhoria na ação e no intuito decontribuir com sua eficiência, entende-se, por oportuno, recomendar que a SES:

a) defina as competências da SAS e organize sua estrutura em função dessas competên-cias, de forma a atender às atividades de planejamento, execução e avaliação dasações;

b) determine a SAS que elabore o planejamento fundamentado em diagnóstico situacio-nal com a definição de prioridades, metas compatíveis com a demanda do Estado ecritérios de seleção das localidades;

c) observe, na aprovação dos projetos, quer oriundos de emenda ou projeto parlamentar,quer por solicitação direta, que as localidades a serem atendidas estejam contempla-das no diagnóstico feito pela SAS;

d) estabeleça nos instrumentos de planejamento, dotações específicas ao acompanha-mento, monitoramento e avaliação das ações, assim como, indicadores de desempe-nho consistentes com vistas a verificar a contribuição da ação para o alcance dos ob-jetivos do Programa Universalização da Água.

Espera-se, com a implementação das recomendações, minimizar o risco de ineficiênciada ação governamental, mediante o planejamento consistente e condizente com a real situação doEstado relativo ao abastecimento de água, além de permitir o acompanhamento adequado, comvistas à melhoria contínua dos seus resultados e a otimização dos recursos públicos. De forma que aação possa realmente contribuir para a melhoria das condições de saneamento básico do Estado.

29


4 IMPLANTAÇÃO DE SSSA

A implementação da ação está comprometida devido à ineficiência da sua operacionali-zação. Nas visitas in loco foram observados SSAAs construídos em desconformidade com os pa-drões técnicos, SSAA cuja água não serve para consumo ou que não atende a toda a comunidade.Observou-se, também, deficiência na estrutura organizacional da SAS, bem como fragilidades nassuas rotinas e procedimentos.

O estudo de implementação, conforme afirma Oliveira (2006), requer um entendimentode sua complexidade e de sua interação com o processo de planejamento. Para o autor, “o resultadode um processo de planejamento, incluindo sua implementação, tem que ser visto como uma sériede eventos aparentemente simples, mas que dependem de uma cadeia complexa de interações recíp-rocas para que obtenham o resultado esperado” (...)

A implementação das políticas públicas tem enfrentado ao longo dos anos uma onda dediscussões, que perpassam pela reflexão sobre a importância da distinção entre a formulação e aimplementação no processo político. Nesse processo de evolução dos estudos, destacam-se doismodelos que se diferenciam, segundo OLIVEIRA (2006), pela maneira como o processo deplanejamento deve ser visto em relação à direção no fluxo das decisões. O primeiro modelo defendeque o processo pode ser controlado de cima para baixo (top down), ou seja, as decisões são tomadaspor autoridades que têm certo controle do processo e decidem o que e como serão implementadas aspolíticas. O segundo enfatiza a importância de se levar em consideração no fluxo do processo deplanejamento aqueles que estão mais próximos às ações resultantes das políticas, ou seja, veem oprocesso de baixo para cima (bottom up). Os defensores desse modelo argumentam que ele seriajustificado, primeiramente, por questões de efetividade e eficiência, já que esses atores sabemexatamente o que acontece e o que seria melhor para se alcançar os resultados da política.

A utilização de uma ou outra abordagem, segundo o autor, depende muito do que seesteja pretendendo fazer, contudo é inafastável o reconhecimento da importância da implementaçãono processo de planejamento e de como eles não podem estar dissociados.

Diante disso, foram identificados, como risco à adequada implementação da ação, a nãoobservação aos padrões técnicos e à potabilidade da água na construção dos SSAAs, assim como aexistência de vulnerabilidades nas rotinas e procedimentos adotados pela SAS quecomprometessem o adequado acompanhamento da execução da ação.

De acordo com esses riscos, a auditoria sinalizou três propostas de investigação: I) Se aimplantação dos sistemas simplificados obedece aos padrões técnicos, possibilitando o acesso àágua com qualidade; II) Se os SSAAs atendem as necessidades das localidades; e III) Se a SASestá estruturada para operacionalização da ação.

Em vista dos critérios definidos pela auditoria, buscou-se identificar se a implementaçãoda ação está adequada ao alcance de seus objetivos, mediante à requisição das seguintesinformações: a) informações técnicas dos SSAAs construídos (estrutura física, quantidade equalidade da água); b) identificação das localidades que precisam dos SSAAs, bem como dainfraestrutura e quantidade de habitantes das localidades; c) verificação da qualificação técnica dasempresas construtoras dos SSAA; d) identificação da infraestrutura, quantidade de habitantes efontes alternativas de água das localidades beneficiárias, no período 2007-2009; e) quantidade deSSAAs construídos e em funcionamento; f) estrutura organizacional da SAS com definição de

30


atribuições e responsabilidades; g) disponibilidade de veículos e equipamentos para operacionalizara ação; h) disponibilidade de recursos financeiros e humanos para operacionalização da ação.

Além dessas informações, buscou-se identificar: a) normas técnicas para abastecimentode água através de poços; b) a certificação da SAS e do gestor municipal nos projetos quanto àconstrução e qualidade da água fornecida; c) a percepção dos gestores municipais sobre a seleçãodas localidades para implantação dos SSAAs; d) a percepção do gestor da Coordenação Saúde éVida para identificar se a necessidade dos municípios é considerada na análise de solicitação deISS; e e) a percepção dos beneficiários quanto ao atendimento do SSAA.

Para tanto, foram utilizados, como estratégia metodológica, a pesquisa documental e apesquisa strictu sensu, utilizando-se os seguintes procedimentos de coleta de dados: consulta deregistros administrativos, entrevista estruturada, questionários e observação direta. Para análise dasinformações da pesquisa documental, foram realizados exames no Manual de Saneamento daFUNASA, nas legislações pertinentes ao assunto, nos projetos de construção dos SSAA, nos planosde saneamento estadual e municipais, no organograma da SES, no Regimento Interno e no plano deação da SAS. Na pesquisa strictu sensu com os gestores municipais das localidades visitadas e como gestor da Coordenação Saúde é Vida, fez-se análise qualitativa das entrevistas.

4.1. Padrões técnicos

Constatou-se que a construção dos SSAAs está em desconformidade com os padrõestécnicos e projetos apresentados inicialmente na SAS.

A solução utilizada pela ação são os SSAAs que consistem em poço tubular profundo.Esses poços, de acordo com o Manual de Saneamento da FUNASA, captam água do aquíferodenominado artesiano ou confinado, localizado abaixo do lençol freático, entre duas camadasimpermeáveis e sujeitas a uma pressão maior que a atmosférica e cujos padrões técnicos sãoapresentados a seguir:

a) a construção do poço só será viável se houver indícios de água subterrânea na áreapretendida e possibilidade de ser atingido o lençol. Para tanto, poderão ser utilizadosmétodos científicos e emprego de tecnologia apropriada;

b) a escolha do local para construção do poço deverá levar em conta os riscos de con-taminação do lençol por possíveis focos localizados na área;

c) deve-se, ainda, construir o poço em nível mais alto que os focos de contaminação eevitar os locais sujeitos a inundações e dar preferência àqueles de fácil acesso aosusuários;

d) deve-se respeitar, por medidas de segurança, a distância mínima de 15 metros entre opoço e a fossa do tipo seca, desde que seja construída dentro dos padrões técnicos, e,de 45 metros, para os demais focos de contaminação, como, chiqueiros, estábulos,valões de esgoto, galerias de infiltração e outros, que possam comprometer o lençold’água que alimenta o poço;

e) o diâmetro, normalmente de 150mm ou 200mm, é determinado em função davazão a ser extraída.

f) a profundidade pode variar de 60 a 300 metros ou mais, dependendo da profundidadeem que se encontra o aquífero.

31


Além da verificação dos critérios definidos pela norma, constatou-se que a elaboraçãodos projetos para implantação dos SSAAs e apresentados à SES seguem um padrão que, emboranão definido oficialmente pela SAS, é adotado pela maioria dos convenentes. Foram analisados osprojetos de convênios de implantação dos 253 SSAAs selecionados onde se verificou que aimplantação desses sistemas consiste na perfuração de poços de grande profundidade, construção detorres para reservatórios de água (caixas d’água), casa de força (elétrica), cerca de proteção dosistema e distribuição de água para as residências, apresentando um padrão técnico dentro dasespecificações exigidas. Do total analisado, 96,77% dos projetos apresentaram a descrição dosprocedimentos, memória de cálculos e planilhas orçamentárias e 3,23% não prestaram informações.Esses dados foram obtidos mediante aplicação do papel de trabalho constante no Apêndice Bdurante a análise dos processos de solicitação de SSAA.

Contudo, nas visitas de estudo realizadas nos municípios pôde-se constatar que osSSAAs estão implantados em desconformidade com o projeto e com as normas técnicas. Assim,quanto ao projeto estrutural da torre para o reservatório de água, verificou-se, na análise dosprocessos que predominavam nos projetos, a informação de SSAA com torres de 4 colunas, porém,na verificação in loco constatou-se que 4,67% das torres foram construídas com apenas 2 colunas,56,54% com 3 colunas e somente 36,45% foram executados conforme o projeto, isto é, com 4 oumais colunas, e 2,34% não se obteve informações. Esses dados foram obtidos mediante aplicaçãodo papel de trabalho constante no Apêndice C durante a observação direta nos SSAAs selecionados.Dessa análise, pode-se concluir que o descumprimento do projeto acarreta não só comprometimentoda segurança do sistema, mas também a continuidade do acesso à água, além de trazer prejuízo aoerário.

Quanto às lajes de sustentação dos reservatórios de água, constatou-se que são emestrutura pré-moldada e que elas são colocadas sem qualquer tipo de amarração sobre as cabeçasdas colunas que medem aproximadamente oito metros de altura, o que se configura, mais uma vezem grande comprometimento da segurança das famílias que moram próximas ao SSAA. Observou-se, ainda, que os reservatórios de água possuem capacidade entre 5.000 e 15.000 litros, e que elessão sobrepostos nas lajes e fixados apenas por cabos sem qualquer outro tipo de proteção, conformedemonstram as Fotos 4.1.4 e 4.1.5.

32

Foto 4.1.1 – Torre de sustentação da caixa d’agua construída com quatro colunas.

.

Foto 4.1.2 – Torre de sustentação da caixa d’agua construída com três colunas.

Foto 4.1.3 – Torre de sustentação da caixa d’agua construída com duas colunas

.


Quanto à localização dos SSAA, na análise dos processos, não foram observadasinformações sobre distância mínima de fontes contaminadoras, contudo, constatou-se que dos 214sistemas visitados, 10,31% foram instalados próximos de algum tipo de fonte de contaminação(cemitério, chiqueiro de animais, lixões, esgoto a céu aberto e fossa séptica). Nesse sentido, nãoforam observados nos processos quaisquer avaliações da SAS sobre a adequação do local paraimplantação do sistema relativo às condições geológicas e à preservação da distância mínima defontes contaminadoras.

Em relação a cerca de proteção, verificou-se que 94 dos SSAA, que corresponde a41,26% do total visitado, não possuem qualquer proteção e, em 10,76%, as cercas estão em péssimoestado de conservação. A ausência ou as más condições das cercas de proteção contribui para aexposição do sistema à intervenção de pessoas não habilitadas ou a contaminação por fezes e urinade animais que, ainda, bebem da água que escapa das conexões, podendo inclusive danificar asinstalações hidráulicas.

33

Foto 4.1.5 – Torre com base em laje premoldada sustentada sobre as cabeças das colunas sem amarração e sem espaço para circulação em caso de manutenção

Foto 4.1.7 – Chiqueiro de animais próximo a poço

Foto 4.1.4 – Torre com base em laje premoldada sustentada sobre as cabeças das colunas sem amarração e sem espaço para circulação em caso de manutenção

Foto 4.1.6 – Cemitério próximo a poço


4.2. Atendimento das necessidades de abastecimento de água da comunidade

Verificou-se, nas visitas de estudo, a existência de SSAA que não atendemadequadamente às necessidades das comunidades, seja em razão da descontinuidade noabastecimento ou devido à falta de potabilidade da água.

Relativo à continuidade no abastecimento, ressalta-se o que determina o Manual daFUNASA em relação à quantidade de água para as populações abastecidas com ligaçõesdomiciliares, inclusive com a demonstração do Quadro 4.2, que trata do consumo de água percapita.

A quantidade de água que um poço tubular profundo pode fornecer depende dascaracterísticas geológicas do local, que influenciam na capacidade de armazenamento ecirculação da água no aquífero. Por isso, a produção de água só pode ser estimada a partirde estudos hidrogeológicos ou pela observação de registros operacionais de poçosexistentes na região.

Quadro 4.2 - Consumo de água per capita

População de fim de plano- Habitantes -

Per capitaLitros/(habitante/dia)

Até 6.000 De 100 a 150

De 6.000 até 30.000 De 150 a 200

De 30.000 até 100.000 De 200 a 250

Acima de 100.000 De 250 a 300

Verificaram-se problemas referentes à distribuição de água para as residências. Cerca de25% dos 1119 beneficiários consultados afirmaram que o sistema não atendia a toda a comunidade,citando como principais causas: a falta de distribuição para as casas; a localização inadequada dopoço, o que impede que todas as casas recebam água; a capacidade de armazenamento das caixasd’água; a potência da bomba; ou a vazão do poço.

34

Fonte: Manual da FUNASA

Foto 4.1.8 – Sistema com vazamento e sem cerca de proteção o que permite o acesso de animais para beber água.

Foto 4.1.9 – Sistema sem cerca de proteção, com animais circulando na área do sistema.


Há ocorrência, ainda, conforme mostra o Gráfico 4.2.1, de comunidades que nãorecebem água em razão de SSAAs que não foram implantados, que ainda estão em construção ouque foram construídos, mas apresentam problemas. Para as visitas in loco, foram selecionados 253SSAA de 29 municípios, sendo efetivamente visitado o total de 214, em razão de 28 terem sidocancelados ou não terem sido construídos, de 11 que não foram localizados ou não puderam servisitados, conforme demonstra o Gráfico 4.2.1.

Quanto à qualidade da água, observou-se que a água imprópria para o consumo humanoé principal defeito identificado entre os 52 SSAAs que apresentam problemas, ou seja, com 59%deles. Isto ocorre principalmente devido à salinização da água, que às vezes não serve nem mesmopara molhar plantas, demonstrando que existem falhas no estudo geológico do local onde seriainstalado o poço. Na análise dos processos de solicitação dos 253 SSAAs, observou-se que 51,93%não apresentaram estudo geológico no projeto básico, enquanto 71,43% dos relatórios de vistorianão continham informações sobre este item. O Gráfico 4.2.2 apresenta os principais problemasdetectados nos sistemas.

35


Outra evidência diz respeito às entrevistas aplicadas aos beneficiários. Constatou-seque, em 14% dos SSAAs visitados, a água não serve para beber, em razão dessa apresentar gostoruim (água salgada), ficando o uso restrito à limpeza em geral, e dessa forma precisam recorrer aoutras formas de abastecimento. Como exemplo, pode-se citar o município de Codó e Arari quedevido à água ser salgada, mesmo com o SSAA funcionando e a água sendo distribuída para ascasas, as comunidades têm que ser abastecidas com carro pipa, acarretando num prejuízo deR$1.336.107,40, considerando-se apenas o custo equivalente à construção dos sistemas nessaslocalidades.

Convém ressaltar o que diz o Manual de Saneamento da FUNASA sobre a potabilidadeda água:

A água própria para o consumo humano, ou água potável, deve obedecer aos seguintesrequisitos de ordem e cujas tabelas com os padrões de referências definidos pela Portaria nº518/2004 constam do anexo A:

36

Foto 4.2.1 – Pessoa carregando água de outras fontes.

es

Foto 4.2.2 – Pessoa carregando água de outras fontes.


a) de aceitação para consumo humano: não possuir gosto e odor objetáveis; não contercor e turbidez acima dos limites estabelecidos pelo padrão de potabilidade ( Anexo B),conforme Portaria nº 518/2004;

b) química: não conter substâncias nocivas ou tóxicas acima dos limites estabelecidos nopadrão de potabilidade;

c) biológica: não conter microorganismos patogênicos;d) radioativa: não ultrapassar o valor de referência previsto na Portaria nº 518/2004;e) segundo recomendações da Portaria nº 518/2004 do MS, o pH deverá ficar situado

no intervalo de 6,0 a 9,5 e a concentração mínima de cloro residual livre em qualquerponto da rede de distribuição, deverá ser de 0,2mg/l.

A potabilidade da água no Brasil é regulamentada pela Portaria MS n.º 518, de 25 demarço de 2004, que dispõe sobre procedimentos e responsabilidades relativos ao controle evigilância da qualidade da água para consumo humano e seu padrão de potabilidade.

Na análise dos processos de solicitação dos 253 SSAAs visitados pela auditoria, 100%não continham os certificados da análise da qualidade físico-química e bacteriológica da água. As-sim, conclui-se que os padrões estabelecidos na Portaria não têm sido observados na implantaçãodos SSAAs, uma vez que os certificados não são exigidos para liberação da obra.

4.3. Estrutura organizacional da SAS

A estrutura organizacional da SAS, bem como suas rotinas e procedimentos não contri-buem para o desenvolvimento da ação, considerando que não existem rotinas específicas e procedi-mentos que visem à operacionalização eficiente da ação.

A implementação de uma ação para ser bem sucedida depende, além do planejamentoconsistente, de uma estrutura organizacional adequada às necessidades da ação. Nesse sentido, des-taca-se o que diz a literatura especializada sobre estrutura organizacional. Para Vasconcelos (1989):

Estrutura organizacional é o resultado de um processo no qual a autoridade é distribuída, asatividades são especificadas (desde os níveis mais baixos até a alta administração) e umsistema de comunicação é delineado, permitindo que as pessoas realizem as atividades eexerçam a autoridade que lhes compete para o alcance dos objetivos da organização.

Assim, observa-se que a estrutura organizacional tem como objetivos identificar eespecificar a divisão das atividades, demonstrando as suas interligações, níveis de especialidades ede hierarquia, além da definição do sistema de comunicação, de forma a permitir o alcance dosobjetivos da organização. Corroborando com esse conceito, Stoner (1985) apresenta cincoelementos da estrutura organizacional:

A especificação de tarefas, que se refere à especificação de atividades individuais ou degrupos em toda a organização (divisão do trabalho) e ao agrupamento destas tarefas emunidades de trabalho (departamentalização);

A padronização das tarefas, ou seja, a definição de procedimentos a serem realizadospara garantir a previsibilidade das tarefas;

A coordenação das atividades, composta pelos procedimentos realizados para integrar asfunções das subunidades da organização;

A centralização e descentralização de decisões, que se refere à localização do poder de-cisório;

37


O tamanho da unidade de trabalho, que se refere ao número de empregados quecompõem os grupos de trabalho.

Para a análise da estrutura da SAS, verificou-se o que dispõe o Decreto Nº 25.346/09,sobre a reorganização da SES. Segundo esse instrumento normativo, a SES possui cinco níveis, sen-do que o 4º nível é o de execução programática, que está dividido em 4 secretarias adjuntas e cadauma dessas secretarias, com exceção da SAS, está subdividida em superintendências, que por suavez se dividem em departamentos e esses em serviços. Assim, a SAS não possui nenhuma subdivi-são. Já no demonstrativo de cargos comissionados, observou-se que a SAS possui 1 assessor sênior,4 assessores juniores e 4 auxiliares técnicos. De acordo com o Art. 3º desse decreto, as competên-cias das unidades administrativas e as atribuições dos respectivos cargos e funções seriam definidasno Regimento Interno. Entretanto, até o final dessa auditoria o regimento não foi disponibilizado.

Em entrevista com gestores da SAS, a deficiência da estrutura organizacional da SASfoi reconhecida pelo Coordenador de Saneamento, que a considerou inadequada às suas atribuições.Segundo o Coordenador, na prática a SAS é composta por uma Coordenação de Saneamento e pelosetor de engenharia, cuja atribuição não está relacionada ao Saneamento, além dos técnicos queatuam na Coordenação não serem efetivos. Na aplicação da DVR com técnicos da SAS, foiapontado como alta probabilidade e alto impacto a “Deficiência da estrutura física e de recursosfinanceiros e humanos da SAS para a operacionalização da ação (institucionalização)”. E, como altaprobabilidade, mas baixo impacto foi declarado que faltam cursos de capacitação e aperfeiçoamentodos técnicos.

Conforme estabelecido pela PESB, a SES é responsável pelas ações de apoio técnico efinanceiro ao saneamento básico em todo o Estado e que a SAS, dentro da secretaria, é a unidadeadministrativa com essas atribuições, coordenando não só a ação de ISS, mas outras também, comopor exemplo, a implantação de kits sanitários (IKS). Restringindo a análise para as atividadescorrelatas da ação de ISS, utilizou-se a técnica mapa de processos e entre os procedimentosidentificados estão os seguintes:

a) Fazer análise técnica dos projetos de solicitação de SSAA de todo o Estado;

b) realizar vistorias nos SSAAs, a cada medição;

c) elaborar relatórios técnicos por vistoria;

d) realizar vistoria final na entrega da obra;

e) fazer notificações técnicas das pendências;

f) elaborar relatórios com a quantificação das pendências; e

g) emitir relatório final.

Por outro lado, na análise dos processos de solicitação de SSAA, observou-se que das253 localidades selecionadas pela auditoria, a SAS realizou vistoria em apenas 54%. Destaca-se quedos 214 SSAAs visitados, aproximadamente 90 SSAAs nunca foram vistoriados pela SAS, e que 66desses estão funcionando. Os outros 124, embora tenham sidos vistoriados, somente 104 estão fun-cionando, sendo que desses 60 estão com algum tipo de pendência. Verificou-se, ainda, que os rela-tórios de vistoria tinham data de emissão, em média, dois anos após a realização do convênio.

Além disso, foram detectadas falhas nas rotinas e procedimentos que afetam o resultadoda ação, tais como:

38


a) a SAS não realiza vistoria prévia nas localidades onde os SSAAs serão implantados;

b) o primeiro contato da SAS com os processos de solicitação de SSAA ocorre paraanálise técnica dos projetos, a partir daí, a SAS somente atuará para realização daprimeira vistoria, quando o convenente solicitar a medição para liberação da segundaparcela do convênio;

c) o percentual da parcela é definido na coordenação Saúde é Vida, não havendo vincu-lação desse percentual com o percentual de execução;

d) o relatório de vistoria não possui um roteiro fixo que obrigue a verificação de todosos itens. Na prática, os itens são escolhidos a critério do técnico que está executandoa vistoria;

e) a SAS não registra as informações em banco de dados, de modo a permitir a identifi-cação posterior do número de SSAAs implantados efetivamente nos municípios e daspendências verificadas por ocasião das vistorias, de forma a possibilitar que as irre-gularidades identificadas sejam corrigidas;

f) aprovação da obra sem o devido certificado de controle da qualidade da água, confor-me comentado no item anterior.

g) a SAS não tem catalogado os convênios que foram cancelados em 2009 por determi-nação judicial ou pelo governo estadual. Nas visitas aos municípios, a auditoria iden-tificou 13 sistemas nessa situação, entretanto, ao buscar a confirmação da informaçãona SAS, não havia registro em banco de dados, sendo necessária a verificação dosprocessos pela equipe de auditoria, na qual se constatou que algumas dessas localida-des já haviam sido vistoriadas pela SAS e no relatório de vistoria constava que os sis-temas não tinham sido iniciados, o que comprova o desconhecimento dos técnicos daSAS das informações do processo.

Assim, verifica-se que a operacionalização da Ação pela SAS não é eficiente e nãocontribui para o cumprimento da finalidade de implantação de SSAA com vistas à universalizaçãoda água.

Conclui-se que a falta de definição das atribuições e competências da SAS temimpedido que ela exerça suas atividades em conformidade com o que determina a PESB e com osobjetivos estabelecidos pela ação. Vale lembrar que se a PESB determina que a SES dê apoiotécnico e financeiro aos municípios na implantação dos seus sistemas de saneamento básico, a SASdeve planejar ações de apoio e financiamento, considerando o diagnóstico do Estado, definir asprioridades, metas e recursos financeiros necessários e, consequentemente, adequar sua estruturaorganizacional para o desenvolvimento de todas essas atividades, sob pena de não cumprir com oseu papel dentro da política de saneamento e não contribuir para a melhoria dos indicadores.

A indefinição das atribuições da SAS é decorrente do planejamento inconsistente daação, já apresentado no item 3. Pode-se atribuir, também, como conseqüências das deficiências naestrutura da SAS e das fragilidades nas rotinas e procedimentos, a identificação de localidades quepossuem mais de um SSAA sem necessidade, em virtude da SAS não fazer visita previa àslocalidades, ou não dispor de informações delas; a existência de SSAAs não concluídos, nãoimplantados, inoperantes ou que não atendem à necessidade da comunidade, conforme retrata no

39


Quadro 4.3, além do comprometimento da qualidade dos serviços prestados à sociedade e odesperdício dos recursos públicos.

Pelo exposto neste item, entende-se que a implementação da ação está inadequada aoalcance dos objetivos, em virtude dos SSAA serem construídos sem a observância dos padrõestécnicos e dos critérios de potabilidade da água, além da deficiência da estrutura organizacional daSAS, que implicam fragilidades de suas rotinas e procedimentos. Em conseqüência, existem SSAAnão concluídos, não implantados, inoperantes, ou ainda, implantados em localidades semnecessidade. Isso compromete a qualidade dos serviços prestados à sociedade, além de haver odesperdício de recursos públicos.

Consideradas as oportunidades de melhoria na ação identificadas ao longo deste item, eno intuito de contribuir com a eficiência e efetividade do programa, entende, por oportuno, proporque a SES adote as seguintes medidas:

a) faça adequações na estrutura organizacional da SAS para que possa cumprir com to-das as atribuições inerentes ao órgão responsável pelas ações de saneamento básicode competência do Estado, em conformidade com a LNSB e a PESB;

b) condicione a aprovação do projeto à visita prévia da SAS à localidade e medianteapresentação do estudo geológico do local onde o SSAA vai ser implantado, paraevitar desperdício de recurso, como o ocorrido nos municípios de Codó e Arari;

c) estude, em parceria com os municípios de Codó e Arari, uma solução para oproblema da salinização da água dos SSAAs relacionados no Apêndice E, item 1,uma vez que os sistemas, embora construídos, não cumprem com o objetivo daação;

d) adapte o cronograma de liberação das parcelas do convênio compatibilizando os re-cursos financeiros com as etapas da obra e as vistorias, de forma que a liberação daprimeira parcela seja feita após vistoria à localidade, com objetivo de verificar a ade-quação desta com o projeto básico. E que o percentual a ser liberado a partir da 2ªparcela seja definido de acordo com as etapas da execução do projeto e mediante re-latórios de vistoria.

Quanto à SAS, recomenda-se que:

40

Quadro 4.3 - Sistemas que não atendem a comunidade

Situação dos SSAAs Quantidade R$

A água não serve p/ consumo humano 31 3.973.993,28

Não construído 15 1.780.286,97

Em construção 27 4.648.887,02

Construído mas nunca funcionou 9 1.236.101,70

Não localizados 8 2.191.334,80

TOTAL 90 13.830.603,77


a) elabore um roteiro de vistoria contendo todos os itens relevantes para a verificaçãoda adequação da obra executada com o projeto básico, para evitar que itens impor-tantes passem despercebidos pela equipe de vistoria;

b) exija do convenente o certificado de análise da qualidade físico-química e bacterioló-gica da água no momento da liberação da obra, bem como sua divulgação, com a fi-nalidade de dar segurança à comunidade sobre potabilidade da água;

c) faça a liberação da obra mediante parecer técnico fundamentado em relatório de vis-toria;

d) estabeleça no planejamento da ação, dotação orçamentária específica ao atendimentodas atividades necessárias para sua implementação;

e) divulgue os resultados dessa auditoria para os municípios visitados, para que eles to-mem ciência das constatações e procurem readequar suas operações, principalmentequanto ao cumprimento do padrão estabelecido nos projetos;

f) divulgue aos demais municípios as principais deficiências encontradas nessa audito-ria, recomendando aos que se encontrarem em situação similar, o imediato sanea-mento.

Espera-se, com a implementação das recomendações expostas, contribuir para aotimização da ação, de forma que os SSAA implantados atendam as necessidades da comunidadetanto em quantidade quanto em qualidade da água fornecida, evitando desperdício de recursospúblicos e alcançando resultados positivos no desenvolvimento do saneamento básico do Estado.

41


5 UNIVERSALIZAÇÃO E CONTINUIDADE DO ACESSO À AGUA

A universalização da água para a população da zona rural está comprometida em razãoda implantação de SSAA estar aquém da demanda do Estado. Além disso, a continuidade do acessoà água não está garantida, pois a manutenção dos SSAA fica limitada a reparos, e a qualidade daágua não é controlada.

A Lei Nacional de Saneamento Básico tem como desafio buscar a qualidade e a univer-salização do atendimento à população, definindo no seu art. 3º o termo universalização como: “am-pliação progressiva do acesso de todos os domicílios ocupados ao saneamento básico”. Nesse senti-do, a PESB autoriza a gestão associada de serviços públicos de saneamento básico, disciplinando osconvênios de cooperação e assumindo, no art. 4º, compromisso com o princípio da universalização,tanto por meio da administração direta quanto da indireta. Na prática, o Estado tem implantado algu-mas ações em convênios com os municípios, sendo a ISS uma delas.

Nesse aspecto, ao iniciar os trabalhos de investigações preliminares no âmbito da açãode ISS, a auditoria observou, como riscos à universalização da água, a quantidade de SSAAs im-plantados insuficiente para suprir a demanda do Estado e a descontinuidade do acesso à água, devi-do à falta de manutenção dos SSAAs e do controle da qualidade da água.

À luz desses riscos, entendeu-se, por oportuno, averiguar em que medida a ISS tem pos-sibilitado a universalização e o contínuo acesso à água por meio de duas propostas de investigação:a) se a quantidade de SSAAs implantados atende à demanda do Estado; e b) como ocorrem às ma-nutenções dos SSAAs e se atendem ao padrão técnico de forma a proporcionar a continuidade deacesso ao serviço de água e se garantem o abastecimento de água com qualidade.

Para avaliação dessa questão, os critérios de auditoria foram definidos tendo por base: a)disposições contidas na CF, art. 21, inciso XX, art. 23, inciso IX e art. 200; b) disposições contidasna Constituição Estadual, art. 12, inciso I, alínea i, art. 183 e art. 214; c) Lei Nacional nº 11.445, de05 de janeiro de 2007; d) Lei Estadual nº 8.923, de 12 de janeiro de 2009; e) Portaria nº 518/GM, de25 de março de 2004, do MS; f) Decreto nº 5.440, de 04 de maio de 2005; g) ResoluçãoRecomendada nº 33, de 1º de março de 2007; h) Resolução Recomendada nº 75, de 02 de julho de2009; i) Manual de Saneamento da FUNASA; e j) Objetivos de Desenvolvimento do Milênio(ODM), estabelecido pela ONU.

Com fundamento nos critérios definidos pela auditoria, foi verificado o atendimento daação à demanda do Estado, buscando as seguintes informações: a) demanda, metas e objetivos dapolítica estadual para ISS estabelecidos no PPA; b) quantidade de SSAAs por municípios e númerode beneficiários por sistemas no período 2007 – 2009; c) verificação da demanda por sistemasestabelecida no PPA; e d) verificação da população rural sem acesso à água.

Quanto à continuidade do acesso à água, foi verificado se existem atividades demanutenção dos SSAAs implantados que garantam a continuidade do acesso à água, por meio dasseguintes informações: a) identificação do plano de ação ou similar da manutenção dos sistemas; b)ações específicas para a manutenção dos SSAAs; c) recursos orçamentários para a realização damanutenção dos sistemas; d) controle da qualidade da água; e) registros de vistoria, medições econtrole da qualidade da água; f) divulgação dos resultados da manutenção para a comunidadelocal; g) quantidade de sistemas em funcionamento total ou parcial e ocorrências de períodos

42


desativados nas localidades visitadas; h) informações sobre orientações educativas disponibilizadasaos beneficiários; i) percepção dos beneficiários e responsáveis pela operacionalização dos SSAAssobre qualidade de abastecimento e sua continuidade.

Utilizaram-se como estratégia metodológica a pesquisa documental, pesquisa strictusensu e visita de estudos, empregando-se os seguintes procedimentos de coleta de dados: consultade registros administrativos, consulta a banco de dados, entrevista estruturada e questionários, bemcomo a observação direta. Na pesquisa documental foi examinado o PPA, LOA, balanço geral,processos de convênios de ISS dos municípios visitados e Manual de Saneamento. Na consulta abanco de dados foram verificados o SISPCA e DATASUS. As entrevistas foram aplicadas comgestores estaduais e municipais, beneficiários e responsáveis pelos SSAAs. Já na observação diretaforam verificados, por meio de papel de trabalho relacionado no Apêndice C, alguns itens relativosàs condições da estrutura dos sistemas, a fim de averiguar a extensão da ação quanto à suacontinuidade para a população rural.

5.1 Universalização da água

Constatou-se pela evolução da execução da ação que a quantidade de SSAAs implanta-dos é incompatível com a demanda do Estado, de forma que mantido o ritmo atual de implantação auniversalização do abastecimento de água na zona rural está comprometida.

Avaliar a universalização resulta verificar, levando-se em consideração determinado es-paço de tempo e as necessidades de investimentos, quando a oferta atenderá 100% da demanda, con-forme estabelece o Programa de Modernização do Setor de Saneamento II:

O serviço estará universalizado quando toda a população estiver atendida, segundo um de-terminado padrão de atendimento previamente estabelecido, considerando os diferentesusos dos serviços, não só nas casas, mas também no comércio, serviços, indústrias e ativi-dades públicas (Programa de Modernização do Setor de Saneamento - PMSS II, pg. 10, Mi-nistério das Cidades).

Ficou definida, na Cúpula do Milênio da Organização das Nações Unidas, realizada em2000, como meta a redução pela metade da parcela da população sem acesso à água potável seguranas áreas rurais até o ano de 2015.

Seguindo essa tendência, o Estado do Maranhão tem como orientação estratégica dogoverno, para o período 2007-2010, 12 macro-objetivos com desenvolvimento de longo, médio ecurto prazo, nos quais está inserida “a ampliação a cobertura de água tratada e canalizada àpopulação”. O PPA 2008-2011 contempla um Programa Universalização de Abastecimento de Águacom indicador de cobertura de água potável para toda a população do Estado, tendo como meta ataxa de cobertura de 60%.

43


Em que pese a ausência de um indicador específico para avaliar a Ação ISS, constatou-se, com base em dados do IBGE e informações da própria SES, que a quantidade reduzida deSSAAs implantados no Estado não garante a universalização do abastecimento de água.

De acordo com o IBGE, a demanda por serviços de água para a população rural doEstado ainda é bastante elevada. Segundo estudos divulgados por esse instituto, de 2000 até 2020,há demandas por subsistemas de produção 6 e distribuição7, tanto para investimentos em expansãoquanto em reposição.

Quadro 5.1.1 - Demanda por serviços de água para as populações rurais, segundo IBGE Unidade: habitantes

Demandas de Subsistemas 2000 2010 2015 2020

De distribuição para expansão 889.032 809.880 755.710 714.805

De distribuição para reposição 477.935 1.218.063 1.129.160 1.050.273

De produção para expansão 850.535 765.145 714.722 679.074

De produção para reposição 630.847 1.218.063 1.129.160 1.050.273Fonte: IBGE (consorcio JNS)

Diante desse cenário, buscou-se a evolução da implantação de SSAAs desde o início daação até o exercício 2009, entretanto, a SAS não possui esse controle e o SISPCA, como já relatadono item 3, apresenta sérias inconsistências entre as metas físicas previstas e executadas. Assim, pormeio do relatório de vistoria fornecido pela SAS, fez se um levantamento dos SSAAs implantadosno período 2005/2009, sendo que nos anos 2005/2006 foram considerados somente os sistemasvistoriados pela SAS, uma vez que não foi informado o número de SSAAs efetivamenteconstruídos. No período 2007/2009, foram considerados os SSAA informados pela SAS comoconstruídos. Também foi verificada a previsão de implantação de sistemas contemplados pelo PPA2008/2011(3ª revisão para os anos de 2010/2014). O resultado está demonstrado no Quadro 5.1.2.

Assim, conquanto não seja objetivo dessa auditoria determinar a demanda porabastecimento d’água na zona rural do Estado, pondera-se que, mantido esse ritmo de implantação,

6 Subsistema de produção é o conjunto de instalações que promovem a captação, o transporte de água bruta, o tratamen-to da água e o transporte de água tratada até o sistema de distribuição.7 Subsistema de distribuição compreende todas as instalações de abastecimento de água situadas a jusante das adutorasde água tratada, quais sejam: reservatórios, redes de distribuição, instalações de bombeamento e de controle de pressãoe ligações prediais.

44

Quadro 5.1.2 - Evolução da implantação de SSAAs

SAAAs implantados Previsão

Ano QtdeMédia de atendimen-

to Ano QtdeMédia de Aten-

dimento

2005 284 42600 2010 65 9750

2006 250 37500 2011 61 9150

2007 312 46800 2012 61 9150

2008 98 14700 2013 61 9150

2009 96 14400 2014 61 9150

Total 1040 156000 Total 309 46350


a ação não atenderá todo o contingente populacional que necessita de abastecimento d’água. Essasituação ficou clara quando se fez o cotejo entre a demanda calculada pelo IBGE, Quadro 5.1.1, e aevolução da Implantação de SSAAs, Quadro 5.1.2, percebeu-se que até o ano de 2010 a demandapor abastecimento de água na zona rural era de 809.880, já a implantação até esse período2005/2010 beneficiou somente 156.000 habitantes, ou seja, somente 20,46% da necessidade.Quando se faz essa comparação para 2015, fica evidente que a meta prevista (46.350 hab.) nãoatingirá a necessidade real (755.710 hab.) por esse tipo de serviço.

Outra análise que permite constatar a insuficiência da implantação de SSAAs é acomparação entre a média de atendimento dos 506 SSAAs implantados no período 2007/2009 coma população da zona rural desses municípios. A média de atendimento para o total dos 506 SSAAsimplantados é 75.6008 habitantes. Já a população rural total desses municípios é de 406.266habitantes, segundo o Censo do IBGE 2010. Isso demonstra que apenas 18,6% da população ruraldesses entes estariam sendo beneficiadas com água fornecida pelos SSAAs. Vale registrar quedesses 506 SSAAs foram selecionados 253 como amostra para esta auditoria, sendo efetivamentevisitados 214 sistemas, desses somente 190 foram executados, 31 sistemas, embora construídos,não estavam em funcionamento. Cabe ressaltar que 36 desses sistemas foram implantados fora dazona rural, fugindo do objetivo da ação.

Além disso, nas entrevistas realizadas com gestores dos 29 municípios visitados,verificou-se que 8 municípios se utilizam exclusivamente do convênio estadual para implantação deSSAAs, que 7 implantam com recursos próprios e que 11 fizeram convênio federal, neste últimocaso o sistema implantado não possui distribuição para as casas, é utilizado um chafariz. Issodemonstra ainda mais a importância da ação para suprir as necessidades da zona rural pelo serviçode abastecimento d’água.

Dessa forma, pode-se concluir que, se o Estado continuar no mesmo ritmo deatendimento da demanda, não garantirá, em médio prazo, a cobertura do atendimento com águapara a metade da população rural, conforme firmado na meta proposta do Objetivo do Milênio.Denota-se, evidente dissociação na articulação da política estadual com o cumprimento dessa meta.

5.2 Manutenção dos sistemas de abastecimento d’água

Avaliou-se nas visitas de estudo dos SSAAs que a continuidade do acesso à água nãoestá garantida, uma vez que a manutenção dos sistemas está limitada a reparos e o controle da quali-dade da água não está sendo realizado, ocasionando interrupção no abastecimento ou a não utiliza-ção da água.

Um dos aspectos fundamentais de qualquer ação implantada, quando resulta em umproduto final, é a previsão em seu planejamento de atividades direcionadas para sua manutenção, afim de possibilitar a continuidade do alcance dos objetivos a que foi proposta. Dessa forma, paraque a ação ISS possa atingir integralmente seus objetivos, torna-se fundamental que haja previsãode ações específicas para sua manutenção após sua execução.

A LNSB quando faz referência, no capítulo VII, aos aspectos técnicos, exige que aprestação dos serviços atenda a requisitos mínimos de qualidade, incluindo a regularidade, acontinuidade e aqueles relativos aos produtos oferecidos, ao atendimento dos usuários e às

8 Media de atendimento para 506 SSAAs: média de atendimento de cada SSAA (150) multiplicado pelo total de siste -mas (506) igual a 75.600 hab.

45


condições operacionais e de manutenção dos sistemas, de acordo com as normas regulamentares econtratuais.

O Manual de Saneamento da FUNASA, p. 21, destaca que, segundo a Organização Pan-Americana de Saúde (OPAS), um dos principais problemas encontrados no setor de abastecimentod’água é a instalação de abastecimento público ou abastecimento individual em mau estado, comdeficiência nos projetos ou sem adequada manutenção.

O referido manual preconiza que, nas áreas periféricas de uma cidade, que é o caso dazona rural, onde a rede geral de água não fica próxima das casas, o problema de abastecimento deágua tem que ser resolvido com a perfuração de poços profundos ou rasos. Não obstante, essespoços requerem a coparticipação da comunidade para sua implantação e posterior manutenção eoperacionalização, p. 124.

Informa também que o sistema de manutenção e operacionalização tem variado, mas emalgumas localidades, a própria comissão de bairros encarrega-se delas; em outras, as prefeiturascuidam da operação, sendo sempre indispensável a supervisão e assistência da autoridade sanitáriacompetente. E ainda dispõe que atenção especial deve ser dada a manutenção preventiva deequipamentos e instalações, p. 124.

Assim, buscou-se avaliar se a manutenção dos SSAA tem permitido que a ação cumpracom seu objetivo de universalizar a água. Constatou-se, em entrevista realizada com gestores daSAS e dos municípios, que não existe uma definição da responsabilidade pela manutenção. Ementrevistas com responsáveis e beneficiários evidenciou-se que a manutenção está limitada areparos e que constantemente há interrupção do fornecimento de água.

Convém esclarecer que a ação é implementada mediante convênio entre a SES e omunicípio, ou associação comunitária, sendo que a responsabilidade da SES, enquanto concedente,é repassar o recurso para que o convenente, município ou associação, construa o SSAA. Assim, aSAS, conforme entrevista realizada com o Secretário Adjunto de Saneamento, não teriaresponsabilidade sobre a manutenção. Segundo ele, o convenente assina um termo de compromissono qual se responsabiliza pela operacionalização do SSAA.

No entanto, em entrevistas com 26 gestores dos 29 municípios visitados, 18 informaramque a responsabilidade do município no desenvolvimento da ação fica restrita ao acompanhamentoda execução da obra. Quando questionados sobre a existência de rotina ou plano de manutençãopreventiva, somente 6 disseram possuir esse instrumento, ou seja, somente 23,08%. Entretanto,nenhum dos seis apresentou qualquer documentação que comprovasse a realização da manutenção.

Na análise das peças orçamentárias dos 29 municípios visitados, verificou-se que apenas14 direcionaram recursos para alguma atividade de saneamento na zona rural, não ficando claro se areferida ação era voltada para atividade específica de manutenção do sistema de abastecimentod’água. Mesmo quando previsto, os recursos direcionados à zona rural são irrelevantes em relação àprevisão para outras ações. Quando se analisou a execução orçamentária, ficou evidenciado quedos 14 entes que fizeram previsão, apenas 4 registraram execução. Ainda assim, a aplicação dosrecursos era direcionada a reparos no sistema simplificado, não sendo observada aplicação namanutenção preventiva, de acordo com exame dos PPA, LOA e BG constantes nas prestações decontas. Isso reforça a deficiência da atividade de manutenção, que, quando existente, é poucoexecutada e limitada a reparos.

46


Dos 26 gestores municipais entrevistados, quando questionados se o município possuíaalguma ação com recurso disponível para realização de manutenção do SSAA, apenas 9 disseramque fizeram esse tipo de previsão. Demonstrando mais uma vez que há pouca preocupação deprevisão de recursos em ações específicas direcionadas à manutenção preventiva dos sistemasimplantados.

Diante do exposto, fica evidente que os municípios não avocam a atividade demanutenção para sua competência, tampouco o Estado. Com efeito, a percepção dos beneficiáriossobre a responsabilidade de mandar fazer a manutenção ficou dividida entre prefeitura ecomunidade. Das 970 respostas válidas, 35,98% afirmaram ser a prefeitura e 35,26%, acomunidade, de acordo com o Gráfico 5.2.1.

No entanto, quando questionados sobre a frequência dos serviços realizados, a maioriadas respostas foi “nunca foi realizada” ou “quando o SSAA apresenta problemas”, como pode serobservado nos Gráfico 5.2.2.

47


Para os responsáveis pelo SSAA, entre os 154 que emitiram opinião, observou-se que aresponsabilidade sobre a limpeza da caixa d’água e da área do poço é da comunidade, enquanto osserviços de manutenção estão sob a responsabilidade da prefeitura. Entretanto, quanto aos serviçosde limpeza do poço, colocação de cloro e controle da qualidade da água, a maioria não soubeinformar, conforme Gráfico 5.2.3.

No entanto, quando se questionou sobre a frequência com que esses serviços sãorealizados, a maioria dos responsáveis pelo SSAA afirmou que os serviços nunca foram realizados.Nos casos de realização dos serviços, destaca-se que a limpeza da área do poço e manutenção dosSSAA acontece quando apresentam problemas, conforme Gráfico 5.2.4. Os serviços de limpeza dacaixa d’água, limpeza da área do poço, colocação de cloro são realizados com pouquíssimafrequência e geralmente são realizados por alguém da comunidade responsável pelo SSAA.

48


Outro aspecto a ser considerado é a participação da comunidade na manutenção dosSSAAs. Ela ocorre de forma indiscriminada, aleatória e sem orientação. Na verdade, em nenhumdos municípios visitados, foi apresentado algum instrumento legal que formalizasse ou indicasse dequem era a responsabilidade pela manutenção dos SSAAs. O que ocorre são ações pontuais, ou seja,quando o SSAA apresenta problema e a prefeitura não responde com a tempestividade necessária, acomunidade se organiza, faz cota e resolve o problema. Em algumas localidades, os moradoresfazem arrecadação prévia para ser utilizada nas eventualidades.

Um ator importante nesse processo é o responsável pelo SSAA na comunidade.Geralmente, ele é o morador mais próximo do sistema, às vezes, é o próprio líder comunitário. Deacordo com as entrevistas realizadas, ele não tem um papel definido ou padronizado no Estado, nemmesmo dentro do município. Dos 29 municípios visitados, 16 informaram remunerarem oresponsável, 10 disseram que não. Entre os municípios que remuneram, observou-se que não sãotodos os responsáveis pelos sistemas que recebem pagamento, além disso, não é uma atividadeformalizada. Na pesquisa feita com os responsáveis, das 169 respostas válidas, 26,63% disseramque eram remunerados e 71,68% disseram que não. Entre os que recebem pagamento, 9 recebem daprópria comunidade ou da associação. Enquanto 36 são pagos pela prefeitura. Quanto às suasatribuições, a maioria dos responsáveis identificou como atividade principal ligar e desligar abomba, com 91,98% das 169 respostas válidas, as demais atribuições obtiveram respostas conformeapresentado no Gráfico 5.2.5.

Convém ressaltar que nenhum dos responsáveis pelo SSAA entrevistados informoupossuir vínculo formal com as prefeituras, no entanto, com objetivo de melhorar a qualidade daágua consumida pela comunidade, eles acabam por exercer atividades sem treinamento e semsegurança, como por exemplo, a limpeza da caixa d’água. Os SSAAs são construídos com umaaltura média de 8m e a capacidade volumétrica da caixa varia de 5.000 a 15.000 litros, geralmentenão possuem escadas e quando são providas delas, estas não têm proteção, como pode serobservado nas Fotos 5.2.1, 5.2.2 e 5.2.3.

49


Foto 5.2.1 - Estrutura da caixa d’água sem escada.

Foto 5.2.2 – Estrutura da caixa d’água com escada, mas sem proteção.

Foto 5.2.3 - Estrutura da caixa d’água sem escada.

Na observação direta dos 253 SSAAs, foram localizados 214 poços e 190 estavamdevidamente concluídos, ficou constatado que desses, grande parte dos sistemas possuía problemasem algum de seus componentes, da seguinte forma:

52 apresentavam vazamento em suas instalações (caixa d’água e canos); 13 apresentaram rachaduras na torre de sustentação da caixa d’água; 51 apresentaram defeito nas instalações elétricas e/ou no quadro de força; 33 apresentaram caixas d’água sem tampa de proteção ou em péssimo estado de

conservação; 86 com ausência de cerca de proteção da área do poço; 139 bombas sem válvula de retenção; 205 poços sem iluminação para trabalhos noturnos; 209 sem registro identificando as manutenções ocorridas.

As Fotos 5.2.4, 5.2.5 e 5.2.6 demonstram situações de vazamentos, rachaduras edefeitos que comprometiam o regular funcionamento dos poços para a comunidade.

Foto 5.2.4 - Encanação com vazamento Foto 5.2.5 – Estrutura da caixa d’água com rachadura.

Foto 5.2.6 - Estrutura da caixa d’água com rachadura.

Quanto à continuidade do fornecimento de água dos SSAAs, observou-se que não hágarantia de que os SSAAs implantados nas comunidades rurais funcionem continuamente. Quando

50


da aplicação de entrevistas com os responsáveis pelo poço, perguntou-se por quanto tempo o SSAAficou sem funcionar, dos 251 questionados, 26% disseram que o poço já ficou sem funcionar até ummês, 11,6% informaram que o sistema ficou parado por mais de 2 meses e 4% dos responsáveisinformaram que, embora o sistema tenha sido implantado, nunca funcionou. Na percepção dosbeneficiários e líderes, a causa mais frequente da paralisação dos SSAAs é a quebra da bomba,conforme demonstrado no Gráfico 5.2.6.

Evidenciou-se, ainda, que há pouca orientação educativa aos líderes ou responsáveispelo SSAA, haja vista que somente 50,61%, das 164 respostas válidas, disseram ter recebido algumtipo de orientação educativa sobre operacionalização dos SSAAs, sendo que essas orientações selimitavam, em sua grande parte, ao manuseio do sistema, ou seja, ligar e desligar a bomba do poço,conforme destacado no Gráfico 5.2.7:

51


Assim, pondera-se que uma ação que tenha como finalidade a implantação de SSAAcom objetivo de universalizar a água na zona rural, tem que contemplar, de alguma forma, amanutenção desses sistemas, do contrário, ocorre a descontinuidade do acesso à água e, porconseguinte, o desperdício de recurso. Tão grave quanto o desperdício é o impacto social para ascomunidades rurais, que se desdobram para carregar água de outras fontes (rios, riachos, cacimbas,etc), percorrendo distâncias consideráveis para ter água em casa, elemento primordial para asobrevivência humana.

5.3 Controle da qualidade da água

Constatou-se que não há desenvolvimento de atividades para averiguar se os SSAAsconservam as características de potabilidade, assim como não há mecanismos ou instrumentos paradivulgação de informações sobre a qualidade da água e riscos associados dos SSAAs, assim comonão são utilizados registros atualizados e sistematizados sobre as características da água distribuída,conquanto sejam essas atividades de competência legal do município.

No aspecto do controle da água, o Manual de Saneamento, p. 41, informa que:

A água não é encontrada pura na natureza. Ao cair em forma de chuva já carrega impurezado próprio ar. Ao atingir o solo seu grande poder de dissolver e carregar substancia alteraainda mais suas qualidades, isso exige controle constante de sua qualidade antes de ser in -gerida pelo ser humano.

De acordo com a Portaria 518/GM/04, art. 2º, “toda água destinada ao consumo humanodeve obedecer ao padrão de potabilidade e está sujeita à vigilância da qualidade da água”. Por suavez, o controle e vigilância da qualidade da água, art.4º, incisos IV e V são conceituados como sen-do:

IV - controle da qualidade da água para consumo humano – conjunto de atividades exercidas de forma contínuapelos responsáveis pela operação de sistema ou solução alternativa de abastecimento de água, destinadas averificar se a água fornecida à população é potável, assegurando a manutenção desta condição;V - vigilância da qualidade da água para consumo humano – conjunto de ações adotadas continuamente pelaautoridade de saúde pública, para verificar se a água consumida pela população atende à esta Norma e para avaliaros riscos que os sistemas e as soluções alternativas de abastecimento de água representam para a saúde humana;

Ainda de acordo com esse instrumento normativo, art. 7º, inciso I, cabe, ao município,através da sua SMS, o dever e obrigação de “exercer a vigilância da qualidade da água em sua áreade competência, em articulação com outros responsáveis pelo controle da qualidade da água, deacordo com as diretrizes do SUS”. Isso pressupõe que as SMS devam está realizando o exercíciosistemático e permanente da avaliação de risco à saúde humana de cada SSAA.

Evidenciou-se que a maioria dos municípios não faz controle da qualidade da água. Pri-meiramente, quando perguntado de quem é a responsabilidade pelo controle da qualidade da águanos SSAAs, dos 26 gestores entrevistados, somente 08 disseram que essa atividade é de competên-cia do município; outro questionamento que foi feito, é se o gestor encaminhava os relatórios técni-cos sobre a qualidade da água para a autoridade de saúde pública, apenas 08 gestores informaramque faziam esse tipo de procedimento.

Na mesma ocasião, foram levantados registros de controle da qualidade da água dos 29municípios visitados, por meio do papel de trabalho constante no Apêndice D, em que foram questi-

52


onados os seguintes aspectos: a responsabilidade pela análise da água; a existência ou não de certifi-cado de análise da água; análise de coliformes totais; e existência da verificação dos padrões de tur-bidez, potabilidade, radioatividade e de aceitação para consumo humano. Nesses aspectos, somente03 gestores apresentaram esses registros, evidenciando inexistência de controle da qualidade daágua dos SSAAs implantados na zona rural do Estado. Isso demonstra que não há controle siste-mático das características da água distribuída. Assim, não há garantia de que a população rural be-neficiada pelos sistemas esteja recebendo água própria para consumo humano.

Com efeito, observou-se a percepção dos beneficiários sobre o controle da qualidade daágua dos SSAAs, por meio de entrevista. Dos 1119 consultados, foram coletadas 970 respostas váli-das, dessas, 71,65% informaram que nunca foi realizado qualquer tipo de controle no SSAA im-plantado na comunidade. Outro fato importante é que somente 10,72% beneficiários disseram quehá colocação de cloro na água distribuída pelo sistema, sendo que essa substância é um componentefundamental para qualquer tratamento de água. Não menos importante é que 68,28% dos beneficiá-rios informaram que utilizam a água para consumo humano, entretanto 39,40% disseram que a águaapresenta algum tipo de impropriedade: gosto ruim, mal cheiro, ferrugem, óleo ou terra. Uma situa-ção que merece ser destacada é a dos povoados Alto Bonito, Corujão, Lagoa Cit, São José do Pinhoe Tuturubá, no município de Codó e dos povoados Aranha, Bamburral, Bubasa, Curral da Igreja eMata, no município de Arari, onde a água dos SSAA implantados não estava sendo consumida pelapopulação devido à grande concentração de sal em sua composição, demonstrando que a água não épotável.

Já para os 251 responsáveis pelo sistema entrevistado, quando indagados sobre aidentificação da responsabilidade e a frequência de serviços relativos à colocação de cloro econtrole de qualidade da água, entre as 160 respostas válidas, o padrão de resposta foi análogo àdos beneficiários, sendo que 80,63% responderam que nunca foi realizado o controle da qualidadeda água, 6,25% afirmaram que era mensal/semestral/anual ou quando apresentava problemas e13,13% não souberam informar. No que concerne à colocação de cloro, da mesma maneira,78,13% responderam que nunca foi feito, 1,25% disse que era limitado ao aparecimento deproblemas e 13,75% afirmaram que era mensal/semestral/anual e 6,88% não souberam informar.

Para corroborar com a problemática da inexistência do controle da qualidade da água,estudo sobre o diagnóstico da estrutura de controle e vigilância da qualidade da água para consumohumano, publicado pelo Ministério das Cidades em dezembro de 2009, revela que foramencontrados na Região Nordeste 23 sistemas de abastecimento de água sem qualquer tipo detratamento. Desses, 19 encontravam-se no Estado do Maranhão.

Quanto ao aspecto da orientação para a população rural, sobre a qualidade da água,dispõe a portaria 518/04/GM, art. 7º, que a SMS deve:

VI - garantir à população informações sobre a qualidade da água e riscos à saúde associados, nos termos do incisoVI do artigo 9 desta Norma;VII - manter registros atualizados sobre as características da água distribuída, sistematizados de formacompreensível à população e disponibilizados para pronto acesso e consulta pública;

E o Decreto nº. 5.440/05, que estabelece definições e procedimento sobre o controle dequalidade da água de sistemas de abastecimento e institui mecanismos e instrumentos paradivulgação de informação ao consumidor sobre a qualidade da água para consumo humano,determina que deve haver disponibilização de informações sobre a qualidade da água, nos termosdo art. 12.

53


Art. 12. Os responsáveis pelos sistemas de abastecimento devem disponibilizar, em postosde atendimento, informações completas e atualizadas sobre as características da água distri-buída, sistematizadas de forma compreensível aos consumidores.

No entanto, constatou-se que não há informações disponibilizadas à população

beneficiada do SSAA, haja vista, conforme já relatado, somente 03 municípios dispunham nomomento da entrevista de relatórios de vistoria da qualidade da água. Além disso, quando indagadosaos 26 gestores entrevistados como se dava a divulgação dos resultados do controle da qualidade daágua para a comunidade, apenas 06 gestores informaram que se dava através de palestras oureuniões, de resumos fixados na estrutura dos SSAAs ou outros meios. Entretanto, nos 214 sistemasvisitados, não havia afixado em nenhum deles registro de relatório sobre a análise periódica daqualidade da água. Isso retrata que a comunidade não possui informação sobre o produto que estáutilizando e, tampouco, há instrumento para se fazer reclamação da alteração das características daágua fornecida pelo sistema.

Diante do exposto, observou-se o comprometimento da universalização e dacontinuidade do acesso à água é ocasionado pela falta de planejamento do Estado nas ações deapoio e financiamento ao saneamento básico dos municípios, já amplamente abordado no item 3.E, também, da falta de planejamento nos municípios das ações da função saneamento. Destaca-seque nenhum município apresentou plano municipal de saneamento e somente um apresentoulegislação específica sobre a função, mas não tinha correlação com planejamento. Somente 4municípios apresentaram diagnóstico da situação do saneamento básico na zona rural, nenhumapresentou planejamento para as manutenções e controle da qualidade de água. De um modo geral,a gestão municipal não entende que a responsabilidade pelos SSAAs depois de construídos seja desua competência.

Corrobora com isso, o fato de os termos de convênios realizados entre o Estado e omunicípio ou associação não terem a definição da responsabilidade pela manutenção dos SSAA.Dessa forma, o convenente tem acompanhado a obra somente durante a execução, deixando defazer a manutenção posterior. Embora o Manual da FUNASA faça a previsão de que a implantaçãoe posterior manutenção dos poços requeiram coparticipação da comunidade, ele determina que éindispensável a supervisão e assistência da autoridade sanitária competente e que deve ser dadaatenção especial a manutenção preventiva e operacionalização.

Convém registrar o que preceitua a Portaria Nº 442/02 da FUNASA que estabelece asobrigações dos partícipes nos convênios de natureza financeira celebrados por ela, destacando-se aCláusula terceira – Das declarações, inciso VI: “assume o compromisso de manter em operação edar manutenção, quando for o caso, aos sistemas públicos resultantes de obras e de serviços deengenharia.”

Vale repetir que a CF determina que cabe à União instituir diretrizes gerais e quecompete em comum a União, Estado, Municípios e Distrito Federal promover ações de melhoriasdo Saneamento Básico. Mas a titularidade dos serviços é do município.

A inobservância da SES/SAS e dos municípios à legislação culminou nocomprometimento do acesso, da continuidade e da qualidade da água desses SSAAs para aspopulações rurais. Ainda existem muitas comunidades rurais que não tem acesso à água. E, mesmopara aquelas que possuem, não lhes é assegurado o abastecimento ininterrupto, assim como não há

54


garantias de que a água atenderá aos mínimos padrões para consumo humano, que eliminequalquer risco de contaminação por veiculação hídrica.

Finalmente, neste item constatou-se que a eficácia da ISS está comprometida,comparando-se o ritmo atual de implantação de SSAA com o que falta para a sua universalização.Da mesma forma, verificou-se que a ação tem tido pouca sustentabilidade, devido à manutenção dosSSAAs estar limitada a reparos e à inexistência de controle da qualidade da água. Isso faz com quecomunidades rurais não estejam tendo acesso à água, ou as que têm, não possuem garantia que oSSAA abasteça ininterruptamente, assim como a água que utilizam não tem padrão de qualidadepara consumo humano.

Dessa maneira, faz-se necessário recomendar que a SES:

a) Realize levantamento para dimensionar a demanda efetiva por SSAA. Para tanto,devem ser consultados os dados do SNIS e exigido que os municípios façamdiagnósticos das necessidades de abastecimento de água na zona rural e que a SASmantenha as informações consolidadas em banco de dados e estabeleça mecanismosde atualização;

b) restrinja à aplicação de recursos da ação aos projetos de implantação de SSAAdirecionados às localidades das zona rural, de forma a evitar o desvio da finalidadeda ação;

c) sensibilize os gestores municipais sobre a importância da atualização do SNIS cominformações do saneamento dos seus municípios;

d) promova ações de apoio aos municípios na elaboração dos seus planos municipais desaneamento, em obediência ao que determina a PESB, art. 13, inciso I e art. 15,inciso I, de forma que esses planos contemplem ações de manutenção e controle daqualidade da água, observando o que determina a legislação pertinente;

e) inclua no termo de convênio cláusulas especificas indicando de quem será aresponsabilidade pela manutenção do SSAA após sua construção;

f) realize estudo técnico do projeto básico do SSAA, com objetivo de incluir, naestrutura que sustenta a caixa, mecanismos de segurança que permitam limpezasperiódicas;

g) promova capacitação dos agentes comunitários de saúde que trabalham na zona ruralde modo a orientá-los acerca das medidas necessárias para o tratamento da água epara evitar desperdícios, bem como instruir as famílias sobre o uso correto dohipoclorito de sódio;

h) institua rotinas de aferição da qualidade da água para todo o Estado, incluindo envioperiódico de relatórios de qualidade da água dos municípios para a SES;

i) fiscalize os municípios quanto ao controle de qualidade da água;

j) realize fiscalização nos municípios não contemplados pela auditoria, com objetivode estender as recomendações aqui propostas para aqueles municípios queapresentarem resultados similar aos encontrados por esta auditoria.

55


Considerando que as medidas sugeridas nesta auditoria podem viabilizar aimplementação da manutenção dos SSAAs, convém determinar que a SES:

a) Fiscalize os municípios listados no Apêndice E, item 2, visando identificar ossistemas não localizados pela equipe de auditoria, e proceda a imediata informaçãoa este Tribunal de Contas.

b) adote medidas para sanear as ocorrências observadas nos SSAAs relacionados noApêndice E, itens 3 e 4, que estão em construção ou que ainda não foramconstruídos, objetivando a imediata conclusão desses sistemas;

c) comunique aos municípios Arari, Bacuri, Bom Lugar, Chapadinha, Codó,Fortaleza dos Nogueiras, Jatobá, Mata Roma, Pindaré Mirim e Santa Rita asocorrências observadas nos SSAAs que não estão funcionando, relacionados noApêndice E, item 5, para que os mesmos procedam a imediata regularização,informando ainda que as determinações serão objeto de monitoramento desteTribunal;

d) identifique os SSAA cancelados, assim como o motivo do cancelamento,informando posteriormente a este Tribunal;

Espera-se com a observância das recomendações e determinações, contribuir para auniversalização e continuidade da ação dentro das diretrizes e políticas para o saneamento básico noEstado, permitindo o regular funcionamento dos poços instalados, manutenções periódicas ecorretivas e adequação no atendimento da água aos usuários da comunidade rural. Além disso, faz-se indispensável maximizar as políticas públicas dessa ação, para que sejam eficientes esustentáveis, evitando o desperdício do dinheiro público, visto que os sistemas inoperantes causamtranstornos à população rural sem o acesso básico da água. Essas medidas tornam-se maisrelevantes quando se leva em consideração a quantidade de sistemas que deve ser construída paraatender a toda a demanda do Estado.

56


6 OUTROS BENEFÍCIOS

Constatou-se que a ação de ISS não é seguida por outras ações de saneamento básicoque possam proporcionar outros benefícios para as comunidades rurais do Estado.Observou-se que as melhorias nas localidades visitadas se restringem apenas à facilidade de acessoà água.

De acordo com o Manual de Saneamento publicado pela FUNASA, alguns dosobjetivos do abastecimento de água, quanto ao aspecto sanitário e social, “é controlar e prevenirdoenças, assim como implantar hábitos higiênicos na população”. Os sistemas individuais, como é osistema simplificado de abastecimento de água, ainda são no Estado do Maranhão a solução para auniversalização da água para as áreas rurais. Diante disso, uma ameaça aos resultados da ação é adeficiência na orientação educativa sobre hábitos de higiene às famílias da zona rural. Outra ameaçaé a inexistência de integração entre as ações governamentais, uma vez que as condições necessáriasde saneamento básico capazes de prevenir doenças e agravos não são obtidas somente com oabastecimento d’água.

À luz desses riscos, a auditoria investigou os seguintes aspectos: I) se os indicadoresoperacionais da água e os de doenças por contaminação hídrica melhoraram na comunidade; II) seos beneficiários da ação identificam melhorias nas condições de saneamento, como saneamentobásico por meio da disponibilização de kits sanitários e o tipo de sistema de esgotamento sanitáriopredominante.

É conveniente ressaltar que não faz parte do escopo dessa auditoria, correlacionar a açãode ISS com qualquer impacto positivo ou negativo trazido às comunidades rurais. O objetivo é, tãosomente, atestar a efetiva implantação e funcionamento dos SSAA, relatando, de maneirasubsidiária, caso tenham ocorrido, as melhorias nos indicadores de água e de saúde, assim como asituação do saneamento básico de uma maneira geral na localidade.

Entre as bases normativas que assentam as políticas de saneamento básico, destacam-se:a Constituição Federal, LNSB e a PESB.

Em vista dos critérios definidos pela auditoria, foram levantadas informaçõesapresentadas pelo SNIS, bem como resultados de alguns indicadores relacionados à contaminaçãohídrica e da pesquisa de campo relacionada à percepção dos beneficiários quanto às melhoriasidentificadas em suas localidades. Essas informações foram relacionadas aos seguintes pontos: a)relação dos municípios com implantação de SSAA, no período 2007-2009; b) série histórica dosindicadores das áreas de saneamento no período 2006 – 2008 9dos municípios visitados; c) sériehistórica da saúde em relação ao abastecimento de água, no período de 2006 – 2009; d) dados dasituação da saúde da população rural no Estado e nos municípios visitados, relativos ao saneamento,registrados pela base de dados do MS, no período de 2007 – 2009; e) relação dos municípios elocalidades que foram beneficiados com a ação de kits sanitários (ação 1795), no mesmo período daexecução da ação de ISS; f) informações gerais das comunidades rurais beneficiadas com a ISS, noque tange às melhorias verificadas nos aspectos sanitários.

9 O período da série histórica foi determinado em função do escopo da auditoria que avaliou os SSAAs construídos em2007-2009. Assim, para verificar a situação antes, considerou-se o ano 2006 e para avaliar a ação após implantação de-veria ter sido o exercício 2010, mas como não existiam dados, observou-se o exercício 2008 e 2009, quando tinha.

57


A estratégia metodológica utilizada, tanto para o levantamento dos indicadoresoperacionais da água e de doenças por contaminação hídrica quanto para levantamento da situaçãoda saúde no Estado e municípios visitados, foi a pesquisa documental através da consulta aosbancos de dados do SNIS e do Sistema Único de Saúde (DATASUS) do MS, por meio,especificamente, do Sistema de Informações da Atenção Básica (SIAB) e do Sistema deInformações sobre Mortalidade (SIM). Foi usado, também, o banco de dados do Estado, o SISPCA.Ainda foi utilizada a pesquisa documental para levantar dados dos municípios beneficiados comação de ISS, bem como da ação de Implantação Kits Sanitários (IKS), por meio do banco de dadosda SAS. Para obtenção de mais dados sobre informações gerais das comunidades rurais, utilizou-sevisita de estudos a 29 municípios, onde foi realizada pesquisa por meio de entrevistas com gestoresda SES, líderes comunitários ou responsáveis pelo SSAA e beneficiários, com objetivo de coletar assuas percepções sobre as possíveis melhorias que ocorreram com a ação de ISS.

6.1 Informações sobre a água no SNIS

O fortalecimento do saneamento básico, em âmbito nacional, ocorreu, especificamente,pela instituição da Lei Federal nº. 11.445/07, que permitiu esforços comuns da União, estados emunicípios na busca da universalização do acesso, qualidade, integralidade, eficiência e outros, deforma a estabelecer diretrizes gerais que permeiem a busca pelo atendimento da população com umserviço público tão essencial, como é o saneamento.

Nesse aspecto, ficou instituído no âmbito federal, o Sistema Nacional de Informações deSaneamento (SNIS), que contém informações de caráter institucional, administrativo, operacional,gerencial, econômico-financeiro e de qualidade sobre a prestação de serviços de água, esgotos emanejo de resíduos sólidos. É um sistema que permite obter informações e dados sobre osaneamento de todo o Brasil, já que todos os prestadores de serviços, governos de estado emunicípios são obrigados a prestar e enviar dados para esse sistema como requisito para obtençãode recursos do Ministério das Cidades.

Em consulta ao SNIS, período 2006–2008, verificou-se que não havia indicadoresespecíficos para a zona rural, assim buscaram-se outros indicadores, com objetivo de observar operfil do Estado nas questões gerais de água e esgoto, assim como informações financeiras.

a) Investimento realizado em abastecimento de água (FN023)10;

b) Quantidade total de municípios atendidos com abastecimento de água (G05a)11;

c) Quantidade total de municípios atendidos com esgotamento sanitário (G05b)12;

10 Investimento realizado em abastecimento de água: valor anual investido em equipamentos e instalações incorporadosaos sistemas de abastecimento de água contabilizado em obras em andamento ou no imobilizado operacional do ativoimobilizado. 11 Quantidade total de municípios atendidos com abastecimento de água: quantidade total de municípios em que o pres -tador de serviços atua com serviços de abastecimento de água, seja na sede municipal ou localidades, possuindo ou nãoum instrumento de formalização de delegação (contrato ou convênio). 12 Quantidade total de municípios atendidos com esgotamento sanitário: quantidade total de municípios em que o presta-dor de serviços atua com serviços de esgotamento sanitário, seja na sede municipal ou localidades, possuindo ou nãoum instrumento de formalização de delegação (contrato ou convênio).

58


d) Quantidade de localidades, no município, atendidas com abastecimento de água(G10p)13;

e) População total dos municípios atendidos com abastecimento de água (G12a)14

f) População total atendida com abastecimento de água (AG001)15;

g) Índice de atendimento com abastecimento de água (IN055)16.

Segundo as informações coletadas do SNIS, no Estado existem 24 prestadores deserviços de saneamento locais17, sendo 22 por meio do Sistema de Abastecimento d’água e Esgoto(SAAE) e 2 por meio de Prefeitura Municipal (PM). Além desses, há um prestador Regional18, que éa CAEMA. Todos esses prestadores atendiam, até 2008, a 166 municípios, a 419 localidades esomente a 5 municípios com esgotamento sanitário. Os investimentos nesse período somaram R$24.433.459,62. O Quadro 6.1.1 sintetiza as informações coletadas.

13 Quantidade de localidades, no município, atendidas com abastecimento de água: quantidade de localidades, excetua-das as sedes municipais, em que o prestador de serviços atua atendendo com o serviço de abastecimento de água. 14 População total dos municípios atendidos com abastecimento de água, segundo o IBGE: valor da soma das popula -ções urbanas e rurais dos municípios – sedes municipais e localidades – em que o prestador de serviços atua com servi -ços de abastecimento de água (aplica-se aos dados agregados da amostra de prestadores de serviços). Inclui tanto a po-pulação servida quanto a que não é servida com os serviços. Para cada município é adotada no SNIS a estimativa reali-zada anualmente pelo IBGE. 15 População total atendida com abastecimento de água (AG001): valor da soma das populações urbana e rural – sedesmunicipais e localidades – atendidas com abastecimento de água pelo prestador de serviços, no último dia do ano de re-ferência. Corresponde à população que é efetivamente servida com os serviços, ou seja, está associada à quantidade deeconomias residenciais ativas de água. 16 Índice de atendimento com abastecimento de água: indicador calculado a partir da população total atendida com abas-tecimento de água dividido pela população do(s) município (s) atendido (s) com abastecimento de água. 17 Prestador de serviço de abrangência local: são as entidades legalmente constituídas para administrar serviços e operarsistema(s) no município em que está sediada. Eventualmente, e quase sempre em caráter não oficial, atendem a fraçõesde municípios adjacentes. Estão aí compreendidos os serviços municipais (públicos ou privados).18 Prestador de serviço de abrangência regional: são as entidades legalmente constituídas para administrar serviços eoperar sistema(s), atendendo a vários municípios com sistema(s) isolados(s) ou integrado(s). Estão aí compreendidas ascompanhias estaduais.

59


Quadro 6.1.1 – Saneamento no Estado do MaranhãoPeríodo 2006 – 2008

Indicador Situação do Estado

Nº de prestadores locais - SAAE

22 municípios: Bacabal, Balsas, Carolina, Caxias, Codó, Co-roatá, Cururupu, Formosa da Serra Negra, Grajaú, Itinga doMaranhão, Matões, Nova Colinas, Paço do Lumiar, Parnara-ma, Pastos Bons, Porto Franco, Raposa, Rosário, São João doParaíso, Timon, Turiaçu e Viana.

Nº de prestadores locais - Prefeitura 02 municípios: Belágua e Governador Nunes FreirePrestador Regional 01 – CAEMAQuantidade total de municípios atendidos comabastecimento de água (G05a)

166, sendo 142 atendidos pelo prestador regional (CAEMA),e 24 atendidos por prestadores locais (SAAE e PM)

Quantidade total de municípios atendidos comesgotamento sanitário (G05b)

05, sendo 02 atendidos pelo prestador regional (CAEMA) e03 atendidos por prestadores locais (SAAE)

Quantidade de localidades, no município, aten-didas com abastecimento de água (G10p)

419, sendo 22 atendidos pelo prestador regional (CAEMA) e397 atendidos por prestadores locais (SSAE e PM)

População total dos municípios atendidos comabastecimento de água, segundo o IBGE(G12a) 5.759.926 habitantesInvestimento realizado em abastecimento deágua (FN023) R$ 24.433.459,62Fonte: SNIS

Quanto aos indicadores operacionais da água, observou-se dos 217 municípios doEstado, somente 156 possuíam informações no SNIS. Dessa foram, restringiu-se a análise para os156 municípios, observando que sua população total corresponde a 5.346.107 habitantes, sendo queo totalizador para o grupo e região19 é de 50,2% e a população atendida com abastecimento de águaé 2.702.683 habitantes. Considerando apenas o grupo dos 96 municípios que receberam ISS noperíodo de 2007 – 2009, observou-se que somente 70 possuem informação no SNIS. Nessesmunicípios, verificou-se que a população total é 2.963.305 hab. e que a população atendida é de1.040.841 hab., o que corresponde a um índice de atendimento com água de 35,12%, conformeaponta o Quadro 6.1.2.

Quadro 6.1.2 – Análise dos indicadores operacionais de água – ano 2008

Indicadores operacionais da águaPara os 156municípios

Para os municípios que receberamISS e tinham informações no SNIS (70

municípios)

População total do município segundo IBGE (A) 5.346.107 2.963.305População atendida com abastecimento de água (B) 2.702.683 1.040.841

Índice de atendimento com abastecimento de água 50,2% 35,12%Fonte: SNIS

Analisando ainda esse índice de atendimento com abastecimento de água, foramconsiderados 4 grupos de informações a saber: a) municípios que têm índice de abastecimento deágua em até 50%; b) municípios que têm índice de abastecimento de água entre 50,01% e 70%; c)municípios que têm índice de abastecimento de água superior a 70%; e d) municípios que nãodispunham de informações na base de dados do SNIS.

19 Totalizador para a região ou grupo: indicadores calculados para o grupo de municípios, dentre os selecionados, queatendem os requisitos de cada indicador, localizados neste espaço geográfico.

60


Nesse escopo, constatou-se que, em relação aos 156 municípios, 116 têm índice deatendimento com abastecimento de água em até 50%, 25 estão entre 50% e 70%, enquanto somente15 têm índice de atendimento maior que 70%, representando 6,91% da totalidade dos municípios doEstado, isto é, a minoria. O quadro 6.1.2 sintetiza essas informações, evidenciando que a maioriados municípios só consegue atender a metade da sua população com abastecimento de água.

Quadro 6.1.3 - Índice de atendimento com abastecimento de água – ano 2008Itens Municípios % no Estado

Índice de abastecimento de água até 50% 116 53,46%

Índice de abastecimento de água maior que 50% e menor que 70% 25 11,52%

Índice de abastecimento de água maior que 70% 15 6,91%

Sem informação 61 28,11%

Total de municípios do Estado 217 100,00%Fonte: SNIS

Em relação aos 96 municípios que receberam 506 sistemas simplificados no período2007-2009, observou-se que 55 têm índice de atendimento de água em até 50%, enquanto apenas 12têm índice superior a 50%. Assim, o padrão desses 96 municípios foi semelhante ao relatado paratotalidade dos municípios do Estado.

Na análise individual dos 96 municípios, constatou-se que Caxias, que tem o melhoríndice de atendimento de água do Estado, em 100,11%, ainda conveniou com o Estado para aconstrução de 8 sistemas, enquanto 5 municípios que têm índice de atendimento de água inferior a10%: Altamira do Maranhão, Lago da Pedra, Matinha, Paulino Neves e São Vicente de Ferrerconveniaram 2, ora 3, até 4 SSAAs. Exceção feita ao município de Humberto de Campo, que tendoíndice de atendimento de água inferior a 10%, conseguiu conveniar com o Estado para a construçãode 10 SSAAs.

Outra fonte de dados para corroborar com a informação do índice de atendimento deágua rural no Estado é o SISPCA. Conforme dados disponibilizados por esse sistema, há umindicador utilizado pelo Estado, que é a taxa de cobertura rural de água20. Observou-se que a últimaapuração dessa taxa ocorreu em 2003, obtendo índice de 21%. Para o quadriênio 2004 – 2007, eramesperados índices de 26%, 29%, 32% e 40%, respectivamente. Ao observar o quadriênio 2008 –2011, a informação disponível era um índice recente de 50,7% e um índice final de 65%.

6.2 Indicadores por contaminação hídrica

Falar de doenças relacionadas com a água é relevante, já que, com o abastecimento deágua realizado de forma inadequada, podem surgir várias maneiras de contaminação, como porexemplo, na preparação de alimentos, na higiene e outras. O objetivo do abastecimento de água éexatamente prevenir e controlar doenças, porém, sem o atendimento de princípios básicos, como adisponibilização de água com qualidade e a difusão de orientação educativa sobre hábitoshigiênicos (lavagem de mãos, banho, limpeza, higiene geral), além de um sistema de esgotamentosanitário, pouco serão os benefícios advindos da implantação de sistemas simplificados para aspopulações rurais do Estado.

De acordo com o Manual de Saneamento da FUNASA (p. 36), há fatores de riscos paraa saúde que podem comprometer o real benefício de um sistema de abastecimento de água.

Os riscos para a saúde relacionados com a água podem ser distribuídos em duas categorias:

20 Taxa de cobertura rural: corresponde ao número de ligações de água vezes 4,5 (coeficiente opcional).

61


a) riscos relacionados com a ingestão de água contaminada por agentes biológicos (bacté-rias, vírus, e parasitos), pelo contato direto, ou por meio de insetos vetores que necessi-tam da água em seu ciclo biológico;

b) riscos derivados de poluentes químicos e radioativos, geralmente efluentes de esgotosindustriais, ou causados por acidentes ambientais.

Ainda de acordo com esse instrumento, as doenças transmitidas pela água são: cólera,febre tifóide, giardíase, amebíase, hepatite infecciosa e diarreia aguda. Já as doenças transmitidaspela falta de limpeza e higienização com a água pode ser: escabiose, pediculose (piolho), tracoma,conjuntivite bacteriana aguda, salmonelose, tricuríase, enterobíase, ancilostomíase e ascaridíase. Asdoenças transmitidas por vetores que se relacionam com a água são a málaria, dengue, febreamarela e filariose. Por último, as doenças transmitidas por associação à água são a esquitossomosee leptospirose.

Dessa Maneira, para analisar todas essas doenças por contaminação hídrica, conformedispõe o manual de saneamento, haveria necessidade de estudos avançados, bem como um sistemaque disponibilizasse todas as informações de saúde no tocante a essas doenças. Assim, escolheu-se,por oportuno, observar dois indicadores que representam a transmissão de doenças porcontaminação da água. Além disso, as informações desses indicadores tinham uma série histórica doperíodo de 2006 – 2009, que permitiu inferir conclusões a cerca do retrato dinâmico das possíveisvariações desses indicadores. Vale salientar que essa análise não teve por objetivo vincular aspossíveis melhoras ou não ao fato da implantação de 506 SSAAs nos 96 municípios do Estado. Afonte dessas informações foi o banco de dados do DATASUS, especificamente da Atenção Básica.Os indicadores verificados são:

a) taxa de mortalidade infantil por diarreia21;

b) indicador de mortalidade relacionado às doenças infecciosas e parasitárias22

Além desses indicadores, foi incluída a situação epidemiológica dos casos de doençasdiarréicas agudas, referente ao período de 2005 – 2009, em relação à distribuição de casos dediarreia e de óbitos por doenças diarréicas agudas, segundo dados da Monitorização das DoençasAgudas, informação essa disponibilizada pelo MS.

Quanto à taxa de mortalidade infantil por diarreia, a situação do Estado relativa àRegião Nordeste é bastante preocupante. Conforme Quadro 6.2.1, observou-se que o Estado doMaranhão, no período 2006 – 2009, ocupou o último lugar obtendo as piores taxas de mortalidadepor diarreia da região.

Quadro 6.2.1 - Taxa de mortalidade infantil por diarreia (por 1.000 nascidos vivos) - Estados do Nordeste(2006 - 2009)

Estados 2006 2007 2008 2009

Alagoas 2,8 1,8 1,4 1,4

Bahia 2,8 1,9 2,2 2,1

Ceará 1,7 1 1,3 1,3

Maranhão 4,1 3,4 4,5 3,5

Paraiba 1,7 1,6 1,4 1,2

21 Taxa de mortalidade infantil por diarreia: é calculada a partir do número de óbitos de crianças menores de um ano pordiarreia x 1000 nascidos vivos. 22 Indicador calculado por número de óbitos pelo agravo na população residente.

62


Pernambuco 2,2 2,3 1,8 2

Piauí 2,4 2,1 2,4 2,4

Rio Grande do Norte 1,6 1,5 1,3 2,8Sergipe 2 2,7 2,3 3

Fonte: DATASUS

De acordo com Gráfico 6.2.1, nota-se que o Estado do Maranhão se manteve em todosos anos acima dos outros em relação à taxa de mortalidade infantil por diarreia. Mesmo havendouma pequena melhora nos anos 2007 e 2009, a taxa obtida ainda é alta quando comparada com osoutros Estados da mesma região.

Fonte: DATASUS

Na situação dos 217 municípios, no período 2007 – 2009, houve avanços em 43municípios, haja vista que os índices diminuíram ou se mantiveram, enquanto, em 54 municípios, osíndices se elevaram, significando resultados negativos. Todavia, em 120 municípios, não haviainformações sobre a taxa de mortalidade por diarreia registrada no DATASUS, ou apenas existiainformação relativa apenas ao período de um ano, o que prejudicou a análise comparativa.

Com respeito aos 96 municípios que receberam ISS, a situação é semelhante, isto é,para esse mesmo período analisado, tem-se 22 municípios que melhoraram essa taxa e em 20municípios não se obtiveram avanços. No entanto, em 54 municípios, não havia qualquerinformação disponível ou qualquer dado de um ano específico sobre a taxa de mortalidade infantilpor diarreia.

Quanto ao indicador de mortalidade relacionado às doenças infecciosas e parasitárias,analisando a situação do Estado em relação à região Nordeste, notou-se que em 2008, fonte maisatual e disponível para consulta, o Estado ocupava o 4º lugar em relação aos outros Estados daregião. Tinha-se 11,97% de óbitos em relação ao total do Nordeste, conforme demonstra o gráfico6.2.2.

63


Fonte: DATASUS

Ao comparar o período de 2006 – 2008, especificamente, nesse indicador para o Estado,observou-se que houve significativas melhoras, uma vez que se obteve redução de 40,98% donúmero de óbitos pelo agravo da população residente no que concerne à mortalidade relacionada àsdoenças infecciosas e parasitárias. Inicialmente, em 2006, se tinha um dado de 366 óbitos,chegando ao ano de 2008 com 216 óbitos em todo o Estado.

Já em relação aos 217 municípios do Estado, segundo dados do DATASUS, no período2006 – 2008, notou-se que em 185 municípios o indicador de mortalidade relacionada às doençasinfecciosas e parasitárias por número de óbitos sofreu redução ou os números se mantiveraminalterados. Desses 185 municípios, havia 53 municípios em que os números divulgados eram 0.Apenas em 32 municípios os números desse indicador não melhoraram.

Levando em consideração os 96 municípios que receberam ISS, constatou-se que em79, esse indicador melhorou ou permaneceu inalterado ao longo do período analisado. Somente em17 municípios o indicador de mortalidade relacionada às doenças infecciosas e parasitárias semostrou inalterado ou sem melhoras.

Conforme quadro 6.2.2, observou-se que o indicador de mortalidade relacionada àsdoenças infecciosas e parasitárias se comportou melhor, quando comparado com o indicador demortalidade infantil por diarreia, mesmo diante do prejuízo da falta de informações relacionado aos120 municípios sobre a taxa de mortalidade infantil por diarreia.

Quadro 6.2.2 - Comparativo taxa de mortalidade infantil por diarreia versus indicador de mortalidaderelacionada às doenças infecciosas e parasitárias

Taxa de mortalidade infantil

por diarreiaIndicador de mortalidade relacionada às

doenças infecciosas e parasitárias

Situação nº de municípios nº de municípios

Melhoraram 43 185

Pioraram 54 32

64


Sem informação 120 0

Total 217 217Fonte: DATASUS

Outro ponto a ser considerado diz respeito à distribuição de casos de DoençasDiarreicas Agudas (DDA)23. Segundo dados da Monitorização das Doenças Diarréicas Agudas, de2005 a 2009 foram notificados 551.537 casos de DDA no Estado do Maranhão, ocupando o 4º lugarda Região Nordeste. De acordo com quadro 6.2.3, evidenciou-se que a diminuição de casos de DDAno Estado não passou de 6% no período 2006 – 2009.

Quadro 6.2.3 - Distribuição de casos de diarreia, segundo à Monitorização das Doenças DiarreicasAgudas, Região Nordeste, 2005 – 2009

Região Nordeste 2005 2006 2007 2008 2009

Ceará 258463 340.449 229.981 238.248 225.198

Bahia 210.577 277.142 233.941 294.683 273.085

Pernambuco 246.146 248.412 217.770 235.919 248.440

Maranhão 83.856 125.988 110.300 112.118 119.275

Paraíba 116.201 117.636 100.121 106.191 95.126

Rio Grande do Norte 107286 106.936 83.664 89.146 93.223

Piauí 80.786 12.125 73.048 98.239 22.057

Alagoas 98.171 87.345 18.720 48.746 3.315

Sergipe 26.189 18.611 13.916 17.273 16.397 Fonte: COVEH/ CGDT/ DEVEP/ SVS/ MS

Em relação ao número de óbitos por doenças diarréica aguda24, os dados demonstradosno quadro 6.2.4 revelam 1.270 óbitos ocorridos no período de 2005 a 2008, ocupando também o 4ºlugar da Região Nordeste.

Quadro 6.2.4 - Óbitos por doença diarreica aguda, Região Nordeste, 2005 – 2008

Região Nordeste 2005 2006 2007 2008*

Pernambuco 642 629 576 568

Bahia 479 626 453 466

Ceará 320 400 303 305

Maranhão 381 366 253 270

Alagoas 248 244 209 156

Piauí 180 197 170 172

Paraíba 121 129 127 137

Rio Grande do Norte 117 118 113 67

Sergipe 140 119 75 74Fonte: SIM/MS*dados preliminares

23 Doença diarreica aguda (DDA) é uma síndrome causada por diferentes agentes etiológicos (bactérias, vírus e parasi -tos), cuja manifestação predominante é o aumento do número de evacuações, com fezes aquosas ou de pouca consistên-cia. 24 São os óbitos por diarreia e gastroenterite de origem infecciosa presumível.

65


6.3 Situação de saneamento segundo dados da Atenção Básica

De acordo com a PESB, art 7º, parágrafo único, “os serviços públicos de saneamentobásico possuem natureza essencial”. Para os efeitos da LNSB, o saneamento básico compreende umconjunto de serviços, infraestruturas e instalações operacionais de: a) abastecimento de águapotável; esgotamento sanitário; limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos; e b) drenagem emanejo das águas pluviais urbanas.

Todos esses serviços que englobam o saneamento básico devem seguir o princípio daintegralidade, de forma a maximizar a eficácia das ações e resultados. É o que consta no art. 2º,inciso II, da LNSB, assim como, na PESB, art.12, inciso II, nos mesmos termos.

Art. 2º: Os serviços públicos de saneamento básico serão prestados com base nosprincípios:

II - integralidade, compreendida como o conjunto de todas as atividades e componentes decada um dos diversos serviços de saneamento básico, propiciando à população o acesso naconformidade de suas necessidades e maximizando a eficácia das ações e resultados;

Com fundamento nessa legislação, entendeu-se por oportuno consultar a situação desaneamento do Estado, tomando como parâmetro nove informações constantes no DATASUS,banco de dados do MS, conforme discriminado abaixo:

a) Abastecimento por poço/nascente;

b) Abastecimento por rede pública;

c) Abastecimento – outros;

d) Fezes/urina – esgoto;

e) Fezes/urina – fossa;

f) Fezes/urina – céu aberto;

g) Tratamento de água – fervida;

h) Tratamento de água – clorada;

i) Tratamento de água – sem tratamento.

Todos esses itens referem-se ao número de famílias da zona rural cadastradas no modelode Atenção Básica através dos programas da ESF e PACS de todo o Estado. É importante frisar quea escolha por esse banco de dados se deu por conter as informações mais atuais disponíveis, assimcomo representar, de maneira satisfatória, a realidade do Estado e Municípios, já que a coberturapopulacional desses programas é de 81,77%, situação até novembro/2010. Além disso, possui umasérie histórica que permite inferir comentários sobre a situação do saneamento, observada nomesmo período que a ação de ISS está sendo objeto dessa auditoria, isto é, anos 2007 a 2009.

Assim, registrou-se que houve um pequeno avanço em relação aos seguintesindicadores: abastecimento de água por rede pública, fezes/urina fossa, fezes/urina céu aberto,tratamento de água filtrada e energia elétrica, conforme demonstra o Quadro 6.3.1.

66


Quadro 6.3.1 - Situação geral de saneamento do Estado, período 2007 – 2009, segundo SIAB

Informações

Dez/2007 Dez/2008 Dez/2009

Dados (%) Dados (%) Dados (%)

Nº de pessoas 2.439.801 2.415.440 2.469.193 Total do nº de famílias 584.718 100,00% 586.379 100,00% 599.637 100,00%Abastecimento de água por poço/nas-cente; 354.090 60,14% 354.500 60,46% 356.794 59,50%Abastecimento de água por rede públi-ca (zona rural); 167.827 28,50% 175.996 30,01% 189.242 31,56%Abastecimento de água – outros; 66.849 11,35% 55.883 9,53% 53.601 8,94%Fezes/urina esgoto; 15.309 2,60% 9.907 1,69% 10.694 1,78%Fezes/urina fossa; 277.540 47,14% 292.378 49,86% 305.192 50,90%Fezes/urina céu aberto; 295.917 50,26% 284.094 48,45% 283.751 47,32%Tratamento de água fervida; 13.413 2,26% 10.252 1,75% 10.615 1,77%Tratamento de água filtrada; 262.928 44,24% 268.718 45,83% 281.567 46,96%Tratamento de água clorada; 25.085 4,22% 21.441 3,66% 21.780 3,63%Água sem tratamento; 292.903 49,28% 285.968 48,77% 285.675 47,64%Energia elétrica; 382.049 65,34% 406.308 69,29% 433.346 72,27%Fonte: SIAB (Datasus)

No entanto, observou-se que:

a) A maior fonte de abastecimento de água para a população rural continua sendo otipo poço/nascente, em detrimento das demais fontes de abastecimento de água.

b) Sistema de esgotamento sanitário predominante ainda é o tipo fezes/urina céuaberto, competindo com fezes/urina fossa.

c) Até 2009, somente 3,66% das famílias cadastradas da zona rural possuíam sistemade tratamento de água. O tipo de tratamento de água utilizado é a água filtrada.

Em relação ao saneamento dos 217 municípios, ponderou-se que:

a) O sistema de abastecimento preponderante é o poço/nascente - Em 2007, 148municípios disponibilizavam para mais de 50% da população, esse tipo deabastecimento de água. Em 2008 eram 155 municípios; em 2009, 149 municípios.

b) O abastecimento de água por rede pública é a fonte de menor utilização nosmunicípios. Dos 217 municípios existentes, somente 42 municípios atendem suapopulação em mais de 50% nesse tipo de abastecimento.

c) Quanto à situação do tipo de esgotamento sanitário utilizado, sendo dividido emfezes/urina por esgoto, fossa e céu aberto, observou-se que a maioria dos municípiosutiliza-se do tipo céu aberto.

d) Em relação ao sistema de esgotamento, observou-se que nenhum municípioconseguiu dispor do tipo esgoto em mais de 50% de sua população cadastrada.

e) Até 2009, existem 118 municípios onde sua população cadastrada utiliza-se deesgotamento sanitário predominante tipo céu aberto, conforme demonstra o Quadro6.3.2.

67


Quadro 6.3.2 - Número de municípios que atendem por tipo de esgotamento sanitário em mais de 50% desua população cadastrada na ESF e PACS no período 2007 – 2009

Ano Esgoto Fossa Céu AbertoTotal municípios c/ informa-

ções no SNIS

2007 0 72 127 199

2008 0 82 128 210

2009 0 92 118 210 Fonte: SIAB (DATASUS)

Corrobora com essa análise, o resultado da pesquisa feita com beneficiários eresponsáveis pelos SSAAs nas comunidades visitadas. Das 170 respostas válidas dos responsáveisentrevistados, 53,53/% afirmam ser valas a céu aberto (no mato, no tempo). Das 1047 respostasválidas dos beneficiários entrevistados, 48,42% também confirmam ser esse tipo. O Gráfico 6.3demonstra que nos municípios visitados, o sistema de esgotamento sanitário inexiste para a maioriados beneficiários, sendo dependentes, ainda, de sistemas rudimentares, como as valas a céu aberto eas fossas secas (sentinas). Essas formas propiciam o aparecimento de doenças e agravos, assimcomo podem impedir o surgimento de outros benefícios.

No que concerne ao tipo de tratamento que é dado à água, observou-se, por tipo detratamento, os municípios que ofertam os serviços para mais de 50% da sua população cadastrada,constatando-se que a maioria dos municípios não dispõe de sistema de tratamento de água, sendo aágua filtrada o meio mais utilizado.

Quadro 6.3.3 - Número de municípios que atendem por tipo de tratamento de água em mais de 50% desua população cadastrada na ESF e PACS no período 2007 – 2009

AnoTrat. água

filtradaTrat. água fer-

vidaTrat. água clo-

radaÁgua sem

tratamentoTotal municípios c/ in-

formação SNIS

2007 71 0 1 119 191

2008 74 0 1 121 196

2009 78 0 1 121 200 Fonte: SIAB (DATASUS)

Quanto à oferta de serviços de energia elétrica, notaram-se avanços consideráveis nessaárea, já que o número de municípios com esse serviço aumentou ao longo do período 2007 – 2009.

68


Enquanto em 2007, existiam 142 municípios que conseguiam atender mais de 50% de suapopulação com energia elétrica, já em 2009 se alcançou 171 municípios, significando um aumentopercentual de 20,42% ao longo do período analisado. Isso também pode ser um aspecto positivo doponto de vista da ação de ISS, visto que essa ação só pode ser executada em localidades que tenhamenergia elétrica. Assim, se mais localidades estão tendo acesso às fontes de energia elétrica, issopoderá significar que mais localidades poderão ser beneficiadas com a ação de ISS, de forma aobter a universalização da água.

6.4 Ações educativas para os beneficiários

As ações educativas de orientação às comunidades sobre o tratamento da água, cuidadoscom o desperdício e correto manuseio dos sistemas são insuficientes, comprometendo o resultado ea continuidade da ação.

Quando os gestores municipais foram questionados sobre como o município realizaorientação educativa para as comunidades rurais quanto ao manuseio do sistema, filtragem da águapara beber, distâncias regulamentares para construção de fossas sépticas, etc, cerca de 34,62% dos29 gestores entrevistados responderam que se utilizam de outros meios como campanhas e projetos;26,92% afirmaram que realizam orientações através de palestras ou reuniões; 19,23% responderamque delegam essas orientações ao ACS; e 15,38% responderam que não há qualquer orientaçãoeducativa para os beneficiários.

Com relação aos 1119 beneficiários entrevistados, foi questionado se eles recebiamorientação educativa sobre os cuidados com o poço e/ou utilização da água. Das 931respostasválidas, cerca de 75,83% afirmaram que nunca receberam qualquer tipo de orientação e 21,91%responderam que as orientações educativas se limitaram aos cuidados sobre filtragem e fervura daágua, informações essas fornecidas através de ACS. O resultado da pesquisa está demonstrado noGráfico 6.4.

69


6.5 Instalação de kits sanitários

A ação de ISS não é seguida pela ação de instalação de kit sanitário, que também é umadas ações de saneamento básico implementadas pelo Estado em convênio com a gestão municipal,objetivando melhoria no saneamento da zona rural.

Um dos princípios fundamentais do saneamento é a integralidade das ações desaneamento básico com a finalidade de maximizar os resultados e a eficácia das ações. Assim, logoem seguida a implantação de SSAA, deveria ocorrer a instalação de kits sanitários nas localidadesque, acompanhada das orientações educativas, resultaria na melhoria da qualidade de vida e saúdedessas comunidades.

Nesse contexto, a partir da documentação fornecida pela SAS, em que se constavamtodas as localidades em que foram instalados kits sanitários e comparando-as com todas as outraslocalidades em que foram implantados sistemas simplificados, observou-se que o Estado naexecução da ação 1795 – instalação de kits sanitários (IKS) não se preocupou em priorizar aexecução dessa ação nos municípios que já foram contemplados com a ação 1733 – ISS, visando auma ação mais integrada e focada na ampliação dos benefícios que poderiam ser gerados para ascomunidades rurais. Conforme demonstrado no Apêndice E, dos 96 municípios contemplados coma ação de ISS, no período de 2007 – 2009, apenas em 25 desses municípios houve a execução daação de IKS. E desses, somente em 19 houve coincidência de localidade beneficiadas com ISS eIKS.

Corrobora com essa avaliação a percepção dos beneficiários e responsáveis pelosSSAAs que, quando inquiridos sobre as melhorias observadas em sua localidade após a construçãodos sistemas, responderam que as melhorias se restringem a facilidade de acesso à água com95,53% e 97,56% , respectivamente. Conforme demonstra o gráfico 6.5.

A inobservância às diretrizes nacionais de saneamento básico, bem como da políticaestadual de saneamento no atendimento da integração das ações é apontada, de forma geral, como acausa para as evidências relatadas. Há necessidade que as ações sejam postas para a coletividadeseguindo o princípio da integralidade, sem a qual é impossível que os resultados das ações sejameficientes. Ações integradas de saneamento e condizentes com as peculiaridades locais propiciarão

70


avanços na comunidade, tais como: orientações educativas contínuas e dispostas pelas equipes ESFe PACS; água, esgotamento sanitário e limpeza levada em conjunto como meio adequado depromoção da saúde pública, segurança da vida e proteção do meio ambiente; e incentivo àrealização de manutenções preventivas e periódicas.

A falta de integralidade das ações conduz ao saneamento básico precário. Dessa forma,o Estado continua apresentando baixos indicadores de Saúde. Ressalta-se que a simples implantaçãode um SSAA não resolve o problema de saneamento básico da comunidade, tornando-se necessáriaa implementação de ações de manutenção, de esgotamento sanitário e de orientação educativa, quesomadas vão propiciar melhores condições de higiene e saúde nas comunidades da zona rural e,consequentemente, melhorias nos indicadores de saúde. A realização dessas ações de forma isolada,não é capaz de produzir os resultados esperados, ao contrário, geram com maior frequênciadesperdícios de recursos.

Pelo exposto, entende-se que poucos foram os benefícios encontrados nas localidadesvisitadas. Devido à falta de integração das ações de saneamento básico no Estado, a ação de IKSnão é implantada nas mesmas localidades da ação de ISS. A facilidade de acesso à água é o únicobenefício apontado pelas comunidades rurais beneficiadas. Em consequência, as famílias rurais nãodispõem de serviços mínimos necessários na questão do saneamento básico para obter melhoriasnas suas condições de vida e, dessa forma, estão vulneráveis ao aparecimento de doenças e agravosque impactam diretamente na saúde. Está havendo óbice à salubridade ambiental.

Assim, considerando que as medidas sugeridas nesta auditoria podem melhorar odesempenho da ação, sugere-se, por oportuno, recomendar à SAS que:

a) observe no planejamento de suas ações o que dispõem as diretrizes nacionais desaneamento básico e a PESB, em relação a integralidade das ações, objetivando asalubridade ambiental e a melhoria nas condições de vida da coletividade;

b) pactue com os municípios em seus convênios de implantação de SSAA, cláusulaespecificando a necessidade dos convenientes promoverem orientação educativapara a população beneficiária quanto aos seguintes assuntos mínimos: filtragem efervura da água; desperdício de água; manuseio do sistema; e distância mínima paraa construção de fontes poluidoras;

c) oriente as secretarias municipais de saúde para atuarem de forma contínua esistemática, por meio da atenção básica do município, especificamente da ESF ePACS, a fim de promoverem orientação contínua para as comunidades rurais,quanto aos aspectos de higiene associados ao saneamento básico; e

d) adote como um dos critérios de seleção de beneficiários da Ação 1795 (IKS) ascomunidades beneficiadas com a ação de ISS, com o objetivo de evitar desperdíciode recursos com instalação de kits sanitários em localidades que não tem água, bemcomo de promover, por meio da integração das ações, melhorias nas condições desaneamento básico nas localidades beneficiadas.

De maneira geral essas recomendações trarão como benefícios oriundos de suaimplementação, comprometimento do município com a sua comunidade local, integração dascomunidades na busca do uso correto e eficiente da água, a salubridade ambiental, melhoria dascondições de vida da população rural e geração de resultados satisfatórios nos indicadores da saúdepública relacionados ao saneamento básico.

71


7 ANÁLISE DOS COMENTÁRIOS DO GESTOR

Com objetivo de proporcionar o pronunciamento dos Gestores sobre as ocorrênciasverificadas durante a realização da auditoria, bem como sobre a adequação das recomendaçõessugeridas, foi encaminhado o relatório preliminar de auditoria sobre a Implantação de SistemaSimplificado à SES/SAS por meio da Nota de Auditoria Nº EX-10.01.01-04. Em resposta, o Sr.Jorge Luis Pereira Mendes, Secretário Adjunto de Saneamento, juntou os respectivos comentários ejustificativas ao Processo nº 7891/2010/TCE, protocolizados na CODAR/ARQUIVO em02/03/2011.

Preliminarmente, os comentários enviados pelo Gestor não alteram as evidências erecomendações feitas no Relatório de Auditoria, mas convém apresentar a seguir as informações eesclarecimentos prestados pela Secretaria.

Em relação ao acompanhamento, monitoramento e avaliação, a SAS esclareceu que oseu setor de fiscalização ainda não está devidamente estruturado para atender a toda a demandareprimida dos convênios firmados entre os anos 2005 e 2008, posto que são convênios de governosanteriores, cujas prestações de contas vêm sendo apresentadas primeiramente à SES e, somentedepois de algum tempo são encaminhadas para a fiscalização pela SAS, conforme a disponibilidadeda equipe. Informa, ainda, que está em fase de implantação uma nova estrutura da SAS, para queesta desenvolva suas atividades com maior eficiência. Por enquanto, a Secretaria tem dadoprioridade às vistorias dos novos convênios firmados durante os anos 2009/2010.

Apesar das justificativas apresentadas pela SAS, cumpre ressaltar que, mesmo emconvênios de 2009, as vistorias não têm sido realizadas. Dos 21 SSAAs visitados pela equipe deauditoria, resultantes de convênios firmados nesse ano, apenas em 3 foram feitas vistorias,conforme relatório de registro de acompanhamento da SAS.

Ao comentar sobre o item da implantação dos SSAAs, especificamente sobre ocumprimento dos padrões técnicos, o Gestor da SAS informou que o emprego de tecnologiasapropriadas, como o “estudo geofísico” do terreno, possui um custo alto, o que inviabilizaria aconcepção da ação. Em relação à localização do poço, esclareceu que são disponibilizadasorientações necessárias para o convenente nos projetos padrões das SAS, com especificaçõestécnicas para elaboração do projeto básico do SSAA a ser construído e que, infelizmente, ficainviável à Secretaria a fiscalização prévia do local em que será implantado o poço, para que se evitea localização indevida dos sistemas.

É oportuno esclarecer que a equipe de auditoria não recomendou à SAS a realização deestudo geofísico, mas que condicione a aprovação dos projetos à apresentação do estudo geológico,já que ele está previsto no memorial descritivo dos projetos de implantação de SSAAs apresentadospelos municípios. Portanto, não é proposta desta equipe criar óbice à implantação da ação, masidentificar os mecanismos para seu aprimoramento.

Quanto à localização dos poços, ressalta-se que, embora se reconheça as dificuldades daSecretaria, a recomendação torna-se relevante visto que os custos envolvidos na implantação dosSSAAs são altos, e a execução dos sistemas em local inadequado, além de não beneficiar acomunidade com o abastecimento de água própria para consumo, o que gera desperdício dosrecursos investidos.

72


A SAS admite que existam SSAAs construídos antes de 2009, fora das especificaçõestécnicas estabelecidas pela Secretaria. Isso foi devido à fiscalização não possuir as atuaisferramentas de controle como o check list e projetos técnicos padrões fornecidos aos proponentes,além da determinação da Secretaria, a partir de 2009, condicionar a liberação dos recursos àrealização de vistoria relativa à parcela anterior, facilitando assim o controle na etapa da execuçãoda obra. Assim, segundo a SAS, com essas novas medidas, a construção de torres de sustentações dacaixa d’água deverá ter 4 pilares, altura mínima de 8m e amarração de vigas na base com altura de4m.

Não obstante a informação do Gestor, cabe frisar que, durante as visitas in locorealizadas pela equipe de auditoria, ficou constatada a implantação de SSAAs conveniados no anode 2009 fora das especificações técnicas exigidas, como por exemplo, com 2 ou 3 torres desustentações da caixa d’água.

No que diz respeito ao atendimento das necessidades de abastecimento de água dacomunidade, o Gestor esclarece que são fornecidos aos proponentes os parâmetros técnicos paraelaboração dos projetos e que tudo é conferido nas memórias de cálculo contidas no memorialdescritivo e que, portanto, a precariedade no abastecimento deve-se à operacionalização do sistema.

Nesse sentido, cumpre lembrar que a simples contemplação dos parâmetros técnicos nosprojetos não implica seu cumprimento. O que poderia evitar ou reduzir os problemas noabastecimento de água seriam as vistorias em tempo hábil, com a verificação dos parâmetros devazão e potabilidade da água, da localização dos poços e da distribuição de água para as casas.

Concernente à elaboração de roteiro de vistoria, o Gestor reconhece que o conteúdo dosrelatórios de vistorias pode ser melhorado, mas informa que, no atual relatório de vistoria, éanexada uma planilha com o acompanhamento das obras em cada item, apontando a sua execução,correspondentes às respectivas parcelas pagas, conforme cronograma de desembolso.

Ocorre que os relatórios de vistoria analisados pela equipe, diferente do que foiafirmado pelo Gestor, apresentam uma análise genérica das observações realizadas nos poços, nãoapresentam todos os itens que compõem o projeto, de maneira que o técnico possa verificar e atestaro cumprimento de todas as exigências do projeto.

Quanto à análise físico-química e bacteriológica da água dos poços, a SAS informouque, primeiramente, esse serviço já vem contemplado na planilha de orçamento do projeto a serimplantado e é exigida, por ocasião da realização da vistoria da 1ª parcela paga, a entrega decertificado desse serviço para ser anexado ao relatório de vistoria.

Contudo, por ocasião da análise dos 253 processos de convênios na SAS pela equipe deauditoria, não foi identificado em nenhum deles qualquer instrumento que certificasse a realizaçãoda análise da qualidade físico-química e bacteriológica da água do sistema.

Sobre as recomendações de realização de levantamento para dimensionar a demandaefetiva dos SSAAs e sensibilização dos gestores municipais para atualização dos dados do SNIS, oGestor informou que serão efetuadas quando da implantação dos Planos Municipais de Saneamento.

A proposta da equipe de auditoria pretende que o planejamento da ação pela SAS sejafundamentado em demanda real da necessidade dos municípios pelos SSAAs, o que poderia serfacilitado pela atualização dos dados SNIS, através das informações registradas pelos gestores

73


municipais. Não parece razoável aguardar a elaboração dos Planos Municipais de Saneamento,considerando que eles tiveram sua obrigação de elaboração prorrogada pelo Governo Federal.

Diante dos comentários realizados pelo Gestor, destaca-se que na análise efetuada nãoforam identificados questionamentos ou contestações às conclusões expressas no relatóriopreliminar de auditoria, algumas considerações reforçam as constatações da equipe e outrasjustificativas não alteraram as evidências apresentadas no Relatório preliminar de auditoriaoperacional da ação de Implantação de Sistemas Simplificados.

74


8 CONCLUSÃO

As diretrizes de saneamento, constante da LNSB, asseguram a todos a disponibilizaçãode serviços públicos de saneamento baseado nos seguintes princípios fundamentais: universalizaçãodo acesso; integralidade; abastecimento d’água adequado à saúde pública e à segurança da vida e dopatrimônio público e privado; eficiência e sustentabilidade econômica; e segurança, qualidade eregularidade.

Entretanto, o Estado do Maranhão ainda apresenta um quadro preocupante em relaçãoao saneamento básico, pois, além de ser um dos estados com maiores índices de mortalidadeinfantil, é também o que ocupa a última posição em relação aos indicadores de oferta de serviçosbásicos de saneamento (água, esgoto e lixo), com 57,2% dos domicílios urbanos beneficiados,contra a média nordestina de 71,5%. Conforme informações do IBGE, a rede de abastecimento deágua chega a pouco mais de 50% dos domicílios, e a coleta de esgoto atinge apenas 9% dosmaranhenses.

Nesse sentido, o governo estadual instituiu, em seu território, a PESB que disciplina oconvênio de cooperação entre entes federados, para autorizar a gestão associada de serviçospúblicos de saneamento básico. A ação de ISS é um exemplo desses convênios de cooperação que oEstado criou como forma de disponibilizar o abastecimento de água potável para as comunidadesrurais, visando à universalização do acesso aos serviços públicos de saneamento básico, conformedispõe o art. 4º da PESB. A unidade administrativa responsável pela ação é a Secretaria Adjunta deSaneamento da Secretaria Estadual de Saúde. A ação registrou 506 SSAAs construídos no período2007-2009, com um investimento de R$ 303.779.012,81.

Contudo, nos exames realizados, verificou-se que o planejamento da ação éinconsistente, pois não é fundamentado no diagnóstico situacional do Estado, não possuindoinformações sobre as localidades que necessitam de SSAAs, critérios de seleção das localidades aserem beneficiadas, nem metas compatíveis com a demanda e recursos disponíveis. Também não háprevisão de atividades de acompanhamento, monitoramento e avaliação.

Quanto à implementação da ação, foi observado que apresenta fragilidades em suaoperacionalização. Nas visitas de estudo, verificou-se que os SSAAs foram construídos fora dospadrões técnicos, apresentando problemas de rachaduras, deficiência na distribuição e vazão daágua, de forma a prejudicar o atendimento de toda a comunidade. Notou-se, também, que aestrutura organizacional da SAS e que suas rotinas e procedimentos não estão adequados às suasatribuições, comprometendo a eficiência da ação.

Em relação à eficácia da ação para a universalização da água na zona rural, ponderou-seque mantido o atual ritmo de implantação de SSAA, o Estado ainda demandará bastante tempo parasuprir sua necessidade, considerando a demanda divulgada pelo IBGE. Adicionalmente, constatam-se vulnerabilidades na continuidade da ação, pois a responsabilidade sobre a manutenção éindefinida, ficando a critério do município ou da comunidade. Nas visitas in loco constatou-se que amanutenção dos SSAAs está limitada a reparos e que o controle da qualidade da água não érealizado, ocasionando interrupção no abastecimento ou a não utilização da água.

Os municípios não realizam atividades para averiguar se os SSAAs conservam ascaracterísticas de potabilidade, assim como não há mecanismos ou instrumentos para divulgação de

75


informações sobre a qualidade da água e riscos associados dos SSAAs, além da não utilização deregistros atualizados e sistematizados sobre as características da água distribuída, conquanto sejamessas atividades de competência legal do município.

Quanto aos benefícios oriundos da ação de ISS, notou-se que essa ação não é seguidapor outras ações de saneamento básico que possam proporcionar outros benefícios para ascomunidades rurais do Estado. As ações educativas de orientação às comunidades sobre otratamento da água, cuidados com o desperdício e correto manuseio dos sistemas são insuficientes,comprometendo o resultado e a continuidade da ação. Assim, as melhorias nas localidades visitadasse restringem apenas à facilidade de acesso à água.

Diante do exposto, foram feitas algumas recomendações aos gestores, que se encontramdetalhadas no item 9. Ressalta-se que as recomendações visam contribuir com o aperfeiçoamento daação, uma vez que, embora tenha fragilidades, ela se mostrou importante e necessária para odesenvolvimento do saneamento básico da zona rural.

Vale mencionar algumas recomendações, tais como as relacionadas ao planejamento.Observou-se ser necessário que a SES defina as competências da SAS em relação àsresponsabilidades do Estado na função saneamento, a partir disso a SAS deverá ser estruturada deforma a atender às atividades de planejamento, implementação e avaliação da ação.

Igualmente importante é estabelecer, já no instrumento de convênio, a responsabilidadepela sua manutenção, com objetivo de minimizar desperdício de recurso público peladescontinuidade da ação e, é claro, evitar que a comunidade fique privada do seu direito à água.

Recomendou-se, ainda, a integralidade das ações governamentais, de forma que aliada aISS, a comunidade seja beneficiada com a implantação de kits sanitários e recebam orientaçõeseducativas de higiene, melhorando, desse modo, as condições de saúde das comunidadesbeneficiadas.

Assim, espera-se que esta auditoria possa contribuir, a partir das recomendaçõespropostas, com a eliminação de desperdício de recursos públicos como os evidenciados no relatóriode aproximadamente R$ 13.830.603,77 e, também, com a melhoria das condições de saúde e dosaneamento básico do Estado, melhorando a qualidade de vida das comunidades da zona rural.

76


9 PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

Considerando o exposto e no propósito de contribuir com a melhoria da ação de implan-tação de sistemas simplificados e desenvolvimento do saneamento básico do Estado, submete-seeste relatório à consideração superior, com as propostas que se seguem:

I-Recomendar à SES, com fulcro no art. 1º, inciso V, do Regimento Interno doTCE/MA, adoção das seguintes medidas:

a) defina as competências da SAS e organize sua estrutura em função dessas competên-cias, de forma a atender às atividades de planejamento, execução e avaliação dasações;

b) determine a SAS que elabore o planejamento fundamentado em diagnóstico situacio-nal com a definição de prioridades, metas compatíveis com a demanda do Estado ecritérios de seleção das localidades;

c) observe, na aprovação dos projetos, quer oriundos de emenda ou projeto parlamentar,quer por solicitação direta, que as localidades a serem atendidas estejam contempla-das no diagnóstico feito pela SAS;

d) estabeleça nos instrumentos de planejamento, dotações específicas ao acompanha-mento, monitoramento e avaliação das ações, assim como, indicadores de desempe-nho consistentes com vistas a verificar a contribuição da ação para o alcance dos ob-jetivos do Programa Universalização da Água.

e) faça adequações na estrutura organizacional da SAS para que possa cumprir com to-das as atribuições inerentes ao órgão responsável pelas ações de saneamento básicode competência do Estado, em conformidade com a LNSB e a PESB;

f) condicione a aprovação do projeto à visita prévia da SAS à localidade e medianteapresentação do estudo geológico do local onde o SSAA vai ser implantado, paraevitar desperdício de recurso, como o ocorrido nos municípios de Codó e Arari;

g) estude, em parceria com os municípios de Codó e Arari, uma solução para o proble-ma da salinização da água dos SSAA relacionados no Apêndice E, item 1, alínea a,uma vez que os sistemas, embora construídos, não cumprem com o objetivo da ação;

h) adapte o cronograma de liberação das parcelas do convênio compatibilizando os re-cursos financeiros com as etapas da obra e as vistorias, de forma que a liberação daprimeira parcela seja feita após vistoria à localidade, com objetivo de verificar a ade-quação desta com o projeto básico. E que o percentual a ser liberado a partir da 2ªparcela seja definido de acordo com as etapas da execução do projeto e mediante re-latórios de vistoria;

i) realize levantamento para dimensionar a demanda efetiva por SSAA. Para tanto, de-vem ser consultados os dados do SNIS e exigido que os municípios façam diagnósti-cos das necessidades de abastecimento de água na zona rural e que a SAS mantenha

77


as informações consolidadas em banco de dados e estabeleça mecanismos de atuali-zação;

j) restrinja à aplicação de recursos da ação aos projetos de implantação de SSAA direci-onados às localidades das zona rural, de forma a evitar o desvio da finalidade daação;

k) sensibilize os gestores municipais sobre a importância da atualização do SNIS cominformações do saneamento dos seus municípios;

l) promova ações de apoio aos municípios na elaboração dos seus planos municipais desaneamento, em obediência ao que determina a PESB, art. 13, inciso I e art. 15, inci-so I, de forma que esses planos contemplem ações de manutenção e controle da qua-lidade da água, observando o que determina a legislação pertinente;

m)inclua no termo de convênio cláusulas especificas indicando de quem será a respon-sabilidade pela manutenção do SSAA após sua construção;

n) realize estudo técnico do projeto básico do SSAA, com objetivo de incluir, na estru-tura que sustenta a caixa, mecanismos de segurança que permitam limpezas periódi-cas;

o) promova capacitação dos agentes comunitários de saúde que trabalham na zona ruralde modo a orientá-los acerca das medidas necessárias para o tratamento da água epara evitar desperdícios, bem como instruir as famílias sobre o uso correto do hipo-clorito de sódio;

p) institua rotinas de aferição da qualidade da água para todo o Estado, incluindo envioperiódico de relatórios de qualidade da água dos municípios para a SES;

q) fiscalize os municípios quanto ao controle de qualidade da água;

r) realize fiscalização nos municípios não contemplados pela auditoria, com objetivode estender as recomendações aqui propostas para aqueles municípios que apresen-tarem resultados similar aos encontrados por esta auditoria;

s) observe no planejamento de suas ações o que dispõem as diretrizes nacionais de sa-neamento básico e a PESB, em relação a integralidade das ações, objetivando a salu-bridade ambiental e a melhoria nas condições de vida da coletividade;

t) pactue com os municípios em seus convênios de implantação de SSAA, cláusula es-pecificando a necessidade dos convenientes promoverem orientação educativa para apopulação beneficiária quanto aos seguintes assuntos mínimos: filtragem e fervura daágua; desperdício de água; manuseio do sistema; e distância mínima para a constru-ção de fontes poluidoras;

u) oriente as secretarias municipais de saúde para atuarem de forma contínua e siste-mática, por meio da atenção básica do município, especificamente da ESF e PACS, afim de promoverem orientação contínua para as comunidades rurais, quanto aos as-pectos de higiene associados ao saneamento básico; e

v) adote como um dos critérios de seleção de beneficiários da Ação 1795 (IKS) as co-munidades beneficiadas com a ação de ISS, com o objetivo de evitar desperdício de

78


recursos com instalação de kits sanitários em localidades que não tem água, bemcomo de promover, por meio da integração das ações, melhorias nas condições desaneamento básico nas localidades beneficiadas.

II-Recomendar a SAS com fulcro no art. 1º, inciso V, do Regimento Interno doTCE/MA, que:

a) elabore um roteiro de vistoria contendo todos os itens relevantes para a verificaçãoda adequação da obra executada com o projeto básico, para evitar que itens impor-tantes passem despercebidos pela equipe de vistoria;

b) exija do convenente o certificado de análise da qualidade físico-química e bacterioló-gica da água no momento da liberação da obra, bem como sua divulgação, com a fi-nalidade de dar segurança à comunidade sobre potabilidade da água;

c) faça a liberação da obra mediante parecer técnico fundamentado em relatório de vis-toria;

d) estabeleça no planejamento da ação, dotação orçamentária específica ao atendimentodas atividades necessárias para sua implementação;

e) divulgue os resultados dessa auditoria para os municípios visitados, para que eles to-mem ciência das constatações e procurem readequar suas operações, principalmentequanto ao cumprimento do padrão estabelecido nos projetos;

f) divulgue aos demais municípios as principais deficiências encontradas nessa audito-ria, recomendando aos que se encontrarem em situação similar, o imediato sanea-mento.

III-Considerando que as medidas sugeridas nesta auditoria podem viabilizar a im-plementação da manutenção dos SSAAs, convém determinar a SES, nos termosdo Art. 1°, inciso V, do Regimento Interno do TCE/MA, as seguintes medidas:

a) comunique aos municípios visitados, no prazo de 15 dias, as ocorrências registradaspor esta auditoria, relacionadas no Apêndice E, para que eles procedam à imediataregularização, informando ainda que as determinações serão objeto demonitoramento deste Tribunal;

b) identifique os SSAA cancelados, assim como o motivo do cancelamento,informando posteriormente a este Tribunal;

c) instaure medidas administrativas visando verificar a ocorrência de poçosinexistentes listados no Apêndice E.

d) Remeta a este Tribunal, no prazo de 30 dias, a contar da publicação do Acórdão,plano de ação contendo o cronograma de adoção das medidas necessárias àimplementação das recomendações e determinações prolatadas pelo Tribunal, com aindicação do nome dos responsáveis pela implementação dessas medidas.

79


IV-Retornar os autos à UTEFI/NEAUD 3 para o monitoramento da implementa-ção do Acórdão que vier a ser prolatado.

São Luís, 23 de fevereiro de 2011.

ARLENE DA SILVA VIEIRATécnico Estadual de Controle Externo

Mat 6585

RAIMUNDO NONATO M. CARDOSOTécnico Estadual de Controle Externo

Mat 9167

AURICEA COSTA PINHEIROAuditora Estadual de Controle Externo

Mat 6858

ELIZABETH REGINA MARINHO ESPÍNDOLAAuditora Estadual de Controle Externo

Mat 11312

JOSÉ ELIAS CADETE DOS SANTOSSOBRINHO

Auditor Estadual de Controle Externo Mat 10629

SAMUEL RODRIGUES CARDOSO NETOAuditor Estadual de Controle Externo

Mat 12062

HELVILANE MARIA ABREU ARAUJOAuditora Estadual de Controle Externo

Mat 8219(Coordenadora)

80


REFERÊNCIAS

ALLAIS, Catherine. O estado do planeta em alguns números. In: MARTINE, Barrére (org). Ter-ra, patrimônio comum,1992. Apud BARROSO, Luís Roberto. Saneamento básico: competênciasconstitucionais de União, Estados e Municípios. REDAE, Salvador, n. 11, ago./ out. 2007. Disponí-vel em: <http://www.direitodoestado.com/revista/REDAE-11-AGOSTO-2007-LUIS%20ROBER-TO%20BARROSO.pdf>. Acesso em: 14 abr.2010.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em 06 mai. 2010.

BRASIL. Fundação Nacional de Saúde. Manual de Saneamento. Disponível em:<http://www.funasa.gov.br/Web%20Funasa/pub/pdf/Mnl%20Saneamento.pdf>. Acesso em: 24 mai.2010.

BRASIL. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE. Pesquisa nacional de saneamentobásico 2000. Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão. IBGE. Diretoria de Pesquisas.Departamento de Populações e Indicadores Sociais. Rio de Janeiro: 2002

BRASIL. Lei nº. 11.445 de 05 de janeiro de 2007. Estabelece diretrizes nacionais para osaneamento básico. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11445.htm>. Acesso em 07 Abr. 2010.

BRASIL. Lei nº. 11.653 de 07 de abril de 2008. Dispõe sobre o Plano Plurianual para o período2008/2011. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Lei/L11653.htm>. Acesso em 14 Jan.2010.

BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria nº. 518/GM de 24 de março de 2004. Estabelece os pro-cedimentos e responsabilidades relativos ao controle e vigilância da qualidade da água para consu-mo humano e seu padrão de potabilidade, e dá outras providências. Disponível em: <http://portal.-saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/portaria_518_2004.pdf>. Acesso em: 19 abr. de 2010.

BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Planejamento e Investi-mentos Estratégicos. Manual de Elaboração: plano plurianual 2008-2011. Brasília: MP, 2007.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Aprova o Roteiro para Elaboração de Relatórios deAuditoria de Natureza Operacional. Portaria nº. 165, de 8 de julho de 2004. Disponívelem:<http://www2tcu.gov.br/pls/portal/docs/PAGE/TCU/NORMAS_JURISPRUDENCIA/ATOS_NORMATIVOS/PORTARIA/PORTARIAS_2001_A_2005/PRT2004-165.DOC>. Acesso em: 23 out.2008.

Cálculo do tamanho da amostra – exercícios de amostragem. Disponível em:<http://www.antrax.com.br/indices/Amostragem.pdf>. Acesso em: 12 ago. 2008.

DR.CEP. Técnicas de Amostragem – controle estatístico do Processo. Disponível em:<http://www.datalyzer.com.br/site/suporte/administrador/info/arquivos/info60/60.html>. Acesso em: 12 ago.2008.

MARANHÃO. Lei 8.923 de 12 de janeiro de 2009. Institui a Política Estadual de SaneamentoBásico – PESB, disciplina o convênio de cooperação entre entes federados para autorizar a gestão

81

http://www.datalyzer.com.br/site/suporte/administrador/info/arquivos/info60/60.html


associada de serviços públicos de saneamento básico, e dá outras providências. Disponível em:<http://www.cge.ma.gov.br/documento.php?Idp=2578>. Acesso em: 13 jan.2011.

MARANHÃO. Sistema Informatizado de Planejamento, Coordenação e Avaliação (SISPCA).Disponível em: < http://www.sispca.ma.gov.br/frames.htm>. Acesso em: 06 abr. de 2010.

MARANHÃO. Tribunal de Contas do Estado do Maranhão. Constituição do Estado doMaranhão. Disponível em http://www.ma.gov.br/cidadao/governo/legislacao/constituicao/. Acesso em: 05abr.2010.

OLIVEIRA, José Antônio Puppim de. Desafios do Planejamento em políticas Públicas: diferentesvisões e práticas. Disponível em: <http:\\www.scielo.br/pdf/rap/v40n2/v40n2a06.pdf>. Acesso em14/01/2011.

Projeto do Milênio das Nações Unidas 2005. Investindo no Desenvolvimento: Um plano práticopara atingir os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio. Visão Geral. Millnnium Project.Nova Iorque: 2005.

82

http://www.ma.gov.br/cidadao/governo/legislacao/constituicao/

http://www.sispca.ma.gov.br/frames.htm


APÊNDICES

83

Documents

IMPLANTAÇÃO DE SISTEMAS SIMPLIFICADOS · Implantação de Sistemas Simplificados Processo nº: 7891/2010 Conselheiro Relator: Yedo Flamarion Lobão Ato originário: Resolução