INFORMALIDADE:

SAÍDA E EXCLUSÃO

Guillermo E. PerryWilliam F. MaloneyOmar S. AriasPablo FajnzylberAndrew D. MasonJaime Saavedra-Chanduvi

Washington, D.C.BANCO MUNDIAL

ESTUDOS DO BANCO MUNDIAL SOBRE A AMÉRICA LATINA E O CARIBE

VISÃO GERAL

© 2007 Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento / Banco Mundial1818 H Street, NWWashington, DC 20433Telefone 202-473-1000Internet www.worldbank.orgEm português www.bancomundial.org.brE-mail feedback@worldbank.org

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Este documento é uma tradução para o português do resumo executivo do documento original publicado pelo Banco Mundial em inglês como:Informality: Exit and Exclusion, em 2007. Em caso de discrepâncias entre o texto do documento original em inglês e esta tradução, prevalecerá ooriginal em inglês.

Os achados, interpretações e conclusões expressos neste documento pertencem aos autores e não refletem necessariamente os pontos de vista daDiretoria Executiva do Banco Mundial e dos Governos que ela representa.

O Banco Mundial não pode garantir a exatidão dos dados incluídos neste trabalho. As fronteiras, cores nomes e outras informações contidasnos mapas deste trabalho não denotam qualquer opinião por parte do Banco Mundial relacionada à condição jurídica dos territórios emquestão, nem a aprovação ou aceitação das fronteiras.

Tradução: Maria Helena FalcãoArte da capa: “Fenômeno” (1962) de Remedios Varo © 2007 Artists Rights Society (ARS), Nova York / VEGAP, Madri.Desenho da capa: Naylor Design

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VISÃO GERAL

Informalidade: Saída e Exclusão

Existem dois principais tipos de reação ativa à insatisfação com as organizações às quais uma pessoa pertence ou com asquais negocia: verbalizar suas queixas, continuando como membro ou cliente à espera que a situação melhore, ou sairdelas para fazer negócios em outro lugar. —Albert O. Hirschman (1981, p. 246)

bases mais sólidas das razões que levam uma pessoa a perten-cer a este setor, os fatores que contribuem para a sua evoluçãoem vários países e as suas implicações econômicas e sociais.Esperamos que esta análise sirva como referência para a ela-boração de políticas públicas mais eficazes.

A razão de ser do setor informal: Mais saídaspara a exclusãoO relatório vê a informalidade como uma manifestação dasrelações entre os agentes econômicos e um Estado que aliteratura econômica considera que desempenha o impor-tante papel de corrigir as deficiências do mercado, coorde-nar a oferta de bens públicos e manter condições uniformese eqüitativas. Entre as muitas perspectivas sob as quais ostrabalhadores informais têm sido observados, a que mais sedestaca é a que enfatiza a sua exclusão dos benefícios públi-cos essenciais ou dos circuitos da economia moderna. Essaexclusão ocorre em três margens, ou fronteiras, entre a for-malidade e a informalidade. Em primeiro lugar, uma antigatradição na literatura trabalhista considera a segmentaçãono mercado de trabalho como algo que impede que os tra-balhadores abandonem seus padrões de informalidade eobtenham empregos no setor formal que ofereçam benefí-cios públicos obrigatórios. Em segundo lugar, o trabalhoseminal de de Soto (1989) mostra que as onerosas normasde legalização impedem que as pequenas firmas ingressemna formalidade e na prosperidade. E, em terceiro lugar,

AINFORMALIDADE TEM ATRAÍDO CADA VEZ

mais atenção como uma possível influêncianegativa sobre o crescimento e a melhoriado bem-estar social, e como uma força quecorrói a integridade de nossas sociedades.

De fato, esse fenômeno não é especialmente mais amplo naAmérica Latina e no Caribe do que em outros países emdesenvolvimento com renda per capita semelhante, deacordo com duas medidas comuns (Figura 1). No entanto,levando-se em conta as suas conotações negativas – con-dições inferiores de trabalho, empresas com baixa produti-vidade, desrespeito ao Estado de Direito, para mencionarapenas algumas – não é surpreendente que o aumento dainformalidade nos anos 90, segundo diversas medições(Figura 2), seja visto com preocupação e como um tema quemerece uma análise mais profunda.

Considerando o exposto acima, o mero fato de que preci-samos adotar diversas medidas de informalidade para captaras diferentes abordagens do setor sugere que não sabemosexatamente como defini-lo e o que deveríamos estudar. Amaior probabilidade é de que estejamos tratando de diversosfenômenos distintos utilizando um mesmo termo conve-niente, mas talvez inadequado. Isso impõe claramente algunsdesafios especiais a um relatório sobre informalidade na Amé-rica Latina e no Caribe. Por sorte, o conjunto de dados recen-temente disponíveis e o desenvolvimento de novas técnicaspara analisá-los possibilitaram a realização de um exame em

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I N F O R M A L I D A D E

algumas empresas de maior porte, deparando-se com umaexcessiva carga regulatória e fiscal, podem se manter par-cialmente informais como medida defensiva e o resultadodisso é que se privam de seu potencial de crescimento e dosganhos de eficiência. Este relatório conclui que esses fatoresde exclusão são realmente importantes, documenta o seuimpacto negativo sobre a produtividade e o bem-estar, ediscute algumas das reformas necessárias para atenuá-los.

No entanto, o relatório também destaca uma segundaperspectiva sob a qual a informalidade pode ser conside-rada. Esse ponto de vista está mais de acordo com a saída deHirschman (1970): muitos trabalhadores, empresas e famí-lias escolhem o seu melhor nível de envolvimento com asnormas e instituições públicas, dependendo de sua avaliaçãodos benefícios líquidos associados à informalidade e doesforço e capacidade do Estado para fazer cumprir as leis.Ou seja, eles fazem análises implícitas do custo-benefício deultrapassar a importante margem para a formalidade e fre-qüentemente decidem não fazê-lo. Essa perspectiva sugereque o alto nível de informalidade é resultante de umamaciça opção das empresas e dos indivíduos de se afastar dasinstituições formais, e representa um julgamento negativoda sociedade quanto à qualidade da oferta de serviços peloEstado e sua capacidade de fiscalização.

Esse ponto de vista leva a importantes divergências commuitas idéias populares sobre o setor informal. Os proprie-

tários de microempresas com pouca ambição ou limitadopotencial de crescimento podem considerar insignificantesos benefícios do envolvimento com instituições reguladorase fiscais pouco prestativas. Interpretando literalmente aspalavras de Hirschman, “eles levam seus negócios paraoutros lugares” sabendo que escaparão das autoridades fisca-lizadoras. Trabalhadores não qualificados que pagam par-cialmente por benefícios de proteção social direta eimplicitamente por meio de salários formais mais baixospodem achar que o que eles poderiam ter do trabalho for-mal para o qual são capacitados não é mais importante doque o consumo atual ao qual abririam mão ou a maior flexi-bilidade e renda que podem obter como trabalhadoresinformais. Essa observação é especialmente verdadeiraquando eles dispõem de alternativas de proteção social pormeio do acesso a programas universais ou não contributi-vos, ou de meios privados. As empresas de maior porte ouos profissionais qualificados podem decidir declarar emmenor volume suas operações e receitas, compensando osganhos privados da evasão fiscal com o baixo risco dedetecção resultante da aplicação ineficiente da lei.

Essas duas perspectivas que se concentram, respectiva-mente, na informalidade motivada pela exclusão dos benefí-cios públicos e nas decisões voluntárias de saída resultantesdos cálculos privados de custo-benefício são complementa-res ao invés de se constituírem em estruturas analíticas

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Fontes: Loayza e Rigolini 2006; World Development Indicators 2006.

FIGURA 1

Informalidade no mercado trabalhista e nível de renda per capita

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PIB per capita de 2005 ajustado pelo PPC

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PIB per capita de 2005 ajustado pelo PPC

Percentual Percentual

Participação de trabalhadores independentes na força de trabalhoParticipação da mão-de-obra sem acesso a aposentadoria

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América Latina Países Desenvolvidos Restante do Mundo

competitivas entre si. Em primeiro lugar, cada país diferede modo acentuado quanto à sua história, instituições emarco legal, por isso os mecanismos de exclusão podem sermais importantes em algumas nações e os de saída emoutras. Em segundo lugar, o setor informal é extremamenteheterogêneo e assim, a importância relativa da exclusão e dasaída entre os trabalhadores individuais e as empresas nos

países representa um contínuo. Em terceiro lugar, emalguns casos, ambos podem ser virtualmente indistinguí-veis. Um microempresário que conclui por meio da análisede custo-benefício que a formalidade não vale o alto custodo registro pode ser explicitamente excluído ou se auto-excluir – em qualquer dos casos, o efeito é quase o mesmo.Um trabalhador de baixa renda, excluído do atendimento

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FIGURA 2

Tendências da informalidade de acordo com diversas definições

Fontes: Gasparini e Tornarolli 2006; Base de Dados Estadísticos 2006, Organização Internacional do Trabalho (OIT);World Development Indicators 2006.Nota: Apesar que dados dados a nível mundial só estão disponíveis para as as definições de informalidade medida por trabalhadores independentes e trabalhadores sem aposentadoria, duas medidas adicionais são calculadas com base em pesquisas domicíliares. Na definição “produtiva”, se considera que a pessoa é um trabalhador informal se for independente e não especializado, se for assalariado em uma pequena empresa privada ou se for um trabalhador sem renda. Na definição “legalista”, um assalariado é informal se seu emprego não lhe dá direito a uma pensão por aposentadoria. a. Porcentagem de trabalhadores sem carteira.b. Baseado em amostra balanceada de painel (municípios comuns) no período 1990–2004.

(% Força de trabalho) (% Trabalhadores empregados)

(% de Trabalhadores empregados) (% de Trabalhadores assalariados)

20151050�5�10

�5.2�3.3

�0.9�0.4

1.11.51.92.22.42.63.13.4

4.64.85.4

6.87.0

18.5

Chile 1990–2003Brasil 1992–2003

Nicarágua 1993–2001Costa Rica 1992–2003

Ecuador 1994–2003Bolívia 1997–2002

Argentina 1995–2005El Salvador 1991–2003

México 1996–2002Paraguai 1997–2003

Rep. Dominicana 1996–2004Jamaica 1996–2002

Peru 1997–2003Colômbia 1996–2004

Panamá 1995–2003Honduras 1992–2002

Uruguai 1992–2004Venezuela 1989–2003

151050�5�10�15

�12.0El Salvador 1991–2003

�2.4Colômbia 1996–1999

�0.9Paraguai 1997–2003

�0.8Brasil 1990–2003

�0.7Equador 1994–1998

1.1Chile 1990–2003

4.0México 1990–2004b

4.5Peru (Lima metropolitana)1990–2000

5.9Nicarágua 1993–2001

6.2Brasil (Met) 1992–2002a

7.7Venezuela 1995–2003

11.9Argentina 1992–2005

151050�10 �5�15

�4.3

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2.2

2.7

3.8

3.8

8.1

10.3

12.8

El Salvador 1995–2003

Brasil 1992–2002

Colômbia 1996–1999

Uruguai 1995–2004

Chile 1990–2003

Venezuela 1995–2004

Costa Rica 1990–2004

Nicarágua 1993–2001

Argentina 1992–2004

Equador 1990–2004

20151050�5�10

�8.6

�6.9

�3.7

�3.4

�2.7

�2.4

�2.3

�1.4

�0.1

4.7

6.9

17.3

México 1991–2005

Peru 1996–2005

Argentina 1996–2005

Honduras 1996–2005

El Salvador 1995–2004

Panamá 1991–2005

Jamaica 1997–2005

Costa Rica 1990–2005

Chile 1996–2005

Rep. Dominicana 1991–2005

Bolívia 1990–2000

Colômbia 1992–2005

Trabalhadores sem direito a aposentadoria

Trabalhadores informais: Definição produtiva Trabalhadores informais: Definição legal

Trabalho autônomo: OIT

de saúde porque vive em uma área rural distante ou em umbairro urbano pobre, pode considerar que não vale a penaaderir à formalidade e ter de pagar impostos trabalhistaspor serviços aos quais não tem acesso.

Finalmente, a informalidade é um fenômeno multidi-mensional: agentes interagem com o Estado em algunsaspectos, mas não em outros, criando uma grande área cinzaentre os extremos da plena conformidade e da não confor-midade. A saída e a exclusão podem desempenhar diferen-tes papéis em diversos níveis: o proprietário de umamicroempresa não legalizada devido ao alto custo do regis-tro pode ser excluído de fato dos circuitos de crédito formalpretendidos, optando ao mesmo tempo por deixar de con-tribuir em nome de seus empregados para fundos previden-ciários públicos mal planejados. As conclusões desterelatório apóiam de forma efetiva a adoção de ambas as pers-pectivas para se chegar a uma total compreensão do tema epoder abordar as causas e conseqüências da informalidadena América Latina e no Caribe.

Trabalhadores: uma combinação entre saída eexclusão Este relatório examina o trabalho informal utilizando umamplo conjunto de pesquisas domiciliares periódicas con-duzidas na maioria dos países da região e módulos especiaisrecentes sobre a informalidade coletados por agências esta-tísticas na Argentina, Bolívia, Colômbia e RepúblicaDominicana, em colaboração com o Banco Mundial eministérios setoriais. As análises revelaram as característicasdos trabalhadores informais, suas motivações e preferênciaspelos benefícios e aspectos não pecuniários dos empregos(por exemplo, flexibilidade, autonomia, estabilidade emobilidade), examinando a sua remuneração, as auto-ava-liações dos benefícios e a satisfação com o emprego. As con-clusões (resumidas no Quadro 1) mostram uma grandeheterogeneidade dentro e entre os países. No entanto, indi-cam também que o setor informal pode ser considerado demodo geral como abrangendo dois grandes grupos que dife-rem significativamente quanto a motivações e níveis relati-vos de satisfação com o emprego.

Em primeiro lugar, em média, os trabalhadores indepen-dentes – por conta própria ou aqueles que são proprietáriosde microempresas – nos países pesquisados (com exceção daColômbia) relatam que estão em situação tão boa quanto seestivessem em empregos para os quais são qualificados nosetor formal. A conseqüência disso é que a maioria não estáprocurando emprego nesse setor. A maior parte desses tra-

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balhadores informais parece escolher as ocupações de acordocom as suas necessidades pessoais (especialmente seu desejode flexibilidade e autonomia) e habilidades (sua vantagemcomparativa em termos de empreendimento). De fato,quando perguntados, uma grande parte dos trabalhadoresafirma que prefere a independência proporcionada pelo tra-balho por conta própria. No México, eles responderam quetinham alto desempenho em empregos assalariados e obtin-ham remunerações relativamente altas levando em conta oseu capital humano. Muitas mulheres, em particular, rela-tam que desistiram do trabalho assalariado formal parapoder equilibrar melhor as responsabilidades domésticas eprofissionais.

Além disso, ainda que a pretendida flexibilidade asso-ciada ao trabalho por conta própria e à propriedade de umamicroempresa esteja freqüentemente ligada à baixa renda epouca segurança, esse tipo de ocupação ainda é consideradocomo uma opção melhor do que empregos semelhantes queos trabalhadores poderiam obter na economia formal,levando-se em conta o seu nível mínimo de capital humano,de acesso a outros bens e a baixa produtividade agregada naeconomia. Em outras palavras, muitos trabalhadores autô-nomos optam pela informalidade porque suas opções nosetor formal são igualmente limitadas. Além disso, eles têma possibilidade de utilizar mecanismos informais ou os pro-gramas gratuitos de proteção social (não contributivos) dis-poníveis para substituir, em parte, os benefíciosprevidenciários formais pelos quais de outra forma elesteriam que pagar de modo explícito ou implícito, por meiode impostos sobre a folha de pagamento (que são às vezesexorbitantes). Resumindo, a maioria dos trabalhadoresinformais não parece ter sido “excluída” do setor formal, aocontrário, após fazer uma análise implícita de custo-benefí-cio, optam por sair da formalidade.

Contudo, um quadro diferente emerge para a maioriados trabalhadores assalariados informais nos países analisa-dos. Na verdade, a maior parte dos assalariados informaisparece ansiar por empregos mais convenientes no setor assa-lariado formal ou pelo trabalho autônomo (com o México ea República Dominicana se constituindo em notáveisexceções). Para muitos desses trabalhadores, a informali-dade reflete em grande parte a decisão das firmas para asquais trabalham, especialmente as microempresas, de ope-rar fora das normas do governo. Esses trabalhadores nãoestão optando, em média, por rejeitar os contratos formais eas instituições de previdência social, mas prefeririam antesde tudo conseguir um trabalho equivalente no setor formal.

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Quem são os informais?O trabalho informal abrange diversos tipos de pessoas.Embora o relatório considere um grande número de crité-rios comuns para definir o emprego informal, ele se con-centra no significado da proteção social. Tendo como baseuma relação assalariada e sem registro na previdênciasocial, o emprego informal responde por 54% do totaldos postos de trabalho urbano na região e compreendedois grupos: (1) trabalhadores por conta própria infor-mais, que representam 24% do total de empregos urba-nos (variando de 20% ou menos na Argentina, Brasil,Chile e Uruguai a mais de 35% na Bolívia, Colômbia,República Dominicana, no Peru e na República Boliva-riana da Venezuela), e (2) trabalhadores assalariados infor-mais que correspondem a cerca de 30% do total regionalde empregos urbanos e a mais da metade de todo o trabal-hado informal (variando de 17% no Chile a mais de 40%na Bolívia, no Equador, na Guatemala, no México, naNicarágua, no Paraguai e no Peru) (Figura 1.B.1)

O setor de trabalho por conta própria informalabrange os proprietários de microempresas e profissionais

autônomos, bem como artesãos, biscateiros, trabalhadoresda construção civil, motoristas de táxi e vendedoresambulantes. O setor informal assalariado compreende umgrande número de empregados domésticos, trabalhadoresfamiliares não remunerados, empregados de microempre-sas e funcionários de firmas de maior porte com contratosinformais. As características mais intimamente relaciona-das ao emprego informal são: tamanho da empresa (10empregados ou menos), nível de escolaridade (completoabaixo do ensino médio), setor (construção, agricultura,comércio varejista e transporte), detenção de cargo(menos de um ano), idade (os jovens são predominante-mente assalariados informais e os trabalhadores mais vel-hos são em grande parte autônomos) e situação familiarda mulher (mulheres casadas com filhos).

Quais são as suas motivações, renda e benefíciossociais? As evidências dos padrões de mobilidade, motivações,auto-avaliação dos benefícios e da satisfação com oemprego dos trabalhadores indicam que (1) a maioria dostrabalhadores por conta própria informais (cerca de doisterços) iniciou sua atividade de modo voluntário, atribuium valor significativo aos benefícios não-pecuniários dotrabalho autônomo e escolhe “sair” dos sistemas formaisde proteção social; (2) por outro lado, a maioria dos tra-balhadores assalariados informais parece ter sido excluídados empregos mais desejados, tanto como assalariadosformais quanto como trabalhadores autônomos, emboraas motivações intencionais ainda sejam significativas paramuitas pessoas nesse subsetor (por exemplo, os jovens etrabalhadores familiares não remunerados). Os trabalha-dores informais afirmam que não contribuem para os pla-nos de previdência social e de seguro de saúdeprincipalmente devido à baixa renda e também porque oseu empregador decidiu não oferecer benefícios (no casodos trabalhadores assalariados mais informais), porquenão têm informação sobre benefícios e funcionamento dosprogramas de proteção social e, no caso da assistência desaúde, porque se valem de outros meios de cobertura,

QUADRO 1

Trabalhadores informais na América Latina e no Caribe: perfil, motiva•ões, renda e benefícios sociais

FIGURA 1. B.1

Distribuição dos trabalhadores informais em áreas urbanas da América Latina

Fonte: Elaboração própria baseada em pesquisas domiciliares.Nota: No Equador, México e Venezuela, a cobertura de trabalhadores independentes é aproximada por educação superior.

Assalariado informal Autônomo informal

Porcentagem

Chile 20

03

Uruguai

2004

Brasil

2003

Argen

tina 2

005

El Sa

lvador 2

003

Venez

uela, R

.B. d

a 200

3

Méx

ico 20

02

Repúblic

a Dom

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Guatem

ala 20

02

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bia 20

06

Nicara

gua 200

1

Equad

or 199

8

Bolívia

2005

Peru

2002

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10

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(continua na seguinte página)

QUADRO 1 (continuado)

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inclusive aqueles de membros da família e dos serviçosuniversais.

Em ambos os grupos de trabalhadores informais, háuma expressiva heterogeneidade de motivos e de caracte-rísticas demográficas. Por exemplo, na Argentina, os tra-balhadores autônomos informais relatam que sua situaçãoé tão boa quanto a dos assalariados formais, mas os assala-

riados informais parecem estar em pior situação (Figura1.B.2); na República Dominicana, os trabalhadores autô-nomos informais quanto os assalariados informais estãoem tão boa situação quanto os trabalhadores formais(Figura 1.B.2); e, na Colômbia, ambos os grupos infor-mais revelam níveis muito mais baixos de satisfação comsuas atuais ocupações.

Argentina

FIGURA 1. B.2

Impacto da informalidade sobre a auto-avaliação de pobreza

Rep. Dominicana

1.50

Probabilidade relativa

0.5 1.0

Autônomo/Grandeempresa

Autônomo/Assalariado formal

Autônomo/Contrato permanente

Trabalhador demicroempresa/

grande empresa

Assalariadoinformal/formal

Assalariadotemporário/Contrato

permanente

2.0 1.50

Probabilidade relativa

0.5 1.0

Autônomo/Grandeempresa

Autônomo/Assalariado formal

Autônomo/Contrato permanente

Trabalhador demicroempresa/

grande empresa

Assalariadoinformal/formal

Assalariadotemporário/Contrato

permanente

2.0

Propensão à auto-avaliação como pobre Propensão à auto-avaliação como pobre

Fonte: Arias e Lucchetti (2007) baseado em pesquisas domiciliares, 1997 e 2004.Nota: A auto-avaliação como pobre é baseada em respostas dadas em pesquisas domiciliares.

Nesses casos, a exclusão, em vez da saída da formalidade,parece ser a força motora da sua atual situação de informal.

Entretanto, existe uma considerável heterogeneidademesmo nessas duas subcategorias do setor informal, comparticipantes voluntários e involuntários e uma grandevariedade de trajetórias de vida em cada uma delas. Porexemplo, enquanto, em média, os trabalhadores assalaria-dos nas microempresas parecem querer encontrar umemprego no setor formal ou trabalhar por conta própria,cerca da metade dos funcionários das microempresas mexi-

canas são familiares não remunerados, cuja presença nosetor reflete provavelmente uma combinação de conside-rações profissionais e pessoais. Da mesma forma, enquanto,em média, os trabalhadores independentes estão emsituação tão boa quanto as suas contrapartes no setor for-mal, quase um terço dos informais (acima da metade naColômbia) parece ocupar essa categoria em grande parte demodo involuntário porque prefeririam empregos formais.

Existe também uma considerável variação nos paísesquanto às causas plausíveis da segmentação do emprego

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para os grupos de trabalhadores informais que afirmam quesua opção é involuntária. Por exemplo, no Brasil, naColômbia e no Peru, as evidências apontam para o impactodo crescente custo da mão-de-obra e das restrições àexpansão da informalidade nos anos 90. Em outros países,como a Argentina, a adoção dos contratos temporários e asubseqüente aplicação ineficiente das normas fiscais e labo-rais parecem ter influenciado os aumentos observados naparcela da força de trabalho que não contribui para a pre-vidência social. Na maioria dos países, a liberalizaçãocomercial parece ter produzido pouco ou nenhum efeitosobre as tendências da informalidade.

A presença dos fatores de saída e de exclusão nos merca-dos de trabalho informais – aparentes nas respostas sobremotivações subjetivas e nas medidas de auto-avaliação dosbenefícios sociais dos trabalhadores informais, mencionadasacima – é corroborada pelos padrões observados na dinâ-mica do mercado de trabalho, e constitui um importanteinstrumento analítico apresentado neste relatório. De fato,os indicadores do México (Figura 3) sugerem que, duranteas épocas de prosperidade, a quantidade de trabalhadoresque abandonam o setor formal para atuar por conta própriaou aceitar um emprego assalariado informal é quase igualou às vezes até maior do que o número daqueles que passamdo setor informal para o formal. Esta é uma evidênciaimportante que apóia a perspectiva dos mercados laboraisintegrados, nos quais os trabalhadores optam livrementeentre ocupações formais e informais. Contudo, emboratenha adotado inicialmente um modelo semelhante ao doMéxico, após a reforma constitucional no Brasil, os fluxosdo emprego assalariado informal para o formal se tornaram

bem menores do que os movimentos no sentido contrário,mesmo nos momentos muito favoráveis – o que sugere umexpressivo grau de segmentação do mercado. Em consonân-cia com a literatura que se detém sobre a economia dosEUA, também é verdadeiro que as contratações no setorformal são quase paralisadas durante os períodos difíceis,refletindo talvez uma maior rigidez à redução salarial. Por-tanto, muitas pessoas que entram no mercado de trabalhonão têm opção senão de buscar ocupações menos satisfató-rias no setor informal. Disso resulta um desempenho assi-métrico dos mercados trabalhistas em todos os ciclos denegócios na maioria dos países: eles tendem a ter um com-portamento mais segmentado durante os períodos desfavo-ráveis e de recessão, e mais integrado durante as épocas deprosperidade.

Por fim, os aspectos mais excludentes e de saída do tra-balho assalariado informal são sugeridos pelas trajetórias deemprego no ciclo de vida dos trabalhadores. Na maioria dospaíses, os trabalhadores jovens, especialmente aqueles combaixo nível de escolaridade, têm mais probabilidade de serempregados informais do que assalariados formais, e muitopoucos são autônomos informais. Entretanto, os trabalha-dores de meia-idade e os mais velhos têm maior possibili-dade de ser encontrados no setor formal ou de seremautônomos, embora muitos acabem como empregadosinformais (ver a Figura 4). Isso sugere que o trabalho assala-riado informal representa um ponto de entrada no mercadolaboral para muitos jovens e, à medida que acumulam expe-riência ou simplesmente aguardam um posto de trabalho,eles se tornam mais aptos a encontrar emprego no setor for-mal ou a realizar o desejo surpreendentemente comum deatuar por conta própria. O emprego assalariado informaltambém é uma opção para muitas pessoas de mais idade quenão dispõem de qualificação nem de capital para trabalharpor conta própria ou conseguir um emprego assalariado for-mal, ou que optam por sair da informalidade porque, porexemplo, nunca irão acumular um número de anos de tra-balho suficiente para garantir uma aposentadoria significa-tiva. O fato de que a participação nas atividades autônomascresce com a idade é mais uma vez semelhante à situaçãonos EUA e, da mesma forma, pode ser em parte explicadapela entrada voluntária no setor, devido a restrições de capi-tal humano ou de crédito.

Os resultados discutidos acima têm implicações decisi-vas no planejamento de políticas públicas. Seja devido àtotal exclusão e à segmentação do mercado ou a uma opção

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.031987q1 1991q1 1995q1 1999q1 2003q1

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.14

.08

.07.18

.16

Fonte: Bosch e Maloney 2006.

FIGURA 3

Probabilidade de transição entre assalariados formais e trabalhadores independentes no México

De formal para autônomo

(escala à esquerda)

De autônomo para formal

(escala à direita)

maciça e voluntária de sair da formalidade, a informalidadepode levar a um equilíbrio social aquém do ideal, no qualmuitos trabalhadores se tornam desprotegidos quanto aproblemas de saúde e de desemprego, e à pobreza na vel-hice. Em ambos os casos, há uma necessidade urgente dereformas. No entanto, as nossas constatações não aconsel-ham soluções iguais para todas as situações. Mais uma vez,enquanto os mercados de trabalho no México e na Repú-blica Dominicana mostram um alto grau de integração –por exemplo, a maioria dos trabalhadores informais optapor essa situação -, exceto, talvez, durante as crises-, os mer-cados de trabalho na Argentina e na Colômbia e em menorescala no Brasil mostram muitos sinais de segmentação.Assim, é bem útil esclarecer a importância relativa dasmotivações alternativas da informalidade para que os estra-tegistas possam planejar mudanças mais adequadas naspolíticas.

Por exemplo, se a informalidade do trabalho fosse essen-cialmente motivada por uma legislação laboral inadequadaque leva à segmentação do mercado, então a solução parareduzir a informalidade seria investir na (politicamenteonerosa) reforma do mercado de trabalho. Contudo, se ospoucos benefícios e os altos custos esperados das contri-buições previdenciárias em relação a outras formas de pro-teção contra choques forem determinantes para motivar

muitos trabalhadores a optar pela informalidade, a reformada estrutura e da oferta de benefícios de proteção socialdeverá ser um componente adicional do pacote de políticasque visam reduzir a informalidade. De fato, este relatóriocontata que existe um espaço significativo para melhoriasna área de planejamento do programa de proteção social(Quadro 2). Além disso, ao considerar o caso dos trabalha-dores assalariados informais, também é essencial compreen-der e abordar os fatores que levam as empresas a ser emparte ou no todo informais, como analisaremos na próximaseção.

Empresas: Poucos ganhos, altos custos ou má fiscalização?A informalidade do trabalho é principalmente um fenômenocaracterístico das pequenas empresas, com um grandenúmero de trabalhadores que não são registrados na pre-vidência social sendo encontrados nas firmas com menos decinco empregados (Figura 5). Portanto, é essencial analisar ofundamento lógico subjacente à decisão das pequenas empre-sas de legalizar seus negócios e trabalhadores, pagar impos-tos, etc. para compreender o fenômeno da informalidade.

O relatório mostra que, por sua natureza e dinâmica,essas microempresas estão intimamente relacionadas às suascontrapartes nos países industrializados e não deveriam sertratadas como uma patologia peculiar aos países em desen-volvimento. Como ilustra a Figura 6, os padrões de entrada,saída e participação no trabalho por conta própria são muitosemelhantes, sugerindo que os altos níveis de autonomiavistos na Figura 1 podem não refletir um fenômeno funda-mentalmente diferente, mas apenas um patamar muitomais elevado. Isso pode ocorrer precisamente porque a pro-dutividade mais baixa do trabalho no setor formal dos paí-ses em desenvolvimento implica em um menor custo deoportunidade de participar em um trabalho independente,que as pesquisas com os trabalhadores sugerem que é tãoaltamente considerado na América Latina e no Caribequanto nos países da Organização para Cooperação e Desen-volvimento Econômico (OCDE).

Sob esse aspecto, embora uma vasta literatura considerea falta de legalização das empresas através da ótica daexclusão, este relatório sustenta que a formalidade pode servista como insumo no processo de produção do qual aspequenas empresas têm pouca necessidade. A formalidadecresce rapidamente com o tamanho e a produtividade daempresa. A título de exemplo, enquanto 86% das micro-empresas mexicanas com apenas um empregado remune-

I N F O R M A L I D A D E

8

015 6763595551474339

Idade

3531272319

5

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25

30

35

40

45

50

Percentual

20

10

Fontes: Cunningham et al. 2007; e elaboração própria basrada na Pesquisa Mensal de Emprego, Setembro 2002.Nota: a definição de formalidade é baseada na existência de carteira de trabalho.

FIGURA 4

Taxa de emprego urbano segundo idades e setores de trabalho no Brasil, 2002

Autônomos

Formais

Informais

9

I N F O R M A L I D A D E : S A Í D A E E X C L U S Ã O

Existe um alto custo humano associado à falta de acessoaos instrumentos de gestão de risco adequados como, porexemplo, seguro de saúde e aposentadoria básica. Alémdisso, a falta de mercados de seguro e as outras deficiên-cias do mercado – como as externalidades negativas asso-ciadas à falta de tratamento de saúde ou de assistência aosidosos pobres – constituem um claro fundamento para aintervenção pública visando garantir o acesso básico àproteção social. Portanto, o principal desafio enfrentadopelos formuladores de políticas nos países da AméricaLatina e do Caribe é assegurar que seus cidadãos dispon-ham de acesso adequado aos instrumentos de gestão derisco social, mesmo diante da expressiva informalidade naregião. Contudo, as intervenções mal planejadas podemservir na verdade para piorar a situação. Elas não apenasimpedem que as pessoas tenham acesso aos serviços bási-cos ou administrem os riscos, mas também distorcem osincentivos econômicos que podem provocar efeitos adver-sos sobre a produtividade e o crescimento econômico delongo prazo, por exemplo, criando fortes incentivos paramuitos trabalhadores permanecerem informais.

De fato, na América Latina e no Caribe, existem muitosindícios de “deficiências governamentais” no planeja-mento e na implementação da proteção social, e essa defi-ciência precisa ser abordada como parte de quaisquer açõespara fortalecer a gestão de risco entre os cidadãos daregião. Este relatório documenta em detalhe essasquestões. No nível dos programas específicos, os problemas deplanejamento elevam o custo do registro na previdênciasocial relativos aos benefícios da participação, levandoalguns trabalhadores a optar por sair do sistema. Asimperfeições no planejamento também impedem o acessode alguns trabalhadores aos benefícios. No nível dos siste-mas de proteção social – a pletora de esquemas de assistên-cia social contributivos e não contributivos – os programassão freqüentemente competitivos, criando incentivos eresultados adversos para o mercado de trabalho.

Entre as principais deficiências no planejamento dosprogramas de proteção social da região estão as seguintes:

• Alto nível de contribuição sobre a folha de pagamento secomparado aos benefícios e à qualidade dos serviço espera-dos: As evidências mostram que o elevado patamar

das contribuições pode atuar como um desestímuloao emprego formal.

• “Agrupamento” excessivo de vários pacotes de benefícios:Em alguns países, por exemplo, os pacotes incluemnão somente a assistência de saúde, risco do trabal-hador, seguro de vida e aposentadoria, mas tambémhabitação, creche, esportes e recreação. Alguns des-ses componentes representam “meramente impos-tos”, em vez de contribuições que dão origem abenefícios para muitos (reais ou potenciais) trabal-hadores formais.

• Abordagens rígidas e do tipo “um tamanho serve paratodos” dos programas de previdência social obrigatórios:Por exemplo, as esposas e os trabalhadores secundá-rios na família, que optam pelo emprego formal,teriam geralmente que pagar por cobertura desaúde à qual já têm direito em razão do parentescocom o chefe da família. Esse duplo pagamento porum único benefício cria um forte incentivo àescolha de trabalhos informais. Além disso, os siste-mas de previdência social levam raramente emconta as diferentes necessidades e preferências dostrabalhadores, nos diversos estágios de seu ciclo devida, e, por isso, o elevado nível inicial de contri-buições sobre a folha de pagamento cria um signifi-cativo desestímulo para que os trabalhadoresjovens, que têm outras prioridades de investimento(como, por exemplo, educação e habitação), partici-pem do setor formal.

• Pouca consideração tem sido dada à entrada e saída dostrabalhadores no setor formal durante o exercício de suascarreiras e de seu ciclo de vida: Em particular, os longosperíodos de contribuição previdenciária tornammuitos trabalhadores inelegíveis devido à grandemobilidade entre os setores formal e informal,criando assim, ex ante, uma falta de incentivo aindamaior à escolha de empregos formais. Além disso, aausência de flexibilidade leva com freqüência a hia-tos intermitentes na cobertura de saúde dos trabal-hadores que passam da formalidade à informalidade,e vice-versa.

QUADRO 2

Deficiências do governo no planejamento dos sistemas de proteção social na América Latina e no Caribe

(continua na seguinte página)

10

rado não pagam as contribuições previdenciárias, 71%daquelas com cinco empregados assalariados afirmam quecontribuem pelo menos para alguns de seus funcionários.No Brasil, 76% das microempresas não dispõem de licençade operação e 94% não pagam impostos. Esses percentuaiscaem para 33% e 23%, respectivamente, entre as firmascom cinco trabalhadores assalariados.

No entanto, a grande maioria das microempresas conti-nua a ser muito pequena para se beneficiar de modo sufi-ciente da formalidade a fim de cobrir os seus diversos custos.No Brasil, por exemplo, 87% de todas as microempresas nãotêm trabalhadores pagos. Na Nicarágua, menos de 7% dasmicrofirmas conta com mais de dois empregados após três

anos de funcionamento. A maioria desses empreendimentosnão tem potencial de crescimento (a rotatividade de pessoalé extremamente alta nesse subsetor) e, por isso, a sua neces-sidade de crédito pode ser muito limitada. Elas dispõem deum número reduzido de clientes e com a maioria deles a suarelação é pessoal, por isso essas empresas não se beneficiariammuito se tivessem maior acesso aos mercados e sistemasjudiciários organizados e impessoais, normalmente associa-dos à formalidade. Não surpreende que uma pesquisa sobreas microempresas informais mexicanas revele que cerca de75% de seus proprietários afirmem que a principal razãopara não se registrar é que suas firmas são pequenas demaispara que isso valha a pena. Por outro lado, em apenas 2%,

I N F O R M A L I T Y

QUADRO 2 (continuado)

Outrossim, os recentes esforços de alguns governos naregião para adotar programas de assistência não contributi-vos ou subsidiados a fim de compensar o baixo nível decobertura da previdência social podem ter dificultado inad-vertidamente a busca de uma oferta de proteção social eficazpara uma parcela maior da população. De fato, os dadossugerem que os programas que fornecem serviços aos tra-balhadores informais em bases não contributivas ou alta-mente subsidiadas podem na verdade “concorrer” com os

programas de previdência social formal que os trabalhado-res têm que pagar por meio de descontos na folha de paga-mento, criando assim mais incentivos à informalidade.

A abordagem dessas deficiências de planejamento seráimportante não apenas para garantir um maior acesso a ins-trumentos eficazes de gestão de risco pelos cidadãos da Amé-rica Latina e do Caribe, mas também para tornar os programasde proteção social consistentes com o aumento da produtivi-dade e do crescimento econômico sustentável no futuro.

Fontes: elaboração própria baseada na Encuesta Nacional de Empleo Urbano (México) e na Encuesta Permanente de Hogares (Argentina).

FIGURA 5

Trabalhadores informais pelo tamanho da empresa

10

10

20

50

% de Trabalhadores Informais e Autônomos

Mexico (Áreas Urbanas)

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Tamanho da empresa

1994

2004

10

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35

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15

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2–5 6–25 26–100 101–500

% de Trabalhadores Informais e Autônomos

Argentina (Grande Buenos Aires)

Tamanho da empresa

2003

1980

�501

8% e 4%, das firmas analisadas, respectivamente, os empre-sários responderam que a principal razão de sua informali-dade é o alto preço e o tempo necessário para se legalizar, ouo elevado custo de operação como firma registrada. Omesmo parece ser verdadeiro na República Dominicana,embora a burocracia proibitiva para se formalizar pareça sermais significativa na Argentina. Na maior parte dos casos, ograu de formalidade aumenta com o tamanho da firma,sugerindo que, à medida que a empresa se expande, cresce asua demanda por serviços associados às instituições formais,da mesma maneira que a probabilidade de detecção pelasautoridades de fiscalização.

O fato de uma grande parte da força de trabalho estar nasmicroempresas e muitas delas estarem desvinculadas daeconomia formal tende a produzir uma redução nos custosde produtividade. Em primeiro lugar, pode haver econo-mias de escala ou externalidades decorrentes do empregonas grandes empresas. Na medida em que a informalidadeestá associada à preponderância de pequenos negócios e queos crescentes retornos de escala são relevantes para o seutamanho, a informalidade poderia levar a consideráveis per-das de eficiência. Em segundo lugar, a concorrência deslealdas empresas informais poderia desacelerar o processo dedestruição criativa, pelo qual as firmas ineficientes são subs-tituídas por suas concorrentes mais competentes, e poderiaafetar negativamente os incentivos para que as empresasformais se modernizem e adotem novas tecnologias. Emterceiro lugar, se a redução dos custos e o aumento dos

benefícios da formalidade permitirem que as firmas ante-riormente informais tenham mais acesso aos mercados e ser-viços, o resultado talvez seja um maior crescimentoagregado da produtividade.

As evidências em nível de empresa aqui relatadas apre-sentam um registro pouco preciso das hipóteses formuladasacima. Os indícios relacionados às microempresas sugeremque aquelas que optam por se formalizar apresentam mel-hor desempenho ou, de modo alternativo, as empresas queiniciaram suas operações estando legalizadas mostram, emmédia, níveis mais altos de produtividade do trabalho doque as suas equivalentes sem registro. Em particular, osprogramas no Brasil e no México que têm como objetivoreduzir o custo da formalização produziram um impactopositivo no desempenho das firmas que decidiram cruzar afronteira da informalidade para a formalidade. Os indicado-res do efeito desses programas nos níveis agregados deinformalidade e de produtividade ao longo do tempo conti-nuam inconclusivos (como será discutido no Capítulo 6).Além disso, os dados de relatórios sobre clima de investi-mento sugerem que as firmas situadas na circunvizinhançade empresas legalizadas apresentam taxas mais altas de pro-dutividade. No entanto, existem indícios de que, em algunscasos, a informalidade reflete a evasão defensiva de um pos-sível excesso de regulamentação.

Considerando todas as evidências, o relatório conclui quedeslocar a análise do custo-benefício no sentido da formali-dade de um percentual significativo de empresas informais

11

I N F O R M A L I D A D E : S A Í D A E E X C L U S Ã O

18–2

00

10

20

60

Percentual

Fontes: Evans e Leighton (1989); Fajnzylber, Maloney e Rojas (2006); e elaboração própria baseada na Pesquisa Nacional de Emprego Urbano.

México

FIGURA 6

Taxa de entrada e saída de trabalhadores independentes

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5

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0

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5

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0

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5

Percentual

EUA

Idade

0

10

20

60

30

40

50

Indicador de entrada

Indicador de entrada

Indicador de saída Indicador de saída

Indicador de emprego autônomo

Indicador de emprego autônomo

18–2

0

21–2

5

26–3

0

31–3

5

36–4

0

41–4

5

46–5

0

51–5

5

56–6

0

61–6

5

Idade

requer uma justa combinação de recompensas e sanções.Como exemplo, no Brasil e no México, as microempresaslimitadas à fronteira coexistem com empresários quedemonstram não precisar dos benefícios presumidos dalegalização e para quem a redução dos custos de registro nãolevaria à formalização nas atuais condições. Da mesmaforma, os dados sobre a República Dominicana indicam quemuitas empresas informais obtiveram mais ganhos por esta-rem sem registro, não somente pela economia de impostos,mas também para evitar a interação com a burocracia esta-tal. Além disso, uma grande parcela das firmas que se lega-lizaram alega que o fizeram para evitar as multas e osuborno, segundo as pesquisas em muitos países da região(ver a Figura 7). Por esta razão, as intervenções para abordaras restrições regulatórias enfrentadas pelos pequenos negó-cios ou para reduzir o preço dos impostos podem não sersuficientes para concretizar uma importante mudança emseus níveis de formalidade. Esse objetivo precisaria viracompanhado de melhores incentivos positivos à partici-pação no setor formal, entre os quais o aperfeiçoamento dosserviços públicos e privados disponíveis às empresas formais(por exemplo, crédito, cumprimento de contratos, assistên-cia técnica, etc.) e elevar o nível de fiscalização visandoaumentar o custo de oportunidade de se manter informal.

Todavia, a baixa produtividade agregada no setor formalimporia alguns limites sobre o efeito geral até mesmo dosprogramas integrados bem planejados, que visam induzir asempresas informais a se legalizar. Portanto, uma grandeparte dos esforços para reduzir a informalidade deve se con-centrar nas políticas para aumentar a produtividade e ocrescimento no setor formal, o que ampliaria os benefíciosperceptíveis da formalização e elevaria o custo de oportuni-dade de se manter informal.

Por fim, em muitos países da região, mesmo as grandesfirmas apresentam um índice considerável de evasão fiscal einformalidade da mão-de-obra. Elas dispõem de um númerosignificativo de empregados que não contribuem para a pre-vidência social e a parcela das vendas não declaradas parareduzir os impostos é bastante alta e, em alguns casos, tãoalta quanto nas pequenas empresas (ver a Figura 8). Maisuma vez, as firmas parecem realizar uma cuidadosa análisede custo-benefício, que pesa as vantagens “privadas” dainformalidade (evasão fiscal, a fuga de normas onerosas) emrelação aos seus custos “privados” (risco de penalidades e deter que pagar suborno, acesso dificultado aos mercados e aosserviços do governo) ao escolher o seu “grau” de formali-dade. Os programas de simplificação administrativa e fiscal,

para reduzir a burocracia e os custos de conformidade, asrevisões de regulação, visando eliminar leis e regras anacrô-nicas ou que têm motivação privada, assim como uma mel-hor fiscalização, são as principais respostas de políticas para ofenômeno da parcial informalidade nas grandes empresas.

Necessidade de instituições mais eficientes e legítimasQuando a informalidade é um produto de políticas oumecanismos de exclusão, ou resulta de decisões sobre custo-benefício das empresas e dos indivíduos, que os levam a nãooptar pelas instituições formais, ela representa uma críticafundamental aos Estados latino-americanos em diversosníveis. Tanto no que se refere à onerosa regulamentação paraas empresas e os mercados de trabalho, quanto aos sistemasde proteção social deficientes, o Estado não está cumprindode modo adequado com as suas obrigações. Essa inade-quação, combinada a uma permanente falta de confiança emquem o Estado representa e serve na sua função de fazercumprir a lei, pode intensificar a tendência de muitoslatino-americanos – talvez não mais nem menos do que oscidadãos de outras regiões emergentes – de optar pela infor-malidade, o que dificulta ainda mais o desempenho das atri-buições fundamentais do Estado.

12

I N F O R M A L I D A D E

Fonte: Pesquisas de clima para empreendimento 2006.

FIGURA 7

Vantagens da formalização de acordo com empresas pesquisadas pela IFC

43210

Evitam pagarmultas

Estão emconformidade

com a lei

Evitam pagarsuborno

Ganham novosclientes

Têm mais acessoa crédito

Têm poder legalpara fazer

cumprir um contrato

Operação emgrande escala

Média de firmas sem empregados

Média das firmas com pelo menos um empregado

Índice de importância dada

acesso muito mais limitado aos benefícios públicos ou aosinstrumentos formais de gestão de risco. Não somente oavanço na cobertura previdenciária tem sido em geral lentona região, mas houve de fato um declínio nesse atendi-mento em alguns países durante os anos 90. Além disso, emquase todos os países da região, as taxas de cobertura sãosignificativamente menores entre os trabalhadores de baixarenda do que entre os de renda alta (ver a Figura 9). De fato,em muitos países, os trabalhadores e as famílias mais pobressão praticamente excluídos do sistema. Ao mesmo tempo,embora os trabalhadores independentes possam escolherparticipar dos sistemas formais de previdência social em umgrande número de países, muito poucos o fazem voluntaria-mente. Na verdade, existem indícios de que muitos trabal-hadores optam por deixar o sistema quando obtêm o direitoa uma aposentadoria mínima (ver Gill, Packard e Yermo,2004).

O mau desempenho dos Estados latino-americanos ecaribenhos pode refletir tensões sociais mais profundas emal resolvidas, que podem ser consideradas como a base deum “contrato social” subjacente disfuncional; nas palavrasde Hirschman: a falta de voz e de lealdade. Além do altonível de informalidade, esse aspecto pode ser visto na inabi-lidade do Estado em corrigir a grande e persistente desi-gualdade na inadequada aplicação da lei, na parcela às vezessignificativa de cidadãos sem documentos ou nos surtosrecorrentes de instabilidade macroeconômica. Por exemplo,a grande desigualdade de renda e de poder está correlacio-nada à informalidade (ver a Figura 10) e é freqüentementeassociada a instituições ineficientes e à captura do Estadopelas elites e os segmentos organizados da classe média (verde Ferranti et alii, 2004; Perry et alii, 2006). Essa capturaleva à percepção generalizada de que o Estado é governadoem benefício de poucos, reforçando assim a norma social danão conformidade com regulamentos e obrigações fiscais, oque poderia ser chamado de “cultura da informalidade”.Como exemplo, na República Dominicana, 19% dos pro-prietários de pequenas firmas relatam que não se legalizamnem contribuem para os sistemas previdenciários porque“empresários como eles não fazem isso”.

Em um nível mais agregado e controlada a renda percapita, a informalidade está negativamente relacionada à“moral fiscal” – ou seja, a disposição da sociedade de pagarimpostos – que por sua vez depende inversamente da per-cepção da “captura do Estado” (ver a Figura 11) e de formapositiva da percepção da qualidade dos gastos públicos.Além disso, a informalidade medida como parcela da força

13

I N F O R M A L I D A D E : S A Í D A E E X C L U S Ã O

Como exemplo, a maioria dos países da região se caracte-riza por “sistemas previdenciários truncados”, nos quais osparticipantes do setor formal têm acesso a um pacote multi-dimensional de previdência social muitas vezes generoso,enquanto aqueles que estão no setor informal dispõem de

6–1011–2021–5051–99�100

Chile

50403020100

FIGURA 8

Sonegação de impostos e contribuições para a previdência social, por tamanho da empresa

�5

6–1011–2021–5051–99�100

Peru

�5

6–1011–2021–5051–99�100

Uruguai

�5

6–1011–2021–5051–99�100

Colômbia

�5

6–1011–2021–5051–99�100

Argentina

�5

6–1011–2021–5051–99�100

Bolivia

�5

6–1011–2021–5051–99�100

México

�5

6–1011–2021–5051–99�100

Brasil

�5

6–1011–2021–5051–99�100

Panamá

�5

Número de trabalhadores

Fonte: Pesquisas de clima para empreendimento 2006.

Vendas não declaradas Trabalhadores não registrados

de trabalho autônoma está negativamente relacionada à qua-lidade das instituições, como indica a Figura 12. Isso sugereque uma maior opção pelo trabalho independente vemacompanhada de uma desconfiança mais acentuada noEstado. Assim, a desigualdade e suas correlações levam a leise normas ineficazes (privilégios e brechas fiscais, leis de com-petitividade inadequadas e regulamentação excessiva). Essasdeficiências levam a uma baixa arrecadação fiscal e ao abusodo poder de monopólio, desgastando ainda mais a legitimi-dade do Estado e sua capacidade de oferecer bens e serviçospúblicos e de fazer cumprir a lei. Alguns estudos recentesenfocam a possibilidade de a América Latina estar presa oumesmo condenada a um desequilíbrio social, em que as eli-tes firmemente estabelecidas não têm interesse em responderaos pedidos daqueles que buscam a plena participação.

Contudo, este relatório é mais otimista acerca das possi-bilidades de reformas incrementais, apesar de reconhecer avital importância de fortalecer a legitimidade do Estado.Ironicamente, essa conclusão emerge em parte do estudodos penosos aumentos na informalidade em muitos paísesda região durante os anos 90. Essas elevações podem secaracterizar em parte por acentuados aumentos reais nosalário mínimo em alguns países, políticas macroeconômi-cas inadequadas (que levaram a altas de preços rápidas eartificiais em setores não comerciais com alto grau de infor-malidade) em alguns países no início desse período,mudanças no mercado de trabalho e na legislação previden-ciária ou menor capacidade de aplicação da lei, e pela maior

disponibilidade de esquemas de proteção social não contri-butivos para os trabalhadores informais. Enquanto isso, ossistemas mal planejados de previdência social continuarama taxar pesadamente os trabalhadores do setor formal. Defato, se a informalidade aumentou em muitos paísesdurante uma década na qual o crescimento foi modesto

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I N F O R M A L I D A D E

0Peru

10

30

50

100

Percentual

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80

70

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40

20

Colômbia México ChileArgentina

Fonte: Adaptado de Rofman e Lucchetti (2006).Nota: Estimativas embasadas em pesquisas domiciliares nos seguintes anos: Peru 2003, Colômbia 1999, México 2002, Argentina 2004 e Chile 2003.

FIGURA 9

População Economicamente Ativa que contribui para o sistema de pensões

Quintil mais pobre Segundo quintil Quarto quintil Quintil mais ricoQuintil médio

FIGURA 10

Informalidade e desigualdade

Fonte: Estimativas próprias baseadas no World DevelopmentIndicators (2006).Nota: A figura mostra correlações parciais controlando o PIB per capita em PPC.

VEN

PER PRY

PAN

NICMEX

JAM

GTMECU

DOM

CRI

COLCHL

BRA

ARGBOL

�60

�50

�40

�30

�20

�10

0

10

20

30

40

�20 �15 �10 �5 0 5 10 15 20

Parcela de pessoas sem acesso à previdência

Coeficiente de Gini

coef = .72, t = 3.54

URY

HNDSLV

devido, pelo menos em parte, a uma combinação de políti-cas não adequadas, então uma mudança de rumo em direçãoa melhores programas poderá de certa forma reverter essastendências preocupantes. Outrossim, embora pareça que adesigualdade e a informalidade compartilhem importantesdeterminantes causais, o Chile mostra que é possível obterinstituições fortes e mais justas, e reduzir o grau de infor-malidade mesmo quando existe um alto nível de desigual-dade de renda. Citando novamente Hirschman (1971),encontramos um “viés de esperança” – boas políticas podemter efeitos importantes.

Síntese: Implicações do relatório para as políticas Para se obter reduções significativas nos atuais níveis deinformalidade serão necessárias, acima de tudo, ações queaumentem a produtividade agregada na economia. Umclima de investimento mais favorável permitirá que asempresas formais se expandam e paguem salários maisaltos. A elevação dos níveis de capital humano, especial-mente para os pobres, possibilitará que mais trabalhadoresencontrem empregos com melhor remuneração em umsetor formal mais dinâmico. Sem essas melhorias na produ-tividade agregada, continuaremos a ter um número muitogrande de microempresas caracterizadas por uma alta rota-

tividade de mão-de-obra, poucas perspectivas de cresci-mento e baixa produtividade, que enxergariam poucosbenefícios em se envolver com as instituições formais. Semmelhorias generalizadas no capital humano, muitos trabal-hadores não capacitados continuarão a preferir as ocupaçõespor conta própria, mesmo que sua renda seja baixa, porqueos empregos que eles poderiam obter no setor formal tam-bém lhes ofereceriam uma remuneração muito pequena.Esses aperfeiçoamentos no capital humano têm de ser sin-cronizados com as melhorias no clima de investimento,como foi enfatizado em estudos anteriores (em particular,de Ferranti et alii, 2003) porque, de outra forma, ademanda por trabalhadores mais qualificados não cresceriana mesma velocidade que o aumento da oferta – reduzindoassim os prêmios de capacitação (por exemplo, para o ensinomédio) e prejudicando ainda mais os incentivos ao investi-mento em educação.

Contudo, há muitas coisas que podem ser feitas paramudar o equilíbrio dos incentivos aos trabalhadores e àspequenas empresas cujas estimativas implícitas de custo-benefício os colocam próximos à margem entre a formali-dade ou a informalidade. O mesmo pode ser dito dasempresas maiores que se mantém em parte informais. Para

15

I N F O R M A L I D A D E : S A Í D A E E X C L U S Ã O

�0.2

�0.1

0

0.2

0.1

Percepção de que a economia visa satisfazer os interesses de poucos

FIGURA 11

Moral fiscal e percepção de que a economia está dirigida de acordo com os interesses de poucos

Moral fiscal

Fonte: Estimativas próprias baseadas no World Development Indicators (2006) e Latinobarómetro (2004).Nota: a figura mostra correlações parciais controlando o PIB per capita em PPC.

URY

PER

PRY

PAN

NIC

MEX

HND

GTMSLV

ECU

CRI

COL

CHL

BRA

BOL

ARG

�0.2 �0.15 �0.1 �0.05 0 0.05 0.1 0.15

coef = �.88 , t = �2.8 �1.5 1.51.0�0.5

Índice de eficiência do Governo

0.5�1.0 0

FIGURA 12

Trabalho independente e qualidade das instituições

Parcela de Autônomos

Fonte: Estimativas próprias baseadas no World DevelopmentIndicators (2006); World Governance Indicators (2005), InvestmentClimate Surveys (2005).Notas: A figura mostra correlações parciais controlando pelo PIB per capita ajustado pelo PPC. O Índice de Eficiência do Governo mede a qualidade da oferta de serviços públicos, a burocracia, a competência dos servidores públicos, a independência do serviço público frente às pressões políticas e a credibilidade do compromisso do governo com as políticas. Os valores mais altos correspondem a um governo mais eficiente.

VEN

PER

PANMEX

JAMHND

SLV

ECUCRI

COL

CHLBRA

BOL

ARG

�0.20

�0.15

�0.10

�0.05

0

0.05

0.10

0.15

0.20

0.25

coef = �.07, t = �4.65

GTM

que seu efeito seja significativo, essas ações normalmenterequerem um bom equilíbrio entre recompensas (reformas eações facilitadoras, redução de custos e aumento dos benefí-cios da formalização) e sanções (melhor aplicação imparcialdessas leis e normas aprimoradas). Além disso, o excesso deregulamentação e de impostos, que cria algum grau de seg-mentação no mercado de trabalho conforme as evidênciasna maioria dos países, pelo menos durante alguns períodos,precisa ser reduzido. Discutiremos abaixo algumasmudanças nas políticas que podem ser especialmente pro-missoras em determinadas circunstâncias.

Para se fazer mudanças mais profundas nos incentivostambém são necessárias iniciativas que modifiquem a cul-tura difusa da não conformidade observada na maioria dospaíses da região. Como essas normas sociais resultam emparte da falta de confiança na eficiência do Estado e na eqüi-dade de suas ações, a superação da cultura da informalidadeimplica provavelmente em expressivas melhorias na quali-dade e na justiça das políticas e instituições estatais. Emsuma, é necessário firmar um contrato social eficaz e inclu-sivo no qual a grande maioria de indivíduos se sinta compe-lida a participar e cumprir as normas do Estado.

Reforma das políticas do mercado de trabalho paraaumentar a produtividade dos setores formal e informalAs constatações deste relatório sugerem que as políticas tra-balhistas são determinantes importantes da informalidade,atuando em três canais. Em primeiro lugar, os custos exces-sivos da mão-de-obra gerados pela legislação trabalhista oupor demandas sindicais fora da realidade (como saláriomínimo muito elevado, indenização em caso de demissãoou impostos e contribuições laborais) reduzem o número depostos de trabalho no setor formal, criando com freqüênciao clássico mercado segmentado. Outros relatórios recentesdo Banco Mundial – Minimum Wages and Social Policies: Les-sons from Developing Countries [Salário Mínimo e PolíticasSociais: Lições dos Países em Desenvolvimento] (Cunning-ham, 2007b) e Job Creation in Latin América and the Carib-bean [Criação de Emprego na América Latina e no Caribe](World Bank 2007) –, bem como a publicação do BancoInteramericano de Desenvolvimento (BID), Good Jobs Wan-ted [Precisa-se de bons empregos] (2006), investigaram emdetalhe as compensações encontradas na oferta de proteçãosegura a alguns trabalhadores à custa da possibilidade deexcluir outros (ver também de Ferranti et alii, 2001). Osalário mínimo na maioria dos países não é extremamente

restritivo, mas em alguns – como a Colômbia – parece seruma força causadora de profunda segmentação, que precisaser moderada. A carga mais alta de gastos não referentes àremuneração, que incide sobre os empregos formais no Bra-sil, na Colômbia e no Peru, parece ser responsável por declí-nios substanciais no emprego formal. Além disso, aexperiência nos países da OCDE mostra que essas regula-mentações provocam um forte impacto excludente nosjovens que estão procurando emprego e que, na AméricaLatina e no Caribe, são encontrados em grande númeroentre os assalariados informais involuntários. Da mesmaforma, o indício de que um nível muito elevado de inte-gração dos setores formal e informal em alguns outros paí-ses da região não implica necessariamente em leistrabalhistas satisfatórias. Os níveis globais muito elevadosdo custo das indenizações para dispensa de empregados naAmérica Latina, por exemplo, podem reduzir de modosubstancial a criação de emprego resultante do crescimento,sem necessariamente segmentar o mercado. Além disso,como no caso do salário mínimo, as normas podem ser àsvezes restritivas na prática para o setor assalariado informal,podendo inibir a criação de emprego nessa área.

Em segundo lugar, a legislação pode criar incentivos àinformalidade voluntária. O planejamento das redes de pro-teção social e da legislação trabalhista precisa adotar umavisão mais integrada do mercado de trabalho que leve emconta a análise de custo-benefício que os trabalhadores e asempresas fazem ao decidir se interagem com as instituiçõesformais. Os altos impostos ou contribuições trabalhistas,que não correspondem aos benefícios que os trabalhadoresvalorizam, causam a sua saída do mercado formal. As difi-culdades em administrar a vida profissional e familiar sobrígidos contratos de trabalho formal também levam asjovens mães a escolher um trabalho independente informalque ofereça maior flexibilidade.

Em terceiro lugar, o efeito das instituições do mercadode trabalho sobre o crescimento da produtividade foi prova-velmente pouco enfatizado. Indícios teóricos e práticossugerem que o excesso de restrições sobre a realocação deemprego ou as dispensas por justa causa ou outras inflexibi-lidades relacionadas a ações do governo ou dos sindicatospode se constituir em um desestímulo à adoção de tecnolo-gia, que corresponde a quase metade das diferenças nosníveis de desenvolvimento econômico. E, como é mostradoneste relatório, o nível de desenvolvimento econômico é odeterminante mais importante dos patamares de informali-dade observados.

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De modo geral, a atual constelação de leis trabalhistasfreqüentemente bem-intencionadas, mas rígidas, é depouca utilidade para trabalhadores e empresas, e ambospoderiam se beneficiar de uma reforma substancial. Em par-ticular, uma aplicação mais firme da legislação trabalhistaredesenhada, que combine redes de proteção mais fortaleci-das, assistência melhor planejada ao trabalhador e umarepresentação trabalhista com a flexibilidade que as empre-sas necessitam para se adaptar à economia global têm opotencial de expandir o emprego formal e reduzir as opçõesde saída. O simples endurecimento da aplicação das leisexistentes, em especial no setor de microempresas alta-mente informal, pode apenas eliminar empregos – muitosdos quais os capítulos deste relatório irão demonstrar quesão de boa qualidade quando avaliados de acordo com obem-estar geral do trabalhador. No outro extremo, a tenta-tiva de reduzir o peso da legislação trabalhista criando clas-ses especiais de contratos que ofereçam menor proteçãopode se tornar problemática. Quando são bem planejados,esses contratos podem oferecer uma flexibilidade que ajudaos jovens a se inserir no mercado. No entanto, eles podemmuitas vezes criar efetivamente um setor “formal” paralelonão regulamentado que assume o lugar das contrataçõesformais. Isso pode levar a uma maior rotatividade de mão-de-obra e a menores incentivos à capacitação, além de con-tribuir para uma maior cultura da informalidade. Osdispositivos que visam acomodar diferentes custos não refe-rentes a salário para as empresas menores e flexibilidade nosplanos de benefícios (como os planos simplificados de saúdee aposentadoria) podem oferecer uma ampliação da catego-ria geral relativa à proteção do trabalhador sem comprome-ter a viabilidade dessas empresas. Horários de trabalho maisflexíveis ou mais disponibilidade de creches talvez manti-vessem um maior número de mulheres no setor formal,embora seja necessário tomar o cuidado de evitar medidasque possam levar as firmas a discriminar as mulheres nascontratações. Por fim, o fortalecimento institucional(dotação de pessoal, capacitação, assistência técnica) dosministérios relacionados ao trabalho e a coordenação dosórgãos públicos relevantes (Previdência Social, entidadespara o desenvolvimento empresarial e conselhos de compe-titividade) são necessários para que esses ministérios e insti-tuições possam cumprir o seu papel cada vez mais complexode facilitar o crescimento da produtividade do trabalho.

A informalidade diminui de forma acentuada com onível educacional, em parte porque aumenta o custo deoportunidade de ser autônomo. No entanto, os sistemas

educacional e de capacitação, situados abaixo dos padrões naAmérica Latina e no Caribe, impedem o crescimento neces-sário para gerar empregos no setor mais moderno da econo-mia e reduzem a inserção do trabalhador nessa área. Alémdo mais, a má qualidade do ensino resultante da falta decertificação ou credenciamento uniforme das instituiçõeseducacionais impede a entrada de jovens trabalhadores nosempregos formais. A correção dessas deficiências talvezpossa, juntamente com a expansão dos serviços de interme-diação, reduzir as assimetrias de informação enfrentadaspelos jovens trabalhadores. Uma discussão mais aprofun-dada sobre as reformas necessárias nessa área é oferecida norelatório regional “Raising Student Learning in Latin Americaand the Caribbean: The Challenge for the 21st Century” (Vegase Petrow, 2007). Uma contínua atualização da força de tra-balho por meio de capacitação, especialmente nos setoresem rápida expansão, constitui um elemento central do sis-tema de inovação nacional e é essencial para o desenvolvi-mento das habilidades utilizadas no setor moderno daeconomia e para a promoção do crescimento da produtivi-dade. Entretanto, os sistemas de capacitação na região pre-cisam ser mais competitivos e responder melhor àsdemandas do mercado.

Em suma, o alto índice de emprego informal reflete emalguns casos uma tradicional segmentação, mas em outrosexpressa apenas os altos custos e os limitados benefícios doemprego no setor formal. As normas trabalhistas precisampossibilitar o crescimento da produtividade em ambos ossetores e, ao mesmo tempo, reformar a legislação e os siste-mas de proteção social que incentivam as empresas e osindivíduos a se tornarem informais.

Reforma do sistema de proteção social para abrangertodos os cidadãosO ponto central desta agenda é a necessidade de repensar e,de fato, reformular a política e os programas de proteçãosocial na maior parte da América Latina e do Caribe. Olimitado acesso aos instrumentos básicos de gestão de risco,combinado aos esquemas mal planejados de previdênciasocial, atende os trabalhadores de modo inadequado e osincentiva a se tornarem informais. Fundamentalmente, issopode implicar em uma nova maneira de pensar o modelotradicional de proteção social, no qual o amparo dependa daforma específica do contrato de trabalho. Será necessáriauma noção mais ampla de quem tem acesso aos instrumen-tos básicos de gestão de risco – que se baseie na garantia da

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proteção básica e no bem-estar dos cidadãos dos países emvez dos “trabalhadores”, definidos segundo um conceito tra-dicional e restrito.

Ao extrair pontos de vista da economia de seguros, esterelatório apresenta uma visão de longo prazo para umareforma da proteção social na região.1 No caso da assistênciade saúde, como os choques “sem proteção” podem imporsignificativos custos externos à sociedade, há uma oportuni-dade para fornecer um pacote de cobertura direta mínima eessencial, desvinculada do contrato de trabalho e financiadapor meio de uma tributação geral. No caso da aposentadoriabásica, existe a possibilidade de prover cobertura essencialsob a forma de um benefício para prevenir a pobreza dire-cionada aos menos assistidos como parte de um sistema pre-videnciário multipilar mais amplo, que inclua dispositivosreferentes à poupança individual para aposentadoria. Oscustos sociais associados às pessoas idosas que caem napobreza oferecem uma clara fundamentação lógica para quea gestão de risco forneça assistência mínima aos idosos, des-vinculada do contrato de trabalho; não obstante, a grandeprobabilidade de perda de renda na idade avançada sugereque a poupança desempenharia o papel principal na substi-tuição de renda durante essa fase.

Por várias razões, inclusive aquelas relacionadas à capaci-dade fiscal e institucional, a iniciativa de fornecer coberturaessencial para assistência de saúde e aposentadoria básica,desvinculada do mercado de trabalho e financiada porimpostos gerais, representa uma agenda de longo prazo paramuitos países da região. Por isso, é importante que os paísesorientem suas agendas de políticas de curto e médio prazode modo a torná-las consistentes – ou pelo menos não incon-sistentes – com a sua visão de longo prazo. Isso será decisivose os governos da região se propuserem a garantir que osobjetivos da política social – e particularmente da gestão derisco social – estejam bem alinhados com aqueles quegeram maior produtividade e crescimento.

Com este propósito, haverá grandes retornos para osgovernos da região que estiverem promovendo reformasgraduais para melhorar a eficiência dos programas existen-tes, estabelecer uma maior consistência e incentivar a com-patibilidade entre os programas. Diversos conjuntos deações contribuirão para os aperfeiçoamentos de curto prazona proteção social, direcionando ao mesmo tempo os paísespara o alcance da cobertura essencial no longo prazo. Essasações compreenderiam esforços para melhorar de diversasformas a relação custo-benefício dos programas. Em pri-meiro lugar, os pacotes de benefícios previdenciários multi-

dimensionais e complexos seriam desagrupados para favore-cer uma maior qualidade e acesso dos programas comgrande conteúdo de bens públicos (por exemplo, assistênciade saúde e aposentadoria básica). Em segundo lugar, deve-riam ser tomadas medidas para melhorar a qualidade e osbenefícios dos programas por meio de reformas de microefi-ciência na assistência de saúde e nos sistemas nacionais deprevidência. Em terceiro lugar, o planejamento dos progra-mas deveria ser fortalecido – por exemplo, por meio darevisão dos extensos e onerosos períodos de contribuiçãoprevidenciária, do estímulo à flexibilidade dos benefícios,da eliminação da dupla contribuição para o seguro de saúde,etc. – com o objetivo de considerar e possibilitar uma maiormobilidade do trabalhador. Finalmente, as normas, osrequisitos de elegibilidade e os níveis de benefício entre osprogramas e as instituições previdenciárias e a assistênciasocial deveriam se tornar consistentes e compatíveis com osincentivos. Esses tipos de medidas constituirão as bases parauma proteção social mais eficaz, dirigida a todos oscidadãos, e ajudarão a fortalecer o alinhamento dos objeti-vos das políticas social e econômica.

Aumento das oportunidades para os trabalhadores nosetor formal e redução das barreiras à formalização dasempresas Como foi sugerido acima, o fato de poucas microempresaspassarem de pequenas entidades informais a grandesempresas formais pode ser explicado de duas maneiras com-plementares. De um lado, a presença de um baixo custo deoportunidade para entrar no setor poderia ser responsávelpor isso, porque levaria à predominância de negócios compouca produtividade, limitadas perspectivas de crescimentoe altas taxas de insucesso. Nesse contexto, os formuladoresde políticas que pretendem reduzir a informalidade deve-riam se preocupar não somente em transformar os custos ebenefícios diretos da formalidade, mas também em modifi-car os fatores determinantes da produtividade do setor for-mal, adotando entre outras medidas a melhoria do clima deinvestimento e das políticas dirigidas ao aumento da capa-citação do capital humano. Por outro lado, contudo, asbarreiras à formalização, induzidas pelas políticas, pode-riam impedir o acesso das microempresas às tecnologias, aosmercados e aos serviços públicos, e isso explicaria pelomenos uma parte dos seus baixos índices de crescimento ede criação de emprego. No quadro desta segunda interpre-tação, as reduções na informalidade e as melhorias no

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desempenho das microempresas poderiam ser alcançadaspor meio da redução da carga estatutária imposta à formali-zação e da implementação de programas de simplificaçãoadministrativa, direcionados à diminuição dos custos detransação associados à operação de negócios legítimos. Emparticular, os esquemas que facilitam o registro de empresas– como, por exemplo, através do uso de tecnologias basea-das na Internet e de agências de serviços municipais – pode-riam levar a um aumento nas taxas de formalidade e a ummelhor desempenho das microempresas.

Na prática, os indícios existentes no Brasil e no Méxicosugerem que os programas de simplificação administrativalevam ao aumento das taxas de registro das empresas, o queresulta em grandes melhorias na capacidade de geraremprego e renda desses negócios. No entanto, o número defirmas afetadas de maneira positiva é relativamente pequenoem comparação ao tamanho geral do setor de microempresasinformais. Além disso, pelo menos no caso do México,parece que a maior parte das firmas recém-legalizadas é novano setor – ou seja, são compostas por antigos trabalhadoresassalariados que decidem abrir empresas formais – ao invésde firmas informais já existentes que se formalizam devidoaos custos mais baixos da legalização. Assim, embora o ele-vado custo de entrada possa impedir que alguns empreende-dores iniciem novos negócios formais, os dados disponíveisindicam que a simples redução das barreiras administrativasao registro das empresas pode não produzir um impacto sig-nificativo sobre os níveis agregados de informalidade. Essaconclusão não implica em que tais intervenções não sejamimportantes. Em primeiro lugar, a redução dos custos deentrada induz pelo menos alguns empreendedores a começarnovos negócios formais e o seu melhor desempenho prova-velmente representaria uma razão suficiente para a imple-mentação das reformas correspondentes. Em segundo lugar,o impacto dos programas de simplificação administrativapode ser ampliado quando for acompanhado por outrasmedidas complementares, destinadas tanto a aumentar ospotenciais benefícios da adesão ao setor formal quanto areduzir os custos de conformidade com o marco regulatório– além de facilitar o registro das firmas.

Em relação à primeira alternativa, dados recentes deexperiências aleatórias revelam retornos de capital relativa-mente altos entre microempresas muito pequenas noMéxico, e isso sugere que consideráveis aumentos de rendapodem ser obtidos por meio de medidas para ampliar oacesso das pequenas empresas ao crédito bancário e a outrasformas externas de financiamento. De modo semelhante,

em princípio, a formalidade poderia se tornar mais atraentepor meio da oferta de serviços de capacitação e desenvolvi-mento empresarial disponíveis às iniciativas formais e dafacilitação do acesso aos mercados de produtos medianteoportunidades de licitação pública e de programas dedesenvolvimento de fornecedores, direcionados a aumentaros vínculos com as firmas privadas de maior porte. Outrasmaneiras de tornar a formalidade mais atrativa incluem asmelhorias na qualidade dos serviços jurídicos disponíveis àspequenas empresas de forma que seus proprietários conside-rem menos arriscada sua expansão além dos mercadoslocais, e a criação de mecanismos que forneçam informaçãopara empreendedores que desejam formalizar suas ativida-des (desde serviços de consultoria sobre impostos e normasregulatórias até informações sobre serviços financeiros e nãofinanceiros a que possam ter acesso).

Quanto às medidas para reduzir outros custos de ope-ração de negócios legítimos, os governos deveriam conside-rar a realização de uma ampla revisão das normas paraeliminar as exigências burocráticas desnecessárias e dispen-diosas. Nesse sentido, o desafio consiste em distinguir asregras importantes das anacrônicas e identificar aquelas queaumentam significativamente os custos de operação dasempresas privadas e que não são justificadas por interessespúblicos legítimos, como a proteção da segurança públicaou do meio ambiente. Se forem bem-sucedidas, essas refor-mas regulatórias poderão ajudar a diminuir a informalidadetanto pelo aumento da criação de postos de trabalho nosetor formal quanto pela redução da não conformidade como marco regulatório entre as grandes e médias empresas for-malmente registradas – como, por exemplo, a evasão fiscal eprevidenciária. Na verdade, embora as diferenças compara-tivas entre os países, quanto ao tamanho do setor informal,sejam amplamente explicadas pelos seus níveis gerais dedesenvolvimento – que, por sua vez, são determinados pelaqualidade da governabilidade e das instituições – há tam-bém indícios de que, em determinados níveis de renda percapita, a informalidade tende a ser maior quando a cargaregulatória é mais pesada. Além disso, não somente a quan-tidade, mas a qualidade da regulamentação parece serimportante, como é demonstrado pela constatação de que asfirmas que enfrentam níveis mais altos de corrupção estãomais propensas à evasão fiscal e previdenciária. Nesse con-texto, o objetivo deveria ser a eliminação das normas desne-cessárias e, ao mesmo tempo, o aumento da fiscalizaçãoimparcial e a dinamização dos processos administrativospara reduzir a excessiva burocracia.

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De modo geral, seria necessária a adoção de uma aborda-gem mais ampla e integrada a fim de levar os incentivos auma grande parte das empresas informais em direção à for-malidade. Essa abordagem teria provavelmente que combi-nar recompensas (como, por exemplo, menores custos delegalização, serviços públicos de melhor qualidade e maiseficientes, e maior acesso aos serviços oferecidos pelogoverno e pelo mercado às empresas formais) com sanções(por exemplo, aumentar a fiscalização imparcial das regula-mentações e, conseqüentemente, o custo esperado de ser fla-grado em erro). A correta combinação das políticas,entretanto, pode variar nos diversos países e ao longo dotempo, dependendo da importância relativa dos váriosdeterminantes da informalidade. Além disso, as políticasdirigidas à redução da informalidade das empresas deve-riam ser vistas no contexto das questões relativas ao mer-cado de trabalho e à proteção social, associadas àpossibilidade da transferência de grandes contingentes detrabalhadores anteriormente formais para outros segmentosdo mercado de trabalho.

Política fiscal Como foi mencionado acima, a declaração de vendas e recei-tas em valores inferiores aos reais para propósitos fiscais écomum mesmo nas grandes empresas, embora o grau decumprimento da lei e a sua relação com o porte das firmasvariem amplamente entre os países. Para se obter êxito notratamento desse aspecto da informalidade, também énecessário adotar uma abordagem integrada que consistatanto de recompensas quanto de sanções.

Em primeiro lugar, há um grande espaço para a adoçãode medidas que se enquadrem no âmbito do monitora-mento tradicional e do “paradigma da punição” relaciona-dos à conformidade fiscal. Na maioria dos países, énecessário aprimorar os três principais aspectos da adminis-tração tributária: registro dos contribuintes, auditoria earrecadação. O registro dos contribuintes pode ser aper-feiçoado por meio do melhor uso de informações provenien-tes de terceiros (como, por exemplo, o cruzamento de dadosentre as declarações de renda, os registros da PrevidênciaSocial e os dados do sistema financeiro). As auditoriaspodem se tornar mais eficientes pela adoção de uma tecno-logia mais moderna de escrutínio, como foi o caso no Chilee na Espanha. Na maioria dos países, existe um campo deação para reduzir os custos administrativos e de conformi-dade e aumentar a arrecadação por intermédio de mudanças

na estrutura fiscal, combinando a diminuição das taxas mar-ginais dos impostos com a eliminação de isenções e regimesprivilegiados que criam brechas para burlar os impostossobre valor agregado, renda e propriedade imobiliária, ecom a simplificação das deduções. A arrecadação tambémpode ser maior pela facilitação dos pagamentos por meio darede bancária, apoiando-se mais acentuadamente noimposto retido na fonte e na aplicação de penalidades maisleves, de forma contínua e consistente, ao descumprimentodas obrigações tributárias. Finalmente, a criminalização dedeterminadas ofensas fiscais, combinada a um órgão admi-nistrativo fiscal modernizado, desempenhou um papel fun-damental, entre outros fatores, para o sucesso da Espanha nofinal dos anos 70 e 80 na drástica redução da evasão fiscal,que chegou subseqüentemente a duplicar o coeficienteentre a receita de arrecadação de impostos e o produtointerno bruto.

Em segundo lugar, as reformas também poderiam enfati-zar o “paradigma dos serviços” com políticas para melhorar opapel da administração tributária como facilitadora e presta-dora de serviços para os cidadãos-contribuintes. A promoçãoda disciplina e o desenvolvimento de serviços para que oscontribuintes declarem renda e paguem impostos, a divul-gação de anúncios que vinculam os tributos aos serviçospúblicos, o estímulo à conformidade voluntária por meio daredução dos custos de conformidade, a simplificação dosimpostos e de seu pagamento, e a promoção de um “códigode ética” para o contribuinte – e a administração tributária –provaram ser medidas complementares úteis para o para-digma da punição que objetiva melhorar o cumprimento dasobrigações fiscais. A utilização de autoridades fazendáriassemi-autônomas melhorou a administração tributária emdiversos países ao adotar uma abordagem da conformidadefiscal mais orientada para serviços.

O paradigma dos serviços se encaixa diretamente naperspectiva que enfatiza o papel das normas sociais no cum-primento das obrigações fiscais. A experiência de outrospaíses mostra que o compromisso do governo com a apli-cação imparcial da legislação tributária, facilitando aomesmo tempo o pagamento de impostos pelos contribuin-tes, pode ter um importante efeito na cultura difusa da nãoconformidade encontrada em muitos países da região. Adivulgação de informações sobre as despesas públicas e aparticipação e supervisão dos cidadãos – ou seja, “voz” – nomodo como os impostos são gastos, também podem ajudara aumentar a confiança no Estado e contribuir para as nor-mas sociais de conformidade. Esses fatores foram creditados

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ao aumento do pagamento de impostos (e da arrecadação)no Chile e na Espanha, especialmente por meio de umamplo consenso entre os partidos políticos sobre a necessi-dade da reforma do sistema tributário, do aperfeiçoamentoda governabilidade democrática e das melhorias altamentevisíveis nos serviços públicos sociais e em outras áreas.

Aumentando a eficiência e legitimidade do Estado A melhoria da qualidade da formulação de políticas nacio-nais constitui um elemento na agenda mais ampla daredução da cultura da informalidade, que requer também aampliação da percepção da eficiência, da justiça e da respon-sabilidade do Estado. Para disseminar resultados positivos,uma determinada mudança de política (como uma maior emais acentuada fiscalização imparcial das leis fiscais adequa-das e eqüitativas e de outras normas) poderá reduzir a infor-malidade acima das expectativas, considerando aselasticidades individuais, se levar a uma alteração na normasocial da conformidade fiscal e regulatória, que permita aoEstado aprimorar a oferta de bens e serviços públicos e aaplicação da lei.

Da mesma forma que em relação à informalidade, atarefa de reforçar a legitimidade do Estado envolve tantorecompensas quanto sanções. A identificação do conjuntocorreto de recompensas para estimular um sentimento demaior inclusão e receptividade requer uma análise detal-hada das circunstâncias específicas do país para detectar as“restrições formais” cuja eliminação causaria uma mudançana decisão de um grande número de empresas e de trabalha-dores situados na proximidade das três fronteiras entre aformalidade e a informalidade. As sanções adequadas neces-sitam de modernas técnicas de fiscalização (por exemplo,muitos países na América Latina e no Caribe ainda nãodesenvolveram sistemas adequados de auditoria fiscal, comoos que são comuns nos países da OCDE), de decisões políti-cas e de melhor aplicação imparcial de leis e normas consi-deradas justas.

Além disso, para aumentar a legitimidade do Estado pormeio de políticas e programas públicos mais eqüitativos, énecessário considerar com cuidado os incentivos e desestí-mulos à formalidade gerados pelos programas do governo.Uma maior inclusão ou um contrato social mais participa-tivo não têm o poder de reduzir por si só a informalidade.As tentativas louváveis de alguns países de estender os ser-viços gratuitos de proteção social aos trabalhadores infor-mais, sem ter reformado os sistemas previdenciários mal

planejados que cobram impostos de muitos de seus contri-buintes formais, reforçaram inadvertidamente os incentivosperversos que poderiam levar na verdade a níveis mais altosde informalidade. Outrossim, o aumento da informalidadenas áreas metropolitanas do Brasil e da Colômbia é resul-tante em parte das políticas bem-intencionadas, decorren-tes de práticas constitucionais que se empenharam em sermais inclusivas. Por conseguinte, ainda que as políticassejam inclusivas e seus objetivos louváveis, elas precisam serbem planejadas. O Estado inclusivo deve ser também umEstado competente.

Informalidade e a agenda do desenvolvimentoA informalidade reflete o subdesenvolvimento e este relató-rio busca extrair algumas das interações e direções de causa-lidade entre os fenômenos da informalidade e dodesenvolvimento. Existem evidências de que, em parte, ainformalidade é meramente um estágio do processo dedesenvolvimento: a ubíqua microempresa revela as opçõespouco atraentes do limitado setor moderno e a tradicionalconfiança na família e na comunidade. Entretanto, outrosindícios sugerem que, em parte, a informalidade é como umcanário em uma mina de carvão – detecta o sintoma daspolíticas deficientes e, mais acentuadamente, a falta de con-fiança no Estado e talvez em nossos cidadãos. Para retornar aHirschman, confrontado com a falta de expressão política e apouca relevância do Estado, os latino-americanos levam seusnegócios para outros lugares e, ao fazer isso, eles comprome-tem ainda mais as perspectivas de crescimento da região. Poressa razão, reformar as causas do alto índice de informalidadeé uma parte essencial da agenda maior do desenvolvimento.

Nota1. Veja em de Ferranti et alii. (2000) uma aplicação anterior da

economia de seguros na região.

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