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Integração da América do Sul: o BNDES como agente da política regional do

governo Lula

Gabrielle S. Paz 1

Resumo

Este artigo estuda a atuação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) na política regional

do governo Lula (2003-2010), com destaque para a Iniciativa para Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana

(IIRSA). O BNDES atuou como agente econômico da política de integração regional enquanto fonte de crédito

subsidiado para a IIRSA. Em virtude da importância estratégica da América do Sul, o governo Lula, através do Banco,

financiou a Iniciativa, assumindo a condição de paymaster da integração. Ocorre que o protagonismo do BNDES na

política sul-americana beneficiou o empresariado nacional, reduziu a atuação na IIRSA de outras instituições

multilaterais de financiamento, bem como reafirmou a liderança do Brasil na Iniciativa. Cabe ainda ponderar que as

obras da IIRSA financiadas pelo BNDES impactou decisivamente sobre as populações e territórios da América Sul.

Palavras-chave: BNDES; integração regional; governo Lula

Introdução

Este artigo analisa a atuação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

(BNDES) na política regional do governo Lula (2003-2010) com destaque para a participação do

Banco à frente do financiamento das obras da Iniciativa para Integração da Infraestrutura Regional

Sul-americana (IIRSA). A IIRSA consiste em um mecanismo institucional de coordenação de ações

intergovernamentais dos doze países sul-americanos cujo objetivo é impulsionar projetos de

infraestrutura na área de transportes, energia e comunicação. Uma de suas principais realizações se

materializou na Agenda de Implementação Consensuada (AIC) – um conjunto de 31 projetos

prioritários em infraestrutura no período de 2005 a 20102 (INICIATIVA PARA INTEGRAÇÃO

DA INFRAESTRUTURA REGIONAL SUL-AMERICANA).

O BNDES (Lei nº 1.628/1952), empresa pública federal, é o principal instrumento de

financiamento de longo prazo para investimentos em todos os setores da economia brasileira, em

uma política que inclui as dimensões social, regional e ambiental. Sua atuação se destaca no apoio à

agricultura, indústria, infraestrutura, comércio e serviços, além de oferecer condições especiais para

micro, pequenas e médias empresas. O apoio do BNDES se dá por meio de financiamentos a

projetos de investimentos, aquisição de equipamentos e exportação de bens e serviços. Além disso,

1 Mestranda da Universada do Estado do Rio de Janeiro. gabriellespaz@gmail.com.

2 Para mais informações, acessar o site da Iniciativa para Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA).

Disponível em: <www.iirsa.org>

2

o Banco atua no fortalecimento da estrutura de capital das empresas privadas e destina

financiamentos não reembolsáveis a projetos que contribuam para o desenvolvimento social,

cultural e tecnológico. Recentemente o BNDES deu início a sua internacionalização com a abertura

de um escritório em Montevidéu no Uruguai3, a instalação de uma subsidiária em Londres, a

BNDES Limited4, em 2009 no Reino Unido, e a inauguração de mais um escritório em 2013 em

Joanesburgo, África do Sul5 (BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E

SOCIAL).

O BNDES durante o governo Lula foi um importante ator de política externa que trabalhou

pela defesa dos interesses econômicos do Brasil na América do Sul através do processo de

internacionalização das empresas brasileiras. O protagonismo do Banco esteve presente na IIRSA

na condição de fonte de financiamento de longo prazo para as construtoras brasileiras para

realização das grandes obras de infraestrutura na região. Observa-se que o governo Lula privilegiou

o espaço sul-americano para o exercício da liderança do Brasil e elegeu o BNDES como agente

executor da política regional que beneficiou a expansão do empresariado nacional para os países

vizinhos.

A acomodação das diretrizes da política regional com a política do Banco de incentivo à

internacionalização produziu um fenômeno que parte da literatura considera predatório e de

natureza subimperialista. Deste debate, também surgem questionamentos acerca dos custos do

processo integracionista na América do Sul e se o Brasil foi capaz de assumir a condição de

paymaster da integração. Ademais, não existe consenso se a IIRSA produziu efetivamente

resultados que tenham aprofundado a integração regional, uma vez que houve pouca transparência

na execução dos seus projetos. Em decorrência da alegação de sigilo bancário sobre os contratos

negociados entre o Banco e as empreiteiras brasileiras, bem como das limitações do site da IIRSA

que disponibiliza poucos dados sobre o financiamento dos projetos – apenas valores totais de

3 A abertura da representação do BNDES no Uruguai em 27 de agosto de 2009 foi parte do empenho brasileiro para

diminuir as assimetrias dentro do MERCOSUL. O objetivo era intensificar os esforços do Banco para ampliar o

intercâmbio comercial entre os países da região e bem como apoiar projetos de infraestrutura que tenham impacto

regional. Mais informações em: <www.bndes.gov.br > 4 A BNDES Limited foi concebida como importante instrumento para aumentar a presença das empresas brasileiras no

exterior. À época, o presidente do Banco, Luciano Coutinho declarou no dia da inauguração (04/11/09) que o BNDES

teria “condições de observar o mercado e auxiliar no acesso aos mercados de crédito e de capitais, a partir do próprio

coração financeiro do sistema, que é a City de Londres”. Mais informações em: <www.bndes.gov.br> 5 Inaugurado em 06 de dezembro de 2013, o escritório em Joanesburgo representou a reafirmação da prioridade dada

pelo governo brasileiro às relações com a África visando a ampliação do seu relacionamento com as instituições

regionais e locais, assim como aprofundar os conhecimentos sobre o ambiente empresarial africano. Mais informações

em: <www.bndes.gov.br >

3

investimento em carteira, sem discriminar o volume por fonte de financiamento6. De acordo com o

site da Iniciativa, para o período aqui analisado, existem algumas informações discriminadas

qualitativamente entre investimentos na modalidade público-privado, público ou privado, mas no

geral, os pesquisadores têm que trabalhar com estimativas dos meios de comunicação. Ademais, no

site do BNDES Transparente, nas poucas informações disponíveis acerca dos contratos de

financiamento de exportações para obras no exterior não existe uma sessão destinada aos projetos

da IIRSA7.

Diante do que foi exposto, este artigo reúne esforços para examinar o papel desempenhado

pelo BNDES na política regional do governo Lula e conclui que o Banco atuou como agente

econômico brasileiro na IIRSA projetando os interesses nacionais sob a retórica da integração sul-

americana. Este trabalho será dividido em duas sessões e para tal serão analisadas fontes primárias

(em especial, os sites da IIRSA e do BNDES) e secundárias (com breve revisão da literatura). A

primeira sessão contará com as principais diretrizes da política de Lula para a América do Sul, de

modo a evidenciar a importância da região. Enquanto a segunda se dedicará a análise da atuação do

BNDES, com o intuito de examinar sua relevância enquanto fonte de financiamento das grandes

obras de infraestrutura e os seus impactos na região.

A América do Sul para o governo Lula: integração e liderança regional

Esta sessão será dedicada à América do Sul como prioridade da agenda do governo Lula de

política externa brasileira, em especial no tocante à integração da infraestrutura sul-americana. Da

política regional serão priorizadas duas diretrizes, a saber: a projeção da liderança do Brasil sobre a

América do Sul; e a atuação do BNDES enquanto agente econômico da política externa no processo

de internacionalização do capital brasileiro para a região. Enquanto a primeira diretriz será abordada

na sequência, a segunda será analisada na próxima sessão. Importante acrescentar que as diretrizes

6 Para mais informações, acessar < http://www.iirsa.org/Page/Detail?menuItemId=72 >. Conferir também o Relatório de

Avaliação da AIC 2005-2010 de julho de 2010, disponível em:

<http://www.iirsa.org/admin_iirsa_web/Uploads/Documents/aic_2005_2010_relatorio_de_avaliacao.pdf > 7Para mais informações, acessar site do BNDES Transparente, disponível em:

<http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/BNDES_Transparente/consulta_as_operacoes_exp

ortacao/index.html >. Além disso, recentemente foi aprovada Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) para apurar

pedidos de informações entre 2003-2015 referentes à atuação das subsidiárias do Banco, o que inclui cópias de

contratos de obras no exterior, disponível em: <

http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/ADMINISTRACAO-PUBLICA/494163-CPI-DO-BNDES-

APROVA-SOLICITACAO-DE-CONTRATOS-COM-O-EXTERIOR.html >

4

escolhidas para esta análise foram identificadas na tentativa de examinar o protagonismo do

BNDES como agente da política regional. No entanto, cabe acrescentar que nas análises de Maria

Regina Soares de Lima e Mônica Hirst (Apud BRAGA, 2013a, p.8) em “Brasil como poder

intermediário e poder regional”, as autoras apontam para outras premissas que teriam orientado a

política regional de Lula, a saber: o estreitamento das relações com a Argentina via MERCOSUL; a

democracia brasileira como elemento estabilizador na América do Sul; e o reconhecimento da

liderança regional do Brasil pelos países sul-americanos – tendo em vista que esta condição

projetaria o país no cenário internacional. Dito isto, este artigo reconhece outras perspectivas,

entretanto, coincide com a terceira premissa da liderança regional, mas acrescenta e a projeção do

BNDES na América do Sul como uma das características definidoras da política regional do

governo Lula.

Ao longo da gestão de Lula, o Brasil tomou a dianteira de projetos que visavam consolidar a

integração da América do Sul, como por exemplo, a Comunidade das Nações Sul-americanas

(CASA), que posteriormente seria a União das Nações Sul-americanas (UNASUL)8, entretanto, não

descartou iniciativas já operantes como o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL)9. Esta postura de

conciliação de diferentes iniciativas de integração seria um tipo de regionalismo “à brasileira”10

presente, por exemplo, na proposta da IIRSA, na qual o Brasil procurou a convergência política

entre os países da região, sem sobrepor as ações do plano bilateral. Em outras palavras, a política

regional foi assertiva, mas caminhou em paralelo às iniciativas de integração propostas por ela

(HONÓRIO, 2013, p.198).

8 Foi criada em 2004 e nesta ocasião, foi chamado de CASA (Comunidade Sul-americana de Nações). Conforme a

Declaração de Cuzco a intenção é de seguir os moldes da União Europeia para dentro de alguns anos constituir um

continente integrado politicamente e, se possível, com a implementação de uma moeda própria. A iniciativa evoluiu e

ganhou consentimento dos países-mebros e dela criou-se a UNASUL em 2008 com assinatura de tratado constitutivo

(SILVEIRA, 2010, p.19). Dando sequência ao projeto de integração e inspirado nas Declarações de Cuzco (2004),

Brasília (2005) e Cochabamba (2006) os presidentes sul-americanos assinaram a constituição da União de Nações Sul-

Americanas em 23 de maio de 2008 (VALDEZ, 2011, p. 61). 9 Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai assinaram o Tratado de Assunção (26/03/91), para criar o Mercado Comum do

Sul (MERCOSUL). O objetivo é a integração dos Estados Partes por meio da livre circulação de bens, serviços e fatores

produtivos, do estabelecimento de uma Tarifa Externa Comum (TEC), da adoção de uma política comercial comum, da

coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais, e da harmonização de legislações nas áreas pertinentes.

Atualmente o bloco conta com a participação de toda a América do Sul, com a Venezuela como país membro desde

2012 e a Bolívia em processo de adesão. Disponível em: <http://www.mercosul.gov.br/index.php/saiba-mais-sobre-o-

mercosul> 10

Segundo Honório (2013, p.198) “O regionalismo à brasileira na década de 2000 pode se representado por algumas

características principais: o fortalecimento do caráter de negociação bilateral/intergovernamental nas iniciativas, baixo

compromisso institucional, afirmação da importância da integração regional nos discursos diplomáticos buscando

convergência política dos países vizinhos em temas de interesses próprios de sua política externa”.

5

A postura brasileira para a América do Sul está baseada em um cálculo estratégico para

reduzir a ingerência externa e aumentar a confiança dos vizinhos sobre a projeção internacional do

país. Dentre os temas da agenda, a integração física ganhou especial relevância, com o objetivo de

atrair investimentos para região (COUTO, 2013, p.205-206), atribuindo grande a importância para a

IIRSA como uma diretriz da política regional. Constatou-se que o desenvolvimento nacional

dependia do desenvolvimento da América do Sul, e que este, por sua vez, dependia da construção

de uma rede de infraestrutura produtiva (JACOMO; OLIVEIRA, 2011, p.12). O governo Lula

priorizou os aspectos políticos e democráticos característicos da integração sul-americana, sem, no

entanto, negligenciar a ênfase aos aspectos econômico-comerciais na condição de alicerces do

processo. O argumento que conferiu legitimidade à presençado Brasil na América do Sul foi a

consolidação da região como área de inserção comercial do país no mundo e como mercado para o

escoamento do excedente brasileiro (VALDEZ, 2011, p. 59-60).

A atuação do Brasil na América do Sul se intensificou naquelas esferas nas quais havia

maior consenso interno e externo e privilegiou estratégias pragmáticas no campo econômico,

valendo-se em grande medida do BNDES como fonte de financiamento (SANTOS, 2013, p.196). E

no que se refere ao papel do financiamento das obras na região, Couto (2013, p.204) considera que

o aprofundamento dos laços com os países sul-americanos foi possível com o respaldo do Estado

brasileiro em concordância aos interesses do empresariado nacional.

Conforme Almeida (2005, p. 39) o governo Lula abandonou a ideia de América Latina em

detrimento de um conceito politicamente mais interessante e logisticamente mais viável,

consolidando o espaço geográfico no qual o Brasil está inserido como América do Sul: conceito

“geograficamente mais focado e dotado de um conteúdo econômico-comercial mais preciso”. Para

Lima (2013, p. 182) a principal iniciativa de regionalização na América do Sul, durante o governo

Lula, foi a criação da UNASUL em 2008 – que surge como uma forma de ir além da integração

comercial. A autora entende que a União possibilitaria outras modalidades de cooperação regional e

superaria as restrições ocasionadas pelos respectivos regimes comerciais já operantes. A UNASUL

seria um mecanismo institucional de integração para propiciar iniciativas de cooperação regional

em diversos campos, como o energético, militar, logístico, produtivo e de infraestrutura, assim

como na área da saúde pública e mesmo na coordenação de temas de segurança referentes às drogas

e ao narcotráfico.

6

No debate acerca da liderança brasileira, Almeida (2005, p. 39) observa que uma das

características da diplomacia do governo Lula foi a “vocação” do Brasil como um dos líderes dos

países em desenvolvimento. Segundo o autor, o país teria trabalhado para reunir esforços e

capacidade de manobra no plano multilateral no sistema político – o “eixo de poder” – e no

econômico – a “nova geografia do comércio internacional”. Essa “vocação” seria mais

autoproclamada do que efetivamente demandada, seja no sistema internacional, seja no âmbito sul-

americano (ALMEIDA, 2005, p.42). O autor ainda considera (2005, p.42-43) que essa vocação

seria justificada em parte pelo peso da economia brasileira, pela extensão geográfica do país e pelo

tamanho do seu mercado interno. Contudo, a liderança brasileira haveria de se chocar com a visão

de alguns países, como a Argentina, que resistem a qualquer perspectiva de “hegemonia brasileira”,

na região e além dela.

Almeida (2005, p.43) argumenta que, ao se posicionar como um “líder natural” na região, o

Brasil passou a desfrutar determinadas vantagens no plano político, mas também teve de assimilar

certo “fardo imperial” com relação aos aparelhos de segurança e agentes econômicos. O exercício

da liderança exige excedentes financeiros e recursos materiais, para cooperação e assistência técnica

– de caráter não recíproco – e capacitação militar e de segurança com autonomia operacional e

alicerces nos “excedentes de poder”, para intervir em crises e processos sistêmicos pela segurança e

a estabilidade da região. De acordo com o autor, o Brasil seria um país parcialmente capacitado a

cumprir essas duas funções, seja no sentido de prover recursos de natureza assistencial ou

cooperativa, seja em termos de disposição de forças suficientes para ações de intervenção

multilateral.

Acerca das eventuais limitações do Brasil, Lima (2013, p.196-197) destaca um ponto

relevante que consiste em distinguir capacidade material e liderança, visto que a capacidade de

influência é difícil de ser mensurada e que liderança é tratada como sinônimo de reconhecimento.

Dessa forma, a autora define “liderança não como influência sobre terceiros, mas como influência

sobre os resultados” e que o Brasil seria um ator com poder de veto na região, ou seja, “aquele sem

cuja anuência um acordo, iniciativa, ou negociação não se realizam”. Lima conclui que:

“Desagregando o conceito, que tipo de poder regional é o Brasil?

Materialmente mais forte que os vizinhos, age como ator de veto naquelas

situações em que custo de oportunidade do não acordo é mais baixo para o

país do que para os parceiros regionais. As questões relativas a

financiamento se adéquam a essa situação. Em outras situações, porém, o

7

repertório foi distinto, prevalecendo um estilo de liderança cooperativo. A

explicação para essa opção tem que ver com as orientações político-

ideológicas do governo” (LIMA, 2013, p.198)

Os autores Saraiva e Valença (2012, p.18-19) caracterizam como traço fundamental da

aspiração à liderança brasileira do governo Lula, a ideia de soft power11

estruturada em iniciativas

de integração regional com baixa institucionalidade. Os autores sustentam que o Brasil assumiu o

papel de paymaster na América do Sul arcando com os custos da cooperação técnico-financeira,

com vistas a inserção internacional do país como importante ferramenta de influência e poder.

Diante do que foi dito, a presença brasileira na região esteve também atrelada ao momento

politicoeconômico em que os governos sul-americanos se encontravam12

e, no caso brasileiro, o

governo esteve atento as possibilidades de projetar sua influência sobre esses países por meio da

retórica do desenvolvimento da América do Sul. Outro fator importante está no contexto

internacional favorável com a valorização do preço das commodities e o redirecionamento das ações

diplomáticas dos Estados Unidos para o Oriente Médio e Europa. Além disso, a crise internacional

de 2008 teve repercussões na dinâmica da integração liderada pelo Brasil, visto que houve uma

retração na liquidez nos mercados externos, e coube ao país ocupar este espaço na América do Sul.

É nesta configuração de fatores internos e externos que o BNDES assume protagonismo na política

regional do governo Lula e desempenha papel desequilibrador no jogo político sul-americano

financiando a internacionalização do capital brasileiro na região. E em virtude das dimensões

continentais do Brasil, qualquer iniciativa de integração sul-americana dependeria da participação

ativa do governo brasileiro. Tanto para o bem, quanto para o mal, a integração da América do Sul

estava instrinsicamente relacionada às pretensões brasileiras com relação aos seus vizinhos.

O BNDES na América do Sul: agente da política regional e fonte de financiamento da IIRSA

11

“O soft power constitui uma dimensão importante da política externa brasileira e ajudou o país a garantir sua parcela

de interesses, bem como a construção de uma participação mais perene na política internacional” (SARAIVA;

VALENÇA, 2012, p.26). 12

Adicionalmente, a bonança vivida pela América Latina a partir dos anos 2000, decorrente do aumento dos preços das

commodities e do barril do petróleo, acelerou a substituição dos Estados Unidos pela China como principal parceiro

comercial do Brasil e diminuiu consideravelmente os impactos da crise financeira de 2008 sobre a região. As mudanças

sistêmicas desencadeadas desde o fim da ordem bipolar – com os ataques de 11 de setembro e a crise financeira de 2008

– dentre as quais se destacam o declínio do poder relativo dos Estados Unidos e a ascensão das chamadas economias

emergentes, são alguns dos fatores externos que facilitaram o maior ativismo brasileiro no cenário internacional a partir

dos anos 2000. (PEDROSO, 2014, p.30, 22).

8

Esta sessão será dedicada à atuação do BNDES na política externa do governo Lula para

América do Sul no âmbito da IIRSA – uma vez que o Banco assume papel de protagonista na

internacionalização do capital brasileiro. Aqui será dada ênfase à internacionalização via exportação

de bens e serviços, considerando o financiamento das obras de infraestrutura regional. Importante

acrescentar que durante o governo Lula, houve a intensificação de um processo de expansão do

capital nacional para o exterior, sobretudo para as economias dos países vizinhos13

.

A presença de parte das obras da IIRSA no Programa de Aceleração do Crescimento

(PAC)14

é motivo de críticas à participação brasileira no processo de integração da infraestrutura

regional. Por esta razão, o governo brasileiro, e consequentemente o Banco, foi acusado por alguns

autores como Hirt (2013) e Novoa (2009) de atitude subimperialista, enquanto outros, como Braga

(2013b) e Luce (2007) interpretaram a ação do Brasil na região enquanto um projeto de potência

regional norteado por interesses nacionais e que acentuou as assimetrias socioeconômicas na

América do Sul. O ponto em comum entre os autores é a interpretação negativa acerca dos impactos

da aspiração brasileira de liderança à frente do processo de integração, que beneficiaria os interesses

econômicos do Brasil apesar da égide do desenvolvimento regional discursada pelo país.

Neste projeto brasileiro de consolidação da liderança regional e ascensão no sistema

internacional, o BNDES tem desempenhado um papel relevante no apoio à inserção das empresas

brasileiras no exterior, especialmente por meio do incentivo à exportação. Desde 2003, após

mudanças em seu estatuto social, o Banco também apoia o investimento direto de empresas

brasileiras em outros países – tanto por meio de financiamento quanto pela participação acionária.

Suas principais diretrizes de atuação são voltadas para o desenvolvimento da integração na América

do Sul e suas linhas de financiamento se dividem em dois ramos: produção na fase pré-embarque; e

comercialização na etapa pós-embarque. Na fase de produção, os recursos para o financiamento são

disponibilizados em prazos de acordo com o ciclo produtivo da exportadora. Enquanto que na etapa

de comercialização, a exportadora pode financiar seu importador, visto que neste caso a empresa

13

Para além do apoio às exportações brasileiras, o BNDES também estimula a realização de Investimento Direito

Externo que até 2000 se restringia ao uso de linhas de financiamento do mercado de capitais, mas com o novo estatuto

se dá ou pelo apoio à capitalização via subscrição de valores mobiliários ou pelo financiamento com cláusulas de

desempenho com distribuição de ganhos. Os investimentos apoiados são destinados à empresas de capital nacional com

atividades industriais ou de engenharia que apresentem estratégia de internacionalização de longo prazo, bem como

contribuam para a geração de empregos e aumento das exportações. Para mais informações consultar

www.bndes.gov.br 14

O entrelaçamento entre a IIRSA e o PAC seria possível pelo fato de 60% dos projetos da Iniciativa seriam obras

nacionais com algum impacto em países vizinhos e os demais empreendimentos binacionais seriam pontes, túneis,

passagens de fronteira, transmissão de energia, hidrovias, ferrovias e hidrovias (CARVALHO, 2012, p.7).

9

recebe os títulos da operação para desconta-los em uma instituição credenciada. Com o crédito

subsidiado pelo BNDES, as empresas brasileiras podem competir internacionalmente com prazos

mais flexíveis e condições mais atraentes para seus compradores (VALDEZ, 2011, p. 47).

Dessa forma, o Banco se transformou em principal instrumento financiador da política de

investimento do governo federal no exterior (VALDEZ, 2011, p. 46). Coube a ele tentar

potencializar a presença brasileira na América do Sul e privilegiar a mitigação de custos do

comércio exterior, a partir da intensificação da integração regional (BRAGA, 2013b, p.10). Este

objetivo seria alcançado por meio do incentivo à competitividade das empresas brasileiras por meio

das linhas de financiamento com juros abaixo do mercado para que as firmas possam promover

investimentos que contribuam para a economia do Brasil.

O fortalecimento da integração da América do Sul passou a fazer parte da missão do

BNDES já em 2003, tendo como objetivos principais; a atração de investimentos, sobretudo em

infraestrutura; a expansão do comércio entre os países; o ganho de escala na produção; capacitação

tecnológica e humana mediante cooperação e o fortalecimento do poder de negociação dos países.

Desde o início do governo Lula, o BNDES foi instado a participar como agente financeiro em

diversos empreendimentos na região15

(CARVALHO, 2012, p.2-3). E é neste contexto que o Banco

passa a atuar como braço econômico da política de integração regional financiando a IIRSA e

representando a expansão do capital brasileiro em operações de fusão-aquisição (F&A) (LUCE,

2007, p.75).

O BNDES possui três as formas de financiar a infraestrutura sul-americana: pela concessão

de crédito para os projetos da carteira da IIRSA; em parceria com a CAF; e por meio da liberação

de financiamento direto (CARVALHO, 2012, p.3). E diante da ausência ou baixa capacidade de

investimento pela maioria dos países da região, o BNDES adotou o financiamento da IIRSA, como

parte das competências do Departamento de Integração Sul-Americana. A adesão do BNDES à

IIRSA foi idealizada como um novo componente da política de promoção às exportações. Como

uma das condições impostas para a liberação de crédito, foi exigida a contratação exclusiva de

construtoras brasileiras, e a aquisição de bens para realização das obras teria de ser feita no mercado

brasileiro (LUCE, 2007, p.75).

15

Um tema central e sempre problemático nas estratégias de integração da região: a questão dos financiamentos dos

projetos de infraestrutura passou a ser tratada pelo governo brasileiro numa perspectiva de fortalecimento das agências

financeiras nacionais e regionais de fomento (SANTOS, 2013, p.198).

10

Os antecedentes de criação da IIRSA são importantes pois revelam seus objetivos originais e

a consonância com os interesses do Brasil na região, uma vez que a proposta nasceu do chamado

Estudo dos Eixos de Integração e Desenvolvimento (ENID). Este estudo foi encomendado pelo

governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) ao empresário Eliezer Batista e executado

pelo BNDES, sendo posteriormente incorpado ao programa Avança Brasil (Plano Plurianual 2000-

2003) (DIAS, 2014, p.11). Nota-se que as principais obras executadas pelo Brasil no âmbito da

IIRSA não se referem diretamente à integração física regional e por esta razão, alguns autores como

Couto (2013, p.208), entendem que o Banco apenas responderia aos interesses dos atores privados

que participam dos empreendimentos nos países vizinhos, sobretudo no ramo da construção civil.

A IIRSA recorta a América do Sul em eixos, tendo em vista o potencial exportador de cada

região. A Iniciativa conta com projetos escolhidos a partir de alguns parâmetros, a saber: os

impactos transnacionais; a complementariedade entre projetos; as sinergias resultantes da interação

entre os eixos; e a criação de oportunidades de emprego e renda para as populações locais. Esses

parâmetros levaram à definição dos Eixos de Integração e Desenvolvimento (EID’s) da IIRSA

conforme a seguir: Eixo Mercosul-Chile (São Paulo-Montevidéu-Buenos Aires-Santiago); Eixo

Andino (Caracas-Bogotá-Quito-Lima-La Paz); Eixo Andino Sul (Norte ao Sul da Argentina); Eixo

Multimodal do Amazonas (Brasil-Colômbia-Equador-Peru); Eixo da Hidrovia Panamá-Paraguai;

Eixo Capricórnio (Antofogosta/Chile-Jujuy/Argentina-Assunção/Paraguai-Porto Alegre/Brasil);

Eixo do Escudo Guyanes (Venezuela-Brasil-Guiana-Suriname); Eixo do Sul (Talcahuano-

Concepción/Chile-Neuquen-Bahia Blanca/Argentina); Eixo Peru-Brasil-Bolívia; Eixo Interoceânico

Central (Brasil-Bolívia-Paraguai-Peru-Chile). Constitui um projeto que visa conectar os centros

produtivos sul-americanos aos portos do continente em detrimento da integração das estruturas

produtivas entre os países sul-americanos. Em suma, os EID’s determinam a organização territorial

na região para o desenvolvimento da infraestrutura, a partir de uma avaliação geoeconômica para a

construção de corredores de exportação. Seu planejamento contempla uma carteira de 532 projetos,

dispostos em faixas multinacionais na América do Sul, determinando os fluxos comerciais

potenciais e atuais. Em 2004 foi acertada a prioridade de 31 projetos dentro da AIC 2005-2010

(SILVEIRA, 2010, p.17; JACOMO; OLIVEIRA, 2011, p.9; SANTOS, 2013, p.197; DIAS, 2014,

p.6).

11

De acordo com o Relatório de Avaliação da AIC publicado em julho de 201016

, dos 31

projetos prioritários, 13 perpassam o território brasileiro ou impactam diretamente sobre o Brasil,

contra 7 projetos para Argentina, 6 para o Chile, 3 para a Colômbia e 3 para a Venezuela. Os 13

projetos envolvendo o Brasil são: a duplicação da Rodovia 14 entre Paso de Los Libres e

Gualeguaychú (US$ 780 mi/ em execução); a adequação do Corredor Rio Branca-Montevidéu-

Colonia-Nueva Palmira (US$234 mi/ em execução); a construção da Ponte Internacional Jaguarão-

Rio Branco (US$35 mi/ em pré-execução); a duplicação do trecho Palhoça-Osório/ Rodovia

MERCOSUL (US$700 mi/ em execução); a nova Ponte Presidente Franco-Porto Meira, com Centro

de Fronteira Paraguai-Brasil (US$80 mi/ em pré-execução); a construção da Rodovia Pailós-San

José-Puerto Suárez (US$477 mi/ em execução); o Anel Ferroviário de São Paulo/ Trechos Norte e

Sul (US$850 mi/ em pré-execução); a Rodovia Paita-Tarapoto-Yurimaguas, Portos e Centros

Logísticos (US$681,2 mi/ em execução); a Rodovia Lima-Tingo-María-Pucallpa, Portos e Centros

Logísticos (US$1.351,3 bi/ em execução); a pavimentação Iñapari-Pueto Maldonado-Inambari e

Inambari-Juliaca/Inhambari-Cusco (US$1.384,3 bi/ em execução); a ponte sobre o Rio Acre

(US$12 mi/ concluído); a Rodovia Boa Vista-Bonfim-Lethem-Georgetown (Primeira Etapa:

Estudos) (US$3,3 mi/ em execução); a ponte sobre o Rio Takutu (US$10 mi/ projeto concluído).

Entre eles, 7 são projetos âncoras e 2 são âncoras-associados, o que representa a importância do

Brasil para a promoção da integração da infraestrutura regional – contra 4 âncoras para Argentina, 3

para Chile, 3 para Colômbia e 3 para Venezuela. Do total de US$14.023,0 bilhões refente aos 31

projetos da AIC, US$6.598,1 bilhões correspondem aos 13 projetos relacionados ao território

brasileiro (INICIATIVA PARA A INTEGRAÇÃO DA INFRAESTRUTURAL REGIONAL SUL-

AMERICANA).

16

Disponível em:

<http://www.iirsa.org/admin_iirsa_web/Uploads/Documents/aic_2005_2010_relatorio_de_avaliacao.pdf >

12

Fonte: IIRSA

Segundo texto publicado na página do International Centre for Trade and Sustainable

Development (2008), o apoio à exportação de serviços de engenharia e construção civil possui

grande potencial de geração de empregos na cadeia produtiva nacional, intensiva em tecnologia e

em conhecimento, sobretudo por integrar tal cadeial regionalmente. Assim, o governo brasileiro

desenvolveu uma política de exportação integrada, com o apoio do BNDES, para incorporar o setor

de serviços, de modo a ter uma atuação mais competitiva no comércio mundial com o crescimento

das exportações das commodities (HIRT, 2013, p.6). O apoio às exportações de serviços é entendido

como fundamental para agregar valor nas transações comerciais, melhorar o saldo de serviço e,

além disso, o país apresenta vantagens comparativas no setor de construção (INTERNATIONAL

CENTRE FOR TRADE AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT, 2008).

Já a análise de Vasconcellos, (2012, p.4) sustenta que a atuação das construtoras brasileiras

na América do Sul suscita controvérsias da política externa brasileira. Para a autora esta relação

entre o Estado brasileiro e a internacionalização do empresariado nacional faz com que o Brasil

estabeleça com os países sul-americanos uma relação de dependência indireta através dos

financiamentos. O governo brasileiro promoveria um alto custo político para que aqueles Estados

13

que optassem por romper ou não firmar determinados acordos com o Brasil, em oposição ao

discurso oficial de uma governança regional sem hegemonia. Seria possível ainda observar,

segundo a autora, uma hierarquia de valores em que a decisão política e a ação econômica seriam

privilegiadas em detrimento aos impactos socioambientais. A atuação das empresariado brasileiro

acobertaria a responsabilidade do Estado sobre as consequências indesejadas das obras de

infraestrutura, de modo que o Brasil não teria sua imagem diretamente vinculada ao

desenvolvimento não sustentável.

Para Luce (2007, p.103) As grandes obras de engenharia destinadas à infraestrutura

energética e de circulação/ distribuição de mercadoria, tem por objetivo reduzir os cursos de

realização e circulação, auxiliando decisivamente na criação espaço novo para a acumulação de

capital. O autor (2007, p.76) aponta para o fato de que o governo brasileiro dividiu o mercado

regional para a concretização da IIRSA, em reunião na sede do BNDES, com as construtoras

brasileiras Odebrecht, Andrade Gutierrez, Camargo Corrêa, Queiroz Galvão, OAS, Carioca e EIT.

A partir da reserva de mercado e com o apoio do Banco, as empresas brasileiras asseguram a

presença competitiva para as licitações pelos contratos das obras de infraestrutura, visto que

“quando uma empresa brasileira vai participar de uma concorrência pública e outro país já leva o

financiamento, que é o diferencial das licitações”. Logo, a propensão ao crescimento do volume de

negócios possibilita ganhos de escala. Quanto aos ganhos de escopo, são contemplados na exigência

do aquisição de máquinas e equipamentos brasileiros, o que beneficia a indústria de bens de capital

(LUCE, 2007, p.76).

Paralelamente, o governo brasileiro fez um esforço para harmonizar normas e outros

procedimentos e desta maneira permitir que as transações entre os países sul-americanos fossem

efetivadas via Convênio de Crédito Recíproco (CCR). O CCR consiste em uma câmara de

compensação de valores que reduz a necessidade de divisas nas transações comerciais e seria visto

como um prólogo de uma futura moeda sul-americana, além de ser considerado mecanismo

importante para a promoção das exportações brasileiras relacionadas à IIRSA (LUCE, 2007, p.76-

77).

Para Novoa (2009, p.200) o BNDES, teria se transformado no principal alicerce para as

obras do PAC, assim como para os corredores da IIRSA, deslocando o ativismo do BID de sua

posição originária. Para o autor a IIRSA seria uma ferramenta política do subimperialista que

impulsionaria acordos econômicos e políticos, para aumentar a escala dos atuais corredores de

14

exportação e criar novos. Novoa considera que a Iniciativa oferece, além dos eixos físicos dos

corredores de escoamento, novos marcos regulatórios para os setores de infraestrutura, novas

formas de regulamentação social e ambiental, etc. Portanto, constituíria uma “arma

imperialista/sub-imperialista inteligente com embalagem de desenvolvimento e integração” que

teria desenvolvido um modus operandi para o repasse de recursos naturais a mercados potenciais e

para concessão de soberania a investidores privados, com consentimento político e garantias legais.

Hirt (2009, p.9) entende que ao investir em modelos que promovem desigualdades, em

detrimento do fomento à diversificação e a integração produtiva na América do Sul, o BNDES,

através da IIRSA, estaria comprometido em propor um modelo de atuação que incentiva a

reprimarização da pauta comercial das a economias sul-americanas. Desta forma, o Banco também

estaria atuando em prol da expansão das empresas brasileiras na região, bem como viabilizaria aos

bens manufaturados do Brasil o acesso aos mercados consumidores de seus vizinhos. Logo, a autora

conclui que o papel desempenhado pelo BNDES na política de integração rgional seria o de agente

facilitador da concentração de capital, por meio do financiamento de obras que serviriam aos

interesses do capital privado brasileiro.

A literatura especializada está longe de um consenso acerca do impacto dos financiamentos

do BNDES para o aprofundamento da integração regional. Falta convergência sobre a validade da

IIRSA como instrumento de adensamento do processo integracionista (CARVALHO, 2012, p.4). O

objetivo inicial da IIRSA foi o de potencializar o desenvolvimento da região para sua inserção no

mercado globalizado por meio da construção de infraestrutura para o fomento às exportações. Este

objetivo tinha como parâmetro primeiro a atração de investimentos e financiamento privado para as

obras de infraestrutura, em um momento de declínio dos investimentos diretos extrangeiros (IDE)

na região no final da década de 1990 (DIAS, 2014, p.5).

Contudo, ao longo do governo Lula, o discurso sobre a integração da infraestrutura se

descolou da IIRSA e ganhou autonomia na estratégia brasileira para a região, para legitimar os

financiamentos do BNDES às empresas brasileiras. Isso é interessante uma vez que o Banco havia

sido eleito nos primeiros anos do governo como um dos principais órgãos para financiamento dos

projetos da IIRSA. A participação do banco brasileiro no financiamento das obras teria adquirido

certa ambiguidade na avaliação dos países vizinhos e o governo brasileiro por vezes foi demandado

a assumir a condição de paymaster no financiamento da IIRSA, enquanto em outros momentos foi

acusado de usar o BNDES para fins hegemônicos (HONÓRIO, 2013, p.197-198).

15

A análise de Luce (2007, p.115) considera que tanto o processo de internacionalização de

empresas apoiado pelo BNDES, quanto a política regional do governo Lula executada pelo Banco

“não cumprem com o objetivo anunciado de enfrentar as assimetrias”. Para o autor houve “uma

tendência ao aprofundamento do intercâmbio desigual e uma consequente divisão regional desigual

do trabalho”. Para o autor:

“Todo esse esforço de construção hegemônica, reveste a política de

integração regional brasileira, sob o governo Lula da Silva, um caráter

subimperialista. Mas isso acontece na medida em que, a um só tempo, o

regionalismo aberto faz a integração com as corporações estadunidenses

para a expansão do agronegócio exportador, cria as veias para a distribuição

dessa produção agrícola, servindo de canal também para o acesso das

corporações da matriz nacional para a América do Sul, especialmente

aquelas baseadas em exploração intensiva de recursos naturais” (LUCE,

2007, p.116).

Braga (2013b, p.3) aponta para o fato de que essa relação ambígua entre o BNDES e as

empreiteiras tem causado constrangimentos e conflitos nos territórios sul-americanos, com

denúncias sobre os impactos que as obras financiadas pelo BNDES têm causado17

. As promessas de

uma integração regional orientada pela justiça social e pela responsabilidade ambiental, não se

concretizaram (BRAGA, 2013b, p.15). O BNDES tornou-se um ator relevante para a agenda

regional do Brasil e para a consolidação do projeto de potência do país. Além do mais, as obras da

IIRSA ameaçam impor às territorializações do capital sobre os interesses das sociedades locais

(BRAGA, 2013b, p.5).

Para Braga (2013b, p.12) o governo brasileiro, via BNDES, aportou um grande volume de

capital na região, com o objetivo de aumentar excedente produzido no país e capturar as

oportunidades do comércio exterior. O Banco também reforçou a política externa brasileira mais

ofensiva ao introduzir medidas de financiamento que privilegiaram expressivamente as

multinacionais brasileiras na América do Sul. O crédito público não esteve apenas restrito aos

17

Em 2009, o Rio de Janeiro sediou o I Encontro Sul-Americano de Populações Afetadas pelos Projetos Financiados

pelo BNDES. O evento, organizado pela Plataforma BNDES, reuniu mais de 30 entidades representando as populações

atingidas pelos grandes empreendimentos do Banco. O evento visava trazer à luz da sociedade brasileira a fragilidade e

a vulnerabilidade da estratégia de desenvolvimento sustentada na exportação de commodities, assim como denunciar a

falta de transparência dos critérios para a liberalização de recursos públicos, que privilegiava as multinacionais

brasileiras e as empresas estrangeiras em detrimento dos empreendimentos dos pequenos e médios produtores.

(BRAGA, 2013b, p.16).

16

empréstimos, mas também facilitou o acesso aos fundos de investimento e atuou como colaborador

na aquisição e fusões de empresas em outros países.

Neste sentido, cabe a avaliação de Vasconcellos (2012, p.3) de que “a política de

internacionalização de empresas insere-se no planejamento macroeconômico e industrial do Estado.

A empresa busca uma expansão no mercado internacional e o Estado, por sua vez, deseja promover

o desenvolvimento econômico. O Estado ao priorizar um setor ou liberar recursos para

determinadas empresas expressa seus interesses na dinâmica do mercado e política mundial, ou

seja, para o Estado, a internacionalização é uma escolha que reflete a sua diretriz política e

econômica”. Esta observação é válida uma vez que apesar de sua autonomia, o BNDES é

subordinado ao Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), logo

reproduz a lógica neoliberal da política do governo Lula para a América do Sul, em especial na

execução das obras da IIRSA.

A explicação de Luce (2007, p. 101) possui uma característica mais sistêmica acerca do

fenômeno, na medida que sustenta seu argumento do subimperialismo brasileiro, com base na

definição estrutural de Marini. Logo, a ação subimperialista do governo Lula, através do BNDES na

IIRSA, seria um problema de mercado relacionado à realização do capital, uma vez que, no

capitalismo dependente, a expansão para o exterior torna-se um imperativo para que o ciclo do

capital possa completar-se. O autor ainda pondera que a expansão internacional do capital estaria

condicionada por imperativos para a sua realização e conclui que:

“(...) o subimperialismo brasileiro sob o governo Lula da Silva, em sua

escala adequada ao regionalismo sul-americano, se desenvolveria fazendo

prevalecer a esfera do consenso. A novidade dessa dinâmica, na qual segue

vigente o mesmo protagonismo das corporações e do Estado, se definiria a

partir das diversas políticas em que se anuncia o objetivo da redução das

assimetrias no interior do subcontinente. Seria portanto um novo

subimperialismo, um subimperialismo social-liberal” (LUCE, 2007, p.116).

A atuação do BNDES na América do Sul, como parte das diretrizes da política regional do

governo Lula, contribuiu para a realização dos interesses politicoeconômicos brasileiros e beneficou

o empresariado nacional atráves da liberação de crédito subsidiado para as obras de infraestrutura

da região. Os esforços do Brasil para consolidar sua presença econômica nos países sul-americanos

correspondem a tentativa do país em aumentar sua inflência política e poderio econômico sobre a

estabilidade da região enquanto plataforma para projeção internacional brasileira. A decisão do

17

governo Lula de conceder ao Banco o protagonismo na execução da agenda para a América do Sul

reforçou a liderança brasileira à frente da IIRSA. O Brasil assumiu o compromisso de financiar

decisivamente as obras de infraestrutura regional, já que estas perpassam o território nacional ou

auxiliam no escoamento da produção brasileira.

Ocorre que o viés econômico assumido pela IIRSA sob a liderança do Brasil é alvo de duras

o que não deve desmerecer o potencial de integração sul-americana promovido pelo país e pelos

desembolsos do BNDES. Tendo em vista que é de interesse da política externa brasileira a unidade

da América do Sul, valem as considerações de Maria Regina Soares de Lima acerca do ator com

poder de veto que caracteriza a presença brasileira na região e a ideia de que liderança não está

necessariamente relacionada ao reconhecimento. Apesar da resistência e do receio de alguns países

sul-americanos, o financiamento da integração da infraestrutura regional depende em grande

medida da disposição brasileira em realocar seus recursos públicos atráves do BNDES para a

América do Sul.

Considerações finais

A atuação do governo Lula na América do Sul esteve consideravelmente influenciada pelo

contexto internacional do boom no preço das commodities, o que beneficiou economias de estrutura

primário-exportadora como a brasileira. O bom momento da economia nacional impulsionou a

projeção do Brasil no cenário internacional, tendo sido a inserção comercial do país um dos

objetivos que, para tal, contaria com o apoio decisivo do BNDES. Logo, o protagonismo do Banco

esteve no apoio à internacionalização – cujo principal destino foi a América do Sul –, como parte de

um projeto motivado por interesses econômicos, mas também de natureza política que acomodou o

empresariado brasileiro e as pretensões do governo Lula na região. O BNDES assumiu a condição

de agente executor da política regional atuando como fonte de financiamento para o capital

brasileiro no exterior, sobretudo na exportação de serviços de construção civil e engenharia no

âmbito da IIRSA. Desta forma, o governo Lula buscava consolidar a presença do Brasil na região

para assegurar a estabilidade econômica na América do Sul – espaço imediato e estratégico para

construção e exercício da liderança do país.

As críticas de que a Iniciativa serviu aos interesses subimperialistas do Brasil deveriam

considerar que o protagonismo do BNDES surgiu em um contexto de retração da liquidez

internacional, como um dos efeitos da crise de 2008, e no qual não havia outro banco de fomento

18

com interesse político e capacidade econômica para financiar as obras de infraestrutura sul-

americana. Partindo das contribuições de Marini e Luce de que o subimperialismo consiste em um

imperativo do sistema capitalista nas economias dependentes, acusar o BNDES de perpetuar o

caráter primário-exportador da região, é negligenciar que os constrangimentos estruturais ao

desenvolvimento econômico da América do Sul estão além de qualquer esforço integracionista

liderado pelo Brasil.

Cabe ponderar que, se o BNDES é um banco de desenvolvimento brasileiro é compatível

que ele se comprometa com o financiamento de empresas brasileiras, logo, é preciso considerar sua

natureza jurídica que o limita em sua política de concessão de crédito. Dito isto, a crítica ao

processo de integração da infraestrutura regional, sob a liderança brasileira, deve ser redirecionada

ao fato de que deveria ser o Banco do Sul18

a principal fonte de financiamento da IIRSA, na

qualidade de uma instituição multilateral. No entanto, aqui tem origem outro problema: as

desigualdades econômicas permaneceriam no seio do Banco do Sul, se considerados os aportes

financeiros de cada Estado com base no tamanho de suas economias – sendo a do Brasil a maior

entre elas. Ou seja, o problema não se limita ao BNDES como agente subimperialista para exercício

da liderança ou hegemonia do Brasil, mas existe também o fato de que as assimetrias econômicas

na América do Sul tendem a pender para o lado brasileiro em que qualquer iniciativa de

financiamento à integração regional.

Em outros termos, é preciso ir além do discurso da crítica subimperialista e identificar

possíveis resultados de longo prazo, além de buscar o engajamento da sociedade civil com o legado

da IIRSA para aperfeiçoar os mecanismos de controle e transparência do BNDES. Sem subestimar

o efeito desagregador causado pelo financiamento do Banco às obras, empreendimentos em

infraestrutura como os da IIRSA envolvem volumes expressivos de verba pública dentro do modelo

de Parcerias Público-Privadas (PPP). Portanto, ainda que mal executados, estes projetos não podem

ser simplesmente abandonados: obras de infraestrutura quando interrompidas podem representar um

desperdício público ainda maior, especialmente porque os impactos negativos sobre a população e

território locais costumam ser irreversíveis. Mais do que debater qual integração é a ideal para a

18

O Banco do Sul, proposto originalmente em 2005 pelo ex-presidente venezuelano Hugo Chávez, foi idealizado para

ser incluído em futuros financaimentos da IIRSA, a pedido do Brasil, contudo com a a crise de 2008, os países da

UNASUL passaram a concentrar suas energias na discussão de um projeto de Nova Arquitetura Financeira Regional

(NAFR) para reduzir a dependência regional do dólar, estimular o comércio, ganhar autonomia em relação às

instituições financeiras tradicionais e prever o perfil do Banco do Sul (com ênfase em investimentos em infraestrutura,

integração regional e redução das assimetrias) (SANTOS, 2013, p.201).

19

América do Sul, é necessário inaugurar um debate multidisciplinar sobre qual integração é possível

para os países sul-americanos levando em conta suas heranças neoliberais e as características do

sistema capitalista.

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