IV Mostra de

Pesquisa da Pós-

Graduação

PUCRS

O Controle das Despesas Públicas como Direito Fundamental à Boa

Administração. Um Olhar para a Eficiência da Administração Municipal à

Luz da Constituição Federal de 1988.

Aluno: Franciel Munaro. Orientador: Regina Linden Ruaro

Programa de Pós Graduação Stricto Sensu da Faculdade de Direito da

Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul – Mestrado e

Doutorado

N° de inscrição: 72081

Resumo

A Democracia não pode e não deve ser apenas um mandamento constitucional

a reger politicamente uma nação, deve provir de uma cultura cívica, e possuir meios de

controle que permitam verdadeira justiciabilidade e coerência dos atos institucionais.

Para isso, mostrou-se necessário a instituição de um sistema conhecido como

check and balances, inicialmente previsto pelos patriarcas do regime presidencialista

americano.

Assim, instituiu-se uma espécie de controle da Administração Pública1 pelos

poderes de Estado, com a finalidade de assegurar que a mesma atue em consonância

com os princípios que lhes são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da

legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, e impessoalidade.2

Portanto, quando se fala em controle, refere-se a faculdade de vigilância,

orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta

1 Conceito adotado em sentido amplo, abrangendo as decisões administrativas de todos os poderes de

Estado, Executivo, Legislativo e Judiciário. 2 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2001, p. 586.

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funcional de outro. 3 Liga-se, inevitavelmente à transparência no exercício do poder

estatal4, bem como a observância à legalidade e aos princípios fundamentais

Constitucionais do sistema de que provém.

Esse controle, contudo, pode recair sobre vários aspectos da conduta

administrativa, como por exemplo, a legalidade e o mérito.5

Sob uma visão geral, podemos dividir o controle da administração, em dois

níveis de competência: o interno e o externo.

O controle interno, no município, é exercido pela própria administração, a qual

tem o dever de observar a legalidade dos atos e as disposições constitucionais orgânicas

e fundamentais.

Já o controle externo da administração, é realizado pelo Legislativo, sendo sua

atuação política realizada com o auxílio do Tribunal de Contas da União, dos Estados e

Conselho de Contas dos Municípios.

Política, na concepção de Hely Lopes Meirelles, “é a forma de atuação do

homem público quando visa a conduzir a administração a realizar o bem comum.

O fundamento mediato das políticas públicas, o que justifica o seu

aparecimento, é a própria existência dos direitos sociais – aqueles, dentre o rol de

direitos fundamentais do homem, que se concretizam por meio de prestações positivas

do Estado. Enquanto os direitos individuais, ditos direitos fundamentais de primeira

geração, consistem em liberdades, os direitos sociais, ditos de segunda geração,

consistem em poderes, que só podem ser realizados se for imposto a outros (incluídos

aqui os órgãos públicos) um certo número de obrigações positivas.

O chamado “plano” é instrumento das políticas públicas, e geralmente vem

pré-determinado em lei, a qual estabelece os objetivos da política, suas metas temporais,

os instrumentos institucionais de sua realização e outras condições de implementação.

Atrelado à sua importância para o controle dos gastos públicos, o princípio

constitucional da eficácia faz frente a existência de resultados materiais das políticas

públicas em relação aos investimentos de cada setor social.

Registre-se que a eficiência consignada como princípio constitucional da

administração pública não corresponde a simples busca pela otimização dos resultados.

3 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27. ed. São Paulo: Melhoramentos,

2002, p. 632. 4 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 10. ed. São Paulo: Editora Revista dos

Tribunais, 2006, p. 375. 5 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 10. ed. São Paulo: Editora Revista dos

Tribunais, 2006, p. 376/377.

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Não se tem como foco uma eficiência puramente econômica, mas uma eficiência

contaminada por aspectos políticos, uma eficiência que não prescinde da influência

ética e valorativa dos demais princípios constitucionais.

Ao estudar os aspectos de controle da administração pública, estando o

município nela incluído, observa-se que todos os atos do administrador, sejam

vinculados ou discricionários, de uma forma ou de outra devem estar voltados à

obediência dos direitos constitucionais fundamentais, e neste aspecto é que o controle

deverá ser realizado.

Nesse sentido, agora numa análise mais especializada, e recorrendo à seção

IX, do título IV da CF também é possível verificar a existência de um sistema dual de

controle aplicável à esfera financeira, orçamentária e contábil, consistente em uma

organização interna e outra de cunho externo.

A importância do controle financeiro deságua diretamente na relação entre o

emprego de verbas públicas e a implementação de direitos sociais fundamentais, das

políticas públicas e do controle da eficiência dos gastos públicos, fato pelo qual essa

fiscalização, em geral, atuará no sentido de evitar o desperdício do dinheiro público a

ser investido.

Nesta ótica, percebe-se que o direito à boa administração constitucional decorre

da interpretação do texto constitucional, fato pelo qual, mesmo não estando

regularmente escrito nas entrelinhas do texto de nossa Carta Magna, opera efeitos por

decorrer dele e é um direito fundamental.

Atrelando essa idéia de boa administração ao controle dos gastos públicos, e

ao dever de eficiência da administração, mostra-se viável fundamentarmos a idéia de

que com a existência de um padrão objetivo de conduta, que possa analisar o emprego

das verbas públicas quanto a sua a materialidade no caso concreto, teremos elementos

suficientes para controlar a eficácia da implementação dos recursos, objetivando a sua

melhor eficiência quando do seu emprego.

Introdução

Diante do atual cenário político, econômico e social enfrentado pelo Brasil,

principalmente decorrente da globalização e da modernização tecnológica, alguns

fatores têm se refletido diretamente na sociedade, provocando a exclusão, a pobreza, e

um mais amplo nível de desigualdades.

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De outro modo, percebe-se a incompetência de alguns administradores

públicos quanto à escolha das prioridades de investimento, bem como quanto ao bom

emprego do dinheiro público, muitas vezes desviados em atos de corrupção ou em

questões que não demandam urgência ou interesse social.

Em vista desse panorama político, fomos motivados a buscar respostas para

algumas questões que parecem ser importantíssimas quanto ao desenvolvimento

sustentável de uma boa administração pública municipal. Este trabalho possui o

objetivo de lançar um desafio para a discussão e reflexão do presente tema.

O bom emprego do dinheiro público mostra-se primordial para o

desenvolvimento de uma boa administração eficiente e eficaz. A existência de uma

política pública e planos de investimentos, pré-determinam as áreas que carecem de

maior atenção do ente federativo, principalmente a fim de que este obre ativamente na

redução das desigualdades sociais e no crescimento sustentável.

Contudo, nos interessa estudar o controle financeiro da administração

municipal, principalmente quanto ao aspecto do emprego da verba pública, no sentido

de torná-la eficiente a fim de alcançar a finalidade do planejamento político e

orçamentário previsto. Por isso, pergunta-se como é realizado o controle das despesas

públicas do município, e quem fiscaliza o emprego racional e coerente do dinheiro

público, no sentido de evitar o seu desperdício? Ainda, existindo um patamar mínimo e

obrigatório de investimento em certa área social, pode a administração deixar de

cumprir esta meta, cortando gastos e investimentos, a fim de manter a governabilidade?

Por fim, é justificável impor limites a investimentos sociais pela simples fundamentação

de que não há recursos públicos suficientes?

Essas são algumas das questões que se questiona e das quais se buscará

soluções, através deste estudo.

Metodologia

O presente trabalho foi realizado através da pesquisa eminentemente

doutrinária sobre o assunto, bem como tentou conciliar aspectos fáticos do cotidiano da

política pública a uma crítica sensata sobre a prioridade de escolha do emprego de

verbas a fim de se realizar uma boa administração pública.

Discussão

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A discussão sobre o tema apresentado remanesce na possibilidade de tornar

eficaz o direito fundamental à boa administração pública, através de elementos de

controle interno e externo da administração pública. Esses elementos justamente

propiciarão uma racionalidade na escolha dos investimentos públicos a fim de dar

prioridade aqueles que mais condizem com a necessidade social, atrelando-se ao

princípio da eficiência.

Conclusão:

Nesse sentido, devendo os atos administrativos observar a lógica

constitucional garantidora de direitos fundamentais, há que se atentar também que o

controle interno e externo desses atos também deverá ser feito de acordo com esse

entendimento.

O sistema de controle, contudo, deve estar apto a exercer uma fiscalização

rigorosa quanto o agir da administração, principalmente no que diz respeito a aplicação

dos recursos públicos. Tal ótica possibilitará ainda a escolha das prioridades de

investimentos, ou seja, há que se escalonar os investimentos de acordo com a sua

relevância no cumprimento dos direitos fundamentais, evitando assim, desperdícios

desnecessários do dinheiro público.

No mesmo sentido, mostra-se viável e de suma importância a realização de um

controle sobre os gastos públicos e políticas públicas, bem como quanto a escolha das

prioridades de investimento, fato este que releva a importância do papel exercido pelo

Tribunal de Contas dos Estados e pelo Conselho de Contas dos Municípios no sentido

de sua competência ultrapassar o controle da legalidade, a fim de agir mais além.

Mostra-se ainda necessário e possível o controle dos investimentos públicos

municipais, novamente atrelados à necessidade de avaliação técnica quanto ao bom

emprego do dinheiro público, isto como condição de eficiência dos atos da

administração no emprego das verbas destinadas aos mais diversos setores sociais.

Por fim, sob um aspecto financeiro quanto a excelente administração dos

gastos públicos municipais, boa administração pública é aquela voltada ao implemento

dos recursos públicos a fim de cumprir as políticas públicas de forma eficiente,

primando pela concretização de direitos fundamentais constitucionais de cunho

prioritários em nossa sociedade.

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Contudo, a instituição pela Constituição, de um controle financeiro e de políticas

públicas ajudará a equilibrar as contas públicas, direcionando recursos públicos a

investimentos prioritários e afastando o desperdício de verbas rumo à melhor eficácia da

atuação administrativa, principalmente quanto as questões sociais, sempre, contudo,

voltado à observância dos direitos fundamentais delineados em nossa Carta Magna.

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