João Sicsú - UFRJ · aça fugir do país a qualquer sinal de mudança da atual ... ras à circulação de capital deveria levar a ... excesso no mundo desenvolvido podem ser

João Sicsú

Professor-doutor do Instituto de Economia da UFRJ. É co-organizador e autor de diversos livros, dentre eles: Agenda Bra-sil: políticas econômicas para o crescimento com estabilidade depreços (Editora Manole, 2003) e Novo-desenvolvimentismo: umprojeto nacional de crescimento com equidade social (EditoraManole, 2005). Tem vários artigos publicados em revistas cientí-ficas nacionais e internacionais. É pesquisador nível 1 do CNPq.Além da atividade acadêmica, tem desenvolvido trabalhos juntoa sindicatos e ONG’s, assim como tem contribuído com diversosartigos de opinião e entrevistas para jornais e revistas da im-prensa alternativa, dentre os quais se destacam: Correio da Ci-dadania, Brasil de Fato e as revistas Reportagem, Por Sinal, Co-nexão e Movimento. Na grande imprensa, tem publicado artigose contribuído com entrevistas para a Folha de São Paulo, ValorEconômico, O Globo, Carta Capital, Foco: economia e negócios,entre outros veículos. Seus artigos estão disponíveis no site:www.ie.ufrj.br/moeda

3 LIBERDADE PARA O BRASIL ATRAVÉS DO CONTROLE DO FLUXO DE CAPITAIS

LIBERDADE PARA O BRASILATRAVÉS DO CONTROLEDO FLUXO DE CAPITAIS

CONTROLES DE CAPITAIS OULIBERALIZAÇÃO FINANCEIRA?

JOÃO SICSÚ

4 CONTROLES DE CAPITAIS OU LIBERALIZAÇÃO FINANCEIRA?


INTRODUÇÃO

O Brasil vive hoje em função dos mercados financeiros. A livre movimentaçãode capitais obriga o governo a manter altas taxas de juros na tentativa de impediruma fuga em massa de recursos do país, o que nos leva à recessão, ao desempregoe à miséria. Somos diariamente chantageados por esse capital alienígena, que ame-aça fugir do país a qualquer sinal de mudança da atual política econômica, impedin-do assim a adoção das urgentes medidas necessárias para a solução dos nossos gra-ves problemas sociais. Nos últimos 10 anos, experimentamos 6 crises cambiais, quedeterminaram a fuga de capitais, o crescimento pífio no período, a duplicação dastaxas de desemprego e a queda na renda dos trabalhadores. Altas taxas de juros,impostas pelo “mercado”, também levam ao crescimento acelerado da dívida públi-ca, drenando cada vez mais recursos do orçamento para os credores, reduzindo-seos dispêndios sociais.

Portanto, para devolver ao Estado a capacidade de formular políticas econômi-cas soberanas, adequadas à geração de emprego e renda, faz-se necessário o con-trole sobre as saídas e entradas de capital financeiro. Tal controle é condição sinequa non até mesmo para a realização de uma reforma tributária justa, que tributeefetivamente as heranças, fortunas, lucros e elevados rendimentos. Com a atualliberdade para as remessas ao exterior, tais capitais tenderiam a sair do país, parafugir da tributação.

Dentro deste contexto, surgiu a “Campanha Liberdade Brasil”, pelo Controledo Fluxo de Capitais, que teve o seu ponto de partida em novembro de 2003, duran-te o Fórum Social Brasileiro. Na ocasião, o Unafisco – Sindicato dos Auditores-fiscaisda Receita Federal e a ATTAC - Ação pela Tributação das Transações Financeiras emApoio aos Cidadãos - chamaram para esta luta as diversas entidades brasileiras. Emmaio de 2004, ocorreu em São Paulo o debate “Controle de Capitais: primeiro passopara a mudança da política econômica e um novo projeto nacional”, realizado pelaAttac e Instituto Rosa Luxemburgo, que reuniu diversas entidades que, a partir deentão, formaram a Campanha Liberdade Brasil.

Temos consciência de que essa Campanha apenas poderá ter sucesso se forcapaz de mobilizar a sociedade como um todo, adquirindo um caráter de massas,não se limitando apenas ao círculo dos economistas e intelectuais. Por isso, Unafis-co e Instituto Rosa Luxemburgo convidaram o economista João Sicsú, da UFRJ, espe-cialista em finanças internacionais, para levar esta discussão para o público emgeral, através da Cartilha “Liberdade para o Brasil através do Controle do Fluxo deCapitais.”

Esperamos que esta discussão possa, assim, ser levada a todos os segmentos dasociedade, e assim possamos lutar juntos por um Brasil mais justo, humano, e livredos efeitos perversos do livre fluxo de capitais financeiros.

Unafisco Sindical e Instituto Rosa Luxemburgo


1) LIBERALIZAÇÃO FINANCEIRA:DEFININDO O CONCEITO

Nos dias de hoje, investidores financeiros aplicam seus recursos em diversospaíses. Compram ações de empresas ou títulos de governos, entre outros ativos,mundo afora. Movimentam capitais (recursos financeiros) de um país para outro emquantidades jamais vistas e em tempo desprezível. Analisam rentabilidade e riscodas suas aplicações em diversos mercados simultaneamente, 24 horas por dia. É emFrankfurt, na Alemanha, na Wall Street, em Nova York e na conhecida City, emLondres, que estão os maiores administradores de fundos de recursos financeiros doplaneta. A decisão tomada por 30, 40 ou no máximo 50 analistas financeiros, quetrabalham nesses centros, faz com que bilhões de dólares sejam retirados de umpaís e colocados em outro em curto espaço de tempo. É nesse contexto que paísespassaram a ser chamados de mercados e, particularmente, países em desenvolvi-mento são agora rotulados de mercados emergentes.

A globalização financeira é este conjunto de instituições financeiras, mercadose movimentos de capitais. As principais instituições financeiras estão localizadasnos três grandes centros: Frankfurt, Londres e Nova York. Os mercados são as opor-tunidades abertas em cada sistema financeiro doméstico para a aplicação de capi-tais que se tornaram internacionais. E, portanto, os movimentos de capitais ocor-rem entre esses diversos mercados. A globalização é, então, o resultado daliberalização – isto é, do fim das regras que impediam a livre movimentação decapitais através das fronteiras de cada país. A liberalização financeira interliga,portanto, cada sistema financeiro doméstico e cada economia, conformando o con-texto da globalização.

Alguns preferem chamar a liberalização de integração financeira, já que osistema financeiro doméstico integra-se, torna-se parte de um sistema financeiromaior, composto por diversos mercados. Outros preferem o termo conversibilidadeda conta de capitais do balanço de pagamentos, o que significa que as moedasnacionais são livremente conversíveis em moedas de outros países e, assim, podemser enviadas ao exterior.

O QUE É BALANÇO DE PAGAMENTOS?No “balanço de pagamentos” são registradas todas as transações entre resi-

dentes e não-residentes – no nosso caso, grosso modo, entre brasileiros e estrangei-ros. As transações comerciais são registradas na conta corrente e as transaçõesfinanceiras na conta de capitais do balanço de pagamentos. Os defensores da livremovimentação de capitais avaliam que a conversibilidade da conta corrente, ou aliberalização comercial, é sempre positiva, e que a conversibilidade da conta decapitais traz (ou trará) enormes benefícios, particularmente, para os países não-desenvolvidos ou em desenvolvimento.

Os países desenvolvidos, com poucas exceções, apenas recentemente adota-ram estratégias liberalizantes. Nos anos 1990, fez-se enorme pressão sobre os paí-ses não-desenvolvidos e em desenvolvimento para que acompanhassem as tendên-cias liberalizantes dos países avançados. O apogeu desta pressão foi a aprovação,


na assembléia anual do Fundo Monetário Internacional – FMI - de 1997, da iniciativade mudança de seus estatutos para remover o artigo VI, que legitima a adoção deinstrumentos de controles (isto é, não liberalizantes) do fluxo internacional de ca-pitais, substituindo-o pelo compromisso com a conversibilidade da conta de capi-tais, a exemplo da iniciativa estabelecida no Acordo de Bretton Woods, em 1944 nosEstados Unidos, que promoveu a conversibilidade da conta corrente.

Após a eclosão da crise asiática em 1997-8, esta iniciativa deixou o FMI em situ-ação embaraçosa. Por ironia da história, a assembléia de tom liberalizante aconteceuem Hong Kong, quando sinais da crise que explodiria poucos meses depois já se faziamperceber. A crise asiática, seguida pela crise russa, pelas crises brasileiras e por váriasoutras acabaram por fazer o movimento liberalizante perder parte do seu ímpeto,ainda que não o revertesse. Hoje, o FMI permanece com o seu objetivo liberalizante.Entretanto, o Fundo passou a reconhecer a necessidade de que certos controles pode-riam ser tolerados. Contudo, estes controles deveriam ser temporários e limitados -utilizados apenas enquanto são realizadas as reformas necessárias para deixar o ter-reno pronto para que a plena liberalização possa ser retomada com todo vigor.

2) LIBERALIZAÇÃOFINANCEIRA: CRENÇAS E IDÉIAS

Muitos consideram que a liberalização financeira traz (ou trará) benefícios paraos países não-desenvolvidos e em desenvolvimento. Entre os defensores dessa idéiaestão alguns governos, o Fundo Monetário Internacional, inúmeros economistas etodos os analistas ligados ao sistema financeiro. Defensores da liberalização finan-ceira (ou seja, da remoção de controles) argumentam que a livre movimentação decapitais permitiria uma distribuição internacional de capitais mais eficiente, o queseria particularmente benéfico aos países em desenvolvimento e não-desenvolvi-dos, já que os capitais deveriam fluir dos países mais ricos para os mais pobres,onde a sua escassez lhe permitiria obter altos lucros/retornos. A remoção de barrei-ras à circulação de capital deveria levar a um aumento da poupança disponível parainvestimento nesses países, acelerando seu crescimento, gerando empregos e, porfim, bem-estar social.

O estilo casual na apresentação dos argumentos favoráveis à liberalização étípico da literatura recente sobre o tema. Os defensores da liberalização se apóiam,na verdade, na sabedoria ortodoxa-neoliberal da comunidade de economistas quereconhece nos mecanismos de mercado uma eficiência sempre muito superior empromover bem-estar do que a de quaisquer mecanismos alternativos, especialmen-te aqueles que envolvem alguma intervenção do Estado. Tornou-se quase naturalsupor que a intervenção do Estado é sempre inferior à ação da iniciativa privada,principalmente porque supostamente violaria uma delicada (e mal conhecida) redede incentivos criada pelo mercado. Assim, tem sido freqüente a apresentação daspotenciais vantagens da liberalização financeira como auto-evidentes, assumindo-se que a simples listagem de possíveis ganhos é evidência de sua própria realização.


3) O FMI E OS MERCADOS FINANCEIROS:IDÉIAS E AÇÕES COMPLEMENTARES

A liberalização financeira, proposta pelo FMI de forma declarada, a partir dosanos 1990, tem duas razões básicas. A primeira é que acredita-se que capitais emexcesso no mundo desenvolvido podem ser direcionados de forma eficiente, paraonde a sua necessidade é maior, ou seja, nos países sub-desenvolvidos ou em desen-volvimento. Os capitais financeiros atrairiam consigo capitais produtivos, gerandoemprego e bem estar social (progresso). A segunda razão é que a liberalização fi-nanceira permite que os mercados imponham, por si mesmos, as exigências queFundo costuma impor. Assim, quando um país não está obrigado a seguir políticaseconômicas e programas de reformas sugeridas pelo FMI - porque não está submeti-do a um acordo formal com o Fundo - ainda assim não deixará de seguir as suasidéias (de “responsabilidade governamental”) já que será “fiscalizado” pelo poderdos mercados financeiros doméstico e internacional, que ameaçam o país com umacrise cambial a qualquer ensaio de abandono da política econômica neoliberal. Porexemplo, o Brasil deve manter a política de geração de megas-superávites fiscaisprimários, mesmo quando não estiver sob a condicionalidade imposta pelo Fundo,já que o mercado impõe esta política, ameaçando promover uma fuga de capitais e,em conseqüência, uma crise cambial caso o governo brasileiro se torne “irresponsá-vel” aos olhos dos mercados financeiros e do FMI.

O primeiro argumento do FMI em defesa da liberalização não está respaldadona evidência, na experiência, na realidade dos fatos. Nenhum país que aderiu àliberalização alcançou por este fato o paraíso do pleno emprego, do crescimentosustentado e do bem estar social. A realidade foi muito mais cruel. Todos os paísesem desenvolvimento que aderiram à onda liberalizante proposta pelo FMI sofreramcrises de fuga de capitais e muitos continuam propensos a novas crises, tal como oBrasil, que enfrentou problemas cambiais graves por seis anos durante os governosde Fernando Henrique Cardoso. A liberalização não tem sido a porta para o paraíso,mas sim para o inferno das crises. Essa porta aberta não tem sido o caminho para aprosperidade, mas sim o caminho para a fuga do capital financeiro, que gera crisescambiais, inflação, desânimo empresarial, desemprego e miséria.

O segundo argumento do FMI em defesa da liberalização não é uma mera cren-ça. É fato, a plena liberdade de movimento para os capitais retira autonomia para atomada de decisão dos governos. Em contexto de liberalização financeira, os mer-cados “fiscalizam” as economias domésticas porque as propostas do FMI garantemliquidez e rentabilidade às suas aplicações nos países sub-desenvolvidos ou em de-senvolvimento. O FMI defende a geração de superávites primários fiscais com oobjetivo de transferir renda que seria gasta pela sociedade para o pagamento dejuros. O FMI defende a liberalização para a troca de moedas dos portfolios, isto é,por exemplo, a troca de reais por dólares (e vice-versa) – o que dá liquidez aoscapitais financeiros. É verdade, contudo, que após o desastre da crise asiática de1997/8, o FMI recuou um pouco em sua pressão liberalizante, passando a defenderum processo mais lento de mudança, em que a liberalização seria o passo final deum processo de reformas cuja chave de sucesso seria o sequenciamento adequadode mudanças estruturais prévias. A completa liberalização financeira, entretanto,


permaneceu como objetivo, ainda que de longo prazo. Àqueles países que já tinhaminiciado processos liberalizantes, de qualquer forma, não seria permitido ou sugeri-do voltar atrás.

Sendo assim, se um país deseja ficar livre das políticas econômicas e reformasestruturais propostas pelo FMI não bastaria não fazer ou renovar acordos com oFundo, é necessário controlar o movimento do fluxo de capitais. É necessário semanter longe de condicionalidades formais, impostas pelo Fundo, ou informais,impostas pelos mercados financeiros doméstico e internacional. A evidência de queas estratégias (políticas e reformas) propostas pelo Fundo não têm sido eficazes ésimplesmente que grande parte dos seus clientes tem como característica a maisintensa assiduidade: são freqüentadores assíduos do “balcão de empréstimos” doFundo. O Brasil recentemente assinou acordos com o Fundo em 1998, 1999, 2001,2002 e 2003.

4) OS CONTROLES DE CAPITAIS:TIPOS E OBJETIVOS

Inicialmente, pode-se distinguir entre controles que atuam através de incenti-vos (ou desincentivos) de mercado em contraste com restrições quantitativas dire-tas (proibições). No primeiro caso, temos como exemplo a exigência de impostossobre fluxos de capitais ou a cobrança de impostos diferenciados segundo as carac-terísticas do fluxo de capitais que se deseja privilegiar (por exemplo, alíquotas maisbaixas sobre capitais de permanência mais longa no país). Em oposição, restriçõesquantitativas diretas, ou controles administrativos como são muitas vezes conheci-dos, simplesmente vedam a possibilidade de entrada ou saída de capitais mesmo seseus administradores estejam dispostos a pagar custos maiores para realizar umafuga de capitais para o exterior.

Os controles podem ser também permanentes ou temporários. Quando os gan-hos esperados da integração financeira forem avaliados como inferiores às perdasou aos riscos que ela acarreta, serão adotados controles permanentes. Em contras-te, controles podem ser temporários, adotados enquanto as condições ideais para aintegração ainda não estiverem dadas. Este é o sentido da aceitação da hipótese decontroles de capital pelo FMI. É claro que a duração do intervalo “de transição”pode mesmo ser indefinidamente longa, mas é importante notar que, neste caso,controles são vistos pelo FMI como um mal necessário, um meio menos desejável dedefender a economia, enquanto meios mais eficientes ainda não estão ao seu alcan-ce. Os controles, portanto, neste caso, são remendos mais que opções legítimas edesejadas, a serem abandonados assim que possível, isto é, assim que as pré-condi-ções estejam dadas.

Os controles temporários podem ainda ser desenhados para permitir a adminis-tração de crises. Uma dada economia pode adotar controles como uma forma delimitar o efeito de certas características de situações críticas, como por exemplo,uma acentuada desvalorização cambial resultante de comportamentos de fuga decapitais na forma de manada - ainda que não considere a adoção de controles como


SISTEMA TRIBUTÁRIOJUSTO SOMENTE COM CONTROLES DE CAPITAIS

O Brasil possui um dos modelos de distribuição de renda mais injustos, euma das estruturas tributárias mais iníquas do mundo. Os últimos governos,diante da necessidade de arrecadar – para garantir o pagamento dos juros dadívida pública - sempre recorreram à tributação fácil, que prejudica traba-lhadores e consumidores, principalmente por meio da criação ou aumento detributos incidentes sobre o consumo de produtos, mesmo aqueles destinadosà sobrevivência básica. Ao mesmo tempo, nunca houve, no Brasil, uma verda-deira reforma tributária progressiva, que apontasse seu alvo para os que re-almente possuem capacidade contributiva. Ao contrário dos países desenvol-vidos, que financiaram seu desenvolvimento via tributação das altas rendas eriquezas, nosso país jamais foi capaz de exigir de sua classe dominante oônus do financiamento do desenvolvimento nacional. Contrariamente aospaíses do 1o Mundo, onde a maior parte da arrecadação provém de tributossobre a renda e o patrimônio, no Brasil cerca de dois terços dos tributosadvêm da tributação sobre o consumo (ver gráfico abaixo), até mesmo deprodutos destinados à sobrevivência básica,como alimentos, remédios e produtos de higie-ne pessoal.

Para reverter esta situação, faz-se neces-sário tributar as maiores rendas e riquezas. Noentanto, não raro observamos argumentos con-trários a esta idéia, que dizem que, diante deuma tributação, os detentores de capitais fi-nanceiros ou de grande estoque de riqueza ten-deriam a direcionar seus capitais ao exterior.

Portanto, para permitir ao Estado a capa-cidade de formular uma política tributária jus-ta, faz-se necessário o controle sobre as saídase entradas de capital financeiro.

A utilização de canais ilegais para remes-sas ao exterior deve ser objeto de controle pelavia da fiscalização, com pessoal qualificado, do-tados de instrumentos de informática e de re-gras que permitam o uso na sua plenitude dassuas potencialidades.


Se um sistema tributário nacional incorpora uma tributação justa sobreos grandes rendimentos financeiros ou sobre ativos tangíveis, como por exem-plo, a propriedade da terra, prédios e iates, existirá uma tendência para queas rendas auferidas sejam transferidas para o exterior e as riquezas serãoacumuladas fora do país na busca de um sistema tributário mais ameno (ou umparaíso fiscal). Para evitar que as riquezas geradas no país sejam acumuladasno exterior, deve-se utilizar os diversos instrumentos disponíveis de controlessobre a saída de capitais - sejam recursos provenientes de rendimentos ou deganhos com a venda de ativos. Deve ser impedido que riquezas sejam acumu-ladas no exterior, o que pode ser feito tanto na forma financeira quanto naforma tangível - diversas formas de manutenção de riquezas no exterior po-dem ser utilizadas, desde contas correntes, passando por ativos financeirosque auferem rendimentos até a aquisição de imóveis.

Se a transferência de recursos para o exterior não é permitida, isto seriaextremamente benéfico para uma economia. Primeiramente, porque se ficasseinternalizada na forma de ativos financeiros poderia ser tributada de formajusta aumentando a arrecadação do governo e suas possibilidades de gastos e,

em segundo lugar, se fosse internalizadana forma de ativos tangíveis geraria, alémde receita tributária, empregos no País.

Se um s istema tr ibutár io éredistributivo e justo (impõe tributos,por exemplo, sobre o movimento de ca-pitais), também será eficaz do ponto devista de auxi l iar a estabi l idademacroeconômica, particularmente por-que ajudará a evitar fugas de capitais eas crises cambiais daí decorrentes. Ade-mais, auxiliará também a promoção dopleno emprego na medida em que au-mentará os gastos dos mais pobres, quegeram empregos, através da redução dapoupança dos mais ricos (que será dimi-nuída pelo aumento de tributos) que nãogera empregos. Em resumo, um sistematributário justo define o nível de pou-pança da sociedade e os controles de ca-pitais definem quanto desta poupançapode ser enviada ao exterior.


uma característica desejável em si mesma. Em outras palavras, controles de capitalcomo instrumentos de administração de crises não são entendidos como instrumen-tos inferiores, a serem abandonados quando possível, mas como parte de um arse-nal de emergência, a serem acionados sempre que julgado conveniente.

Uma outra visão entende que controles sejam instrumentos de utilização per-manente, para dar autonomia a políticas domésticas e/ou para que se possa adotarum sistema tributário distributivo e socialmente justo. Neste caso, controles sãovistos como um instrumento permanente de proteção das economias nacionais. Seupapel é precisamente bloquear canais de integração entre mercados financeirosdomésticos e externos, autonomizando o mercado interno em relação ao que ocorreem sua contraparte externa. Assim, controles podem ser usados, por exemplo, parapermitir a uma economia manter taxas de juros diferentes daquelas que seriamimpostas se fossem livres os movimentos de capitais ou ainda para impor alíquotaselevadas às aplicações financeiras.

Os controles de capital permanentes seriam necessários para dar autonomia àtomada de decisões doméstica. Se o governo brasileiro, por exemplo, tomar a deci-são de reduzir os juros, realizar uma política industrial ativa, ou redistribuir a rendavia tributação dos capitais financeiros e aumento de gastos públicos – reduzindo,portanto, os pagamentos com juros da dívida – o mercado logo chantagearia, amea-çando o país com uma fuga de capitais. Neste caso, controles seriam permanentes,ou, pelo menos, duráveis, não para que se possa construir seu substituto, mas paraque se possa implementar políticas que poderiam ser ameaçadas por movimentosde capitais adversos.

Em termos mais operacionais, distinguem-se ainda controles sobre a entrada ea saída de capitais, dependendo da definição, naturalmente, de qual operação se-ria objeto de controle. Também nesta linha, distinguem-se controles sobre opera-ções de residentes e de não-residentes (ou seja, estrangeiros). Estas distinções sãomuito importantes, mas principalmente para fins operacionais.

5) A PERMISSÃO DAS REMESSAS AO EXTERIOR:A TRANSFIGURAÇÃO DAS CC5

No Brasil, o ato de liberalização financeira mais contundente veio em 1992. Foipromovida uma verdadeira desfiguração da Carta Circular n.5, de 1969. O espíritooriginal das contas correntes criadas pela Carta Circular n.5 e, portanto denomina-das de CC5, era facilitar as transações cambiais de estrangeiros, que poderiam trans-ferir livremente recursos para o exterior. Por exemplo, um diplomata em serviçodurante um período de tempo determinado no País poderia, ao final da sua missão,enviar seus recursos restantes ao seu país de origem livremente. Entretanto, a quan-tidade a ser transferida por cada indivíduo ou firma era limitada: deveria ser nomáximo igual à quantidade com que cada indivíduo ou firma havia ingressado noPaís. Os recursos provenientes do exterior, após convertidos em moeda doméstica,compunham o saldo das chamadas CC5. Eram contas correntes comuns, constituídaspor depósitos à vista e movimentadas com cheques.


A desfiguração das CC5 originais, operada pelo Banco Central do Brasil (BCB) epelo Conselho Monetário Nacional, foi radical. Foi elaborado um engenhoso meca-nismo para que quaisquer agentes (brasileiros ou estrangeiros, pessoa física ou pes-soa jurídica) pudessem enviar recursos para o exterior através das contas de não-residentes e, então, estes últimos deveriam poder enviar ao exterior qualquer quan-tidade de recursos, isto é, independentemente da quantidade com que tivessemingressado no País. Ademais, os não-residentes não seriam mais aqueles que esta-vam transitoriamente no País. Foi inventada uma categoria, no mínimo, curiosa,que podem ser chamados de “agentes financeiros não-residentes com contas cor-rentes permanentes em instituições financeiras residentes no país.” Sendo assim,agentes financeiros estrangeiros poderiam movimentar um novo tipo de conta CC5.

Como dito anteriormente, todas essas mudanças foram regulamentadas peloBCB que estabeleceu: (i)-que instituições financeiras não-residentes poderiam tercontas correntes permanentes em instituições financeiras residentes e (ii)-que asprimeiras poderiam transferir para o exterior os recursos depositados nas suas con-tas sem autorização prévia e em qualquer quantidade. Assim, bastaria que, porexemplo, um brasileiro depositasse recursos em moeda doméstica na conta CC5 doagente financeiro estrangeiro e autorizasse essa instituição a depositar aqueles re-cursos em determinada conta no exterior.

5.1) DETALHANDO A OPERAÇÃO DE REMESSA:BARRIGA DE ALUGUEL

Como, inicialmente, as modificações introduzidas não foram suficientes paraque os operadores do mercado financeiro entendessem o mecanismo de remessasde recursos ao exterior, o BCB lançou em novembro de 1993 um documentoexplicativo, que detalhava as orientações. Não se encontrava explícito, até então,em qualquer documento que qualquer agente poderia efetuar transferências parao exterior através de depósitos nas contas CC5 de instituições financeiras não-resi-dentes. Seria necessário fazer com que os operadores de mercado entendessem queestas instituições financeiras poderiam remeter ao exterior o saldo de suas contasmantidas nas instituições financeiras residentes, independente de quem tivesse for-mado esse saldo (inclusive residentes poderiam formar esse saldo através da reali-zação de depósitos). Então, o BCB foi bastante explícito no documento de 19931:

“se o não residente é uma pessoa física ou jurídica, mas não é uma instituiçãofinanceira, o saldo em cruzeiros reais de sua conta corrente pode ser utilizado paracomprar moeda estrangeira e remetê-la ao exterior se, e somente se, esse saldo em

1 - O Sr.José Luiz Cardoso Conrado Vieira, funcionário do Banco Central, emdepoimento prestado ao Ministério Público Federal (ver Quixadá & Branquinho, 2003,p.33), afirmou que este documento do BCB passou a ser denominado nos corredoresdo mercado financeiro de “cartilha da sacanagem cambial” ou, ainda, como “livretobranco da sacanagem cambial”.


cruzeiros reais tiver resultado de moeda estrangeira antes vendida por ele a bancobrasileiro; se o não residente é uma instituição financeira, o saldo em cruzeirosreais de sua conta corrente pode ser utilizado para comprar moeda estrangeira eremetê-lo ao exterior, sem qualquer restrição.” (BCB, 1993, p.17)

Para aqueles que, à época, ainda duvidavam ou não entendiam o mecanis-mo de envio de recursos ao exterior, o BCB no mesmo documento foi mais explí-cito ainda:

“Isso significa que se um agente quiser fazer uma remessa para o exterior,basta que deposite cruzeiros reais na conta de uma instituição financeira nãoresidente e deixe que ela faça o resto. Com os cruzeiros reais ela pode comprarmoeda estrangeira em banco aqui no Brasil e transferir a moeda para a conta dodestinatário no exterior. O novo regime permite uma amplitude para movimen-tos de capital que não conhecia precedente no País.” (BCB, 1993, p.17, grifosnossos)

O Sr. José Luiz Cardoso Conrado Vieira, funcionário do Banco Central, emdepoimento prestado ao Ministério Público Federal (ver Quixadá & Branquinho,2003, p.33), afirmou ainda que “esse mecanismo de remessas ao exterior, usan-do a regalia que a norma conferia às instituições financeiras estrangeiras, ounão-residentes, passou a ser referido no mercado financeiro como barriga dealuguel”.

Em 2001, um relatório do Tribunal de Contas da União (TCU) apresentou umesquema que é bastante didático para o entendimento de operações de envio derecursos ao exterior. Explicou com riqueza de detalhes o uso da “barriga de alu-guel”. Tal esquema é reproduzido a seguir:

...designando-se os participantes de uma hipotética operação de remessaao exterior superior a R$10 mil, da seguinte forma: JOÃO – pessoa física ou jurí-dica que pretende utilizar os seus recursos em moeda nacional para conversãoem moeda estrangeira e subseqüente remessa ao exterior, para Maria; BRADESCO– banco depositário no Brasil, no qual o banco não-residente CAYMAN mantémuma conta CC5 de terceiro tipo; ITAÚ – banco emissor do cheque ou documentode crédito, no qual JOÃO mantém conta corrente comum, de onde saem os re-cursos a serem transferidos; SWISS – banco no exterior, ao qual se destina aremessa; MARIA – pessoa física ou jurídica beneficiária da remessa no exterior,em nome da qual a operação é realizada.

Em seguida descreve-se passo a passo, a sistemática que se desenvolve paraque a remessa seja processada de João, correntista do Itaú, para Maria, correntistado Swiss, utilizando os serviços do Bradesco, onde o Cayman mantém conta denão-residente.

1º. passo: João deposita cheque de sua conta corrente comum do Itaú naCC5 de Cayman, mantida no Bradesco. ...

2º. passo: Cayman comunica ao Bradesco o volume de recursos que preten-de transferir ao exterior, via operação de câmbio. ...


3º. passo: Bradesco recorre ao Mercado de Câmbio de Taxas Flutuantes paraadquirir posição em moeda estrangeira no valor dos recursos que serão transfe-ridos. ...

4º. passo: o Bradesco realiza operação de câmbio, repassando moeda es-trangeira a Cayman no valor dos recursos a serem remetidos, recebendo em tro-ca em o valor em moeda nacional. ...

5º. passo: Cayman transfere a moeda estrangeira ao Swiss (por intermédiodo Brasdeco via sistema SWIFT ...) conforme instruções específicas transmitidaspor João.

6º. passo: Maria pode sacar ou manter os recursos no Swiss ... . (TCU, 2001,pp.35-6)2

Cabe ser observado que, embora o exemplo oferecido pelo relatório do TCUindique a possibilidade de que o depositante em reais não é o beneficiário dosrecursos no exterior, isso também pode ocorrer legalmente, isto é, “Maria” noBrasil pode enviar recursos para “Maria” no exterior. Esta nova arquiteturaliberalizante, em que se permite a conversibilidade de recursos (em reais) deresidentes, independentemente de ingresso prévio, foi posteriormente consoli-dada pela circular 2.667 do BCB, emitida em 1996, que revoga a Carta Circularn.5 de 1969. Hoje, essas operações são denominadas de “TIR” ou transferênciainternacional de reais. Cabe chamar a atenção que, apesar do nome pomposoinventado pelos dirigentes do Banco Central do Brasil, reais não são transferidospara o exterior, o que são remetidos são capitais na forma de dólares.

6) AS EXPERIÊNCIAS RECENTES:UMA VISÃO GERAL3

Como já foi dito, o Acordo de Bretton Woods (no artigo VI de fundação do FMI)deu legitimidade ao emprego de controles de capitais ao determinar ao FMI que nãoconcedesse ajuda financeira a países que estivessem sofrendo de déficits em seusbalanços de pagamentos originados em desequilíbrios na conta de capitais. Ao finalda Segunda Grande Guerra, os controles de capitais foram amplamente adotados nomundo desenvolvido, com a exceção de Estados Unidos e Alemanha, que preferiramseguir uma orientação mais liberalizante. Apesar desta orientação liberalizante,adotaram pontualmente medidas restritivas aos movimentos de capitais. O princi-pal objetivo dos controles era manter a estabilidade das taxas de câmbio, conformedefinido na conferência de Bretton Woods. Para tanto, foram utilizados de formaampla controles tanto de entrada quanto de saída de capitais, especialmente naEuropa ocidental e no Japão. Os controles eram calibrados de acordo com as pres-

2 - SWIFT é uma empresa belga chamada Society for Worldwide InterbankFinancial Telecommunication, criada em maio de 1997, que tem como objetivo prin-cipal transmitir mensagens financeiras internacionais de forma rápida e segura. Osistema Swift funciona 24 horas por dia. Atualmente possui cerca 5.500 usuários eatua em 139 países.

3 Esta seção está baseada em Cardim de Carvalho e Sicsú 2004b.


sões do momento, consistindo na maioria das vezes de instrumentos administrati-vos. Assim, a França adotou medidas de controle do mercado de câmbio e restriçõesadministrativas à saída de capitais. Estes controles foram bastante estritos especi-almente na seqüência dos acontecimentos de maio de 1968 e da turbulência políti-ca que se seguiu.

O Japão nos anos 1970 também recorreu a controles tanto de entrada como desaída para estabilizar a taxa de câmbio no imediato pós-colapso do sistema de taxasde câmbio fixas acordado em Bretton Woods. Controles de entrada de capitais eramintensificados quando a oferta de recursos externos era abundante, cedendo lugaraos controles de saída quando havia a ameaça de fuga de capitais. O Japão privile-giou o uso de instrumentos administrativos.

Enquanto França e Japão fornecem exemplos do uso de restrições de naturezaadministrativa à circulação internacional de capitais, os Estados Unidos, apesar desua postura geralmente liberalizante, oferece pelo menos um exemplo de controlesatravés de incentivos de mercado. Em 1963, para estancar uma fuga de capitaispara a Europa, motivada principalmente pelo diferencial entre as taxas de jurosmais altas naquele continente e as taxas mais baixas no mercado americano, ogoverno americano criou o Imposto de Equalização de Juros. Este imposto cobriria adiferença, para os capitais tomados emprestados nos Estados Unidos por aplicadoresna Europa, entre as duas taxas de juros, de modo a desestimular a tomada de em-préstimos no mercado americano para investimento no mercado financeiro euro-peu. Não se adotou nenhuma restrição quantitativa à saída de capitais, apenas ten-tou-se remover o incentivo a esse movimento.

Controles sobre saída de capitais também foram utilizados na Espanha quandoda crise do sistema monetário europeu, em 1992. A adoção de controles na Espanhafoi explicada por razões semelhantes às que levaram a Malásia, em 1998, a fazer omesmo: evitar a alta da taxa de juros doméstica que seria necessária para fazerreverter fugas de capitais. No caso espanhol, as medidas de controle adotadas ten-tavam focalizar operações específicas, particularmente aquelas envolvendo capi-tais especulativos.

Dentre os instrumentos utilizados por países em desenvolvimento, encontramostambém, com muita freqüência, medidas de natureza administrativa. O exemplo tal-vez mais interessante da adoção de controles de capitais é o da República Popular daChina, onde transações de capitais são simplesmente dependentes de autorizaçãoespecífica. Em outras palavras, não são as restrições que são especificadas, mas, aocontrário, as exceções. As operações financeiras com o exterior, de entrada ou desaída, são examinadas em detalhe, com apoio em exigências estritas de documenta-ção. Também em outro exemplo citado com muita freqüência, a Índia, apesar demovimentos na direção de alguma liberalização, predomina a utilização de restriçõesde natureza quantitativa e administrativa a transações de capitais.

Já países que seguiram uma estratégia mais definidamente liberalizante ten-dem ou a suprimir controles ou a adotar instrumentos amigáveis ao mercado. Nestecaso, não se proíbem ou se limitam transações de tipos determinados, mas, como no


caso americano citado anteriormente, tenta-se desestimular certas formas de mo-vimento de capitais. O exemplo mais citado é o chileno nos anos 1990, que foiseguido de perto por outros países, inclusive o Brasil em torno da implementação doPlano Real, pela Colômbia entre 1993 e 1998, pela Tailândia no período entre 1995e 1997 e pela Malásia em 1994. No início da década de 1990, o principal problema alevar ao emprego de controles não era a possibilidade de fugas de capitais (aindaque estas tenham ocorrido de tempos em tempos), mas a superabundância de liquidezno sistema monetário internacional. Esse excesso de liquidez dava origem a amplosmovimentos de entradas de capitais em países em desenvolvimento, valorizando amoeda local (prejudicando, com isso, as exportações do país). O instrumento usadoem todos os países acima listados foi a imposição de depósitos compulsórios, geral-mente não remunerados e resgatáveis depois de um período variável de país a país,mas sempre relativamente longo, sobre entradas de capitais estrangeiros.

As experiências citadas não foram, de modo algum, únicas ou excepcionais. Naverdade, numa perspectiva temporal mais longa, a liberalização alcançada atual-mente é mais excepcional, desde o início do século passado, que a adoção de con-troles de capitais. De modo geral, construiu-se uma tecnologia de controle, pelaqual entradas excessivas de capitais podem ser evitadas por instrumentos amigáveisao mercado, como o estabelecimento de impostos sobre esses fluxos, enquanto sa-ídas parecem ser mais eficientemente controladas por restrições de natureza admi-nistrativa, como proibições e imposição de limites quantitativos.

7) A EXPERIÊNCIA DA MALÁSIA:SUPERANDO A CRISE COM SOBERANIA E CRESCIMENTO

Durante a crise asiática de 1997-8, o ringgit, a moeda malaia, se desvalori-zou de aproximadamente 2,50 para 4,20 por dólar americano desde o final doprimeiro semestre de 1997 a agosto de 1998 – apesar da economia da Malásiaapresentar sólidos fundamentos. A economia malaia apresentava, então, dadosrelativamente seguros. O seu PIB cresceu, em 1996, 8,6%, em 1997, cresceu 7,5%.Sua inflação nesse período era inferior a 3%, o desemprego também. Era reco-nhecido que o aumento da renda era dividido de forma equilibrada entre osdiversos grupos sociais e étnicos. Havia investimentos elevados em educação.Somente uma variável não era positivamente avaliada pelos mercados financei-ros e o FMI, a relação dívida/PIB: era um pouco menor que 60%.

A Malásia fez exatamente o oposto do que sugere o receituário padrão doFMI para o enfrentamento de crises de fuga de capitais que se transformam emcrises cambiais. O FMI propõe a flutuação da taxa de câmbio, a Malásia fixou ataxa de câmbio em 3,80 (que é mantida até hoje). O FMI sugere a elevação dataxa de juros, a Malásia a reduziu. O FMI receita a redução dos gastos públicospara estabilizar (isto é, reduzir) a relação dívida pública/PIB, a Malásia aumen-tou os gastos públicos e impôs uma trajetória ascendente para esta relação. Mastudo isto somente foi possível porque a Malásia neutralizou, através da adoçãode medidas de controles de capitais, os possíveis impactos que a plena mobilida-de de recursos financeiros poderia ter causado na sua economia. Sem a adoção


de controles de capitais, a estratégia malaia expansionista de enfrentamento dacrise não teria sido possível. Na ausência de controles, somente restaria a opçãode adoção da estratégia recessiva do FMI.

No dia primeiro de setembro de 1998, foi imposto um amplo conjunto deinstrumentos de controles sobre a saída de capitais para reduzir a pressão laten-te de desvalorização da moeda malaia. Os investimentos diretos estrangeiros eas transações internacionais comerciais ficaram isentos. No segundo semestrede 1997, a fuga de capitais tinha atingido cifras consideráveis e o nível de reser-vas do Banco Central Malaio estava muito baixo (no início de 1997, suas reservassomavam mais de 27 bilhões de dólares; no início de 1998, somavam menos que21 bilhões). Os controles e medidas adotadas visavam impedir a fuga de capitaise alongar o perfil das aplicações de estrangeiros na Malásia, sem recorrer a ele-vações da taxa de juros que estrangulariam a economia malaia, a exemplo doque ocorreu com os países asiáticos que seguiram as políticas propostas peloFMI.

A principais medidas adotadas foram as seguintes:

(1)-estrangeiros ficaram impedidos de repatriar recursos obtidos com a vendade ativos financeiros da Malásia por doze meses, a contar da data da transaçãode venda;

(2)-malaios deveriam aprovar previamente a realização de investimentosno exterior além de certos limites, independentemente da forma da transação(antes tal medida era aplicada somente a empresas malaias endividadas interna-mente);

(3)-a quantidade de remessa de dólares ao exterior por parte de malaios foilimitada de acordo com a quantidade de recursos trazidos para a Malásia porestrangeiros.

Um outro bloco de medidas foi adotado em 15 de fevereiro de 1999.Objetivava desencorajar os investimentos financeiros de curto prazo e, ao mes-mo tempo, permitir a saída de capitais de forma não-abrupta – já eram medidasde relaxamento dos rígidos controles impostos. A medida mais importante toma-da nesta data foi a seguinte: alíquotas regressivas de imposto (relativas ao tem-po de permanência) sobre a saída de capitais de estrangeiros oriundos da vendade investimentos financeiros (ações, títulos públicos e outros papéis) foram es-tabelecidas – 30% se o principal fosse repatriado menos que sete meses depoisda data de entrada, 20% se fosse repatriado entre sete e nove meses, 10% para asaída de capitais que permanecessem nove a doze meses e não havia alíquotapara a saída de recursos de duração superior a doze meses (não havia impostosobre a remessa de lucros, juros, dividendos e aluguéis).

Os controles sobre a saída de capitais foram estabelecidos em uma situaçãode crise com objetivo de superá-la e de recuperar a autonomia sobre a políticamonetária que teria que manter as taxas de juros em patamares elevados paraconter a fuga de capitais, dissolver a pressão especulativa sobre a taxa de câm-bio e reduzir a perda de reservas por parte do Banco Central Malaio. A introdu-


ção das medidas de controles foram acompanhadas da fixação da taxa de câmbio(que estava sob um regime flutuante), da redução da taxa de juros acompanha-da de medidas de ampliação do crédito e da manutenção da política fiscal degastos, iniciada nos primeiros dias de 1998, que tinham o objetivo explícito deestimular o crescimento econômico.

Os resultados dos controles foram extremamente positivos. Os controles fo-ram efetivos, isto é, não houve fugas significativas por canais legais ou ilegais.Não surgiu, de forma significativa, qualquer mercado paralelo de dólares. Nãohouve subvalorização das exportações, nem sobrevalorização das importações (éo que mostra um relatório do Banco Morgan Stanley citado em estudo de técni-cos do FMI). O mercado legal futuro de dólares se manteve. Assim, o fluxo desaída de capitais iniciado no segundo semestre de 1997 foi contido. A pressãoespeculativa foi dissolvida e o câmbio se manteve fixo. Emergiram, então, ascondições favoráveis para que fossem mantidas as políticas monetária e fiscalexpansionistas.

Apesar da ef icácia dos controles e da manutenção das pol ít icasexpansionistas, o PIB no ano de 1998 contraiu-se em 6,7%. Contudo, a recupera-ção foi rápida, e as reservas no início de 1999 já alcançavam um patamar supe-rior a 29 bilhões de dólares (hoje, a Malásia possui 51,5 bilhões de dólares emreservas). O sucesso das medidas de controles na Malásia pode ser atribuído emgrande parte: (1)-à abrangência dos instrumentos de controles que evitaram tru-ques legais ou ilegais que poderiam burlar as regras estabelecidas – não existiamexceções às regras; quando elas existem, os capitais podem tomar a forma dasexceções e fugir e (2)-ao esforço do Banco Central Malaio em ampliar a transpa-rência e o entendimento das medidas adotadas para reduzir as resistências.

A reação externa, contudo, não foi favorável às medidas. As agências deavaliação de risco (Moody’s, Thompson Watch e Fitch) reduziram o rating decrédito soberano da Malásia justificando que as medidas de controles represen-tavam uma ameaça às transações comerciais com o exterior e aos investimentosdiretos – que eram as mais importantes variáveis que explicavam o rápido desen-volvimento econômico do país. A Malásia foi retirada do índice do Morgan Stanleyde investimentos em mercados emergentes que orienta os administradores dosgrandes fundos internacionais. O Morgan Stanley anunciou que a retirada tinhasido para sempre e que a inclusão da Malásia no índice anteriormente tinha sidouma aberração. Assim, o custo de captação externa por parte do governo, ban-cos e empresas aumentou. O FMI também encontrou uma fórmula para tentarenfraquecer as medidas. O Fundo promoveu uma imediata averiguação local paradeterminar se as medidas estavam de acordo com o Artigo VIII dos estatutos dainstituição que se refere às “obrigações gerais dos membros”. Por fim, o FMIconsiderou que o conjunto de medidas estava em conformidade com o Artigo,mas avaliou que sua implementação deveria, ainda assim, ser mantida sob acom-panhamento.

O apoio doméstico às medidas de controles foi rapidamente conquistado. Aqueda da taxa de juros e a estabilidade cambial foram vistos pelo empresariado


malaio como algo extremamente positivo. Os empresários sob aquelas condiçõespoderiam planejar receitas, custos e compromissos de dívidas futuros. A comuni-dade financeira internacional relaxou as suas restrições já em 1999. A Malásiavoltou ao índice de referência para investimentos financeiros publicado por ban-cos e instituições privadas (inclusive do Morgan Stanley). O spread de juros co-brados sobre os títulos soberanos caiu de aproximadamente 10% ao final de 1998para menos que 2% no segundo trimestre de 1999.

A recuperação da crise de 1997-8 pela Malásia foi mais rápida e com menoscustos quando comparada com a da Tailândia e Coréia que seguiram os progra-mas de recuperação/empréstimos do FMI. A recuperação malaia foi, de fato,impressionante. A indústria cresceu 8,5%, em 1999, e o PIB cresceu neste ano5,4%; em 2000, cresceu 7,8%; atualmente, mantém taxas de crescimento acimade 5% ao ano. A inflação que em 1998 foi de 5,3%; em 1999, foi de 2,8%, em 2000,de 2,2% e em 2001, de 2,8%. A relação dívida/PIB que era a única variável malavaliada pelo FMI e a comunidade financeira em 1996 quando atingiu um pata-mar próximo a 60%, se manteve em trajetória ascendente do período da criseaos dias de hoje em que está em um patamar superior a 70%.

Hoje a Malásia mantém poucos instrumentos de controles de capitais. Con-tudo, é importante ainda ser mencionado que se o mercado financeiro ameaçarcom um novo ataque contra o ringgit, poderá ser punido novamente com a perdade liquidez das suas aplicações; então, os financistas especuladores serão certa-mente mais cautelosos neste país. Portanto, os controles adotados no passadoainda são hoje um valioso ativo nas mãos da Malásia. O lastro desse ativo, alémda experiência bem-sucedida de 1998-9, é o Artigo VI dos estatutos de fundaçãodo FMI – que sugere que crises de balanço de pagamentos cuja causa seja a fugade capitais deve ser enfrentada com medidas de controles do fluxo de capitais enão com empréstimos e orientações do Fundo. As medidas adotadas pela Malásiasão consideradas legais e legítimas segundo os Artigos dos Estatutos de fundaçãodo Fundo que, ainda, regem o funcionamento da instituição.


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