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JULIETA MENDES LOPES VARESCHINI

Scia Fundadora do Grupo JML Consultoria & Eventos. Mestre em Direito. Especialista em Direito Ambiental e Gesto Ambiental. Possui graduao em Direito pela Faculdade de Direito de Curitiba. Advogada e Consultora na rea do Direito Administrativo, com nfase em Licitaes e Contratos Administrativos. Coordenadora tcnica da JML Consultoria. Professora do Curso de Especializao em Licitaes e Contratos da UNIBRASIL. Professora do curso de Graduao em Direito da UNIBRASIL. Membro do Instituto Paranaense de Direito Administrativo. Palestrante na rea de Licitaes e Contratos perante entidades da Administrao Pblica e Sistema S, com atuao em todo o territrio nacional. Autora da obra Discricionariedade Administrativa: uma releitura a partir da constitucionalizao do direito (Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2014). Organizadora da obra Repercusses da Lei Complementar n 123/2006 nas Licitaes Pblicas: de acordo com o Decreto n 6.204/2007 (Curitiba: JML, 2008). Autora de diversos artigos jurdicos, entre os quais: Gesto Planejada do Sistema de Registro de Preos (In: Dilogos de Gesto: novos ngulos e vrias perspectivas. Curitiba: JML, 2013).

Editada e distribuda em todo o territrio nacional por:

Editora JML.

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CEP 83324-430 Pinhais Paran.

Telefone (41) 3595 9999 Fax (41) 3595 9998.

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www.studiobild.design

VARESCHINI, Julieta Mendes Lopes.

Licitaes e Contratos no Sistema S. 7. ed. Curitiba: Editora JML, 2017. p.623.

ISBN: 978-85-68088-00-5

Todos os direitos desta edio esto reservados

EDITORA JML.

A Deus, pela proteo concedida a mim e mi-nha famlia.

Aos meus pais, Cludio e Besa, pelas oportuni-dades que me deram na vida e, principalmente, pelo exemplo de determinao e capacidade de luta incessante.

Ao meu irmo, Juliano Jos Lopes, por todo ca-rinho, apoio e confiana depositados em mim ao longo de nossas vidas.

minha irm, Cludia Mendes Lopes, pela ale-gria sempre contagiante e pelo apoio incondicio-nal.

minha av, Adir Rodrigues Lopes (in memo-riam), por ter sido o alicerce de nossa famlia.

Ao meu grande amor, Tiago Euclydes Vareschini, por me proporcionar a verdadeira e plena felici-dade.

Ao querido primo, Alan Mendes Macedo (in me-moriam), com imensa saudade.

AGRADECIMENTOS

Ao professor Diogenes Gasparini (in memoriam), pela amizade e estmulo dedicados minha famlia e a JML Consultoria & Eventos, e por ter me concedido a honra de prefaciar este singelo trabalho.

Aos professores Edgar Guimares, Jess Torres Pereira Junior, Luiz Bernardo Dias Costa e Jos Anacleto Abduch Santos, por todo o apoio dispensado a JML Consultoria & Eventos.

A Danielle Regina Wobeto de Araujo, Juliana Almeida Ribeiro e Nyura Disconzi da Silva, que muito contriburam para que essa obra fosse concretizada.

A todos os colaboradores da JML Consultoria & Eventos, pelos esforos para transformar o sonho da JML em realidade.

Aos meus tios Jacqueline Mendes Menezes e Canuto Menezes Neto, pelas palavras de incentivo.

SUMRIO

Prefcio - Diogenes Gasparini .................................................. 13

CAPTULO I ...............................................................................16Art. 1. ....................................................................................................161. Natureza jurdica das entidades integrantes do Sistema S .........162. Fundamento do dever de licitar .......................................................19Art. 2. . ..................................................................................................261. Conceito e objetivos da Licitao .....................................................261.1. Proposta mais vantajosa .................................................................282. Princpios aplicveis ..........................................................................323. O formalismo moderado ..................................................................44Art. 3.. ...................................................................................................481. O princpio da publicidade e o sigilo das propostas ......................48

CAPTULO II ..............................................................................51Art. 4. ...................................................................................................511. Conceitos: objetivo do dispositivo ...................................................522. Obras e servios .................................................................................523. Compra ...............................................................................................544. Comisso de Licitao ......................................................................555. Homologao .....................................................................................686. Adjudicao ........................................................................................687. Registro de Preos ..............................................................................69

CAPTULO III ............................................................................71Art. 5. ...................................................................................................711. Conceito de modalidade ....................................................................721.1. Concorrncia ....................................................................................731.2. Convite .............................................................................................741.2.1. Ausncia do nmero mnimo de interessados ..........................751.2.2. Necessidade de justificativa ........................................................761.3. Concurso ..........................................................................................771.4. Leilo ................................................................................................791.5. Prego ...............................................................................................792. Publicao do aviso do edital ...........................................................80Art. 6. ...................................................................................................831. Critrios para a escolha da modalidade de licitao ......................84

Art. 7. ...................................................................................................851. Parcelamento das licitaes e o dever de planejamento ................862. Servios contnuos ............................................................................973. Parcelas de natureza especfica e contrataes imprevisveis .......100Art. 8. ...................................................................................................1021. Tipos de licitao ...............................................................................1021.1. Menor preo .....................................................................................1031.2. Tcnica e Preo ................................................................................1051.3. Maior lance ou oferta .....................................................................112

CAPTULO IV ..............................................................................114Art. 9. ...................................................................................................1141. Excees ao dever de licitar ..............................................................1162. Como verificar o procedimento adequado: licitao ou contratao direta? .....................................................................................................1183. Hipteses de dispensa de licitao ..................................................1193.1. Dispensa em razo do valor ...........................................................1193.2. Nas alienaes de bens...................................................................1213.3. Ausncia de interessados na licitao ..........................................1213.4. Calamidade pblica ou grave perturbao da ordem pblica ...1233.5. Emergncia ......................................................................................1243.6. Na aquisio, locao ou arrendamento de imveis ..................1273.7. Na aquisio de gneros alimentcios perecveis .........................1313.8. Entidade incumbida regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, cientfico ou tecnolgico, desde que sem fins lucrativos .........................................1333.9. Servios Sociais Autnomos, rgos e entidades integrantes da Administrao Pblica ..........................................................................1363.10. Componentes ou peas necessrios manuteno de equipamentos ........................................................................................1373.11. Urgncia para o atendimento de situaes comprovadamente imprevistas ou imprevisveis ................................................................1403.12. Contratao de pessoas fsicas ou jurdicas para ministrar cursos ou prestar servios de instrutoria ........................................................1413.13. Servios de manuteno com desmontagem do equipamento ..........................................................................................1423.14. Contratao de cursos abertos ....................................................1423.15. Venda de aes que podero ser negociadas em bolsas ...........144

3.16. Aquisio ou restaurao de obras de arte e objetos histricos ................................................................................................1443.17. Contratao de remanescente de obra, servio ou fornecimento ..........................................................................................145Art. 10.....................................................................................................1471. Inexigibilidade de licitao ................................................................1471.1. Contrato de patrocnio ...................................................................1481.2. Aquisio de equipamentos diretamente de fornecedor exclusivo ..................................................................................................1521.3. Contratao de servios com empresa ou profissional de notria especializao .........................................................................................1581.4. Contratao de profissional de qualquer setor artstico ............1621.5. Permuta ou dao em pagamento de bens ...................................1681.6. Doao de bens ...............................................................................1692. A necessria compatibilidade entre a escolha da entidade e a necessidade a ser satisfeita ....................................................................173Art. 11. ....................................................................................................1741. Procedimento de contratao direta ...............................................1742. A contratao direta e o princpio da isonomia .............................1883. Principais vcios no procedimento de dispensa de licitao ........1893.1. Ausncia do processo administrativo ...........................................1893.2. Fracionamento das despesas para burlar a licitao ..................1913.3. Emergncia decorrente de desdia da entidade ..........................1913.4. Preos incompatveis com o mercado..........................................1943.5. Ausncia do correto enquadramento nas hipteses legais ........1944. Abusos no procedimento de inexigibilidade de licitao .............195

CAPTULO V ..............................................................................201Art. 12. ...................................................................................................2011. Habilitao: exigncias especficas vinculadas ao objeto da licitao ...................................................................................................2021.1. Habilitao Jurdica ........................................................................2041.2. Qualificao tcnica ........................................................................2091.3. Qualificao econmico-financeira ..............................................2301.4. Regularidade fiscal ..........................................................................2391.5. Regularidade fiscal dispensa dos documentos .........................256

CAPTULO VI .............................................................................259Art. 13. . ..................................................................................................2591. Fase interna da licitao ....................................................................260

1.1. Descrio do objeto ........................................................................2611.2. Diviso do objeto em itens e/ou lotes ..........................................2681.3. Exigncias decorrentes de normas de controle de qualidade ....2751.4. Estipulao do valor da contratao e realizao de pesquisa de mercado ..................................................................................................2812. Processo administrativo: requisitos necessrios ...........................2933. Elaborao do edital: cuidados necessrios ...................................2944. Aprovao Jurdica ............................................................................2985. Anexos do ato convocatrio .............................................................3126. Publicidade Aviso resumido do edital ..........................................3147. Alterao do edital: hipteses e procedimento ..............................3158. Cobrana do ato convocatrio .........................................................3179. Impugnao do ato convocatrio ....................................................31710. Esclarecimentos ...............................................................................319Art. 14. ...................................................................................................3191. Processamento da licitao nas modalidades convite e concorrncia ...3202. Saneamento de falhas........................................................................324Art. 15. ...................................................................................................3291. Divulgao do resultado ....................................................................329Art. 16. ...................................................................................................3301. A inverso das fases............................................................................331Art. 17. ...................................................................................................3311. A inverso das fases na modalidade prego ....................................332Art. 18. ...................................................................................................3331. Pregoeiro: perfil, atribuies e responsabilidade pelos atos praticados ...............................................................................................3332. Comisso no prego: atribuies .....................................................334Art. 19. ...................................................................................................335

Seo I - Do Prego Presencial ...................................................336Art. 20. ..................................................................................................3361. Prego: obrigatoriedade ou faculdade? Utilizao do presencial ou do eletrnico? ........................................................................................3382. Conceito de bens e servios comuns ...............................................3403. Vedaes legais utilizao do prego ............................................3434. Processamento do prego presencial ..............................................3444.1. Credenciamento ..............................................................................3444.2. Sesso pblica para recebimento dos envelopes ........................3454.3. Ausncia do representante da empresa .......................................346

4.4. Propostas comerciais e fase de lances ..........................................3494.5. Habilitao: anlise dos documentos ..........................................3574.6. Inabilitao e seus efeitos ..............................................................358

Seo II - Do Prego Eletrnico .................................................360Art. 21. ...................................................................................................3601. Prego eletrnico: conceito e peculiaridades .................................3622. Sistemas que podero ser utilizados ...............................................3633. Credenciamento, obteno das senhas e chaves de identificao ..3644. Processamento: propostas, lances, habilitao, recursos, homologao e adjudicao .................................................................3655. Desconexo: como proceder? ..........................................................3696. Ata de sesso pblica emitida pelo sistema eletrnico .................370

Seo III - Dos Recursos .............................................................371Art. 22. ..................................................................................................371Art. 23. ..................................................................................................371Art. 24. ..................................................................................................3711. Recursos: cabimento, prazo e processamento ...............................3722. Prego: manifestao acerca do interesse de interpor recurso ....378

CAPTULO VII ............................................................................379Art. 25. ..................................................................................................3791. Contrato: conceito e obrigatoriedade ..............................................379Art. 26. ..................................................................................................3821. Contrato: clusulas necessrias ........................................................3832. Publicao do instrumento contratual ...........................................3843. Contrato: por prazo e por escopo....................................................3874. A vigncia e a prorrogao do contrato ..........................................388Art. 27. ...................................................................................................3961. Garantia: exigncia e momento de devoluo ................................397Art. 28. ..................................................................................................4041. Subcontratao: possibilidade e cautelas necessrias ....................404Art. 29. ..................................................................................................411Art. 30. ..................................................................................................4121. Possibilidade de alterao do contrato ............................................4122. Manuteno do equilbrio econmico-financeiro do contrato ...4243. Instrumentos para a recomposio do equilbrio econmico-financeiro ................................................................................................426

Art. 31. ...................................................................................................4401. Recusa do adjudicatrio em assinar o contrato .............................4402. Penalidades aplicveis .......................................................................443Art. 32. ..................................................................................................4441. Gestor e fiscal de contratos ...............................................................4442. Recebimento do objeto .....................................................................4523. Inexecuo e resciso do contrato ...................................................4564. Penalidades aplicveis .......................................................................4595. Reteno do pagamento e a responsabilidade pelos encargos trabalhistas e previdencirios ...............................................................466

CAPTULO VIII ..........................................................................484Art. 33. ..................................................................................................4841. Registro de Preos: conceito ............................................................4842. Princpios aplicveis ..........................................................................4863. Vantagens e desvantagens do Registro de Preos ..........................4874. Quando deve ser dada preferncia ao sistema de Registro de Preos? ....................................................................................................4895. Formalidades prvias.........................................................................4956. Descrio do objeto ...........................................................................5007. Definio de quantidades ..................................................................5018. A questo da dotao oramentria ................................................5049. Qual modalidade adotar: prego ou concorrncia? ......................506Art. 34. ..................................................................................................5071. Vigncia e prorrogao da Ata de Registro de Preos ...................5072. Pesquisa de mercado e comprovao da vantajosidade do preo registrado ................................................................................................511Art. 35. ..................................................................................................5131. Ata de Registro de Preos: o que deve constar? .............................5132. necessrio firmar contrato ou a Ata suficiente? ......................5143. Acrscimos na Ata de Registro de Preos .......................................518Art. 36. ..................................................................................................5211. A entidade est obrigada a contratar aquele que teve o preo registrado? ..............................................................................................521Art. 37. ...................................................................................................5221. Registro de diversos fornecedores ...................................................522Art. 38. ..................................................................................................5242. Reequilbrio econmico-financeiro dos preos registrados .........525

Seo I - Da Adeso ao Registro de Preo .................................528Arts. 38-A a 38-D. ................................................................................528

CAPTULO IX .............................................................................543Art. 39. ..................................................................................................5431. Dos impedimentos participao em licitao e contratao...543Art. 40. ..................................................................................................5541. O cancelamento e a anulao da licitao .......................................554Art. 41. . ..................................................................................................5581. Contagem dos prazos .........................................................................558Art. 42. ..................................................................................................558Art. 43. ..................................................................................................559REGULAMENTO DO SEBRAE .......................................................559Art. 42. . .................................................................................................559Art. 43. ..................................................................................................559

LEI COMPLEMENTAR N 123/2006: ESTATUTO DAS MICROEMPRESAS E DAS EMPRESAS DE PEQUENO PORTE REPERCUSSES NAS LICITAES DO SISTEMA S ..........5621. Aplicao da Lei Complementar aos Servios Sociais Autnomos .............................................................................................5622. Fundamento constitucional do tratamento diferenciado ............5733. Conceito de microempresa e de empresa de pequeno porte ........5764. Documentao a ser exigida para a comprovao da qualidade de micro ou pequena empresa ..................................................................5845. Habilitao .........................................................................................5926. Empate e direito de preferncia .......................................................5977. Tipos de licitao abrangidos pelo tratamento diferenciado ........599

NDICE REMISSIVO ..................................................................601

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .........................................619

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PREFCIO

Desincumbo-me, com satisfao e honra, por especial deferncia de sua autora, Dr. Julieta Mendes Lopes Vareschini, ilustre Diretora e Responsvel Tcnica da RJML Licitaes e Contratos, editada pelo grupo JML Consultoria & Eventos, de Curitiba PR, e professora das mais competentes e responsveis, da tarefa de prefaciar o seu livro Licitaes e Contratos no Sistema S, obra de h muito reclamada pelos aplicadores do Direito Administrativo, especialmente por aqueles que realizam as licitaes e contrataes das entidades que integram esse sistema.

Nesta obra, a autora utiliza eficientemente a jurisprudncia, a vivncia na Consultoria da JML e a experincia do dia a dia, compartilhada com centenas de participantes dos cursos da responsabilidade da JML Consultoria & Eventos. Com isso, d ao livro, que ora vem a lume, um contedo eminentemente prtico, sem se afastar, salvo quando necessrio, de uma digresso doutrinria mais profunda. Suas afirmaes, sem qualquer demrito, so sempre forradas com citaes de eminentes monografistas das licitaes e contratos e, quando a argumentao exige, so trazidas colao as lies administrativistas do

mais alto respeito.

A autora escolheu para comentar o Regulamento do SESI, mas, antes de vers-lo artigo por artigo, discorreu sobre a natureza jurdica das entidades que integram o referido sistema e sobre a obrigatoriedade de licitarem, ainda que sem submisso Lei Federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica. Na sequncia, para cada artigo desse Regulamento, expendeu com firmeza e clareza suas consideraes, sem deixar de fazer as indispensveis remisses, comparaes e comentrios aos Regulamentos de outras entidades do Sistema S, quando prescrevem de modo diverso ou so omissas. Assim, amplia enormemente suas consideraes para alcanar um pblico especfico e envolvido com cada uma dessas entidades, sejam seus dirigentes, funcionrios ou mesmo possveis contratados, como os empreiteiros de obras, fornecedores de bens e prestadores de servios. Esse modo de apresentar suas ideias acabou por dar ao livro Licitaes e Contratos no Sistema S outra dimenso, pois, alm de torn-lo mais abrangente, credencia-o como o mais prtico e extremamente til aos fins a que se destina: comentar os dispositivos

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dos Regulamentos licitatrios das entidades do Sistema S. A par, tambm, debate a aplicabilidade subsidiria da Lei Federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica aos certames licitatrios e decorrentes contratos dessas entidades, realando a questo: tal aplicao depende ou no de previso regulamentar?

Ao apresentar suas consideraes sobre os artigos do Regulamento do SESI, f-lo com propriedade e na exata dimenso dos objetivos que deseja alcanar, desenvolvendo suas ideias com adequado aprumo cientfico e didtico. No rebusca no uso da palavra, nem se perde em teorizao desnecessria. Licitaes e Contratos no Sistema S, da Prof. Julieta Mendes Lopes Vareschini, no mais um livro sobre licitaes e contratos, destinado apenas a figurar nas estantes dos que militam nessa rea do Direito Administrativo. mais que isso. obra destinada a se destacar entre os mais respeitveis trabalhos desse gnero, at pela sua atualizao, pois discute se os favores licitatrios outorgados s microempresas e empresas de pequeno porte, pela Lei Complementar Federal n 123/2006, devem ser concedidos pelas entidades do Sistema S, independente de qualquer previso dos respectivos Regulamentos.

Com a chegada dessa obra, a autora partilha com o estudante, com o advogado, com o procurador, com o promotor, com o delegado, com o juiz e com os assessores jurdicos, os conhecimentos hauridos na experincia diria da consultoria, confortados na jurisprudncia pertinente e atual e na boa doutrina administrativista.

Escrito em linguagem simples e escorreita, valendo-se a autora da terminologia jurdica precisa que a matria exige, o livro torna-se para todos os que militam na rea do Direito Pblico, instrumento til e de fcil utilizao. Por tudo isso, ainda que com algumas afirmaes se possa discordar, Licitaes e Contratos no Sistema S livro cuja leitura recomendamos.

So Bernardo do Campo, junho de 2007.

DIOGENES GASPARINI

Advogado. Mestre e Doutor pela PUC-SP. Prof. da Escola Superior de Direito Constitucional SP. Ex-Prof. Titular e Prof. Honoris Causa da Faculdade de Direito de S. Bernardo do Campo SP.

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CAPTULO I

DOS PRINCPIOS

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CAPTULO IDOS PRINCPIOS

Art. 1. As contrataes de obras, servios, compras e alienaes do S (...) sero necessariamente precedidas de licitao, obedecidas as disposies deste Regulamento.1

COMENTRIOS

1. Natureza jurdica das entidades integrantes do Sistema S

Antes de analisar o dispositivo acima citado, convm tecer alguns comentrios sobre a natureza jurdica das entidades integrantes do Sistema S, a fim de se compreender o porqu da submisso dessas pessoas jurdicas licitao pblica.

Os Servios Sociais Autnomos integram o denominado Sistema S e so conceituados por Hely Lopes Meirelles como:

Todos aqueles institudos por Lei, com personalidade de Direito Privado, para ministrar assistncia ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, mantidos por dotaes oramentrias ou por contribuies parafiscais.

So entes paraestatais, de cooperao com o Poder Pblico, com administrao e patrimnios prprios (...). Embora oficializadas pelo Estado, no integram a Administrao direta nem a indireta, mas trabalham ao lado do Estado, sob seu amparo, cooperando nos setores, atividades e servios que lhes so atribudos, por serem considerados de interesse especfico de determinados beneficirios.2 (Grifos nossos)

Como se pode observar do conceito doutrinrio supracitado, os Servios Sociais Autnomos so institudos por Lei, possuem personalidade

1 Salienta-se que ser utilizado como parmetro o Regulamento de Licitaes e Contratos do SESI, fazendo-se as remisses necessrias quando os demais regulamentos disciplinarem de forma diversa as questes que sero aqui tratadas.

2 MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. 25. ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 346.

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de direito privado e no tm fins lucrativos. Atuam ao lado do Estado, mediante o desempenho de atividades no lucrativas, no integrando a Administrao direta (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal), tampouco a Indireta (Autarquias, Fundaes Pblicas, Sociedades de Economia Mista e Empresas Pblicas).

Infere-se, portanto, que referidas entidades no se confundem com o Estado, tampouco integram a estrutura deste, atuando em cooperao com o Poder Pblico para o desempenho de atividades de relevante interesse pblico.

No se pode olvidar que tais entidades desempenham atividades de grande relevncia sociedade, atuando em reas como educao, cultura, aprendizagem industrial, comercial e rural, cooperativismo, no fomento s microempresas e empresas de pequeno porte, entre outras, contribuindo de forma salutar para o desenvolvimento de vrios setores e para a concretizao, inclusive, de direitos fundamentais sociais.

Acerca da importante atuao dos Servios Sociais Autnomos, cumpre colacionar doutrina de Thiago Bueno de Oliveira:

Em apertada sntese, podemos afirmar que os Servios Sociais Autnomos (concepo antiga) j tiveram sua justificao fundada no dever assistencial genrico do Estado. Hoje, em sua faceta moderna (como entidades de colaborao governamental), mais do que uma atividade meramente educacional e assistencial, elas se justificam como atividades de fomento pblico, em que o Estado tenta promover e desenvolver uma plena aptido tcnica, fsica ou mental do homem para progredir no trabalho.

A lgica est na efetivao dos direitos econmicos e sociais, que ganham evidncia e reforo pela instaurao de um processo hermenutico legitimado pelos princpios fundamentais e pelos direitos fundamentais, voltado sua prpria concretizao. Com isto resguardam-se os valores juridicizados no texto constitucional, que consubstanciam o aspecto teleolgico do Estado Democrtico de Direito, e que se confundem com a realizao da prpria Constituio.

(...)

Nestes termos, os entes de colaborao governamental impactam de

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sobremaneira na busca do pleno emprego, na medida em que maximizam, por meio de aes concretas estabelecidas em seus objetivos institucionais, as oportunidades de emprego produtivo, seja por meio do comrcio, indstria, cooperativismo, micro e pequenas empresas, transporte, agricultura e exportao, visando justia social e ao desenvolvimento nacional.

Com efeito, verifica-se que as aes das entidades de colaborao governamental revestem-se, indubitavelmente, de elevados objetivos de ordem pblica, podendo ser qualificadas como sendo benemerentes e de assistncia social, na medida em que materializam a consecuo do iderio consagrado no art. 203, inciso III, da Constituio Federal, ou seja, a promoo da integrao ao mercado de trabalho.3

Conforme destacado pela extinta Controladoria Geral da Unio4:

essas entidades, embora oficializadas pelo Estado, no integram a Administrao direta nem a indireta, mas trabalham ao lado do Estado, cooperando nos setores, atividades e servios que lhes so atribudos, consideradas de interesse pblico de determinados beneficiados. Recebem, por isso, oficializao do Poder Pblico e autorizao legal para arrecadarem e utilizarem, na sua manuteno, as contribuies parafiscais.5

Dessa feita, por gerirem recursos decorrentes de contribuies parafiscais, por desempenharem atividades de natureza pblica no interesse das categorias profissionais que representam e por possurem inmeros privilgios prprios das pessoas jurdicas de direito pblico, tais entidades submetem-se a algumas normas pblicas como, por exemplo, o dever de licitar e de prestar contas ao respectivo Tribunal.

Ademais, o dever de prestar contas decorre da prpria Constituio Federal que, em seu art. 70, pargrafo nico, prescreve:

Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e

3 OLIVEIRA, T. B. de. Os Servios Sociais Autnomos e a vedao ao retrocesso social. In: Revista JML de Licitaes e Contratos, Curitiba, n. 25, p. 45, dez. 2012.

4 Atualmente integrante do Ministrio da Transparncia, Fiscalizao e Controladoria-Geral da Unio.

5 CGU. Coletnea de Entendimentos da SFC/CGU Sobre os Principais Temas de Gesto do Sistema S. Braslia: CGU, 2004. p. 6. Disponvel em: . Acesso em: 10 nov. 2014.

http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/auditoria-e-fiscalizacao/arquivos/sistemas.pdfhttp://www.cgu.gov.br/Publicacoes/auditoria-e-fiscalizacao/arquivos/sistemas.pdf

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patrimonial da Unio e das entidades da Administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.

Nesse sentido manifestou-se o Tribunal de Contas da Unio:

11. Obviamente que isso no implica descuidar de regras balizadoras da ao institucional, pois embora as entidades do Sistema S sejam dotadas de personalidade jurdica de direito privado, so entes que prestam servio de interesse pblico ou social, beneficiadas com recursos oriundos de contribuies parafiscais pelas quais ho de prestar contas sociedade.6

Portanto, para salvaguardar a observncia do interesse pblico na gesto das atividades executadas pelos Servios Sociais Autnomos, estes no tero liberdade para contratar com qualquer um, a exemplo do que ocorre com outras pessoas jurdicas privadas, mas, devero, sim, realizar um procedimento prvio contratao, denominado licitao.

2. Fundamento do dever de licitar

Conforme destacado, o dever de licitar dos Servios Sociais Autnomos decorre do fato de eles administrarem verbas oriundas de contribuies parafiscais7. Dessa forma, a fim de aplicar da melhor maneira possvel tais recursos, devem buscar a proposta mais vantajosa e possibilitar a todos os interessados que atuam no ramo do objeto e que atendam s exigncias

6 TCU. Acrdo n 7/2002 Plenrio. Rel.: Min. Lincoln Magalhes da Rocha.

7 Em sentido diverso, vide Maral Justen Filho: Reputa-se que a origem pblica dos recursos no acarreta a submisso da entidade ao regime licitatrio. Nem cabe impor o dever de entidades privadas submeterem um regime de licitaes prvia aprovao do TCU. No existe qualquer dispositivo legal criando esse dever, nem instituindo essa competncia ao TCU. (...) Ademais, insiste-se e, que o regime licitatrio reservado para entidades sob controle estatal. Isso no se passa com os entes integrantes do Sistema S, os quais se encontram sob o controle da iniciativa privada. Nem existe uma atividade administrativa estatal ainda que se possa aludir a uma atividade administrativa no estatal. JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 17 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2016, p. 70-71.

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estipuladas igualdade de condies.

O dever de licitar est plasmado na Constituio Federal que, em seu art. 37, inciso XXI, prescreve:

XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da Lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.

Em face desse comando constitucional, sobreveio a Lei n 8.666/1993 para estabelecer normas gerais de licitaes e contratos administrativos. Embora as entidades integrantes do Sistema S estejam obrigadas a licitar, conforme j destacado, no se submetem aos estritos termos da Lei n 8.666/1993, em face da inexistncia de previso expressa no art. 1, pargrafo nico, que elencou todas as entidades submetidas aos seus termos:

Art. 1. Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.

Pargrafo nico. Subordinam-se ao regime desta Lei, alm dos rgos da Administrao direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.

Verifica-se, portanto, que a Lei no contemplou os Servios Sociais Autnomos, o que levou o Tribunal de Contas da Unio a proferir a Deciso n 907/1997, sedimentando o entendimento de que tais entidades sujeitam-se aos seus Regulamentos prprios, nos seguintes termos:

1.1 improcedente, tanto no que se refere questo da adoo pelo SENAC/RS, da praa pblica Daltro Filho, em Porto Alegre RS, quanto no que tange aos processos licitatrios, visto que, por no estarem includos

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na lista de entidades enumeradas no pargrafo nico do art. 1 da Lei n 8.666/1993, os Servios Sociais Autnomos no esto sujeitos observncia dos estritos procedimentos na referida Lei, e sim aos seus regulamentos prprios devidamente publicados; (TCU. Deciso n 907/1997 Plenrio. Rel.: Min. Lincoln Magalhes da Rocha.).8 (Grifos nossos)

Nessa perspectiva, obras, servios, compras e alienaes realizadas pelos Servios Sociais Autnomos subordinam-se aos Regulamentos dessas entidades e devem ser precedidas de licitao, conforme preceitua o art. 1 da norma, excetuadas as hipteses de dispensa e inexigibilidade que sero analisadas na sequncia.

Importa destacar que ditos Regulamentos possuem regras prprias e simplificadas, sendo assim, se, num caso concreto, elas no forem suficientes para resolver dvidas ou conflitos, devero servir como parmetro os princpios que erigem tanto da Lei de Licitaes como da Constituio Federal, respeitando-se, dessa maneira, o ordenamento jurdico vigente.

Tendo em vista o peculiar regime jurdico das entidades do Sistema S, deve o Tribunal de Contas preocupar-se em verificar mais a concretizao das finalidades e dos objetivos desses Servios Sociais do que a observncia dos estritos procedimentos previstos na Lei n 8.666/1993, aos quais no

esto vinculados, conforme j asseverado.9

Porm, nunca demais frisar, o fato de no se submeterem citada Lei, no as exime do dever de respeitar os princpios constitucionais e

8 Acerca do tema, recomenda-se a leitura da Revista JML de Licitaes e Contratos Edio Especial: Sistema S Dever de Licitar No Aplicao Direta da Lei n 8.666/1993 Observncia de seus regulamentos. Comentrios s Decises Paradigmas, Curitiba, p. 83, dez.2006.

9 8. Dessa forma, a fim de resguardar o poder discricionrio dos integrantes do Sistema S, as determinaes deste Tribunal para modificao das normas prprias dessas entidades devem se restringir aos casos em que, efetivamente, verificar afronta, ou risco de afronta, aos princpios regentes da Administrao Pblica. Essa orientao foi recentemente reforada na sesso de 21 de maio do corrente ano, quando a 2 Cmara discutiu a contratao direta por inexigibilidade de licitao, disciplinada no art. 10 da Resoluo Sesc n 1.102/2006 (TC 016.691/2007-6, Prestao de Contas do Sesc/SP relativas a 2006, Acrdo n 2.790/2013 Segunda Cmara) (TCU. Acrdo n 1.393/2013 Plenrio).(...)Nesse quadro, creio que chegada a hora de o TCU empreender estudos aprofundados sobre a sua forma de atuao para o exerccio do controle externo sobre as entidades do Sistema S. Acrdo 1869/15, do Plenrio do TCU.

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legais atinentes s despesas pblicas10-11 e ao prprio exerccio da funo administrativa12, conforme decises proferidas pelo Tribunal de Contas da Unio:

21. Da tenso dialtica imposta pelos referenciados dispositivos constitucionais que se conforma o conceito de autonomia dos Servios Sociais Autnomos. No se lhes aplicam as normas da Administrao Pblica, somente os princpios constitucionais e legais.13

4. Em julgados recentes (Deciso n 907/1997 Plenrio, Deciso n 080/1998 Segunda Cmara, Acrdo n 023/1998 Primeira Cmara, entre outros), tem-se solidificado no TCU o entendimento, do qual compartilho, de que a fiscalizao a ser exercida sobre esses entes deve-se ater mais efetividade na concretizao de seus objetivos e metas do que observncia dos estritos procedimentos da Lei n 8.666/1993, sendo permitida a elaborao de Regulamentos internos de licitaes e contratos com procedimentos simplificados e adequados s especificidades daquelas entidades, obviamente respeitados os princpios constitucionais e legais aplicveis despesa pblica.14

10 Tese diversa foi defendida no seguinte julgado do STF: 8. Por outro lado, no procede a alegao de que o s fato de serem os servios sociais autnomos subvencionados por recursos pblicos seria circunstncia determinante da submisso das entidades do Sistema S aos princpios previstos no art. 37, caput, da Constituio, notadamente no que se refere contratao de seu pessoal. Tal relao de causa e efeito, alm de no prevista em lei e nem ser decorrncia de norma ou princpio constitucional, jamais foi cogitada para outras entidades de direito privado que usufruem de recursos pblicos, como as de utilidade pblica declarada, as entidades beneficentes de assistncia social e mesmo as entidades sindicais, tambm financiadas por contribuies compulsrias. Recurso Extraordinrio n. 789.874/DF, Min. Rel. Teori Zavascki, Plenrio, Supremo Tribunal Federal.

11 Ainda que no represente a jurisprudncia majoritria, o TCU j decidiu no seguinte sentido: 17. Relembro de passagem de meu Voto, no qual falei de nossa tentao publicista de declarar a autonomia e a liberdade de auto-gesto do Sistema, falando da inaplicabilidade de normas como a Lei 8.666/1993, averbando, contraditoriamente, que o Sistema s est submetido aos princpios da administrao pblica. Ora, se so privados no esto regidos por princpios da administrao pblica. Prova que eles no se submetem ao princpio da legalidade administrativa. Ao contrrio, quando falamos em princpios da moralidade, da legitimidade, da eficincia, estamos a falar de meta-princpios, aplicveis a todos indistintamente. Aos incrdulos dou um exemplo: quando a lei fundamental declara o direito fundamental propriedade, ao mesmo tempo declara a funo social da mesma, dizendo desapropriveis as propriedades improdutivas. Nada mais est a falar o texto constitucional do que a produtividade (eficcia e eficincia) na iniciativa privada. O mesmo se pode dizer do instituto da encampao de empresas. Acrdo 3554/14, do Plenrio do TCU.

12 Daniel Ferreira define funo administrativa nos seguintes moldes: o dever-poder operativo, exercitado em nome da coletividade e concretizador dos comandos primrios, gerais e abstratos contidos na norma legislativa ou, excepcionalmente, na norma constitucional (FERREIRA, D. A funo administrativa e seu regime jurdico. In: Cadernos de Direito, Curitiba, Faculdade de Direito de Curitiba, n. 6, p. 19, 1999).

13 Acrdo 519/14 - Plenrio do TCU.

14 TCU. Acrdo n 139/1999 Primeira Cmara. Rel.: Min. Marcos Vilaa.

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7. Em que pese o posicionamento anteriormente adotado por este Tribunal nos autos, e mesmo considerando que os embargos de declarao se prestam a dirimir falhas de obscuridade, omisso ou contradio verificadas na deciso proferida, registro que o TCU tem o entendimento pacificado de que as entidades do Sistema S, entre elas o Servio Social do Comrcio (Sesc), no esto obrigadas a seguir rigorosamente os termos da Lei n 8.666/1993 e no so alcanadas pelo comando contido no art. 4 do Decreto n 5.450/2005, que impe a utilizao da modalidade prego para a aquisio de bens e servios comuns, no mbito da Unio. Tais entidades, que no integram a Administrao direta e nem a indireta, esto obrigadas ao cumprimento de seus Regulamentos prprios, os quais devem estar pautados nos princpios gerais do processo licitatrio e consentneos ao contido no art. 37, caput, da Constituio Federal (TCU. Acrdos ns 1.188/2009, 1.029/2011, 1.695/2011, 2.965/2011 e 526/2013 Todos do Plenrio).15

(...)

10. No obstante o fato de os Servios Sociais Autnomos no se sujeitarem aos ditames da Lei n 8.666/1993, devem seus Regulamentos prprios atender aos princpios bsicos que regem a Administrao Pblica, dispostos no art. 37 da Constituio Federal, em especial os da impessoalidade, da moralidade e da igualdade (TCU. Acrdo n 1.785/2013 Plenrio). (Grifos nossos)

Conclui-se, portanto, que os problemas relacionados licitao e aos contratos devem ser colmatados luz do Regulamento de Licitaes e Contratos dos Servios Sociais Autnomos. No sendo este suficiente, deve-se buscar a soluo nos princpios aplicveis matria. Em ltimo caso, a doutrina sustenta a adoo, de modo facultativo, da Lei n 8.666/1993, conforme salientado pelo professor Edgar Guimares:

Tais Regulamentos, assim como a prpria Lei Federal das Licitaes, no esgotam a matria, ou seja, possvel encontrar algumas lacunas, espaos em branco, os quais, de acordo com nosso entendimento, devero ser colmatados com a aplicao dos princpios jurdicos aplicveis ao caso

15 TCU. Acrdo n 1.392/2013 Plenrio.

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concreto e no com a adoo obrigatria da Lei n 8.666/1993, como pretendem alguns integrantes de rgos de controle externo.

A aplicao subsidiria da Lei n 8.666/1993 aos procedimentos licitatrios instaurados por entidades do Sistema S , portanto, absolutamente facultativa, tendo em vista a inexistncia de norma jurdica que obrigue tais entidades a ela se submeterem.16 (Grifos nossos)

Importa salientar que esta soluo aplicao da Lei nas hipteses de lacuna do Regulamento criticada por muitos agentes que integram o Sistema S, os quais defendem a impossibilidade de utilizao desse diploma normativo em qualquer hiptese.

No h como se olvidar que, em alguns casos, indispensvel a adoo da Lei n 8.666/1993 para garantir a lisura e regularidade do certame. Exemplo disso a situao de aplicao de penalidade. Com efeito, os arts. 31 e 32 do Regulamento remetem a matria disciplina do edital, prescrevendo que a entidade poder aplicar as sanes estipuladas no instrumento convocatrio.17

Consoante ao entendimento j sacramento pela doutrina e jurisprudncia, o ato administrativo (edital) no pode criar sanes, sendo imprescindvel, para tanto, Lei em sentido formal. Nesse sentido, precisas so as lies de Daniel Ferreira ao citar o professor Carlos Ari Sundfeld:

Com razovel exatido e segurana, portanto, nos dado concluir que todo e qualquer ilcito, para assim ser reconhecido, deve estar necessariamente previsto, explcita ou implicitamente, em Lei. E se a conduta dessa ordem deve estar legalmente descrita, mister se apresentar do mesmo modo a respectiva sano. (...) Lembre-se de que ningum ser obrigado a deixar de fazer algo seno em virtude de Lei (CF, art. 5, II). Logo, no h como o Decreto ou, pior; ato de escala inferior prever infraes e criar

16 GUIMARES, E. A disciplina jurdica do prego no mbito das entidades do Sistema S: breves anotaes. In: Revista JML de Licitaes e Contratos Edio Especial, Curitiba, p. 4, dez. 2006.

17 Em sentido diverso, o Supremo Tribunal Federal, ao proferir Medida Cautelar em Mandado de Segurana (n. 33.442 Distrito Federal) suspendeu liminarmente os efeitos do item 9.2.2 do Acrdo 2.965/2011, que fora confirmado pelos Acrdos 2.322/2014 e 3.211/2014, os quais tiveram o condo de exigir do SENAC a adoo de procedimentos previstos na Lei n. 8.666/93.

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sanes administrativas: ou vm dispostas na Lei ou inexistem no mundo jurdico.18 (Grifos no original)

Portanto, resta claro que a aplicao da Lei n 8.666/1993, para algumas situaes, a exemplo das sanes, ser indispensvel.

Com isso, no entanto, no se est defendendo a adoo da Lei n 8.666/1993 em detrimento do Regulamento especfico dessas entidades. As licitaes devem ser processadas com fulcro nas resolues (que aprovam o Regulamento das entidades), o que no afasta, porm, a necessidade de aplicao de alguns dispositivos da Lei Federal, sempre que tal for imprescindvel para assegurar a legalidade do certame e os direitos e as garantias conferidos aos particulares.

Por conta disso, a jurisprudncia majoritria do TCU sentido de que a Lei n 8.666/1993 deve ser adotada em caso de omisso do Regulamento ou de dispositivo deste que afronte os princpios gerais atinentes licitao, conforme se infere do julgado abaixo colacionado e da cartilha especfica da CGU sobre a Gesto dos Recursos do Sistema S:

A exigncia de que o Estatuto das Licitaes e Contratos seja observado por entidades do Sistema S pode ser justificada em duas hipteses: ausncia de regra especfica no Regulamento prprio da entidade ou dispositivo, do mesmo Regulamento, que contrarie os princpios gerais da Administrao Pblica e os especficos relativos s licitaes e os que norteiam a execuo da despesa pblica (TCU. Acrdo n 3.454/2007 Primeira Cmara). (Grifos nossos)

(...)

13. As entidades do Sistema S esto obrigadas a seguir as regras da Lei n 8.666/1993 nas suas licitaes e contratos?

No. As entidades do Sistema S devem utilizar Regulamento prprio de licitaes e contratos. Porm, a exigncia de que a Lei n 8.666/1993 seja observada por entidades do Sistema S pode ser justificada em duas hipteses: ausncia de regra especfica no Regulamento prprio da entidade ou existncia, no mesmo Regulamento, de dispositivo que contrarie os

18 FERREIRA, D. Sanes administrativas. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 92.

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princpios gerais da Administrao Pblica. Assim, as entidades do Sistema S devem, nas contrataes de bens e servios, observar o disposto em seus Regulamentos e os princpios da Administrao Pblica.19 (Grifos nossos)

Art. 2. A licitao destina-se a selecionar a proposta mais vantajosa para o S. (...) e ser processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhe so correlatos, inadmitindo-se critrios que frustrem seu carter competitivo.

COMENTRIOS

1. Conceito e objetivos da Licitao

Em preliminar, no se deve confundir a finalidade material da licitao, que consiste no suprimento de uma necessidade, por meio da realizao de uma obra, execuo de um servio ou fornecimento de um bem, com as suas finalidades legais, previstas no art. 2 do Regulamento. Da leitura deste dispositivo do Regulamento, possvel inferir dois objetivos legais da licitao: (a) a seleo da proposta mais vantajosa, em face do dever da entidade de aplicar da melhor maneira possvel os recursos que administra e (b) assegurar igualdade de condies a todos os interessados no objeto licitado, tendo em vista a inexistncia de liberdade de contratao.

No se pode olvidar que a licitao um importante instrumento de concretizao de polticas pblicas, na medida em que fomenta o desenvolvimento de microempresas e empresas de pequeno porte, contribui para a gerao de empregos, propicia o surgimento de novos negcios e a formalizao daqueles que viviam na clandestinidade, entre outros.20

19 CGU. Entendimentos do controle interno federal sobre a gesto dos recursos das entidades do Sistema S. Braslia: CGU, 2013. Disponvel em: . Acesso em: 10 nov. 2014.

20 SANTANA, J. E.; ANDRADE, F. A. As alteraes da Lei Geral de Licitaes pela Lei n 12.349, de 2010: novos paradigmas, princpios e desafios. In: Revista JML de Licitaes e Contratos, Curitiba, n. 18, p. 33, mar. 2011.

http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/auditoria-e-fiscalizacao/arquivos/sistemas.pdfhttp://www.cgu.gov.br/Publicacoes/auditoria-e-fiscalizacao/arquivos/sistemas.pdf

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Por reconhecer o poder de compra do Estado que a Lei n 12.349/2010 incluiu uma terceira finalidade legal licitao, qual seja, a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel, alterao promovida no art. 3 da Lei n 8.666/1993, em perfeita consonncia Constituio Federal que, em seu art. 3, alou o desenvolvimento nacional a objetivo fundamental da Repblica Federativa do Brasil, ao lado da construo de uma sociedade livre, justa e solidria; da erradicao da pobreza e da marginalizao, assim como da reduo das desigualdades sociais e regionais; da promoo do bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.

Muito embora o Regulamento de Licitaes e Contratos do Sistema S no estabelea expressamente o desenvolvimento nacional sustentvel como objetivo da licitao, no se pode perder de vista que referido objetivo se coaduna com as atividades finalsticas de muitos Servios Sociais Autnomos,21 os quais desempenham papel salutar no desenvolvimento do Pas. Ademais, preciso reconhecer que o TCU tem determinado a aplicao subsidiria da Lei n 8.666/1993 nas hipteses de lacuna do Regulamento, consoante j destacado em tpico anterior, bem como esse objetivo tem sido cobrado em muitas auditorias realizadas pela CGU22.

Celso Antnio Bandeira de Mello conceitua licitao como:

o procedimento administrativo pelo qual uma pessoa governamental, pretendendo alienar, adquirir ou locar bens, realizar obras e servios, outorgar concesses, permisses de obra, servio ou de uso exclusivo de bem pblico, segundo condies por ela estipuladas previamente, convoca interessados na apresentao de propostas, a fim de selecionar a que se revele mais conveniente em funo de parmetros antecipadamente estabelecidos e divulgados.23

21 A exemplo do Servio Social da Indstria, nos termos do Decreto n 57.375/1965 e do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas, consoante Decreto n 99.570/1990.

22 Atualmente integrante do Ministrio da Transparncia, Fiscalizao e Controladoria-Geral da Unio.

23 BANDEIRA DE MELLO, C. A. Curso de direito administrativo. 20. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 494.

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Saliente-se que a regra licitar para contratar servios, realizar obras, alienaes e aquisies. Porm, existem casos em que a licitao no o meio adequado para a seleo da proposta mais vantajosa. So as hipteses de dispensa e inexigibilidade previstas, respectivamente, nos arts. 9 e 10 do Regulamento.

A licitao pressupe a existncia de competitividade e de julgamento objetivo. Por bvio, s existe competitividade nas situaes em que h mais de uma possibilidade de contratao. Assim sendo, a licitao, muito embora seja um dever, s pode ser exigida quando a situao ftica autorizar a sua realizao, impondo-se afast-la quando houver singularidade de objeto ou exclusividade de fornecedor. Dessa forma a previso esculpida no art. 10 do Regulamento, que prescreve que a licitao ser inexigvel quando houver inviabilidade competio (...).

Ainda que, em certas ocasies, ela possa ser realizada, a fim de assegurar de forma mais eficaz a consecuo do interesse pblico, autoriza-se sua dispensa, como, por exemplo, nas situaes de emergncia em que no h tempo hbil para realizar o certame.

Impende ressaltar, porm, que essa faculdade no est sujeita vontade pessoal do agente, mas, sim, ao interesse pblico. Nesse sentido, interpreta-se o art. 9 do Regulamento, o qual ser analisado posteriormente.

1.1. Proposta mais vantajosa

A seleo da proposta mais vantajosa , sem dvida, um dos objetivos precpuos da licitao, conforme anuncia o prprio art. 2 do Regulamento, para o qual a licitao destina-se a selecionar a proposta mais vantajosa.

O conceito de proposta mais vantajosa deve ser estabelecido em face de cada caso, com a definio de forma clara, adequada e justificada do objeto pretendido, com as especificaes e caractersticas necessrias ao atendimento da finalidade visada.

Diz-se que, nesse momento, o ente contratante possui discricionariedade, j que lhe facultado definir o objeto que melhor atenda ao interesse pretendido, bem como estipular as condies de sua execuo,

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entre outros, sempre justificadamente, de forma a atender o princpio da motivao, inerente a todo ato praticado por agente administrativo ou por quem lhe faa as vezes.

Por certo, a proposta mais vantajosa no precisa ser, necessariamente, a de menor preo. Isso porque o aspecto econmico no absoluto para a definio de vantajosidade, devendo ser atendidos pelo particular os requisitos mnimos de qualidade, definidos pela entidade para a aferio da proposta mais vantajosa.

Nas licitaes do tipo tcnica e preo, a preocupao com os requisitos tcnicos da proposta fica mais evidente, afinal, o Regulamento prev uma fase especfica para a anlise destes requisitos. A proposta mais vantajosa, nestes casos, claramente vislumbrada como sendo aquela com melhores quesitos tcnicos e de valor, de forma concomitante.

Porm, mesmo na licitao do tipo menor preo, cujo valor o quesito de salutar importncia para a escolha da proposta mais vantajosa finalidade pblica almejada, deve o ente contratante considerar os requisitos mnimos aferio da qualidade do objeto.

Com efeito, no atende o interesse pblico proposta que, em que pese ser mais barata, no rene os requisitos mnimos de qualidade, rendimento, etc., necessrios para suprir a demanda do Servio Social Autnomo. Por conta disso, a doutrina alude, a exemplo de Jair Eduardo Santana, a melhor preo e no menor, deixando claro que o aspecto econmico apenas uma das facetas a serem consideradas no julgamento:

Mas como guiar o certame para o menor melhor preo?

Certamente, a partir da boa especificao/definio do objeto.

No se pode olvidar, entretanto, da obrigao legal de ter sempre delimitado o objeto em caractersticas e processos (de teste, por exemplo) de fcil identificao, de aferio, por meio de tcnicas de domnio comum, enfim, dos inafastveis critrios objetivos de julgamento.

Ou seja, lembremo-nos sempre de que o julgamento das propostas, dirigidas pelo menor melhor preo, tarefa que demanda a qualificao prvia do objeto. Tal qualificao do objeto chamada de classificao.

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dizer somente se permite que sejam admitidas disputa aquelas ofertas (propostas) cujos elementos se mostram conforme s exigncias (objetivas) do edital.

Noutras palavras, pode-se dizer que na dinmica do processamento de um prego a verificao de conformidade do objeto antecede disputa. E, sendo assim, a qualidade, a eficincia, os caracteres intrnsecos e extrnsecos do objeto so alvo de avaliao preliminar. O preo (o menor) postergado para a disputa.24 (grifos nossos)

Nessa linha a orientao do Tribunal de Contas da Unio:

E o que a proposta mais vantajosa para a Administrao? aquela que oferece o bem ou servio requerido na licitao pelo menor preo, sem prejuzo da qualidade do produto ou servio ofertado. Mesmo que a maior vantagem oferecida Administrao no seja, necessariamente, o menor preo, um preo menor representar, inexoravelmente, uma vantagem maior, quando mantidas as demais condies (TCU. Acrdo n 1.317/2013 Plenrio). (Grifos nossos)

Tambm sobre o tema, cumpre colacionar doutrina de Maral Justen Filho, que sintetiza que a proposta mais vantajosa aquela que garante uma relao custo x benefcio:

A vantagem caracteriza-se como a adequao e satisfao do interesse coletivo por via da execuo do contrato. A maior vantagem possvel configura-se pela conjugao de dois aspectos inter-relacionados. Um dos ngulos relaciona-se com a prestao a ser executada por parte da Administrao; o outro vincula-se prestao a cargo do particular. A maior vantagem apresenta-se quando a Administrao assumir o dever de realizar a prestao menos onerosa e o particular se obrigar a realizar a melhor e mais completa prestao. Configura-se, portanto, uma relao custo-benefcio. A maior vantagem corresponde situao de menor custo e maior benefcio para a Administrao.25 (Grifos nossos)

24 SANTANA, J. E. Termo de referncia: valor estimado na licitao. 2. ed. Curitiba: Negcios Pblicos, 2010. p. 40.

25 JUSTEN FILHO, M. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 11. ed. So Paulo: Dialtica, 2012. p. 61.

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Ademais, preciso relembrar que a proposta mais vantajosa, alm de atender s especificaes tcnicas do objeto, deve ser exequvel, ou seja, capaz de ser executada em face dos encargos e da respectiva remunerao, conforme conclui o TCU no julgado abaixo:

O tipo menor preo no implica necessria e obrigatoriamente a escolha da menor oferta apresentada pelos licitantes. Esta h de ser exequvel e apresentar-se como a mais vantajosa para a Administrao. De outra sorte, pode ocorrer prejuzo ao Estado, se no observada pela Administrao a adequao da proposta com o preo de mercado, seja em relao aos preos irrisrios, simblicos ou inexequveis, seja em relao s propostas com valor global superior ao limite estabelecido no art. 44, 3 e 48, II, da Lei n 8.666/1993. Dessa forma, deve ser declarado vencedor do certame licitatrio o menor preo, desde que exequvel e compatvel com o preo de mercado.26

Sob outro prisma, deve-se reconhecer que a modificao preconizada no art. 3, da Lei n 8.666/1993, ao incluir mais um objetivo licitao, qual seja, a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel, acabou por alterar o prprio conceito de proposta mais vantajosa.

Conforme reconhece Maral Justen Filho, o contrato administrativo um instrumento utilizado pela Administrao para satisfazer suas necessidades imediatas, a exemplo da aquisio de bens mveis ou imveis, a obteno de servios, entre outros. Mas, alm disso, o contrato administrativo tambm deve assegurar a consecuo de fins mediatos, de sorte que a avena um instrumento da realizao de polticas pblicas mais amplas.27

Essa alterao paradigmtica, porquanto o conceito de proposta mais vantajosa ganha novos contornos, no podendo mais ser vislumbrada apenas como aquela que propicia maiores benefcios econmicos ao contratante. Ao revs, a proposta mais vantajosa aquela que, alm de

26 TCU. Acrdo n 1.629/2004 Plenrio.

27 JUSTEN FILHO, M. Desenvolvimento Nacional Sustentado: contrataes administrativas e o regime introduzido pela Lei 12.349/10. In: Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini, Curitiba, n. 50, abr. 2011. Disponvel em: . Acesso em: 15 jan. 2014.

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atender s necessidades do contratante, a partir de valores condizentes com o mercado, seja capaz de propiciar o desenvolvimento nacional sustentvel, assegurando a isonomia. Nas precisas lies de Daniel Ferreira, que o interesse (pblico) geral exige mais, muito mais.28

Sobre o tema, cumpre colacionar julgado do TCU:

4. A aceitao de proposta de produtos com qualidade e/ou especificao inferiores s exigidas no edital, inclusive no que respeita aos requisitos de sustentabilidade ambiental, poder ensejar a anulao dos respectivos atos praticados no certame.29

Alis, muito antes da alterao promovida pela Lei n 12.349/2010, Cretella Jnior j reconhecia que nem sempre o preo fator preponderante para a aceitao da proposta mais barata, pois, confrontando com outros fatores, pode ser por eles superado, desde que apresentem maiores vantagens para o Estado.30

2. Princpios aplicveis

J. J. Gomes Canotilho assinala que:

os princpios so multifuncionais. Podem desempenhar uma funo argumentativa, permitindo, por exemplo, denotar a ratio legis de uma disposio (...) ou revelar normas que no so expressas por qualquer enunciado legislativo, possibilitando aos juristas, sobretudo aos juzes, o desenvolvimento, integrao e complementao do direito.31

Acerca da violao dos princpios jurdicos, mister transcrever a lio de Carlos Ari Sundfeld:

O princpio jurdico norma de hierarquia superior a das meras regras, pois determina o sentido e o alcance destas, que no podem contrari-lo, sob pena de pr em risco a globalidade do ordenamento jurdico. (...)

28 FERREIRA, D. A licitao pblica no Brasil e sua nova finalidade legal: a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel. Belo Horizonte: Frum, 2012. p. 39.

29 Acrdo 8482/2013-Primeira Cmara do TCU.

30 CRETELLA JNIOR, J. Das licitaes pblicas. Rio de Janeiro: Forense, 1993. p. 241. Apud: MOTTA, C. P. C. Eficcia nas licitaes e contratos. 10. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2005. p. 77.

31 CANOTILHO, J. J. G. Direito constitucional. 5. ed. Coimbra: Almedina, 1992. p. 173.

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Em outras palavras: Aplicar as regras desconsiderando os princpios como no crer em Deus, mas preservar a f em nossa senhora!32 (Grifos nossos)

O art. 2 do Regulamento disciplina os princpios que as entidades devem observar no procedimento licitatrio, quais sejam: legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade, probidade, vinculao ao instrumento convocatrio, julgamento objetivo e competitividade, entre outros correlatos.

O princpio da legalidade expressa o dever da entidade de amoldar-se ao ordenamento jurdico vigente, de forma que os atos praticados devem estar em conformidade com as normas a ela aplicveis. Em virtude disso, s possvel exigir do licitante o que estiver previsto na ordem jurdica, uma vez que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de Lei.33

Ao se interpretar um dispositivo legal para averiguar a legalidade ou ilegalidade de um determinado ato, deve-se ter em mente que no se interpreta tal norma ou artigo de forma isolada. H de existir uma interpretao lgico-sistemtica, ou seja, considerando todo o ordenamento jurdico em que este se encontra inserido.

A impessoalidade caracteriza-se na atuao pautada por critrios objetivos, isenta de qualquer valorao subjetiva do agente que possa auxiliar ou prejudicar determinada pessoa. Nesse sentido Maria Sylvia Zanella Di Pietro assevera:

Exigir impessoalidade da Administrao tanto pode significar que esse atributo deve ser observado em relao aos administrados quanto prpria Administrao. No primeiro sentido, o princpio estaria relacionado com a finalidade pblica que deve nortear toda a atividade administrativa. Significa que a Administrao no pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que sempre o interesse pblico que deve nortear o seu comportamento.34

32 SUNDFELD, C. A. Licitao e contrato administrativo. So Paulo: Malheiros, 1994. p. 19.

33 Art. 5, inciso II, da Constituio Federal.

34 DI PIETRO, M. S. Direito administrativo. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 71.

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A moralidade impe entidade e aos seus agentes o dever de atuar em conformidade com os princpios ticos prprios, compatveis com suas finalidades e natureza. A gesto dos interesses coletivos pressupe tica, probidade e honestidade.

Henri Welter averbou que:

a moralidade administrativa no se confunde com a moralidade comum, ela composta por regras de boa administrao, ou seja: pelo conjunto das regras finais e disciplinares suscitadas no s pela distino entre o bem e o mal, mas tambm pela ideia geral de administrao e pela ideia de funo administrativa.35

Igualdade significa conferir o mesmo tratamento queles que se encontram em uma mesma posio jurdica. Portanto, em licitao, no se veda o tratamento diferenciado. O que se probe a diferenciao sem justificativa plausvel. Quando se especificam no edital as exigncias que o licitante e o produto ofertado devem atender, na verdade, est se fazendo uma discriminao entre aqueles que esto aptos a satisfazer o interesse perseguido com a instaurao da licitao e aqueles que no o esto.

Isso no proibido, na medida em que dever da entidade buscar a melhor proposta para a consecuo da finalidade almejada. O que o princpio da igualdade veda a discriminao imotivada, que no guarde qualquer pertinncia com a necessidade pblica. Assim, todos aqueles que atenderem s condies estabelecidas no edital devem ser tratados de forma isonmica.

Nesse sentido Lcia Valle Figueiredo e Srgio Ferraz asseveram que a desigualdade no repelida, o que se repele a desigualdade injustificada.36

Ademais, conforme reconhecido pelo Tribunal de Contas da Unio, toda licitao pressupe uma restrio, porquanto quando a Entidade define as especificaes do objeto e a qualificao mnima da empresa, de certa forma, j exclui aqueles que no atendem tais condies:

35 Apud: MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. 24. ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 83-84.

36 FIGUEIREDO, L. V.; FERRAZ, S. Dispensa e inexigibilidade de licitao. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 1994. p. 24.

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24. Neste ponto, importante observar que toda licitao contm, em maior ou menor grau, restrio ampla participao, eis que a escolha do prprio objeto a ser licitado j delimita o campo dos possveis participantes do certame.37

O princpio da publicidade consagra o dever de transparncia administrativa e est previsto tambm no art. 3 do Regulamento, o qual ser analisado posteriormente.

De acordo com esse princpio, os atos que integram o procedimento licitatrio devem ser dados a conhecer a todos os interessados, bem como publicados nas formas previstas no Regulamento.

Quanto probidade, ela ordena Administrao que o nico interesse a prevalecer o pblico e que a nica vantagem a ser buscada a da proposta que melhor atenda ao interesse pblico.38

No que se refere vinculao ao instrumento convocatrio, deve-se, como forma de propiciar segurana aos interessados, atuar em conformidade com o estritamente estipulado no edital ou convite, sob pena de ilegalidade.

Nesse sentido, frise-se que o ato convocatrio vincula o ente licitador e os licitantes, sendo imprescindvel que o julgamento ocorra em harmonia com os critrios ali especificados.

Na basilar lio de Hely Lopes Meirelles, o edital a Lei interna da licitao e, como tal, vincula aos seus termos tanto os licitantes como a Administrao que o expediu (art. 41).39

Ainda continua o autor:

Assim, estabelecidas as regras do certame, tornam-se inalterveis para aquela licitao, durante todo o procedimento. Se no decorrer da licitao a Administrao verificar sua inviabilidade, dever invalid-la e reabri-la

37 Acrdo 679/2015, do Plenrio do TCU.

38 PEREIRA JNIOR, J. T. Comentrios lei de licitaes e contrataes da Administrao Pblica. 4. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 36.

39 MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. 25. ed. So Paulo: Malheiros, 2000.p. 257.

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em novos moldes, mas, enquanto vigente o edital ou convite, no poder desviar-se de suas prescries, quer quanto tramitao, quer quanto ao julgamento.40

Conforme pontuado por Lcia Valle Figueiredo, ao referir-se ao ato convocatrio, se lcito Administrao usar de alguma discricionariedade em sua elaborao, uma vez publicado torna-se imutvel durante todo o transcurso do procedimento.41

Estritamente vinculado a esse princpio est o do julgamento objetivo, ao exigir que o certame seja processado e julgado em vista de critrios precisos e objetivos previstos no ato convocatrio, de acordo com o tipo de licitao adotado. Aps a especificao desses critrios, cabe entidade to somente aplic-los no caso concreto.

Sobre o referido princpio, convm colacionar o seguinte julgado do TCU:

9.2.7. falta de definio precisa dos critrios a serem adotados pela comisso de licitao para caracterizar o cumprimento (atende/no, atende/atende parcialmente) dos itens de planilhas de extrema complexidade e multiplicidade de valores possveis, ferindo o princpio do julgamento objetivo do art. 44, 1, da Lei n 8.666/1993), incorporado expressamente no art. 2 do RLC-SESI/SENAI;42

Sendo assim definidas as condies e publicado o instrumento convocatrio, fica a entidade vinculada aos seus termos, no podendo estabelecer exigncias ou condies nele no previstas, tampouco praticar atos no amparados pelo edital.

Importa destacar, contudo, que o princpio da vinculao ao edital no absoluto, devendo este ser interpretado em consonncia com os demais princpios, principalmente os da finalidade, razoabilidade e proporcionalidade, tendo-se em mira sempre o objetivo precpuo da licitao: a seleo da proposta mais vantajosa.

40 MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. 25. ed. So Paulo: Malheiros, 2000.p. 257.

41 FIGUEIREDO, L. V. Direito dos licitantes. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 1994. p. 44.

42 TCU. Acrdo n 1.043/2005 Plenrio. Rel.: Min. Marcos Bemquerer.

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Nesse sentido a jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio:

Princpio da vinculao ao instrumento convocatrio x princpio do formalismo moderado.

Representao formulada ao TCU apontou possveis irregularidades na Concorrncia Internacional no 004/2009, promovida pela Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), com vistas contratao de servios de fornecimento de oito Veculos Leves Sobre Trilhos VLTs, para a Superintendncia de Trens Urbanos de Macei. Aps terem sido considerados habilitados os dois participantes do certame (um consrcio e uma empresa), o consrcio interps recurso, por entender que a empresa teria descumprido a exigncia editalcia quanto ao registro ou inscrio na entidade profissional competente, ao apresentar Certido de Registro e Quitao de Pessoa Jurdica, emitida pelo CREA/CE, invlida, pois continha informaes desatualizadas da licitante, no que concerne ao capital e ao objeto social. Aps examinar as contrarrazes da empresa, a comisso de licitao da CBTU decidiu manter a sua habilitao, sob o fundamento de que a Certido do CREA no tem o fito de comprovao de capital social ou do objeto da empresa licitante, o que realizado mediante a apresentao do contrato social devidamente registrado na Junta Comercial. Para o representante (consrcio), o procedimento adotado teria violado o princpio da vinculao ao instrumento convocatrio, pois a comisso de licitao habilitara proponente que apresentou documento tcnico em desacordo com as normas reguladoras da profisso, sendo, portanto, invlido, no tendo o condo de produzir qualquer efeito no mundo jurdico. Cotejando o teor da Certido emitida pelo CREA/CE em favor da empresa habilitada, expedida em 05.03.2009, com as informaes que constavam na 18 Alterao e Consolidao de Contrato Social da aludida empresa, datada de 30.07.2009, constatou o relator que, de fato, h divergncias nos dados referentes ao capital social e ao objeto. No que tange ao capital social, houve alterao de R$ 4.644.000,00 para R$ 9.000.000,00, e no tocante ao objeto, foi acrescentada a fabricao de veculos ferrovirios ou sobre pneus para transporte de passageiros ou cargas, bem como a sua manuteno, assistncia tcnica e operao. Ponderou o relator que embora tais modificaes no tenham sido objeto de nova Certido, seria de rigor excessivo desconsiderar o efetivo registro da empresa no CREA/CE, entidade profissional competente, nos termos exigidos no edital e no

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art. 30, I, da Lei no 8.666/1993, at porque tais modificaes evidenciam incremento positivo na situao da empresa. Acompanhando a manifestao do relator, deliberou o Plenrio no sentido de considerar a representao improcedente (TCU. Acrdo n 352/2010, TC 029.610/2009-1. Rel.: Min.-Subst. Marcos Bemquerer Costa. DOU 03.03.2010.).

2. irregular a inabilitao de licitante em razo de ausncia de informao exigida pelo edital, quando a documentao entregue contiver de maneira implcita o elemento supostamente faltante e a Administrao no realizar a diligncia prevista no art. 43, 3, da Lei 8.666/93, por representar formalismo exagerado, com prejuzo competitividade do certame. Acrdo 1795/2015-Plenrio, TC 010.975/2015-2, relator Ministro Jos Mcio Monteiro, 22.7.2015.

Por fim, o princpio da competitividade expressa a existncia, ao menos em tese, de disputa entre potenciais interessados no ramo do objeto, o que da prpria essncia da licitao, uma vez que, sendo invivel a competio, estar-se- diante da hiptese de inexigibilidade.

Por conta desse princpio, as exigncias devem guardar estrita pertinncia com o objeto licitado. Somente os requisitos que sejam imprescindveis para o atendimento do interesse pblico que podero estar previstos no edital.

So vedadas, portanto, condies que frustrem o carter competitivo e que no guardem qualquer relao com o objeto licitado, como, por exemplo, a indicao de marca, salvo se resultar de justificativa tcnica apta e suficiente.

Nesse sentido o disposto no art. 13, 1: na definio do objeto no ser admitida a indicao de caractersticas e especificaes exclusivas ou marcas, salvo se justificada e ratificada pela autoridade competente.

Dessa forma, qualquer condio consignada no instrumento convocatrio que possa restringir a competitividade deve vir acompanhada da respectiva justificativa tcnica e ser ratificada pela autoridade competente.

Acerca desse princpio, manifestou-se o Tribunal de Contas da Unio:

9.2.1. exigncia de que o Software a ser adquirido j esteja pronto, em contradio com a inexistncia de prazo para entrega definitiva do mesmo,

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o que reduz desnecessariamente a competitividade do Certame, pois exclui licitantes com potencial para desenvolver sistemas mais adequados segundo os termos do Edital, contrariando assim a finalidade de selecionar a proposta mais vantajosa para o Sistema S de que trata o art. 2 do Regulamento de Licitaes e Contratos da Entidade RLC-SESI/SENAI e o princpio geral da vedao a clusulas que restrinjam o carter competitivo das licitaes insculpido no art. 3, 1, inciso I, da Lei n 8.666/1993, e parte final do art. 2 do RLC-SESI/SENAI;43 (Grifos nossos)

Ainda que no previsto de forma expressa no art. 2 do Regulamento, possvel extrair do art. 4, inciso VI, o princpio da adjudicao compulsria, que consiste no dever da entidade de, ao final do procedimento, conferir ao licitante vencedor o direito de executar o objeto, respeitada a ordem de classificao estabelecida quando do julgamento das propostas.

, portanto, o direito conferido ao vencedor de no ser preterido se o ente for realmente contratar. Isso no quer dizer, entretanto, que a contratao obrigatria, mas, sim, que, se ocorrer, dever ser efetuada com o primeiro colocado, exceto, por bvio, se este se recusar.

Conforme asseverado por Adilson Abreu Dallari:

Enquanto na classificao se procede a um cotejo entre as propostas, na adjudicao dada a um licitante a especialssima condio de vencedor do certame, condio essa que, em princpio, deve ser respeitada e que somente em situaes muito especiais, diante de expressa motivao e cabal justificativa, poder vir a ser desconstituda.44

Os princpios da proporcionalidade e da razoabilidade, ainda que no previstos de forma expressa no Regulamento, so aplicveis porquanto decorrem do prprio ordenamento jurdico.

No h necessidade de sua consagrao explcita. Sua natureza instrumental, eis que se destina a nortear, orientar e controlar aplicao e interpretao do Direito, assegurando a supremacia dos valores e princpios

43 TCU. Acrdo n 1.043/2005 Plenrio. Rel.: Min. Marcos Bemquerer.

44 DALLARI, A. A. Aspectos jurdicos da licitao. 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 153-154.

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fundamentais entre os quais avultam os da dignidade da pessoa humana e da Repblica.45

O princpio da razoabilidade tem por escopo impedir a prtica de atos incoerentes e discrepantes do razovel. Assim, a entidade dever se pautar em critrios razoveis do ponto de vista racional, sendo vedada a adoo de conduta que afronte o senso comum de normalidade.

A proporcionalidade, por sua vez, tem o intuito de evitar que a conduta seja excessiva, devendo-se praticar o ato na proporo suficiente consecuo da finalidade preestabelecida na norma, sob pena de invalidao.

Tais primados induzem necessria ponderao de valores, a fim de compatibiliz-los para a satisfao, sempre que possvel, de todos eles, conforme brilhante explanao de Maral Justen Filho:

Ponderar os valores significa compatibiliz-los, o que pode exigir uma relativa atenuao de cada qual dos valores envolvidos. Essa ponderao se desenvolve tanto no plano normativo abstrato como na dimenso da aplicao concreta. O Direito posto contm a ponderao realizada pela sociedade em relao aos valores. Mas isso insuficiente, porque o caso concreto sempre apresenta inovaes e complexidades imprevistas e imprevisveis. O aplicador da norma ser obrigado, por isso, a examinar o caso concreto e avaliar os valores a realizar e em que medida. Isso impe produzir uma espcie de hierarquia de valores para o caso concreto, o que no significa a liberao do intrprete em face do Direito posto. Trata-se de aplicar o direito e no de impor convices pessoais. A funo do aplicador do Direito ser de compatibilizar os valores (consagrados no ordenamento jurdico e vivenciados pela sociedade), de modo a permitir que todos sejam realizados e satisfeitos. Quando tal for impossvel, dever escolher a realizao do valor de maior hierarquia. Ainda a, dever adotar a soluo que importe o menor sacrifcio possvel para o valor de hierarquia inferior. Ser desproporcionada a soluo que, invocando a necessidade de realizar certo valor, produzir o sacrifcio de outro, cuja relevncia seja equivalente. Entre duas alternativas, dever optar-se por aquela que acarretar o menor

45 JUSTEN FILHO, M. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 11 ed. So Paulo: Dialtica, 2005. p. 51.

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sacrifcio possvel para os valores prestigiados pelo ordenamento jurdico e pela sociedade.

Como derivao implcita, deve-se prestigiar a instrumentalidade das normas em relao aos fins a que se orientam. A proporcionalidade exclui interpretaes que tornem intil(eis) a(s) finalidade(s) buscada(s) pela norma. Se o ordenamento consagrou certos valores e imps regras como forma de sua realizao, vedado ao aplicador adotar interpretao desnaturadora. A proporcionalidade valida apenas as interpretaes concretamente adequadas realizao dos valores consagrados no ordenamento e vivenciados pela sociedade.46

Aplicando-se os princpios da proporcionalidade e da razoabilidade s licitaes, possvel concluir que:

Em regra, a aplicao do princpio da proporcionalidade apresenta maior relevncia no momento de elaborao do ato convocatrio. (...) A determinao dos requisitos de habilitao profundamente permeada pelo princpio da proporcionalidade.

(...)

Mas tambm as decises adotadas ao longo do procedimento licitatrio devero ser norteadas pela proporcionalidade. Toda atividade de julgamento, seja na fase de habilitao seja na das propostas, dever respeitar os postulados inerentes proporcionalidade.

(...)

Na maior parte dos casos, a tenso se estabelece entre proposta mais vantajosa e isonomia.47

Em suma, quando da aplicao desses postulados, deve-se compatibilizar os dois objetivos precpuos