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INSTITUTO SABER & CIDADANIA FACULDADES INTEGRADAS DE VITÓRIA
MARGARETH BATISTA SARAIVA COELHO
Gestão de Políticas Públicas com Inclusão Social no Âmbito da Prefeitura Municipal de Vitória
Vitória 2005
MARGARETH BATISTA SARAIVA COELHO
Gestão de Políticas Públicas com Inclusão Social no Âmbito da Prefeitura Municipal de Vitória
Monografia apresentada ao Instituto Saber & Cidadania e Faculdades Integradas de Vitória, como requisito para conclusão do curso de pós graduação lato sensu em Gestão Municipal de Políticas Públicas, realizado no período de 2003-2004. Orientador: Prof. José Carlos Neves Loureiro
Vitória 2005
MARGARETH BATISTA SARAIVA COELHO
Gestão de Políticas Públicas com Inclusão Social no Âmbito da Prefeitura Municipal de Vitória
Monografia apresentada ao Instituto Saber & Cidadania e Faculdades Integradas de Vitória, como requisito para conclusão do curso de pós graduação lato sensu em Gestão Municipal de Políticas Públicas, realizando no período de 2003-2004. Orientador: Prof. José Carlos Neves Loureiro
Aprovado em 30 de agosto de 2005.
Profº. José Carlos Neves Loureiro – Orientador Arquiteto e Urbanista
Especialista em Planejamento Urbano e Gestão da Qualidade
Vitória 2005
Não é aceitável um desenvolvimento que não esteja baseado na consolidação e
extensão de direitos iguais para todos os grupos da sociedade.
Ladislau Dowbor
Dedicatória
Pablo, Marina e Godo.
Agradecimentos
À Prefeitura Municipal de Vitória e ao
Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistência Técnica e Extensão Rural
RESUMO
No presente trabalho o processo de desenvolvimento econômico excludente e
concentrador é tomado com referencia para evidenciar os problemas urbanos
advindos da desestruturação do setor agrícola, e a concentração de investimentos
industriais na Grande Vitória, que atraem população do interior do Espírito Santo e
outros Estados, promovendo o inchaço e empobrecimento nas cidades. Analisa-se
os impactos desse modelo no Estado do Espírito Santo, que no período de 1960 a
1980 passa de rural exportador para urbano exportador. Também são registrados as
mudanças políticas no processo de democratização do país, a retomado dos
movimentos sociais e a construção de políticas públicas a nível do município,
demonstrando as inovações na gestão local tendo como referencia empírica os
Projetos São Pedro e Terra.
LISTA DE FIGURAS
Figura 01: Malha urbana Município de Vitória – 1960...................................... 26
Figura 02: Malha urbana Município de Vitória – 1970...................................... 26
Figura 03: Malha urbana Município de Vitória – 1980...................................... 27
Figura 04: Malha urbana Município de Vitória – 1990......................................
27
Figura 05: São Pedro...................................... .................................................. 41
Figura 06: Localização das Poligonais do Projeto Terra.................................. 70
Figura 07: Estrutura gerencial – 1997/1998....................................................... 76
Figura 08: Grupos ................................................................................................ 77
Figura 09: Estrutura gerencial – 1998 a junho/2000......................................... 80
Figura 10: Urbanização de Assentamentos Subnormais – UAS....................... 82
Figura 11: Estrutura gerencial – Junho/2001 a Junho/2002............................. 84
Figura 12: Estrutura gerencial – Junho/2002 a Junho/2003............................. 86
Figura 13: Estrutura gerencial – Junho/2003 a Dezembro/2004.............. 88
Figura 14: Estrutura organizacional (informal).................................................. 92
Figura 15: Fluxograma para elaboração do Plano Local – 1998...................... 94
Figura 16: Metodologia do projeto terra – Fases .............................................. 97
Figura 17: Programa de mejoramento barrial plan local de desarrolo integrado....................................................... ..................................
100
Figura 18: Programa de mejoramento barrial plan local de desarrolo integrado....................................................... ....................................
101
Figura 19: Programa de mejoramento barrial plan local de desarrolo integrado....................................................... ..................................
102
Figura 20: Fluxograma para elaboração do Plano de Desenvolvimento Local – Situação 01. ....................................................... ..........................
104
Figura 21: Fluxograma para elaboração do Plano de Desenvolvimento Local – Situação 01....................................................... .............................
105
Figura 22: Fluxograma para elaboração do Plano de Desenvolvimento Local – Situação 01....................................................... ............................
106
Figura 23: Fluxograma para elaboração do Plano de Desenvolvimento Local – Situação 02....................................................... ............................
107
LISTA DE QUADROS
Quadro 01 - Espírito Santo - Evolução demográfica do Estado e da Grande Vitória - 1940 – 1980........................................... ........................
21
Quadro 02 - Crescimento populacional em Vitória, Grande Vitória e no Espírito Santo (1940 a 2000). ........................................... .........
25
Quadro 03 - Recursos aplicados/obras de infra-estrutura remoção e assentamento de famílias, melhorias habitacionais, desenvolvimento comunitário, delimitação do manguezal e fiscalização. (Em US$)....................................................................
40
Quadro 04 - Regiões administrativas e composição dos bairros, SEPLAN/PMV,1996 .......................................................................
44
Quadro 06 - Bairros contemplados pelo Projeto Terra segundo Poligonal....... 69
Quadro 07 - Recursos captados por fontes – 1997 a 2004.............................. 115
Quadro 08 - Recursos aplicados por fontes – 1997 a dezembro de 2004....... 116
Quadro 09 - Orçamento do Projeto Terra para 2005 – por Secretaria............. 116
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO................................................................................................. 11
1 DESENVOLVIMENTO CONSERVADOR DEPENDENTE E EXCLUDENTE .............................................................................................
14
1.1. MODELO ECONÔMICO CONCENTRADOR ........................................... 14
1.2 A SOCIEDADE CIVIL..................................... .......................................... 16
1.3 REDEMOCRATIZAÇÃO: SOCIEDADE CIVIL E ESTADO........................ 16
1.4 O ESPÍRITO SANTO E A MODERNIZAÇÃO CONSERVADORA............. 19
2 VITÓRIA E OS REBATIMENTOS DO MODELO DE DESENVOLVIMENTO CONSERVADOR.....................................................
24
2.1 OCUPAÇÃO DESIGUAL E SEGREGAÇÃO ESPACIAL........................... 27
2.2 PODER LOCAL E GESTÃO DEMOCRÁTICA........................................... 29
2.3 VENTOS DA RENOVAÇÃO POLÍTICA...................................................... 31
3 GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE INCLUSÃO SOCIAL: DE SÃO PEDRO AO PROJETO TERRA..................................... ............................
34
3.1 SÃO PEDRO..................................... ......................................................... 34
3.2 AGENDA 21 DA CIDADE..................................... ..................................... 42
3.3 PROJETO TERRA..................................... ................................................ 46
3.3.1 Concepção – Escopo do Projeto Terra................................................ 47
3.3.2 Desenho e implantação do programa de 1997 a 1999. 60
3.3.3 Qualificando o desenho a partir da implementação do Projeto Terra.....................................................................................................
66
3.3.4 Estruturas Gerenciais de 1997 a 2004................................................. 74
3.3.5 Estratégias de gestão do Projeto Terra............................................... 93
3.3.6 Recursos mobilizados para o Projeto Terra....................................... 113
CONCLUSÃO.................................................................................................. 117
REFERÊNCIAS............................................................................................... 122
BIBLIOGRAFIA............................................................................................... 125
ENTREVISTAS................................................................................................ 126
11
INTRODUÇÃO
O crescimento das cidades brasileiras nos últimos 40 anos ocorreu como
conseqüência do modelo de crescimento econômico do país. A cidade de Vitória e a
Região Metropolitana da Grande Vitória sofreram estes impactos de forma singular.
O setor econômico resultante desse processo de modernização na Grande Vitória é
bastante dinâmico e vigoroso, mas em compensação o inchaço populacional e a
pobreza urbana cresceram significativamente e de forma acelerada.
Na redemocratização do país foi elaborada a Constituição Federal de 1988, que
confere autonomia aos municípios, reconhecendo-os enquanto entes da federação.
Novos governantes são eleitos, pelo voto popular, para dirigentes das cidades,
iniciando uma nova fase na gestão dos municípios brasileiros, que inovam na
formulação e implementação de políticas públicas, que se pautam pela participação
popular, integração de políticas publicas, desenvolvimento local sustentável e
comprometidos com valores democráticos e sociais, em consonância com a vontade
popular.
No município de Vitória, o período de 1989 a 2004 é analisado no presente trabalho,
quanto a formulação e a gestão de políticas publicas com inclusão social, tomando-
se como referência empírica os Projetos de São Pedro e o Terra, políticas públicas
que ousaram promover a inclusão social, introduzindo com essas práticas novos
paradigmas para a gestão de políticas: do setorial para o integrado. No nível
institucional representou buscar garantir a transversalidade na troca de
conhecimentos, visando gerar novas sínteses entre diferentes olhares. Por outro, a
migração do autoritário para o participativo: significando a busca de métodos e
técnicas que possibilitem melhorar a escuta e a interlocução entre os diferentes
saberes, dos técnicos, da comunidade e dos agentes políticos interessados no tema.
Para acompanhar a dinâmica desse processo um novo gestor se faz necessário,
comprometido com sua função social enquanto profissional do setor público, e
comprometido com a construção da democracia e do interesse público enquanto
cidadão.
As inovações, na gestão municipal de políticas públicas com inclusão social, são
registradas no presente trabalho, tendo como elemento preliminar a análise
12
realizada no primeiro capítulo, onde se busca, através da revisão bibliográfica de
alguns autores, focar o olhar para minimamente conectar os elementos de análise
quanto a expansão do capitalismo no Brasil, o processo de modernização acelerada
e seus rebatimentos no estado do Espírito Santo, o processo de redemocratização e
o surgimento de uma nova sociedade civil.
No segundo capítulo são registrados os rebatimentos do modelo de
desenvolvimento concentrador e excludente na ocupação desigual, na formação de
bolsões de pobreza, na segregação espacial do território da cidade de Vitória, onde
as duas cidades são consolidadas no espaço de 20 anos: a legal e a real. É também
caracterizado, com apoio de alguns autores, o entendimento quanto aos traços que
caracterizam as transformações nas políticas públicas no nível do poder local: o
incentivo e promoção da gestão democrática participativa. São registradas também
as renovações políticas na Prefeitura de Vitória no período de 1988 a 2004. É
importante ressaltar que alguns documentos internos da PMV, pelo seu valor
histórico, e, raridade de exemplares, foram sintetizados e partes dos mesmos
chegam a ser transcritas.
No terceiro capitulo são descritas as experiências na elaboração e implementação
de políticas gestadas no âmbito municipal visando o enfrentamento da pobreza
urbana, com base em documentos elaborados pelas equipes da PMV, estudiosos do
tema, entrevistas com protagonistas e vivência da autora, enquanto partícipe do
processo no período de 1999 a 2004.
Os momentos históricos de maior relevância na vida dos Projetos em estudo são
utilizados como recursos para se tentar demonstrar que as políticas públicas,
principalmente as inovadoras como nestes casos, são resultados da construção de
pactos institucionais e pactos junto à sociedade, pela promoção da qualidade de
vida, com o entendimento de que cabe ao poder público tentar resgatar a dívida
social para com um grande contingente da população, sendo esta uma função do
Estado e um direito do cidadão: viver com dignidade.
A dinâmica da formulação e implementação das políticas públicas em estudo tem
como objetivo demonstrar que no seu âmbito a continuidade e a qualificação da
gestão são fatores-chave para o sucesso das mesmas. Tenta-se também
13
demonstrar o papel e importância dos pactos em defesa da política de qualidade.
Espera-se que o olhar através do qual esta releitura é feita, possa contribuir para a
qualificação de políticas públicas integradas e participativas, compreendendo o seu
caráter inovador e os incômodos naturais que tais processos proporcionam, o novo e
o velho, o futuro e suas incertezas, as negociações e participações promovendo um
aprendizado diário, que levam à formação de novos gestores públicos
comprometidos com os valores democráticos, o interesse público e a promoção da
cidadania.
14
1 DESENVOLVIMENTO CONSERVADOR DEPENDENTE E EXCLUDENTE
1.1. MODELO ECONÔMICO CONCENTRADOR
As sucessivas mudanças dos regimes políticos no Brasil, sempre contaram com os
arranjos das elites econômicas locais, em desenvolvimento ou em potencial,
representando em alguns momentos os interesses capitalistas supranacionais.
A cada arranjo das forças políticas e econômicas, para promoverem o
desenvolvimento do capitalismo, rebatia em novo arranjo na forma do Estado se
organizar para agir e intervir na economia e na vida das pessoas, com períodos de
perda total das liberdades individuais.
Os modelos de desenvolvimento econômico guardaram entre si a lógica da exclusão
social, concentração das riquezas, o desrespeito ambiental, o desemprego e a
concentração de terras.
A ditadura militar implantada em março de 1964 adotou o modelo de
“desenvolvimento conservador”, cujo padrão tecnológico reforçava a dependência
externa através da importação dos pacotes tecnológicos, segundo Aguiar (1988,
p.144) “os parâmetros eram definidos pelos pólos dominantes da economia
mundial”.
O País não se tornou uma nação capitalista por obra de impulsos renovadores capazes de promover rupturas categóricas com os padrões tradicionais de organização societária e estatal. A dinâmica capitalista, além do mais, não se mostrou particularmente empenhada na promoção social ou na geração de um padrão de desenvolvimento “sustentável” e mais equilibrado territorialmente. A revolução burguesa brasileira esteve categoricamente vinculada à conciliação, à busca de composições e acertos concebidos como forma de compensar os grupos e interesses mais identificados com as fases econômica-sociais que se desejava superar. (NOGUEIRA, 1998, p.92).
O modelo de desenvolvimento conservador em nome da modernização e do
progresso, reservou para a agricultura brasileira a introdução de novos padrões
tecnológicos, através dos pacotes tecnológicos, com ênfase nos produtos de
exportação, grande uso de insumos e máquinas agrícolas e poupadores de mão de
obra. Conforme Aguiar (1988, p.76) “a agricultura modernizada dos países
subdesenvolvidos constitui um elo no processo de complementação/especialização
dos sistemas produtivos nacionais, articulando-se, portanto ao jogo da divisão
15
internacional do trabalho”.
À modernização tecnológica na agricultura correspondeu a novos sistemas de
produção e novas relações sociais no trabalho, alterando as relações de
parceiros/meeiros e colonos, para trabalhadores assalariados, volantes, bóias frias e
sem terras.
Como conseqüência desse modelo de desenvolvimento na agricultura, denominado
por alguns estudiosos como “revolução verde”, os trabalhadores rurais e suas
famílias seguiram em busca de melhores condições de vida nas cidades. Esse fluxo
migratório rural - urbano mudou a distribuição populacional no Brasil. No período
entre 60 e 80 a população rural passa de 54,9% para 32,4% e a população urbana
de 45,1% para 67,5%, em 20 anos a sociedade brasileira tornou-se urbana -
industrial.
Segundo Baltar (1994, p. 6) esse modelo, baseado na industrialização e
modernização de setores agrícolas, apesar de ter gerado um número significativo de
empregos urbanos, não foi suficiente para absorver a demanda por novos postos de
trabalho expandindo-se, assim, o contingente de sub-empregados e
desempregados. Assistiu-se, pois, nas últimas décadas, a um crescimento caótico
das cidades, com uma distribuição quantitativa e qualitativamente desigual dos
equipamentos e serviços de consumo coletivo que concentrando em poucas áreas
uma variedade de equipamentos e serviços, cujo impacto sobre a segregação social,
no espaço urbano, foi expressivo especialmente nas grandes cidades.
O modelo econômico concentrador e excludente privilegiou a expansão do
capitalismo a qualquer custo, sem considerar seus impactos sobre o espaço e na
qualidade de vida, teve um breve ciclo expansivo de 1967 até 1973 (milagre
econômico), quando a crise internacional desencadeada pelos preços do petróleo
afetou os financiamentos externos, abrindo a falência do modelo e suas graves
conseqüências no âmbito sócio - econômico - ambiental.
16
1.2 A SOCIEDADE CIVIL
A crise no modelo de desenvolvimento acirra no seio da população brasileira o
descontentamento com a onda inflacionária, o desemprego, a falta de liberdade de
expressão, em síntese a falta de oportunidades para o exercício da cidadania. A
organização da sociedade civil ganha:
Impulso no contexto da ditadura militar, nos anos 70, fruto do surgimento e generalização de um conjunto de organizações e associações civis. As décadas de 70 e 80 apresentavam-se, portanto, como marco na história da organização civil no país. Trata-se de um quadro novo, na medida em que supera, tanto quantitativamente quanto qualitativamente, o conjunto de experiências de organização social anterior ao período da ditadura, uma vez que há a ampliação e pluralização dos grupos, associações e instituições, que procuram se posicionar de forma autônoma em relação ao Estado. A questão da autonomia surge, portanto, como o primeiro elemento articulador de uma noção de sociedade civil. (GRUPO DE ESTUDOS, 2001, p. 16).
Diversos atores sociais, mesmo antes da ditadura, reivindicavam participação no
processo político, onde a luta comum contra o regime autoritário reuniu importantes
setores sociais, que com suas praticas políticas estabeleceram novos padrões de
relacionamento com o Estado, surgindo movimentos autônomos, ao mesmo tempo
em que a solidariedade entre diferentes movimentos era estabelecida.
O surgimento de um novo sindicalismo (CUT/1983 - São Bernardo dos Campos -
São Paulo), na luta contra o arrocho salarial, a carestia, por um “desenvolvimento
em novas bases”, o movimento estudantil “pelo ensino público e gratuito com
qualidade”, as lutas por transporte, escolas, creches, direitos das mulheres, dos
homossexuais, e a articulação intersetorial desses movimentos pelas liberdades
democráticas, reivindicaram “direito a ter direitos”, acirrando o enfrentamento com a
ditadura militar, iniciando na década de 80 o processo de abertura lenta e gradual.
Num primeiro momento, o uso do termo sociedade civil passa a se constituir como eixo de identificação deste vasto campo de atores que se organizavam coletivamente, tornando públicas as suas carências, e reivindicando mais liberdade e mais justiça social, no esboço de um projeto que, naquele contexto, unificava o quadro múltiplo e heterogêneo da organização social, através de uma demanda comum de derrubada do regime autoritário e da construção da democracia. (GRUPO DE ESTUDOS, 2001, p. 17).
1.3 REDEMOCRATIZAÇÃO: SOCIEDADE CIVIL E ESTADO
O ano de 1985 foi um marco histórico na redemocratização do país com a eleição no
17
colégio eleitoral de civis para presidente e vice, respectivamente Tancredo Neves e
José Sarney, ocorrendo também neste mesmo ano, eleições diretas para prefeitos
das capitais.
A chegada de novos governantes, comprometidos com as causas populares e na
tentativa de resgatarem a dívida social, depara-se com a máquina estatal, falida,
privatizada, atendendo interesses de grupos econômicos e políticos, que cultivaram
a cultura clientelista e patrimonialista, apoiando-se na neutralidade técnica.
Somando-se a centralização da formulação de políticas públicas setoriais, que
reservava aos Estados e Municípios o papel de meros implementadores, sem
espaço para intervirem de forma direta nas análises das mesmas e nas correções de
rumos necessários.
As demandas sociais rebatem nas administrações municipais, e por maior que seja a
boa vontade dos governantes locais, os limites do corpo administrativo e técnico,
deixam clara a herança de décadas, privilegiando o insulamento burocrático. Além
dos problemas financeiros para fazerem frente aos gravíssimos problemas sociais, a
cultura gerencial reserva surpresas desagradáveis aos novos dirigentes. Por um
lado, as dificuldades dos técnicos que se identificam com o processo de
transformação em curso na sociedade, para exercitarem novas formas de elaborar
políticas com a participação ativa da sociedade, já que faltava a experiência
concreta, e por outro a descrença de alguns no saber popular, reforçava a
identidade de quadros técnicos e administrativos, que assumiam posições
refratárias, fazendo muitas vezes oposições silenciosas, e até mesmo de forma
inconsciente, a um novo exercício de poder local objetivando o fortalecimento da
democracia participativa.
A morosidade da máquina para vencer os entulhos burocráticos, conduz a
necessidade de novas práticas administrativas, tendo que se investir na formação de
novos quadros técnicos, comprometidos com as mudanças, as incertezas e os
conflitos que os processos participativos geram.
Na medida em que se avança no processo de redemocratização, o mau uso da
“coisa” pública torna-se mais explícito. Abrem-se as discussões sobre o que de fato
caracteriza o interesse público.
18
A Constituição Federal de 1988 redefiniu o pacto federativo ampliando e
fortalecendo o papel dos municípios, e as possibilidades da participação
democrática dos cidadãos.
A nova forma de organização do capitalismo internacional, nos anos 80, coloca em
pauta a reestruturação produtiva, retomando-se as opções pelo “Estado Mínimo”, à
luz da globalização da economia.
Esta nova organização do capital remete a releituras do Estado Brasileiro e aos
novos arranjos das elites. Nas eleições diretas para presidente da república do
Brasil, no ano de 1989, Collor e Lula abrem o debate com suas visões da crise
brasileira, e qual deveria ser o papel do Estado.
Collor defende a visão neoliberal de Estado Mínimo, e que o mesmo deveria ser
privatizado, saindo vitorioso; e Fernando Henrique Cardoso ao suceder o Governo
de Itamar Franco, vice-presidente de Collor que ascendeu com a cassação,
implementa a política neoliberal.
As mudanças no nível do poder central são substanciais, porém continuam
atendendo aos interesses e orientações do capital internacional e das elites
econômicas e políticas locais.
As renovações políticas ao nível dos Estados e Municípios nos anos 80 e 90
inauguram as possibilidades de gestões democráticas. Como os cidadãos moram,
vivem e sobrevivem nas cidades, a proximidade para reivindicar participação na
formulação e implementação de políticas, ganha novos contornos com a legitimação
de novos atores oriundos dos movimentos sociais.
A proximidade entre poder público e sociedade civil no nível local leva a novos
exercícios de poder, configurando novos mecanismos de participação direta e semi
diretas, seja através de conselhos setoriais, orçamento participativo, quer seja
através de outros fóruns.
Resultam desses processos novas políticas para enfrentamento da dívida social, que
tentam quebrar a visão setorial dos problemas sociais. Dada a complexidade desses
problemas a intersetorialidade, a integração de diversos conhecimentos técnicos, e
os mecanismos criados para ouvir e respeitar o saber popular originam práticas
19
inovadoras de gestão. “É o novo sendo construído dentro do velho”.
Cabe ressaltar a importância do papel dos organismos internacionais de
financiamento que reafirmam a participação da sociedade civil na formulação e
implementação das políticas públicas, como receita para garantir a sustentabilidade
das mesmas.
O exercício do poder local ancorado no desenvolvimento humano sustentável realça
a importância da transparência e da participação democrática e cidadã. Assim os
municípios inovam e promovem políticas, aos poucos vão deixando de ser meros
implementadores, e ganham força na formulação de novas práticas de gestão.
As organizações da sociedade civil abandonam uma postura meramente
contestatória, passando a combinar reivindicação e interlocução direta com as
agências estatais.
1.4 O ESPÍRITO SANTO E A MODERNIZAÇÃO CONSERVADORA.
O modelo de desenvolvimento conservador rebateu no estado do Espírito Santo de
forma singular, gerando em um espaço de 20 anos profundas transformações nos
aspectos sócio-ambiental, econômico e político.
No início dos anos 60 o Espírito Santo tinha sua base econômica alicerçada na
agricultura, em especial na cultura do café que, com suas oscilações, determinava o
ritmo do crescimento da economia regional.
Naquele momento, de acordo com Caser & Coelho (1988, p. 14), o setor agrícola
correspondia a 48,82% da renda do Espírito Santo, seguido pelo setor de serviços
com 45,27% e indústria 5,91%, sendo que os estabelecimentos rurais menores de
100ha correspondiam a 54,7% do total, explorados, em sua maioria, com mão-de-
obra familiar. No que se refere à distribuição da população, segundo Siqueira (2001,
p. 131), 71,6% da população do Estado encontrava-se na área rural e 28,4% na área
urbana.
20
As periódicas crises nos preços do café, influenciadas pelo mercado internacional,
somadas ao aumento da produção em escala mundial, além da baixa qualidade do
produto brasileiro, do esgotamento do solo para o cultivo tradicional, foram fatores
que levaram o Governo Federal a criar em 1961 o Grupo Executivo de
Racionalização da Cafeicultura - GERCA, com o objetivo de reduzir as super safras,
através do planejamento, ficando a cargo deste Grupo a definição da política
cafeeira.
Em 1962 o GERCA lançou seu Plano Diretor, que previa como diretrizes: erradicação de dois bilhões de pés de café anti-econômicos, a diversificação de culturas nas áreas liberadas e a renovação racional das lavouras cafeeiras em proporção conveniente “. (CASER & COELHO, 1988, p14).
Ainda segundo os mesmos autores, no Espírito Santo foram erradicados 53,8% dos
cafezais, no período de 1963 a 1967, que ocupavam 71% da área total cultivada
com café, representando no Brasil 22% de cafeeiros erradicados e 20,1% de área.
A política cafeeira em conformidade com o modelo de desenvolvimento conservador,
caracterizava-se pela dissociação entre o econômico e o social. Na implementação
das diretrizes dessa política no Espírito Santo, não foi contemplada a especificidade
nas relações de produção e trabalho na agricultura, ou seja, pequenas propriedades
com uso intenso de mão-de-obra familiar e a descapitalização desses agricultores
devido à crise nos preços do café iniciada a partir da década de 50.
Tomando como referência os autores Caser & Coelho (1998) e Siqueira (2001),
observa-se como conseqüência da implementação das diretrizes do GERCA no
Espírito Santo:
• Opção pela agropecuária extensiva, com conseqüente liberação de mão-de-obra
e o deslocamento de grandes contingentes populacionais para as áreas
urbanas;
• início do processo de concentração da propriedade agrária. Segundo Caser &
Coelho (1988, p. 12), o número de estabelecimentos menores que 100ha em
1960 correspondiam a 54,7% das propriedades, enquanto em 1980, esse
número caiu para 39,9%; os maiores que 100ha em 1960 correspondiam a
45,3% e em 1980, aumentaram para 60,1%; os maiores que 500ha
correspondiam a 17,3% em 1960 e 26,4% em 1980. Desaparecem 11.380
21
estabelecimentos rurais com área inferior a 100ha entre os censos
agropecuários de 1970 e 1980;
• renovação da cafeicultura em nova base tecnológica, com a larga utilização de
insumos industriais e mudanças expressivas nas relações sociais de trabalho;
• incentivo a implantação dos grandes projetos agro-industriais e reflorestamento,
com predominância do trabalho assalariado temporário;
• os pequenos e médios agricultores descapitalizados e com esgotamento do solo,
foram os que mais aderiram à erradicação dos cafezais, como forma de saldar
dívidas;
• intensa evasão da população rural para as cidades de porte médio e para a
Grande Vitória e, em número significativo para a fronteira no Norte do País. Em
1960 a população no Espírito Santo apresentava a seguinte distribuição: 28,4%
na área urbana e 71,6% na área rural, e no ano de 1980 estava 64,2% na área
urbana e 35,8% na área rural;
• inchamento populacional da Grande Vitória, que pode ser verificado no Quadro
1.
Quadro 01 - Espírito Santo - Evolução demográfica do Estado e da Grande Vitória -
1940 – 1980
População Total Taxas anuais de Crescimento
Ano Espírito Santo
Grande Vitória
Espírito Santo
Grande Vitória
% da Grande Vitória na população Estadual
1940 790.149 91.570 - - 11,6
1950 957.238 110.931 1,9 1,9 11,6
1960 1.418.384 198.265 4,0 6,0 14,0
1970 1.599.333 385.998 1,2 6,9 24,1
1980 2.023.340 706.263 2,4 7,0 34,9
Fonte: FIBGE. Censo Demográfico do Espírito Santo – 1940 a 1980, citado por Siqueira (2001, p.129).
• em 1980 a participação por setor na renda gerada correspondeu: agricultura
22
16,11%; serviços 43,08% e, indústria 34,81%, e
O Espírito Santo começou a ser lançado na era industrial, com a siderurgia e a
celulose.
Assim o programa de erradicação de cafezais deve ser entendido, também, como uma necessidade básica para a expansão do capital monopolista, particularmente o perfil de industrialização que veio a se configurar na Grande Vitória. A contrapartida foi a diminuição da participação do setor agrícola na renda interna de 48,82% em 1960 para 14,81% em 1985. (CASER & COELHO, 1988, p. 12 a 13).
Segundo Siqueira (2001, p. 47) a desestruturação agrária, associada à
industrialização concentrada na região da Grande Vitória, acentuou os desequilíbrios
regionais do Espírito Santo, caracterizando o esvaziamento do interior. A
incapacidade dos setores urbanos dinâmicos absorverem todo o contingente de
pessoas que saíram do interior, transformou a região da capital em centros
concentradores das camadas mais desfavorecidas, caracterizando um sério
processo de empobrecimento social, sem alternativa a curto prazo.
A desestruturação sócio-econômica no Espírito Santo em decorrência da
erradicação de cafezais leva a que o Governo Estadual em parceria com atores
políticos e econômicos locais busquem junto ao Governo Federal a criação e adoção
de medidas capazes de corrigir a defasagem de crescimento que se experimentava
em relação ao resto do País. Como resultado dessa ação, o Espírito Santo chega a
1975 com uma infra-estrutura administrativa reaparelhada e todo o sistema de
incentivos fiscais e de financiamento em ação. É nesse momento que se instalam
aqui vários projetos industriais de grande porte, os chamados grandes projetos.
A prioridade clara era integrar o Espírito Santo no contexto capitalista nacional e
internacional; assim os problemas sociais da população foram relegados a segundo
plano.
A consolidação do espaço urbano industrial na Grande Vitória, sem adequado
planejamento, gestão urbana, e políticas sociais, para fazerem frente às demandas
do empobrecimento e do crescimento populacional acelerado, levou a expansão
desordenada das malhas urbanas e ocupações irregulares.
No período de 20 anos a economia deixa de ser rural - exportadora e passa a
urbana - industrial - exportadora, respondendo ao grau de aderência das elites locais
23
ao projeto nacional de industrialização acelerada.
Mais uma vez as elites locais, como haviam feito na cultura do café, criaram e implementaram um projeto de desenvolvimento local. Foi da articulação de diferentes atores e da ação planejada do Estado que ele foi formulado e implementado. Seu principal objetivo, que era tirar o Espírito Santo da estrita dependência do café, obtivera êxito. Havia as indústrias e um aparato governamental muito mais qualificados. Assim como os positivistas do final do século XIX formularam um projeto que colocou o Estado na cena nacional a partir do café, os desenvolvimentistas articulados em torno de Jones e fortemente ligados ao ideal Getulista, também obtiveram resultados. O Espírito Santo jamais seria o mesmo. (VASCONCELOS, 2004, p. 134.)
Acrescenta o mesmo autor com base em Marta Zorzal (Tese de Doutorado, 2001),
outro fator de relevada importância no desenvolvimento industrial do Espírito Santo é
a presença da CVRD – Companhia Vale do Rio Doce, já que a mesma tinha como
missão impulsionar o desenvolvimento, sobretudo industrial, do espaço onde
atuasse. Na medida em que a empresa se consolida no mercado, a idéia da
alavancagem de novos empreendimentos tornou-se meta importante, em relação às
conexões com o capital privado, a Vale foi ou deveria ser incubadora de empresas e
promotora de novos empreendimentos. (Id, p.134)
24
2 VITÓRIA E OS REBATIMENTOS DO MODELO DE DESENVOLVIMENTO
CONSERVADOR
A cidade de Vitória, Capital do Estado do Espírito Santo, até os anos 50 assentava
sua economia no comércio do café, ofertando serviços especializados em função
deste vetor econômico.
Conforme Campos Junior (1996, p. 8), as transformações iniciadas no período, ao
nível dos setores produtivos no campo, com o esgotamento do solo e a crise nos
preços do café, e, na cidade, com início das operações da Companhia Vale do Rio
Doce – CVRD, no cais do Atalaia em Vila Velha, impactaram a lógica rural cafeeira.
Esses impactos na segunda metade dos anos 60 foram potencializados por
acontecimentos que se verificaram em âmbito nacional e local, com destaque para a
construção do Porto de Tubarão, a erradicação de cafezais no Estado e o processo
de modernização conservadora experimentado pelo setor agropecuário no Brasil.
A política de erradicação dos cafezais improdutivos deixou, segundo Siqueira (2001,
p. 129), aproximadamente “quinze mil pessoas sem ocupação” e,
conseqüentemente, sem as condições mínimas de sobrevivência nas áreas rurais do
Espírito Santo. As notícias da oferta de trabalho na cidade de Vitória e na Grande
Vitória, com a implantação de projetos industriais e ampliação do setor de serviços,
funcionaram como chamariz da esperança para aqueles que buscavam melhores
condições de vida e emprego. No censo de 1960 o município de Vitória apresentava
uma população de 83.351 habitantes e em 1980 correspondia a 207.747 habitantes.
Na fase da implantação dos grandes projetos industriais, parte da mão-de-obra foi
ocupada pela indústria da construção civil. Passada esta fase, a exigência das
indústrias eram por profissionais mais qualificados, sendo dispensado os
trabalhadores não aptos para as demandas ora exigida, aumentando o número de
desempregados na Grande Vitória.
O crescimento acelerado da cidade foi acompanhado pelo empobrecimento da
população e a ocupação desordenada e desigual dos espaços urbanos. O poder
público, apesar de algumas iniciativas, para ofertar moradias, através da
implantação de conjuntos habitacionais, nem de longe conseguiu responder a
demanda por novas unidades habitacionais, infra-estrutura de saneamento básico,
25
iluminação pública, além de outros serviços públicos, como educação, saúde e
transportes. De acordo com Siqueira (2001, p. 161) “Nem o Estado nem os
municípios dispunham de recursos suficientes para prover todas as necessidades
com a urgência exigida”.
A desestruturação do espaço urbano em Vitória e na Grande Vitória é, portanto, uma
conseqüência do modelo de desenvolvimento concentrador e excludente.
Com o aumento da população urbana, verificou-se uma demanda crescente por equipamentos públicos e infra-estrutura que passam a atender um percentual cada vez menor de habitantes. Coube a população de menor renda encontrar formas mais acessíveis de moradia, como invasões e os loteamentos clandestinos e irregulares, uma vez que o poder público e o mercado imobiliário não ofertavam habitação para esta faixa de renda. Inicia-se então o contraponto entre duas cidades que passam a coexistir no mesmo espaço: a “cidade legal” preconizada nos planos e projetos oficiais e a “cidade real” que se espalha pelas áreas de mangue, sob as encostas dos morros e ocupa áreas que deveriam estar destinadas à preservação ambiental e da paisagem. (OLIVEIRA, 1996, p. 59).
Conforme apresentado no Quadro 02, pode-se verificar o crescimento populacional
na cidade de Vitória, na Grande Vitória e no Estado do Espírito Santo, no período de
1940 a 2000.
Quadro 02 - Crescimento populacional em Vitória, Grande Vitória e no Espírito
Santo (1940 a 2000).
Município Censo 40 Censo 50 Censo 60 Censo 70 Censo 80 Censo 91 Censo 00
Vitória 45.212 50.922 83.351 133.019 207.747 250.443 292.304
Grande Vitória 91.570 110.931 194.310 385.998 706.263 1.063.295 1.337.187
ES 750.107 861.562 1.169.553 1.559.333 2.023.340 2.598.505 3.097.498
Fonte: IBGE/GAB/PLAN/PMV, 2003
Conforme Siqueira (2001, p.128,129) até 1950 a Grande Vitória guardou paralelismo
com o crescimento demográfico do Estado. Entre 50 e 60, década que significou o
auge do processo econômico baseado na monocultura do café, Vitória emergia
como um dos maiores centros portuários do país. O poder polarizador de atração de
migrantes ocorre de forma intensa a partir dos anos 60, sendo nas décadas de 70 e
80 que esse fenômeno concentrador ganha traços definitivos. A população migrante
movimentou-se em direção à região onde se concentrava a atividade econômica
dinâmica, a Grande Vitória, concentrando em 1980 34,9% da população total do
26
Estado.
As taxas geométricas anuais de crescimento populacional em Vitória, com base nos
censos e edição SEDEC/Subges em 2003 – TGCA: 1950/60 – 5,3; 60/70 – 4,6;
70/80 – 4,55; 80/91 – 1,99, e 91/2000 – 1,36.
As figuras correspondentes à evolução da malha urbana no município de Vitória, nos
anos 60, 70 e 90 mostram como a ocupação do solo em Vitória ocorreu de forma
acelerada. (FIGURA 01, 02, 03 e 04)
Figura 01: Malha urbana Município de Vitória – 1960 Fonte: http://www.baiadevitória.ufes.br
Figura 02: Malha urbana Município de Vitória – 1970 Fonte: http://www.baiadevitória.ufes.br
27
Figura 03: Malha urbana Município de Vitória – 1980 Fonte: http://www.baiadevitória.ufes.br
Figura 04: Malha urbana Município de Vitória – 1990 Fonte: http://www.baiadevitória.ufes.br
2.1 OCUPAÇÃO DESIGUAL E SEGREGAÇÃO ESPACIAL
A ocupação dos morros de Vitória pela população de baixa renda inicia-se na
década de 20, em especial os morros do Forte São João, Piedade e Fonte Grande,
pela proximidade dos locais de trabalho.
28
No período de 1960 a 1980, a ocupação da cidade ocorre de forma acelerada e
desigual, ao longo do litoral e região continental por famílias das classes alta e
média, e nas encostas dos morros e mangues pela população pobre.
Conforme registrado no documento sobre política habitacional de Vitória (2000, p. 9),
a ocupação de encostas e morros e dos manguezais foi a solução encontrada pela
população pobre para morar.
Esse processo de ocupação ilegal ocorreu, em algumas circunstâncias, com
incentivo de Poder Público, visando vantagens eleitorais, ou por iniciativa da
população apoiada por uma parcela do setor imobiliário, que aproveitava da
inoperância do Poder Público diante da rapidez da demanda.
A acentuada declividade das áreas de encosta, aliada à retirada da cobertura
vegetal para dar lugar às ocupações desordenadas, resultou em processos
contínuos de erosão com conseqüências muito graves, provocando deslizamentos
de terra, ocasionadas pela descoberta de matacões e acúmulo de lixo, colocando
em risco a população residente. As regiões baixas também foram afetadas, com
trasbordamentos e enchentes causadas pelo entupimento das galerias pluviais.
(PMV, 2000, p. 9).
A partir de 1977 tem início a ocupação desordenada da área de mangue situada no
lado noroeste da Ilha de Vitória, local onde a prefeitura depositava o lixo da cidade.
Em 1980 essa região, denominada São Pedro congregava, em média, 15 mil
favelados.
As famílias muito pobres que ocuparam esta região tiravam do lixo o seu sustento,
seja aproveitando restos alimentares, seja reciclando e vendendo papéis, vidros,
plásticos e utilizando o lixo para realizar aterros no mangue.
No momento em que o País começava a usufruir das vantagens proporcionadas pelo “milagre econômico”, a cidade de Vitória estava recebendo migrantes do Sul da Bahia, Norte de Minas Gerais, Zona da Mata Mineira, Norte do Rio de Janeiro e interior do Estado, sob o mesmo pretexto: buscamos trabalho e melhores condições de vida. (SIQUEIRA, 2001, P. 101).
As carências em relação a infra-estrutura e serviços nas áreas ocupadas de forma
desordenada (morros e mangues) é de tal ordem que mesmo em período de regime
político de exceção, os moradores desses espaços socialmente segregados,
29
apoiados pelas Comunidades Eclesiais de Base, da Igreja Católica, unem-se em
associações e centros comunitários para reivindicarem melhorias junto ao poder
público municipal e estadual, em especial água, esgoto, iluminação, escadarias,
escolas, transportes, dentre outros.
Nos anos 80, o ciclo da transição rural-agropecuário-exportador para urbano-
industrial-exportador está consolidado, ou seja, Vitória se consolida como centro
político, cultural, administrativo e metropolitano.
Segundo Siqueira (2001, p. 112), em 1980 as famílias com renda entre ¼ a 3
salários mínimos (carentes) correspondiam, em Vitória, a 49,6% da população, ou
seja, de 207.747 habitantes, 103.080 eram carentes.
As características físicas do território de Vitória, com montanhas íngremes, mangue
e boa parte de sua área plana no continente ocupada pelo aeroporto, universidade e
complexo CST/CVRD, deixam poucas áreas disponíveis para ocupação regular. A
escassez de terras eleva os preços das mesmas.
2.2 PODER LOCAL E GESTÃO DEMOCRÁTICA
Reproduzindo e sintetizando Soares (2002, p. 64-67) a retomada das eleições
diretas para prefeito das capitais, em 1985, colocou em novo patamar o discurso de
todos os grupos sociais que se haviam firmado como oposição do modelo autoritário
de administração, vigente nas duas décadas anteriores.
O exercício do voto oferecia aos novos movimentos sociais possibilidades concretas
de intervir diretamente na definição e fiscalização das políticas públicas no plano
local. As transformações na composição social dos grandes centros urbanos
mostravam, em toda a sua inteireza, as agudas contradições do processo de
urbanização recente do país, sinalizando, ao mesmo tempo, para um novo padrão
de reconhecimento social e de disputa no campo político institucional.
Este é o primeiro ciclo do novo modelo de “democracia urbana” caracterizado pelos
30
seguintes traços: valorização da participação dos movimentos sociais na definição
das políticas públicas locais; a hegemonia de uma frente política democrática com
um discurso que combinava a condenação ao autoritarismo com propostas de uma
democracia substantiva que ultrapassasse os marcos da representação parlamentar;
mudanças no comportamento de segmentos da esquerda quanto à validade de as
organizações da sociedade civil abandonarem uma postura meramente
contestatória, passando a combinar reivindicação com interlocução direta com as
agências estatais.
Um segundo ciclo desse novo discurso urbano é marcado pelas eleições de 1988,
quando o PT sai vitorioso em mais de quarenta cidades (médias e grandes),
passando a administrar cerca de 20% do eleitorado brasileiro. Este pleito eleitoral é
caracterizado pela profunda crise de credibilidade da nova república e dos partidos
centristas e, conseqüentemente, pela radicalização do discurso do “povo como
sujeito de sua própria história”. Esta idéia, já presente, nos anos 70, na construção
utópica dos movimentos de base da Igreja, parecia ganhar factibilidade com a vitória
da esquerda em importantes centros urbanos.
O terceiro ciclo dessas gestões locais inovadoras reforça a idéia do orçamento
participativo e introduz os conceitos de parceria e de desenvolvimento econômico
local como condições para uma administração bem-sucedida. Uma idéia que vai
diferenciar este último ciclo é a da combinação de formas de participação semi-direta
na gestão (os conselhos setoriais) com a parceria da iniciativa privada, ONG´s e
organizações populares no desenvolvimento de projetos econômicos.
Reconstruir o sentido de cidade (e de cidadania), ampliar o sentimento de pertencimento a um “local” (com uma história, um conjunto de valores etc.) – numa época de globalização ativa, de perda de consciência dos limites e possibilidades da manutenção de identidades nacionais, de tendências homogeneizadoras e massificantes – pode ser um estimulante projeto coletivo que ajudará a construir novas formas de convivência social (...) Para a ampliação do espaço ampliado de poder local parece fundamental: a participação ativa da sociedade dos cidadãos, uma cooperação social intensa e a integração de políticas urbanas. (ARAÚJO, 2202, p. 56)
31
2.3 VENTOS DA RENOVAÇÃO POLÍTICA
As transformações políticas ocorridas nos anos 80, com as eleições direta para
governadores, presidente, deputados constituintes e prefeitos, a elaboração da nova
Constituição do país, conferindo aos municípios mais autonomia e responsabilidade,
e principalmente, o resgate do direito a cidadania, o fortalecimento dos processos
de participação democrática, são conquistas da sociedade brasileira na luta pela
redemocratização do Brasil.
Os movimentos sociais na cidade de Vitória e da Grande Vitória são apoiados, em
especial, pelas
Comunidades Eclesiais de Base, ligadas a Igreja Católica, com ênfase centrada no estabelecimento de procedimentos democráticos de decisão. E na luta contra a injustiça e a pobreza através da autonomia política, portanto, contra as práticas de cooptação. (DOIMO, 1989, p. 20).
Em 1988 Vitor Buaiz é eleito prefeito de Vitória, pelo Partido dos Trabalhadores, e
inaugura um novo modo de governar, com a implementação do orçamento
participativo, a busca pela melhoria da prestação de serviços aos cidadãos (saúde,
educação, cultura, transporte público, limpeza pública, paisagismo), criação de
conselhos setoriais paritários e, principalmente, novas abordagens em relação ao
meio ambiente, ciência e tecnologia e urbanização de áreas de favelas.
As administrações seguintes de Paulo Hartung e Luiz Paulo buscam a qualificação
das políticas públicas, dando continuidade e ampliando programas, projetos e
atividades que visavam o resgate da dívida social e melhoria na prestação de
serviços públicos.
Os diferentes interesses políticos no seio da sociedade, a cultura clientelística, a
neutralidade técnica, a falta de recursos financeiros, a necessidade de
modernização de técnicas e ferramentas de gestão, a capacitação e composição de
equipes técnicas e gerenciais, são tratadas pelos três governantes de formas
diferenciadas, influenciadas pela dinâmica política de cada momento histórico, e
induzidas pelas opções ideológicas dos gestores locais.
A melhoria da prestação de serviços e da qualidade de vida no período de 1988 a
2004 pode ser verificada pelos moradores, mesmo sem a abrangência desejável e
32
necessária, e por diferentes indicadores a exemplo:
- IDHM- Índice de Desenvolvimento Humano Municipal, levantado pelo IPEA com
apoio da Fundação João Pinheiro - quarta colocada entre as capitais brasileiras e
18ª no ranking nacional;
- capital com maior índice de satisfação com os serviços públicos, 69% em
levantamento feito pela Fundação Getúlio Vargas;
- a primeira capital do país em Índice de desenvolvimento Infantil - IDI, indicador
medido pela UNICEF, e
- considerada em 2001 a melhor capital para crianças de zero a seis anos morarem.
O contraponto e limite maior para o poder local são os índices de violência, em
especial para a população de jovens na faixa etária de 14 a 25 anos.
As inovações nas políticas públicas e a busca pela melhor prestação de serviços são
elementos que caracterizam e identificam as quatro últimas gestões municipais,
devendo, no entanto, ser lembrado que políticas públicas são elaboradas por
pessoas em ambientes políticos muitas vezes de conflitos de interesses no nível
institucional e na sociedade civil, com seus diferentes atores e suas visões
diferenciadas.
As mediações que as autoridades locais são levadas a promover constróem os
consensos possíveis para garantir a governabilidade. Não se trata aqui de esquecer
as opções ideológicas e visões de Estado e da relação deste com a sociedade,
ressalta-se a busca do entendimento sobre o que de fato é o interesse público, e da
necessidade da transparência e da participação cidadã ativa na construção da
democracia participativa, e também no fortalecimento e qualificação da democracia
representativa, e da consciência da cidadania - direitos e deveres. A essência da
mudança de valores da gestão está na superação da ação do Estado enquanto
favores prestados, para um desenvolvimento de ações enquanto atendimento aos
direitos dos cidadãos.
Nenhuma das experiências de gestão citadas podem ser consideradas como blocos
monolíticos, diversas sínteses são construídas no dia a dia da gestão local, o futuro
33
é gestado no presente, ou como diz no ditado popular "entre a noite e o dia tem a
madrugada". As classificações conceituais em termos dos modelos de gestão
democrático popular e gerencial são referências teóricas importantes, mas são
limitantes para as análises das práticas de gestão, na medida em se verifica a
incorporação de novos valores por gestores e técnicos de carreira no serviço público
e posições pró-ativas por parte da sociedade, em especial ressalva-se o papel
exercido pelos meios de comunicação. Esses fatores conjugados impactam de forma
efetiva na formulação e implementação de políticas públicas e gestão, criando novas
institucionalidades.
Conforme registra Nogueira
A gestão pública se distingue da gerência de organizações privadas não por conta da natureza jurídica das organizações públicas ou de suas finalidades “não lucrativas”, mas sim acima de tudo pelo dilema que tipifica a ação do gestor público: a escolha dos meios, as opções político-sociais, as implicações e as conseqüências que as decisões técnico-gerenciais têm para o processo coletivo mais amplo (...) a gerencia pública não se separa da questão da democracia e do aperfeiçoamento dos mecanismos democráticos, devendo se dedicar a estimular a participação dos cidadãos e a fazer com que os atos do poder sejam transparentes e estejam submetidos a um efetivo controle social. (NOGUEIRA,1998, p. 2002)
34
3 GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE INCLUSÃO SOCIAL: DE SÃO PEDRO
AO PROJETO TERRA
As políticas públicas e os programas têm vida, nascem, crescem, transformam-se, reformam-se. Eventualmente estagnam, às vezes morrem. Percorrem então, um ciclo vital, um processo de desenvolvimento, de maturação e, alguns deles, de envelhecimento ou decrepitude (....) O campo onde florescem as políticas e programas pode ser pensado como campo de força, de embates, de conflitos, que se sucedem e se resolvem ao longo do tempo. (DRAIB, 2002, p.64)
3.1 SÃO PEDRO
Segundo Siqueira (2001, p. 101), em 1977 iniciou a ocupação da região do contorno
da ilha (região noroeste), formado por mangues e morros, local onde a Prefeitura
Municipal de Vitória depositava o lixo da cidade. Nos anos seguintes, a invasão que
teve início no mangue, dando origem à favela de São Pedro I, estendeu-se por
quase cinco quilômetros, subdividindo-se em São Pedro I, II, III, IV, V, VI, VII e VIII,
sendo que a última ocupação ocorrida em 1980 congregava, em média 15 mil
favelados.
A ocupação ocorrida em fevereiro de 1977 foi reconhecida como bairro em 4 de
setembro do mesmo ano. Segundo Doimo (1989, p. 24), as disputas políticas entre
governo do Estado e Municipal, face às eleições previstas para o ano de 1978,
levaram à decisão que beneficiou as famílias, que após este ato passaram a ter um
pouco mais de tranqüilidade quanto à posse dos terrenos.
O movimento organizado de São Pedro (Figura 05), com apoio das Comunidades
Eclesiais de Base, trabalhou com o entendimento de que a participação popular
significava, de acordo com Doimo (1989, p. 32) “exercer efetiva influência nas
decisões durante o processo de implantação dos planos desenvolvidos pelo poder
público, apropriando-se de todas as informações do Plano e rediscutindo-as à luz
dos interesses da comunidade”.
No início dos anos 80 a prefeitura, com financiamento do BNH no âmbito do
PROMORAR (que previa a legalização dos lotes e a incorporação da população
envolvida como sujeitos em sua implementação), implementa as atividades visando
35
a urbanização de São Pedro I. O movimento organizado, contesta a falta de
participação ampla dos moradores nas definições do plano urbanístico. Fruto desse
embate, como registra Doimo (1989, p. 33), é realizado um seminário do
PROMORAR com os seguintes objetivos (Doimo,1989, p.33):
• Garantir a participação popular no Projeto PROMORAR do bairro;
• superar os impasses surgidos com a implantação do Projeto, na medida que a
população não foi ouvida anteriormente;
• estabelecer maior entrosamento entre os órgãos envolvidos no Projeto;
• estabelecer o local dos equipamentos comunitários e sociais, bem como definir
os arruamentos e garantir o respeito às posses dos moradores, e
• discutir a infra-estrutura, definindo cronograma das obras e seus custos.
O seminário é realizado e conta com a participação de representantes dos Governos
Federal, Estadual e Municipal; comunidade e entidades de apoio, quando são
pactuados os ajustes no Plano de Intervenção Urbanístico. Ou seja, o processo de
participação ocorreu de fato pela pressão popular junto aos órgãos governamentais.
Em entrevista realizada com José Carlos Loureiro, o mesmo ressalta:
que a pressão popular buscando privilegiar o espaço privado em detrimento do público, resultou numa urbanização de baixa qualidade com ruas e calçadas estreitas. Foi uma decisão mal negociada porque prejudicou ambas as partes: o poder público e a população, uma vez que a desqualificação do espaço impede a valorização dos imóveis (perde a população) e dificulta ou impede a implantação de equipamentos e serviços públicos (perdem a população e o poder público). Em menor escala este fenômeno se repetiu nas etapas seguintes do processo de urbanização. (LOUREIRO, 2005)
Alimentados pela esperança de urbanização futura, novas ocupações aconteciam
sobre o mangue, ao mesmo tempo em que se urbanizava a 1ª etapa de São Pedro,
a região da Grande São Pedro abrigava no início dos anos 90 cerca de 47 mil
habitantes.
Na medida em que se avança na urbanização para novas etapas, o fenômeno da
expulsão branca foi verificado, sendo também ocupadas ilegalmente as áreas de
morros no entorno. Neste período, de acordo com matéria de A Gazeta de 04/02/96,
pág. 24 “as placas de vende-se espalhadas pela Grande São Pedro era a principal
preocupação da PMV”.
36
Durante a assinatura da ordem de serviço para as obras de complementação da urbanização dos bairros Grande Vitória, Inhanguetá e Estrelinha, o prefeito Paulo Hartung apelou aos moradores para que não se dobrem às propostas de especuladores. Vocês disputam na lama e no lixo o seu teto. Agora estão recebendo melhorias e não é justo que especuladores venham agora se aproveitar. Esses lotes e essas casas são o maior patrimônio de vocês, ou melhor dos seus filhos, pois daqui a 10 anos esta será uma das áreas mais valorizadas e bonita de Vitória. Estamos tirando vocês da lama e do lixo e dando dignidade e uma vida com qualidade, e não é justo que pessoas que nunca colocaram os pés na lama venham se apropriar dos lotes. (A GAZETA, 4/02/1996, p. 24).
A ação institucional sobre a região pode ser compreendida em 3 etapas distintas e
complementares, conforme relatório da SEMAS/PMV (1996, p. 5-7) sobre o Projeto
São Pedro/Desenvolvimento Urbano Integrado e Preservação do Manguezal, que
abaixo se registra:
- Primeira Etapa: 1977/1988 – Antecedentes: A luta pela moradia: devastação
do manguezal, emergência da questão sanitária e organização popular.
Ação institucional anterior ao Projeto:
1) Processo assistemático, imediatista, conduzido para atendimento das pressões
dos moradores organizados no bairro e que contavam com o apoio de outras
organizações civis (Comissão de Direito à Moradia, Comissão de Justiça e Paz
da Arquidiocese de Vitória e IAB-ES). São dessa época: O PROMORAR –
Programa Nacional de Erradicação de Sub-habitações em São Pedro I. Nesta
etapa predominou a urbanização com os critérios definidos pela comunidade
usuária através de projeto alternativo ao oficial. Decisão e início da implantação
da Usina de lixo como resposta ás denúncias veiculadas pela imprensa em
relação a vida no bairro e necessidade de definições sobre a destinação do lixo
urbano. (São dessa época o livro de denúncia e o documentário em vídeo “Lugar
de Toda a Pobreza” realizados por dois jornalistas). Não havia nenhuma
preocupação com o manguezal por parte da sociedade ou dos poderes públicos.
- Segunda Etapa: 1989/1992 – Origens do Projeto: Delimitação do manguezal e
urbanização.
37
Caracteriza pela definição e elaboração de um projeto para a Região, com três eixos
principais que nortearam todo o período:
2) Delimitação/preservação do manguezal com conscientização dos moradores;
3) envolvimento das comunidades, principalmente na implantação dos critérios para
uso e ocupação do solo;
4) urbanização das áreas passíveis de serem urbanizadas, e melhorias
habitacionais para as famílias a serem assentadas.
Nesse período, as mudanças no quadro político e institucional do país a vigência da
nova Constituição Brasileira que garante a participação popular e, principalmente, a
emergência dos movimentos em defesa do meio ambiente rebateram sobre uma
nova postura administrativa. A Prefeitura passou a definir uma política para a região,
estabelecendo diretrizes para atuação na área. Algumas medidas propiciaram o
desenvolvimento do novo programa. Uma das mais relevantes foi a conclusão da
Usina de Lixo de Vitória, paralisando definitivamente com o depósito de lixo no
mangue, além de possibilitar a organização dos catadores em seu Sindicato de
Classe.
As principais ações foram:
1) delimitação da área de manguezal adjacente aos bairros a serem urbanizados
(Nova Palestina, Resistência, Ihanguetá e Estrelinha), e a implantação de uma
fiscalização efetiva e permanente, integrada por órgãos ambientais Federais,
Estaduais e Municipais;
2) cadastramento de 4.000 famílias habitantes dos bairros adjacentes ao
manguezal preservado;
3) definição dos critérios de parcelamento do solo, adotando-se limite máximo de
tamanho do lote;
4) indenização de benfeitorias;
5) implantação da infra-estrutura urbana em toda a área definida como passível de
ser urbanizada;
38
6) possibilidade de permanência dos moradores nos bairros;
7) remoção de 450 famílias ocupantes das áreas de manguezal delimitado;
8) reassentamento das famílias nas áreas urbanizadas;
9) fornecimento de materiais (taipas, telhas, escoras e pregos) para reposição de
perdas ocorridas durante o desmonte e reconstrução dos barracos;
10) construção de casas modelo 48m2, em madeira, utilizadas pela Prefeitura para
posto de atendimento a população local, como forma de demonstrar a ocupação
racional de um lote de 150m2.
- Terceira Etapa: 1993/1996 – Continuidade e ampliação do programa –
políticas públicas articuladas, preservação do manguezal e a conquista da
dignidade.
Continuidade e ampliação do Projeto São Pedro incorporando o conceito e a prática
de Políticas Públicas articuladas como direito do cidadão.
As funções foram marcadas por:
• Determinação de continuidade do projeto de urbanização e preservação do
manguezal;
• maior injeção de recursos próprios e captação de recursos federais para a região;
• agilização do ritmo de implementação das ações;
• ampliação do universo do projeto, com programas complementares como
Regularização Fundiária, Geração de Emprego e Renda com Capacitação
Profissional e outros;
• participação sistemática dos moradores nas ações localizadas e nas ações
globais sobre a região e a cidade, com discussão do orçamento popular.
O projeto é ampliado e ganha então novo enfoque com a ação integrada do governo
39
com um conjunto articulado de políticas públicas voltadas para a melhoria da
qualidade de vida da população, com intensificação e planejamento integrado das
seguintes ações:
• Urbanização: obras de saneamento básico, drenagem, pavimentação, iluminação
pública, redes de água, redes de esgotos, construção de estações para
tratamento de esgotos e melhorias habitacionais estendendo aos bairros:
Resistência, Grande Vitória, Inhanguetá e Estrelinha.
• Complementação da remoção e o assentamento das famílias ocupantes da área
de preservação.
• Execução das obras de delimitação do manguezal preservado, em toda região.
Ações diversas no atendimento de direitos da cidadania, tais como:
• Educação: construção de novas unidades e manutenção da rede física ao todo
11 escolas de 1º Grau.
• Saúde: construção, reforma e manutenção de 4 unidades sanitárias e uma
unidade de alta resolutividade para atendimento de toda região.
• Ações educativas/preventivas de orientação e assistência familiar, campanhas de
prevenção e educação sanitária com uma marca alcançada de mortalidade
infantil em torno de 20 por mil.
• Esporte e lazer: foram construídas praças em toda a região, com implantação de
escolinhas de futebol para crianças/adolescentes com quase mil alunos.
• Educação para a cidadania com fornecimento de documentos, assessoria para
fortalecimento da organização popular (grupos de terceira idade, associações
diversas, minorias), palestras, seminários, cursos, etc.
• Segurança pública: iluminação de toda a região para a redução das áreas de
risco, convênio com a Polícia Militar Estadual para a implementação da Polícia
Interativa.
• Transporte público, planejamento e melhorias do sistema viário com acesso de
40
transporte coletivo em toda a região.
• Emprego e renda: implantação de uma fábrica-escola de alimentos, com
treinamento e encaminhamento para o mercado de trabalho de 300 alunos/ano.
Projeto SOS Trabalhador que apóia a instalação (Crédito junto ao Banco de
Desenvolvimento do Estado) de pequenos negócios para os egressos dos cursos
(Projeto desenvolvido em parceira com a ONG Pastoral de São Pedro).
• Programa de capacitação massiva para formação de empresas associativas
possibilitando, no curto prazo a organização de um sistema de participação social
para geração de emprego e renda.
Os eixos norteadores do Projeto São Pedro foram: preservação ambiental,
participação popular, moradia mais digna com a implantação de infra-estrutura e
equipamentos, políticas públicas articuladas como direito do cidadão. O último eixo
citado merece ser destacado pela sua importância na mudança de paradigmas na
gestão da política como registrado no relatório PMV/SEMAS.
A região tem sido contemplada com a implementação de políticas públicas articuladas, principalmente para oferta de serviços básicos e numa visão da totalidade social, negando-se assim o fracionamento/setorização do governo, o clientelismo político (todas as prioridades são discutidas com a população na metodologia do orçamento popular) e consequentemente fortalecendo o exercício da cidadania responsável. (PMV/SEMAS, p. 9).
Quadro 03 - Recursos aplicados/obras de infra-estrutura remoção e assentamento
de famílias, melhorias habitacionais, desenvolvimento comunitário,
delimitação do manguezal e fiscalização. (Em US$)
Fonte de Recursos
1993 19994 1995 Total
Governo Federal 6.316.353,60 1.047.926,74 - 7.364.280,34
Recursos Próprios 949.264,72 1.161.960,30 3.838.807,04 5.950.032,06
Caixa Econômica Federal
1.338.927,59 - 112.104,47 1.451.032,06
TOTAL 8.604.545,91 2.209.887,04 3.950.911,51 14.765.344,46
Fonte: PMV/SEMAS, 1996
Verifica-se que no período de 1988 a 1992, buscou-se solucionar problemas de
41
moradia e da preservação do manguezal com o desenvolvimento da consciência
ambiental local.
Segundo Vaz (1998), no período de 1993 a 1996, houve um esforço adicional de
elaboração de políticas públicas integradas para melhorar a qualidade de vida da
população. Dois objetivos foram então agregados ao projeto inicial:
a) desenvolvimento de políticas públicas setoriais, articuladas para atender às
necessidades da população no que se refere a educação, saúde, cultura,
esportes, direitos, geração de renda e meio ambiente, e
b) desenvolvimento de todas as ações com participação da população local.
A continuidade e qualificação das políticas públicas eram entendidas pelos gestores
no período de 1993/96, como fatores de inovação e superação de práticas antigas
conforme pode ser observado no registro do Secretário Municipal de Planejamento
do Município de Vitória.
sob certos aspectos a continuidade é uma característica da política moderna e de postura profissional. Faz parte da velha política renegar todo e qualquer compromisso administrativo passado, personalizar a administração e ignorar os resultados já alcançado. (DIAS, 1993, p. 01).
Figura 05: São Pedro Fonte: PMV, 1996.
42
Ainda de acordo Vaz (1998, p 3) “dentre as dificuldades apresentadas, destaca-se o
registro quanto ao trabalho intersecretarial, pois a cultura estava voltada para um
trabalho setorizado, centrado na ação de cada secretaria isoladamente”.
O Projeto São Pedro no período de 1989 a 1992 foi coordenado pela Secretaria de
Planejamento/SEMPLA e no período de 1993 a 1996 pela Secretaria de Ação
Social/SEMAS, cabe registrar que conforme depoimento de Loureiro, “toda a equipe
que conduziu o projeto no período de 89/92, foi transferida para a SEMAS,
preservando-se assim a memória técnica do Projeto São Pedro”. Na execução do
projeto contou-se com equipe de campo formada por profissionais de engenharia e
arquitetura e do serviço social. No período de 89/92 a premência das questões
ambientais, habitacionais e de infra-estrura, foram os pilares das intervenções. No
período de 93/96, além da continuidade das intervenções urbanísticas, tem início o
esforço para a integração das políticas/ações sociais, sendo criado nesse período o
Comitê da Área Social, composto pelos Secretários da área social do governo,
coordenado pela Secretaria de Ação Social (Vera Nacif), que fazia a integração dos
diversos projetos das secretarias da área social na Região da Grande São Pedro.
Esse. processo foi catalisado pela SEMAS através de sua secretária, porém
também conforme depoimento, não se conseguiu envolver efetivamente toda a rede
técnica da PMV.
3.2 AGENDA 21 DA CIDADE
Em 1996 a administração municipal de Vitória já acumulava experiências em
processos de participação direta da população como o orçamento popular e a
experiência de urbanização de São Pedro. Soma-se também a existência de 13
Conselhos Setoriais, com participação de representantes da sociedade civil.
Em nível institucional, a realização de seminários de planejamento estratégico,
envolvendo a alta e média gerência, somando-se as instâncias colegiadas
compostas por secretários municipais nas áreas de: a) finanças e administração; b)
social, e c) intervenções urbanas, são espaços de construção de consensos em
43
relação a gestão de políticas públicas.
Em 1996 a administração municipal inova com a elaboração do planejamento
estratégico para a cidade, tomando como referência a Agenda 21, sendo um dos
primeiros municípios no Brasil a elaborar sua Agenda 21.
No período de junho a novembro de 1996, vários especialistas são chamados a
diagnosticar o crescimento da cidade e indicar, segundo a metodologia adotada, os
cenários, tanto inercial quanto o desejável para a cidade de Vitória.
Ao olhar desses especialistas somam-se a experiência dos servidores e gestores
municipais e, discussões com amplos setores da sociedade capixaba, através do
Conselho Vitória do Futuro.
Conforme apresentado pelo secretario de planejamento, Haroldo Corrêa da Rocha,
no documento do Plano Estratégico da Cidade/Vitória do Futuro 1996-2010:
O projeto Vitória do Futuro representou para a nossa cidade o abandono do planejamento clássico ou planejamento urbano convencional, que se voltava quase unicamente para a dinâmica do meio físico e para o uso/ocupação do solo. O planejamento estratégico, ao contrário, além de ter em sua base metodológica a exigência da participação da população, é superior ao planejamento clássico também porque procura formar uma visão integral e abrangente da cidade, considerando todas as suas dimensões, ou seja, econômica, social, uso e ocupação do solo, meio ambiente, qualidade de vida, infra-estrutura, administração pública, etc. (PREFEITURA MUNICIPAL DE VITÓRIA, 1996).
No cruzamento dos diferentes diagnósticos, tem-se a clareza dos rebatimentos
positivos e negativos do modelo de desenvolvimento na realidade do território
municipal, em especial as leituras propiciadas pela tabulação realizada pelo
município, com os dados da Pesquisa do Consumidor (implementada pelo Instituto
Jones dos Santos Neves - IJSN, Secretaria de Estado da Agricultura - SEAG,
Secretaria de Estado da Saúde - SESA, com apoio da Organização Mundial da
Saúde - OMS e do Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição - INAN). Esses
dados propiciaram a elaboração do documento “Dados socioeconômicos do
Município de Vitória por região administrativa”, 1992/SEMAS/PMV. Esse estudo
possibilitou a hierarquização das regiões administrativas baseados nas
características de domicílios (infra-estrutura, características de construção,
instalações sanitárias) e característica das pessoas (idade, escolarização, dados em
relação ao trabalho, renda, aquisição de bens de consumo duráveis), constatando a
44
seguinte ordem do melhor para a pior qualidade de vida dos moradores por região
administrativa, conforme Quadro 04: 1ª região VI, 2ª região V, 3ª região I, 4ª região
III, 5ª região IV, 6ª região II, 7ª região VII. (Nacif,1996, p.13).
Quadro 04 - Regiões administrativas e composição dos bairros, SEPLAN/PMV,1996
Regiões Bairros Inteiros ou Parciais
I Forte São João, Morro da Fonte Grande, Ilha do Príncipe, Vila Rubim, Parque Moscoso, Piedade, Centro, Morro do Moscoso, Gruta da Onça.
II Bela Vista, Grande Vitória, Santo Antônio, Santa Tereza, Morro do Alagoano, Caratoira, Mário Cypreste, Inhanguetá, Estrelinha, Morro do Quadro
III Juqutuquara, Morro do Romão, Ilha de Santa Maria, Monte Belo, Consolação, Bento Ferreira, Bairro de Lourdes, Cruzamento, Morro Rio Branco, Fradinhos, Jaburu/Constantino, Jesus de Nazareth, Horto.
IV Bairro Bonfim, Bairro Itararé, Bairro da Penha, Santa Martha, Tabuazeiro, Eucalipto, Maruípe, São Benedito, Santa Cecília, Engenharia, São Cristóvão, Santos Dumont, Joana D’Arc.
V Andorinhas, Morro São José, Morro Santa Helena, Enseada do Suá, Ilha do Boi, Praia do Canto, Barro Vermelho, Praia do Suá, Praia de Santa Helena, Ilha do Frade, Santa Lúcia.
VI Boa Vista, Maria Ortiz, Jabour, Bairro República, Jardim da Penha, Mata da Praia, Antônio Honório, Sólon Borges, Goiabeiras Velha, Jardim Camburi.
VII Bairro São Pedro I, II, III, IV, Ilha das Caieiras, Nova Palestina, Conquista, Comdusa, Universitário, Redenção, Resistência, Santo André.
Fonte: PMV/SEPLAN, 1996.
Foram tomados como base para analisar o perfil socioeconômico dos moradores de
Vitória os dados do Censo Demográfico de 1991 e o documento “Dados
Socioeconômicos do Município de Vitória” (SEMAS/1992). Também foi analisada a
população sem acesso ao mínimo necessário para uma vida de qualidade, os
chamados excluídos sociais, procurando identificar as variáveis que caracterizavam
o fenômeno, onde estavam localizados na cidade, bem como os germes da
mudança (Ibid, 1996, p.11)
De um modo geral as condições de vida da população de Vitória, segundo as
45
características das pessoas e dos domicílios são superiores às encontradas para a região metropolitana e para o Estado. Entretanto, a realidade do município apresenta um quadro de concentração de renda e diferenças significativas entre as regiões. Percebe-se também uma delimitação geográfica, quase no nível de segregação dos pobres em alguns bairros. (NACIF, 1996, p.16)
O Plano Estratégico da Cidade 1996/2010 – Vitória do Futuro é concluído em
setembro de 1996. Na apresentação do documento registra-se o sonho:
Vitória será uma cidade com qualidade de vida, capaz de oferecer bem-estar e satisfação em nível individual e coletivo, oportunidades para o desenvolvimento crescente das potencialidades humanas e das relações sociais, a conservação dos recursos naturais para as futuras gerações, a preservação, como parte da identidade da cidade, da paisagem natural e construída, a incorporação progressiva dos excluídos do processo de produção e fruição dos benefícios de viver em sociedade, e oportunidades para a participação consciente e solidária dos cidadãos na vida da cidade. (PREFEITURA MUNICIPAL DE VITÓRIA, 1996).
A elaboração da Agenda 21 do município de Vitória ocorre em um momento ímpar
na vida do país, em especial na vida das cidades brasileiras, representa o esforço
em superar o dito modelo clássico de planejamento, que privilegiava em excesso o
rigor técnico, ao mesmo tempo em que negava toda e qualquer possibilidade de
participação popular. A construção da agenda 21 representa a busca de novos
modelos de gestão, onde poder público e sociedade civil consensam prioridades,
não de forma pontual, mas com uma visão abrangente e transversal sobre as
necessidades e possibilidades na construção de uma cidade cidadã. Observa-se na
mensagem da apresentação da Agenda 21 pelo prefeito Paulo Hartung,
a importância política para a cidade do Plano Estratégico pois representa a Vitória dos interesses coletivos sobre os interesses particulares e personalistas (...) Os políticos e os administradores passam a ser gerentes de planos comunitários e coletivos e não de projetos pessoais.
Como resultado do cruzamento de diferentes diagnósticos são construídos os
cenários e indicados os projetos prioritários de governo para se atingir o cenário
desejável. Nos componentes de ação social, meio ambiente, uso e ocupação do solo
destacam-se as indicações para intervenções em áreas socialmente segregadas:
• Dar continuidade aos programas de urbanização de áreas de ocupação irregular;
• promover a urbanização das áreas de ocupação irregular dos bairros Maria
Ortiz, Joana D'Arc, Andorinhas, Santo Antônio, e dos morros de Jaburu,
Constantino, São Benedito, Fonte Grande e Romão;
46
• definir áreas para reassentamento de famílias instaladas em áreas de risco e
preservação e aquelas incluídas nos programas de urbanização das ocupações
irregulares;
• promover a remoção de famílias e implantar reflorestamento nas áreas de risco
e de preservação permanente, e
• dar continuidade e aperfeiçoar as políticas sociais integradas no município de
Vitória para assegurar o acesso de todos aos direitos fundamentais e a inserção
dos excluídos sociais.
A administração municipal de Vitória, a exemplo de outros municípios do país inova
na construção de políticas públicas, o Projeto São Pedro é reconhecido a nível
nacional e internacional como exemplo de melhores práticas de políticas de inclusão
social e preservação ambiental. A Agenda 21 de Vitória afirma o compromisso com a
construção da cidade cidadã e o desenvolvimento sustentável.
3.3 PROJETO TERRA
Quando da elaboração da Agenda 21 – Plano Estratégico da Cidade – Vitória do
Futuro, a administração municipal acumulava experiência de enfrentamento da
exclusão social e urbanização de áreas subnormais (Projeto São Pedro, São José e
Santa Helena) e mecanismos institucionais de democratização das decisões sobre
políticas e gestão pública.
No desenvolvimento do Vitória do Futuro, vários diagnósticos foram elaborados
aprofundando o conhecimento sobre a realidade da cidade e da Grande Vitória. O
pacto firmado em defesa da cidadania, da construção da cidade cidadã e da
qualidade de vida, leva a que a administração municipal busque alternativas de
políticas públicas que venham a possibilitar o resgate da dívida social, em especial
para com as famílias pobres, moradoras em áreas segregadas espacialmente
(morros e marés).
Nesse ambiente é gestado o Projeto Terra. Os registros apresentados a seguir
47
tentam resgatar o ambiente institucional, o processo de concepção e a
implementação do Projeto no período de 1996 a 2004.
3.3.1 Concepção – Escopo do Projeto Terra
Em documento da PMV datado de novembro de 1996 encontra-se o escopo do -
Programa de Desenvolvimento Urbano Integrado e Preservação Ambiental em
Morros e Áreas Adjacentes - PROJETO TERRA, elaborado sob a coordenação dos
Secretários Vera Nacif - Ação Social e Haroldo Corrêa da Rocha- Planejamento,
tendo o documento como referência registra-se a seguir, os principais pontos
abordados que embasaram o desenho da política.
O documento referenciado foi elaborado para ser encaminhado às fontes de
financiamento e às Agências de Desenvolvimento, em nível internacional, com um
escopo de projeto que englobava o conjunto articulado das ações sobre a cidade,
objetivando o desenvolvimento urbano integrado e a preservação ambiental de 29
comunidades, localizadas, principalmente nas áreas de morros e encostas,
compreendendo cerca de 68 mil habitantes (25% da população total do município à
época), que viviam com níveis de qualidade de vida inferior as médias do conjunto
da cidade.
Na esteira da agenda Habitat e da Agenda 21, o município vem investindo maciçamente e dedicando significantes esforços ao combate da pobreza e à exclusão social e à construção e/ou preservação do patrimônio histórico, paisagístico e ambiental com experiências bem sucedidas que credenciam a cidade para assumir novos desafios. (PMV, 1996, p. 4).
É apresentado como exemplo do esforço já empreendido pelo município o Projeto
São Pedro - Desenvolvimento Integrado e Preservação do Manguezal,que
beneficiou 47 mil habitantes em 13 bairros, com infra-estrutura urbana, escolas,
unidades de saúde e delimitação do manguezal com remanejamento das moradias
sobre palafitas, recuperando e assegurando vitalidade de 893 ha de mangue da
Estação Ecológica de Lameirão, importante ecossistema da Baia de Vitória. O
Projeto São Pedro, foi destacado pelo Relatório Brasil como uma das 18 melhores
práticas em urbanização tendo sido levado ao Habitat em Istambul, Turquia, em
48
1996.
Para o Projeto Terra é apresentado como premissas na página 5, que as
intervenções necessárias para a solução dos grandes problemas, nessas áreas,
deveriam considerar parâmetros urbanísticos, ambientais, sociais e culturais que
levassem ao desenvolvimento das comunidades de modo que a população residente
pudesse usufruir de uma melhor qualidade de vida, estendida de forma direta ou
indireta a toda população da cidade.
A caracterização sócio-econômica da população (Ibid, p. 6-7) é apresentada
tomando-se como referência a situação do trabalho e renda, a escolarização e as
condições dos domicílios como fatores decisivos da maior ou menor inclusão social,
lembrando que essas informações foram trabalhadas pela SEMAS e também pelos
especialistas do Vitória do Futuro no componente Ação Social, sendo destacados,
para aquele momento:
a) em relação aos demais municípios da Região Metropolitana, Vitória é o que mais
concentra renda percebida pelo chefe do domicílio. Dos chefes de domicílio que
percebem mais de 20 salários mínimos 66% estão em vitória. Estudos sobre a
produção de renda gerada no Estado, indicam que Vitória concentra 30% da renda
gerada.
Entretanto, ao nível interno da cidade, Vitória repete intrarregionalmente o mesmo
princípio concentrador e excludente. Enquanto a renda mediana da população é de
4,087 salários mínimos, tem região com 1,2 salários mínimos e outras com mais de
8 salários de renda mediana. Cerca de 17,36% sobrevivem com menos de 01 salário
mínimo.
Por outro lado, por representar o pólo mais desenvolvido da Região Metropolitana –
RM, a cidade atrai também os pobres e desempregados de outros municípios e do
Estado sobrecarregando com uma grande população flutuante, e enorme demanda
os serviços públicos locais.
b) Em relação à escolarização, Vitória é superior ao Estado e aos outros municípios
da RM.
Quase metade da população com 15 anos ou mais de estudos concentram-se em
49
Vitória. Em torno de 30% da população economicamente ativa tem curso superior.
c) Vitória também vem caracterizando-se como um centro gerador de serviços
especializados (portuários, financeiros, serviços pessoais, atendimento médico,
produção de software, comércio sofisticado e especializado, serviços na área de
alimentação, administração pública e um grande potencial de turismo ainda não
suficientemente explorado). A oferta de postos de trabalho está concentrada no
comércio, serviços e administração pública. Parcela significante de trabalhadores
alojados no setor informal da economia que permanece desorganizada,
desarticulada e com baixa competitividade. Os "excluídos" sobrevivem nessas
ocupações quase sempre na forma de biscates. Em alguns bairros, cerca de 70%
dos trabalhadores não têm carteira assinada.
d) Estudos da PMV/SEMAS mostram que em torno de setenta mil pessoas (cerca de
25% dos moradores), habitam morros e/ou regiões de manguezal em processo de
urbanização. São habitações precárias, com renda média em torno de dois salários
mínimos, numa relação morador/domicílio de 3,92. Constata-se uma redução no
ritmo de crescimento da cidade, provavelmente em razão da inexistência de grandes
vazios urbanos, vez que a ocupação dos morros data de período anterior ao preço
elevado dos imóveis e também da política municipal de fiscalização e controle das
áreas de preservação ambiental.
e) Da população residente nessas áreas precárias destaca-se aquela considerada
alvo da assistência social do município. Estima-se em mais de quatorze mil pessoas
a clientela potencial residente em Vitória, da assistência social que se desdobram
em demandas específicas (3.900 crianças, 2.500 idosos, 2.833 portadores de
deficiências, 5.788 analfabetos). Essa realidade estimada, acrescida da demanda
flutuante atendida pelos programas da PMV, revelam a dimensão da clientela da
exclusão social em Vitória (12 mil atendimentos/ano a migrantes carentes, quase 20
mil atendidos à população de rua com mais de 34 mil refeições em abrigo, crianças e
adolescentes em situação de risco e outros que foram atendidos em 1995, de 560,
65% eram residentes em outros municípios, principalmente Cariacica e Serra.
Outrossim, é importante atentar para as características dessa população atendida
pela assistência social da prefeitura, que revela a face dos excluídos, abaixo de
50
qualquer aproximação com as médias verificadas para a cidade, a relação de
dependência, por exemplo, nessa categoria, é de 7,2 o número de filhos habitando
barracos de até 3 cômodos. Quase sempre, as famílias em situação de risco são
chefiadas por mulheres (70%), vítimas do alcoolismo ou outras dependências
químicas, com uma renda inferior a R$ 25,00 por membro da família,
majoritariamente biscates, trabalho infantil ou esmolas. É também nessa fração da
população que incide a maior mortalidade infantil, doenças da desnutrição, o
analfabetismo e a violência familiar.
No tocante ao desenvolvimento institucional (Ibid, 1996, p. 7-15) são apontadas as
orientações seguidas pela PMV a partir de 1993, quais sejam:
• A identificação de estratégias e projetos prioritários é de fundamental
importância para ordenar as ações públicas e deve se realizar de forma coletiva;
• as ações do setor público devem ser coordenadas e integradas, superando o
fracionamento, e
• a sociedade organizada deve ter ampla participação nas decisões e ações da
municipalidade.
Quanto a materialização da visão estratégica são apresentados quatro conjuntos de
ações, que envolviam o poder público e a sociedade organizada:
• Método de gestão participativa (planejamento estratégico, orçamento popular e
programa municipal de qualidade e produtividade);
• Órgãos colegiados com participação popular (17 Conselhos Municipais Setoriais
e Conselho Municipal do Vitória do Futuro);
• instrumentos de gestão colegiada (Comitê Administrativo-financeiro e
orçamentário, coordenação da área social, comissão de intervenções urbanas e
comitê gerencial), e
• medidas de qualificação gerencial (parcerias qualificadas e atração de quadros
técnicos), monitoramento das atividades e ações da prefeitura e centro de
gerenciamento de projetos especiais.
51
Dada a importância de algumas ações para a promoção de mudanças na cultura de
gestão, abaixo estão transcritos os registros referentes ao: Planejamento
Estratégico, Orçamento Popular, Órgãos Colegiados com participação popular,
Instrumentos de Gestão Colegiada e as medidas de qualificação gerencial e o
monitoramento das atividades e ações da prefeitura. (Ibid, p. 8-13)
a) Planejamento estratégico
Atividade que se materializou através da realização de seminários envolvendo a alta
e a média gerência da administração municipal, num total de 120 dirigentes, onde
foram identificados os projetos prioritários da municipalidade e definidos os recursos
humanos e materiais que deviam ser mobilizados para viabilizar cada projeto.
Nos quatro anos foram realizados nove seminários, que tiveram como suporte
análises de conjuntura de especialistas, estudos técnicos e pesquisas de opinião
realizadas junto à população de Vitória.
Os vários projetos prioritários, dentre eles o orçamento popular, foram executados
pelos órgãos municipais, quase sempre em parceria, tendo um deles como
coordenador geral. O desenvolvimento e as metas dos projetos eram monitorados
através de relatórios gerenciais mensais, que eram consolidados pela Coordenação
de Planejamento Estratégico da Secretaria Municipal de Planejamento e formavam o
sistema de informações gerenciais - SIG.
b) Orçamento popular - OP
Conforme registrado no documento em análise, (p. 8-9), o orçamento popular era um
sistema de escolha das obras prioritárias dos bairros com participação da população,
tendo sido iniciado em Vitória no ano de 1989, tendo passado por aperfeiçoamentos
da metodologia.
O Orçamento Popular era executado anualmente em cinco fases sucessivas:
• estimativa da receita disponível para o ano seguinte, definição do valor
destinado às obras dos bairros e identificação das obras prioritárias de cada
52
bairro que seriam indicados pela Prefeitura de Vitória. Com base em estudos
sócio-econômicos, ambientais, financeiro, legal e demandas da população e do
legislativo;
• preparação e realização, juntamente com as lideranças comunitárias da
assembléia de abertura e das assembléias dos bairros, que num total de 68
reuniões atingem aos 84 bairros da cidade. Nas assembléias a população
decidia democraticamente as obras que deveriam ser executadas no seu bairro
no ano seguinte, considerando os indicativos da PMV e das comunidades, a
disponibilidade financeira e a viabilidade técnica, ambiental e jurídica. Os
vereadores em geral participavam das assembléias;
• as obras indicadas pelas assembléias dos bairros eram avaliadas sob as óticas
técnica e financeira e consolidadas passavam a fazer parte, como um anexo, do
projeto de lei orçamentária;
• a Câmara Municipal analisava e aprovava o orçamento popular juntamente com
o orçamento municipal. Importante registrar que no período de 1993 a 1995 a
aprovação do orçamento municipal deu-se por unanimidade e sem a realização
de emendas, e
• no ano seguinte a PMV executava as obras do Orçamento Popular com o
monitoramento da Coordenação de Planejamento Estratégico e dos delegados
escolhidos nas assembléias dos bairros, que recebiam treinamentos específicos
para a função.
O orçamento popular constitui-se em um dos mais importantes instrumentos de participação da população na administração da cidade e suas obras recebem tratamento especial e prioritário da municipalidade. Além disso, o orçamento popular tem se revelado um instrumento garantidor de que anualmente dez por cento da receita disponível municipal seja destinada a investimentos nos bairros. Ao longo dos últimos quatro anos esse valor representou dois terços da capacidade de investimentos do município. (IBID, p. 9)
c) Órgãos colegiados com participação popular
c.1) Conselhos Municipais Setoriais
53
A administração municipal contava, em 1996, com o apoio de um conjunto de 17
conselhos municipais setoriais, que eram compostos por representantes do poder
público municipal, cuja representação variava de um terço a cinqüenta por cento e
de representantes de diversos segmentos organizados da sociedade, com os
interesses específicos de cada setor representado.
As funções específicas desses conselhos eram as seguintes: definir as políticas
públicas setoriais a serem implementadas no município, aprovar projetos e alocar
recursos financeiros vinculados de fundos municipais.
Esses conselhos abrangiam diversas áreas de atuação do poder público municipal e
envolviam um número superior a 150 membros representantes da sociedade. Abaixo
a relação dos 17 conselhos em atividades até 1996:
• Conselho Municipal do Plano Diretor Urbano
• Conselho Municipal de Ciência e Tecnologia
• Conselho Municipal de Saúde
• Conselho Municipal de Transportes
• Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente
• Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente
• Conselho Municipal dos Direitos das Pessoas Portadoras de Deficiência
• Conselho Municipal do Trabalho
• Conselho Municipal do Turismo
• Conselho Municipal da Cultura
• Conselho Municipal de Esportes
• Conselho Municipal de Recursos Fiscais
• Conselho Municipal da Mulher
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• Conselho Municipal de Defesa do Consumidor
• Conselho Municipal de Entorpecentes
• Conselho Tutelar de Vitória
• Conselho Municipal de Assistência Social.
c.2) Conselho Municipal do Projeto Vitória do Futuro
O planejamento estratégico desenvolvido no âmbito da PMV e a ação política do
Governo Municipal no sentido de estabelecer parcerias e alianças com a sociedade
desdobraram-se no planejamento estratégico da cidade, com o projeto Vitória do
Futuro.
No período de seis meses, de março a setembro de 1996, empreendeu-se em
Vitória um esforço que contou com a participação de 48 técnicos das mais diversas
áreas de conhecimento, dos servidores da PMV e, principalmente, do Conselho
Municipal de Vitória do Futuro composto por 350 lideranças representativas dos
diversos segmentos sociais do município. Elaborou-se o Plano Estratégico da
Cidade para o período de 1996-2010. Nele estão listados 130 projetos, que deverão
ser desenvolvidos nesse período para que a cidade atinja o cenário do Marlin Azul,
ou seja, configure-se como uma cidade cidadã com alta qualidade de vida.
O Conselho da Cidade de Vitória foi institucionalizado sendo seu papel avaliar
anualmente a implementação do Plano Estratégico e decidir sobre as adequações e
sanções de suas metas e projetos.
d) Instrumentos de gestão colegiada no âmbito da Prefeitura Municipal de Vitória -
PMV
d.1) Comitê Administrativo, Financeiro e Orçamentário - COMAFO
O COMAFO foi criado em 1993, era composto pelas Secretarias de Fazenda e
Governo e tinha a função de organizar os gastos, monitorar os contratos de
terceiros, controlar os gastos com pessoal e identificar medidas com vistas ao
55
aumento da arrecadação municipal.
d.2) Coordenação da Área Social
Esta coordenação envolvia as sete secretarias da área social, ou seja, Ação Social,
Educação, Saúde, Meio Ambiente, Cidadania, Esportes e Cultura e Turismo. A
coordenação geral era exercida pela Secretaria de Ação Social e a sua principal
função era articular as ações de assistência social e os serviços sociais visando uma
ação integrada em cada região da cidade. Cabe destacar a ação coordenada da
área social no Projeto São Pedro: Desenvolvimento Urbano Integrado e Preservação
do Manguezal.
d.3) Comitê Gerencial - COGER
O COGER era coordenado pela Secretaria de Planejamento, articulava ações
prioritárias e buscava a unidade de ação ao longo das fases de planejamento,
execução, articulação externa e divulgação, prevenindo e resolvendo conflitos
internos e equacionando situações complexas sem a morosidade própria da
estrutura burocrática formal.
A composição do COGER era variável de acordo com os assuntos prioritários que a
cada momento passavam a fazer parte da sua pauta de discussão.
d.4) Comissão de Intervenções Urbanas
Constituída pelas Secretarias de Obras, Planejamento, Meio Ambiente, Transportes
e Serviços Urbanos, esta comissão tinha a função de articular as ações e serviços
das diversas áreas da PMV voltados para o meio físico da cidade.
56
e) Medidas de qualificação gerencial
Englobavam ações de parcerias, qualificação e atração de quadro técnico, centro de
gerenciamento de Projetos Especiais, e monitoramento conforme registrado pela
descrição abaixo:
e.1) Monitoramento das atividades e ações da Prefeitura
O controle das atividades desenvolvidas foi significativamente qualificado através da
implantação de um amplo processo de informatização de rotinas. A informática já se
incorporou aos mais diversos setores da PMV e tem sido fundamental para a
dinamização do sistema de planejamento e para o monitoramento eficaz das ações
desenvolvidas na cidade.
A combinação da implantação da rede de computadores com a implementação
simultânea do Programa Municipal de Qualidade e Produtividade resultou em
monitoramento constante, maior transparência e melhoria crescente da qualidade
dos serviços públicos municipais.
Após a descrição dos antecedentes acima relatados, no mesmo documento (PMV,
1996, p. 16-40) é apresentado o escopo do Programa de Desenvolvimento Urbano
Integrado e Preservação Ambiental em Morros e Áreas Adjacentes, cujo objetivo
geral era:
A incorporação destas áreas ao tecido urbano da cidade, dotando-as de padrões urbanísticos adequados, infra-estrutura básica, equipamentos públicos, habitações dignas, segurança e melhorias micro-climáticas, de modo a viabilizar a regularização fundiária, e garantir qualidade de vida e pleno direito à cidade aos moradores destas comunidades. (PMV, 1996, p. 16)
Quanto aos objetivos específicos:
• Criar condições de segurança à população residente nas áreas de risco.
• Delimitar as áreas de preservação, reassentando a população ocupante.
• Recompor a vegetação através do reflorestamento.
• Promover a melhoria das condições sócio-econômicas da população,
oportunizando a criação de novos postos de trabalho e consequentemente
57
gerando novas fontes de renda.
• Integrar as comunidades locais em todas as etapas do programa, fazendo-os co-
responsáveis nas ações que objetivem a fixação da população local.
• Estabelecer parcerias com instituições, empresas, ONG's, órgãos da
administração pública, entidades representativas de classes, e entidades de
moradores, oportunizando a participação da sociedade organizada no
planejamento, desenvolvimento e acompanhamento das ações.
• Promover a melhoria das condições urbanísticas das áreas de ocupações dando
condições adequadas de acessibilidade, implantando equipamentos públicos e
comunitários, de infra-estrutura urbana e proporcionando a melhoria das
condições de habitabilidade.
• Regularizar a situação de ocupação da população residente, integrando a cidade
real à cidade legal.
• Despertar nas comunidades o espírito conservacionista, usando recursos de
educação ambiental e sanitária.
• Despertar o compromisso com a construção da cidadania.
• Desenvolver nas comunidades beneficiadas pelo programa a prática de gestão
em parceria das ações e recursos municipais destinados para os projetos.
• Otimizar os recursos, através de convênios e outras formas de atuação.
• Incentivar a participação popular em todas as etapas dos projetos.
• Beneficiar todos os moradores das áreas inseridas no programa, com os
equipamentos implantados e as ações desenvolvidas.
• Capacitar o universo de pessoas envolvidas para gerenciar o processo.
• Garantir a continuidade do processo de desenvolvimento comunitário,
multiplicando as ações, depois do projeto concluído.
• O desenvolvimento de técnicas gerenciais que assegurem a integração setorial e
58
comunitária e multi-institucional em todas as etapas do projeto.
Quanto a abrangência do Programa, as áreas eram representadas por Poligonais. A
delimitação das Poligonais foi realizada em dois momentos. Num primeiro momento,
tendo como base os levantamentos de infra-estrutura básica, mapeamento da
defesa civil das áreas de risco e habitação em situação de risco, fotografias aéreas e
levantamento aerofotogramétricos, legislação urbanística e ambiental; com base
nessas informações foram identificadas as áreas a serem delimitadas como
Poligonais, quantificados o número de unidades habitacionais, e delimitação das
Áreas de Interesse Ambiental – AIA. No segundo momento os limites das Poligonais
foram ajustados para contemplar setores censitários do IBGE, para que se pudesse
usufruir dos dados primários dos censos para futuras análises. Sendo apresentado a
seguinte composição das Poligonais:
• Poligonal 1: Comunidades de Consolação, São Benedito, Gurigica, Alto Itararé,
Constatino, Jaburu e Engenharia;
• Poligonal 2: Comunidades do Cruzamento, Romão e Forte São João;
• Poligonal 3: Comunidades de Piedade, Fonte Grande, Moscoso e Santa Clara;
• Poligonal 4: Comunidades de São José e Santa Helena;
• Poligonal 5: Comunidade de Jesus de Nazareth;
• Poligonal 6: Comunidade da Ilha do Príncipe;
• Poligonal 7: Comunidades de Alagoano, Quadro, Cabral, Bananal e Alto
Caratoira;
• Poligonal 8: Comunidades de Bela Vista, Pedra do Bode e Santo Antônio;
• Poligonal 9: Comunidade de Comdusa;
• Poligonal 10: Comunidade de Conquista;
• Poligonal 11: Comunidades de Joana D´Arc.
Nessas Poligonais viviam, aproximadamente, 68.079 habitantes, que correspondiam
59
a 24,68% da população de Vitória, e 29 comunidades, totalizando uma área de
4.274.037m2.
Foram considerados os seguintes aspectos como norteadores para o planejamento,
ações e obras:
1) Urbanístico: sistema viário, infra-estrutura, contenção de encostas, parcelamento
do solo, regularização fundiária, equipamentos públicos, construção de novas
unidades habitacionais e limpeza urbana.
2) Ambientais: definição das áreas de preservação e do limite das ocupações,
melhoria da fiscalização, integrando-as com órgãos estaduais e federais, definição
da arborização urbana e tratamento paisagístico das encostas, reflorestamento das
encostas com instalação de barreiras e cercas de proteção e educação ambiental.
3) Desenvolvimento familiar e comunitário
• Garantir formas de participação da população local em todas as fases do
programa.
• Desenvolver ações de promoção humana, mediante cursos e oficinas de
orientação e planejamento familiar e economia doméstica.
• Desenvolver mecanismos que propiciem e incentivem a organização
comunitária.
• Articular com os programas existentes: Cidadão Criança, Família Cidadã
(Garantia de Renda Mínima) e Geração de Emprego e Renda.
4) Geração de empregos
• Promover cursos de capacitação massiva profissional para organização dos
trabalhadores desempregados das comunidades envolvidas.
60
• Incentivar à formação de cooperativas de produção e de prestação de serviços
com os moradores.
• Contratar mão-de-obra local para execução dos serviços nos bairros, quando for
o caso.
• Viabilizar fontes de financiamento a empreendimentos locais.
É também registrado neste documento a experiência da PMV realizada no período
de 1990 a 1991 nos morros São José e Santa Helena, com população de cerca de
1.200 pessoas, situadas no extrato de renda familiar entre 0 e 2 salários mínimos.
A metodologia de trabalho partiu de um diagnóstico preliminar dos problemas
existentes, e levou em consideração as aspirações dos moradores, que foram
ordenadas como propostas de intervenção nas áreas de infra-estrutura, meio
ambiente, cultura, saúde, lazer, educação, uso do solo, habitação, segurança e
comunicação comunitária.
Quanto aos recursos financeiros previstos para implementar o Projeto Terra foram
orçados em de R$ 61.366.690,00 (Sessenta e um milhões, trezentos e sessenta e
seis mil, seiscentos e noventa reais), para investimentos nas 11 Poligonais
contemplando: infra-estrutura, centro de educação infantil, escola de 1ª grau,
unidade de saúde, centro comunitário, esporte e lazer, habitação, fiscalização,
desapropriação, contenção de encostas, reflorestamento, educação ambiental,
desenvolvimento comunitário e regularização fundiária.
3.3.2 Desenho e implantação do programa de 1997 a 1999.
Durante o ano de 1997 a administração municipal aprofunda os debates buscando
as definições sobre premissas, diretrizes, objetivos, componentes institucionais,
reanálise das áreas de abrangência, da matriz de financiamento, da metodologia de
trabalho, da estratégia gerencial, enfim, foram estabelecidos novos pactos internos e
definido o desenho do programa.
61
Através do Decreto nº 10.131 de 15/01/98 é criado do “Programa Integrado de
Desenvolvimento Social, Urbano e de Preservação Ambiental nas Áreas Ocupadas
por População de Baixa Renda no Município de Vitória – Projeto Terra e dá outras
providências, tendo como objetivo:
a incorporação das áreas de baixa renda ao tecido urbano da cidade, dotando-as de padrões urbanísticos adequados, infra-estrutura básica, equipamentos públicos, habitações dignas, segurança e melhorias microclimáticas, regularização fundiária, garantindo a qualidade de vida e pleno direito á cidadania aos moradores dessas comunidades. (PMV, Decreto nº 10.131, de janeiro de 1998, p.1)
A opção pelo modelo matricial de planejamento e execução fica demonstrada no
Capítulo II, que estabelece a coordenação como interfuncional, ficando a mesma
sob a competência da Coordenadoria de Administração Estratégica – GAB/ADM,
vinculada ao Gabinete do Prefeito Municipal, efetivando-se através dos níveis
estratégico, tático e operacional.
Cada nível apresentando a seguinte composição:
• Estratégico - prefeito, Secretários municipais, auditor geral, procurador geral e
administradores regionais.
• Tático - com até três representantes das seguintes secretarias: Coordenadoria de
Administração Estratégica – GAB/ADM, Secretaria Municipal de Economia e
Finanças – SEMFA, Secretaria Municipal de Obras – SEMOB, Secretaria
Municipal de Ação Social – SEMAS, Secretaria Municipal de Meio Ambiente –
SEMMAM, Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano – SEDUR,
Secretaria Municipal de Transportes e Infra-Estrutura Urbana SETRAN.
• Operacional – exercido pela Secretaria responsável pelas ações a serem
implementadas no âmbito do Programa e gerenciado por seu titular e seus
representantes no nível tático.
A Secretaria Executiva no nível estratégico seria de competência do GAB/ADM e a
coordenação do nível tático seria exercida pelo GAB/ADM, ressalvando que quando
se fizesse necessário o nível tático consultaria o Comitê Municipal específico.
Quanto às competências dos níveis de gerência:
62
• Estratégico – tomada de decisões políticas e estratégicas ligadas ao Projeto
Terra.
• Tático – estabelecer e submeter as propostas técnicas ao nível estratégico,
gerenciar e encaminhar a operacionalização junto às secretarias responsáveis.
• Operacional – implementar as decisões tomadas nos níveis estratégicos e tático,
no âmbito de suas atribuições.
Quanto à implementação do Projeto, o art. 6º condiciona que a elaboração de
projetos, serviços e a execução de obras, deveriam obedecer ao caderno de
encargos para projetos, serviços e obras, respectivamente.
É criada a Comissão Especial de Licitação do Projeto Terra – CEL-Terra para licitar
serviços e obras necessários à implementação do Projeto Terra.
À Secretaria de Desenvolvimento Urbano - SEDUR coube a contratação e
fiscalização dos projetos e serviços, sendo que o acompanhamento e recebimento
dos projetos e serviços licitados estariam a cargo das secretarias de acordo com as
suas respectivas áreas de atuação. No tocante a contratação e fiscalização de obras
licitadas era de responsabilidade da Secretaria Municipal de Obras – SEMOB, o
recebimento das obras estaria a cargo das secretarias envolvidas de acordo com
suas respectivas áreas de atuação. Ficou garantido sob a coordenação da
Secretaria Municipal de Ação Social - SEMAS, a participação das comunidades
através de Fóruns Especiais e Comissões de Moradores, no acompanhamento da
elaboração de projetos e na execução de obras e serviços.
O Decreto 10.131, em seu Capítulo VI, artigo 12, concedia ao nível tático 30 dias
para elaborar o caderno de encargos para projetos, serviços e obras e o Manual de
Normas e Procedimentos, onde as competências de cada órgão municipal estariam
contemplada.
No ano de 1998 são elaborados e aprovados o Caderno de Encargos para
Contratação de Projetos de Engenharia e Arquitetura e o Manual de Normas e
Procedimento do Projeto Terra.
63
No Manual foram apresentadas as definições básicas (conceitos), relação de 13
Poligonais, responsabilidades das Secretarias, Procuradoria e Auditoria Geral,
Comitês, Administrações Regionais e Grupos do Projeto Terra, correlacionando-os
aos objetivos e diretrizes do Programa.
Pela relevância do papel desempenhado destacam-se as competências dos agentes
relacionados a seguir:
- Caberá aos Subgerentes do Projeto Terra: • Coordenar e promover a integração do trabalho de todos os integrantes do Grupo
Tático e Operacional em toda sua área de atuação; • Coordenar e garantir a participação dos representantes nas Equipes Locais, em sua
área de atuação; • Encaminhar relatório de avaliação dos trabalhos realizados pela Equipe Local, em
cada Poligonal, em sua área de atuação; • realizar avaliação de desempenho dos contratados temporários. - caberá às Equipes Locais • Montar o Plano de Ação Local, respeitadas as diretrizes do Programa Terra e seus
projetos; • Promover a integração das ações sociais e a participação da comunidade em todas
as fases do programa. - caberá ao Coordenador das Equipes Locais • Coordenar as Equipes Locais e garantir a implementação do Plano de Ação Local; • Promover a integração das ações e participação da comunidade em todas as fases
do programa; • Elaborar relatório e avaliação dos trabalhos realizados pela Equipe Local e os
impactos gerados na comunidade; • Organizar e mobilizar os Fóruns, Conselhos e Assembléia para discussão e
acompanhamento do Programa Terra e todas as suas fases. (PMV, 1988, p. 7)
Tomando como base entrevista realizada com Nepomuceno (2005) e documentos
elaborados por técnicos da coordenação do Projeto Terra, foram destacadas as
principais ações ocorridas no período de 1997 a 1999, visando a implementação do
Projeto Terra:
• Formação de Grupos Estratégico, Tático Urbano e Social, envolvendo
representantes de todas as Secretarias indicados pelos respectivos Secretários;
• formação da Equipe de Desapropriação e Regularização Fundiária;
• contratação, pela SEMAS, de profissionais sob contrato temporário para
atuação nos escritórios locais das Poligonais 1, 2, 3, 4, 5, 8, 10, 11 e,
posteriormente, na Poligonal 12;
• negociação com HBB visando a assinatura de contrato global e para a Poligonal
11;
64
• realização de Seminário para a internalização e participação dos Secretários,
sub-Secretários e equipes técnicas gerencial e de campo;
• assinatura do contrato com a CEF para execução de 72 Unidades Habitacionais
e via 01 – Jaburu;
• assinatura de contrato com a CEF para a execução da primeira etapa de
urbanização da Poligonal 5;
• assinatura de contrato com a CEF para a execução da primeira etapa de
urbanização da Poligonal 2;
• desenvolvimento de fluxograma para elaboração de projeto;
• contratação em 1998 do projeto urbanístico para Poligonal 1, contemplando as
seguintes fases: diagnóstico, plano de intervenção, projeto básico, projeto
executivo e orçamento;
• organização, simplificação de fluxos de desapropriação e procedimentos,
construção da metodologia para definição do levantamento fundiário – cruzando
histórico existente na instituição e processos, critérios para demarcação de
limites físicos, pesquisa fundiária das áreas públicas, identificação parcial de
áreas particulares, levantamento de legislações federal, estadual e municipal
pertinentes, Programa de Regularização Fundiária para as Poligonais 1 e 11,
Critérios para a política de habitação e de remoção nas áreas de risco e
ambiental;
• contratação dos Projetos de Reflorestamento, implementado sob coordenação
da Secretaria Municipal de Meio ambiente - SEMMAM;
• definição do fluxograma gerencial financeiro;
• Termo de Referência para a contratação de Assessoria Social para reforçar a
área de desenvolvimento social e pactuação com a comunidade;
apostava-se, na concepção, na efetiva articulação do conjunto das ações desenvolvidas no local/território pelas diferentes secretarias, sem perda de suas especificidades, de forma focada nas diretrizes do Programa para proceder ao avanço quanto as políticas públicas de promoção social, prevenção e a prática de projetos locais integrados que
65
potencializassem as ações públicas e sua ampliação com outros atores comunitários da comunidade, do entorno e da cidade (NEPOMUCENO, 2005)
• pactuação com as Secretarias de Desenvolvimento Urbano e a Secretaria de
Meio Ambiente para alocação de suas fiscalizações nos escritórios locais, com a
função de realizar ações preventivas e educacionais, visando impedir novas
ocupações nas áreas de interesse ambiental, e
• contratação da assessoria para a área social em 14/1/1999.
Observa-se nesse período que nove Poligonais foram selecionadas para receberem
intervenções do Projeto Terra, sendo caracterizada como início das atividades do
Projeto, a implantação dos escritórios locais nas Poligonais selecionadas: 2, 3, 4, 5,
8, 10, 11 e 12. Deve-se ressaltar que até dezembro de 1998 estavam listadas no
Programa 13 Poligonais.
Através da SEMAS foi contratada empresa para consultoria na área social do Projeto
Terra. Sendo a SEMAS responsável pela coordenação da área social do Projeto,
tinha como competência articular as demais Secretarias da área social, visando a
elaboração dos Planos Locais e dos Projetos Sociais Integrados e coordenação dos
escritórios locais. À equipe local, coordenada pela SEMAS, caberia a articulação
institucional nos territórios das Poligonais, formando a equipe ampliada,
possibilitando a participação da sociedade através de Comissões Temáticas e
Fóruns Sociais, Comissão de Moradores e atendimentos nos plantões sociais dos
escritórios locais.
Nesse período é contratada a elaboração do projeto urbanístico-ambiental para a
Poligonal 1, sob a coordenação da Secretaria de Desenvolvimento Urbano - SEDUR,
utilizando-se o caderno de encargos do Projeto Terra, na contratação dos serviços e
na análise dos produtos apresentados, conforme as etapas de diagnóstico, plano de
intervenção, projetos básicos, projetos executivos e orçamentos.
A empresa contratada, sob coordenação da SEMAS e com acompanhamento do
GAB/PLAN – Coordenadoria de Planejamento, inicia suas atividades assessorando
a SEMAS, nas nove Poligonais selecionadas, desenvolvendo diagnósticos sócio-
organizativos e ambientais, formação das comissões de moradores, grupos
66
temáticos, atividades de educação sanitária e ambiental, mobilização social,
atividades de geração e ocupação de renda e elaboração dos Planos Locais.
3.3.3 Qualificando o desenho a partir da implementação do Projeto Terra
Em documento organizado pela coordenação do Projeto Terra junto ao Gabinete de
Administração Estratégica GAB/ADM em novembro de 2000 (Nepomuceno, 2000, p.
8-17) identifica-se aprofundamento e maior detalhamento, quanto as relações entre
poder público e direito social, a função da equipe local, o plano de Ação Local, a
concepção de gestão pública de cidades, diretrizes, abrangência (passa a
contemplar 15 Poligonais), objetivos, eixos de intervenção/componentes (urbano,
social, ambiental e fundiário), o gerenciamento, investimentos e parcerias.
Considerando a importância dos registros contidos no documento referenciado
acima, no tocante aos rumos estratégicos, elaborou-se uma síntese e transcrição de
partes do mesmo, que a seguir são apresentadas:
a) Poder Público e Direito Social
O processo de democratização reiniciado no país na década de 70, permitiu ao
poder público ser mais permeável aos movimentos organizados da sociedade civil,
na luta pela conquista e preservação de seus interesses, bem como demandou um
novo perfil político e gerencial dos agentes públicos, no processo de
descentralização decisória e da participação popular na gestão pública.
Quanto a discussão da democracia na sociedade contemporânea, é citado que,
segundo Bobbio (1992) gira em torno, sobretudo, de sua passagem da esfera
política para a social, onde o indivíduo é percebido em sua “multiplicidade de seu
status”. Essa ampliação do poder da sociedade civil, possibilita ao indivíduo atuar
sob as mais diversas condições, inclusive na de usuário e gestor de serviços
públicos.
67
No âmbito do poder público, é importante ressaltar seu papel na redução das
desigualdades sociais, possibilitando o acesso da população economicamente
desfavorecida a bens, serviços e poder decisório, através de políticas sociais.
O caráter distributivo-redistributivo dessas políticas põe em destaque, para sua
efetividade, a condição de que tais definições sejam assumidas como projetos dos
próprios sujeitos sociais, coletivamente organizados.
Assim, cabe ao poder público, propiciar à população local os meios necessários para
exercer o direito de atuação direta e efetiva no planejamento e execução das ações,
enquanto um direito social.
b) Equipe local e Plano Local de Ação
O exercício direto da participação, demanda do poder público uma nova postura na construção da relação social. A construção do Plano Local de Ação no âmbito do Projeto Terra, caracteriza-se enquanto um instrumento de construção, avaliação, alteração e monitoramento das ações públicas em execução e a definição e implementação de novas ações pautadas na negociação entre a visão do agente público e dos atores coletivos e individuais, baseados em todas a informações coletadas através do Cadastro Sócio Econômico, das reuniões e do processo de interação com a comunidade. (NEPOMUCENO, 2000)
Para a formulação e implementação do Plano Local, em seus diferentes aspectos
(urbano, ambiental, fundiário e social), foi montada a Equipe Local, composta por
profissionais da área social, urbana e ambiental, que eram responsáveis pela
coordenação de todas as ações desenvolvidas na Poligonal e elemento chave no
processo de organização, mobilização e negociação com a comunidade em todas
as etapas do Projeto.
A Equipe Local, principal responsável pelo sucesso da implementação do Projeto Social no dia a dia, tem como desafio desenvolver, em parceria com a comunidade, uma compreensão sistêmica e integrada da realidade, abrangendo todos os aspectos da vida humana representados na área, sua interação com a cidade e a promoção das capacidades humanas, incluindo a capacidade de escolha e a construção de novas perspectivas de vida para a população local. A mobilização e organização da população visando fortalecer e ampliar a percepção do sentimento de pertencimento ao processo e a manutenção da população no local seria desenvolvida focada nas categorias de criança, jovem e adulto, dando prioridade à mulheres, e ao idoso. (NEPOMUCENO, 2000)
c) Concepção de Gestão de Cidades e Diretrizes para o Projeto Terra
68
Atualmente, as cidades, em diferentes partes do planeta, começam a adotar novas
visões e técnicas de gestão, buscando entender e intervir de maneira integrada
sobre a realidade complexa desenvolvida no espaço urbano.
Fica cada vez mais patente que as intervenções pontuais e com visão de curto prazo
não surtem o efeito desejado, seja em nível político e administrativo, seja em nível
de promoção das melhorias de qualidade de vida.
Assim, uma concepção contemporânea de intervenção para o desenvolvimento das
cidades deve considerar fundamentalmente que:
• o futuro das cidades já não é mais um problema exclusivo das Administrações
Públicas, mas afeta e interessa diretamente a população em geral;
• precisa-se de uma compreensão sistêmica e integrada da realidade, abrangendo
todos os aspectos da vida humana representados num dado espaço e território
urbano;
• deve-se trabalhar com uma visão de longo prazo, tendo consciência de que as
ações que contribuem para modificar realidades ultrapassam o limite temporal
de uma administração, pois se constituem enquanto um processo coletivo que
envolve muitos atores;
• a ação deve ser orientada para resultados, definindo objetivos e caminhos para
atingi-los.
d) Abrangência do Projeto Terra
São consideradas em situação precária no município, aproximadamente 86.075
pessoas, representando cerca de 30% da população municipal e abrangendo cerca
de 24.954 domicílios.
Das 15 áreas ocupadas, denominadas Poligonais, 11 estão localizadas nas
encostas do Maciço Central e dos maciços graníticos espalhados pelo município,
além de quatro áreas situadas em manguezais. (Quadro 06 e Figura 06).
69
As áreas de alcance do projeto foram definidas tendo como parâmetro a ocupação
irregular, considerando os critérios de grau de carência em infra-estrutura, grau de
risco e os baixos índices sociais da comunidade em relação às demais áreas da
cidade. Com isso houve a ampliação na área de abrangência em comparação ao
apresentado no escopo inicial, sendo incorporadas as Poligonais 14 e 15.
Quadro 06 - Bairros contemplados pelo Projeto Terra segundo Poligonal
POLI-GONAL
BAIRROS ÁREA
TOTAL (m²) DOMICÍLIOS POPULAÇÃO
1
Consolação, São Benedito, Morro Gurigica, Alto Itararé, Engenharia, Jaburu, Constatino, Bonfim, Bairro da Penha
1.763.640 10.800 30.257
2 Cruzamento, Romão, Forte São João 803.123 1.458 8.611
3 Piedade, Fonte Grande, Moscoso, Santa Clara e Capixaba
442.900 1.181 3.936
4 Morro São José e Morro Santa Helena 60.538 199 1.437
5 Jesus Nazareth 274.430 682 3.392
6 Ilha do Príncipe 89.031 741 2.323
7 Alagoano, Morro do Quadro, Morro do Cabral e Bananal, Alto Caratoíra
494.507 3.184 10.948
8 Bela Vista, Pedra do Bode e Orla de Santo Antônio
511.922 1.971 7.740
9 Condusa 148.266 452 1.555
10 Conquista 307.491 535 2.311
11 Joana D’Arc, Andorinhas, Santa Martha 274.430 1154 4.020
12 Ilha das Caieiras 117.220 691 1.531
13 Maria Ortiz 90.914 506 2.812
14 Morro do Macaco - 1.100 3.702
15 Morro de Monte Belo e Santa Maria - 300 1.500
TOTAL 24.954 86.075
Fonte: IBGE/Prefeitura Municipal de Vitória, 2000.
70
e) Objetivos do Projeto Terra
e.1) Promover melhorias urbanísticas das áreas ocupadas, dando condições de
acessibilidade, implantando equipamentos de infra-estrutura públicos e comunitários
e proporcionando melhorias das condições de habitabilidade.
e.2) Promover a melhoria das condições sócio econômicas da população,
desenvolvendo mecanismos integrados de incubação, de acesso a financiamento e
de capacitação profissional que estimulem a transformação de desempregados
excluídos do mercado em empreendedores individuais ou coletivos.
e.3) Estabelecer o limite da ocupação urbana, preservando as áreas de interesse
ambiental e intervindo para diminuição ou eliminação das áreas de risco.
e.4) Reassentar as famílias residentes em áreas de interesse ambiental e de risco
no interior ou no entorno da área de intervenção.
e.5) Implementar ações sociais integradas visando a melhoria e ampliação dos
Figura 06: Localização das Poligonais do Projeto Terra Fonte: SEPLAN/PVM, 2004
71
serviços e a participação popular em todas as fases de implementação do projeto.
e.6) Promover a melhoria dos índices sociais, através da implementação da
urbanização e de ações sociais integradas, visando a criação de novas perspectivas
para a população local.
e.7) Promover a regulação fundiária e a titulação dos lotes nas áreas públicas
municipais, nas áreas cedidas pela União e nos reassentamentos.
f) Eixos e Diretrizes de Intervenção no Projeto Terra
f.1) Urbano
As cidades se caracterizam por diferentes usos dos espaços econômicos para
habitação, acumulação urbana e usos públicos de interesse coletivo.
Historicamente, a timidez da intervenção pública e o modelo de desenvolvimento
econômico adotado (sem distribuição de renda e com escassos financiamentos para
políticas públicas voltadas à população de baixa renda) contribuiu, em grande parte,
para a ocorrência de ocupações irregulares e a criação de um mercado informal de
terras urbanas, gerando pressão sobre áreas frágeis, de risco e preservação.
A elaboração de projeto, partindo de uma visão integrada acerca da problemática e
carências existentes na área de intervenção, em seus diferentes aspectos
(econômico, urbano, ambiental e social) visa à redução das desigualdades urbanas.
Busca-se redefinir a divisão social e simbólica do espaço; as normas de uso e
ocupação do solo; a adequação e segurança nos processos de construção; os
espaços para implantação de acessos e equipamentos e o serviço de fiscalização
urbana e ambiental.
f.2) Social
Todas as intervenções, em seus diferentes aspectos, objetivam atender a população
de um dado território visando a promoção humana e a melhoria da qualidade de vida
72
de forma sustentável e consciente.
Assim, o elemento essencial para o sucesso na implementação dos serviços e
obras, bem como para a potencialização das ações já existentes e a manutenção do
investimento aplicado, passa a ser a participação popular.
Nesse sentido, a concepção da atuação pública é alterada, cabendo-lhe o papel de
ampliar e promover as capacidades humanas e a participação, incluindo a
capacidade de escolha e a possibilidade de novas perspectivas de vida,
contribuindo, assim, para a consolidação da democracia, transformando o usuário
em cidadão.
Para tanto, foram montadas Equipes Locais, responsáveis pela mobilização da
comunidade para discussão e acompanhamento de todo o processo. Essas equipes
também são o elemento coordenador de todas as ações desenvolvidas pela
Prefeitura Municipal de Vitória nas áreas de intervenção.
Dentre essas ações, foram citadas:
Programa Saúde da Família, Programa de Geração de Ocupação e de Renda,
atividades lúdicas e esportivas, educação ambiental e sanitária, ações preventivas
de segurança pública, melhorias habitacionais, programas voltados à infância,
adolescência e terceira idade.
f.3) Ambiental
Os aspectos mais relevantes para a degradação ambiental são os desmatamentos e
as ocupações irregulares em áreas de relevo acidentado, com altos declives,
matacões e solos de fácil erosão. Esses fatores trazem conseqüências desastrosas
para os moradores, tais como deslizamentos de massas de terra e matacões, além
de influir nas áreas baixas, contribuindo para a ocorrência de alagamentos e a
poluição da Baía de Vitória.
Este quadro agrava-se pelo lançamento “in-natura” dos esgotos domésticos na rede
pluvial e pelas dificuldades operacionais para a coleta de lixo, que geram pontos
73
viciados de deposição em vários locais, aumentando o número dos vetores de
doenças, a ocorrência de entupimentos de galerias, a degradação do solo e a
instabilidade das encostas.
Os resultados mais relevantes esperados das intervenções previstas no Projeto
residem na sustentabilidade dos ecossistemas e das áreas mais sensíveis, bem
como na recuperação das áreas degradadas e de risco, que convergem, por
conseqüência, para a transformação das condições de vida da população local e da
cidade como um todo.
f.4) Fundiário
Decorrente de questões estruturais, o processo de ocupação desordenada do solo
urbano, sem planejamento e sem critério, vem suscitando problemas de ordem
social, econômica, urbanística, ambiental e legal que se cristalizaram com a
anuência do poder público, ao longo do tempo.
Consciente do papel do Poder Público Municipal na definição do uso do solo urbano
e sua democratização, o Projeto define a regularização das áreas de morros e
marés, visando assegurar aos adquirentes e posseiros o direito de legalizarem a sua
situação.
As áreas de intervenção se constituem, enquanto áreas de loteamento e ocupações
espontâneas e irregulares, de propriedade pública e particular situadas geralmente
em áreas ambientalmente protegidas, topos dos morros e encostas, não cumprindo
as exigências mínimas sanitárias, higiênicas e de segurança necessárias à defesa
da vida.
Desse modo, após a consolidação do Projeto Terra, as comunidades beneficiadas
são integradas à cidade legal/formal, normatizadas e regulamentadas pelo Plano
Diretor Urbano, e seus moradores passarão a exercer todos os direitos e deveres de
cidadania aplicáveis aos demais habitantes do município.
74
f.5) Gerenciamento
A concepção gerencial adotada está centrada na forma matricial, rompendo com a
prática setorializada das ações e investimentos, e priorizando a compreensão
integral das questões num dado território nos seus aspectos econômicos, urbanos,
ambientais, sociais e fundiários.
Visando o melhor aproveitamento dos recursos existentes e a eliminação das
superposições de ações públicas e de recursos financeiros, o modelo gerencial
pauta-se, ainda, na mobilização da estrutura interna da instituição, na parceria com
agentes organizados da sociedade civil e das comunidades envolvidas.
Baseado no pressuposto de que todos os atores envolvidos no processo, em todos
os níveis da instituição e da sociedade, são parceiros que pensam, controlam e
executam, este componente objetiva estabelecer o conjunto de práticas e
procedimentos técnicos e administrativos, sistemas de monitoramento, avaliação e
estratégias que viabilizem a agilidade da instituição, a mudança da cultura
organizacional, a relação com a comunidade e a integração das ações.
Viabilizando a concepção matricial e integrada, a estrutura gerencial do Projeto
Terra, criou vários níveis de competências multi-setorial e multidisciplinar que
perpassam todos os níveis da Instituição em seus processos de planejamento e
execução, formando, assim, a base necessária para garantia da continuidade do
Projeto.
3.3.4 Estruturas Gerenciais de 1997 a 2004
Do Projeto São Pedro ao Projeto Terra o desafio central a nível institucional estava
em alterar a cultura, pautada no planejamento clássico setorial centralizado e
autoritário, para formas inovadoras de: gestão compartilhada, planejamento e ações
integradas e articuladas, com o fortalecimento da participação popular.
Essas premissas embasaram as definições nos diferentes desenhos gerenciais do
75
Projeto Terra, e a busca do desenvolvimento de metodologias para implementar o
Projeto, viabilizadoras do desenvolvimento humano sustentável, a razão de ser do
Projeto Terra.
Os ajustes nos desenhos gerenciais foram realizados por exigências das fontes de
financiamento, na superação de conflitos gerenciais e por pressão social.
Tomando como base o desenho das estruturas gerenciais do Projeto, no período de
1997 a 2004, registra-se a dinâmica do gerenciamento a cada período
correspondente, a partir da análise de registros, de entrevistas e nas experiências
pessoais da autora, partícipe do processo de março de 1999 a dezembro de 2004.
• 1997 a 1998
A estrutura gerencial de 1997 a 1998 é a preconizada pelo Decreto nº 10.131 de
15/01/1998 que criou o Projeto Terra, acrescido do Grupo de Trabalho
Intersetorial de Regularização Fundiária e correspondentes grupos: estratégico,
tático e operacional, destaca-se a criação do comitê Social, com níveis:
estratégico, tático e operacional exercidos pelas equipes locais fixas e
ampliadas, conforme Figuras 07 e 08.
76
GRUPO ESTRATÉGICO � Prefeito � Secretários � Administradores
Regionais
COORDENADORIA DE ADMINISTRAÇÃO ESTRATÉGICA
GERENCIA GERAL
GRUPO TÁTICO – Secretaria Executiva TÉCNICOS DE TODAS AS SECRETARIAS
SEMAS COORDENAÇÃO
EQUIPES LOCAIS INTEGRADAS
GRUPOS OPERACIONAIS
POR POLIGONAL
GRUPO DE TRABALHO
INTERSETORIAL DE
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
Figura 07: Estrutura gerencial – 1997/1998 Fonte: GAB/ADM/PMV, 1998
77
Grupo Estratégico
Grupo Tático
Grupo Operacional
GERAL SOCIAL
PROJETO TERRA
Comitê Social
Grupo Tático Social
Equipe Local � Ampliada
� Fixa
Figura 08: Grupos Fonte: GAB/ADM/PMV, 1998
78
• 1998 a junho de 2000
De 1998 a junho de 2000 conforme Figura 09, passou-se a denominar os
componentes do grupo tático como sub gerentes, cada secretaria indicou um
representante, sendo este subgerente responsável pela articulação interna,
desobstruindo os canais, agilizando as ações de suas secretarias no fortalecimento
da integração institucional.
A coordenação da área social era de competência da SEMAS, que a partir de janeiro
de 1999 passou a contar com a consultoria da empresa Diagonal Urbana. Sob a
coordenação da SEMAS estavam as equipes locais, composta por assistentes
sociais da Secretaria e da Empresa Diagonal acrescidos por profissionais da
SEMMAM e fiscais da SEDUR.
O relacionamento direto com a comunidade acontecia através das equipes locais.
Os problemas de ordem gerencial, junto às equipes locais, podem ter tido como um
dos fatores primordiais uma certa ausência de autoridade da SEMAS sobre a
coordenação da equipe local, ou seja, não havia ascendência sobre os demais
membros da equipe, oriundos de outras Secretarias, não conseguindo assim traçar e
implementar um plano de trabalho consensual. Os técnicos da SEMMAM e SEDUR
eram acompanhados e supervisionados pelas respectivas Secretarias, no
desenvolvimento de ações específicas, fiscalização de novas ocupações e ações de
educação sanitária e ambiental, ou seja, compartilhavam o mesmo espaço com a
SEMAS, mas não conseguiam de fato uma integração, não se constituindo enquanto
equipe, fragilizando o desenvolvimento das ações locais. O peso da cultura setorial
foi agravado pelas divergências de concepção e prática na implementação da
política, entre algumas lideranças gerenciais e técnicas.
Enquanto os Planos Locais eram construídos pautados nas ações sociais, o ritmo do
trabalho sofreu atropelos, decorrentes da chegada dos recursos financeiros do
BNDES. As exigências dessa fonte quanto a aprovação dos Projetos Urbanísticos
junto ao Conselho de Meio Ambiente, a exigência da legislação municipal de
aprovação junto ao Conselho do Plano Diretor Urbano, somados ao distanciamento
entre as equipes de projetos urbanístico, ambiental e social, aliadas às vaidades e
disputas políticas em todos os níveis de instâncias coletivas, promoveram
79
perturbações e problemas concretos a serem superados pela equipe de
gerenciamento do Projeto, em especial pelos subgerentes e membros dos comitês.
Tais ocorrências de processos resultaram em projetos urbanísticos sem a
ancoragem social necessária, isto provocado pelas velocidades diferenciadas entre
a formulação e mobilização social e a elaboração dos projetos urbanísticos. Ao longo
desse período, por vários motivos, a integração e interface entre a equipe social e
urbanística aconteceu como forma de validar o projeto elaborado, quando da
apresentação do mesmo para a comunidade, já que segundo os prazos políticos, as
obras deveriam ser iniciadas o mais rapidamente possível. Muito possivelmente em
conseqüência desses processos, as ações sociais estiveram pautadas no
acompanhamento do desenrolar das obras e na mitigação dos transtornos na vida
das famílias.
O processo de implementação de políticas, rico em descobertas e conhecimentos, é
realizado muitas vezes em ambientes de conflito: entre pessoas, instituições e na
relação com a sociedade, resultando em novas institucionalidades, impactando no
desenho gerencial e promovendo ajustes.
80
GRUPO ESTRATÉGICO
GERENTE DO PROJETO
GRUPO TÁTICO-
URBANO E SOCIAL GRUPO DE TRABALHO
MULTISETORIAL
DESENVOLVIMENTO � Projetos � Execução de
Obras
COORDENAÇÃO SEDUR/SEMOB/
SEMMAM
SUBGERENTES
SETORIAIS
ASSESSORIA DO GERENCIAMENTO
SOCIAL
COORDENAÇÃO
SEMAS
ASSESSORIA DO GERENCIAMENTO
DE OBRAS
EQUIPES LOCAIS
COMUNIDADE
Figura 09: Estrutura gerencial – 1998 a junho/2000 Fonte: GAB/ADM/PMV, 1998
81
• junho de 2000 a junho de 2001
Aos fatores internos da instituição são acrescidos os fatores externos, como:
exigência das fontes de financiamento, assim a mudança na estrutura gerencial
ocorrida em junho de 2000, conforme Figura 10, visava adequar o modelo gerencial
do Projeto Terra ao Programa HBB com a criação da Unidade Executora Municipal –
UEM, passando a ser esta instância equivalente ao nível tático anterior, o nível
estratégico continuava a ser representado pelos Secretários, Administradores
Regionais - AR’s e prefeito.
Segundo relato da assistente social Valéria Latavanha, “em fevereiro de 2001
encerrou-se o contrato da Diagonal com a SEMAS, em seguida os escritórios locais
são fechados, já que boa parte dos mesmos eram mantidos pela Diagonal”.
82
Urbanização de Assentamentos Subnormais – UAS
Desenvolvimento Institucional – DI Junho/2000 à Junho/2001
GA
GAB/ADM
UNIDADE EXECUTORA MUNICIPAL Equipe Multidisciplinar
Equipe Multidisciplinar Urbano-Social
(1)
Equipe de Desenvolvimento
Institucional
(2)
Equipe Especializada na Área de Meio Ambiente
(3)
Equipe Social
(4)
Equipes de Fiscalização da Área Ambiental E de novas Invasões(5)
Equipe De
Urbanização
(6)
Equipe de Monitoramento de aporte Recursos
(7)
AR SEDUR/SEMAS SEMMAM SEMAS SEDUR/SEMMAM SEMOB SEMDE
Entidades Representativas dos Beneficiários (ER)
Comitê de Desenvolvimento Urbano/Social
Coordenador – Secretário-Chefe de Gab/Adm Subcoordenador – Subgerente do Projeto Terra Técnicos da Projur, Semob, Sedur/Setran, Semfa, Semas, Semmam/Semurb e Semde
Figura 10: Urbanização de Assentamentos Subnormais – UAS Fonte: GAB/ADM/PMV, 1998
83
• junho de 2001 a junho de 2002
Em junho de 2001 a Coordenação Geral do Projeto Terra no GAB/ADM, seleciona e
contrata 23 técnicos sociais para atuarem junto às Administrações Regionais (AR),
para gerenciarem o Programa no nível local e realizarem as articulações e
implementações de fóruns coletivos.
A retirada da SEMAS, o fechamento dos escritórios locais e as contratações
realizadas pelo GAB/PLAN, levaram a novo redesenho da estrutura gerencial, que
vigorou de junho de 2001 a junho de 2002, conforme Figura 11. A SEMAS ficou com
a responsabilidade por suas ações específicas junto ao Projeto Terra e continuou
respondendo pela coordenação do Comitê Social. Conforme registro documental,
constituíam ações da SEMAS nesse período, no tocante ao projeto de participação
comunitária do Plano de Trabalho:
• Promoção social: implantar e operacionalizar as ações de Assistência Social
previstas nos Planos Sociais de Ação Integrada (Renda Mínima, Cesta Básica,
Alfabetização, NAF, Rede Criança, etc.).
• Geração de Trabalho e Renda: implantar e operacionalizar as ações de Geração
de Trabalho e Renda previstas nos Planos de ação Integrada.
• Habitação: desenvolver os trabalhos voltados à preparar o cadastro das famílias
para a remoção e o reassentamento e ações educativas pertinentes.
• Regularização Fundiária: implantar o Programa de Regularização Fundiária e
titulação dos lotes.
É criada a equipe Urbano-social que segundo Nepomuceno em entrevista,
a equipe era coordenada pela AR em parceria com o GAG/PLAN. Vinculação, enquanto responsabilidade da equipe Multidisciplinar urbano-social (urbano e fiscalização – em parceria com a SEDUR e social-contratação pelo GAB/PLAN de vinte e três assistentes sociais no dia 4/6/2001, mais dois engenheiros, um advogado, um administrador e um técnico de área social). As técnicas sociais foram alocadas nas AR´s para efetuarem a relação e os pactos com entidades representativas dos beneficiados. (NEPOMUCENO, 2005)
84
Equipe de Desenvolvimento
Institucional (2)
SEDEC/SEHAB
Equipe de Especialização Na Área de Meio Ambiente(3) SEMMAM
Equipe de Fiscalização Ambiental/ Invasões(4)
SEDEC/SEMMAM
Equipe Social
(5)SEHAB/SEMAS
Equipe de Urbanização(6)
SEDEC/SEMOB/
SEMMAM/SETRAN
Equipe de Monitoramento de Aporte de Recursos(3)
SEHAB/SEMAS
Equipe Multidisciplinar Urbano/Social
(1)AR/Equipe Social
Organizações Comunitárias
Núcleo Operacional
Social (10)
Público Alvo
Núcleo TécnicoSocial (9)
Comitê Social (8)
GAB/PLAN
UNIDADE EXECUTORA MUNICIPAL - UEM Grupo Intersetorial de Regularização Fundiária
Comitê de Desenvolvimento Urbano/
Social
Figura 11: Estrutura gerencial – Junho/2001 a Junho/2002 Fonte: GAB/ADM/PMV, 1998
85
• junho de 2002 a junho de 2003
em 2002 é criada a Secretaria Municipal de Habitação – SEHAB, sendo transferido
para a mesma a coordenação das atividades de habitação de Interesse Social,
Regularização Fundiária e dezenove técnicos do GAB/PLAN, para desempenharem
atividades referentes a ações educativas, cadastros, acompanhamento social de
famílias a serem reassentadas, bem como as atividades sociais necessárias a
regularização fundiária.
Lembrando que as atividades referentes a habitação e regularização fundiária eram
de competência institucional da SEMAS, mais um choque é promovido na gestão do
Projeto Terra, a SEMAS passa a focar seus esforços na construção do Programa
Social Integral e Integrado – PSI, voltado a famílias abaixo da linha da pobreza, e
fortaleceu no âmbito do Terra as atividades de geração de ocupação e renda. A
estrutura gerencial que vigorou de junho de 2002 a junho de 2003, conforme Figura
12, tinha as equipes sociais das AR’s vinculadas a SEHAB, que por sua vez foca
suas as ações nas Poligonais com atividades de reassentamento, respectivamente
nas Poligonais 1, 5, 8 e 11 e na 4, com Cores no Morro, um Sub-Projeto dentro do
Terra, deixando a SEHAB a desejar no acompanhamento às equipes sociais nas
demais Poligonais.
É interessante registrar que as AR’s em sua maioria não conseguiram absorver a
dinâmica de trabalho do Projeto Terra, sendo apenas mais um espaço físico para as
equipes sociais. As AR’s realizavam os trabalhos de manutenção e em algumas
situações, após a urbanização das Poligonais, encontravam dificuldades para
incorporá-las nos atendimentos das demandas, alegando problemas orçamentários.
86
Equipe Multidisciplinar Urbano/Social AR/Equipe Social (SEHAB)
Organizações Comunitárias
Núcleo Operacional Social
Público Alvo
UNIDADE EXECUTORA MUNICIPAL - UEM
Comitê de Desenvolvimento Urbano/
Social
GAB/PLAN
Equipe de Desenvolvimento
Institucional
SEDEC/SEHAB
Equipe de Especializada
na Área de Meio Ambiente SEMMAM
Equipe de Fiscalização Ambiental/ Invasões
SEDEC/SEMMAM
Equipe de Urbanização
SEDEC/SEMOB/
SEMMAM/ SETRAN
Equipe de Monitoramento de Aporte de Recursos
SEDEC/NCR
Comitê Social
Núcleo Técnico Social
Equipe Social
SEHAB/SEMAS
Figura 12: Estrutura gerencial – Junho/2002 a Junho/2003 Fonte: GAB/ADM/PMV, 1998
Regularização
Fundiária
SEHAB
87
• junho de 2003 a dezembro de 2004
Em março de 2003 ocorreram mudanças na coordenação geral do Projeto Terra,
assumindo um novo coordenador e gerente executivo. São mantidos e reafirmados
os objetivos e diretrizes, busca-se o aprimoramento no gerenciamento do Projeto.
Novo entendimento é realizado junto a SEHAB, retomando ao GAB/PLAN a função
de coordenação do Projeto no nível local, com retorno de parte da equipe de
técnicos sociais. Este é o modelo que vigorou de junho de 2003 a dezembro de
2004, conforme Figura 13.
88
Equipe de Especialização Na Área de Meio
Ambiente SEMMAM
Equipe de Fiscalização Ambiental/ Invasões SEDEC/ SEMMAM
Equipe Social SEHAB/ SEMAS
Equipe de Urbanização SEDEC/
SEHAB/CDV-DSC/SETRAN
Equipe de Monitoramento de Aporte de Recursos
SEMFA/NCR
Equipe Multidisciplinar Urbano/Social Administração Regional
Equipe de Coordenação Local – GAB/PLAN
Organizações Comunitárias
Núcleo Operacional Social – SEHAB/SEMAS
Público Alvo
Comitê Social
UNIDADE EXECUTORA MUNICIPAL - UEM
Comitê de Desenvolvimento Urbano / Social
Núcleo Técnico Social
GAB/PLAN
Comitê de Planejamento Urbano
U.G.P.
Regularização Fundiária
SEHAB SEDEC PROJUR SEMAD
GAB/PLAN
Equipe de Desenvolvimento
Institucional SEDEC/SEMMAM/
SEHAB
Figura 13: Estrutura gerencial – Junho/2003 a Dezembro/2004 Fonte: GAB/ADM/PMV, 1998
89
No período de 2003 a 2004 soma-se à estrutura gerencial do Projeto Terra a
reorganização interna da gerência do Projeto e da Coordenadoria de Planejamento-
GAB/PLAN. Fica evidenciado na Figura 14 a estrutura organizacional informal do
GAB/PLAN. Com base em documento elaborado pela equipe do GAB/PLAN, para
ser apresentado a equipe de transição em dezembro de 2004, verifica-se a definição
do Projeto Terra, das competências das instâncias colegiadas e dos níveis de
gerência para o Projeto Terra no âmbito do GAB/PLAN, conforme descreve-se a
seguir.
• Projeto Terra: É uma iniciativa de política pública de inclusão social, tendo como
pressupostos do modelo de gestão a integração institucional, a participação
social e as poligonais como territórios de planejamento e ação.
• Objetivo do Projeto Terra: O projeto terra objetiva a incorporação das áreas
ocupadas por população de baixa renda ao tecido urbano da cidade, dotado-as
de padrões urbanísticos adequados, infra-estrutura básica, equipamentos
públicos, habitações dignas, segurança e melhorias microclimáticas,
regularização fundiária e preservação ambiental, garantindo a qualidade de vida
e pleno direito à cidadania aos moradores destas comunidades. (decreto no
10.131 de 15/01/1998).
Instâncias Colegiadas:
A Nível Institucional
• Comitê de Planejamento Urbano (CPU): Fórum de decisão estratégica sobre o
planejamento e intervenções urbanas, coordenado pelo Secretário de
Planejamento, tendo como secretaria executiva o Gab/Plan e composto pelos
Secretários Municipais de Desenvolvimento da Cidade, Meio Ambiente, e
Transportes e Infra-Estrutura Urbana, Obras, Habitação, Fazenda, Procuradoria
Geral, Administradores Regionais, Auditoria Geral.
90
• Unidade Executora Municipal (UEM): Equipe interfuncional gerenciadora do
Programa Terra, em seu aspecto urbanístico, ambiental e social, formada por
representantes das secretarias Municipais de Planejamento, Desenvolvimento da
Cidade, Meio Ambiente, Transportes e Infra-Estrutura Urbana, Obras, Habitação,
Fazenda, Procuradoria, Saúde, Educação, Ação Social e Comunicação,
coordenada pelo secretário de Planejamento.
• Unidade de Gerenciamento Projetos Local (UGP-Local): Equipe interfuncional
responsável pela operacionalização das atividades relativas à coordenação,
analise e aprovação do plano de desenvolvimento local integrado, relativo a
Poligonal 02 no âmbito do PAT-Prosanear, coordenada pelo Subgerente do
Projeto Terra, com a seguinte composição: representantes técnicos das
Secretarias de Planejamento, Desenvolvimento da Cidade, Meio Ambiente,
Habitação, Fazenda, Administrações Regionais 1 e 3, CDV/DSC e
representantes da Cesan e Caixa Econômica.
A Nível Local
Equipe de Coordenação local, ligada ao GAB/PLAN, responsável pela mobilização
comunitária na formação e acompanhamento das comissões de moradores,
constituição das redes sociais e articulação da equipe ampliada para formação das
redes de serviços públicos e gestão dos Planos Locais.
Estrutura de Gestão do Projeto Terra na Coordenadoria de Planejamento:
• Coordenação Geral: Responsável pela coordenação das definições de diretrizes
políticas e estratégicas relativas ao Programa e desobstrução dos canais
institucionais, exercida pelo Secretário Chefe do Gabinete de Planejamento.
• Gerência Executiva: Coordenar e promover a integração do trabalho de todos
os técnicos integrantes dos grupos interfuncionais, no planejamento e execução
das ações referentes às áreas sócio-ambiental, urbanística, administrativa e
financeira, exercida pelo Subsecretário de Planejamento Urbano do GAB/PLAN.
91
• Coordenadoria Urbanística: Coordenar e acompanhar as ações referentes ao
desenvolvimento de projetos, licitação e execução de obras, regularização
fundiária, captação de recursos e as interfaces com as equipes social e
administrativo-financeiro.
• Coordenadoria Administrativa e Financeira: Elaboração do orçamento e
acompanhamento da execução financeira do mesmo, acompanhamento dos
processos de medição e pagamento de contratos de obras e serviços,
acompanhamento dos processos de desapropriação, acompanhamento jurídico
das ações sociais, no que tange a legalidade das definições relativas ao trabalho
social, resoluções, normas e regulamentos referentes ao repasse das unidades
habitacionais e regularização fundiária.
• Coordenadoria Social: Coordenar a integração das ações sociais na elaboração
e implementação de planos e projetos de desenvolvimento humano, exercendo o
monitoramento e supervisão das equipes de coordenação local, estimulando e
promovendo a capacitação continuada na busca de métodos e técnicas que
possibilitem a participação da comunidade em todas as fases do Programa.
• Equipe Local: Promover a mobilização e sensibilização comunitária, visando a
integração das ações sociais e a participação efetiva da comunidade em todas as
fases do Programa, exercendo o papel de mediadora e facilitadora na interface
social e institucional.
No período de 2003 e 2004 aprofunda-se a discussão sobre sustentabilidade do
Projeto e busca-se promover os ajustes na metodologia de trabalhos, tendo como
base a experiência de implementação do Projeto Terra, em especial do aprendizado
proporcionado pelo intercâmbio com o Programa Habitar Brasil – BID/HBB, o
Programa de Assistência Técnica ao Programa de Saneamento – PAT-
PROSANEAR, Ministério das Cidades, com a Caixa e o BNDES – Programa
Multisetorial Intregrado - PMI
92
ESTRUTURA ORGANIZACIONAL (INFORMAL)
COORDENADORIA DE PLANEJAMENTO
UEM
CPU
UNIDADE DE APOIO SETORIAL (UAS)
SECRETÁRIO-ADJUNTO DE PLANEJAMENTO
SECRETÁRIO-ADJUNTO DE PLANEJAMENTO URBANO SUBGERENTE DO PROJETO
TERRA
COORDENADORA DE URBANIZAÇÃO
COORDENADORA ADM. FINANCEIRA
COORDENADORA SOCIAL
EQUIPE URBANÍSTICA
EQUIPE ADM. FINANCEIRA
EQUIPE SOCIAL INTERNA
EQUIPE COORDENAÇÃO
LOCAL
COORDENADOR NÚCLEO DE INFORMAÇÕES
GERENCIAIS
EQUIPE DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
EQUIPE DO SISTEMA DE
INFORMAÇÕES MUNICIPAIS
UGP
SECRETÁRIO-CHEFE DA COORDENADORIA DE PLANEJAMENTO
GERENTE DO PROJETO TERRA
Figura 14: Estrutura organizacional (informal) Fonte: GAB/ADM/PMV, 1998
93
3.3.5 Estratégias de gestão do Projeto Terra
Partindo das premissas: planejamento com ações integradas e articuladas, gestão
compartilhada e participação popular, tendo as Poligonais (territórios físicos
delimitados) como unidade de planejamento e ação, o Projeto Terra foi sendo
implementado e ajustado em relação às estratégias de gestão, utilizando-se da
metodologia do planejamento estratégico.
O Projeto Terra era entendido, de acordo com Lucas (2003, p. 8) como “uma política
de método de gestão de enfrentamento da pobreza urbana”. Em 2004 o Projeto
Terra é apresentado pela coordenação, segundo Coelho (2004, p. 2) “como uma
iniciativa de política pública de inclusão social, tendo como pressupostos do modelo
de gestão: a integração institucional, a participação social e as Poligonais como
territórios de planejamento e ação”.
Tomando como referência o fluxograma de 1998 para elaboração do Plano Local,
apresentado na Figura 15, ficam demonstrados os passos com os quais se
esperava, em sendo dados, chegar-se aos Planos Locais. O ciclo de elaboração do
Plano iniciava com a realização dos diagnósticos para conhecer os seguintes
aspectos: projetos setoriais em execução; demandas por serviços; problemas que
seriam identificados através de cadastros; pesquisas e processos de
desenvolvimento comunitários, incluindo também o levantamento dos planos de
intervenção urbana , e projetos.
Num segundo momento seriam elaboradas as ações que visavam responder aos
diagnósticos setoriais. Esse fluxo simplificado tinha como complemento o Manual de
Normas e Procedimentos e o caderno de encargos, e a estrutura gerencial,
contemplando as instâncias coletivas institucionais e a relação com a sociedade,
através das equipes locais; e dos coletivos comunitários representado, pelas
comissões de moradores, e comissões temáticas, por Poligonal.
No período de 1997 a 2002 várias ações estavam sendo implementadas junto a
população, em nove Poligonais; e a nível institucional, no âmbito técnico-
administrativo, para viabilizar a aplicação dos recursos captados em conformidade
com a legislação pertinente, premissas e diretrizes do Projeto Terra.
94
Projetos Setoriais em Execução
Demandas, problemas identificados nos cadastrados, Pesquisa e Processo de Desenvolvimento Comunitário
Plano de Intervenção Urbana/Projetos
Qualidade e Ambiente de vida (saúde,
educação, aspectos, lúdicos...)
Ocupação e renda
Reassentamento / Remoção
Urbanização / Obras
Ambientais
Fundiária
Melhorias Habitacionais
Fiscalização Urbana e Ambiental
Legislação urbana e ambiental específicas
Monitoramento
OBJETIVOS
METAS
ATIVIDADES/ ESTRATÉGIAS
PRAZO
Fim Início
RESPONSÁVEIS CUSTO
PRAZO
� Indicadores � Mobilização � Resultado
IMPACTO
Figura 15: Fluxograma para elaboração do Plano Local – 1998 Fonte: GAB/ADM/PMV, 1998
DIAGNÓSTICO
AÇÕES PLANO LOCAL
95
Ganha fôlego a discussão sobre o entendimento do que seria a sustentabilidade das
ações promovidas e das obras implementadas nas Poligonais no âmbito do Projeto.
Essa discussão foi motivada pela constatação das depredações ocorridas nos
espaços públicos urbanizados, bem como na demora que se observava na mudança
de atitudes e absorção de novos valores em relação por exemplo aos pontos
viciados de lixo, a continuidade da ocupação de áreas de risco em especial nas
áreas de morro, a baixa capacidade de articulação da rede pública no
desenvolvimento das ações no âmbito das Poligonais, dentre outros.
A mobilização da comunidade, que se fortalecia quando do início das obras, levava
a que constantemente fosse exigido da equipe local, da gerência geral e técnicos da
área urbanística, apresentações e esclarecimentos quanto aos planos urbanísticos e
projetos arquitetônicos, também sobre o porquê da demora na execução de obras.
De forma geral, em todas as Poligonais, na medida em que o trabalho avançava,
ficavam explicitadas as relações clientelistas de lideranças comunitárias com a
administração pública, vereadores e com membros da comunidade, sendo dados de
realidade que passavam a ser identificados pelos técnicos locais e de outras
instâncias da administração municipal.
Nesse caldeirão efervescente de aprendizagem, os conflitos gerados pelas
diferentes visões sobre a concepção do Projeto eram apaixonadamente discutidos
em todas as instâncias coletivas internas.
O primeiro consenso interno, construído como fruto de discussões com secretários,
subsecretários, assessores e chefes de departamento, foi sobre o conceito do
Projeto o papel de cada Secretaria, e o método de gestão: integrado e participativo.
O resultado desse processo pode ser verificado em vídeo gravado com depoimento
sobre o Projeto Terra de diversos secretários no ano de 1998.
Em segundo lugar, os espaços coletivos de formulação foram estimulados, a rede
técnica começou a ser conectada, segundo depoimento de Loureiro “como nunca
antes na história da prefeitura”. As instâncias táticas avançaram nas discussões para
formulação e implementação de diferentes políticas setoriais. O período de 2002 a
julho de 2003 foi marcado pelo adormecimento do Projeto em relação à gestão
compartilhada. De 2003 a dezembro de 2004 resgataram-se os princípios e
96
diretrizes do Projeto e buscou-se qualificar a gestão do conhecimento, redefinindo
funções e ajustando a metodologia para elaboração do Plano de Desenvolvimento
Humano Sustentável.
Para descrever o fluxograma de elaboração dos Planos de Desenvolvimento
Humano Sustentável/2004, conforme Figura 16, toma-se como referência a
influência da concepção do Projeto Terra, junto aos técnicos da SEDUR - Secretaria
de Desenvolvimento Urbano sucedida pela SEDEC - Secretaria de Desenvolvimento
da Cidade e junto a Coordenadoria de Planejamento GAB/ADM - Coordenadoria de
Administração Estratégica sucedida pela GAB/PLAN - Coordenadoria de
Planejamento, em especial através do olhar da equipe urbanística da SEDEC, na
qual a autora foi protagonista no período de 1999 a 2003, e agregando o olhar ao
nível da gerência executiva do Projeto no período de 2003 e 2004, também como
protagonista. Nesse período de balanço a análise do aprendizado proporcionado
com a implementação do Projeto, foi realizada visando a promoção dos ajustes
gerenciais, para dar celeridade as ações: foram mantidas as diretrizes, objetivos e
metas do Projeto já pactuadas. Buscou-se reconstruir os consensos possíveis,
estabelecendo alianças táticas entre os atores envolvidos no processo, e
construindo pactos para qualificar a implementação das ações visando a promoção
do desenvolvimento humano sustentável.
97
METODOLOGIA DO PROJETO TERRA FASES
DIAGNÓSTICO SÓCIO-AMBIENTAL E URBANÍSTICO
PLANO GERAL DE INTERVENÇÃO
PLANOS E PROJETOS
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
IMPLENTAÇÃO DOS PLANOS E OBRAS
SUSTENTABILIDADE DAS AÇÕES
PRÉ-URBANIZAÇÃO
URBANIZAÇÃO
PÓS-UBANIZAÇÃO
Levantamento da Situação Econômica, Social, Físico-territorial (urbanístico, Fundiária e Ambiental) da Poligonal
Diagnósticos: Jurídico-Legal, Físico, Ambiental, Sócio-Econômico e Organizacional Indicadores de Monitoramento Mobilização e SensibilizaçãoSocial Formação das Comissões de Moradores e Comissões Temáticas Pactos Urbanístico – Propostas de Intervenção e Proposta de Zoneamento (ZEIS) Sócio-ambiental – Definição de Prioridades / Objetivos e Metas Pactos
Plano Urbanísticos – Projetos Básicos, Executivo e Orçamento Plano de Apoio ao Desenvolvimento Social Licenciamento Ambiental Legislação Urbanística Específica Hierarquização das Prioridades
Planta de Parcelamento Legislação Específica Identificação de Domínio Elaboração de Contratos Registros Cartoriais
Licitação para execução de Obras Implementação do Plano de Apoio ao Desenvolvimento Social Educação Sanitária e Ambiental Capacitação para Geração de Ocupação e Renda Participação Comunitária Acompanhamento e Avaliações / Comissões de Moradores e Comissões Temáticas
Apropriação pública dos espaços construídos Manutenção e Conservação Transformações Culturais e Construção de Valores Redes e Serviços Avaliação e Monitoramento
Estudos de Concepção e Propostas
Levantamento Topográfico Cadastral Pesquisa Cartorial, Análise do cadastro sócio-econômico, Cruzamento do Plano Urbanístico com a planta cadastral, Análise dos índices urbanísticos
PLANO DE TRABALHO SOCIAL
Figura 16: Metodologia do projeto terra – Fases Fonte: GAB/PLAN/PMV, 2004
PLANO DE DESENVOLV IM
ENTO HUMANO
SUSTENTÁVEL
FISCALIZAÇÃO
98
A seguir registra-se momentos e movimentos considerados chaves no processo de
pactuação na construção do método para elaboração dos Planos de
Desenvolvimento Humano Sustentável no âmbito do Projeto Terra.
A estratégia de gestão de Programas multisetoriais integrados de inclusão social
pressupõe o compartilhamento constante de conhecimentos, esta poderia ser
sinteticamente a frase a caracterizar o entendimento sobre o exercício da
implementação do Projeto Terra, extraída do documento que registra os resultados
do planejamento estratégico da Secretaria de Desenvolvimento Urbano -
SEDUR/PMV em 2000.
A antiga SEDUR hoje Secretaria de Desenvolvimento da Cidade - SEDEC tinha
como parte de suas competências descritas no Manual de Procedimento do Projeto
Terra:
• Gerenciar o contrato de Projetos Urbanos, receber da(s) contratada(s) e
coordenar a aprovação técnica dos diagnósticos, planos de intervenção, projetos
básicos e executivos junto às secretarias municipais;
• providenciar a fiscalização urbanística para as Poligonais, e
• coordenar as secretarias envolvidas e dar o aval final nos processos provisórios e
definitivo de aceitação dos produtos/projetos.
À SEMAS cabia dentre outras atribuições:
• Gerenciar o contrato de gerenciamento social e garantir a participação das
demais secretarias envolvidas;
• assessorar os coordenadores das Equipes Locais na formulação e
implementação do Plano de Ação e respectivos instrumentos de
acompanhamento, e
• priorizar tecnicamente com a SEMOB o acompanhamento das atividades
relacionadas com a execução e fiscalização de obras.
99
Concretamente, o que acabou acontecendo foi uma tímida articulação entre os
conhecimentos nas áreas social e urbanística, talvez dadas as características
diferenciadas dos trabalhos nas respectivas áreas. O período de 1997 a 2000 foi
marcado pela falta de integração entre os diagnósticos sociais e urbanísticos,
repercutindo em Planos Urbanísticos com baixa aderência às demandas locais, o
que poderia estar colocando em risco a sustentabilidade do Projeto, isto somado a
outros fatores preocupantes, já que a integração esperada nos serviços públicos
sociais (saúde, educação, assistência e promoção social, cultura e esporte) também
apresentava baixo grau de integração nos territórios das Poligonais.
Preocupados com o momento, a coordenação do Projeto aprofundou a discussão
em especial com a participação de técnicos e gerentes da SEMAS, SEDUR e
SEMMAM, secretarias estas com técnicos alocados nos escritórios locais, e
assessorados pela Diagonal Urbana, buscaram ajustar a estratégia de condução dos
trabalhos.
Em outubro de 2000 a Diagonal Urbana apresentou o fluxo para o “PLAN LOCAL DE
DESARROLO INTEGRADO”, que era subdividido em três grandes etapas: Figuras
17, 18 e 19.
1ª. Elaboração do diagnóstico integrado que contemplaria os aspectos urbanístico-
ambiental, sócio-econômico e sócio-organizativo.
2ª. Plano de Ação Integrada, que seriam construídos após a discussão dos
diagnósticos com a comunidade.
3ª. Hierarquização das ações e obras, que seriam detalhados em projetos
executivos após a aprovação pela comunidade do Plano de Ação Integrada.
100
Figura 17: Programa de mejoramento barrial plan local de desarrolo integrado Fonte: Diagonal Urbana/PMV, 2000
ACCIÓN PRELIMINAR
TALLER DIAGNÓSTICO
INVESTIGACIONES, ANÁLISIS Y ESTUDIOS
ESTUDIOS SOBRE LA TENENCIA DE
LA TIERRA
ENCUESTA SÓCIO ECONÔMICA- AMBIENTAL
ENCUESTA SÓCIO-
ORGANIZATIVA (CUALITATIVA)
LEVANTAMENTO DEL PERFIL DE
LAS INSTITUICIONES
ESTUDIOS URBANÍSTICOS Y AMBIENTALES
DIAGNÓSTICO URBANÍSTICO AMBIENTAL
DIAGNÓSTICO SÓCIO-
ORGANIZATIVO
DIAGNÓSTICO SÓCIO
AMBIENTAL
DIAGNÓSTICO INTEGRADO Y DIRECTRICES
DE LA INTERVENCIÓN
DIAGNÓSTICO ETAPA 1
ENCUESTA DE FUENTES
SECUNDARIAS
101
PRESENTATIOCIÓN Y DISCUSIÓN DEL DIAGNÓSTICO Y
DIRECTRICES COM LA COMUNIDAD
ESTUDIO DE ALTERNATIVAS
URBANÍSTICO Y TECNOLÓGICO
ACCIONES SOCIALES
ESTRATÉGIAS DE PARTICIPACIÓN
PLANO DE ACCIÓN
INTEGRADO
ELABORAÇÃO DE MATRIZ DE PARTICIPACION
PRESENTACIÓN Y DUSCUSIÓN DEL PLANO COM LA
COMUNIDAD
DIAGNÓSTICO ETAPA 2
Figura 18: Programa de mejoramento barrial plan local de desarrolo integrado Fonte: Diagonal Urbana/PMV, 2000
102
JERARQUIZACIÓN DE ACCIONES Y
OBRAS
PRESENTACIÓN Y DISCUSION COM LAS
COMUNIDADES
PLANIFICACION 2001 2002 2003
ESTRUTURACIÓN DE LAS ACCIONES
INTEGRADAS PARA CORTO
PRAZO
JERARQUIZACIÓN DE ACCIONES ETPAPA 3
ESPECIFICACIONES PARA
PROYECTOS EJECUTIVOS
ESTRUTURACIÓN DE LAS
ACCIONES INTEGRADAS PARA CORTO
PRAZO
CONTRATACIÓN Y ELABORACIÓN DE PROYECTOS
IMPLE
MENTACIO
DE O
BRAS Y ACCIO
NES
Figura 19: Programa de mejoramento barrial plan local de desarrolo integrado Fonte: Diagonal Urbana/PMV, 2000
103
Baseado nesse fluxograma apresentado pela Diagonal e nas discussões internas
junto a UEM foi ajustado o fluxograma para elaboração dos Planos Locais em dois
módulos: um que atenderia a elaboração do Plano de Desenvolvimento Local para
as Poligonais, onde os estudos sócio-ambiental e urbanísticos estavam concluídos,
e outro módulo para atender as Poligonais onde os estudos não haviam sido
elaborados. (Figuras 20, 21, 22, 23 e 24).
Nesses fluxogramas aprovados ficava explicitado o momento de validação interna e
hierarquização das propostas de intervenção que, após validadas internamente,
seriam apresentadas e discutidas com a comunidade, sendo a mesma ouvida
através de pesquisas e oficinas quando da elaboração do diagnóstico.
104
Análise conjunta dos projetos – diagnóstico e propostas poligonais
Ajuste da Metodologia por
poligonal
Seminário de partida:
apres/disc metodologia p/ elaboração
planos/programas de trabalho
Sistematização dos dados e informações
disponíveis por poligonal e por dimensão de
estudo
Levantamento de programa e ações da PMV por dimensão
Módulo 1 Ação Preliminar
Figura 20: Fluxograma para elaboração do Plano de Desenvolvimento Local – Situação 01.
Fonte: PMV – Elaborado pela Diagonal Urbana
105
Figura 21: Fluxograma para elaboração do Plano de Desenvolvimento Local – Situação 01 Fonte: PMV – elaborado pela Diagonal Urbana, 2000
Síntese do diagnóstico apresentado (urbanístico)
Categorização de problemas
Síntese das propostas e soluções
apresentadas
Diagnóstico social
Etapa 1 Diagnóstico
Identificação de dimensão crítica
não contemplada
Diagnóstico Integrado e Diretrizes de Intervenção
Pesquisas/ prefeitinhos/ oficinas equipe ampliada
106
Estudo de alternativas
Problemas dimensão crítica
urbanística
Problemas Sócio-Econômicos
Problemas organizativas
Plano de ação integrada
Validação do plano e
hierarquização de ações e
obras
Dimensionamento recursos existentes
Reunião grupo estratégico: validação
definição das prioridades
Matriz de participação
Agenda curto, médio e longo
prazos
Validação das propostas
Apresentação e discussão com a comunidade
ETAPA 2 Plano e Hierarquização de Ações
Figura 22: Fluxograma para elaboração do Plano de Desenvolvimento Local – Situação 01 Fonte: PMV – elaborado pela Diagonal Urbana, 2000
107
Análise e estudos
Análise situação fundiária
Pesquisa sócio-econômica
Análise pesquisa qualitativa sócio-
organizativa
Diagnóstico urbanístico- ambiental
Diagnóstico sócio-
Econômico
Diagnóstico sócio-
organizativo
Diagnóstico integrado e diretrizes de intervenção
Análise complementação
estudos urbanísticos
Análise dos estudos
ambientais
Análise das oficinas com
equipe ampliada
Análise das oficinas de diagnóstico
Módulo 2 Diagnóstico
Figura 23: Fluxograma para elaboração do Plano de Desenvolvimento Local – Situação 02 Fonte: PMV – elaborado pela Diagonal Urbana, 2000
108
Estudo de Alternativas
Plano urbanístico e ambiental
Plano social
Estratégias de
participação
Plano de ação integrada
Validação do plano e
hierarquização de ações e
obras
Validação das propostas
Dimensionamento recursos existentes
Matriz de participação
Agenda curto, médio e longo
prazos
Validação das propostas
Apresentação e discussão com a comunidade
Módulo 3 Plano e Hierarquização de Ações
Reunião grupo estratégico: validação
definição das prioridades
Figura 24: Fluxograma para elaboração do Plano de Desenvolvimento Local – Situação 02 Fonte: PMV – elaborado pela Diagonal Urbana, 2000
109
A reflexão sobre a concepção metodológica do Projeto foi discutida com
profundidade no ano de 2000 pelos técnicos e gerentes da SEDUR, as discussões
sobre a sustentabilidade, os limites para a elaboração de projetos urbanísticos sem o
conhecimento dos códigos locais, demandas sociais e análises sociais mais
profundas que possibilitassem melhor apuração das demandas e desejos de
segmentos sociais específicos, em especial, crianças, jovens, mulheres e idosos,
fragilizavam a consistência das propostas urbanísticas, arquitetônicas e ambientais
para cada Poligonal.
A inquietação da equipe de Projetos da SEDEC foi também sentida por alguns
técnicos da SEMMAM, que juntos elaboraram a Proposta Preliminar de Roteiro para
Elaboração de Diagnóstico nas Poligonais do Projeto Terra, chegou-se ao consenso
da necessidade de desenvolver e buscar métodos de diagnóstico integrado e
participativo, sendo apresentada justificativa para a mudança proposta e uma
sugestão metodológica.
O diagnóstico urbano, normalmente é elaborado, a partir de uma coleta de dados físicos da área, no qual toda avaliação fica por conta da equipe técnica, a população apenas é consultada para levantamento das demandas e relatos históricos. Desta forma, a interpretação por assim dizer do espaço em estudo fica apenas por conta dos técnicos. Se considerarmos que a principal transformação que o Projeto Terra propõe é a mudança de foco do espaço para o homem, este paradigma deve estar presente em todo o processo, e da forma mais ampla possível, e não apenas como referendo, mas como co-autor das propostas. O que queremos dizer, é que se da mesma forma que a expulsão branca pode ser reduzida com o trabalho de promoção humana, a melhoria da qualidade de vida pode ser majorada se os técnicos conseguirem captar as aspirações dos ocupantes de uma forma mais ampla. Para isto, é que estamos propondo que o Diagnóstico Urbano, avalie o espaço sob duas óticas, a do morador, e a dos técnicos, para que as conclusões e indicações de necessidades estejam além da percepção técnica, das demandas do orçamento participativo e da opinião das lideranças formais e informais, para que possam traduzir as aspirações da maioria dos beneficiários. A metodologia proposta para o trabalho é de desenvolvimento paralelo das duas óticas, e a confrontação dos dois trabalhos na elaboração da síntese final. E esta síntese, mais o processo social, é que balizarão a elaboração do Plano de Intervenção. (SEDUR/PMV, 2000, P. 4)
No Relatório Gerencial 1997/2000 da SEDUR resultante do seu planejamento
estratégico em 2000 na página 6, é registrado “que o modelo gerencial do Projeto
Terra, no qual a SEDUR pode exercitar o gerenciamento integrado, lançou luzes
para que, em outros projetos, fosse adotado o mesmo método”. Na página 8 é
aprofundado o conceito de desenvolvimento urbano, que vinha evoluindo na
prefeitura, desde a concepção do Projeto Terra.
110
É registrado que conceitualmente, desenvolvimento urbano é o crescimento da
cidade no sentido de progresso, melhoria, portanto pode-se dizer que é o
acompanhamento evolutivo dos sistemas urbanos (infra-estrutura, equipamentos,
transporte e circulação) para o perfeito atendimento das demandas da sociedade.
Entretanto, a razão de ser do desenvolvimento é o ser humano, que o gera, sendo
citado no Relatório Gerencial o conselheiro do Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento – PNUD, Mahbub ul Haq, quanto a conceituação sobre
desenvolvimento:
O desenvolvimento deve ter três atributo básicos: desenvolvimento das pessoas, aumentando suas oportunidades, capacidades, potencialidades e direitos de escolha; desenvolvimento para as pessoas, garantindo que seus resultados sejam apropriados eqüitativamente pela população, e desenvolvimento pelas pessoas, empoderando, isto é, alargando a parcela de poder dos indivíduos e comunidades humanas durante sua participação ativa na definição do processo de desenvolvimento do qual são sujeitos e beneficiários. E são duas qualidades indissociáveis ao desenvolvimento: ser eqüitativo e sustentável. Ambas manifestam-se na forma como se dá sua construção e na distribuição de seus resultados, entre membros das presentes e futuras gerações. Logo, a sustentabilidade do desenvolvimento é política, social, cultural, econômica e, não menos importante, ambiental, entendendo-se por ambiente os serviços e recursos naturais que dão suporte ao processo do desenvolvimento humano, no presente e no futuro. O processo de desenvolvimento que atenda estes atributos e tenha estas qualidades será denominado desenvolvimento humano sustentável (DHS). (HAQ, citado por PMV, 2000, P. 8-9).
Dentro desta linha de pensamento, buscou-se desenvolver os trabalhos da SEDUR
no âmbito do Projeto Terra e nos demais projetos e ações por ela desenvolvidos.
Até o ano de 2000, por maior que fosse o esforço para priorizar a integração de
diferentes conhecimentos e olhares sobre o território, e busca de métodos para tal,
ainda tem-se o foco no urbanístico.
O início das atividades para contratação do Plano de Desenvolvimento Local
Integrado para a Poligonal 2, no âmbito do PAT-PROSANEAR, foi exercitado pela
equipe da PMV, com o aprofundamento da discussão de metodologia do Terra e do
PAT, visando encontrar as complementaridades, o que foi realizado, através da
Unidade Gestora de Projeto – UGP, criada em atendimento as exigências do PAT,
constituindo a mesma um grupo técnico interfuncional com função tática. A
metodologia de trabalho proposta pelo PAT embasou a discussão sobre o
aprimoramento de métodos de integração dos componentes sócio-ambiental e
urbanístico, com o fortalecimento da participação comunitária em todas as etapas de
desenvolvimento do Projeto englobando do diagnóstico aos projetos executivos,
111
hierarquização de ações e obras, execução das obras e implementação do Plano de
Trabalho Social.
Do Programa Habitat Brasil BID HBB foram absorvidas as etapas de implantação
dos trabalhos nas Poligonais: pré-urbanização, urbanização e pós-urbanização.
Em 2003, através do Decreto 11.740, é aprovado o novo caderno de encargos para
contratação de planos e projetos urbanísticos, incorporando os conceitos e
princípios ambientais em conformidade com as exigências da legislação para
aprovação e licenciamento ambiental.
Os aspectos sociais, principalmente para análise da qualidade de vida, também são
incorporados no caderno de encargos. Trabalha-se com o entendimento da
importância do exercício da transversabilidade para o conhecimento técnico da
realidade local, e com a importância da participação de diferentes atores sociais
locais na leitura comunitária do espaço, em suas vertentes sócio-organizativo
ambiental e urbanística.
A aprovação do Plano de Desenvolvimento Local e a priorização das obras e ações
deveriam ser pautadas pelas discussões e entrelaçamentos dos saberes técnicos e
comunitários, bem como das indicações de prioridades por parte da administração.
Os consensos resultariam no Plano de Desenvolvimento Humano Sustentável que
contemplaria diferentes ações ao longo do tempo, com compromissos, direitos e
deveres para a administração pública, para as organizações comunitárias e para os
cidadãos.
Em conformidade com os ajustes metodológicos foram elaborados no ano de 2004
os Termos de Referências para contratação de Planos de Desenvolvimento Humano
Sustentável para as Poligonais 3, 8, 10 e 12, que serão atendidas com recursos do
BNDES 2.
Na Poligonal 2 os trabalhos estão sendo desenvolvidos com recursos do
PAT/PROSANEAR.
Na implementação dos trabalhos nestas 5 Poligonais será exercitado o fluxograma
dos passos metodológicos conforme Figura 16 e com o novo caderno de encargos,
um complemento dos Termos de Referência que embasarão as contratações e
112
execução dos serviços.
No nível local (poligonal) é importante registrar que no período de 2003 e 2004
foram retomados os trabalhos de mobilização social com a coordenação do
GAB/PLAN em colaboração com a SEHAB.
O nível de organização e conscientização política da população em cada poligonal
caracterizavam as singularidades na implementação do Projeto Terra.
Fica dessa experiência a importância de que em todos os níveis gerenciais ocorram
o comprometimento quanto à metodologia do Projeto Terra, em especial na
formação da rede de serviços públicos, formação da equipe ampliada e construção
de objetivos comuns, para nortearem os planos de trabalho locais, visando a
promoção do desenvolvimento humano e social sustentável e a integração das
áreas subnormais à cidade pela via dos direitos humanos.
113
3.3.6 Recursos mobilizados para o Projeto Terra
A prefeitura através do Núcleo de Captação de Recursos da Secretaria Municipal da
Fazenda SEMFA/NCR, coordenação do Projeto Terra e Prefeito Municipal, somaram
esforços para captação de recursos junto ao Banco de Desenvolvimento Econômico
e Social – BNDES,.Secretaria de Desenvolvimento Urbano – SEDU, ligada ao
gabinete da Presidência da República, responsável pela seleção e aprovação de
áreas para receberem recursos no âmbito do Programa HBB (Habitar Brasil BID-
Banco Interamericano de Desenvolvimento) e CAIXA- Caixa Econômica Federal.
Logrou-se êxito com a contratação de R$ 66.474.727,18 (sessenta e seis milhões
quatrocentos e setenta e quatro mil e setecentos e vinte e sete reais e dezoito
centavos) no período de 1997 a 2004, conforme demonstrado no Quadro 07. No
mesmo Quadro pode-se identificar.os processos em andamento para captação de
recursos junto ao BNDES no valor de R$ 15.607.664,00 (quinze milhões seiscentos
e sete mil e seiscentos e sessenta e quatro reais) e Ministério das Cidades no
âmbito do PRÓ-MORADIA E PRÓ-SANEAMENTO, de R$ 8.999.605,26 (oito
milhões novecentos e noventa e nove mil seiscentos e cinco reais e vinte e seis
centavos)
Conforme depoimento da chefe do Núcleo de captação de Recursos, Virgínia
Gomes Fontes, busca-se, através da Secretaria de Assuntos Internacionais do
Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão a captação de recursos junto ao
BID no valor de R$ 126.000.000,00 (cento e vinte e seis milhões de reais).
É interessante o registro de Fontes em relação aos impactos que as discussões
sobre o Projeto Terra unto as fontes de financiamento acabaram causando, como
exemplo junto ao BNDES, que através de sua Diretoria Social, na época ocupada
por Paulo Hartung, criou o Programa Multisetorial Integrado.
No período de 1997 a dezembro de 2004 foram aplicados no Projeto Terra R$
110.242.438,00 (cento e dez milhões duzentos e quarenta e dois mil quatrocentos e
trinta e oito reais), conforme pode ser observado no Quadro 08, que indica os
recursos aplicados por fontes.
114
Em consonância com o modelo matricial de gestão do Projeto, pode ser verificado
no Quadro 09 o orçamento previsto para o ano de 2005 por secretaria.
Ainda conforme depoimento de Fontes, espera-se que em conseguindo captar os
recursos previstos, seja concluído o Projeto Terra, em especial as obras e o
fortalecimento das ações sociais
115
Quadro 07 - Recursos captados por fontes – 1997 a 2004
VALOR Assinatura CT/CV (VALORES FONTES EXTERNAS) Item PROJETO FONTE/PROGRAMA TIPO
TOTAL PMV FONTE 1997 1998 2000 2002 2004
1 Urbanização do Morro Romão/Forte São João
MPO/CEF/Pró-Moradia F
1.503.301,21
472.852,76
1.030.448,45
1.030.448,45
2 Projeto Terra BNDES/PMI F 20.000.000,00 20.000.000,00 28/12/1998
3 Projeto Terra - Urbanização do Morro Jesus de Nazareth
MPO/CEF/Pró-Moradia F 1.958.975,92 511.856,34 1.447.119,58 14/1/1998
4 Projeto Terra - Urbanização do Morro Jaburu
MPO/CEF/Pró-Moradia F 2.094.279,98 894.670,53 1.199.609,45 19/5/1998
5 ProjetoTerra - Galeria Camilo Gianordolli – Horto
MPO/CEF/Pró-Saneamento
F 451.232,87 123.550,25 327.682,61 19/5/1998
8.332.442,74 1.861.554,00
6.470.888,74
30/6/2000 6
Urbanização dos Bairros Joana D`Arc, Andorinhas e Santa Marta - Poligonal 11
MC/CEF Programa HBB-UAS
NR
13.348.365,03 4.513.479,79 8.834.885,24
7 MC/CAIXA/Pat-Prosanear MC/CEF
Programa HBB-UAS NR 1.650.000,00 750.000,00 900.000,00 5/7/2002
8 Projeto Terra 2 - Saneamento Ambiental BNDES/PMI F 14.392.336,00 14.392.336,00 2/7/2004
9 Urbanização P1- 1ª Etapa MC/CEF
Programa HBB-UAS NR 12.248.442,00 3.134.834,00 9.113.608,00 2/7/2004
10 Urbanização P1- 2ª Etapa MC/CEF
Programa HBB-UAS NR 13.278.800,51 4.049.762,66 9.229.037,85 23/12/2004
11 Projeto TERRA - Urbanização de Assentamentos Sub-normais
BNDES/PMI F 15.607.664,00
15.607.664,00 Protocolos de Intenções no BACEN - R$ 24.607.269,26
12 Projeto TERRA - Construção de Unidades Habitacionais
M. Cidades/CAIXA/ Programa Pró Moradia
F 3.120.656,88 1.556.656,88
1.564.000,00
13 Projeto TERRA - Drenagem Pluvial e Esgotamento Sanitário
M. Cidades/CAIXA/ Programa Pró Saneamento
F 9.894.506,58 2.458.901,32
7.435.605,26
TOTAL
1.030.448,45 22.974.411,64
6.470.888,74
900.000,00
35.098.978,35
66.474.727,18
Fonte: NRC/SEMFA/PMV * F – Financiamento/NR – Não reembolsável/CT – Contrato/CV - Convênio
116
Quadro 08 - Recursos aplicados por fontes – 1997 a dezembro de 2004
RECURSOS/FONTES – 1997 a Dez/2004
Fonte de Recursos Valor (R$ 1,00)
Próprio 74.771.155
BNDES 22.795.576
Programa Habitar Brasil – BID 7.826.336
CEF 4.006.648
PAT-PROSANEAR 46.464
Outros 796.259
TOTAL 110.242.438
Fonte: GAB/PLAN – PMV, 2004
Quadro 09 - Orçamento do Projeto Terra para 2005 – por Secretaria
ORÇAMENTO DO PROJETO TERRA - 2005
Composição por Secretaria
SECRETARIA Fonte própria Outras Fontes Total %
GAB/PLAN 104.000,00 1.917.586,00 2.021.586,00 3,7%
SEMAS 360.000,00 590.700,00 950.700,00 1,8%
SEMOB 5.378.874,00 25.197.330,00 30.576.204,00 56,6%
SEMMAM 3.751,00 474.249,00 487.000,00 0,9%
SEHAB 8.215.010,00 9.391.115,00 17.606.125,00 32,6%
SEDEC 511.154,00 1.845.307,00 2.356.461,00 4,4%
TOTAL 14.572.789,00 39.416.287,00 53.989.076,00 100%
Fonte: GAB/PLAN – PMV, 2004
117
CONCLUSÃO
As opções brasileiras por modelos de desenvolvimento que promoveram a
concentração de renda e o acirramento das exclusões sociais, e em especial as
transformações ocorridas nas áreas rurais a partir de 1964, em função da
modernização acelerada da agricultura no período de 60 a 80, impactaram
profundamente as cidades brasileiras, e em especial a cidade de Vitória e a Grande
Vitória, concentrando a pobreza em alguns bolsões no território da cidade levando a
formação e ampliação de favelas no município de Vitória, e na Grande Vitória.
No processo de democratização do Brasil foi elaborada a Constituição Federal de
1988, lançando as bases para que os municípios pudessem inovar em relação às
políticas públicas, na medida em que passam a serem reconhecidos como entes da
federação, com autonomia, sendo conferido nova matriz de financiamento, e
consagrado as possibilidades de participação dos cidadãos, ou seja, contribuindo
para o fortalecimento da democracia direta, e dos direitos iguais de todos perante o
Estado.
Diante da realidade de exclusão social extrema de segmentos da população no
município de Vitória, o Governo de Vitor Buaiz inicia em 1989 as transformações nas
políticas públicas, em conformidade com o discurso de campanha, de
democratização do poder público. Visando resgatar a dívida social resultante do
modelo de desenvolvimento em curso, são lançados novos paradigmas, dentre eles
a forma de enfrentamento da pobreza urbana, com a formulação do Projeto São
Pedro, a implementação do orçamento popular, dentre outras ações que sinalizam
para a construção de novos patamares na relação democrática entre Estado e
sociedade.
Essas inovações deparam-se com as práticas tradicionais de clientelismo,
patrimonialismo e o modelo de planejamento autoritário e centralizado, esses
aspectos são elementos que compõe a cultura do serviço público, e que são
identificados como elementos a serem alterados, para que novas formas de ação
possam fluir, já que não basta que os governantes tenham clareza e compromissos
com as mudanças, é necessário que a máquina pública seja impregnada pelos
germes da mudança, novos valores devem ser estimulados, a máquina precisa ser
118
oxigenada, sempre.
As transformações na relação Estado e sociedade são buscadas e, dada a urgência
da situação precária de vida de milhares de famílias na região de São Pedro é
elaborado o Projeto para intervenção na região, no primeiro momento com foco nos
componentes ambientais e urbanísticos, dada a degradação acelerada do mangue.
No segundo ciclo do Projeto o componente social é fortalecido, espelhando as
discussões que vinham ocorrendo no país quanto à descentralização de políticas
sociais, fortalecimento das ações municipais, pela proximidade com os cidadãos, e a
necessidade de integração das políticas públicas para o enfrentamento da pobreza
urbana, considerando as múltiplas carências dos cidadãos, e não só a falta de
renda. Esse novo momento foi marcado pela busca da integração das secretarias da
área social, aprofundado as discussões quanto aos métodos de trabalho para que o
Estado fosse se democratizando progressivamente, na medida em que segmentos
da sociedade se conscientizam de seus direitos políticos e se qualificam na prática
democrática, tendo-a como essência na relação Estado e sociedade.
Ao mesmo tempo um novo olhar é desenvolvido no seio da máquina pública,
segmentos do corpo gerencial, técnico e administrativo, comprometidos com o
interesse público, entendido como bem comum, e os valores éticos na elaboração e
implementação de políticas, inauguram uma nova prática de trabalho,
reconhecendo-se enquanto cidadãos e assumindo a defesa de políticas que
promovam a cidadania e a democracia.
É dentro do velho que o novo vai sendo gestado, as diferentes visões de mundo,
entre os responsáveis pela formulação e gestão das políticas públicas, promovem
conflitos e tensionamentos constantes. Métodos e objetivos são consensados, e
consensos também não são respeitados, e assim as políticas são gestadas
resultantes do ideal-possível a cada momento, vai-se adquirindo gosto pela prática
democrática na construção das políticas públicas, e na construção de pactos
internos que promovam a eficácia, eficiência e efetividade das políticas na melhoria
das condições de vida dos munícipes.
A continuidade e qualificação das políticas públicas é uma necessidade para a
modernidade da gestão pública, a administração municipal em Vitória vem desde o
119
ano de 1989 buscando concretizar suas ações pautada nesta linha. Apesar de anos
de experiência os sucessivos modelos gerenciais e os ajustes nas metodologias de
trabalho, deixam claro que para mudar a cultura institucional deve-se incentivar as
mudanças individuais, a incorporarem novos valores, que possibilitem novos olhares,
e novos compromissos em defesa da democracia.
Em todos estes anos de experiências com projetos multissetoriais integrados ainda
se verificam problemas internos, e choques entre setores que já deveriam ter
assimilado métodos que possibilitassem trabalhar de forma conjunta, ou seja,
integrado, com gestão compartilhada e consensada, sendo, portanto um dos
grandes desafios para o corpo gerencial a continuidade nas mudanças da cultura
interna, de forma a possibilitar o exercício de uma nova ética, pautada no
compromisso com a função social do servidor público.
Ainda, os mecanismos de participação direta da sociedade ainda não estão
consolidados.
No nível institucional a mudança cultural é um desafio grande, e no seio da
sociedade também, as relações clientelísticas devem ser melhor estudadas pelos
agentes públicos, pois limita a emancipação política do cidadão, e fragiliza a
interlocução entre Estado e sociedade numa perspectiva democrática, também deve
ser melhor pesquisado a realidade organizativa dos movimentos sociais, que
passam a serem chamados para discutirem políticas públicas e desenvolvimento
local, para além da realidade do bairro. Para fazer frente a estes desafios a
capacitação continuada de técnicos e cidadãos é de fundamental importância.
Nas referências empíricas registradas São Pedro e Projeto Terra, observa-se que,
na medida em que as ações evoluem, fica fortalecido no âmbito institucional o
entendimento quanto a necessidade de trabalhar com foco no desenvolvimento
humano sustentável, tendo o território delimitado como unidade de planejamento e
ação. Quanto ao fortalecimento da participação cidadã é necessário o entendimento
que a mesma pode ser qualificada e fortalecida na prática democrática, se existir
uma vontade política forte por parte dos dirigentes do poder público, e a forte
determinação da autoridade máxima do poder executivo municipal.
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A metodologia do Projeto Terra, com todos os seus ajustes buscou propiciar o
desenvolvimento local sustentável, chamando a população para discutir seu bairro a
Poligonal e a cidade, ou seja, aprofundar as discussões de políticas públicas.
Os Projetos em estudos ousaram inovar na formulação e gestão de políticas
públicas, concebidas em nível local, mas tendo como referência as tendências
globais, em conformidade com as diretrizes de pensar globalmente e agir
localmente.
Como referência para demonstrar o efeito da continuidade das políticas, registra-se
que em 1990 quarenta e sete mil pessoas viviam em moradias insalubres nas áreas
de mangue, e no período compreendido pela execução do Projeto São Pedro e
Projeto Terra, ou seja, de 1988 a 2004, foram removidos 100% das palafitas e
reassentados seus moradores, varias outras melhorias podem ser também
identificadas como a redução da mortalidade infantil, a melhoria no nível
educacional, a implantação de equipamentos públicos, a melhoria na prestação de
serviços para as comunidades menos favorecidas. Porém persiste ainda a
necessidade de realizar obras de reurbanização principalmente para as áreas de
morros, contemplando: infra-estrutura, equipamentos públicos, remoção de
moradores de áreas de risco, fortalecimento das ações de promoção social e
emancipação política.
A violência urbana rebate nos territórios segregados socialmente, contribuindo para
o aumento do número de mortes violentas em especial para os jovens na faixa etária
de 14 a 25 anos. Esse é atualmente o maior desafio a ser enfrentado pelo poder
público e sociedade civil, em defesa da vida.
As avaliações da efetividade e impacto das políticas públicas não estão
incorporadas na cultura política das organizações públicas no Brasil. Apesar desta
constatação para o Projeto Terra, foi buscado realizar os diagnósticos para nove
Poligonais demarcando o momento zero de partida dos trabalhos.
Em 2004 foi elaborado o índice de Qualidade Urbana – IQU, com base nos censos
de 1991 e 2000, demonstrando ser um método interessante. Porém os anos em
questão, pelo distanciamento entre o início do Projeto Terra 1997 e a maior parte
das intervenções físicas e sociais terem ocorrido entre 2000 e 2002, promovem
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distorções na análise das possibilidades de influências do Projeto Terra no território.
É importante que o Projeto Terra seja avaliado por equipe externa à PMV com o uso
de metodologia para análise dos impactos no nível institucional e no âmbito da
sociedade atendida diretamente pelo Projeto.
Nesse momento em que uma nova administração está chegando à prefeitura de
Vitória, cabe registrar que a riqueza das ações do poder local estão em sua fase de
amadurecimento e, a julgar pelos registros de experiências locais em outros
municípios, Vitória encontra-se no momento da síntese de sua trajetória histórica,
onde o fortalecimento da participação cidadã deve ser o alvo para a gestão
democrática, e a continuidade e qualificação das políticas públicas deveria continuar
sendo entendida como uma excelente prática de gestão.
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BIBLIOGRAFIA
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ENTREVISTAS
Valéria Andrade Latavanha. Assistente Social. Coordenadora da Área Social do Projeto Terra.
Madalena de Carvalho Nepomuceno. Economista. Gerente Executiva do Projeto Terra, no período de 1997 a março de 2003.
José Carlos Neves Loureiro. Arquiteto da PMV. Assessor Técnico Projeto São Pedro e Projeto Terra.
Virgínia Fontes Gomes. Chefe do Núcleo de Captação de Recursos da SEMFA/PMV
Maria de Lourdes da Silva Oliveira. Chefe do D.P.U. no período de 1998 a 2003 e atual assessora da SEDEC.
