Maria Celina D' Araujo e Camila Lameirão. A elite dirigente do governo Lula

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MARIA C ELINA D’A RAUJO



MARIA C ELINA D’A RAUJO

Participação de

CAMILA LAMEIRÃO

A elite dirigente

do governo Lula

Rio de Janeiro - 2009



S UMÁRIO

Apresentação | 5

Introdução | 5

Capítulo 1 – Burocracia, dirigentes públicos e política | 15

Cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS): criação, regras de provimento e composição

Cargos de Natureza Especial (NES): histórico

DAS e political appointees

Retrospectiva geral dos cargos de DAS e NES de 1996 a 2009

Capítulo 2 – Perfil dos ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES nos dois governos Lula | 33

Distribuição por tipo de cargo, sexo, etnia e região de procedência

Nível escolarExperiência profissional e político-partidária

Vínculos associativos

Considerações finais

Capítulo 3 – O compromisso sindical do governo Lula | 57

Sindicatos, associativismo e experiência profissional

Centrais sindicais

Sindicatos e dirigentes de fundos de pensão


Capítulo 4 – Ciências sociais, profissões e cargos de confiança | 81

Cargos de confiança, profissões, ciências sociais e governo

Ciências sociais e governo nos Estados Unidos

Os cientistas sociais no governo LulaConsiderações finais

Capítulo 5 – Ministros da Nova República e dirigentes públicos do governo Lula | 105

Quem são os ministros da Nova República

Trajetória política dos ministros

Ministros e partidos políticos

Distribuição dos partidos nos ministérios FHC e Lula


© Maria Celina D’Araujo

Livro publicado pelo Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil da

Fundação Getúlio Vargas (CPDOC/FGV) com apoio da Fundacão Ford.

Todos os direitos reservados.A reprodução não autorizada desta publicação,no todo ou em parte,

constitui violação do copyright (Lei nº 9.610, de 19 de fevereiro de 1998).

Revisão: Dora Rocha

Projeto gráfico: Isabella Perrotta / Hybris Design



Anexos1. Divisão dos órgãos com cargos de DAS 5 e 6 e NES em administração pública direta e indireta | 127

2. Divisão dos órgãos com cargos de DAS 5 e 6 e NES da administração pública federal em “áreas

de governo” | 128

3. Ministérios e órgãos de governo por presidente (1985-2008) | 129

4. Informações relativas à distribuição e ocupação dos cargos de DAS 5 e 6 e N ES por órgão

(amostra Lula 1 – 302 pessoas) | 134

5. Informações relativas à distribuição e ocupação dos cargos de DAS 5 e 6 e N ES por órgão

(amostra Lula 2 – 417 pessoas) | 136

Bibliografia | 138

A PRESENTAÇÃO

Este livro é parte de uma pesquisa que se propôs conhecer em detalhes o grupo de pessoas que chegou

ao topo da administração pública federal, no âmbito do Poder Executivo, nos dois governos de Luiz

Inácio Lula da Silva (2003-2006 e 2007- ). Foi produzido a partir de pesquisas empíricas realizadas entre

2006 e 2009, ou seja, ao longo de mais de três anos de um trabalho quase artesanal, que buscou identificar,

localizar e sistematizar dados biográficos dos componentes desse grupo.Isso foi feito de diversas maneiras, mas

basicamente por meio de um questionário cujos resultados permitiram formar um banco de dados administra-

dos e processados estatisticamente por um programa denominadoStatistical Package for Social Sciences (SPSS).

Antes de mais nada, é preciso esclarecer como é composto esse grupo que forma a elite dirigente do

governo Lula. Trata-se basicamente dos ocupantes dos cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS)

níveis 5 e 6, e dos cargos de Natureza Especial (NES), conjunto aqui denominado dirigentes públicos, e dos mi-

nistros. No primeiro caso, trabalhamos com uma amostra; no segundo, com os titulares que permaneceram no

cargo por mais de três meses.Também no primeiro caso, não pudemos estabelecer comparações, pois não há

estudos similares para outros governos, mas no segundo identificamos praticamente todos os ministros da Nova

República, inaugurada em 1985, e levantamos seus dados biográficos.Até o momento nosso banco de dados

conta com dados biográficos de cerca de mil pessoas, incluindo ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES, mi-

nistros e dirigentes de fundos de pensão.Trata-se de uma base em construção, que pode ser alimentada para

futuros governos e para governos anteriores, e pode fornecer dados agregados que ajudarão a compreender

quem é a elite dirigente do país – uma elite centrada no Poder Executivo e até o momento composta por

quadros técnicos,burocratas, funcionários de carreira e políticos de recorte eleitoral, como acontece com grande

parte dos ministros e secretários de Estado.

Ao contrário do que ocorre em países desenvolvidos, o Brasil é pobre em pesquisas desse tipo. Pouco

se estuda sobre as elites, pouco se sabe sobre suas características educacionais, profissionais e,principalmente,

sobre seus aspectos organizacionais e vínculos associativos. As elites são normalmente alvo de crítica, mas

nosso desconhecimento a respeito do que são, fazem e pensam é gritante.Não por acaso, nossa pesquisa demonstrou a falta de dados oficiais, organizados ou não. Chamou

atenção a precariedade das informações a respeito dos ocupantes dos cargos, em especial de DAS, tão ampla-

mente debatidos na imprensa e sobre os quais têm pairado questionamentos no Congresso, ligados tanto aos

critérios de preenchimento quanto à qualidade dos indicados. Por meio do Boletim Estatístico de Pessoal do

Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão , ficamos sabendo que em julho de 2009 existiam cerca de 80

mil cargos de confiança, funções de confiança e gratificações no Poder Executivo federal. É um número sur-

preendente de nomeações à disposição do presidente da República e dos ministros, que representa, sem dúvi-

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No decorrer da pesquisa, Camila e eu preparamos vários papers e os submetemos a debate em con-

gressos nacionais e internacionais.Quero registrar que desses encontros resultaram idéias que ajudaram a pen-

sar os dados quantitativos que íamos acumulando.Em especial menciono os encontros da Associação Brasileira

de Ciência Política (ABCP), da Associação Brasileira de Pós-Graduação em Ciências Sociais (Anpocs), da Latin

America Studies Association (Lasa), da Associación Latinoamerica de Ciência Política (Alacip) e da International

Political Science Association (Ipsa). Nessas ocasiões, vários colegas fizeram críticas e perguntas que nos aju-

daram a pensar sobre o que fazer.A todos sou imensamente grata, e gostaria de corresponder às suas expec-

tativas.

Rio de Janeiro, outubro de 2009.

MARIA CELINA D’ARAUJO

Professora do Departamento de Sociologia e Política da PUC-Rio

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M A R I A C E L I N A D ’ A R A U J O

da, um indicador da centralização da administração pública no país e é também uma evidência da possibilidade

de usar a máquina do Estado para efetuar compensações políticas.

A pesquisa, árdua e demorada, resultou em descobertas importantes que apresentamos ao longo dos

cinco capítulos deste livro. Nossa ênfase recaiu na formação acadêmica,nas carreiras profissionais e nos víncu-

los associativos e políticos dessa elite dirigente. Diferentemente da sociedade brasileira, mais avessa a partidos

e a associativismo, nossa pesquisa mostra que temos uma elite administrativa profundamente imbricada em

diversas formas de participação política e social.

Em que pese nosso esforço,nada poderia ser feito sem a boa vontade das várias centenas de pessoas

que aceitaram responder a nossos questionários, revelando extrema generosidade e compreensão. Da mesmaforma, a pesquisa não existiria não fosse o interesse da Fundação Ford em nos auxiliar com os recursos finan-

ceiros que possibilitaram esses três anos de “garimpo”. Nas pessoas de Ana Toni e Aurélio Vianna, agradeço a

confiança da Fundação Ford em meu trabalho.

A pesquisa foi realizada no Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil

da Fundação Getulio Vargas (Cpdoc/FGV), onde trabalhei por muitos anos e pelo qual nutro profundo respeito.

Agradeço ao Cpdoc, por meio de seu diretor e amigo, Celso Castro, o apoio nas várias fases deste trabalho.

Este foi um projeto que envolveu várias pessoas ao longo dos anos, em geral jovens estudantes cheios

de vida e interesse em aprender.Começo com Camila Lameirão, doutoranda em ciência política na Universidade

Federal Fluminense (UFF), a mais antiga e a única a permanecer comigo em todo o período. Com talento,

responsabilidade e senso crítico,revelou-se uma intelectual de primeira linha. Estamos juntas na segunda etapa

desta pesquisa, que ora se inicia e que visa a examinar o perfil do mesmo tipo de elite durante o governo

Fernando Henrique Cardoso.Angela Moreira, aluna do doutorado em história do Cpdoc, participou da primeira parte da pesquisa,

quando líamos e debatíamos a literatura pertinente e formávamos o banco de dados, numa incansável busca

por mais respostas aos questionários. Vanusa Queiroz,com profissionalismo e talento exemplares,ajudou a for-

mar um banco de dados no SPSS e a manuseá-lo. Contou para isso com o suporte técnico de Leonardo S.

Conrado de Santana. Thais Camargo, Mayara Lobato, Julia Vogel, Ivana Ribeiro, estudantes de ciências sociais

do Cpdoc, Priscila Ermínia Riscado, aluna de pós-graduação da UFF,e Manuela Souza, também da UFF, foram,

em momentos diferentes, estagiárias, bolsistas ou assistentes, e todas surpreenderam pela capacidade de tra-

balhar,pensar e cooperar.Três varões se somaram ao grupo,Thiago Rangel Bartole, Rodrigo Faray Rosa e Pedro

Américo Silva, que ajudaram na coleta de informações usando para tanto vários suportes documentais. No

Cpdoc, agradeço ainda a Dora Rocha e Ana Flaksman, que, com o talento de sempre, reviram os originais.

Entre colegas especialistas há agradecimentos importantes a registrar.Em primeiro lugar, a Regina Silvia

Pacheco, da Escola de Administração de Empresas de São Paulo da FGV. Ela é sem dúvida a maior especialistano tema e foi uma das grandes animadoras de nosso trabalho. Leu nossos relatórios, deu sugestões valiosas e

nos chamou a atenção para aspectos que nos passavam despercebidos. Paulo Fontes, do Cpdoc, foi de ines-

timável valia ajudando-nos a localizar pessoas e dando sempre ótimas sugestões sobre caminhos a seguir. Da

mesma forma, Frederico Lustosa da Costa, da FGV, Luiz Alberto dos Santos, da Casa Civil da Presidência da

República, Jairo Nicolau,professor do IUPERJ,e Valter Correia da Silva, que no início da pesquisa, em 2006, ocu-

pava o cargo de secretário de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em diferentes

momentos e de diferentes maneiras ajudaram com sugestões ou facilitaram percursos.

A E L I T E D I R I G E N T E D O G O V E R N O L U L A

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I NTRODUÇÃO

Os anos dedicados a estudar a elite dirigente dos governos Lula (2003-2006 e 2007- ) nos obrigaram

a muitas leituras e forçaram reflexões, algumas inquietantes. Um dos aspectos mais preocupantes

derivados desta pesquisa diz respeito à ausência de regras estáveis para definir os critérios de

nomeação dos dirigentes públicos no Brasil, em especial os ocupantes dos cargos de DAS. A cada governo há

uma ou mais inovações, e esse traço se acentuou no decorrer da Nova República. Caminhamos de uma situa-

ção, durante a ditadura militar (1964-1985), quando o preenchimento desses cargos era bastante flexível, para

várias regulamentações que ora definem quem pode nomear,ora dispõem sobre quem pode ser nomeado e que

percentuais de funcionários públicos devem integrar esses quadros.

Nos governos Fernando Henrique Cardoso (1995-2003),houve uma tentativa de estabelecer por lei per-

centuais máximos e mínimos para a presença de funcionários públicos na ocupação desses cargos, mas, devido

a pressões políticas, a lei foi revogada. Isso significa que tem havido, de fato, fortes pressões nos meios políticos

para que os cargos de DAS possam ser usados como moeda política, e que essas pressões vêm também do

Congresso e dos partidos, e não apenas de dentro do Executivo. Outra característica do governo Fernando

Henrique foi a distribuição de competências, entre o presidente e os ministros, para a nomeação dos ocupantes

desses cargos. Já no governo Lula, todas as nomeações passaram a ser concentradas na Casa Civil, inicialmente

chefiada por José Dirceu. Mas esse governo também estabeleceu novos critérios para o preenchimento desses

cargos,fixando limites para a presença de não-servidores. Na prática, esses tetos nem sempre foram observados.

Quando falamos da baixa estabilidade nas regras de nomeação para esses cargos e funções e para a

indicação das gratificações, estamos nos referindo a milhares de casos em que pessoas passaram a reter em

suas mãos prerrogativas excepcionais para estabelecer gastos, propor políticas e tomar decisões que afetam

toda a sociedade.Dados oficiais indicam que em julho de 2009 havia cerca de 80 mil cargos e funções de con-

fiança e gratificações no Poder Executivo federal. Destes, cerca de 47.500 eram cargos e funções de confiança

na administração direta,autárquica ou fundacional, que podiam ser preenchidos discricionariamente pelo Poder

Executivo federal. Os demais incluíam apenas gratificações em vários órgãos ou nomeações para instituiçõesfederais de ensino. Sem dúvida, há um número excepcional de indicações concentrado nas mãos do presidente

e dos ministros, o que revela não só a alta centralização da administração pública no país, mas também uma

contradição gritante e desconfortável do ponto de vista da boa gestão pública:de um lado, um grande número

de cargos e posições preenchidos por critérios de confiança política, de outro, regras praticamente ad hoc para

preenchê-los.Além do mais, em geral predomina a falta de transparência nos processos de seleção.

As mudanças constantes nas regras para nomeação e provimento desses cargos demonstram fragili-

dade administrativa e oportunidade política. Denotam que a administração pública nem sempre é tratada de

forma impessoal e profissional e, portanto, pode mudar a cada governo, segundo critérios e interesses de

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Outras descobertas, constatações ou problemas foram surgindo. Apuramos, por exemplo, que pouco

sabemos sobre as profissões e os cargos públicos, que tipo de formação tem sido mais corrente nas diferentes

funções. Pouco sabemos sobre a participação das profissões dentro da divisão social do trabalho na área go-

vernamental. Tivemos a surpresa de ver a alta incidência de cientistas sociais nos altos escalões, tema do

Capítulo 4, e ao mesmo tempo de observar como os médicos, entre todas as profissões,são os dirigentes que

mais laços apresentam com a sociedade civil e com diversas formas de associativismo político e social. São,sem

sombra de dúvida, o grupo profissional mais organizado de nossa amostra. Isso tem impactos sobre as políti-

cas de saúde? Certamente deveríamos dar mais atenção ao assunto.

Notamos também que de maneira geral nossa amostra revela um grupo de pessoas que ascendeusocialmente em relação a seus pais, evidenciando as grandes possibilidades de mobilidade na sociedade

brasileira. Da mesma forma, constatamos que a composição sexista e étnica desse grupo, bem como sua

extração regional, expressa as gritantes desigualdades do país. Esse é um microcosmo que evidencia a concen-

tração do poder em mãos masculinas, brancas, oriundas em grande parte da região Sudeste. O grupo de diri-

gentes públicos aqui examinado é altamente escolarizado e majoritariamente composto por funcionários de car-

reira, o que, como mencionado, não invalida a possibilidade de forte envolvimento político-partidário.O conjun-

to evidencia ainda uma grande aproximação com atividades acadêmicas, em especial o ensino superior, e com

o terceiro setor. Trata-se de um grupo relativamente jovem, em torno dos 50 anos, e altamente engajado em

várias frentes de participação.

O Capítulo 1 revê o debate analítico sobre o objeto da pesquisa, a partir do qual depreendemos o

caráter polivalente da função de dirigente público e, por isso,os limites de uma perspectiva dicotômica, circuns-

crita apenas aos critérios políticos ou tecnoburocráticos na análise sobre a composição dos cargos de DAS eNES também examinados. Isso possibilitou iniciar a análise dos dados empíricos levantados na pesquisa com

um enfoque mais atento aos atributos e competências desses dirigentes públicos.

Ao mesmo tempo, dispensamos atenção ao marco legal que tem regulado a composição e o provimen-

to dos cargos de DAS e NES desde que foram criados na administração pública brasileira em 1967.

Consideramos esta uma questão central, pois esclarece no interior de cada governo a distribuição de impor-

tantes recursos de poder. A delegação presidencial de competência a ministros e outras autoridades governa-

mentais para prover os cargos de DAS e NES revela em que medida o governo tem autonomia para compor seus

quadros e conduzir a administração pública federal. Nesse âmbito, o governo Lula apresentou, em contraste

com as administrações anteriores, uma tendência centralizadora ao transferir para a Casa Civil todas as com-

petências para decidir sobre o provimento e a composição dos cargos de DAS 5 e 6 e NES, mesmo daqueles

que antes eram atribuição do presidente da República.

O Capítulo 1 informa a alta instabilidade nos critérios e regras que regem esse tipo de assunto, e indi-

ca o ritmo do processo de institucionalização de carreiras e funções públicas.Além disso, traz uma retrospecti-va dos quantitativos e da composição de todos os ocupantes dos cargos de DAS a partir de 1996, quando esses

dados começaram a ser divulgados pelo governo. Há um crescimento constante desse quantitativo, provocan-

do no mínimo uma indagação: se as carreiras públicas no Brasil vêm sendo fortalecidas desde a Constituição

de 1988, por que o Estado brasileiro continua precisando de tantos cargos de confiança política para gerenciar

a máquina pública?

O Capítulo 2 trata dos dados quantitativos que apuramos nas duas amostras de titulares de altos car-

gos de direção nos dois mandatos de Lula. É um levantamento inédito, que permite conhecer o perfil desses

1 1


ocasião. No cômputo geral pode-se dizer que tem havido progressos, mas muito lentos, como salienta Luiz

Alberto dos Santos.1 Mas pode-se também apontar problemas, em especial os que indicam que esta é uma

esfera de ação do Estado brasileiro que em tese pode facilmente ser capturada por interesses organizados, e na

qual o patrimonialismo e o corporativismo podem ser acentuados.

A instabilidade dos procedimentos para essas nomeações e o pouco monitoramento parlamentar e, por-

tanto, da sociedade sobre elas são indicadores da precariedade de controles sobre a máquina pública. Embora,

como mostraremos no Capítulo 1, não se deva tratar de forma dicotômica e excludente os técnicos-burocratas

e os políticos, esta pesquisa conclui que são necessários ajustes, pois, como demonstramos, o governo, pelo

menos nos dois mandatos de Lula, reúne fortes condições de adaptar a máquina do Estado aos interesses deseu partido. A centralização do preenchimento dos cerca de 21.000 cargos de DAS na Casa Civil a partir de

2003 é um indicador do que estamos dizendo.

Verificamos que é alta a presença de funcionários públicos entre os ocupantes dos cargos de DAS, mas

concluímos também que ser funcionário público não limita a militância social e política. Ao contrário, nossa

amostra revela que os dirigentes vindos das carreiras públicas têm fortes vínculos com movimentos sociais,par-

tidos, terceiro setor,academia e, em especial, com sindicatos. Não se trata,portanto, de funcionários desinte-

ressados,mas de um conjunto de cidadãos com níveis de participação e de inserção política e social muito acima

dos que são praticados pela média da sociedade brasileira. Esses dados em si já servem para relativizar a dico-

tomia entre burocratas e políticos, conforme discutiremos no Capítulo 1.

Em nossa pesquisa chamaram a atenção os altos níveis de filiação a sindicatos e ao PT.Temos fortes

razões para supor que essa participação tende a ser alta em outros governos, posto que a interface do PT e da

CUT com o funcionalismo público é histórica,e que essa é uma categoria com níveis muito altos de sindicaliza-ção.Teríamos assim grande probabilidade de,independentemente da filiação partidária do presidente, sempre

encontrar entre esses dirigentes provenientes do setor público uma grande massa de sindicalizados e de petis-

tas. Dito de outra forma, os integrantes das carreiras públicas estão majoritariamente filiados a sindicatos e têm

preferencialmente adotado o PT, de forma que mesmo que o governo seja de outro partido, a máquina pública

irá refletir essa tendência.

Não se trata de contrapor sindicalizados a competência profissional, nem petismo a responsabilidade

pública,apenas de atestar que essa relação está dada e que, segundo nossos dados, parece ter sido superdimen-

sionada no governo Lula. Não conhecemos trabalhos que analisem no Brasil os efeitos de altas taxas de sindi-

calização e de partidarização entre os funcionários públicos sobre a qualidade do funcionamento da máquina

pública. Esse é um estudo que merece ser feito e uma indagação que ficou em todo o percurso deste trabalho.

A sindicalização do setor público se adensou no momento da democratização, ao fim da ditadura mi-

litar,quando as críticas aos “políticos tradicionais” eram correntes.A opção pelo PT, partido de oposição, pode-

ria em tese demonstrar mais preocupação com o patrimônio público e as necessidades da sociedade brasileira.O PT tornou-se governo em 2003, e nesse momento houve, de forma inédita, uma confluência entre governo,

movimento sindical, movimento social e funcionários públicos tão mobilizados ideologicamente quanto corpo-

rativos sociologicamente. Formou-se uma grande convergência,que, ao lado do carisma do presidente, explica

em parte o sucesso do governo. Essa conclusão, entretanto, não invalida a tese demonstrada no Capítulo 2, de

que grande parte desses funcionários apresenta alta qualificação profissional.


1 0

1 Santos (2009).



PT. Observa-se,contudo, que isso já está esboçado no segundo governo Fernando Henrique,mas se acentua sig-

nificativamente com o governo Lula. Sabemos que estes não são cargos de confiança do presidente da

República, mas, dada a importância estratégica dos fundos de pensão a partir dos anos 1990, quando partici-

param do processo de privatizações, seus vínculos políticos com governo se fortaleceram. Essas interações nos

instigam a futuros trabalhos que possam mostrar em que medida os fundos de pensão passaram a ser parte da

agenda dos sindicatos e de que maneira foram consolidando seus vínculos com os diferentes governos.

O Capítulo 4 deriva da necessidade de refletir sobre a presença das profissões entre esses dirigentes.

Notamos a presença maciça de profissões tradicionais em cargos de governo, como economistas, adminis-

tradores, engenheiros, advogados e médicos, mas também uma participação significativa de cientistas sociais,conhecidos por uma formação mais genérica. Entre os pós-graduados, mestres e doutores,as ciências sociais são

a área preferida depois apenas da economia. Alimentávamos a hipótese de que a presença de cientistas sociais

nesses cargos se explicaria pela histórica relação do PT e do presidente Lula com o meio intelectual e acadêmi-

co. Ou seja, dada a contribuição de setores da academia e da intelectualidade para a formação do PT e as can-

didaturas de Lula à Presidência da República desde os anos de 1980, entendíamos que a participação de pes-

soas com formação em ciências sociais, disciplina que no Brasil tem um caráter profundamente acadêmico, se

explicaria pelas vias partidárias. A tese mostrou-se equivocada.Os cientistas sociais estão tão presentes nesses

cargos porque,a exemplo de outras profissões e de outros brasileiros,abraçaram as carreiras do serviço público.

Para chegar a essa conclusão fizemos um longo trajeto intelectual e empírico.Examinamos o que a li-

teratura tem dito sobre o ofício do sociólogo no Brasil, bem como sobre a relação entre os acadêmicos,sobre-

tudo cientistas sociais,e o governo. Para tanto nos valemos fundamentalmente de um debate norte-americano

sobre a institucionalização das ciências sociais na divisão social do trabalho governamental. Caso os cientistassociais,ou qualquer outra profissão, alcançassem essa institucionalização, participariam de sucessivos governos

independentemente dos partidos que chegassem ao poder. Isso aconteceria em decorrência da centralidade do

conhecimento dessa disciplina para o desenvolvimento e operacionalização de políticas. De certa forma, no

Brasil, verificamos isso em relação aos economistas, que por suas competências técnicas específicas têm sido

atores centrais na condução de políticas e vêm dando credibilidade aos governos, independentemente dos

matizes partidários.

Os poucos autores que estudam a formação das ciências sociais no Brasil costumam afirmar que ela

não se traduz em competências técnicas específicas que possibilitem ao cientista social atuar em outras esferas

que não a acadêmica. Nessa visão, seria remota a possibilidade de institucionalização das ciências sociais na

divisão do trabalho em cargos governamentais.Os dados que levantamos sobre esse grupo mostram um profis-

sional cujo perfil,de modo geral, não se enquadra na classificação de acadêmico.No entanto, mais da metade

é composta por funcionários públicos. Dessa forma, consideramos que a expressiva presença de cientistas so-

ciais nos governos Lula explica-se por seus vínculos ao PT,não em decorrência da atuação acadêmica, mas porsua ligação com o serviço público.

Da mesma forma nos detivemos em observar os vínculos profissionais e associativos de outras catego-

rias profissionais em comparação com os cientistas sociais.O vínculo dos cientistas sociais com o PT,sindicatos,

centrais sindicais,movimentos sociais e organizações da sociedade civil á alto,mas não é maior que o dos médi-

cos. Os médicos são a profissão que aparece de forma mais organizada e engajada em nossa amostra.

O Capítulo 5 apresenta dados sistematizados sobre a composição ministerial de todos os governos da

Nova República, de Sarney a Lula, visando a contribuir para um campo de pesquisa ainda pouco explorado nos

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dirigentes e seus vínculos acadêmicos, profissionais e políticos. Inicialmente,os dados confirmam o que sugeriu

Regina Pacheco em um de seus trabalhos, isto é, que “há um descompasso entre o perfil atual dos dirigentes

públicos e o que prevalece na literatura e na visão dos organismos internacionais”, para os quais esses cargos

de confiança são redutos clientelistas ocupados por pessoas sem as qualificações técnicas necessárias. 2

Verificamos que os ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES analisados têm alto nível de escolaridade, expe-

riência profissional diversificada, sobretudo em atividades de docência,t écnicas e de consultoria, e acumulam

considerável experiência em cargos de DAS. Além do mais, cerca de 65% são funcionários públicos, em sua

maioria servidores oriundos da esfera federal.Considerando apenas os não-servidores, isto é, aqueles que foram

recrutados fora do setor público,verificamos um perfil relativamente similar ao observado entre os funcionáriosefetivos. Os não-servidores também têm um nível escolar alto e experiência profissional diversificada, embora

em ramos distintos daqueles dos servidores públicos. Contudo, apresentam, como era de se esperar, um nível

menor de experiência em cargos de DAS. De toda forma, do ponto de vista da experiência profissional e da ti-

tulação, trata-se de um grupo com credenciais que os habilitam a exercer altas funções.

Por outro lado, a pesquisa apurou que os ocupantes desses cargos mantêm expressivas ligações com o

PT, com sindicatos, centrais sindicais, movimentos sociais e organizações de gestão local. Mesmo esperando

encontrar essas características entre os membros do governo Lula e, sobretudo, do PT, nos interrogamos sobre

os efeitos que esses envolvimentos podem ter sobre o exercício da função de dirigente público e a qualidade

de um governo. Da mesma forma constatamos um alto engajamento cívico desses dirigentes em participações

variadas no terceiro setor e na sociedade civil em geral. Trata-se, em suma, de uma burocracia politizada e

socialmente engajada. Essa marca é válida para os servidores oriundos dos três níveis de governo, federal,

estadual e municipal, e para os não-servidores. Em todos os casos há alta filiação ao PT, alguma participaçãoem centrais sindicais e, especialmente,em sindicatos.

O Capítulo 3 detém-se exatamente em estudar a questão da sindicalização entre esses dirigentes no

governo Lula. Para começar, é claro que qualquer profissional,independentemente de sua origem, tem consti-

tucionalmente o direito de filiar-se ao sindicato de sua categoria por razões formais ou corporativas.As taxas

de sindicalização no setor público são altas, e isso é confirmado em nossa amostra. Também é expressiva a

relação entre esses sindicalizados e a filiação ao PT.Praticamente todos os que indicaram filiação partidária dis-

seram ser filiados ao PT, mostrando assim a correlação expressiva entre o PT, o setor público e os sindicatos.Ao longo do capítulo,atentamos também para algumas políticas trabalhistas do governo Lula, em espe-

cial a reforma sindical. Examinamos os resultados do Fórum Nacional do Trabalho, inaugurado em 2003, queao fim de três anos apresentou várias propostas a serem encaminhadas ao Congresso Nacional. Mostramos ascontradições desses debates e as do próprio presidente, em particular, quanto à unicidade sindical.Ao fim, asmudanças se resumiram a reconhecer a legalidade das centrais e a definir sua forma de financiamento.Foi deci-

dido o financiamento público por meio do imposto sindical.Essa atenção às centrais é compatível com a maiorpresença de pessoas a elas vinculadas no decorrer do segundo governo. É compatível também com a preocu-pação de não desmontar a rede sindical corporativa formada na era Vargas fortalecendo seus órgãos de cúpu-la, que de fato, desde os anos 1990, são os principais representantes dos trabalhadores nas grandes nego-ciações ou conversações junto aos empresários e ao poder público.

Como teste para ajudar a pensar a expressiva presença de sindicalizados entre os dirigentes públicos,

analisamos a composição dos principais cargos de direção dos três maiores fundos de pensão do Brasil (Previ,

Petros e Funcef) a partir de 1999. Também nesse caso é patente o alto envolvimento com sindicatos e com o


1 2

2 Pacheco (2002).



C A P Í T U L O 1

B UROCRACIA, DIRIGENTES PÚBLICOS E POLÍTICA

No Brasil, os cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS) níveis 5 e 6, assim como os de

Natureza Especial (NES), têm sido considerados pela literatura especializada como postos de direção

comandados por dirigentes públicos. Pela posição que ocupam no organograma da administração

pública federal,logo abaixo dos ministros e secretários de Estado,e por seu escopo funcional,esses cargos con-

figurariam, conceitualmente, um espaço gerencial afeito à eficiência e à racionalidade no âmbito do serviço

público brasileiro.Na prática, o nível gerencial desses postos depende do perfil de seus ocupantes, das práticas

institucionais de gestão pública seguidas pelos órgãos governamentais nos quais estão inseridos, e do tipo de

comando exercido pelos ministros e secretários na chefia de seus órgãos (delegação de tomada de decisão).1

O entendimento dos cargos de DAS 5 e 6 e NES como instâncias gerenciais teve como marco no Brasilo processo de reforma do Estado operado pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado a partir de1995. O ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira afirmava, no Plano diretor do aparelho de r eforma do Estado , do-cumento que foi publicado em 1995 e que orientaria as políticas de gestão pública estatal elaboradas no go-verno Fernando Henrique Cardoso, que “o sistema de DASs é um passo na direção de uma administração públi-ca gerencial”,2 devido à sua estrutura de provimento flexível, que possibilita que seus titulares sejam recruta-dos entre quadros estratégicos do setor privado ou mesmo entre quaisquer funcionários públicos com com-petências para o desempenho de funções de direção.

A reforma gerencial que Bresser-Pereira pretendia implantar no Brasil tinha como inspiração os movi-mentos de reforma no setor público que, segundo Francisco Longo, “sob diferentes lemas e denominações,com clara diferença de ambição e profundidade,mas com uma consistente coincidência de conteúdo, se desen-volviam nos sistemas político-administrativos de boa parte do mundo”desde fins da década de 1970.3 Longodestaca que a figura do dirigente público é um elemento central nesse processo de transformação do Estado.

Condicionado pela crise fiscal, pela crescente restrição de recursos, e ao mesmo tempo pela expansão da pro-visão de serviços públicos, que gera uma crescente complexidade e diversificação dos processos de produçãodos serviços, o Estado passa a requerer formas racionais de gestão. Nesse contexto, “a incorporação dosmanagers , ou dirigentes públicos, portadores dos valores e saberes próprios da racionalidade econômica, per-mite aos políticos orientar a administração em direção à produção de melhorias de eficiência”.4

1 5

estudos sobre política brasileira. Tivemos a intenção nesse capítulo de ir além do enfoque que tende a analisar

a composição do ministério segundo critérios estritamente partidários.Sem negar essa perspectiva, propusemos

uma análise comparativa sobre aspectos sociopolíticos concernentes às biografias dos ministros nomeados ao

longo do período democrático iniciado em 1985 no Brasil. Essa dimensão comparativa nos permitiu identificar

tendências gerais e específicas que permeiam cada governo.Esse enfoque comparativo, contudo,ainda nos falta

em relação ao conjunto de ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES.

No geral, observamos altas taxas escolaridade entre os ministros de todos os governos,as maiores delas

no primeiro governo Fernando Henrique e no segundo governo Lula. O governo Itamar Franco, por sua vez, con-

centra a menor escolaridade.Também constatamos nesse grupo altos níveis de experiência política, sobretudono âmbito legislativo. Em cada governo, de 30 a 60% dos ministros já tinham exercido mandatos legislativos.

A presidência de José Sarney e a primeira de Lula concentram as maiores taxas dessa experiência.

Sintomaticamente são esses dois governos que também possuem o maior número de ministros com filiações

partidárias – ao PMDB no governo Sarney, e ao PT nos dois mandatos de Lula. O governo Fernando Collor apre-

senta as menores taxas de ministros com experiência política legislativa e com vinculações partidárias, o que é

consistente com a propaganda eleitoral de que seu governo seria avesso aos políticos. A maior ou menor par-

tidarização do ministério,bem como a fatia que cabe a cada partido da base do governo, são recursos impres-

cindíveis para entender governabilidade e estabilidade política.

A participação de ex-governadores e ex-prefeitos entre os ministros é menor em relação à presença de

ex-parlamentares,o que nos permite supor que o posto de ministro se insere mais na trajetória política de mem-

bros do Legislativo do que do Executivo. Com exceção do governo Sarney, que reuniu um alto percentual de

ministros que já haviam exercido cargo de governador ou prefeito, nas demais presidências essas taxas não sãosignificativas. O governo Collor mais uma vez se destaca pela baixa presença de ex-governadores e ex-prefeitos

no ministério. Em todos eles a presença feminina e de outras minorias sociológicas é inexpressiva.

De modo geral, foi o governo Lula o que introduziu mais novidades nas tendências de composição do

ministério. O número de mulheres cresceu, bem como aumentou a diversidade étnica e a presença da região

Nordeste. Foi também o governo em que o partido do presidente concentrou mais pastas ministeriais, em fran-

ca desproporção ao seu tamanho no Congresso. Além do que, na sua administração passou a integrar o mi-

nistério um maior número de pessoas vinculadas a sindicatos, centrais sindicais e movimentos sociais, o que

seria previsível tendo em vista os vínculos históricos desses setores com o PT e o presidente Lula.

Esta introdução apresenta ao leitor um resumo do que será encontrado no interior do livro, por meio

de análises, gráficos e tabelas. Foi um esforço, ainda solitário, para entender quem é o grupo que manda no

Brasil. A ciência política classicamente procura responder a três questões: quem manda, como manda e para

quem manda. Este livro está muito longe de responder a qualquer uma das três perguntas, mas quer avançar

nessa direção. Detivemo-nos na primeira pergunta, ou seja, quem é o grupo dirigente do governo Lula. A frus-tração é grande por não termos dados semelhantes para outros períodos e com isso podermos fazer compara-

ções, examinar continuidades ou mudanças. Vimos que no plano do ministério o governo Lula apresenta novi-

dades, e cremos que elas também deverão existir no que diz respeito aos ocupantes dos cargos de DAS e NES.

Para isso precisaríamos conhecer o que se passou em governos anteriores, o que ainda não foi possível.

Neste momento estamos iniciando uma pesquisa com o objetivo de conhecer o perfil desse grupo diri-

gente durante os governos de Fernando Henrique Cardoso. Esse novo estudo nos permitirá pensar com mais

consistência sobre todas as ideias aqui enunciadas – e outras que certamente virão.


1 4

1 Estas são as condições listadas por Longo (2003) para definir a função de direção pública.2 Plano diretor, p.37.3 Longo (2003:10).4 Longo (2003: 9).



habilidades específicas; e outra concernente aos critérios de recrutamento utilizados pelos responsáveis pornomeá-los. De acordo com Pacheco, tratar os dirigentes públicos como uma categoria analítica possibilita odesenvolvimento de estudos conceituais e empíricos que investiguem as competências de direção requeridaspara o cargo.É esse ponto que deve ser enfatizado: a despeito de os ocupantes de cargos de direção terem sidorecrutados na iniciativa privada,no terceiro setor ou em qualquer esfera da administração pública, o que deveser levado em conta é se possuem competências específicas de direção.

Maria Rita Loureiro e Fernando Abrúcio, em trabalhos pioneiros sobre burocracia e cargos de confiançano Brasil,9 também se dedicaram a esclarecer a natureza dos cargos de direção no sistema político-administra-

tivo brasileiro. Para os autores, os ocupantes do alto escalão do serviço público federal podem ser definidoscomo policymakers , ou seja, decisores com responsabilidade política. Sendo assim,não se pode explicar o com-portamento e os atributos desses decisores a partir de uma abordagem dicotômica da relação entre políticos eburocratas.O policymaker é definido justamente por um modelo híbrido de atuação que conjuga característicasdos políticos e dos burocratas. Segundo essa perspectiva,o pano de fundo da ação dos policymakers é semprepolítico, de tal forma que eles são avaliados por dois critérios: “o da responsabilidade política, vinculada àtransparência e às consequências gerais de cada ato, e o de responsividade, ligada à efetividade da políticapública adotada.”10 Loureiro e Abrúcio discorrem, portanto, sobre um profissional híbrido que “é responsáveltanto pela gestão eficiente quanto por atender aos objetivos políticos da agenda governamental”.11

Como se pode perceber, no Brasil, vêm se desenvolvendo reflexões importantes sobre o tema dos diri-gentes públicos, que não se limitam à pura crítica da politização. Ao contrário, deixando de lado uma visãodicotômica que contrapõe o espaço da política ao da burocracia, esses trabalhos apresentam uma perspectivade análise abrangente e destacam o hibridismo que caracteriza o papel e as atribuições dos cargos de DAS e,

consequentemente, as competências específicas de direção requeridas. Novas pesquisas são necessárias paraaferir se os ocupantes dos cargos de DAS 5 e 6 e NES possuem as qualificações e competências que a funçãode direção requer. Entendemos que o preenchimento desses postos por pessoas adequadamente qualificadasdemonstra, de certa forma, a intenção de um governo em zelar pela eficiência da máquina pública.

Nosso trabalho caminha nessa direção. Pretende especialmente contribuir para a investigação empíricasobre o perfil desse conjunto de dirigentes brasileiros.A partir de dados sobre escolaridade, perfil profissional,vínculos com o setor público,experiências em cargos de DAS, entre outros, conheceremos melhor as competên-cias da elite dirigente na presidência de Lula.

Cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS):criação, regras de provimento e composição

Os cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS) foram criados no âmbito da reforma admi-nistrativa estabelecida com o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Com mudanças de competênciase ajustes em suas atribuições e formas de provimento, esses postos se mantiveram até os dias atuais, consti-tuindo um dos principais grupos de funcionários na estrutura dos governos e do Estado brasileiro. Por seremcargos de livre provimento do presidente ou dos ministros, representam um recurso importante para incorporarpessoas de notório saber aos quadros públicos, formar equipes, prestigiar aliados, cooptar opositores e contro-

1 7


O modelo de dirigente público próprio da reforma gerencial do Estado supõe um profissional quedestoa dos dois tradicionais atores que compõem a administração pública: a classe política e os burocratas. Odesenvolvimento das funções de direção pública exige a superação desse dualismo político-burocrático e oreconhecimento de uma esfera gerencial no âmbito do setor público a ser preenchida por dirigentes, subordi-nados a mandatários políticos, mas a quem se reconhece esfera própria de decisão exercida sob marcos con-tratuais, baseados no principio de responsabilização por resultados.

Formalmente, o desempenho dos cargos de direção deveria ocorrer dentro desses marcos nos paísesque tentaram promover uma reforma gerencial do Estado.Contudo, na prática, diversos condicionantes podem

obstaculizar esse desempenho. Por exemplo,o fato de, em alguns países,esses cargos serem de livre nomeaçãotem levantado dúvidas a respeito dos critérios que regem o seu provimento. Alega-se que critérios exclusiva-mente políticos ou clientelistas tendem a predominar na escolha dos titulares desses cargos, levando à seleçãode pessoas sem as qualificações necessárias para o exercício dessas funções.

Especificamente no Brasil,Regina Pacheco vem se dedicando ao debate dessa questão e, sobretudo,aotema dos dirigentes públicos.Segundo a autora, prevalece no país “a visão homogeneizadora de que os cargosde livre nomeação sempre foram preenchidos pela lógica clientelista ou político-partidária”,5 o que reforçariaa convicção de que deve ser instituída uma reserva dos postos de direção para os funcionários públicos efetivos.Bresser-Pereira referiu-se a essa visão como sendo um “mito de Brasília”, pois de fato esses cargos têm sidohistoricamente ocupados majoritariamente por funcionários de carreira, o que lhes possibilita, quando indica-dos, aumentar sua remuneração e adquirir experiência profissional e competências de direção.6

Sem negar o possível uso político dos cargos de direção no Brasil, já que afinal são postos de confiançae, por isso, suscetíveis de indicações dos partidos políticos que compõem a coalizão governamental, Pacheco

destaca a importância de se alterar os termos do debate sobre dirigentes públicos. A autora afirma que “aquestão a ser enfrentada não é apenas a de evitar um grau de interferência indevida dos atores políticos naescolha dos dirigentes. Implica fazer avançar a concepção sobre as competências desejáveis destes dirigentes,os resultados deles esperados, sua autonomia para compor a equipe de direção dentro de sua organização”.Segundo essa perspectiva,“o debate em torno da escolha de dirigentes para o setor público não pode ficar sub-metido à dicotomia entre política e burocracia: há que se considerar esse grupo como um ator específico,comethos próprio”.7 Diferentemente do burocrata prescrito pelo modelo weberiano, caracterizado pela impessoa-lidade,a observância estrita às normas e um sistema de ação hierarquizado,a figura do dirigente tem um caráterespecífico. Não existe exercício de direção sem a capacidade de tomar decisões e fazer escolhas autônomas.Não há gerência onde a atividade é, fundamentalmente,mera aplicação de normas ou execução de instruçõesoriginárias de outros.

De acordo com Pacheco, nos estudos sobre os cargos de confiança “passa, assim, a ter importância,não a separação tradicional entre políticos e burocratas, mas novas formas de definição de responsabilidade

específicas:entre política e gestão,e entre gestão e burocracia.As diferenciações não residem em graus de neu-tralidade ou insulamento de cada uma dessas esferas, mas, sobretudo, na diferenciação do ethos específico decada grupo de atores.Os dirigentes públicos têm o ethos da racionalidade econômica: movem-se pelo princípiode criar o máximo de valor público a partir de insumos pelos quais são responsáveis”.8

Dessa forma, o tema dos dirigentes públicos deve ser tratado analiticamente a partir de duas aborda-gens. Uma que se refira à sua categoria funcional, enfocando especificamente suas atribuições,competências e


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5 Pacheco (2008:3). Ver trabalhos de Geddes (1990),Nunes (1999) e Schneider (1994).

6 Bresser-Pereira (2002).

7 Pacheco (2002: 18).

8 Pacheco (2002: 12).

9 Os trabalhos estão listados nas referências bibliográficas deste livro.10 Loureiro et alii (1998c: 48).11 Olivieri (2007: 153).



seja, seriam cargos de consultor jurídico e de assessor.13 O provimento dos cargos de DAS-102 também ficariasob a responsabilidade do presidente da República.

Em 1976 o Grupo DAS foi reestruturado,14 de modo que suas atividades passaram a abranger tambémaquelas relacionadas a encargos financeiros. Os cargos em comissão e as funções de confiança passaram a serdistribuídos em seis níveis hierárquicos,cujo provimento se daria da seguinte forma:

(i) Níveis 3 a 6 e dirigentes de autarquia: por ato do presidente da República;(ii) Níveis 1 e 2: por ato do ministro de Estado ou dirigente de órgão integrante da Presidência da

República ou de autarquia federal.

Durante o governo do presidente João Batista Figueiredo (1979-1985), novas alterações ocorreram. Apartir de junho de 1979, de acordo com o Decreto-Lei 1.660, 50% dos níveis 1 e 2 de DAS teriam que serpreenchidos por funcionários de carreira. Passou também a haver menos concentração das nomeações nasmãos do presidente da República. Apenas os níveis 5 e 6 e os dirigentes de autarquia continuaram sendonomeados por ato do presidente.Os níveis 1 a 4 de DAS passaram a ser preenchidos pelos ministros de Estadoou por dirigentes de órgão integrante da Presidência da República ou de autarquia federal.15

Essa mudança, pelo menos do ponto de vista formal, dava mais autonomia aos ministros e dirigentespara montar sua equipe de trabalho de forma mais ágil e em consonância com os interesses e objetivos doórgão. O caráter descentralizador dessa transformação ocorria no governo do último presidente militar,portan-to, num período onde o movimento de abertura política já se esboçava. Não se pode, no entanto, estabelecer,sem evidências que a comprovem, uma relação de direta de causalidade entre esses dois fatos. De toda forma,é esse o modelo que permanece durante o governo José Sarney (1985-1990).

No governo Fernando Collor de Mello (1990-1992), o Decreto nº 99.244, de 1990, que dispunha sobre

a reorganização e o funcionamento dos órgãos da Presidência da República e dos ministérios, mencionava queseriam da competência dos ministros de Estado os atos de provimento dos cargos e funções de confiança dosníveis 1,2, 3 e 4 do Grupo de Direção e Assessoramento Superiores (Art. 255). Não havia,contudo, referênciaàs atribuições das demais autoridades dos órgãos públicos nesse âmbito. Em 1992, a Lei 8.460 determinou,também para o nível 3, que 50% dos cargos fossem ocupados por funcionários públicos.

Em 1993, no governo Itamar Franco (1992-1994), ocorreram novas mudanças nas regras para opreenchimento dos cargos de DAS. Pelo Decreto nº 838, o novo presidente dispôs que “os atos de provimentodos cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS), de Cargos de Direção (CD) e de Funções Gratificadas(FG), dos órgãos e entidades da Administração Federal direta, autárquica e fundacional, somente poderão serpublicados no Diário Oficial da União, mediante prévia autorização da Secretaria da Administração Federal daPresidência da República”. Ou seja, a partir dessa medida,os ministros teriam que submeter a designação dostitulares dos cargos de DAS níveis 1 a 4 à autorização da Presidência da República.No texto do decreto, ItamarFranco justifica essa medida em razão do processo de reestruturação dos quadros de cargos de confiança em

curso no seu governo.16 É bom lembrar que aquele foi um momento dramático na administração pública

1 9


lar recursos de poder do ponto de vista político e econômico. Os ocupantes dos níveis mais altos de DAS repre-sentam, ao lado dos ocupantes de cargos de Natureza Especial, do presidente e dos ministros, a elite dirigenteque governa o país.

O objetivo principal da criação desses cargos era tornar a administração pública mais eficiente e possi-bilitar um processo de desburocratização dos serviços públicos. Tinha-se como meta “estabelecer normas sobrea organização da administração federal e diretrizes para a reforma administrativa, além de outorgar aoExecutivo competência para estruturar novos órgãos e poderes para promover a reforma”.12 Nesse sentido, osartigos 122, 123 e 124 do referido Decreto-Lei estabeleciam que:

Art. 122. O assessoramento superior da Administração Civil, integradas por funções de direção e assessoramento espe-cializado dos órgãos Centrais dos Ministérios (art. 22) e do Departamento Administrativo do Pessoal Civil (art. 115) seráatendido por titulares de cargos em comissão e por pessoal técnico especializado.

Art. 123. Os cargos em comissão serão preenchidos por pessoas da Administração Direta ou Indireta ou do setor privadoe as nomeações somente poderão recair naquelas de comprovada idoneidade e cujo currículo certifique a experiênciarequerida para o desempenho da função.

Parágrafo único. Enquanto durar a comissão, o nomeado afastar-se-á de qualquer cargo ou função que desempenhe noserviço público ou no setor privado.

Art. 124. O pessoal técnico especializado destinado a funções de assessoramento superior da Administração Civil serárecrutado no setor público e no setor privado, selecionado segundo critérios específicos,submetido a contínuo treinamen-to e aperfeiçoamento que assegurem o conhecimento e utilização de técnicas e instrumentos modernos de administraçãoe ficará sujeito ao regime da legislação trabalhista.

Posteriormente, em 1969, o Decreto-Lei 900 deu nova redação a esses artigos, regulamentando e

especificando os requisitos para o desempenho das funções de assessoramento superior. Deve-se destacar queos dois decretos-lei fazem referência apenas à “função de assessoramento superior”. A criação formal dos “car-gos de assessoramento superior”ocorre no governo Médici (1969-1974), com a Lei nº 5.645, de 1970, que dis-punha sobre a classificação dos cargos do Serviço Civil da União. Com essa legislação definiu-se que o serviçocivil seria composto por cargos de provimento em comissão e de provimento efetivo. No primeiro grupoincluíam-se os cargos de Direção e Assessoramento Superiores, cujo provimento deveria ser regido pelo critériode confiança.

A regulamentação do Grupo Direção e Assessoramento Superiores ocorreu em 10 de outubro de 197 2,com o Decreto nº 71.235, e a partir de então esse Grupo passou a ser designado pelo código DAS-100, dividi-do em duas categorias (DAS-101 – Categoria Direção Superior, e DAS-102 – Categoria AssessoramentoSuperior) e em quatro níveis funcionais. O primeiro artigo do referido decreto apresentava a natureza do cargode DAS.

Art. 1º. O Grupo - Direção e Assessoramento Superiores,designado pelo código DAS-100, compreende os cargos de provi-

mento em comissão a que sejam inerentes atividades de planejamento, orientação, coordenação e controle, no mais altonível da hierarquia administrativa dos órgãos da administração Federal direta das Autarquias federais,com vistas a formu-lação de programas, normas e critérios que deverão ser observados pelos demais escalões hierárquicos.

O decreto de 1972 definiu uma dupla estrutura para os cargos de DAS, diferenciando as funções de“direção superior” das de “assessoramento superior”. Os cargos da primeira categoria, de acordo com o Art.5º, deveriam ser providos mediante livre escolha do presidente da República, por pessoas que possuíssem qua-lificação e experiência administrativa. Os cargos de assessoramento superior seriam aqueles de nível técnico,complexidade, responsabilidade e conhecimentos especializados, destinados a assessorar as autoridades; ou


1 8

12 Velloso (2001: 608).

13 Assessor de ministros de Estado, de consultor-geral da República, de diretor-geral do Departamento Administrativo de Pessoal Civil, de

procurador-geral da República,de dirigentes dos órgãos compreendidos nos níveis 3 e 2.14 Decreto nº 77.336,de 25 de março de 1976.15 Decreto nº 83.844, de 14 de agosto de 1979.16 Decreto nº 838,de 11 de junho de 1993.Segundo esse decreto,os ministérios,as secretarias e demais órgãos da Presidência da República,

bem como as autarquias e fundações,deveriam encaminhar à Secretaria da Administração Federal da Presidência da República,até julho de

1993, informações relativas aos cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS), Cargos de Direção (CD) e Funções Gratificadas (FG),

constantes dos respectivos quadros,a fim de ser feito o seu cadastramento e de serem reexaminadas as estruturas vigentes.Supomos que

essa decisão tenha sido tomada em razão do completo desconhecimento, naquele período,sobre o universo dos cargos de DAS, sobretudo

no tocante a seu quantitativo,estrutura organizacional e funcional.



Quadro 1 – Nomenclatura dos níveis hierárquicos dos cargos de DAS - 2003

Quadro 1 –Nomenclatura dosníveis hierárquicos doscargos de DAS - 2003

DAS-101.6

Secretário de órgãosfinalísticos

Dirigente de autarquiase fundações

Subsecretário deórgãos da Presidênciada República

DAS-102.6Assessor especial

DAS-101.5Chefe de gabinete de

ministro

de EstadoDe acordo com o primeiro artigo do Decreto nº 4.579, de janeiro de 2003, complementado em abril do

mesmo ano pelo Decreto nº 4.676, ficou “delegada competência ao ministro de Estado chefe da Casa Civil daPresidência da República para,observadas as disposições legais e regulamentares,praticar os atos de provimen-to de cargos em comissão do Grupo Direção e Assessoramento Superiores, níveis DAS 5 e 6, e de cargos dechefe de Assessoria Parlamentar, código DAS 101.4”. Além disso,a Casa Civil teria a mesma competência rela-tivamente à “Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social,à Secretaria Especial deAquicultura e Pesca, à Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres e à Secretaria Especial dos DireitosHumanos, ao Gabinete Pessoal do Presidente da República, à Secretaria de Imprensa e Divulgação daPresidência da República, à Assessoria Especial do Presidente da República e ao porta-voz da Presidência daRepública”.24

Em meados de 2003, novas atribuições foram outorgadas ao ministro chefe da Casa Civil, na épocaJosé Dirceu, do Partido dos Trabalhadores (PT), que passou a ter competência para prover todos os cargos de

DAS da administração pública federal, tendo inclusive sob sua responsabilidade a nomeação dos titulares das

secretarias nacionais e similares ligadas à Presidência da República. Pelo Decreto nº 4.734, de 11 de junho de

2003, o provimento de todos os níveis de DAS tornou-se assim uma prerrogativa do ministro da Casa Civil.25

2 1


brasileira, depois das várias mudanças efetuadas no governo Collor, quando ocorreram extinções de váriosórgãos, fusões de ministérios e demissões no setor público. Em 1994, ainda no governo Itamar, o Congressoaprovou a Lei nº 8.911,que entre outras providências determinava,em seus artigos 5 e 6, que 100% dos ocu-pantes dos cargos de DAS níveis 1 a 4 teriam que ser funcionários de carreira.

O primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1999) se iniciou sob a sensação de confiançainspirada pelo sucesso do Plano Real no combate à inflação. O novo governo inaugurou um processo de refor-ma do Estado e para tanto criou uma pasta especial, o Ministério da Administração e Reforma do Estado, oMare, comandado por Luiz Carlos Bresser-Pereira. As regras que passariam a regular o provimento dos postos

de DAS foram fixadas logo no primeiro dia de governo e vigoraram até o fim do primeiro mandato.17

Os mi-nistros de Estado e os titulares de órgãos públicos18 passavam a ser responsáveis pelo preenchimento dos car-gos em comissão de DAS-101, níveis 1 e 2, além dos de DAS-102, níveis 1 a 4.A Casa Civil da Presidência daRepública deveria ser previamente consultada em se tratando do provimento dos cargos de DAS-101, níveis 3e 4. A indicação dos cargos de chefe de Assessoria Parlamentar,código DAS-101.4, passaria pela apreciação dopresidente da República, por intermédio do chefe da Casa Civil. O provimento dos postos de DAS hierarquica-mente mais altos, os de níveis 5 e 6, permaneceria sob controle do presidente da República. No entanto,no quediz respeito à origem dos nomeados, por pressões políticas foi revogada a Lei nº 8.911, que obrigava anomeação exclusiva de funcionários públicos para os níveis de 1 a 4 .19

No início do segundo governo (1999-2002) algumas mudanças ampliaram a competência dos ministrosde Estado, que passaram a ser responsáveis pelo provimento dos cargos de DAS-101 e 102, níveis 1 a 4.20 Aindicação dos DAS-101, níveis 3 e 4, no entanto, deveria ser submetida à apreciação prévia da Presidência daRepública, por meio da Secretaria de Estado de Relações Institucionais. Aqui também as resoluções quanto às

delegações estipuladas no decreto não se aplicavam aos cargos de chefe de Assessoria Parlamentar, códigoDAS-101.4.Em 2000, nova regra: o provimento dos DAS-101, níveis 3 e 4, continuou sendo submetido à

Presidência da República, mas a partir de então, por intermédio da Secretaria-Geral da Presidência daRepública.21 Em 2002, foi delegada competência ao chefe da Casa Civil da Presidência da República parapraticar atos de provimento de cargos de DAS e demais funções gratificadas da Secretaria Especial deDesenvolvimento Urbano,da Secretaria de Estado de Comunicação de Governo e do Gabinete do Presidente daRepública, mediante proposta de seus titulares.22

De modo geral, podemos precisar que desde o governo Figueiredo delegou-se aos ministros de Estadoa competência para nomear os titulares dos cargos de DAS dos níveis 1 ao 4, cabendo ao presidente daRepública os atos de provimento para os postos de DAS 5 e 6 , os níveis funcionais mais relevantes no âmbitoda administração pública federal. Na presidência de Luiz Inácio Lula da Silva (2003- ), todavia, esse padrãosofreu alterações.Logo no primeiro ano do governo intr oduziram-se mudanças destinadas a centralizar na Casa

Civil da Presidência da República todas as decisões em torno do preenchimento dos cargos de DAS. Foi tam-bém em 2003 que ficou estabelecida uma nomenclatura padrão dos diferentes níveis hierárquicos dos cargosde DAS,23como se pode ver no Quadro 1:


2 0

Secretário de órgãos finalísticos

Dirigente de autarquias e fundações

Subsecretário de órgãos da Presidência da República

Assessor especial

Chefe de gabinete de ministro de Estado

Diretor de departamento

Consultor jurídico

Secretário de controle interno

Subsecretário de planejamento,orçamento e administração

Assessor especial de ministro de Estado

Coordenador-geral

Assessor

Coordenador

Assessor técnico

Chefe de divisão

Assistente

Chefe de seção,assistência intermediária

Assistente técnico

Fonte:Art. 4º do Decreto nº 4.567,de 1º de janeiro de 2003.

DAS-101.6

DAS-102.6

DAS-101.5

DAS-102.5DAS-101.4

DAS-102.4

DAS-101.3

DAS-102.3

DAS-101.2DAS-102.2

DAS-101.1

DAS-102.1

17 Decreto nº 1.362,de 1º de janeiro de 1995.18 Os órgãos estão arrolados na Medida Provisória nº 813,de 1º de janeiro de 1995, artigo 1.19 Santos (2009: 12).20 Decreto nº 2.947,de 26 de janeiro de 1999.21 Decreto nº 3.362,de 10 de fevereiro de 2000.22 Decreto nº 4.243,de 22 de maio de 2002.23 Decreto nº 4.567,de 1º de janeiro de 2003.

24 Para os órgãos cujo provimento era de competência da Casa Civil,ver Decreto nº 6.125, de 2007.25 O Decreto nº 6.125,de 13 de junho de 2007, deu nova redação ao § 1º do art.1º do Decreto nº 4.734, estabelecendo que “o ministro

de Estado chefe da Casa Civil da Presidência da República exercerá, ainda, a delegação de competência de que trata este artigo [concer-

nente à prerrogativa de praticar atos de provimento de cargos de DAS] relativamente às Secretarias Especiais da Presidência da República,

ao Gabinete Pessoal do Presidente da República,ao Núcleo de Assuntos Estratégicos e à Assessoria Especial do Presidente da República”.



Cargos de Natureza Especial (NES): histórico

Os cargos de Natureza Especial (NES) são também postos de confiança de livre nomeação. Juntamentecom os cargos de DAS 5 e 6 formam o núcleo central da administração pública federal. Não há um marco legalque defina precisamente o período de criação dos cargos de NES, tal como identificamos para os postos de DAS.Contudo, temos na Lei nº 8.028, de abril de 1990, editada no governo Collor de Mello, uma referência especí-fica aos cargos de Natureza Especial. Por meio dessa legislação foram criados 24 postos de NES,30 sem seespecificar, contudo, sua forma de provimento.

Abaixo segue a relação dos cargos de Natureza Especial que existiam no governo federal em setembrode 2009. A maior parte equivale ao posto de secretário-executivo dos ministérios, considerada uma função de“vice-ministro”. Como se pode observar,a maioria dos postos de NES requer para sua ocupação competênciasespecíficas,como acontece com os comandos das Forças Armadas, a direção do Banco Central e os vários car-gos jurídicos.

Tabela 1 – Relação dos cargos de Natureza Especial – NES (2009)

2 3


Paralelamente, a Portaria nº 1.056, de junho de 2003, subdelegou aos ministros de Estado competência para

praticar atos de provimento dos cargos de DAS dos níveis 1 ao 4. Chama a atenção que somente no governo

Lula a competência para nomear os ocupantes de cargos DAS 5 e 6, prerrogativa exclusiva da Presidência da

República nos governos anteriores, tenha sido delegada a um outro órgão, a Casa Civil. Durante o segundo

mandato de Lula (2007-2010) esse padrão se manteve: a Casa Civil continua responsável pela nomeação dos

titulares dos cargos de DAS 5 e 6, enquanto aos ministros de Estado compete o provimento dos níveis 1 ao 4.

Essa concentração de poderes na Casa Civil podia sugerir uma medida preventiva da presidência de

Lula visando a controlar,supervisionar, ou talvez restringir indicações políticas feitas pelos integrantes da coali-

zão de governo. Na prática, as denúncias de corrupção e de irregularidades administrativas que emergiram em2005, especialmente em torno do escândalo do Mensalão , envolvendo diretamente o ministro José Dirceu,

levaram ao questionamento dos méritos desse procedimento. Em meio a críticas no Congresso e na imprensa

quanto aos critérios de preenchimento dos cargos de DAS,o governo editou, em 21 de julho de 2005,o Decreto

nº 5.497, pelo qual definiu que 75% dos cargos de DAS, níveis 1 a 3, e 50% dos cargos de DAS, níveis 4, deve-

riam ser ocupados, exclusivamente, por servidores de carreira, ou seja, funcionários públicos efetivos.26

Atribuiu-se ainda ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a responsabilidade de normatizar,acom-

panhar e controlar essa disposição, além de apreciar as nomeações de não-servidores de carreira para os car-

gos tratados no decreto.

Entretanto, o governo não vem cumprindo seu próprio decreto. Dados apurados pela Câmara dos

Deputados27 revelam que a maioria dos ministérios e outros órgãos subordinados à Presidência da República

não têm obedecido a esses limites, possuindo entre seus quadros de DAS um percentual de “não-servidores”

acima do permitido.O governo, em resposta, alega que cumpre as determinações estabelecidas pelo Decreto nº5.497, mas no âmbito do conjunto da administração e não de cada ministério em particular. O último Boletim

Estatístico de Pessoal (BEP ) consultado para este trabalho (julho de 2009) mostra, contudo, que o percentual

de servidores públicos efetivos que ocupam cargos de DAS dos níveis 1 ao 3 permanece abaixo dos limites insti-

tuídos pelo governo, isto é, abaixo dos 75%.28 O percentual para os cargos de DAS 4, por sua vez, chega a

63,7%, acima do limite estipulado de 50%.

Afora essas imprecisões sobre o cumprimento do regulamento presidencial editado em 2005, restam

outras indefinições em torno desses cargos, entre elas o total oficial do seu quantitativo. Segundo dados levan-

tados pela Câmara dos Deputados em 2007,29 havia cargos de DAS que não constavam nas estatísticas ofi-

ciais, precisamente nos Boletins Estatísticos de Pessoal . Dessa forma, em julho de 2007 existiam no Brasil

22.280 postos de DAS do nível 1 ao 6, mas o BEP desse mesmo mês indicava apenas 19.888. Não se tornou

pública a existência de 2.392 cargos desse tipo que, supõe-se, não estavam preenchidos.


2 2

Chefe de gabinete da Presidência da República

Comandante das Forças Armadas

Consultor-geral da AGU

Corregedor-geral da AGU

Defensor público-geral da UniãoDiretor do Banco Central

Diretor-geral da Abin

Presidente da Agência Espacial Brasileira

Procurador-geral da Fazenda Nacional

Procurador-geral da União

Procurador-geral federal

Secretário do Gabinete de Segurança Institucional

Secretário especial da Presidência da República*

Secretário-executivo**

Secretário-geral da AGU

Subchefe da Casa Civil

Subchefe da Secretaria de Relações Institucionais

Subchefe-executivo***

Subdefensor público-geral da União

Total

1

3

1

1

17

1

1

1

1

1

1

4

27

2

3

2

3

1

62

Fonte:http://www.siorg.redegoverno.gov.br/

* Secretarias Especiais de Políticas dePromoção da Igualdade Racial, de Polí-ticas para Mulheres,de Portos e dos Direi-tos Humanos.

** Secretaria de Relações Institucionais,Secretaria Geral, Casa Civil,Controladoria

Geral da União, Ministérios da Agricultura,Pecuária e Abastecimento, da Ciência eTecnologia, da Cultura, da Educação, daFazenda, da Integração Nacional, daJustiça, da Pesca e Aquicultura, da Previ-dência Social, da Saúde, das Cidades,dasComunicações, de Relações Exteriores,deMinas e Energia, do Desenvolvimento A-grário,do Desenvolvimento Social e Com-bate à Fome, do Desenvolvimento, Indús-tria e Comércio Exterior, do Esporte, doMeio Ambiente, do Orçamento, Plane-

jamento e Gestão, do Trabalho e Emprego,do Turismo e do Transporte.

*** Secretaria de Assuntos Estratégicos,Secretaria de Comunicação Social e Gabi-

nete de Segurança Institucional.26 De acordo com o art. 2º desse decreto “considera-se como servidor de carreira os servidores,ativos ou inativos, oriundos de órgão ou enti-

dade de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,suas empresas públicas e sociedades de econo-

mia mista, ocupantes de cargo ou emprego permanente no qual ingressaram mediante concurso público ou, se em data anterior a 5 de ou-

tubro de 1988, mediante forma de provimento permitida pelo ordenamento da época de ingresso”.27 Disponíveis no Requerimento de Informação nº 698 de 2007, de autoria do deputado federal Chico Alencar (PSOL-RJ).28 Boletim Estatístico de Pessoal/Ministério do Planejamento,Orçamento e Gestão. Secretaria de Recursos Humanos,vol. 14, nº 159 (julho

de 2009). Os percentuais de servidores públicos para os DAS 1, 2 e 3 são, respectivamente, de 71,4, 73,5 e 70,5%. Disponíveis em

http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico_09/Bol159-Jul2009.pdf29 Através do Requerimento de Informação nº 388, de 28 de maio de 2007, de autoria do deputado federal Fernando Coruja (PPS-SC).

30 Esses cargos foram de secretário-geral da Presidência da República,chefe do Gabinete Mil itar,chefe do Estado-Maior das Forças Armadas,

chefe do Gabinete Pessoal do Presidente da República,secretário-executivo dos ministérios (8), secretário da Presidência da República (7),

secretário-geral dos ministérios (3) e subsecretário-geral da Secretaria-Geral da Presidência da República.



DAS e political appointees

Uma tradução para o inglês de “detentores de cargos de confiança ou de cargos de indicação políti-ca”, tal como praticado no Brasil, poderia ser political appointees , expressão que designa aqueles que ocupamcargos de confiança por indicação da Presidência da República e de altas autoridades do governo norte-ame-ricano. Esse tipo de indicação foi criado com o início da República naquele país como forma de recrutar, paraocupar cargos estratégicos dentro da estrutura do Estado, pessoas de confiança do presidente que não perten-ciam ao quadro de servidores públicos. No início da administração Barack Obama, em 2009, havia cerca de

9.000 dirigentes desse tipo distribuídos entre os três poderes e 600 deles precisavam de aprovação doSenado.31 Esse é um número pequeno, se comparado com o total de funcionários públicos que os EstadosUnidos tinham nessa época: 2,7 milhões. No Brasil, no mesmo período, tínhamos cerca de 80.000 cargos deconfiança para um total de 1,1 milhão de servidores públicos federais.32 Desses 80.000 cargos de confiança,20.800 eram cargos de Direção e Assessoramento Superiores, os chamados DAS,e cargos de Natureza Especial,os NES, que,por suas características definidas acima,são os que mais se aproximariam daqueles ocupados pelospolitical appointees norte-americanos.

Para efeito de melhor visualização das grandezas dos números, examinemos o Quadro 2.

Quadro 2 – População, funcionários públicos e cargos de confiança – EUA e Brasil

defesa e economia. Além do mais, os incentivos salariais e indiretos para que um profissional qualificado se

dedique a funções públicas também são amplamente discutidos e têm sido objeto de uma vasta bibliografia.34

Além da farta cobertura da imprensa especializada, há importantes estudos disponíveis no site do Brookings

Institution.35

Na área da diplomacia seguiu-se a tradição de que 30% dos appointees são escolhidos fora da carreira

entre pessoas do partido do presidente ou de sua confiança pessoal, e os outros 70% são funcionários da car-

reira diplomática.36 O Congresso acompanha as indicações e as registra em um livro intitulado United States

Government policy and supporting positions , conhecido como o Plum Book .

Os cargos preenchidos mediante aprovação no Senado são o de procurador-geral da República, dechefe e assistente de secretarias (departamentos) e outras posições-chave como representantes em áreas co-

merciais e diplomáticas. Esses appointees são as pessoas que passam a comandar a burocracia de governo que

implementará as novas políticas governamentais.

Por haver transparência nas nomeações e acompanhamento público de seus atos e de seu desempe-

nho, os appointees norte-americanos são um grupo mais fácil de examinar e analisar, ao contrário do que ocorre

no Brasil, onde permanecem como uma elite desconhecida, um grupo “misterioso”. O trabalho por nós desen-

volvido para conhecer esse grupo de funcionários que comanda a máquina pública tem sido artesanal.As infor-

mações que existem sobre suas biografias são “secretas” e, ao que sabemos, ficam sob aguarda da Abin, a

Agência Brasileira de Inteligência. Isso destoa fortemente do que é feito em outros países, onde a atuação do

funcionário não é questão de segredo, e sim parte da coisa pública.

Por várias razões, o que se pratica com os cargos de DAS e NES no Brasil não pode ser comparado com

appointees norte-americanos.Podemos comparar, contudo,a falta de estudos sobre o tema, e especialmente a

dificuldade para estudá-lo.

Retrospectiva geral dos cargos de DAS e NESde 1996 a 2009

Em 1996, no âmbito da reforma administrativa do Estado, foi criado,via internet, o primeiro instrumen-

to voltado para a publicização de informações sobre o funcionalismo público federal, que, no entanto, nos anos

seguintes não foi aperfeiçoado. Desde então, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão disponibiliza

em sua página eletrônica o BEP .37 Trata-se de uma publicação mensal, embora não muito regular,em que cons-

tam informações sobre as carreiras,cargos e funções da administração pública federal, direta e indireta, no que

concerne ao seu quantitativo, remuneração e vínculo empregatício. Os BEPs apresentam uma seção exclusivasobre os cargos e funções de confiança da União, na qual se encontram as seguintes informações específicas

sobre os cargos de DAS e os de NES:quantitativo, idade média,sexo, remuneração,tipo de vínculo empregatí-

2 5

M A R I A C E L I N A D ’ A R A U J OA E L I T E D I R I G E N T E D O G O V E R N O L U L A

2 4

307,4 2,7 (0,9%) 9.000 (0,3%)

191,4 1,1 (0,6%) 20.800 (1,9%)

EUA

População total do país

(milhões)33Funcionários públicos

federais (milhões)Political appointees / DAS

Brasil

Os Estados Unidos têm estruturas de Estado mais sólidas, praticam de fato um federalismo competiti-vo e efetivo e têm instituições consolidadas e legitimadas no âmbito dos três poderes. O Brasil padece ainda degrandes déficits de legitimidade e de eficácia em suas instituições e tem sido historicamente contaminado porpráticas corporativas e patrimonialistas. O nepotismo e o clientelismo ainda são moedas políticas fortes, e ascarreiras de Estado, embora valorizadas desde a Constituição de 1988, sofrem de fragilidades mesmo nas áreasmais “blindadas”, como a econômica e financeira.Os cargos de confiança, entre nós, têm sido usados muitasvezes como meio de acomodação política, sem que sejam levadas em conta as habilidades necessárias para opreenchimento da vaga. De toda forma, esses dados ajudam a conhecer melhor como cada país entende que

deve ser governado.O fato de nos Estados Unidos haver 600 cargos ocupados por political appointees que necessitam de

aprovação do Senado pode gerar atrasos a cada início de governo. Cada candidato tem que apresentar seusdossiês para serem apreciados pelos senadores, o que às vezes demora muito tempo e impossibilita uma com-posição ágil do governo, situação especialmente delicada em áreas tidas como mais estratégicas, como as de

31 Sobre political appointees , ver Santos (2009).32 De acordo com o último BEP, nº 159, há aproximadamente 1.140.000 funcionários da União na ativa: 89,5% no Poder Executivo,

2,1% no Legislativo e 8,4% no Judiciário.33 Fontes:http://www.census.gov/population/www/popclockus.html; http://www.ibge.gov.br/series_estatisticas/exibedados.php?idniv-

el=BR&idserie=POP300

34 Sobre a falta de incentivos financeiros para que profissionais qualificados da iniciativa privada se dediquem ao governo, ver Wood &

Marchbanks III (2008).Sobre a demora da aprovação no Senado, ver James Joyner (2009). Sobre os registros “Plum Book”,ver Warner Rose

(2009). Sobre a permanência nos cargos, salários e critérios de indicação nos EUA, ver Kelly Chang,David Lewis e Nolan McCarty (2003).35 http://www.brookings.edu/search.aspx?doQuery=1&q=appointees+inmeta:bi_doctype~Book.36 Sobre os appointees na área diplomática ver, por exemplo, o artigo Obama the politics of ambassodorial appointments.

http://www.undiplomatic.net/2009/07/30/obama-the-politics-of-ambassadorial-appointments/.Acesso em julho de 2009.37 Os BEPs estão disponíveis no site http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico.htm.



Analisando esses dados através do Gráfico 1 fica mais clara a evolução dos níveis 3 a 6 ao longo dotempo.Verificamos como o crescimento dos DAS 3 e 4 foi expressivo e constante,com uma acentuada alta entr e2003 e 2004, início do governo Lula. O total dos cargos de nível 5 também apresenta significativa ampliaçãoao longo da presidência de Lula. Quanto aos níveis mais baixos de DAS, 1 e 2, o gráfico mostra a oscilaçãodesse quantitativo, como já observado na tabela anterior. Também entre 2003 e 2004, o total de DAS 2 temuma redução grande.

Gráfico 1 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Quantitativo

No que concerne à escolaridade desse grupo, organizamos cinco gráficos, correspondentes a diferentesníveis de formação. O Gráfico 2 mostra o percentual de ocupantes, por nível, com formação de 1º grau (atualensino fundamental).Em termos gerais, esse nível é muito baixo entre o conjunto dos DAS, sendo relativamentemaior nos DAS 1, cerca de 5%. A propósito, no início do governo Lula houve um aumento dos ocupantes deDAS 1 com nível máximo escolar de 1º grau. Ao mesmo tempo, observou-se uma redução desse nível escolarentre os DAS 2.

Gráfico 2 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Nível escolar: 1º grau (%)

2 7


cio e a escolaridade.38 De fato, esse instrumento poderia ser aperfeiçoado de forma a oferecer à sociedade um

conjunto de informações mais precisas sobre quem é quem na administração pública.Em alguns momentos de nossa análise detectamos inconsistências entre os dados de nossa amostra e

os dados do Boletim , em especial no que diz respeito a aspectos da titulação formal.Nossa amostra, como vere-mos, indica um nível maior de escolaridade.

Apesar de tudo, o Boletim é a fonte oficial para nosso tema de estudo e vamos nos deter agora nes-ses dados.Tendo como base o período de abrangência dos BEPs , 1996 a 2009, organizamos sobre o grupo deDAS e de NES, a partir dos dados disponíveis, gráficos sobre quantitativo, escolaridade, remuneração, tipo de

vínculo com o serviço público e participação do sexo feminino ao longo de 14 anos.39 Com exceção de 1996e 2009, na coleta dos dados tomamos como referência o mês de maio e novembro de cada ano.40

Observando primeiramente o total de cargos de DAS e de NES ao longo dos anos de 1996 a 2009, cons-tatamos um crescimento de aproximadamente 20% no quantitativo. A tabela abaixo mostra em números abso-lutos essa evolução. Os DAS 4, 5 e 6 apresentam um crescimento de 108, 95 e 65%, respectivamente, sendoque houve aumento no total desses cargos em todos os anos.O quantitativo dos DAS 1 e 2 demonstra, por suavez, oscilação nesse período. Quanto aos cargos de NES,os números são irregulares, sobretudo os apresenta-dos entre 1997 e 2002, durante a administração de Fernando Henrique Cardoso. Os totais de postos de NESindicados no decorrer do governo Lula,embora mais regulares, não correspondem aos números efetivos de car-gos, que giram em torno de 60,conforme vimos na Tabela 1.

Tabela 2 – Quantitativo dos cargos de DAS e NES (1996-2009)*


2 6

* Fontes:BEPs nº 8 a 159. Exceto para os anos de 1996 e 2009,o quantitativo apresentado neste quadro corresponde ao total vigente no mês de dezembro.

** Os dados desta coluna referem-se à posição em agosto de 1995.

*** Os dados desta coluna referem-se à posição em maio de 2009 (último Boletim disponibilizado pelo Ministério do Planejamento,de julho de 2009,número 158).

1996** 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009***

DAS 1 7.206 6.820 6.554 5.681 6.503 6.665 6.733 6.551 6.761 7.054 6.821 6.836 6.929 6.923

DAS 2 5.661 5.943 5.678 5.313 5.442 5.615 5.703 4.658 5.213 5.480 5.366 5.550 5.673 5.660

DAS 3 2.265 2.472 2.490 2.690 2.826 2.828 2.954 3.055 3.420 3.509 3.588 3.703 3.785 3.828

DAS 4 1.464 1.682 1.716 1.810 1.866 2.073 2.158 2.341 2.651 2.785 2.886 2.946 3.027 3.060

DAS 5 503 558 607 666 606 662 672 772 852 911 943 951 978 984

DAS 6 128 132 138 146 146 152 154 182 186 186 193 201 207 212

NES 51 53 60 37 39 76 50 53 50 50 51 53 53

Total 17.227 17.658 17.236 16.366 17.426 18.034 18.450 17.609 19.136 19.975 19.847 20.238 20.652 20.824

DAS-2DAS-1 DAS-3 DAS-5DAS-4 DAS-6 NES

8.000

7.000

6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

Nov96

7.206

5.661

2.265

1.164

503

128

6.923

5.680

3.828

3.060

984

212

53

Mai97

Nov97

Mai98

Nov98

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Nov99

Mai00

Nov00

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Nov01

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Nov02

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Nov03

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Nov04

Mai05

Nov05

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Nov06

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Nov07

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DAS-2DAS-1 DAS-3 DAS-5DAS-4 DAS-6

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7

6

5

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2

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Nov97

Mai98

Nov98

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Nov00

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Nov01

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Nov02

Mai03

Nov03

Mai04

Nov04

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Nov05

Mai06

Nov06

Mai07

Nov07

Mai08

Nov08

Mai09

0

38 Os BEPs disponibilizam apenas algumas informações sobre os cargos de Natureza Especial (NES) e mesmo assim só a partir de 2003.

Somente em relação à remuneração há dados desde 1996. Não há informações nos Boletins sobre o tipo de vínculo dos cargos de NES.39 Excepcionalmente os gráficos 7 a 10 (tipos de vínculo) apresentam um período menor, de 1998 a 2009, já que os BEPs só passaram a

disponibilizar informações sobre quesito a partir de 1998.40 Apenas a última edição de 1996 dos BEPs, correspondente ao mês de novembro,apresenta dados referentes aos ocupantes de cargos de

DAS.Em 2009, o último Boletim divulgado foi o de julho,com dados de junho,mas, por uma questão de coerência com os anos anteriores,

optamos por apresentar nos gráficos os dados de maio de 2009.



e 6, com os coletados por nossa pesquisa,há disparidades que não estão claras. Apuramos entre nossa amostraaltos níveis de pós-graduação que não correspondem aos percentuais apresentados pelos BEPs . Isso nos su-gere, como já afirmamos,que as estatísticas oficiais podem estar incompletas.

Gráfico 5 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Nível escolar: especialização (%)

Na pós-graduação stricto sensu , os ocupantes dos postos de DAS 6 têm, na maior parte dos dois go-vernos, o nível de formação em mestrado e doutorado mais elevado em relação aos demais, embora esse per-centual não passe de 15%. Observa-se por esses dados que ao longo do mandato de Lula vem diminuindo aparticipação de mestres e doutores nesses cargos, principalmente nos níveis mais altos: DAS 4, 5 e 6.

Gráfico 6 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Nível escolar: pós-graduacão (%)

A mudança mais expressiva do período está na remuneração, sobretudo para os cargos de DAS mais

altos, do 4 ao 6, e de NES (Gráfico 7). Entre 1998 e 2002 o valor das remunerações apresentou algumasoscilações,mas é a partir de 2004 que percebemos aumentos significativos em relação aos níveis mais altos. Apresidência de Lula,portanto, se caracteriza por seguidas alterações no valor dos salários para os DAS, inclusivepara os níveis 1 ao 3. Concluímos a partir desses dados que o crescimento da remuneração para os altos pos-tos de DAS não foi simultâneo ao incremento da escolaridade.41

2 9


O Gráfico 3 revela o percentual de ocupantes de DAS com apenas o 2º grau (atual ensino médio).Podemos dizer que entre os DAS de níveis 1 a 4 a tendência foi de relativa estabilidade no decorrer dos anos,com aumentos sutis desse nível de formação entre 2003 e 2006. Para os DAS 5 e 6,houve também um aumen-to, mais expressivo,no governo Lula. A tendência de crescimento foi maior para os DAS 6, com picos de 10%,o que significa que mais pessoas com apenas o 2º grau passaram a ocupar os postos de direção mais relevantesno âmbito da administração pública federal.


No Gráfico 4 nota-se que, em termos comparativos, o percentual de ocupantes de cargos de DAS cujaescolaridade máxima é o nível superior permanece,em certa media, regular ao longo dos anos. Os níveis 4, 5e 6 na maior parte dos anos foram ocupados por profissionais que em mais de 80% dos casos dispunham de

diploma universitário. Esse percentual também se mostra expressivo para os cargos hierarquicamente maisbaixos, variando entre 45 e 70%.


Entretanto, ao considerar os níveis de pós-graduação, lato sensu e stricto sensu , isto é, especializaçãoou formação em mestrado e doutorado,verificamos percentuais relativamente baixos para esse conjunto de diri-gentes públicos, se comparados com os resultados da nossa amostra (Gráficos 5 e 6). Segundo os dados doBEP , os ocupantes de cargos de DAS níveis 5 e 6 apresentam menor formação de especialista (em torno de 3%)em comparação com os níveis mais baixos. Dadas a responsabilidade e as atribuições dos altos postos dedireção, esperava-se que no conjunto esses profissionais fossem mais titulados. Todavia, cotejando os dadosdisponíveis nos BEPs sobre o nível de pós-graduação dos ocupantes desses cargos,pelo menos entre os DAS 5


2 8


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35

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41 O art. 2º da Lei nº 11.526, de 4 de outubro de 2007, dispõe que o servidor ocupante de cargo efetivo ou emprego em qualquer dos

poderes da União,dos estados e dos municípios ou do Distrito Federal, investido nos cargos em comissão da administração pública federal

direta,autárquica e fundacional, poderá optar por uma das remunerações a seguir discriminadas:I- a remuneração dos cargos em comissão,

acrescida dos anuênios;II- a diferença entre a remuneração do cargo em comissão e a remuneração do cargo efetivo ou emprego; III- a remu-

neração do cargo efetivo ou emprego,acrescida do percentual de 60% do respectivo cargo em comissão.



O Gráfico 9 mostra que o início do governo Lula também foi marcado por uma consistente expansãode servidores requisitados de órgãos das esferas estaduais e municipais entre os três níveis mais altos de DAS,especialmente nos níveis 4, 5 e 6. Nos últimos anos, contudo, essa tendência tem declinado.N o caso dos DAS1, 2 e 3, essa presença é muito pequena, cerca de 5%.

Gráfico 9 - Cargos de DAS e NES (1996-2009)Tipo de vínculo: requisitado de outra esfera de governo - estadual ou municipal (%)

No Gráfico 10 é possível visualizar a participação entre os DAS de profissionais recrutados fora doserviço público, categoria que chamamos de “não-servidor”. Embora esse tipo de vínculo apresente uma tra-

jetória variada ao longo do tempo, a partir do primeiro ano do governo Lula, em 2003, há, pelos dados dosBEPs , um aumento em todos os níveis de DAS de pessoas sem vínculo com o serviço público,embora entre osníveis mais baixos esse aumento seja sutil em comparação com a expansão verificada entre os DAS 4, 5 e 6.Essa tendência parece ter sofrido inflexão em 2008, mas em 2009 volta a se elevar. Em síntese, a participaçãode não-servidores entre os DAS sofre um crescimento visível nos anos de 2003 e 2004, cai um pouco a partirde 2005, e após 2008 tende a aumentar.

Gráfico 10 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Tipo de vínculo: não servidor (%)

Em relação à presença de aposentados entre os ocupantes de cargos de DAS, verifica-se que os per-centuais vêm declinando desde 1999 (Gráfico 11). Contudo, no governo Lula houve uma diminuição expressi-va dessa presença, sobretudo nos níveis 4 a 6. Convém assinalar que até 2003 os aposentados eram mais fre-quentes entre os altos cargos de DAS, mas a partir de 2004 o percentual deles parece convergir, em todos ospostos de DAS,para uma faixa de 4 a 6%. Em 2008 a participação de aposentados aumenta significativamente

3 1


Gráfico 7 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Remuneração

Apresentamos a seguir os dados que tratam do tipo de vínculo com o serviço público desse conjuntode profissionais. Esse é um dos aspectos que mais têm mobilizado os que se preocupam com a profissionaliza-ção da máquina pública e com o clientelismo.As formas de vínculo abrangem quatro categorias: “servidor efe-tivo ou requisitado da esfera federal”, “servidor requisitado de outra esfera de governo”, “não-servidor” e“aposentado”. De modo geral,os Gráficos de 8 a 11 mostram que,no decorrer de 1998 a 2009, mais de 60%dos postos de DAS 1, 2 e 3 foram compostos por pessoas provenientes do serviço público federal (efetivos doórgão em que atuam ou requisitados);foi crescente, a partir do governo Lula,a participação de servidores públi-cos estaduais e municipais nos níveis mais altos de Direção e Assessoramento Superiores, embora essa tendên-

cia não tenha atingido os níveis mais baixos (do 1 ao 3); o percentual de “não-servidores públicos” entre osocupantes de cargos de DAS 4, 5 e 6 apresentou expansão nos primeiros anos do governo Lula,mas posterior-mente declinou; a participação de aposentados no conjunto desses cargos diminui paulatinamente no decorrerdo tempo.

Conforme apontamos,os ocupantes de cargos de DAS que são servidores efetivos do órgão federal emque atuam ou são requisitados em outros órgãos federais estão presentes especialmente nos níveis 1, 2 e 3 aolongo dos anos examinados (Gráfico 8). O percentual,no entanto, vai diminuindo à medida que os níveis sobem.Ou seja, conforme crescem as responsabilidades e os salários, cai o percentual dos DAS que pertencem aosquadros do governo federal. Nos níveis 4 e 5 esse percentual gira em torno de 40%, enquanto o 6 concentraos menores percentuais, cerca de 30%. Especificamente em 2003, no início do governo Lula, observa-se umpequeno decréscimo no percentual de pessoas com esse tipo de vínculo nos cargos de DAS 4, 5 e 6.

Gráfico 8 - Cargos de DAS e NES (1996-2009)

Tipo de vínculo: servidor efetivo ou requisitado - esfera federal (%)


3 0

14.000

12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

Nov96

Mai97 Nov

97 Mai98

Nov98

Mai99

Nov99

Mai00 Nov00 Mai01 Nov01 Mai02 Nov02 Mai03 Nov03 Mai04 Nov04 Mai05 Nov05 Mai06Nov06

Mai07 Nov07 Mai08Nov08

Mai09

0



80

70

60

50

40

30

20

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0Mai98

Nov98

Mai99

Nov99

Mai00

Nov00

Mai01

Nov01

Mai02

Nov02

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Nov03

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Nov04

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Nov05

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Nov06

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Nov07

Mai08

Nov08

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30

25

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5

0Mai98

Nov98

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Nov99

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Nov00

Mai01

Nov01

Mai02

Nov02

Mai03

Nov03

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Nov04

Mai05

Nov05

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Nov06

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Nov07

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Nov08

Mai09


60

50

40

30

20

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0Mai98

Nov98

Mai99

Nov99

Mai

00

Nov

00

Mai

01

Nov

01

Mai

02

Nov

02

Mai

03

Nov

03

Mai

04

Nov

04

Mai

05

Nov

05

Mai

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Nov

06

Mai

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Nov

07

Mai

08

Nov

08

Mai

09

A E D G L



C A P Í T U L O 2

P ERFIL DOS OCUPANTES DE CARGOS DE

DAS 5 E 6 E NES NOS DOIS GOVERNOS L ULA

Este capítulo tem em vista apresentar indicadores detalhados para os conjuntos de ocupantes de cargos

de DAS 5 e 6 e NES nos dois governos Lula. O primeiro conjunto, referente ao primeiro governo (Lula 1),

agrega uma amostra de 302 pessoas, e o segundo, referente ao segundo mandato (Lula 2), inclui 417

pessoas.O processo de formação das amostras teve como ponto de partida uma listagem de 1.269 cargos de

DAS 5 e 6 e NES fornecida pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em21 de julho de 2006. Desses 1.269 cargos,verificamos que 1.202 estavam ocupados, com distribuição por 69órgãos. Desse total de 1.202, conseguimos identificar os nomes de 1.150, mas só foi possível localizar meiosde contato para 1.013 deles.1

Em setembro de 2006, os 1.013 questionários começaram a ser enviados por meio de correio eletrôni-co. Na maioria dos casos o questionário foi encaminhado mais de uma vez, e em muitos ainda usamos o con-tato telefônico para reforçar o pedido de preenchimento. Essa fase do trabalho demorou alguns meses, pois oretorno foi lento e demandou várias tentativas. Em fevereiro de 2007 encerramos a consulta para a amostra doprimeiro governo Lula.

Dos contatados,278 responderam ao questionário,um retorno de 27,4%, percentual considerado bompelos especialistas quando se lida com esse tipo de pesquisa em um nível tão alto da elite. Para algumas pes-soas,24 no t otal, conseguimos preencher o questionário com os dados de seus currículos em sites oficiais e cominformações da imprensa.Com isso, chegamos a uma amostra de 302,correspondente a 23,8% do total de car-gos informados pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento,Orçamento e Gestão em meados de2006, e a 25,1% dos cargos de DAS e NES ocupados nessa ocasião.

Para a construção da amostra do segundo governo, tomamos por base a lista inicial de 1.269 cargos,fazendo os ajustes necessários em função de algumas mudanças ocorridas no segundo mandato. Detectamosque a quantidade de cargos subiu para 1.344 e que a estrutura organizacional se expandiu devido à criação,em 2007, de três novos órgãos: a Secretaria Especial de Portos, a Secretaria de Comunicação Social e oMinistério Extraordinário de Assuntos Estratégicos.2

Dos 1.344 cargos de DAS 5 e 6 e NES, apuramos que 1.198 estavam ocupados. Averiguando os nomesdesses ocupantes,verificamos que 567 deles não constavam da lista do primeiro mandato e que 631 continua-vam nos seus respectivos cargos. Os cargos ocupados estavam distribuídos em 71 órgãos. Do total de 1.198,

3 3

em todos os níveis. Contudo, adiante retoma os patamares de 2007.Ao que parece, a diminuição de aposen-tados entre os ocupantes de postos de DAS no governo Lula deu lugar a pessoas provenientes de outras esferasde governo (estados e municípios) e de fora do setor público.

Gráfico 11 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Tipo de vínculo: aposentado (%)

Por fim, apresentamos a participação de mulheres no conjunto desses cargos (Gráfico 12). O que seobserva é que a participação feminina na composição dos cargos de DAS tem sido maior nos níveis mais baixos,entre 40 e 50%, mas entre os DAS 5 e 6 chega, no máximo, a 20%. Repete-se aqui um padrão recorrente nopaís em que os melhores cargos e salários são ocupados predominantemente por pessoas do sexo masculino.

Gráfico 12 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Participação do sexo feminino (%)

Considerando os dados disponíveis nos BEPs , chegamos a algumas conclusões:(i) o quantitativo de car-gos de DAS, especificamente os níveis 3, 4, 5 e 6, apresenta uma trajetória de expansão que,embora atraves-se o governo Fernando Henrique Cardoso, se acentua na presidência de Lula; (ii) o nível escolar desses profis-sionais não se altera substancialmente no decorrer do tempo; (iii) há um aumento acentuado nas remuneraçõesdos níveis mais altos de DAS no início do governo Lula que contrasta com as elevações graduais que vinhamocorrendo; (iv) não há nos dois governos um padrão regular em relação aos tipos de vínculo, os quais se apre-sentam de forma bem variável ao longo do tempo, sobretudo nos níveis mais altos. No início do governo Lulahouve uma redução da participação de servidores públicos federais e aposentados, substituídos por profissio-nais de outras esferas de governo e de fora do setor público.Contudo, com o tempo,aumentou o percentual de“não-servidores”.

No próximo capítulo vamos examinar detalhadamente o perfil dos ocupantes de cargos de DAS e NESno decorrer dos dois governos Lula.


3 2


18

16

14

12

10

86

4

2

0Mai98

Nov98

Mai99

Nov99

Mai00

Nov00

Mai01

Nov01

Mai02

Nov02

Mai03

Nov03

Mai04

Nov04

Mai05

Nov05

Mai06

Nov06

Mai07

Nov07

Mai08

Nov08

Mai09

60

50

40

30

20

10

Nov96

Mai97

Nov97

Mai98

Nov98

Mai99

Nov99

Mai00

Nov00

Mai01

Nov01

Mai02

Nov02

Mai03

Nov03

Mai04

Nov04

Mai05

Nov05

Mai06

Nov06

Mai07

Nov07

Mai08

Nov08

Mai09

0


1 Pesquisamos os nomes e os e-mails dessas pessoas nos sites dos próprios órgãos, no site do Sistema de Informações Organizacionais do

Governo Federal – SIORG (www.siorg.redegoverno.gov.br) e no site Dicas de Brasília (www.dicasdebrasilia.com.br), entre outros.2 Os dados referentes ao segundo governo Lula foram apurados em outubro de 2007.




Tabela 1 – Distribuição de cargos de DAS e NES (%)

Quanto ao perfil social desse grupo, os dados apontam uma presença majoritariamente masculina.EmLula 1, 75,5% da amostra eram compostos por homens, enquanto no segundo governo esse percentual é de73,6%. Ou seja, a participação das mulheres cresceu de 24,5 para 26,4% entre os dois mandatos. Cotejandoesses dados com os disponibilizados no BEP de julho de 2009, que registrou a participação de 22,8% de mu-lheres entre os 1.250 cargos de DAS 5 e 6 e NES, nota-se que os percentuais das amostras acompanham rela-tivamente o do universo desse conjunto de cargos.

Para termos uma dimensão da localização e da posição das mulheres no interior desses postos de con-fiança nos dois governos Lula, organizamos duas tabelas que mostram sua distribuição na administração dire-ta e indireta4 e entre os cargos de DAS e de NES. Embora as mulheres sejam minoria, elas estão majoritaria-mente em cargos da administração direta (Tabela 2), o que significa posições com maior capacidade deempreender políticas públicas e de manusear verbas.

Tabela 2 – Distribuição dos sexos por níveis administrativos (%)

Atendo-nos à distribuição de homens e mulheres dentro de cada nível de DAS e entre os NES, fica claro(Tabela 3) que a maioria está concentrada no nível DAS 5, que quantitativamente reúne o maior número de inte-grantes da pesquisa.

Tabela 3 - Distribuição dos sexos por tipos de cargo (%)

3 5

M A R I A C E L I N A D A R A U J O

entramos em contato com 848.3 Foi descartado o contato com as 214 pessoas do primeiro governo que já ha-viam respondido ao questionário na primeira etapa da pesquisa e que continuaram como titulares dos mesmoscargos no segundo mandato.

Em fevereiro de 2008 começamos a enviar o questionário,por correio elet rônico, a essas 848 pessoas.

Dessa vez, optamos por um questionário online , de maneira que o informante respondesse diretamente para

nossa base de dados. A opção pelo formato online teve como objetivo simplificar o preenchimento do ques-

tionário e consequentemente aumentar a taxa de resposta. No e-mail “convite” aos ocupantes de cargos de

DAS 5 e 6 e NES, enfatizamos o objetivo e a instituição à qual estava vinculada a pesquisa, bem como a disponi-

bilidade da equipe para esclarecer dúvidas quanto à própria pesquisa ou ao preenchimento do questionário.Nocorpo do e-mail,apresentamos o link de acesso ao questionário online .

Em maio de 2008 encerramos a consulta.Ao longo de quase três meses, obtivemos retorno de 203 pes-

soas, o que equivale a 24% do total dos 848 ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES a quem solicitamos o

preenchimento do questionário.Ao fim desse processo, juntamos os 203 questionários respondidos aos dos 214

servidores que participaram da primeira fase da pesquisa e que permaneceram no governo federal.Assim, che-

gamos a uma amostra de 417 pessoas, que corresponde a 30% dos 1.344 cargos de DAS 5 e 6 e NES identi-

ficados na segunda gestão do presidente Lula e a 34,8% dos que estavam ocupados.

Distribuição por tipo de cargo, sexo, etnia

e região de procedênciaIniciaremos esta exposição apresentando informações básicas sobre as amostras dos dois governos

Lula, relativas aos tipos de cargos ocupados, sexo, cor e região de procedência.

Como mostra a Tabela 1, cerca de 70% da primeira amostra (Lula 1) compõem-se de DAS 5, 18% de

DAS 6 e 12% de NES. Para a segunda amostra (Lula 2), os percentuais são, respectivamente, de 74%, 18% e

de 7,5%. Assim, constatamos que em Lula 2 há percentualmente mais cargos de DAS 5, e menos de NES,

enquanto a quantidade de DAS 6 se mantém inalterada em relação à primeira amostra.De modo geral, contu-

do, ambas apresentam a mesma tendência na distribuição de cargos.

No último Boletim Estatístico de Pessoal , de julho de 2009, verificamos que do total de 1.250 cargos

de DAS 5 e 6 e NES contabilizados, cerca de 79% são DAS 5, 17% DAS 6 e 4,2% NES. Assim, temos evidên-

cias que nos permitem concluir que nossa amostra não está superdimensionada. Os percentuais dos cargos das

amostras equivalem, à exceção dos cargos de NES, à distribuição apresentada pelo BEP . Como destacado no

capítulo anterior,o número de postos de NES registrados pelos últimos BEPs , cerca de 53, não corresponde ao

quantitativo real, segundo números do próprio governo, o que nos impede de concluir se nas amostras esse tipo

de cargo está ou não superdimensionado.


3 4

Lula 1 Lula 2DAS 101.5 58,9 62,8

DAS 102.5 11,6 11,3

DAS 101.6 13,6 15,3

DAS 102.6 4,0 3,1

NES 11,9 7,4

Total 100 100

3 Tal como procedemos na primeira fase da pesquisa, buscamos os nomes e os e-mails dessas pessoas nos sites dos próprios órgãos, no site

do Sistema de Informações Organizacionais do Governo federal – SIORG (www.siorg.redegoverno.gov.br) e no site Dicas de Brasília

(www.dicasdebrasília.com.br),entre outros.

Lula 1 Lula 2

Mulheres Homens Mulheres Homens

Adm. direta 91,9 85,5 95,4 86,3

Adm. indireta 8,1 14,5 4,6 13,7

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

Lula 1 Lula 2

Mulheres Homens Mulheres Homens

DAS 5 77,1 68,4 75,4 73,6

DAS 6 16,2 18,0 18,2 18,6

NES 6,7 13,6 6,4 7,8

Total 100,0 100,0

4 Ver Anexo 1.




Tabela 5– Região de procedência por governos e pela população brasileira (%)

Mais uma vez, comparando os dados das amostras com os do IBGE,r elativos à distribuição regional da

população brasileira,observamos que o N orte e o Nordeste são as regiões menos representadas nesse conjun-

to de DAS e de NES. Embora tenha havido um aumento percentual dessas regiões no segundo governo Lula,os

valores ainda estão longe da distribuição real da população no Brasil. Em Lula 2, também se intensifica a par-

ticipação do Sudeste, que em comparação com os dados do IBGE aparece sobrerrepresentada. Embora nossa

pesquisa trate de uma amostra específica e pequena em termos quantitativos, ela reforça a tese das desigual-

dades no Brasil, quer do ponto de vista racial, quer do ponto de vista regional.

Os próximos tópicos abordam formação acadêmica, experiência profissional e política, e os vínculosassociativos desse conjunto de dirigentes públicos.

Nível escolar

A escolaridade dos integrantes das amostras Lula 1 e 2 apresenta semelhanças entre si, pois em torno

de 95% de ambas são compostos por pessoas com nível superior ou pós-graduação.Aproximadamente 16%

possuem como título máximo o terceiro grau, cerca de 30% cursaram alguma especialização, e cerca de 50%

fizeram mestrado ou mestrado e doutorado. No segundo governo houve, contudo, um ligeiro aumento do

número de pessoas da amostra com até nível médio: de 5 para 11.

A Tabela 6 mostra as especificações da formação acadêmica dos 302 membros da amostra do primeiro

governo, lado a lado com as das 417 pessoas do segundo. Com ligeiras variações, os percentuais são mantidos

nos dois governos.

3 7

M A R I A C E L I N A D A R A U J O

Resumidamente, as Tabelas 2 e 3 mostram que, em relação aos homens,as mulheres se concentrammais na administração direta e um pouco mais nos cargos de DAS 5. Isso significa, por um lado, que grandeparte delas estava localizada em órgãos de formulação de políticas públicas, mas, por outro lado, praticamentetrês quartos ocupavam cargos de DAS 5, sendo menor, portanto, sua participação nos postos hierarquicamentemais elevados. Contudo, observando os detalhes, vemos pequenas alterações positivas de um governo paraoutro: aumenta timidamente o percentual de mulheres na administração direta e entre os cargos de DAS 6.

Essa pequena mudança revela que políticas de perspectiva de gênero ainda são precariamente seguidaspelo governo brasileiro,apesar das recomendações da ONU nesse sentido,particularmente a Resolução 1.325,de 2000. O documento claramente “apela com urgência aos Estados Membros para que assegurem uma re-presentação cada vez maior de mulheres em todos os níveis de tomada de decisão nas instituições nacionais,regionais e internacionais, bem como nos mecanismos destinados à prevenção, gestão e resolução de confli-tos”. Desde os anos 1990 o país vem tentando estabelecer políticas nesse sentido, mas os resultados têm sidolentos e descontinuados.

Assim como no quesito sexo observamos um quadro majoritariamente masculino, outra maioria podeser constatada quando nos detemos nas características étnicas desses dirigentes nos dois governos Lula: 87,2%no primeiro e 84,8% no segundo são brancos.A Tabela 4 mostra a distribuição étnica nos dois governos emcomparação com a distribuição étnica da população brasileira, segundo dados do IBGE.

Tabela 4 – Distribuição étnica por governos e pela população brasileira (%)

Nas duas amostras os brancos estão sobrerrepresentados,e os pardos e negros sub-representados.Essaé uma das muitas evidências dos limites da incorporação de negros e mulatos às carreiras e às posições demaior prestígio socioeconômico, o que vem sendo também alvo de várias políticas públicas, algumas delaspolêmicas, como a que propõe cotas nas universidades públicas.

Indagados sobre a região de procedência antes de se mudarem para Brasília, seja para ocupar o cargode DAS ou para assumir um emprego público, no caso dos servidores efetivos, os componentes das amostras,como vemos na Tabela 5, revelaram vir em grande parte da região Sudeste. Na comparação entre as amostrasLula 1 e 2,nota-se que esse percentual aumenta, passando de 41,4 para 54,8%. Os demais, em ordem decres-cente, vieram das regiões Sul, Nordeste, Centro-Oeste e Norte.Tanto no primeiro como no segundo mandatohavia oito pessoas que antes de se mudar para Brasília estavam no exterior.


3 6

Lula 1 Lula 2Dados IBGE - pop.brasileira (2007)5

Preto 2,0 2,0 7,4

Pardo 9,8 11,7 42,4

Branco 87,2 84,8 49,4

Amarelo 0,7 1,0 0,7

Índio 0,3 0,5 0,1

Total 100,0 100,0 100

5Fonte:http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/indicadoresminimos/sinteseindicsociais2008/indic_sociais2008.pdf

Lula 1 Lula 2Dados IBGE - pop.brasileira (2007)

Norte 3,0 (12) 4,1 (16) 8,1

Nordeste 8,1 (32) 10,9 (43) 27,5

Centro-oeste 7,8 (31) 11,4 (45) 7,2

Sul 12,4 (49) 16,7 (66) 14,6

Sudeste 41,3 (163) 54,8 (216) 42,6

No exterior 2,0 (8) 2,0 (8)

Total 100,0 (395) 100,0 (394) 100,0




No grau de especialização ocorre nítida concentração no curso de administração,que apresenta cresci-

mento de um governo para o outro e que significa mais do dobro dos formados em economia.Comparando o

Gráfico 3 com o Gráfico 1, percebemos ainda uma redução na variedade dos cursos. A lista dos estabelecimen-

tos de ensino também apresenta variações em relação ao que foi visto para a graduação,embora não se altere

significativamente de um governo para o outro.A Fundação Getulio Vargas (FGV) e as instituições estrangeiras

são apontadas como os principais núcleos de formação desse nível, o que faz com que o Gráfico 4 apresente

um perfil diferente do observado no Gráfico 2,em que a USP e as instituições católicas predominam.Nesse nível

de ensino não há representação das ciências sociais,área mais afeita ao ensino estritamente acadêmico, como

veremos no capítulo 4.

3 9

Tabela 6 – Escolaridade das amostras – titulação máxima

Comparando os dados da escolaridade das amostras com os divulgados pelo Boletim Estatístico de

Pessoal de julho de 2009 referentes ao total dos 1.250 cargos de DAS 5 e 6 e NES ocupados nesse mês,ver i-fica-se que,como observado no capítulo anterior, os dados oficiais parecem incompletos.6 O que nos leva a con-cluir isso é a consistência dos indicadores de nossas amostras, que evidenciam níveis bem mais altos de esco-laridade dos ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES nos dois governos.

Ao indagar as áreas e as instituições dos cursos de graduação, especialização e pós-graduação stricto

sensu dos ocupantes de cargos de DAS e NES nos dois governos, percebemos certa constância,quer nas espe-cialidades, quer nas instituições cursadas.

Na graduação, como se vê no Gráfico 1, as áreas de economia, engenharia, direito, administração emedicina continuam predominando, com poucas variações. Em sexto lugar vem a área de ciências sociais erelações internacionais. Nas instituições cursadas na graduação, aumenta a presença da Universidade de

Brasília (UNB), mas a Universidade de São Paulo (USP) e as universidades católicas se mantêm como as princi-pais escolas a preparar os ocupantes dos cargos em questão. O alto percentual de “outros” no Gráfico 2, re-ferente às instituições de ensino da graduação, revela que esse nível de escolaridade está altamente disperso,o que demonstra,de certa forma, o crescimento do sistema universitário do país.

Grafico 1 – DAS 5, 6 e NES - Áreas dos cursos de graduação (%)

3 8

Lula 1 Lula 2

Frequência % Frequência %

Até o ensino médio 5 1,7 11 2,6

Superior completo 50 16,6 65 15,6

Especialização 99 32,9 129 30,9

Pós-graduação 147 48,8 212 50,8

Total 301* 100 417 100

Economia

Engenharia

Direito

Administração

Medicina

Ciências Sociais e RI

Agronomia e Eng. Agronômica

Comunicação Social e Jornalismo

Contabilidade

História

Outros

0 5 10 15 20 25

* Uma pessoa da amostra não informou seu nível de escolaridade.

0

5

10

15

20

25

Lula 1 Lula 2

30

35

40

45

USPInst.

CatólicasUNB UFRJ CEUB UFMG UFRGS AEUDF UFPR

Inst.Estrang.

UFF UNICAMP UFSC Outros

0 5 15 25 35302010 4540

Administração

Economia

Médicina e Saúde Pública

Direito

Agronomia e Eng. Agronômica

Engenharias

Educação

Outros

Grafico 2 – DAS 5, 6 e NES - Instituições de ensino da 1ª graduação (%)

Grafico 3 – DAS 5, 6 e NES - Áreas do 1º curso de especialização (%)

Lula 1 Lula 2

Lula 1 Lula 2

6 Pelos dados oficiais, 5,3% do total desses cargos têm como titulação máxima o 2º grau, 85,6% o 3º grau, 2,2% o nível de especialização,

e apenas 6,9% teriam titulação de mestrado ou doutorado.




Quanto aos doutores,como mostra o Gráfico 7, no segundo governo cai novamente o número de for-mados em economia, que, não obstante, se mantêm em primeiro lugar.Assim como no mestrado, os cursos nodoutorado na área de ciências sociais também se situam na segunda posição. Medicina e saúde pública vêmem seguida. Observamos ainda, em Lula 2, um aumento na participação dos cursos de engenharias e direito.Nas instituições de ensino, como vemos no Gráfico 8, diminuem os que são formados no exterior e apenas qua-tro instituições nacionais – USP, Universidade de Campinas (Unicamp), UNB e Universidade Federal do Rio deJaneiro (UFRJ) – formam, cada uma, 5% ou mais dos doutores recrutados pelo governo para esse tipo de cargoe função.

Com exceção dos cursos de especialização,em que a instituição mais cursada é a FGV,em t odos os ou-tros níveis de ensino predomina a USP.

4 1

No nível de mestrado, como mostra o Gráfico 5, o curso de economia predomina, embora sofra umaredução considerável no segundo governo Lula. Os mestres em ciências sociais (antropologia, sociologia e ciên-cia política) e relações internacionais mantêm-se na segunda posição e aumentam um pouco sua participaçãono segundo mandato. Há ainda em Lula 2 um crescimento expressivo dos cursos de administração e direito.Nesse nível, apesar da proeminência da economia, não se observa uma concentração específica numa área deformação, como observamos nos cursos de especialização. A tendência é uma maior dispersão de formações,principalmente no segundo governo.

Nas instituições cursadas, objeto do Gráfico 6, há uma maior participação da UNB e um aumento sig-nificativo na coluna “outros cursos”. Percebemos ainda que no segundo governo há uma alteração na dis-tribuição dos estabelecimentos de ensino: é expressiva a redução da participação da USP e das instituiçõesestrangeiras.O crescimento da UNB no segundo mandato pode indicar que um maior número de pessoas prove-nientes de Brasília está à frente desses postos de confiança.

4 0

Antropologia, Ciência Política,Sociologia e Relações Internacionais

Administração

Engenharia

Direito

Agronomia

Biologia e Meio Ambiente

Psicologia

Comunicação Social e Jornalismo

Medicina e Saúde Pública

Economia

Lula 1 Lula 2

0

5

10

15

20

25

USP UFSCUFPEUERJFGVUNICAMPUFRGS UFMGUNBUFRJInst.

CatólicasInst.

Estrang.Outros

Lula 1 Lula 2

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

FGV UDFENSP /

Fio CruzAEUDFUERJUNICAMPUFRJENAPUNBUSP

Inst.Católicas

Inst.Estrang.

Outros

Grafico 4 – DAS 5, 6 e NES - Instituições de ensino da 1ª especialização (%)

Grafico 5 – DAS 5, 6 e NES - Áreas do 1º mestrado (%)

Grafico 6 – DAS 5, 6 e NES - Instituições de ensino do mestrado (%)

anismo

0 5 15 25 35302010

Administração

Outros

Educação

Direito

Engenharias

Médicina e Saúde Pública

Antropologia, Ciência Política,Sociologia e Relações Internacionais

História

Grafico 7 – DAS 5, 6 e NES - áreas do curso de doutorado (%)




Tabela 7 – Escolaridade dos pais (%)

Experiência profissional e político-partidária

A profissionalização é um aspecto importante de nossa pesquisa, pois tenta aferir,entre outros fatores,

se os ocupantes de cargos de DAS e NES vêm de uma trajetória de serviços públicos na União e nos governos

subnacionais (estados e municípios) ou são estreantes. Comparamos as amostras dos dois governos na Tabela

8 e notamos que o padrão geral é igual nos dois grupos.Ou seja, a maioria é formada por servidores federais

efetivos.Verificamos também que os ocupantes dos cargos de DAS 5 e 6 e NES partilham o mesmo padrão de

vínculo, isto é, são em sua maioria servidores públicos federais, seguidos pelos não-servidores, pelos servidores

requisitados e, por fim, pelos aposentados.

4 3

Averiguamos também o nível de escolaridade dos pais dos integrantes das amostras do governo Lula

a fim de verificar sua extração social e o nível de mobilidade que alcançaram em relação a seus progenitores.

Como mostra a Tabela 7, constatamos que a escolaridade dos membros das duas amostras é bem superior à de

seus pais. Como vimos, entre os ocupantes de DAS 5 e 6 e NES que compõem as amostras dos dois governos,

cerca de 95% têm no mínimo o nível superior, mas para os pais esse percentual não chega a 45%, tanto em

Lula 1 como em Lula 2.

A taxa de pós-graduação stricto sensu é muito baixa para os pais em comparação com seus filhos. No

primeiro governo Lula apenas 7,5% dos pais e 4,7% das mães tinham como título máximo mestrado, ou

doutorado,ou pós-doutorado, ou livre docência, enquanto no segundo mandato esses percentuais são de 6,5%

para os pais e 5,2% para as mães.Nas amostras, aproximadamente 50% obtiveram algum desses níveis de pós-

graduação stricto sensu . Sendo a educação, no Brasil, o principal indicador para medir ascensão social e renda,

essas são algumas evidências que nos fazem supor que grande parte do grupo de DAS 5 e 6 e NES analisado

nesta pesquisa é proveniente de famílias que pertencem a setores sócioeconômicos mais baixos.

Consequentemente,os dados revelam que reunir as condições acadêmicas apresentadas acima,bem como ocu-

par qualquer um dos cargos aqui considerados, representa expressiva mobilidade social para a maioria dos inte-

grantes de nossa amostra.

4 2

Lula 1 Lula 2

UFRJ

0

5

10

15

25

35

20

30

USP UNICAMP UNBInst.

Estrang.Outros

Grafico 8– DAS 5, 6 e NES - Instituições de ensino do doutorado (%)

Lula 1 Lula 2

Pai Mãe Pai Mãe

Pós-doutorado 0,7 (2) 0,4 (1) 0,5 (2) 0,7 (3)

Doutorado 3,2 (9) 1,4 (4) 2,5 (10) 1,8 (7)

Livre-docência 0,7 (2) 0,4 (1) 0,7 (3) 0,2 (1)

Mestrado 2,9 (8) 2,5 (7) 2,8 (11) 2,5 (10)

Especialização 6,8 (19) 4,0 (11) 6,8 (27) 4,0 (16)

Superior completo 29,6 (82) 20,2 (56) 28,1 (112) 21,7 (86)

Superior incompleto 3,4 (11) 4,0 (11) 4,8 (19) 2,8 (11)

Ensino médio 21,7 (60) 35,4 (98) 20,8 (83) 32,3 (128)

Fundamental completo 10,8 (30) 12,3 (34) 13,1 (52) 15,1 (60)

Fundamental incompleto 18,4 (51) 19,5 (54) 18,6 (74) 18,7 (74)

Carreira militar 1,1 (3) 1,2 (5)

Total 100,0 (277) 100,0 (277) 100,0 (398) 100,0 (396)




Tabela 9 – Tipo de vínculo por escolaridade (%)

Na Tabela 10 os dados indicam a distribuição dos cargos entre os integrantes das amostras por áreasda administração.Percebemos que em praticamente todos os cargos a grande maioria das pessoas se localizanos órgãos da administração direta, que congregam as instâncias e funções de formulação de políticas públi-cas. No âmbito da administração indireta, composta por órgãos de execução de políticas e prestação deserviços, é baixa a presença dos ocupantes de cargos de nossas amostras. Apenas os postos de NES eles têmuma maior presença nessa esfera administrativa, que decresce um pouco no segundo governo Lula. Tambémpara o conjunto de todos os ocupantes dos cargos de DAS 5 e 6 e NES,os dados oficiais mostram que 86,3%dos DAS 5, 98,4% dos DAS 6 e 91,5% dos NES estão lotados na administração direta, o que significa,portan-to, presença acentuada em cargos de direção e de formulação de políticas públicas.

Tabela 10 - Esferas da administração das amostras (%)

4 5

Tabela 8 - Tipo de vínculo das amostras (%)

Se considerarmos o universo dos 1.250 cargos de DAS 5 e 6 e NES apresentado no último Boletim

Estatístico de Pessoal , perceberemos diferenças na distribuição desses vínculos. O Boletim de julho de 2009 re-

vela que entre os ocupantes de DAS 5 e 6, a maioria não era composta por servidores públicos da esfera federal.

Ou seja, enquanto nossa amostra demonstra que em torno de 50% vêm dessa esfera de governo,no Boletim esses

números caem um pouco:ali encontramos, respectivamente 47,3% para os DAS 5 e 33,8% para os DAS 6.

Na Tabela 9 verificamos a distribuição do nível de escolaridade por cada tipo de vínculo. Nos dois go-

vernos, praticamente todos os servidores efetivos federais e os aposentados têm no mínimo o superior comple-to; os servidores requisitados de outras esferas se destacam pelo alto percentual de pessoas com pós-gradu-

ação stricto sensu ; os não-servidores apresentam níveis de pós-graduação próximos dos servidores federais,

embora em Lula 2 os percentuais de mestres, doutores e pós-doutores, no conjunto, tenham aumentado mais

entre os servidores federais do que entr e os não-servidores.

Essas observações,apesar de mostrarem as especificidades de cada tipo de vínculo, não apontam para

diferenças substantivas que distingam as quatro origens de recrutamento dos ocupantes de cargos de DAS e de

NES. Dessa forma, apenas com esses dados não se pode afirmar que o grau de escolaridade varia conforme a

origem de recrutamento da amostra.

4 4

Lula 1 Lula 2

DAS 5 DAS 6 NES Tota l DAS 5 DAS 6 NES Tota l

Servidor efetivo da esfera federal 54,1 49,1 50 52,7 54,7 44,2 48,4 52,3

Servidor requisitado de outra esfera de governo 11,9 17 11,1 12,7 12,1 16,9 12,9 13,0

Não-servidor 26,3 32,1 36,1 28,5 26,4 37,7 35,5 29,1

Aposentado 7,6 1,9 2,7 6,1 6,8 1,3 3,2 5,6

Total 100,0 100,0 100,0 100, 0 100,0 100,0 100,0 100, 0

Lula 1 Lula 2

Servidorefetivofederal

Servidorefetivo

de outraesfera

Não

servidor

Aposen-

tado


Servidorefetivo

de outraesfera

Não

servidor

Aposen-

tado

Até o ensino médio 2,3 4,1

Superior incompleto 2,6 2,3 0,5 3,7 2,5

Superior completo 17,9 5,3 18,8 22,2 14,3 13,0 18,2 21,7

Especialização 35,3 18,4 33,0 39,0 35,5 20,4 27,3 34,8

Mestrado 20,5 34,2 29,4 33,3 24,4 31,4 32,2 30,4

Livre-docência 0,8

Doutorado 22,4 34,2 14,1 5,5 20,7 27,8 14,9

Pós-doutorado 3,8 5,3 4,6 3,7 13,0

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

* Uma pessoa não forneceu informação sobre seu órgão de atuação.

** Duas pessoas não forneceram informações sobre seus órgãos de atuação.

Lula 1 Lula 2

DAS 5 DAS 6 NES Total DAS 5 DAS 6 NES Total

AdministraçãoDireta

87,3 95,4 77,8 87,0 87,7 94,7 83,9 88,7

AdministraçãoIndireta

12,7 7,6 22,2 13,0 12,3 5,3 16,1 11,3

Total 100,0 100,0 100,0100

(301)*100,0 100,0 100,0

100(415)**




O Quadro 1 apresenta os tipos de experiências profissionais das duas amostras, principalmente em car-gos e funções de direção e gerência. Esses dados são oportunos para se avaliar a expertise desse conjunto deprofissionais. Os percentuais se referem ao total dos cargos de DAS 5 e 6 e NES, respectivamente, de cadaamostra. Em termos gerais, as experiências que mais se destacam estão ligadas a docência, consultorias efunções técnicas.Os dados indicam que ao menos um terço dos DAS 5 e 6 e dos NES dos dois governos de Lulaexerceram a atividade de professor universitário. Observa-se também que os percentuais correspondentes àsexperiências de consultoria e funções técnicas cresceram de um governo para outro.

Sabemos que para o desempenho dessas funções são necessários conhecimentos específicos de umdeterminado tema, sobretudo no âmbito das atividades de consultoria e docência, e o domínio de especiali-

dades e técnicas.As informações que coletamos a esse respeito indicam,portanto, tratar-se de um grupo comcompetências profissionais.

Em cada cargo são expressivas também as funções de “direção ou coordenação de agências do gover-no”,“diret or de empresas”,“diretor de entidade do Terceiro Setor” e “diretor de instituição de ensino”. Emboraessas funções possam ser cumulativas, isto é, os mesmos profissionais possam ter atuado nesses diferentesramos, os números sugerem um grupo com diversas habilidades e experiências. Além do que, demonstram ainterface de parte desse grupo com ONGs, no caso das experiências no Terceiro Setor, e com o meio acadêmi-co, dada a atuação na direção de instituições de ensino.

Quadro 1 – DAS 5 e 6 e NES – outras experiências profissionais (%)

4 7

Quando examinamos, no Gráfico 9, a experiência em cargos de DAS e NES das pessoas que compõema amostra dos dois governos, verificamos diferenças.Em comparação com Lula 1, grande parte das pessoas dosegundo governo já havia ocupado cargo de DAS e de NES. De fato, grande parte delas levava consigo a expe-riência do primeiro governo. Considerando a amostra de 417 pessoas do segundo governo, nota-se que maisde 80% dos DAS 5 e 6 e de 90% dos NES já tinham experiência em cargos de “direção e assessoramento su-perior”. O alto número de pessoas do primeiro governo que permaneceu no segundo, seja à frente dos cargosque ocupavam em Lula 1 ou em outras funções de confiança,assim como o percentual de ocupantes de DAS 5e 6 e NES que já apresentavam experiência nesses cargos quando foram integrar a equipe do primeiro gover-no, demonstram que existe certa estabilidade de quadros e que grande parte dos cargos não tem sido ocupa-

da por estreantes.

Na Tabela 11, temos a informação sobre o tipo de vínculo dos integrantes das amostras que indicaramter experiência em cargos de DAS e NES. Mais de 50% desse conjunto, nos dois governos, são servidores públi-cos federais, indicando que de fato os funcionários públicos dessa esfera de governo são frequentemente con-vocados para cargos de confiança, como sugere a literatura especializada, reunindo a partir daí experiênciasdiversificadas.7 Contudo, no segundo governo diminuiu percentualmente a parcela de servidores federais que

já haviam tido experiência em cargos de DAS e NES. Em contrapartida,aumentou esse tipo de experiência entreos não-servidores, provavelmente em decorrência de terem participado do primeiro governo e continuarem nosegundo.

Tabela 11 – Tipo de vínculo dos membros das amostras com experiências

em cargos de DAS e NES (%)

4 6

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

NESDAS-5 DAS-6

52,6

83,2

39,6

88,3

44,4

93,5

Lula 1 Lula 2

Gráfico 9 - Experiência em cargos de DAS e de NES (%)

Lula 1 Lula 2

Servidor efetivo da esfera federal 67,3 (101) 56,8 (200)

Servidor requisitado de outra esfera de governo 9,3 (14) 11,9 (42)

Não-servidor 15,3 (23) 25,3 (89)

Aposentado 5,3 (8) 6,0 (21)

Total 100,0 (150) 100,0 (352)

Lula 1 Lula 2


Consultor de empresas 10,3 7,5 2,8 8,9 13,7 16,4 13,1

Consultor financeiro 1,4 5,6 2,5 2,4 1,8 4,2 2,4

Outro tipo de consultoria 20,7 15,1 25 20,2 20,8 16,4 29,2 20,6

Direção ou coordenação deagências do governo 11,7 15,1 13,9 12,6 12,7 16,4 12,5 13,4

Direção ou coordenação deagências de fomento 2,8 1,9 2,3 2,4 1,8 2,1

Direção ou coordenação deagências internacionais 0,9 0,7 1,9 1,8 1,7

Diretor de empresas 10,8 9,4 9,3 9 12,7 8,9

Diretor de entidade doterceiro setor 10,3 11,3 11,1 10,6 10,8 9,1 20,8 11,3

Diretor de instituiçãode ensino 7,5 18,9 5,6 9,3 10,8 18,2 8,3 12

Funções técnicas 35,2 20,8 55,6 35,1 46,2 29,1 70,8 44

Gerente de banco 1,9 1,9 1,7 2,8 1,8 2,4

Professor universitário 35,7 39,6 44,4 37,4 29,7 36,1 43,3 31,97 Ver, por exemplo,os textos de Pacheco e Loureiro citados na bibliografia.




Atentamos também para a experiência política dos integrantes das amostras dos dois governos, eobservamos um número muito baixo de pessoas que exerceram cargos eletivos, seja no Legislativo ou noExecutivo. Como mostra o Quadro 3, apenas oito pessoas da amostra do primeiro governo e 13 da do segun-do tiveram cargos eletivos nos parlamentos municipal, estadual ou federal. Há que se ponderar, contudo, queesses números,embora baixos, atestam que ex-parlamentares,a maioria proveniente de legislativos municipaise estaduais, ocuparam cargos de confiança no Executivo federal durante o governo Lula, com ligeiro aumentono segundo mandato.

Quanto às experiências políticas exercidas no âmbito administrativo,em cargos de direção no Executivomunicipal, estadual, federal e até mesmo em postos de ministro, verificamos que são mais frequentes nesse

grupo do que o exercício de cargos eletivos. Em Lula 1, 124 pessoas das 302 que compunham a primeiraamostra, isto é, 41%, indicaram esse tipo de experiência, enquanto em Lula 2 o percentual é de 72%. De umgoverno para o outro, o crescimento é maior entre aqueles que ocuparam cargos administrativos no âmbito fe-deral – de 65 para 254. Isso se explica em grande parte pela permanência de pessoas do primeiro governo nosegundo mandato de Lula – o que indica, como dissemos,estabilidade de quadros.

Quadro 3 - DAS 5 e 6 e NES – Experiência política antes de assumir o cargo

Considerando os dados sobre vínculo partidário, verificamos,pela Tabela 12, que em torno de 25% dosprofissionais de cada amostra são, ou já foram, filiados a um partido político. A grande maioria é de filiados aoPT. Aproximadamente 80% das pessoas que indicaram filiação partidária nas duas amostras eram petistas.Medimos também a ocupação de cargos de direção partidária, e nesse âmbito o percentual observado foimenor,mas expressivo. Nos dois grupos, cerca de 10% das pessoas indicaram já ter ocupado essa posição.

4 9

O Quadro 2 precisa o tipo de vínculo das pessoas que indicaram experiência profissional nos ramos maiscitados do Quadro 1. Com isso,poderemos verificar,por exemplo, se são os servidores públicos efetivos que acu-mulam mais experiências diversificadas, ou se os não-servidores também possuem um perfil profissional diverso.

À primeira vista observa-se que nos dois governos a maioria das pessoas que indicaram possuir asexperiências relacionadas são, igualmente, servidores efetivos federais e não-servidores. Há, contudo, algunspadrões, como a maior presença de servidores federais nas funções de direção de agência do governo, funçõestécnicas e de professor universitário,enquanto os não-servidores predominam nos ramos de consultoria, direçãode empresa e de entidade do Terceiro Setor, áreas, de fato, externas ao setor público. Do primeiro governo Lulapara o segundo,os percentuais relativos às principais experiências dos servidores federais declinam,enquanto

as principais funções distribuídas entre os não-servidores aumentam.

Quadro 2 – Experiência profissional dos membros das amostras por tipode vínculo (%)

4 8

Lula 1 Lula 2


Servidorrequisitadode outraesfera

Não-servidor

Aposen-tado


Servidorrequisitadode outraesfera

Não-servidor

Aposen-tado

Consultoria 38,3 10,0 48,3 3,3 30,0 10,0 56,7 3,3

Direção deagênciasdo governo

47,2 18,9 25,0 13,9 43,6 12,8 28,2 15,4

Diretor deempresas

26,6 18,5 44,4 7,4 23,1 15,4 53,8 7,7

Diretor deentidade doterceiro setor

16,1 16,1 67,7 6,3 18,7 75,0

Diretor deinstituição deensino

46,4 17,8 21,4 14,3 31,4 20,0 31,4 14,2

Funções técnicas 54,8 13,5 28,8 5,8 53,5 11,8 27,6 7,1

Professoruniversitário

51,3 18,9 21,6 8,1 46,8 19,8 23,8 9,6

Lula 1 N=302 Lula 2 N = 417

DAS-5 DAS-6 NES Total DAS-5 DAS-6 NES Total

Parlamento 2 3 3 8 6 4 3 13

Vereador — 2 2 4 4 2 2 8

Deputado estadual 1 1 1 3 2 1 1 4

Deputado federal 1 — 1 2 2 1 — 3

Senador — — — — — — — —

Executivo 1 1 — 2 1 — 1 2

Prefeito — 1 — 1 — — —

Governador — — — — — — 1 1

Outras exp. Executivo 79 27 18 124 212 61 27 300

Secretário municipal 33 8 9 50 44 19 7 70

Secretário estadual 24 12 9 45 36 17 6 59

Secretário federal 39 13 13 65 179 49 26 254

Ministro 7 2 1 10 6 4 1 11




Apuramos que dos filiados a partidos, 32,4% no primeiro governo já possuíam experiência em cargosde DAS,e que no segundo mandato esse percentual chega a 78,7%. Entre os filiados ao PT, no primeiro manda-to de Lula, 36,7% indicaram já ter exercido cargos de DAS, enquanto no segundo mandato esse número passapara 82,6%. Em ambos os casos os números dobram, em função, como dissemos, de que várias pessoas queestavam no primeiro governo continuaram no segundo.

Na Tabela 14 temos a distribuição dos partidos com os quais os filiados das amostras de Lula 1 e 2apontaram vínculos. Como destacado, o PT é o partido mais indicado: cerca de 80% dos filiados no primeirogoverno eram petistas,e esse número é de 81,1% no segundo. Mais uma vez se nota consistência nas amostras,tendo em vista que entre os filiados cerca de 80% apontaram filiação ao PT nos dois mandatos.

É possível observar que em Lula 2 o leque de partidos é maior em comparação com o primeiro gover-no, embora percentualmente isso não tenha afetado a presença do PT entre o conjunto de filiados. Chama aatenção também em Lula 2 que aproximadamente 4,7% dos filiados tenham vínculos com partidos (DEM, PSDBe PV) que não são da base do governo. Outro dado curioso é que o PMBD, principal partido da coalizão gover-namental, não esteja presente na relação de partidos mencionados. Embora ainda estejamos apurando expli-cações para essa ausência, pode-se aventar que,em certa medida, os altos cargos de confiança do tipo DAS 5e 6 e NES não sejam objeto de interesse na partilha de poder reivindicada pelo PMDB ou não estejam, no go-verno Lula, sujeitos à lógica do presidencialismo de coalizão.

Tabela 14 – Partidos dos filiados das amostras (%)

5 1

Tabela 12 – Filiação partidária e ocupação de cargo de dirigente partidário (%)

Os filiados a partidos têm maior presença entre os ocupantes dos cargos de DAS 5 nos dois governos,e o mesmo se verifica na distribuição das pessoas das amostras que exerceram cargos de direção partidária,que também tendem a se concentrar nos DAS 5. Chama atenção a consistência do percentual de filiados deuma amostra para outra.Afinal praticamente 25% dos ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES analisados noprimeiro e no segundo mandato indicaram vínculos com partidos políticos.

Pela Tabela 13, verificamos o tipo de vínculo com o serviço público das pessoas das amostras Lula 1 e2 com filiação partidária. Nota-se que, embora praticamente metade dos filiados venha de fora do setor públi-co nos dois governos,isto é, não seja de servidores,a outra metade é composta de servidores públicos.8 A nossover esses dados poderiam sugerir ambivalências.De um lado, ao mostrar que a ocupação desses cargos de con-fiança por filiados a partidos, sobretudo por petistas, pessoas estranhas ao setor público, poderiam sugerir um

tipo de partidarização da máquina pública. Mas, de outro lado, sabemos que metade desse grupo de filiados écomposta de servidores efetivos,o que evidencia a forte interface do PT com o serviço público, conforme demon-strado, por exemplo,por Oswaldo Amaral.9

Tabela 13 – Filiação partidária por tipo de vínculo (%)

5 0

Filiação partidária Direção partidária

Lula 1 Lula 2 Lula 1 Lula 2

DAS 5 52,0 (39) 59,3 (64) 54,8 (17) 54,2 (26)

DAS 6 33,3 (25) 30,6 (33) 35,5 (11) 37,5 (18)

NES 14,7 (11) 10,2 (11) 9,7 (3) 8,3 (4)

Total 24,8 (75) 25,9 (108) 10,3 (31) 11,5 (48)

8 Cerca de 25% de funcionários federais e de 23% de funcionários requisitados de estados e municípios.9 Amaral (2007).

* Uma pessoa não indicou informação sobre seu tipo de vínculo. | ** Idem.

Lula 1 Lula 2

Total Filiados PT Total Filiados PT

Servidor efetivo federal 24,3 (18) 20,3 (12) 25,0 (27) 23,2 (20)

Servidor requisitado deoutra esfera

23,0 (17) 27,1 (16) 23,4 (25) 24,4 (21)

Não-servidor 51,3 (38) 52,5 (31) 50,0 (54) 51,2 (44)

Aposentado 1,3 (1) 1,8 (2) 1,2 (1)

Total 100,0 (74)* 100,0 (59)** 100,0 (108) 100,0 (86)

Lula 1 Lula 2

DEM (ex-PFL) 0,9 (1)PCB 1,3 (1) 0,9 (1)

PCdoB 5,3 (4) 5,7 (6)

PDT 13, (1) 3,8 (4)

PL — 0,9 (1)

PP — 0,9 (1)

PPS 4,0 (3) —

PSB 2,7 (2) 0,9 (1)

PSDB 4,0 (3) 1,9 (2)

PT 80,0 (60) 81,1 (86)PTB — 0,9 (1)

PV 1,3 (1) 1,9 (2)

Total 100,0 (75) 100,0 (106)




5 3

Todos os dados mencionados até aqui indicam que esses dirigentes formam um grupo com vínculospolíticos bem superiores e distintos do conjunto da sociedade brasileira. Isso é confirmado quando tomamosoutros indicadores de participação em sindicatos, movimentos e associações da sociedade civil.

Vínculos associativos

Os indicadores de associativismo que reunimos demonstram alto grau de engajamento de grande parte

dos componentes das duas amostras. Mais de 40% do grupo têm filiação sindical e envolvimento com movi-mentos sociais.Também é expressiva,em torno de 3 0%, a participação em conselhos profissionais e de gestão.A filiação a conselho profissional e a sindicatos,que é marca dos dois grupos analisados, denota a predominân-cia do associativismo profissional e do corporativismo tradicional. Todavia, outras formas associativas con-sagradas a partir da promulgação da Constituição de 1988, tais como os conselhos gestores e entidades deorganização local, também são expressivas.

Comparativamente, como vemos no Quadro 4, os indicadores mostraram poucas alterações no decor-rer dos dois mandatos de Lula. Há apenas algumas variações:os sindicalizados caem de 45% para 42,8%,10

os que integravam conselhos profissionais caem de 35,1% para 28,4 %, a participação em organizações locaissobe de 23,8 para 26,8%. Há ainda um pequeno incremento no pertencimento a centrais sindicais, corroboran-do a tese de que esta é uma instância que efetivamente foi fortalecida pelo governo, quer na formulação denovas medidas legais, quer no preenchimento de cargos e funções de dirigentes públicos conforme será vistono Capítulo 3.

Quadro 4 – Vínculos associativos das amostras (%)

A título de comparação, apresentamos a relação dos partidos políticos aos quais parte dos eleitoresbrasileiros (9,6%) indicaram filiação em 2009, segundo informações do Tribunal Superior Eleitoral. Na Tabela 15contabilizamos que os sete partidos com maior número de filiados (PMDB, PP, PT, PSDB, PTB, PDT e DEM)agregam 70% dos eleitores filiados a partidos. O PMBD figura como a agremiação com o maior número de fi-liados, seguido por PP e PT, ambos praticamente com 10%.

Tabela 15 – Partidos de filiação dos eleitores brasileiros (2009)

5 2

Partido Eleitores %

DEM 1.005.645 8,0PCdoB 240.949 1,9

PCB 16.288 0,1

PCO 3.187 0,0

PDT 1.018.413 8,1

PHS 106.459 0,8

PMDB 2.063.836 16,3

PMN 185.642 1,5

PP 1.266.940 10,0

PPS 411.366 3,3

PR 722.653 5,7

PRB 196.178 1,6PRP 179.418 1,4

PRTB 88.168 0,7

PSB 433.760 3,4

PSC 270.072 2,1

PSDB 1.171.738 9,3

PSDC 133.908 1,1

PSL 159.957 1,3

PSOL 35.661 0,3

PSTU 13.555 0,1

PT 1.252.852 9,9

PT DO B 126.763 1,0PTB 1.034.700 8,2

PTC 138.974 1,1

PTN 94.798 0,8

PV 255.659 2,0

Total 12.627.539 100,0

Fonte:site do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) – dados referentes a julho de 2009. Neste mesmo período o total de eleitores no Brasil era de131.112.445.Disponível em http://www.tse.gov.br/internet/eleicoes/eleitores_filiados.htm.

Lula 1 Lula 2


Filiação sindical 45,5 56,6 25,0 45,0 42,0 49,3 34,5 42,8

Participação central sindical 8,9 20,8 5,6 10,6 8,7 28,6 10,3 12,3

Participação conselho profissional 37,1 34,0 25,0 35,1 29,2 24,7 29,0 28,4

Participação conselho gestor 30,5 39,6 27,8 31,8 27,8 38,0 36,7 30,4

Participação organizações locais 24,4 26,4 16,7 23,8 26,4 28,6 26,7 26,8

Participação movimento sociais 44,6 64,2 27,8 46,0 43,4 62,2 36,7 46,3

Participação entidade patronal 3,8 9,4 5,6 5,0 5,4 6,8 6,7 5,7

10 Assim mesmo é um número bem mais alto do que a da média nacional, que é de 17,7% segundo os dados da PNAD de 2007.




Novamente nos perguntamos sobre os vínculos funcionais daqueles que têm participação em centrais.

Nesse caso, conforme o Quadro 6, a maior incidência se dá entre os não-servidores e cresce significativamente

no segundo governo.Esse é um resultado consistente com a preocupação do governo Lula em criar espaços de

legitimidade para essas organizações e em introduzir na agenda de reforma a questão sindical, incluindo o

reconhecimento das centrais, o que acabou ocorrendo em março de 2008. Nesse sentido, podemos supor que

dirigentes de cúpula tenham construído laços mais estreitos com diferentes esferas de governo permitindo sua

inclusão em cargos de confiança.

Quadro 6 – Tipo de vínculos dos participantes em centrais sindicais (%)

Ainda depurando os vínculos associativos, procuramos saber as ligações partidárias daquelas pessoas

que têm alguma participação em centrais sindicais.Essa r elação é mais expressiva no segundo governo, mas detoda forma nota-se uma profunda imbricação entre esses dirigentes e o PT (Quadro 7). Este é o plano mais

expressivo em nossos dados da aproximação entre a CUT e o PT tão fartamente demonstrada na bibliografia.11

Quadro 7 – Vínculos partidários dos participantes em central sindical (%)

5 5

Procuramos identificar se a filiação a sindicatos variava de acordo com os v ínculos funcionais. O que senotou, conforme a Tabela 16, foi a predominância de sindicalizados entre os servidores públicos federais, emtorno de 46% em cada governo.Esse percentual cai para cerca de 30% entre os não-servidores. Entre os recru-tados nas esferas municipal e estadual esses índices ficam em torno de 18%, o que pode indicar que o critérioda sindicalização não é um facilitador para ocupar cargos de dirigente em Brasília. Ou seja, pelo que vemosaqui, a grande fonte de sindicalizados entre os ocupantes de cargos de DAS e NES é o próprio serviço públicofederal. Esse tema será discutido no Capítulo 3.

Tabela 16 – Tipo de vínculo dos filiados a sindicato (%)

Perguntamos também quantos dos sindicalizados eram filiados a partidos políticos. O que se nota, peloQuadro 5, é que cerca de 40% dos que são sindicalizados são também filiados a algum partido e nesse caso opartido escolhido, por cerca de 84%, nos dois governos, é o PT.Ou seja, a filiação sindical se explicaria, princi-

palmente,pelo pertencimento ao serviço público federal, e a filiação partidária entre esses sindicalizados, quan-do ocorre, é dentro do PT.Assim, ganha mais densidade o vínculo do servidor público federal com o sindicato eo PT.

Quadro 5 – Vínculos partidários dos filiados a sindicato (%)

As centrais sindicais são organizações caras ao PT desde sua fundação e são também importantesatores políticos na Nova República, representando sem dúvida a forma simbólica mais importante de incorpo-

ração dos trabalhadores ao sistema político.Por isso, sua presença na amostra foi cuidadosamente examinada.Buscamos saber os vínculos das pessoas pesquisadas em ambos os governos com as centrais sindicais.Sabemosque a filiação a esse tipo de organização não é individual e por isso buscamos saber se essas pessoas tinhamalgum tipo de atuação na administração e na condução de algumas dessas organizações de trabalhadores. Oque observamos foi um dado surpreendentemente alto em termos do que se passa com a sociedade brasileiraem geral: cerca de 10% das pessoas no primeiro governo e 12% no segundo tinham algum envolvimento comessas entidades de cúpula. Não é surpresa, contudo,que a central preferida seja a CUT, que reina praticamenteabsoluta, já que em torno de 90% dos vinculados a centrais pertencem a ela.

5 4

Lula 1 Lula 2

Servidor efetivo federal 45,9 46,5

Servidor requisitado outra esfera 17,8 18,4

Não-servidor 30,4 31,0

Aposentado 5,9 4,0

Total 100,0 (135) 100,0 (174)

Lula 1 Lula 2

Servidor efetivo federal 22,6 20,8

Servidor requisitado outra esfera 29,0 25,0


Aposentado 6,4 4,2

Total 100,0 (31)* 100,0 (48)

Lula 1 Lula 2

Filiação partidária 40,3 41,3

Filiação ao PT 83,3 84,3

Lula 1 Lula 2


Filiação ao PT 91,7 95,3

* Não há informações sobre o tipo de vínculo de duas pessoas que apontaram participação em central sindical.

11 Ver, por exemplo,Rodrigues (1990).




C A P Í T U L O 3

O COMPROMISSO SINDICAL

DO GOVERNO L ULA

Este capítulo aborda a participação de profissionais sindicalizados em cargos de confiança na alta ad-

ministração federal no Brasil durante os dois governos Lula. A expressiva presença de sindicalistas e

sindicalizados junto ao governo tem a ver com três processos que podem estar conectados: o amadure-

cimento democrático do país com a consequente incorporação dos trabalhadores e dos sindicatos como atores

legítimos do sistema político; a intensa sindicalização no setor público a partir dos anos 1990; e a eleição de

um ex-operário sindicalista para presidente da República em 2002. Ao analisar o engajamento desses dirigentes

públicos sindicalizados em partidos políticos, centrais sindicais e movimentos da sociedade civil, constatamos

que há nesse grupo um pertencimento a várias outras associações da sociedade civil que é percentualmente

muito superior àquele observado na sociedade brasileira em geral.E ao atentarmos para a que categorias profis-

sionais pertencem esses dirigentes, detectamos que eles representam setores tradicionais do corporativismosindical brasileiro e categorias profissionais tipicamente de classe média.

Nossos dados fornecem subsídios para discutir a relação sindicatos-governo em duas direções.De um

lado,eles nos permitem avaliar a tese de que o engajamento cívico cumulativo leva a pertencimentos superpos-

tos que supostamente propiciam maiores oportunidades para os grupos sociais demandarem e participarem das

políticas públicas e até do governo.1 De outro, eles nos possibilitam pensar se a elevada presença sindical no

governo representa uma adesão dos sindicatos e das centrais sindicais ao governo,ou uma cooptação do movi-

mento social pelo Estado.Adicionalmente, nosso trabalho contribui para pensar a questão da alta taxa de sindi-

calização no setor público e seus impactos sobre a administração pública. Embora essa taxa seja compatível

com as de sociedades avançadas,2 está muito acima da média da sociedade brasileira em geral e representa

um poder de barganha mais orgânico para os servidores se comparado ao sindicalismo da iniciativa privada.

Nosso trabalho fornece subsídios para o debate sobre sindicatos e poder mostrando de que forma a

análise da composição desse grupo de dirigentes sindicalizados pode ajudar na r eflexão sobre o aprofundamen-to da democracia em sua dimensão participativa. A exemplo do que fizeram Delamaza e Ochsenius para o caso

do Chile,3 queremos colaborar para a reflexão sobre até onde essa participação sindical pode reverter em mais

fortalecimento para a sociedade civil. De forma inversa, a pesquisa também permite pensar se esse setor sindi-

5 7


O conjunto de dados sobre escolaridade,profissionalização,sindicalização, associativismo e filiação par-

tidária dos membros das amostras dos dois governos é revelador, como vimos, de um forte engajamento social

e político dos ocupantes de cargos de DAS e NES. Com algumas variações, são diferentes formas de engaja-

mento cívico que no cômputo geral fazem desses dirigentes pessoas com forte interface com partidos, sindi-

catos e organizações da sociedade civil, em comparação com a sociedade brasileira.

Essa interface deve nos remeter a preocupações teóricas importantes na questão das relações entre

Estado e sociedade. Referimo-nos basicamente aos problemas para avaliar de que forma esse tipo de partici-pação no governo aumenta a presença das demandas da sociedade frente ao Estado; ou se,ao contrário, pode

representar a captura desses representantes sindicais pelas esferas estatais. Alguns estudos têm se dedicando

à problemática das trajetórias políticas de militantes sociais que alcançam posições de dirigentes públicos, e

indagam se essa nova posição os aproxima ou afasta de seu grupo de referência.12 Contudo,o que se nota no

caso brasileiro é que os sindicatos cujos integrantes são parte do centro decisório pertencem a categorias que

historicamente já estão mais perto do Estado e têm mais canais de acesso ao poder público.

Por tudo isso,entendemos que esses dados devem ser pensados em duas grandes frentes. Em primeiro

lugar, ajudando a refletir sobre o recrutamento e o perfil do dirigente público brasileiro e suas qualificações

gerais e específicas.As qualificações gerais podem ser mensuradas pela educação formal, e as específicas pela

trajetória profissional, embora isso, como sabemos, não seja suficiente. Em segundo lugar, incentivando uma

reflexão que articule burocracia estatal, dirigentes públicos e orientação política governamental. O preenchi-

mento desses cargos se faz recorrendo a lógicas que vão desde competência e confiança até padrões clientelis-tas. Como são cargos importantes para o desempenho da máquina pública, assumem papel crucial no sistema

decisório. De outra parte, são formas de prestigiar alianças partidárias e sindicais, pelo menos no caso dos dois

governos Lula.

Além de tudo isso, nosso banco de dados permite ver ao longo do tempo a presença de gênero e etnia

entre a elite dirigente brasileira, fornecendo dados confiáveis sobre os quantitativos dessa participação e que

tipo de inserção essas minorias conseguem nas diferentes esferas e nos distintos níveis de governo.

5 6

12 De La Peña (2006).

1 A esse respeito ver Putnam (2002).2 Conforme Cheibub e Locke (1999).3 Delamaza & Ochsenius (2006).




Tabela 1 - Número de pessoas sindicalizadas - Brasil e grandes regiões 2006

Fonte:IBGE, Pnad.Elaboração: Dieese.4

As variações, como vemos, são grandes entre as regiões e também o são quando tomamos os sindica-

lizados por setores de atividade econômica. Segundo Pochman, em 2005, os sindicalizados no setor agrícola

eram 24,7%, na indústria 23,7%, na construção civil 7,7%, no comércio 11,8%, no setor de serviços 18,2%,

e na administração pública, reunindo os três níveis da Federação, tínhamos 27,8%. Ou seja, a administração

pública era o setor com maiores taxas de sindicalização.5 Quando se toma apenas o Poder Executivo federal

essas taxas aumentam, como será visto adiante.Embora não haja por lei obrigação de contratar funcionários públicos para os cargos de DAS 5 e 6 e

NES, na prática o que se observa em nossa amostra é que cerca da metade desses cargos de confiança é

preenchida por servidores de carreira no serviço público federal. Outros 15% são servidores públicos dos esta-

dos e dos municípios,e a maioria apresenta fortes vínculos com sindicatos, partidos e sociedade civil.

Sistematizando os dados,verificamos que das 505 pessoas da amostra de cargos de DAS 5 e 6 e NES,

206 são sindicalizadas, isto é, 40,8%. Entre as mesmas 505, há 323 servidores públicos provenientes das três

esferas de governo,149 da iniciativa privada e 29 aposentados, e não há informação sobre o tipo de vínculo de

quatro. Entre os 323 que são servidores públicos, há 130 sindicalizados, ou seja,4 0,2%. As pessoas recrutadas

fora do serviço público (149) têm níveis um pouco mais altos de sindicalização (64 pessoas ou 43%), e entre

os 29 aposentados 11 são sindicalizados, ou seja, 37,9%.6 Constatamos ainda que o número de filiações a

sindicatos é maior do que o número de sindicalizados. Isso se explica porque uma mesma pessoa pode se filiar

a mais de um sindicato. Assim, entre os 206 sindicalizados da amostra de DAS 5 e 6 e NES, há 168 filiações asindicatos do serviço público e 85 a sindicatos da iniciativa privada.

No caso do setor público (Quadro 1),verificamos que há maior presença de filiação a sindicatos de pro-

fessores e bancários,profissões típicas da classe média.7 O Brasil tem uma forte rede de bancos estatais e de

escolas públicas em todos os níveis de ensino, e desde a Constituição de 1988 foi permitida a sindicalização

5 9

calizado está próximo do poder por pertencer ao segmento dos funcionários públicos, e não por suas caracterís-

ticas associativas. Paralelamente, ela expõe as políticas para o sindicalismo brasileiro adotadas pelo governo

Lula, demonstrando que, apesar de um discurso modernizador, houve o fortalecimento da unicidade sindical,

das centrais sindicais e da estrutura sindical corporativa criada nos anos 1930 por Getúlio Vargas.Ao fim, tanto

pela alta presença sindical no governo, especialmente no ministério,quanto pelas políticas públicas para o sindi-

calismo, com o fortalecimento das centrais sindicais como interlocutoras privilegiadas para a negociação de

assuntos sindicais e de relações trabalhistas, observamos um novo patamar nas relações entre sindicato e políti-

ca no Brasil.

O que essas mudanças podem significar para o fortalecimento da democracia e de uma política mais

igualitária entre nós ainda não pode ser apurado. De fato, como veremos, os sindicatos que estão próximos do

poder representam setores profissionais de classe média e ramos tradicionais do sindicalismo corporativo do

país.Por outro lado, devemos indagar até onde a presença expressiva de sindicalizados entre os dirigentes públi-

cos reflete uma iniciativa do governo Lula ou uma tendência mais antiga. De toda forma, nossos dados indicam

que o debate sobre o impacto da presença sindical e das centrais sindicais no governo deve ser tema de novas

pesquisas que se detenham em pensar, entre outros aspectos, qual a influência das altas taxas de sindicaliza-

ção no setor público para o funcionamento republicano das instituições públicas e para a qualidade das nego-

ciações trabalhistas desses profissionais com o Estado.

Sindicatos, associativismo e experiência profissional

Constatamos que 45% dos ocupantes dos cargos de DAS 5 e 6 e NES no primeiro governo Lula, e

42,8% no segundo, eram filiados a sindicatos de trabalhadores. Da mesma forma, a presença de membros de

centrais sindicais é expressiva: 10,6% no primeiro governo e 12,3% no segundo. Quando tomamos o quanti-

tativo geral de ocupantes de cargos de DAS e NES dos dois governos que compõem a amostra de 5 05 pessoas,

a taxa de filiação sindical é de 40,8%, e a adesão a centrais entre esses sindicalizados é de 24,3%. Como ve-

remos, a maioria dos sindicalizados é proveniente do serviço público.

Mesmo que,com a eleição de Lula, fosse de esperar que os sindicatos ficassem mais perto do governo

e do Estado, esses dados chamam a atenção. Num país conservador como o Brasil, a presença tão significativa

de profissionais sindicalizados nas altas esferas do governo parece destoante. Esses percentuais estão muito

acima do que se observa na sociedade brasileira, que em 2006, segundo o IBGE, registrava uma taxa de sindi-

calização em torno de 18% num total de 17 milhões de trabalhadores (Tabela 1).

5 8

RegiãoSindicalizados Não sindicalizados Total

Nos

absolutos % Nos

absolutos % Nos

absolutos %

Norte 901.980 13,5 5.782.251 86,5 6.684.231 100,0

Nordeste 4.653.168 19,9 18.778.611 80,1 23.431.779 100,0

Sudeste 6.652.366 17,4 31.621.055 82,6 38.273.421 100,0Sul 3.343.729 23,0 11.178.695 77,0 14.522.424 100,0

Centro-Oeste 1.043.234 16,3 5.362.152 83,7 6.405.386 100,0

Brasil 16.594.477 18,6 72.722.764 81,4 89.317.241 100,0

4 Extraído do site http://www.dieese.org.br/anu/anuarioTrabalhadores2008/arquivos/t106.htm#grafico5 Pochman (2007).6 Não há informação sobre uma dessas 206 pessoas,por isso o total aqui fica em 205.7 Professores e bancários são também as profissões mais presentes no PT,de acordo com estudos clássicos sobre o partido, como o deRodrigues (1990).




Quadro 2 - Sindicalização de DAS 5 e 6 e NES provenientes da iniciativa privada,por categoria profissional

Pelos registros do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), em 6 de setembro de 2009 o país contava

com 8.616 sindicatos de trabalhadores,sendo 6.260 caracterizados como urbanos. Destes, 11,5%, ou seja,990

eram sindicatos de funcionários públicos, representando por sua vez 15% do total de empregados filiados a

sindicatos entre os trabalhadores brasileiros.11

Segundo os mesmos dados, 243 desses 990 sindicatos estavamfiliados à Central Única dos Trabalhadores (CUT).Essa associação é antiga.Segundo dados do mesmo ministério

relativos a 2001, entre os 498 sindicatos de servidores públicos filiados a centrais,39 2 eram filiados à CUT. Ou

seja, a conexão entre servidores públicos sindicalizados e CUT está bem evidenciada como forte tendência do

sindicalismo do setor público brasileiro desde a Constituição de 1988.Em 200 1 havia 1.707 sindicatos de servi-

dores, 808 deles com registro no Ministério do Trabalho.A maioria era de sindicatos de âmbito municipal.

Os trabalhadores sindicalizados em 2008, conforme classificação organizada pelo Dieese, estão apre-

sentados na Tabela 2.

6 1

dos trabalhadores do setor público. Mesmo antes disso,desde os anos 1950/60 até o golpe de 1964, o setor

público respondeu pelos maiores movimentos de contestação trabalhista e pelo maior número de greves no

país.8 Com a redemocratização nos anos 1980, o serviço público foi fundamental para reativar o sindicalismo

brasileiro, que está na origem do Partido dos Trabalhadores,o PT, partido do presidente Lula. Depois de profes-

sores e bancários, segue-se uma variada lista de profissões que continuam caracterizando esse sindicalismo

como de classe média.

Quadro 1 - Sindicalização de DAS 5 e 6 e NES provenientes do serviço público,por categoria profissional

Quando olhamos a filiação sindical dos dirigentes que vieram da iniciativa privada, o quadro se man-

tém estável (Quadro 2), com bancários e professores encabeçando a lista, seguidos pelos engenheiros.

Novamente nota-se a alta qualificação das profissões que são também as mais mobilizadas no sindicalismo

brasileiro.

6 0

Serviço público

Professores 19,6

Bancários 10,1

Auditores/Fiscais (Receita/Tesouro) 8,9

Médicos 8,3

Engenheiros 6,5

Eletriciários 3,0

Advogados 3,6

Economistas 3,0Trabalhadores da educação 3,0

Trabalhadores da informática/proc. d e dados 2,4

Outros * 31,5

Total 100,0 (168)

* Ver a nota de pé de página 9.

Iniciativa privada

Bancários 15,3

Professores 14,1

Engenheiros 12,9

Economistas 7,1

Trab. da imprensa (meios de comunicação) 8,2

Trab. da indústria 7,1

Outros * 35,3

Total 100,0 (85)

* Ver nota de pé e página10.

8 Rodrigues (1981).9 Admistradores (3);arquitetos e urbanistas (3);assistentes sociais (2);contadores (2); policiais federais/civis (1);profissionais autônomos (2);

profissionais liberais (2); psicólogos (1);trabalhadores das artes e cultura (1); Justiça e Judiciário (1);previdência/seguridade social (1);saúde

(outros) (2); telecomunicações (1); transportes (metroviários,rodoviários, ferroviários,portuários etc.) (2); turismo/hotelaria (1); urbanitários

(água/esgoto/saneamento/energia elétrica) (2). Demais categorias: geólogos (1); gestores governamentais (1); procuradores da Fazenda

Nacional (1); procuradores do Estado (1); serviços públicos (2); servidores do Legislativo (1); servidores públicos estaduais (1); Sindicato

Nacional dos Funcionários do Banco Central (1); funcionários da Comissão de Valores Imobiliários (1);Servidores Públicos Federais em Ciência

e Tecnologia do Vale do Paraíba (1).

10 Administradores (3); advogados (1);arquitetos e urbanistas (1); assistentes sociais (1);auditores/fiscais (Receita/Tesouro) (1); contadores

(1); médicos (1); policiais federais/civis (1); profissionais liberais (1); psicólogos (1); trabalhadores da agricultura (1); artes e cultura (1);

Correios e Telégrafos (1); educação (2); informática/processamento de dados (1);saúde (outros) (1); serviços de vigilância (1);transportes

(metroviários,rodoviários,ferroviários, portuários etc.) (1);turismo/hotelaria (1); urbanitários (água/esgoto/saneamento/energia elétrica) (1).

Demais categorias:Senalba (1); Sindicato dos Jornalistas do Município do Rio de Janeiro (1).

11 Em 2001, essa fatia de funcionários públicos sindicalizados só era menor do que a de trabalhadores rurais e trabalhadores na indústria,

que representavam 34% e 16%, respectivamente, dos trabalhadores brasileiros filiados a sindicatos.Ver Sindicatos: indicadores sociais

2001/IBGE, Departamento de População e Indicadores Sociais.– Rio de Janeiro : IBGE, 2002. http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/pop-

ulacao/condicaodevida/sindical/sindicato2001.pdf




Tabela 3 - Proveniência funcional (tipo de vínculo) da amostra de DAS/NESe dos sindicalizados (%)

Da mesma forma averiguamos a situação da amostra total e dos 206 sindicalizados quanto à filiação

partidária (Quadro 3). Do total da amostra, 24,7% são filiados a partidos, mas quando tomamos apenas os

sindicalizados vemos que a taxa de filiação partidária sobe para 39,3%. Ou seja, o grupo de dirigentes públi-

cos que é sindicalizado é também mais envolvido com a vida partidária. Há assim um pertencimento superpos-

to entre partido e sindicato mais intenso.

Quadro 3 - Filiação partidária da amostra total e do grupo de sindicalizados (%)

Era de esperar que esses sindicalizados pertencessem ao PT, partido com grande influência no serviço

público, o que se confirmou. Deles, 82,5% têm filiação ao PT. Para o resto da amostra esse percentual foi de

78%. Pesquisamos ainda o envolvimento dos sindicalizados com as centrais sindicais. Desde a redemocratiza-

ção dos anos 1980 as centrais passaram a fazer parte do cenário político e laboral da sociedade brasileira e,

com a Constituição de 1988, deixaram de ser ilegais. Desde então o país teve dezenas de centrais, algumas de

vida efêmera, sendo a mais importante delas a CUT, vinculada ao PT. Aos poucos as centrais foram ganhando

legitimidade como representantes dos interesses dos trabalhadores e desde os anos 1990 vêm participando do

Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat) e do Conselho Curador do Fundo de

Garantia por Tempo de Serviço.Examinando a participação em centrais sindicais entre os 206 sindicalizados, em comparação com o

total da amostra, observa-se um acréscimo significativo: de 10,7% para 24,3%. Ou seja, o grupo de sindica-

lizados que ocupa cargos de confiança nos governos Lula não só é mais vinculado a partidos políticos (ao PT)

como é também mais associado a centrais – 24,3% indicaram ter esse tipo de vinculação.Dá-se aqui mais um

pertencimento cumulativo indicando que essas pessoas sindicalizadas vão para o governo levando consigo uma

alta taxa de envolvimento com várias possibilidades associativas.Quando se examina a que centrais são vincu-

ladas, vemos que em ambos os casos a CUT é a central que mais concentra os sindicalizados de nossa análise.

6 3

Tabela 2 - Trabalhadores sindicalizados por setor da economia e sexo

Fonte: IBGE.Pnad. Elaboração: Dieese.12

Examinamos também o vínculo desses dirigentes sindicalizados com o serviço público e comparamos

esses dados com os das 505 pessoas de nossa amostra total.N os dois grupos,como mostra a Tabela 3, prevale-cem os provenientes do serviço público federal (52,5% para o total da amostra e 46,3% para os sindicaliza-

dos), seguidos dos não-servidores e dos recrutados nas esferas estadual e municipal (outras esfera de governo).

Entre os sindicalizados há um percentual maior de pessoas vindas de estados e municípios em comparação com

a amostra total, o que pode evidenciar uma busca do governo por quadros sindicais nas suas bases locais de

apoio. O mais importante,contudo, é assinalar que cerca de 63,1% dos sindicalizados de nossa amostra total

(130 dos 206) vêm do serviço público.13

6 2

Amostra deDAS/NES

Sindicalizados

Servidor efetivo da esfera federal 52,5 46,3

Servidor requisitado de outra esfera de governo(estados e municípios)

12,0 17,1


Aposentado 5,8 5,4

Total 100,0 100,0

Amostra de DAS/NES Sindicalizados


Setor Homens Mulheres Total

Nos

absolutos % Nos

absolutos % Nos

absolutos %

Agrícola 2.706.785 60,8 1.744.003 39,2 4.450.788 100,0

Indústria 2.301.336 73,6 825.387 26.4 3.126.723 100,0

Indústria de transformação 2.059.180 72,3 787.136 27,7 2.846.316 100,0

Construção 446.925 93,2 32.787 6,8 479.712 100,0

Comércio e reparação 1.135.897 59,7 767.777 40,3 1.903.674 100,0

Alojamento e alimentação 172.405 50,1 172.037 49,9 344.442 100,0

Transporte, armazenagem ecomunicação 891.189 85,6 149.508 14,4 1.212.052 100,0

Administração pública 742.969 61,3 469.083 38,7 1.040.697 100,0

Educação,saúde eserviços sociais 590.794 24,0 1.873.245 76,0 2.464.039 100,0

Serviços domésticos 12.936 8,3 143.689 91,7 156.625 100,0

Outros serviços coletivos,sociais e pessoais 247.354 56,3 191.641 43,7 438.995 100,0

Outras atividades 1.048.850 66,3 532.928 33,7 1.581.778 100,0

Atividades mal definidas ounão declaradas 4.927 85,4 839 14,6 5.766 100,0

Total 10.302.367 59,9 6.902.924 40,1 17.205.291 100,0

12 Fonte:http://www.dieese.org.br/anu/anuarioTrabalhadores2008/arquivos/indicadores_c6_1.htm.13 Ver Silva (2001).




Quadro 5 - Associativismo de toda a amostra e entre os DAS 5 e 6 eNES sindicalizados (%)

Examinando a experiência profissional desses dirigentes antes de ocuparem o atual cargo de DAS ou

NES (Quadro 6), vemos que, no conjunto, os dirigentes sindicalizados têm experiência profissional bem mais

diversificada do que aquela dos membros da amostra total. É significativa a presença de pessoas que passaram

pelo magistério superior (54,4%) e por funções técnicas e de consultoria (51,5% e 27,2%). Trata-se, portan-

to, de um grupo com experiência profissional variada, com altas taxas de associativismo e com traços muito

fortes do que se poderia chamar de cultura cívica.

Quadro 6 - Experiência profissional (%)

6 5

Dos 50 sindicalizados que participam de centrais,4 6 participam da CUT, ou seja, a quase totalidade.14 A CUT

é de fato a maior central de trabalhadores do país, conforme os dados do MTE transcritos no Quadro 4, ou seja,

é a que tem maior número de sindicatos filiados. De toda forma, sua presença entre os filiados a sindicatos em

nossa amostra é desproporcional se considerarmos a representatividade das outras centrais. Segundo dados ofi-

ciais, desde 2008, seis centrais estão reconhecidas pelo MTE.15

Quadro 4 - Centrais reconhecidas e índices de representatividade16

Dentro da linha de raciocínio de que esse grupo de dirigentes públicos que é sindicalizado apresentaria

também fortes conexões com associações e organizações profissionais e sociais, elaboramos o Quadro 5. Maisuma vez ficou claro que, se comparado à amostra total, que já apresenta altos índices de associativismo para

os padrões brasileiros,o grupo de sindicalizados tem também maiores laços com outras formas de participação.

Com exceção do pertencimento a entidades patronais, em todas as outras quatro situações o grupo de diri-

gentes sindicalizados apresenta percentuais mais altos de engajamento do que o conjunto da amostra. Essa

diferença é maior quando se observa a experiência em gestão local e nos movimentos sociais.Neste último caso,

61,7% dos dirigentes sindicalizados tiveram alguma participação nesse sentido. Confirmando o que vem sendo

verificado até agora, os sindicalizados, que em sua maioria são funcionários de carreira, são os mais embre-

nhados em experiências associativas.

6 4

Amostra de DAS/NES S indicali zados

Conselho profissional 29,1 35,9

Conselho gestor 28,5 34,5

Experiência gestão local 24,4 35,4

Movimento social 44,8 61,7

Entidade patronal 4,8 4,9

Amostra de DAS/NES Sindicalizados

Consultor de empresas 9,3 8,8

Consultor financeiro 1,6 2,9

Outro tipo de consultoria 16,8 27,2

Direção/Coordenação de agências do governo 9,9 15,4

Di reção/Coor denação de agênci as de fomento 1,4 2 ,2

Direção/Coordenação de agências internacionais 1,0 2,2

Diretor de empresas 7,9 14,0

Diretor de entidade do Terceiro Setor 7,9 13,2

Diretor de instituição de ensino 8,5 16,2

Funções técnicas 30,1 51,5

Gerente de Banco 1,4 3,7

Professor universitário 31,3 54,4

Central Índice de representatividade17

Central Única dos Trabalhadores CUT 36,79%

Força Sindical FS 13,10%

União Geral dos Trabalhadores UGT 7,19%

Cent ral dos Trabalhadores e Trabalhadoras do Brasil CTB 6,12%

Nova Central Sindical de Trabalhadores NCST 5,47%

Central Geral dos Trabalhadores do Brasil CGTB 5,02%

14 O mais importante trabalho sobre a CUT e a composição social de seus membros e dirigentes ainda é o de Rodrigues (1990).

15 Em setembro de 2009 outras quatro centrais aguardavam registro. São elas: Associação Coordenação Nacional de Lutas (Conlutas),

Central Sindical de Profissionais (CSP), Central Unificada dos Profissionais Servidores Públicos do Brasil e União Sindical dos Trabalhadores(UST). Fonte:MTE, Sistema Integrado de Relações do Trabalho (SIRT).

16 Fonte:DOU 15/04/2009http://www.in.gov.br/imprensa/visualiza/index.jsp?jornal=1&pagina=105&data=15/04/2009

17 Segundo o Dieese,“a representatividade das centrais depende da representatividade dos sindicatos a elas filiados, sendo esta expressapela capacidade de filiação dos sindicatos que compõem a base de cada central sindical. A capacidade de representação de cada sindi-cato depende do índice de sindicalização, que expressa, a cada momento,a capacidade de determinada entidade filiar os trabalhadoresdaquela base. É definida pela relação existente entre o numero de empregados sindicalizados e o número de empregados na

base de representação do sindicato”. Convênio SE/MTE nº 04/2003 – Dieese – Processo 46010.001819/2003-27http://www.dieese.org.br/projetos/MTE/SACC/METAII/representatividadeSindical_2007.pdf




bém haviam sido entregues a dirigentes sindicais. Vera Balieiro, presidente da Unafisco Sindical no Rio, mi-nimizava então o aspecto sindicalista das indicações, argumentando que, se “se for passar uma peneira naReceita, praticamente todo mundo teve atuação sindical”. Segundo ela, cerca de 90% da categoria eram filia-dos ao sindicato.20

A Constituição de 1988 garantiu aos funcionários públicos o direito de sindicalização, e desde entãosurgiu uma quantidade imensa de sindicatos, muitas vezes originários de antigas associações. Em 1987, noestado de São Paulo, por exemplo, havia 30 associações e apenas dois sindicatos. Em 1992 as associaçõessomavam 54 entidades, os sindicatos passaram para 33 e havia ainda três federações.Assim, em 1992, o esta-do tinha 90 entidades associativas profissionais registradas (federações, sindicatos e associações).21 A expan-

são sindical no setor público a partir dos anos 1980, notoriamente apoiada pela CUT e pelo PT, ocorreu em ummomento extremamente tumultuado da vida brasileira.A crise econômica e a inflação solapavam o poder aqui-sitivo dos trabalhadores, o chamado sucateamento da máquina pública era gritante, e as disputas políticas eideológicas mobilizavam o país, carente de liberdade de expressão e de participação política. As grevescomeçaram a se intensificar no setor público, que passaria a responder pela maior parte das horas paradas. Oconfronto com o governo foi uma regra por muitos anos.

Embora o país tivesse essas peculiaridades políticas e econômicas, o fortalecimento do sindicalismo deservidores públicos não era um fenômeno nacional. Em todo o mundo, a partir dos anos 1950, com a expan-são dos serviços sociais e da máquina do Estado, o associativismo profissional desses funcionários foi fortaleci-do, o que suscitou um debate sobre o papel e o lugar dessas entidades nas negociações coletivas e nos negó-cios públicos,e sobre que canais poderiam ser acionados nas relações e contatos com seus “patrões”, no casoo próprio Estado. Segundo Zairo Cheibub, o “aumento da militância e a mudança de caráter das associaçõesdos servidores públicos têm sido, de uma forma geral,atr ibuídos a reações dos sindicatos à gradativa perda de

status de diversas funções do Estado, particularmente em vista de processos de ajuste e restrições fiscais, desdeo início da década de 80”.22 O autor menciona ainda outros fatores considerados pelos especialistas, como a“complacência dos gerentes públicos e políticos com os movimentos dos funcionários, dinâmicas do movimen-to social urbano, a situação trabalhista mais protegida dos funcionários públicos e o enfraquecimento da teo-ria da soberania unilateral do Estado na determinação das condições de trabalho”. O estudo de Cheibub tempor foco as difíceis relações trabalhistas no setor público brasileiro em fins dos anos 1990, quando a reformaadministrativa do Estado estava ainda na ordem do dia e era questionada pela grande maioria dos servidores.Toma como parâmetro o tipo de negociação em outros países e mostra de que forma o governo, através doMinistério da Administração e Reforma do Estado, encaminhava a regulamentação e a redefinição das carreirastípicas de Estado.

Em 1997 o país tinha cerca de 995 mil funcionários públicos no Poder Executivo federal,e 687 mil eramfiliados a alguma das 600 associações ou 235 sindicatos de servidores públicos. Com dados para setembro de1998, 77,5% dos funcionários do Poder Executivo eram filiados a sindicatos ou a associações de servidores.

Entre os aposentados essa taxa era de 72,4%. Ainda segundo Cheibub, “pode-se dizer que o Brasil apresentauma taxa de sindicalização no setor público muito semelhante àquela apresentada por países desenvolvi-dos”.23 Também é coerente com dados internacionais que mostram que a densidade sindical do setor privadoé menor do que a do setor público. Para termos uma dimensão comparativa desses índices de filiação no serviçopúblico em países desenvolvidos, transcrevemos o Quadro 7.

6 7

O associativismo cumulativo verificado entre as pessoas do grupo de sindicalizados nos remete aquestões importantes na literatura sobre cultura cívica. O maior teórico a perceber a importância da cultura cívi-ca para a democracia foi Alexis de Tocqueville (1805-1859), que, sem usar essas expressões, observou, em A

democracia na América , publicada em 1835, um agudo contraste entre a França e a América. Nesta última, quevisitou durante nove meses no ano de 1830, observa haver uma rica “arte de associação”, isto é, uma popu-lação habituada a se reunir em associações de voluntários para fins religiosos, educacionais,políticos e outros.A democracia americana e seu sistema de governo democrático,que limitava os poderes dos governantes, fun-cionavam bem porque os americanos tinham prática em formar essas associações. Essa capacidade de auto-organização significava que o governo não precisava impor a ordem de cima para baixo.A associação civil tam-

bém era uma “escola de autogoverno”, que ensinava às pessoas hábitos cooperativos que elas levavam consi-go para a vida pública.

A expressão “cultura cívica” entrou definitivamente para a agenda acadêmica nos anos 1960, quandoGabriel Almond e Sidney Verba lançaram um livro que se tornou célebre, The civic culture: political attitudes and

democracy in five countries (1963), abordando a questão da cultura política em dois países consideradosdemocráticos – EUA e Inglaterra – e em três com baixa densidade democrática – Itália, Alemanha e México. Oestudo propunha-se ir além da temática das instituições para entender a democracia e fez claramente dos ter-mos “cultura cívica” e “cultura política”variáveis relevantes no estudo da política. Da mesma forma,o conceitode sociedade civil tornou-se crucial para explicar a democratização das sociedades após as ditaduras latino-americanas dos anos 1960 e 1970.

Contudo, para o caso de nosso grupo de dirigentes públicos sindicalizados, com os dados que temos,não cremos ser possível estabelecer vínculos tão estreitos com a noção clássica de cultura cívica. Em sua maio-ria são funcionários públicos concursados, pessoas que pertencem,portanto, às carreiras de Estado e que pos-

sivelmente não chegaram às posições de direção que ocupam em decorrência de sua inserção em instâncias davida comunitária. Seguindo uma tradição no Brasil, é possível que, ao escolher a carreira de servidor públicocomo “meio de vida”, tenham fortalecido seus laços corporativos. Da mesma forma, e como aponta LeôncioMartins Rodrigues,18 isso pode ter colaborado para que tivessem presença tão marcante na formação do PT eda CUT.Como mostraremos, o funcionário público brasileiro é altamente engajado na política de esquerda e emsindicatos.Dessa forma, a indicação de pessoas sindicalizadas para funções de direção pública pode fortalecer,mais do que a participação dos trabalhadores em geral junto ao governo e à administração pública, o sindica-lismo da CUT e do PT.

Assim, uma das perguntas que permanece em nossas preocupações é se essa maior participaçãoexpressa um potencial democratizador ou, ao contrário, uma acomodação dos interesses dos sindicatos pelacooptação do poder. De outra parte, essa participação remete-nos também à importância do sindicalismo dosetor público,que no caso brasileiro,como lembra Rodrigues, foi o grande responsável pelas altas taxas de sindi-calização no país nos anos 1990.19 Em extensa pesquisa sobre o declínio das taxas de sindicalização em vários

países do mundo,o autor conclui que no Brasil ela não foi maior apenas devido ao aumento das taxas de sindi-calização entre os trabalhadores do setor público.

As repercussões dessas taxas de sindicalização junto ao governo ainda não foram estudadas. Mas aforça dos sindicatos parece ser incontestável. Em outubro de 2008, por exemplo, O Estado de S. Paulo noticiouque, com seis anos de atraso, os sindicalistas chegavam ao poder na Receita Federal. Três meses antes, LinaVieira, vinculada ao Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal, fora nomeada secretária daReceita por iniciativa do ministro da Fazenda, Guido Mantega, e vários outros postos dentro da Receita tam-

6 6

18 Rodrigues (1990).19 Rodrigues (1998).

20 O Estado de S. Paulo , 29 de outubro de 2008.Lina Vieira foi nomeada em julho de 2008 e exonerada em setembro de 2009.21 Fundap (1993).22 Cheibub (2000:124). Uma versão mais completa deste trabalho encontra-se em Cheibub e Locke (1999).23 Cheibub (2000:129).




grande responsável pela criação do PT e da CUT, e dedicou-se intensamente à política eleitoral. Em 2002 um

sindicalista foi eleito presidente, mas isso não alterou a agenda contraditória desse “novo sindicalismo”.

No decorrer do governo Lula, as propostas referentes à legislação sindical e trabalhista passaram a ser

examinadas através do Fórum Nacional do Trabalho (FNT), órgão instituído pelo Decreto nº 4.796, de 30 de

julho de 2003, com a finalidade de coordenar a negociação relativa a esses temas entre os representantes dos

trabalhadores,os empregadores e o governo federal. Sua composição foi tripartite e paritária, em consonância

com as normas da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Na primeira etapa dos trabalhos, o FNT exa-

minou mudanças na legislação sindical e trabalhista;na segunda, tratou do encaminhamento da proposta resul-

tante dessas negociações ao Congresso Nacional e do acompanhamento de sua tramitação no Legislativo. A

terceira etapa previa que, após a aprovação de normas pelo Congresso, o FNT começaria a analisar normas e

condições específicas decorrentes das novas regulamentações.

Dessas negociações, a única alteração verificada até fins de 2009 foi a regulamentação das centrais

sindicais mantidas com financiamento público.25 De acordo com a lei, as centrais passaram a ter como

atribuições e prerrogativas “coordenar a representação dos trabalhadores por meio das organizações sindicais

a elas filiadas”, bem como “participar de negociações em fóruns, colegiados de órgãos públicos e demais

espaços de diálogo social que possuam composição tripartite, nos quais estejam em discussão assuntos de

interesse geral dos trabalhadores”. Na prática, apenas se formalizou o que de fato as centrais já vinham prati-

cando desde os anos 1990.

A criação do FNT atendia a uma proposta de Lula, vinda de seus tempos de líder sindical nos anos

1970, no sentido de rever a antiga estrutura sindical brasileira, de recorte estatal, segundo ele inadequada à

realidade do país,bem como de acabar com a contribuição sindical obrigatória,ou seja, o financiamento públi-

co dos sindicatos através da tributação dos trabalhadores que integram o mercado formal de trabalho.26 Desdea primeira campanha como candidato à Presidência da República, em 1989, a reformulação da estrutura sindi-

cal e trabalhista foi incorporada em sua plataforma eleitoral. O escopo das alterações sofreu modificações nas

campanhas seguintes, mas a idéia de reforma permaneceu como uma bandeira do PT e de seu candidato à

Presidência. Era de fato uma bandeira mais retórica do que efetiva. Na prática, o PT nunca se dispôs a alterar

a estrutura sindical brasileira sob a qual se organizou.

O Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES),também criado pelo governo Lula, fez um

relatório preliminar em junho de 2003 para identificar as principais questões que deveriam ser discutidas pelo

FNT.27 O documento foi organizado em três seções:consensos, recomendações e sugestões, como se segue.

Consensos1. O sistema brasileiro de relações trabalhistas está superado, sendo por isto necessário rediscutir o atual marco normati-vo constitucional e infraconstitucional.

2. Há a necessidade de se promover a adoção de mecanismos de autocomposição de conflitos,de caráter extrajudicial,semprejuízo do recurso à Justiça.3. É preciso garantir a revisão ou o aprimoramento do papel da Justiça do Trabalho e da legislação processual do trabalho.4. Deve ser efetivo o reconhecimento da personalidade sindical às Centrais, de maneira que venha a ser consignada, na

6 9

Quadro 7 – Taxas de sindicalização – países selecionados

Fonte:Cheibub (2000).

Centrais sindicais

Quando tomou posse em 2003, Lula prometeu implementar uma reforma sindical e outra trabalhista

(direitos do trabalho), seguindo algumas propostas dos sindicalistas que, no fim da ditadura militar brasileira

(1964-1985), preconizaram um “novo sindicalismo”.Esse “novo sindicalismo”, do qual Lula era o grande líder,

propunha a liberdade sindical,i sto é, fim do monopólio da representação dos trabalhadores por um único sindi-

cato em cada categoria profissional. Propunha também que os sindicatos não fossem usados como instrumen-

to político e que o Estado deixasse de intermediar as negociações entre capital e trabalho.24

Na prática, contudo,o “novo sindicalismo”estr uturou-se com base na antiga rede sindical,oficial e cor-

porativa, e acabou-se fazendo pouco para alterar essa realidade jurídico-formal.Da mesma forma, pouco se fez

para rever o papel do Estado na mediação de conflitos, que continua sendo atribuição da Justiça do Trabalho.

O movimento sindical que renasceu em fins dos anos 1970, em parceria com intelectuais de esquerda, foi o

6 8

PaísTaxa de sindicalização (1988)

Público Privado Razão

EUA 37 13 2,85

Canadá 63 28 2,25

Japão 56 23 2,43

Austrália 68 32 2,13

Nova Zelândia 80 42 1,90

Áustria 57 41 1,39

Dinamarca 70 72 0,97

Finlândia 86 65 1,32

França 26 8 3,25

Alemanha 45 30 1,50

Itália 54 32 1,69

Luxemburgo 74 43 1,82

Holanda 49 20 2,45

Noruega 75 41 1,83

Suécia 81 81 1,00Suíça 71 22 3,23

Reino Unido 55 38 1,45

24 Ver D’Araujo (1990).

25 As centrais sindicais foram legalizadas pela Lei nº 11.648,de 31 de março de 2008.26 No Brasil, desde 1940, cada trabalhador, sindicalizado ou não,é obrigado a pagar um dia de seu salário mensal para o imposto sindical.

Esse dinheiro é arrecadado pelo governo,que com ele financia a estrutura sindical corporativa.Sobre “novo sindicalismo”ver, por exemplo,

Mattos (2003).27 http://www.mte.gov.br/fnt/Reforma_Sindical_e_Trabalhista_relatorio_final_do_CDES.pdf,acesso em setembro de 2009.




Transcrevemos o documento para melhor comentá-lo. Os consensos dizem respeito basicamente àquestão do litígio trabalhista e da Justiça do Trabalho, temas que mais mobilizam o empresariado e que foramem parte objeto da Emenda 45, de dezembro de 2004, que terminou com o poder normativo da Justiça doTrabalho. Também fazem menção à necessidade de reconhecimento das centrais.As recomendações, por sua

vez, dizem respeito basicamente aos sindicatos e às formas de negociação entre trabalhadores e empregadores.Recomenda-se liberdade e autonomia sindical,fim do imposto sindical, maior espaço para as negociações cole-tivas e mais agilidade na autocomposição de conflitos de caráter extrajudicial. Por fim, vêm as sugestões,que,embora endossem as recomendações, pedem, em manifesta contradição, a manutenção da unicidade sindical.

Ou seja, o documento que vai orientar a discussão é tão ambíguo quanto havia sido a posição do PT a respeito

da liberdade sindical. Das propostas oriundas desse confuso documento, a única novidade levada a cabo foi oreconhecimento das centrais,que passaram a ser financiadas com o imposto sindical.

O diagnóstico elaborado posteriormente pelo FNT não diferia muito do que constava no documento do

CDES.Dava-se por acatado que, quanto à organização sindical,o modelo vigente era “herdeiro de uma tradiçãoautoritária e corporativista que remonta à década de 1930 e cujos fundamentos persistem até hoje, apesar de

inúmeros questionamentos à sua atualidade”. A Constituição de 1988, segundo esse diagnóstico, apesar de

avanços nesse campo, manteve “a unicidade, a contribuição sindical e o poder normativo da Justiça doTrabalho”. Na prática, e por decisão do Poder Judiciário, ficara mantido também o registro sindical a cargo do

MTE, dando ao Ministério a difícil tarefa de “acolher e disciplinar os pedidos de registro sindical, por meio de

instrumentos normativos de caráter administrativo, tendo, porém, que observar o princípio da unicidade semafrontar o direito de livre associação,o que tem sido motivo de grande controvérsia e de inúmeras decisões judi-

ciais com entendimentos contraditórios”.28

Ainda de acordo com o diagnóstico do FNT, outros pontos pendentes ou exigindo melhor regulamen-

tação eram: a regulamentação do exercício do direito de greve e de negociação coletiva para os servidorespúblicos; “garantia de eleição de um representante dos trabalhadores em empresas com mais de duzentos

empregados,com a finalidade exclusiva de promover-lhes o entendimento direto com os empregadores”;e re-

gulamentação das centrais. O documento também chamava a atenção para a necessidade de regular os sindi-catos, de forma a impedir a imensa proliferação de “sindicatos de carimbo”, e para o fato de o Brasil ser um

país recordista em volume de reclamações trabalhistas junto ao Judiciário. Da mesma forma, destacava que o

sistema de financiamento dos sindicatos precisava ser revisto, pois as várias taxas e impostos existentes (sindi-

cal, confederativo,assistencial) oneravam o trabalhador.Assim, antes de iniciar seus trabalhos de deliberação, o FNT estava munido de documentos,produzidos

com a participação das partes interessadas, que elencavam problemas e sugeriam caminhos, embora a coerên-

cia interna desses textos fosse discutível.A estrutura funcional do FNT ficou composta por quatro instâncias: Coordenação, Plenária, Comissão

de Sistematização e Grupos Temáticos (GTs), estes em número de nove. A Coordenação seria responsável porconvocar as reuniões da Plenária, da Comissão de Sistematização e dos GTs,promover reuniões especiais comsetores da atividade econômica e da sociedade civil, nomear os relatores e mediadores dos GTs e resolver casos

omissos.A Plenária tinha a função de apreciar o relatório final preparado pela Comissão de Sistematização, bem

como os relatórios dos GTs. Também podia propor novos temas para negociação nos GTs.As matérias submeti-

das ao debate seriam decididas mediante o consenso ou a explícita e incontornável divergência declaradapela(s) parte(s) interessada(s).

7 1

sua integralidade, a capacidade jurídica dessas entidades para firmar convenções e acordos coletivos.5. Deve-se reservar às micro e pequenas empresas um tratamento diferenciado, que não comprometa o exercício de di-reitos indisponíveis dos trabalhadores e que privilegie a adoção de mecanismos de compensação.6. É necessária a revisão da legislação processual do trabalho,de maneira a reduzir expressivamente o custo e o tempo dasolução de conflitos trabalhistas e a aumentar a eficácia da prestação jurisdicional.7. A questão do trabalho informal também deve ser tratada no âmbito da reforma trabalhista,de maneira a incorporar ossetores informais com base em critérios de cidadania, e não apenas de tributação.

Recomendações1. Adotar um regime de liberdade e autonomia sindical, com base nas convenções da Organização Internacional doTrabalho (OIT),principalmente em sua convenção 87.

2. Garantir a liberdade de organização sindical e de representação dos trabalhadores a partir dos locais de trabalho,asse-gurada a proteção contra atos antissindicais e a vigência de mecanismos de autodefesa. Devem ser considerados os princí-pios da OIT sobre garantias sindicais, em particular aqueles contidos nas convenções 87 e 135.3. Buscar a extinção da contribuição sindical obrigatória, bem como o fim da contribuição confederativa e da taxa assis-tencial. A sustentação financeira do sindicato deve se basear na taxa associativa, na prestação de serviços aos filiados ena contribuição negocial extensiva aos beneficiados por acordo coletivo.4. Preservar uma sintonia das regras de transição relativas ao custeio da atividade sindical com a implementação de umnovo modelo de organização sindical referenciado nos preceitos da liberdade e autonomia.5. O prazo de vigência e de eficácia das normas fixadas nos acordos coletivos deve ser estabelecido pelas partes por meiode negociação.6. Quanto à abrangência da negociação coletiva, os acordos coletivos devem ser extensivos a todos os trabalhadores.7. Assegurar o mais amplo espaço de negociação coletiva, com a possibilidade de acordos nacionais,reg ionais, estaduaise locais, resguardando-se, porém, as singularidades de cada ramo, categoria, setor de atividade e tipo de empresa.8. O marco normativo das leis do trabalho atualmente em vigor deve ser revisto e adaptado às novas configurações domundo do trabalho, privilegiando a adoção de mecanismos voluntários de composição de interesses.9. A legislação constitucional e infraconstitucional deve fixar direitos mínimos,de caráter indisponível e extensivo a todos

os trabalhadores.10.A reforma das leis do trabalho deve ser precedida pela reforma sindical,mas se deve garantir,por meio de disposição tran-sitória,a negociação de uma nova legislação do trabalho compatível com os princípios da liberdade e autonomia sindical.11. Por meio de negociação coletiva,pode-se estabelecer formas de aplicação dos direitos que levem em conta a vontadedas partes e as peculiaridades de cada setor de atividade econômica ou profissional.12. Fortalecer o Ministério do Trabalho e Emprego e o Ministério Público do Trabalho no sentido de assegurar o cumpri-mento e aumentar a eficácia da legislação do trabalho.

Sugestões1. Revogar o parágrafo único do artigo 442 da CLT, relativo às cooperativas de trabalho, no sentido de vedar a interme-diação ilícita de mão-de-obra que caracterize fraude na relação de emprego.E regulamentar, por meio de legislação especí-fica, os limites e critérios da terceirização.2. Eliminar a contribuição sindical, gradualmente, em 5 anos: no 1º ano, os 20% do MTE; no 2º ano, os 5% dasConfederações e os 15% das Federações; nos 3º, 4º e 5º anos,20% ao ano,respectivamente, dos sindicatos,perfazendoao final do período o total de 60%. Durante o período de transição,a Contr ibuição Sindical será distribuída da seguinte

forma: a parcela relativa aos trabalhadores associados será destinada à respectiva entidade sindical à qual é vinculado; aparcela relativa aos trabalhadores não associados será rateada proporcionalmente entre os sindicatos da base, de acordocom a sua representatividade (número de associados de cada um).3. Constituir um Fundo de Garantia da Ação Sindical,para custeio da atividade sindical, sem definição prévia de seu caráter,público ou privado.4. Criar um Conselho Nacional de Registro Sindical, de composição tripartite e paritária ou apenas bipartite, para dirimiros conflitos referentes à representação sindical.5.Ado tar a estrutura sindical com base na unicidade,na democracia e na liberdade sindical,bem como na manutenção dacontribuição compulsória.6. Deve ser elaborado um Código Processual do Trabalho

7 0

28 http://www.mte.gov.br/fnt/DIAGNOSTICO_DAS_RELACOES_DE_TRABALHO_NO_BRASIL.pdf




para transformar o ordenamento jurídico dos sindicatos, Lula, com seu realismo político, adequou-se aos fatose ainda justificou, com sua trajetória pessoal, o fato de as mudanças não serem necessárias.

Em 2005, a Comissão de Sistematização do FNT apresentou relatório com os resultados obtidos nos

grupos de trabalho relativos aos seguintes temas: organização sindical, representação de trabalhadores por

local de trabalho,direito de greve,negociação coletiva, criação do Conselho Nacional de Relações de Trabalho32

e tutela jurisdicional. O relatório, aprovado pela Plenária,foi encaminhado ao Presidente como anteprojeto de

emenda constitucional (PEC 369/05) a ser encaminhado ao Congresso Nacional.

De tudo o que foi proposto no FNT, o governo apenas se empenhou no reconhecimento jurídico das

centrais sindicais, financiadas por meio de parcela do imposto sindical, colocando por terra a possibilidade de

extinção dessa cobrança.A extinção do imposto sindical obrigatório foi vetada pelo Senado, e o veto foi man-tido pela Câmara dos Deputados e pelo presidente da República.A contribuição confederativa permaneceu para

sindicalizados. Outros pontos da reforma sindical foram adiados, entre eles demandas históricas do PT como a

representação dos trabalhadores nos locais de trabalho.33

O modelo sindical e de r elações industriais concebido na era Vargas permaneceu praticamente intoca-

do. Foi esse modelo que deu vida ao PT e à CUT ainda durante a ditadura militar. Foi sobre ele que ambos se

assentaram. A regulamentação das centrais sindicais, que passaram a receber recursos públicos para sua

manutenção,foi uma decisão-chave, pois deu mais poder às cúpulas sindicais que controlavam e ainda contro-

lam estruturas sindicais consolidadas. Mais do que isso, as centrais, por decisão polêmica do presidente da

República, em maio de 2008 deixaram de ser obrigadas a prestar contas ao Tribunal de Contas da União.34 Os

líderes e dirigentes dessa estrutura sindical corporativa continuaram a se fortalecer como interlocutores junto

ao governo na discussão de políticas públicas relacionadas aos direitos do trabalho e a questões sociais, ga-

nhando cada vez mais visibilidade com o governo Lula.Para alguns setores de esquerda, a reforma sugerida pelo FNT era o avesso do que a CUT e o PT de-

fendiam desde os anos 1980. Uma das críticas tinha como alvo seu “cupulismo”, ou seja, a transferência para

as centrais de direitos que deveriam caber aos sindicatos.N os dizeres de um crítico,tratava-se de uma reforma

que “preserva e intensifica o verticalismo, o cupulismo,o burocratismo das centrais sindicais, tolhendo o nasci-

mento de novos organismos de base e restringindo ainda mais a ação autônoma dos trabalhadores”.35

Por tudo que foi visto aqui, podemos alimentar a premissa de que a forte presença sindical nos quadros

da administração pública deve ser analisada como parte de um projeto de manutenção, e não de revisão das

relações de trabalho e das relações sindicais.Isso parece claro quando, como fizemos aqui,tomamos como foco

a criação e a atuação no FNT, os documentos ali produzidos e a lei aprovada no Congresso sobre esses temas.

Observa-se que as mudanças propostas e aprovadas a esse respeito pouco alteram a rotina dos traba-

lhadores e dos sindicatos em geral, mas trazem benefícios para os órgãos de cúpula dos sindicatos.Ajuda-os a

deter mais recursos financeiros e a melhor organizar sua participação junto ao governo. No segundo mandato

de Lula, o governo “cedeu” o Ministério do Trabalho para o PDT e a Força Sindical, ampliando sua base sindi-cal para fora da CUT e do PT.

7 3

A Comissão de Sistematização seria responsável pela organização e redação final dos acordos efetua-

dos nos GTs, por acolher os subsídios preparados pelas Câmaras Setoriais e pelas Conferências Estaduais do

Trabalho, coordenadas pelas Delegacias Regionais do Trabalho em todas as unidades da Federação. As

Conferências contaram com a participação de mais de 20 mil pessoas ligadas à área sindical e trabalhista,em

ciclos de debates, oficinas, seminários e plenárias, sem caráter deliberativo. Também receberam propostas

preparadas pela Comissão Nacional de Direito e Relações do Trabalho e por outros atores sociais que, mesmo

não participando diretamente do FNT, foram convidados a se manifestar. Os GTs discutiriam os temas definidos

pela Coordenação,Plenária e Comissão de Sistematização. O objetivo era a conciliação entre as bancadas.

Em outubro de 2003, por Medida Provisória,foi também criada a efêmera Comissão Nacional de Direito

e Relações de Trabalho (CNDRT), vinculada ao MTE, cuja primeira tarefa foi reunir subsídios para os debates doFNT. Ou seja, do ponto de vista das iniciativas de governo, produziam-se amplas expectativas quanto a refor-

mas no mundo do trabalho.

Da parte dos trabalhadores, participaram as centrais sindicais da época, a saber: CUT, Força Sindical

(FS), Social Democracia Sindical (SDS), Central Autônoma de Trabalhadores (CAT), Confederação Geral dos

Trabalhadores (CGT) e Central Geral dos Trabalhadores do Brasil (CGTB). Do lado dos empregadores, partici-

param as seguintes confederações patronais: Confederação Nacional da Agricultura e Pecuária (CNA),

Confederação Nacional do Comércio (CNC), Confederação Nacional das Instituições Financeiras (CNF),

Confederação Nacional da Indústria (CNI) e Confederação Nacional dos Transportes (CNT). Para coordenar sua

atuação, a bancada dos empregadores criou o Grupo Interconfederativo dos Empregadores (Giemp). A coorde-

nação da bancada dos trabalhadores foi atribuída ao Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Sócio-

Econômicos (Dieese).O governo participou com representantes do MTE.

Nesse espaço de negociação, as centrais sindicais, ainda não regulamentadas por lei,mas já legitimadasem outros fóruns,foram as interlocutoras dos trabalhadores,e não as confederações que desde 1939 represen-tavam o mais alto órgão de cúpula da estrutura sindical. 29 As tradicionais confederações de trabalhadores,noentanto,participaram de cinco rodadas oficiais de negociação. Nessa ocasião defenderam a manutenção da uni-cidade sindical e das contribuições compulsórias,e também do poder normativo da Justiça do Trabalho.Ou seja,

as confederações veiculavam uma agenda que na prática se mostrou mais realista e que expressava melhor opensamento dos dirigentes trabalhistas, apesar de discursos mais ousados.30 A rigor, foram elas as grandesvencedoras.

As contradições quanto ao arrojo das mudanças a serem propostas na legislação sindical ficaram bem

explícitas também nas declarações do presidente Lula. Em 2003, no início do primeiro governo, quando dainstalação do FNT, declarou: “Depois da reforma previdenciária e da reforma tributária, vai vir a reforma naestrutura sindical, para acabar com o peleguismo neste país.Tem muito ‘sindicato de carimbo’ no Brasil, sindi-cato que virou aparelho”. Em 2006, contudo, o discurso muda claramente: “Quando eu comecei a minha mi-

litância sindical, as pessoas diziam:‘Não, o sindicato não pode fazer nada, porque é preciso mudar a estruturasindical. Se não mudar a estrutura sindical, você não vai fazer nada’. Eu entrei no sindicato, não mudou a estru-tura sindical e nós fizemos tudo. Mudamos a história do sindicalismo brasileiro, a partir de 75, sem mudar aestrutura sindical”.31 Ou seja, à medida que as negociações para as reformas foram apontando as dificuldades

7 2

29 A estrutura sindical brasileira prevê sindicatos de base por categoria profissional,federações no plano estadual e confederações no planonacional.30 Entre patrões e empregados, as principais divergências apontadas pelo FNT diziam respeito à representação dos trabalhadores nos locaisde trabalho e ao número de dirigentes sindicais com estabilidade.31 Trechos extraídos de Kamel (2009: 622).

32 A Medida Provisória nº 294,de 9 de maio de 2006, chegou a criar o Conselho Nacional de Relações do Trabalho (CNRT),mas foi rejeita-

da pela Câmara em 4 de setembro de 2006.33 Um excelente balanço feito por autoridades de governo e por especialistas brasileiros em questões sindicais e relações do trabalho sobre

as atividades e propostas do FNT pode ser encontrado em Borges (org.) (2004).34 As centrais sindicais foram legalizadas pela Lei nº 11.648,de 31 de março de 2008.O presidente Lula,pela Mensagem 139, da mesma

data,vetou o artigo 6 dessa lei, que determinava que as centrais prestassem contas ao TCU.35 Antunes (2006: 47).

P d 50 000 b fí i i S d d 2002 d j ídi


N i i i di li 27% d Mi i é i f i édi B il E ú




a Petros pagava em torno de 50.000 benefícios mensais.Segundo o estatuto de 2002, trata-se de pessoa jurídi-

ca de direito privado, de fins não-lucrativos, com autonomia administrativa e financeira, na qualidade de enti-

dade fechada de previdência complementar. Responsabilizam-se pela administração e fiscalização da Petros o

conselho deliberativo, o conselho fiscal, e a diretoria executiva, perfazendo um conjunto de 14 dirigentes e 10

suplentes.A Petros é tida como o segundo maior fundo de pensão brasileiro. Em novembro de 2008 o total de

participantes era da ordem de 128 mil, e seu patrimônio girava em torno de R$ 39,2 bilhões.37

A Fundação dos Economiários Federais,a Funcef,criada em 1977, durante o governo Geisel,é uma enti-

dade fechada de previdência privada, sem fins lucrativos e com autonomia administrativa e financeira,que tem

por objetivo administrar o plano de previdência complementar dos empregados da Caixa Econômica Federal.

Segundo o estatuto vigente,de 20 07, integram a previdência fechada complementar os patrocinadores (a Caixa

Econômica Federal, a Funcef e quaisquer outras pessoas jurídicas que venham a aderir), os participantes, os

assistidos e os beneficiários. São órgãos da Funcef o conselho deliberativo, a diretoria executiva e o conselho

fiscal, num total de 16 dirigentes titulares e 10 suplentes. No fim de 2008 seu patrimônio ativo era superior a

R$ 34 bilhões e o número de participantes chegava a mais de 100 mil.38

Embora cada um desses fundos tenha critérios autônomos e bem definidos para a escolha de seus

quadros dirigentes,na prática, por envolverem grandes somas de recursos, essas posições de mando passam a

ter cada vez mais conotações políticas.

Os fundos de pensão foram peça-chave no processo de privatizações e grandes acionistas em diversos

empreendimentos patrocinados ou planejados pelo governo, a exemplo do que ocorreu no setor de telecomu-

nicações e de siderurgia. Desde os anos 1990 estão na agenda de preocupações do PT. O partido e os sindi-

catos brasileiros, de início arredios em participar dessa atividade caracterizada como engrenagem do “capita-

lismo financeiro global” começaram a mudar de idéia e a pregar a necessidade de uma mudança de postura.Como lembra Maria Aparecida Jardim, o próprio Lula, no início do primeiro governo, afirmava que o movimen-

to operário não podia nem devia agir como fizera nos anos 1980 e que precisava compreender o papel dos fun-

dos de pensão.39

Segundo a mesma autora,40 nos anos 1990 os sindicatos começaram a associar o papel clássico da

ação sindical, ligada a temas como salário, condições de trabalho e redução da jornada de trabalho, ao da

responsabilidade financeira, e para tanto contaram com o apoio de importantes líderes do PT. Passou-se a

planejar,inclusive, que as duas maiores centrais sindicais, CUT e FS, criassem seus próprios fundos de pensão,

que passaram a ser vistos pelos sindicalistas como “domadores do capitalismo” e ainda como instrumento legí-

timo para a inclusão social.

Ainda segundo Jardim,41 já em 1996, a Abrapp (Associação Brasileira das Entidades de Previdência

Privada) aproximou-se de importantes lideranças do PT por meio dos sindicatos dos Metalúrgicos e dos

Bancários de São Paulo. De acordo com a autora, o PT justificava essa aproximação com os fundos de pensão,tipicamente caracterizados como recursos do “mercado financeiro”, recorrendo a um ideário de “humanização”

7 5

No primeiro governo, os sindicalistas somaram 27% do Ministério, fato inédito no Brasil. Esse número

elevado, se comparado aos outros governos,e a visibilidade política que esses ministros sindicalistas acabaram

tendo,contribuíram para alimentar discussões sobre as tendências sindicalistas dos governos Lula.De fato, seria

de esperar que um governo do PT tivesse beneficiado com cargos sua principal base de prestígio social. Essa

constatação revela coerência política. Necessariamente não é condição para um governo mais eficiente, mas é

um indicador de maior incorporação dos trabalhadores ao sistema político, não apenas através do voto, mas

também através de posições de mando.

Sindicatos e dirigentes de fundos de pensão

Na impossibilidade de medir a presença sindical entre os altos dirigentes públicos em gestões ante-

riores, e com isso qualificar melhor a presença de sindicalistas e de filiados a sindicatos e centrais entre esses

funcionários, decidimos fazer um exercício exploratório em uma área correlata: a dos dirigentes de fundos de

pensão. Para isso identificamos 86 gestores dos três principais fundos de pensão do país nomeados no perío-

do de 1999 até 2008 tomando,portanto, todo o segundo governo de FHC. Com isso pretendemos ter mais fer-

ramentas para continuar investigando as relações entre sindicato, governo e administração pública,comparan-

do um governo do PSDB com os de Lula.

Tomamos, assim, como foco de análise a composição da diretoria executiva e do conselho fiscal dos três

maiores fundos de pensão: Previ (Banco do Brasil), Petros (Petrobrás) e Funcef (Caixa Econômica Federal). No

período 1999-2008 identificamos 39 dos 51 dirigentes da Previ, 23 de um total de 28 da Petros,e 24 para umconjunto de 34 da Funcef. Desses 86, apenas 10 eram mulheres.

A Previ, Caixa de Previdência dos Funcionários do Banco do Brasil, tem sua origem em 1904 com a cria-

ção da “Caixa Montepio dos Funccionarios do Banco da Republica do Brazil”, então integrada por 52 associa-

dos. Passou, nas décadas seguintes, por diversas denominações e por mudanças que espelhavam as transfor-

mações na regulação do tema da seguridade social no país.A partir de 19 77, com a regulamentação em lei da

previdência privada no Brasil, a Previ assumiu novas configurações institucionais. Atualmente é uma entidade

fechada de previdência privada,definida legalmente como entidade de assistência social.Seus participantes são

funcionários do Banco do Brasil e empregados do quadro próprio da Previ. Segundo o estatuto vigente, de

2006, a gestão e fiscalização da Previ é dividida entre conselho deliberativo, diretoria executiva e conselho fis-

cal, somando um total de 16 dirigentes titulares e 10 suplentes.Em termos numéricos, a Previ é considerada o

maior fundo de pensão do Brasil. Seus participantes,em dezembro de 2008, eram 175.995, e seus investimen-

tos eram da ordem de R$ 116.7 bilhões.36

A Petros remonta a 1965, início do governo militar,quando foi elaborado seu projeto de criação como

entidade de caráter privado complementar à previdência social. Foi inaugurada no dia 31 de março de 1970,

dia da “Revolução de 1964”, mas só começou a operar em julho de 1970. Por meio de convênio, Petroquisa,

Petrobras Distribuidora (BR) e Braspetro aderiram posteriormente ao plano da Petros, e gradativamente outras

empresas foram se associando, atingindo um total de 40 patrocinadoras em meados de 2009. Por essa época,

7 4

36 Estatuto Atual (vigente desde 16 de março de 2006) http://www.previ.com.br/

http://www.faabb.com.br/Coluna.asp?Coluna=4&SubColuna=15

37 Estatuto Social da Fundação Petrobrás de Seguridade Social – Petros,2002. https://www.petros.com.br/petrossite/38 Estatuto Funcef 2007. http://www.funcef.com.br/39 Jardim (2007).40 Jardim (2008a).41 Jardim (2008b).

Analisando a presença de filiados a partidos entre esses nomeados em cada um dos três governos


e de “moralização”do capitalismo Assim na visão do PT e do governo Lula os fundos de pensão passariam a




Analisando a presença de filiados a partidos entre esses nomeados em cada um dos três governos,

constatamos que no segundo mandato de Fernando Henrique, 20,6% (7 das 34 pessoas) eram filiados a par-

tidos, isto é, ao PT, enquanto nos dois governos de Lula da Silva os percentuais são de 24,3% (9 das 37 pes-

soas) e 20% (3 das 15 pessoas), respectivamente. Verificamos, assim, que nesse grupo a filiação a partidos,

embora significativa,não é tão expressiva quanto a vinculação com sindicatos.De toda forma, o fato de a pre-

sença de filiados ao PT ter praticamente a mesma dimensão em todo o período atesta a idéia exposta acima,

de que o PT e as centrais começaram a lidar com o tema de forma mais profissional e passaram a ocupar parte

significativa desse campo de direção.

A pergunta seguinte refere-se à procedência desses dirigentes, se são funcionários ou não do órgão emque trabalham.A Previ é a única instituição em que todos os dirigentes identificados pertencem aos quadros da

instituição. Na Petros e na Funcef,metade é integrada por aposentados e recrutados em outras instituições.

Averiguou-se também o nível de escolaridade desse grupo de 86 pessoas, posto que exercem funções

que requerem alta competência técnica. Na Previ, cerca de 80% têm curso superior ou especialização, e não há

nenhum doutor. Nos outros dois fundos,há concentração nessas duas titulações,mas há também oito doutores.

O que chama a atenção, basicamente, é o fato de a maioria ter cursado especialização, majoritariamente nas

áreas de administração e finanças.Na graduação os cursos predominantes são economia e direito.Praticamente

todos os doutores obtiveram o título em economia. Ou seja, trata-se de uma aérea de alta especialização em

que os cursos nos diferentes níveis têm congruência temática.

As instituições que formaram essas pessoas na pós-graduação lato e strictu sensu estão concentradas.

Na especialização predomina a FGV,com 38%, seguida pela USP, UFRJ, Ibmec e instituições estrangeiras, com

cerca de 8%. Já no nível de mestrado é clara a hegemonia da Unicamp (35% ali se formaram), seguida pelaUFRGS e Ibmec, com 15% cada. A Unicamp ainda reina praticamente absoluta entre os que fizeram doutorado.

Aferiu-se também se houve mudanças nos índices de escolaridade desses dirigentes no decorrer dos

três governos. Constatamos que, das 32 pessoas com nível de escolaridade identificado no segundo mandato

de Fernando Henrique, 31,3% possuíam apenas nível superior, 65,6% especialização, e apenas uma tinha

doutorado. No primeiro governo Lula, conseguimos identificar a escolaridade de 36 dos 37 dirigentes e verifi-

camos que um deles não completou o nível superior, 27,8% tinham como titulação máxima o curso superior,

38,9% tinham o título de especialização, 16,7% o de mestrado e 13,9% o de doutorado.No segundo manda-

to de Lula, observamos que dos 15 dirigentes, 20% têm o superior completo, 53,3% especialização, 13,3%

mestrado e também 13,3% doutorado. Ou seja, de uma forma geral a escolaridade dessas pessoas aumentou

com o decorrer do tempo. Embora no primeiro governo Lula haja uma pessoa com superior incompleto, a quan-

tidade de mestres e doutores aumenta, denotando o investimento intelectual que esses profissionais vêm fazen-

do em seus campos de atuação.

7 7

e de moralização do capitalismo. Assim, na visão do PT e do governo Lula,os fundos de pensão passariam a

ser instrumentos de uma “nova solidariedade”, ou seja, constituir-se-iam em agentes provedores de poupança

interna, fomentariam o desenvolvimento do país e ofereceriam dignidade a seus participantes. Nesse sentido,

os fundos de pensão passavam a representar uma idéia de “economia social”e de “moralização” do capitalis-

mo financeiro.

Em 2001 foi criada a Anapar,Associação Nacional dos Participantes de Fundos de Pensão,que em seu

site diz ter nascido “da necessidade de unificar a luta de todos os participantes dos fundos de pensão

brasileiros, ativos e aposentados, vinculados aos fundos fechados ou abertos, sejam eles patrocinados por

empresas públicas ou privadas, ou pelos governos federal, estadual e municipal.O objetivo da Anapar é repre-

sentar e defender os interesses dos participantes de fundos de pensão junto aos poderes públicos – Executivo,Legislativo e Judiciário –,junto às empresas patrocinadoras e às entidades de previdência.Está habilitada, inclu-

sive, a representar judicialmente seus associados”.42 A Anapar dedicou-se também a qualificar pessoas para

atuar nesse ramo de trabalho e para t anto fez parcerias nacionais e internacionais, entre elas com a AFL-CIO.

Dava-se com isso uma mobilização de sindicalistas para preparem profissionais competentes para atuar na

sofisticada área previdenciária em tempos de capitalismo financeiro global.

Nossos dados mostram que,de fato, a presença de sindicalizados na gestão desses fundos sempre foi

alta e aumentou significativamente com o governo Lula. Examinando diferentes fontes de informação, con-

seguimos apurar dados sobre filiação partidária e sindical e formação profissional e acadêmica do grupo de 86

pessoas entre os 113 nomeados a partir de 1999. Quanto a partidos, as taxas de filiação são semelhantes às

encontradas entre os 505 ocupantes de cargos de DAS. Para estes encontramos 24,7% de filiados, enquanto

entre os 86 dirigentes de fundo de pensão chegamos a 22,1%. O percentual de dirigentes filiados a partidos

em cada um desses fundos varia de 17 a 21%. Como não poderia deixar de ser, procuramos saber a que par-tidos estão filiados e verificamos que todos os 19 são filiados ao PT. Entre eles a maior fatia (oito) cabe à Previ.

Organizamos a seguir os dados sobre filiação a sindicatos, e aqui os números são um pouco superiores

aos de nossa amostra de 505 DAS dos dois governos Lula. Nessa amostra a filiação era de 40,8%, e entre os

dirigentes dos fundos de pensão é maior que 50% nos casos da Previ e da Petros. A Funcef apresenta o menor

índice de sindicalizados, ou seja, apenas 10 das 24 pessoas ali identificadas, cerca de 40%.

Por se tratar de instituições afeitas a interesses dos trabalhadores, era de se esperar que houvesse de

fato uma larga representação de sindicalistas, mas de toda forma é importante conhecer mais detalhes sobre

esse grupo.Procurou-se saber qual a r elação entre sindicalizados e filiados a partidos.A superposição não é tão

marcante quanto a que verificamos na amostra de DAS, que é de 39,3%. Embora metade desses dirigentes

tenha filiação sindical,apenas 15 pertencem ao mesmo tempo a um sindicato e ao PT. De toda forma, isso sig-

nifica dizer que, entre os 86 dirigentes em questão, cerca de 17,5% estão nesse caso, isto é, sindicalizados e

filiados ao PT.

Como se distribui essa vinculação com sindicatos e partidos através dos anos, e especialmente duranteos três governos considerados, o segundo de Fernando Henrique e os dois de Lula? Durante o segundo manda-

to de FHC, das 34 pessoas identificadas como ocupantes de cargos na diretoria executiva e no conselho fiscal

dos três fundos, 14 eram sindicalizadas, ou seja,4 1,2%. No primeiro governo Lula temos 37 pessoas nomeadas,

e o percentual sobe para 51,3%. No segundo há 15 pessoas indicadas e, delas, 66,6% são sindicalizadas. Ou

seja, se a presença sindical é esperada nessas instituições, é também claro que ela cresce expressivamente com

a posse de Lula e aumenta no seu segundo governo.

7 6

42 http://www.anapar.com.br/o_que_e_anapar.php

A forte presença de sindicalizados na alta administração pública federal conforme verificada aqui nos






A forte presença de sindicalizados na alta administração pública federal,conforme verificada aqui, nos

leva a indagar se isso, de fato, expressa maior vitalidade ou maior participação dos trabalhadores junto ao go-

verno. Obriga também a refletir sobre a forte incidência de sindicalizados no setor público e seus possíveis

reflexos na máquina pública. Como a grande parte desses sindicalizados que ocupam posições dirigentes no

governo Lula vem do setor público, pode-se supor que seus interesses estejam mais vinculados ao fortalecimen-

to institucional de suas carreiras públicas e de suas organizações do que diretamente a interesses da sociedade

civil e dos trabalhadores em geral.

Em suma, as evidências mostradas e as hipóteses aqui levantadas sugerem que o vínculo entre fun-

cionários de carreira, dirigentes públicos, partidos e sindicatos deve ser objeto de estudos mais sistemáticos.Para tanto precisamos de informações,cujo acesso no Brasil chega perto do impossível, inviabilizando pesquisas

mais densas sobre o perfil daqueles que operam a máquina pública. Ou seja, é necessário haver mais

transparência nas biografias dos que ocupam os cargos públicos no Brasil, de forma a podermos ter um perfil

sociológico acurado da composição desses cargos, apreciar mudanças ao longo de tempo e, principalmente,

fornecer à sociedade dados e análises que mostrem adequações ou possíveis conflitos de interesse entre públi-

co e privado,entre partido e Estado.

7 9


A forte presença sindical na administração pública federal durante os governos Lula não pode ser

entendida apenas como um reflexo político da vitória eleitoral do PT. Ela parece ser em grande parte explicada

pelas altas taxas de sindicalização no setor público e pela forte adesão dessa categoria ao PT.Além disso, con-

tudo,o governo deu atenção especial às centrais,e sintomaticamente a presença de dirigentes vinculados à CUT

aumenta no segundo governo. Observa-se ainda que as mudanças propostas no FNT e aprovadas pelo

Congresso e pelo presidente da República deixaram intocada a estrutura sindical, permitindo aos sindicalistas

se manter em uma arena familiar cujas entranhas dominavam. Depois de várias contradições nas propostas doFNT e no âmbito do governo, inovações foram recusadas em nome do fortalecimento da organização dos tra-

balhadores.

A presença tão expressiva de sindicalizados no governo deve ser encarada como resultado do jogo

democrático que se iniciou nos anos 1980 e que se fortaleceu com a vitória eleit oral do presidente Lula. Deve

ser analisada também como parte de um projeto que visa a dar maior representação aos organismos de classe

dos trabalhadores, com ênfase nas centrais sindicais, legalizadas e regulamentadas pela primeira vez no país.

Sabemos, contudo, que sindicatos em sociedades de mercado podem se converter em instrumentos fortes de

pressão e de disputa política e econômica entre os trabalhadores sem que isso represente maiores ganhos para

todos. O sindicalismo norte-americano, com seus aspectos “mafiosos”, foi um exemplo claro de envolvimento

dos sindicatos em interesses, algumas vezes pouco claros. O forte sindicalismo alemão do início do século XX

teve resultados dramáticos em sua trajetória de envolvimento com partidos e com política.43 Nos países nórdi-

cos,de forte t radição corporativista societal,o sindicalismo tem sido efetivamente uma das pontas de um mode-

lo tripartite de decisão governamental.44 Ou seja, embora o sindicalismo seja em princípio um indicador

saudável para a democracia, não há de antemão nenhuma trajetória certa a ser seguida nem garantais a priori

de bons resultados. Em um país com tantas desigualdades econômicas como o Brasil, nada indica que o forta-

lecimento da estrutura sindical corporativa possa se converter em instrumento de maior igualdade social,

econômica e política. Mesmo porque nunca o foi. Ao contrário, foi instrumento de hierarquização de ganhos e

de direitos na sociedade brasileira, pautada por direitos desiguais e restritos apenas a quem estava na formali-

dade do mercado de trabalho. A isso, um dos melhores cientistas sociais do Brasil, Wanderley Guilherme dos

Santos, chamou de cidadania regulada.45

Durante muitos anos,e como demonstrado em vários estudos, os sindicatos oficiais foram uma maneira

de criar oligarquias sindicais e privilégios para alguns grupos. As categorias mais organizadas ou mais influentes

conseguiam obter “direitos” acima da média. Ou seja, por muito tempo, os sindicatos não foram instrumentode igualdade de direitos, mas sim de direitos corporativos e excludentes. Os sindicatos tradicionais em

sociedades capitalistas representam o trabalhador formalmente empregado.Não são, por definição,um recur-

so passível de ser acionado pelos milhões de trabalhadores que no caso brasileiro vivem na informalidade.

7 8

43 Ver por exemplo,D'Araujo (1991) e Schweinitz (1964).44 Rodrigues (1998).45 Santos (1979).



C A P Í T U L O 4

CIÊNCIAS SOCIAIS, PROFISSÕES E

CARGOS DE CONFIANÇA

Este capítulo trata da presença de cientistas sociais em funções de direção e assessoramento do gover-

no federal. Em geral, os trabalhos sobre as ciências sociais no Brasil dedicam-se a examinar o perfil

acadêmico dos fundadores da disciplina,seu processo de institucionalização,seus conteúdos privilegia-

dos e as metodologias adotadas, entre outros aspectos.Entretanto, ainda não se examinou empiricamente qual

o lugar do cientista social na divisão do trabalho da burocracia estatal.

Em nossa pesquisa sobre dirigentes públicos no governo Lula, observamos com surpresa que o curso

de ciências sociais, com suas três áreas internas – antropologia, ciência política e sociologia – e mais a de

relações internacionais, é uma das principais áreas de formação dos ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES

analisados. Em nossa amostra de 505 pessoas, 58 (12%) tinham alguma formação nessa área. Delas, 31 ha-viam feito graduação em ciências sociais, e as demais haviam tido contato com as ciências sociais apenas na

pós-graduação.

Se tomarmos todos os cursos de graduação frequentados pelas 505 pessoas da amostra, as ciências

sociais vêm em sexto lugar entre as principais carreiras universitárias: economia, engenharia, direito, adminis-

tração e medicina. No âmbito da pós-graduação stricto sensu (mestrado e doutorado), o número de pós-gra-

duados em ciências sociais está abaixo apenas dos pós-graduados em economia,a área que mais tem forneci-

do técnicos para o governo desde os anos 1970. Tendo em vista esta constatação, decidimos empreender uma

análise detalhada do perfil desses cientistas sociais que estão no governo, sua trajetória profissional, o tipo de

ligação que mantêm com o serviço público, com o governo Lula e com a academia, e seus vínculos com o

Estado, a sociedade civil e os partidos políticos. Nossa hipótese é de que a presença expressiva de cientistas

sociais no governo não se explica determinantemente pela especificidade do conhecimento que detêm, mas por

outras variáveis, especialmente pelo vínculo com o serviço público.O capítulo está estruturado da seguinte forma: inicialmente introduzimos alguns desafios que cercam

nosso estudo dada a ausência de pesquisas sobre a composição dos cargos de confiança no Executivo federal,

o que acentua o desconhecimento acerca das características acadêmicas e profissionais de nossas elites diri-

gentes, bem como as incertezas quanto ao caráter técnico e aplicável do conhecimento gerado pelas ciências

sociais. Em seguida apresentamos um panorama da relação, nos Estados Unidos, entre intelectuais, especial-

mente os provenientes das ciências sociais,e governo, posto que essa questão, como veremos, vem sendo dis-

8 1

autora, são justamente essas competências que conferem aos economistas “um papel hegemônico no seio dos


cutida há tempos nesse país sob diferentes ângulos. Por fim, apresentamos dados quantitativos sobre escolari-




, j p q p p g

governos” como elite dirigente. Seu entendimento é que, no Brasil, as habilidades técnico-científicas produzi-

das a partir do conhecimento gerado no âmbito das ciências econômicas se transformaram ao longo do tempo

em importantes instrumentos de poder político. Em outras palavras, o conhecimento desenvolvido pela econo-

mia seria fundamentalmente prático, ou aplicável, enquanto as ciências sociais lidariam com ensinamentos ge-

neralizantes que pouco conduziriam a técnicas passíveis de serem aplicadas ou utilizadas em governos. A par-

tir das idéias de Sergio Miceli,L oureiro destaca que:

Para efeito de comparação [com a economia], indica-se que a sociologia se constituiu diferentemente no Brasil, enquantocurso universitário que recrutava predominantemente mulheres e camadas sociais menos favorecidas.Além disso, os estu-

diosos da sociologia, bem como das demais disciplinas das ciências sociais, mesmo tendo estado intimamente ligados àpolítica e ocupado cargos públicos, especialmente no Rio de Janeiro, não lograram a mesma realização dos economistas,

isto é, a criação de espaços no interior dos órgãos governamentais que lhes fossem praticamente reservados em razão da“competência técnica específica”.5

Abaixo reproduzimos alguns pontos da análise de Elisa Reis sobre as limitações da formação dos cien-

tistas sociais no Brasil, que consequentemente comprometeriam sua capacidade de intervir e atuar profissio-

nalmente sobre, por exemplo, os problemas sociais que afetam o país, como a pobreza e a desigualdade.

Mencionando a atuação desses cientistas junto ao Terceiro Setor,a autora faz referência à falta de preparo para

“responder às demandas de conhecimento”,confundindo “fervor ético-religioso com eficiência”. Segundo ela:

Continuamos, em certo sentido, presos à retórica política de décadas anteriores e não nos damos conta de que o mundo

que nos circunda se tornou infinitamente mais complexo.O conhecimento que produzimos se torna obsoleto com rapidez crescente.Não porque novos conhecimentos e teorias nos

atropelem, mas porque novas realidades nos surpreendem enquanto nossos modelos e recursos metodológicos se mostramcom frequência anêmicos e incapazes de gerar programas de pesquisas progressivos.

[...] Os cientistas sociais não conseguem equacionar o quebra-cabeça da política social: como sensibilizar os que sãopassíveis de tributação,como fazer chegar os recursos aos mais necessitados,como minimizar o desperdício, a grande e a

pequena corrupção? Quais são as externalidades negativas da pobreza hoje? Como os não-pobres percebem tais exter-nalidades? Que processos afetam positiva e negativamente a solidariedade entre grupos, classes ou nações? Tais questões

urgentes têm sido amplamente negligenciadas.Claro que esses problemas não são novos. São parte de nossa tradição de pesquisa. Mas não temos sabido muito bem

como enquadrá-los na moldura do presente.6

Em conferência preparada para o 14º Congresso Brasileiro de Sociologia,em 2009, Simon Schwartzmanvolta ao tema do ofício e da vocação das ciências sociais no Brasil, em especial a sociologia.Ou seja, 22 anosdepois do artigo citado acima,publicado em 1987, o autor relembra o caráter precário da formação do soció-logo para ocupar funções específicas e indaga o que pode fazer esse profissional tão genérico. Começa suaexposição perguntando:“Que papéis sociais ainda cabem ao sociólogo, espremido entre a ciência política e aeconomia, sujeito às regras de carreira das universidades, e sem um instrumental técnico e profissional que lhe

permita atuar como um profissional ‘normal’, à maneira dos advogados, contadores e administradores?”7Schwartzman, neste trabalho, centra-se no debate sobre a sociologia pública, inaugurado de maneira

mais veemente por Michael Burawoy em 2004, quando presidente da American Sociological Association,ASA.8

A sociologia pública, de maneira resumida, propõe um maior engajamento do cientista social no debate públi-

co e uma maior intervenção em questões sociais e políticas relacionadas a direitos humanos e democracia.

8 3

p p g , p q

dade, vínculo com o serviço público, trajetória profissional, experiência em cargos públicos, filiação a partidos,

sindicatos e organizações da sociedade civil referentes à amostra total de cargos de DAS 5 e 6 e NES dos dois

governos Lula, e, separadamente,do conjunto de 58 pessoas dessa amostra vinculadas às ciências sociais.

Cargos de confiança, profissões, ciências sociais e governo

É grande o número de pesquisas que analisam a presença e a importância dos economistas no gover-no, sobretudo a partir dos anos 1970, quando a expressão “tecnocracia” passou a integrar o cotidiano da

definição das ocupações públicas.1 Contudo, excetuando-se os economistas, há poucas informações sobre as

profissões em que são recrutados os ocupantes de cargos de direção do governo federal.

No âmbito do Legislativo, esse campo de pesquisa já avançou. Estudos de Leôncio Martins Rodrigues

mostram, por exemplo, dados sobre a origem social, o perfil profissional, ideológico e político dos deputados

federais.2 Em sua análise sobre a composição das bancadas partidárias na Câmara dos Deputados, Rodrigues

indica que há “uma tendência linear de crescimento da proporção de profissões intelectuais à medida que se

vai da direita para a esquerda [no espectro partidário]”.3 Supõe-se que membros de partidos localizados em

distintas posições no espectro político vinculem-se a organizações, grupos e profissões de diferentes naturezas.

Assim, de acordo com o partido, poder-se-ia identificar padrões na composição de bancadas parlamentares e

também no governo, pois seu recrutamento dar-se-ia junto a grupos profissionais e sociais específicos.

Essa relação entre carreiras, profissões e orientação partidária observada por Rodrigues no Legislativo

federal parece se adequar aos dados apurados em nossa pesquisa. Eles mostram que existe um alto envolvi-mento entre pessoas com formação em ciências sociais, ramo profissional bastante vinculado a atividades inte-

lectuais,e o governo Lula, cujas origens partidárias remontam a uma posição política de esquerda. Isso nos per-

mitiria, à primeira vista, inferir que a presença de cientistas sociais na presidência de Lula se daria pela afinidade

com a orientação política e ideológica do PT. Nossos dados,contudo, parecem caminhar noutra direção.

Tendo em vista a aproximação entre intelectuais e governo, convém evocar uma discussão levantada

por Simon Schwartzman sobre a relação do conhecimento produzido pelas ciências sociais e o poder governa-

mental. Segundo esse autor, as ciências sociais, devido ao seu caráter acadêmico e de crítica social, não teriam

desenvolvido uma “tecnologia social empiricamente aplicável”,e por isso sua capacidade de influenciar o poder

seria remota. Em sua visão, as ciências sociais no Brasil se “desenvolveram, naquilo que elas têm de melhor,

como uma combinação de saber acadêmico e crítica social, e não como uma tecnologia social passível de ser

implementada”. Por isso mesmo, ainda que circunstâncias sociais e políticas o permitissem, a contribuição dos

cientistas sociais para os assuntos de governo seria precária, visto que não disporiam de “conhecimentos ade-

quados” nem haveria consenso sobre sua legitimidade e propriedade.4

Enfatizando esse mesmo argumento, Maria Rita Loureiro afirma que, diferentemente dos economistas,

os profissionais formados na área de ciências sociais não disporiam de “competências específicas”.Na visão da

8 2

1 Loureiro (1997).2 Além de Rodrigues (2002), cabe mencionar o livro coordenado por Perissinotto et alii (2007) sobre o perfil dos ocupantes de cargos legisla-

tivos,partidários e administrativos no Paraná no período de 1995 a 2002.3 Rodrigues (2002: 71).4 Schwartzman (1987: 14-15).

5 Loureiro (1992:3). Ver também Miceli (1989).6 Reis (1999: 7-8).7 Schwartzman (2009).8 Burawoy (2005a e 2005b).

A partir de dados empíricos, Townsley revela que os acadêmicos de maneira geral passaram a ocupar


Pretende ser uma sociologia engajada, em contraposição ao academicismo e ao tecnicismo. É um dos quatro




cada vez mais postos no âmbito da Presidência dos Estados Unidos, seja no serviço civil, seja como political

appointees , mas isso não significou que tenham tido influência sobre os governos. Segundo a autora,em mea-

dos do século XX, devido à difusão nas esferas governamentais de um discurso técnico-científico, surgiu como

tendência política o recrutamento de intelectuais para altos postos públicos.Assim, a influência da academia no

governo não ocorreu por meio de indivíduos específicos, organizações ou agências,mas em razão de um con-

texto de difusão do discurso do conhecimento, da expertise e da linguagem técnica que moldou todas as con-

versações e espaços de governança. Algo que se desenvolveu a partir do surgimento de uma cultura política

tecnocrata nos governos.11

De toda forma,Townsley mostra, a partir de evidências empíricas,que nesse contexto nem todas as dis-ciplinas acadêmicas alcançaram altos níveis de inserção profissional no Estado. Ou seja, nem todas lograram

que seus profissionais,devido à expertise que possuíam em relação a um domínio institucional particular, servis-

sem continuadamente aos governos norte-americanos.A área das ciências naturais foi a que mais demonstrou

essa profissionalização, enquanto os cientistas sociais apresentaram uma tendência específica. Embora

estivessem presentes no governo como political appointees em diferentes administrações, não formavam um

grupo homogêneo com programas e projetos similares. Por isso, auxiliaram diferentes governos, mas não de

forma contínua, já que sua participação em cargos governamentais limitava-se ao período em que os partidos

políticos responsáveis por suas indicações estivessem no poder. Nesse caso,Townsley considera que as ciências

sociais não lograram a institucionalização de sua expertise no Estado, uma vez que o acesso e a permanência

de seus profissionais em governos estavam sujeitos a ligações político-partidárias. Tendo isso em vista, argu-

menta ainda que o caráter progressista do governo norte-americano em algumas gestões não pode ser expli-

cado necessariamente pela participação de cientistas sociais em funções públicas, mas sim em decorrência de

um projeto político cujo principal articulador seria o Partido Democrata.

Ainda considerando o envolvimento de cientistas sociais com o governo nos Estados Unidos, algumas

análises tratam dos efeitos que essa parceria poderia acarretar para o conhecimento produzido pelas ciências

socais.Nesse campo, Philip Green destaca as implicações geradas,para a independência dos trabalhos produzi-

dos pelos cientistas sociais, por seu recrutamento para ocupar cargos governamentais, ou atuar como conse-

lheiros,ou, principalmente,produzir pesquisas encomendadas por órgãos públicos. Para o autor, há diversos ele-

mentos que podem enviesar a atuação desses profissionais quando prestam serviços a órgãos governamentais,

como a utilização acrítica de dados estatísticos oficiais, ou de categorias e esquemas conceituais que norteiam

os programas e políticas do governo. Além disso, Green afirma que há algo muito mais direto e objetivo que

afeta a independência dos cientistas sociais, a saber,a própria pressão institucional exercida sobre a condução

e o resultado de seus trabalhos,a fim de garantir que sejam “construtivos” e “positivos” para a administração

à qual estariam servindo.12

Segundo essa visão, certos problemas sociais e suas respectivas soluções, diagnosticados pelos profis-sionais das ciências sociais, poderiam ser ignorados ou considerados demasiadamente ideológicos pelos

agentes governamentais.Estes seriam mais propensos a assimilar questionamentos e resoluções “politicamente

aceitáveis, isto é, construtivas e consensuais, mais que negativas e conflitantes”.13 As implicações desse con-

8 5

tipos de sociologia tipificados por Burawoy: além da sociologia profissional, praticada convencionalmente nosdepartamentos de ensino e pesquisa das universidades; da sociologia crítica,também acadêmica, voltada para

a discussão sobre a natureza desse campo de conhecimento; da sociologia aplicada,a police sociology , volta-

da para atividades pragmáticas nas políticas públicas, a sociologia pública seria caracterizada por seus aspec-

tos comunicativos,formadores de consensos,e estaria volt ada para temas atuais,públicos, e para o diálogo coma sociedade. Apresentando a trajetória de um século de ciências sociais nos Estados Unidos, suas principais

temáticas e desafios,Burawoy chega a 11 teses para justificar a primazia da sociologia pública,que deveria se

preocupar, acima de tudo, com a humanidade.Deveria ser uma sociologia voltada para a conquista de direitos

humanos,tendo como campo de ação os movimentos sociais,as comunidades locais, associações,organizaçõese movimentos transnacionais. Em suma, uma sociologia militante, politicamente engajada na defesa da

sociedade civil, da humanidade, acima e para além de conceitos tradicionais, como Estado e mercado.

Schwartzman discorda da tese militante de Burawoy. Para ele, a sociologia deveria se ancorar “no

mundo acadêmico da liberdade de pesquisa e do rigor científico” e permanecer atenta ao desafio de manter

sua independência intelectual e a relevância de seu trabalho para a sociedade. Conclui lançando a hipótese deque “os principais campos de trabalho para os sociólogos brasileiros hoje são as organizações não-governa-

mentais da sociedade civil, o trabalho na administração pública e a carreira acadêmica”,e que a independên-

cia intelectual é o que permitiria ao sociólogo trabalhar com autonomia nesses três setores.9

Ao longo de sua conferência o autor fornece evidências sólidas para ajudar a montar o perfil do cientistasocial. Usando dados da Coordenação de Pessoal Docente de Nível Superior, a Capes, e do censo de Ensino

Superior de 2007, conclui que um em cada dois estudantes graduados em ciências sociais busca fazer pós-gra-

duação,índice muito superior ao que se verifica em direito, um para 19,ou em economia, um para nove.Ou seja,

o estudante de ciências sociais estaria mais vocacionado para uma carreira acadêmica ou para uma profissão emque o estudo e a pesquisa sejam ferramentas mais requeridas. Na nossa amostra, confirmando a tese de

Schwartzman, apenas 43% dos graduados em ciências sociais não fizeram pós-graduação.No decorrer do capí-

tulo teremos mais indicações sobre o perfil desses cientistas sociais que estão na alta administração pública.

Ciências sociais e governo nos Estados Unidos

Diferentemente do contexto brasileiro, em que ainda predominam questionamentos sobre a con-

tribuição prática e específica do conhecimento dos cientistas sociais aos governos,nos Estados Unidos, a par-

ticipação da academia,inclusive das ciências sociais, no poder foi reconhecida em vários trabalhos, suscitando

indagações sobre a extensão, as consequências e o conteúdo progressista dessa colaboração. O estudo de

Eleanor Townsley busca averiguar o teor da relação que cientistas sociais mantiveram com os governos norte-americanos na década de 1960, período em que, segundo autores como Daniel Bell e John Kenneth Galbraith,

o conhecimento e a técnica se tornaram centrais na condução do governo e dos negócios.10 Particularmente,

os objetivos da autora eram verificar a hipótese segundo a qual a participação de acadêmicos provenientes das

ciências sociais no governo o tornaria mais progressista, e ainda apurar o nível de institucionalização dessegrupo na divisão de trabalho governamental.

8 4

9 Schwartzman (2009: 11).10 Townsley (2000).A autora se refere aos livros The coming of post-industrial society (1973), de Daniel Bell,e The new industrial state

(1967), de John Kenneth Galbraith.

11 Townsley (2000: 72-75).12 Green (1971).13 Green (1971: 15).

ainda são difíceis de avaliar dada a ausência de informações que indiquem, por exemplo, o nível e o tipo de


texto seriam perversas para as ciências sociais,haja vista os impedimentos que poderiam causar à essência da




pesquisas de ciências sociais encomendadas pelos governos comparativamente com outras disciplinas, as prin-cipais instituições acadêmicas requisitadas nessas pesquisas, entre outros tópicos. Apesar da diversidade derealidades,as questões abordadas pelos autores mencionados podem nos fornecer parâmetros e ajudar a cons-tituir uma agenda de pesquisa para analisar o relacionamento da academia, e das ciências sociais em particu-lar, com o governo no Brasil.

Apenas com nossos dados não é possível descartar os argumentos de Simon Schwartzman, Maria Rita

Loureiro e Elisa Reis sobre a generalidade do conhecimento do cientista social. Não podemos ainda concluir que

a presença de cientistas sociais se tornou maior no governo L ula em comparação com os anteriores, nem inferir

se isso é uma tendência ou apenas produto de uma experiência de governo mais à esquerda no espectro ideo-lógico. Seguindo Leôncio Martins Rodrigues, podemos supor que a ascensão de um partido de esquerda à

presidência da República altere a composição educacional da elite, na medida em que, segundo seus estudos,

os vínculos do PT com o meio acadêmico, especialmente com os professores, tendem a ser mais pronuncia-

dos.19 É possível aventar,contudo, que o recrutamento desses profissionais com formação na área de ciências

sociais não tenha se dado por critérios relacionados ao conteúdo dessa disciplina, e sim em função de vínculos

com o serviço público, afinidades partidárias e relações com entidades sindicais ou sociais.

Para a comunidade acadêmica de cientistas sociais, fica a curiosidade de conhecer até onde, de fato, os

cientistas sociais são portadores hoje de um novo saber e de que forma esse saber, ou saberes, contribui, ou

contribuem, para a eficácia de um governo democrático e igualitário. Não se trata apenas de ter condições de

participar do governo, mas de entender que diferença essa participação pode fazer tendo em vista a capaci-

tação desse profissional para a formulação de pesquisas e avaliações metodológicas, e também o histórico

potencial crítico da profissão em relação às injustiças sociais, às práticas políticas não-democráticas e ao sis-tema capitalista.

Nossos dados mostram que esse grupo de cientistas sociais que está no governo é um segmento com

elevada escolaridade,com expressivo vínculo e experiência no setor público e em outros ramos profissionais.A

grande maioria, de fato, é composta por servidores públicos que possuem fortes vínculos com práticas associa-

tivas e vida partidária.

Os cientistas sociais no governo Lula

Por “cientistas sociais no governo Lula”compreende-se um conjunto de 58 pessoas, de nossa amostrade 505, que na graduação e/ou na pós-graduação obtiveram alguma titulação em cursos de ciências sociais,aqui entendidas como sociologia, ciência política, antropologia e relações internacionais. Dessas 58 pessoas, 31fizeram graduação nessa área e 27 graduaram-se em outros cursos, mas fizeram mestrado (33%) e/ou douto-rado (43%) em ciências sociais. Comparando esses números com os de algumas áreas de conhecimento quecompõem a amostra total de DAS 5 e 6 e de NES (Quadro 1),v erificamos que as ciências sociais têm, em relaçãoa direito, administração e engenharia, percentuais mais elevados de mestres.No doutorado, é o maior percen-tual (43,1%), seguido por medicina (40%).

8 7

disciplina, que seria a formulação de uma crítica social. Green afirma, por outro lado, que em certas ocasiões

os cientistas sociais voluntariamente produzem esse quadro, de modo que isso não é algo imposto unilateral-

mente pelo poder governamental. O autor se refere, sobretudo, ao interesse dos acadêmicos das ciências so-

ciais em tornar seu conhecimento prático e aplicável pelos governos, o que induziria aproximações com o poder

que poderiam resultar em relações de fidelidade que comprometeriam o caráter imparcial do conhecimento pro-

duzido pela disciplina. Nesse quadro, os cientistas sociais acatariam uma “visão particular do mundo real”

própria do governo, cujo foco seriam “mudanças incrementais” e “prudência política”, isto é, uma lógica de

ação capaz de colidir com as inovações e transformações estruturais prescritas pelas próprias ciências sociais.

Portanto,nessas circunstâncias, a aproximação com o governo ensejaria aos cientistas sociais, voluntariamenteou não, constrangimentos ao livre exercício de suas funções.14

Em relação à colaboração das ciências sociais com o governo nos Estados Unidos, questionam-se ainda

as implicações do patrocínio e financiamento público para o desenvolvimento de pesquisas nessa área científi-

ca. A natureza desse questionamento também se fundamenta no argumento levantado acima, qual seja, o

impacto que a aproximação com o poder pode acarretar sobre a isenção e imparcialidade de uma pesquisa

social.15 Nesse caso, considera-se que organizações governamentais podem se constituir em fontes de pressão

externa à academia, moldando, assim, a metodologia e as técnicas de investigação dos projetos que recebem

seu patrocínio. Michael Useem argumenta que investimentos públicos em programas de pesquisa podem torná-

los mais responsivos às demandas e prioridades políticas do poder governamental do que normalmente seriam

caso não houvesse esse financiamento. Esse quadro, pondera o autor, não significa que os pesquisadores não

disponham de algum nível de autonomia na condução de seus t rabalhos,mas r evela que alguns aspectos cien-

tíficos estão longe de ser definidos exclusivamente por eles.16

De modo geral, essa discussão sobre a relação das ciências sociais com o governo surge com o proces-so de profissionalização da disciplina nos Estados Unidos e também na Europa,quando os cientistas sociais pas-sam a se inserir no mercado de trabalho buscando novas oportunidades de atuação fora do meio universitário.Como destacam Edward T. Silva e Sheila Slaughter, esse ambiente surge nos Estados Unidos ainda no séculoXIX, no período entre o fim da Guerra Civil norte-americana e a Primeira Guerra Mundial,numa época de “criseda ideologia, de intensa incerteza normativa e de questionamentos gerados pelas experiências decorrentes daindustrialização americana após a Guerra Civil”.17 Nesse contexto de transformações na ordem social,a exper-

tise das ciências sociais se torna importante para fornecer à sociedade em geral soluções objetivas para os pro-blemas contemporâneos. Emergem, então, as primeiras associações profissionais18 com o objetivo de regular eintermediar,sobretudo, as relações dos cientistas sociais com o mercado e o governo.

Por fim, o que é importante destacar a respeito dessas questões sobre a participação ou colaboraçãodos cientistas sociais em governos nos Estados Unidos é justamente a demanda que existe em torno da exper-

tise e do conhecimento das ciências sociais. É certo que, de acordo com os argumentos apontados acima,

prevalece entre os autores norte-americanos uma visão crítica a respeito do envolvimento entre academia epoder, embora se constate uma interação entre ciências sociais, governo e sociedade. Essas relações no Brasil

8 6

14 A mesma preocupação é levantada por Schwartzman (2009).15 Ver os trabalhos de Useem (1976),Silva & Slaughter (1980) e King (1998).16 Useem (1976).17 Silva & Slaughter (1980:781).18 American Social Science Association (ASSA),criada em 1865; American Economic Association (AEA),de 1885; American Political Science

Association (APSA), de 1903;American Sociological Society (ASS),de 1905.

19 Rodrigues (2002).Sobre o mesmo tema, ver Marenco e Serna (2007).

Quadro 2 - Cursos de pós-graduação dos graduados em ciências sociais


Quadro 1 - Mestrado e doutorado por área de conhecimento




Chama a atenção que, entre os 27 que se graduaram em outros cursos e adotaram as ciências sociais

na pós-graduação, nenhum elegeu a antropologia como titulação máxima.As ciências sociais ficaram represen-

tadas por ciência política, sociologia e relações internacionais. Uma pessoa fez doutorado em engenharia de

produção e duas em direito (Quadro 3).

Quadro 3 - Pós-graduação em ciências sociais para graduados em outras áreas

Em resumo,numa decomposição mais acurada dos nossos dados,vemos como é grande o mix das áreas

de conhecimento quando se trata de nosso grupo de 58 pessoas com alguma t itulação na área de ciências so-

ciais (Quadro 4).

8 9

Como mostra a Tabela 1, das 31 pessoas com graduação em ciências sociais, apenas 13 (43,3%) não

fizeram mestrado ou mestrado e doutorado. Ou seja, mais da metade dos graduados em ciências sociais fize-

ram pós-graduação, confirmando e superando as informações de Schwartzman, segundo as quais metade dos

graduados nesse campo se dirige para a pós-graduação.20 Entre os 27 graduados em outros cursos, 15 têm o

título máximo de mestre e 12 o de doutor. Os 15 mestres realizaram curso na área de ciências sociais, mas, dos

12 doutores, três têm o título em outras áreas, sendo considerados na amostra por possuírem o mestrado em

ciências sociais.

Tabela 1 - Mestrado e doutorado em ciências sociais

* Uma pessoa não deu informação sobre um de seus cursos de pós-graduação.

Entre os 17 graduados em ciências sociais que fizeram mestrado ou mestrado e doutorado, a maioria,

contudo, não escolheu as ciências sociais como área da pós-graduação. Como podemos ver no Quadro 2,dosquatro que tiveram titulação máxima de mestre, três a obtiveram em outras áreas. Dos 13 que chegaram ao

doutorado, apenas seis ficaram na área das ciências sociais. Ou seja, as ciências sociais são um campo de co-

nhecimento que permite uma ampla interface com outras disciplinas.Assim como 27 graduados em outros cur-

sos procuraram as ciências sociais como área para a pós, 10 dos 17 graduados em ciências sociais que obtive-

ram algum título na pós também foram buscar outros campos de estudo depois da graduação.

8 8

Mestrado Doutorado

Ciências sociais (58) 32,7 43,1

Economia (77) 36,4 23,4

Medicina (25) 36,0 40,0

Direito (80) 27,5 15,0

Administração (38) 21,0 13,1

Engenharia (72) 29,6 12,7

Graduação em

ciências sociais

Graduação em

outras áreas

Graduação 43,3 (13)

Mestrado 13,3 (4) 55,5 (15)

Doutorado 43,3 (13) 44,5 (13)

Total 100,0 (30)* 100,0 (27)

20 Schwartzman (2009).

Cursos da titulação máxima (mestrado e doutorado)

dos graduados em ciências sociais*

Mestrado (4) Doutorado (13)

Psicologia (1) Sociologia (4)

Economia (1) Educação (3)

Ciência política (1) Ciência política (2)

Jornalismo (1) História (1)Arquitetura e urbanismo (1)

Direito (1)

Economia (1)

Cursos da titulação máxima das 27 pessoas

com graduação em outras áreas

Mestrado (15) Doutorado (12)

Ciência política (6) Sociologia (5)

R el ações int ernacionais (5) Ciência polít ica (2)

Sociologia (4) Direito (2)

Engenharia de produção (1)

Relações internacionais (1)

NR (1)*

* Uma pessoa não revelou seu nível de pós-graduação.

* Não revelou o curso.

Tabela 2 – Cursos da graduação e respectivas instituições de ensino das pessoasd t i l d à iê i i i


Quadro 4 - Trajetórias e aproximações com as ciências sociais (N=58)




da amostra vinculadas às ciências sociais

Considerando as pessoas com mestrado, no grupo de 58 há predominância do curso de ciência políti-

ca, seguido por relações internacionais. Quanto às instituições, a USP e a UNB predominam, e a UFPE aparece

em segundo lugar.No mestrado a quantidade de “outras instituições” (10) é bem menor em comparação com

a graduação,o que denota a concentração desse nível de formação em certas instituições de ensino.Além disso,

o número de mestres que cursaram instituições estrangeiras (7) é mais da metade dos que passaram por essas

“outras instituições”, uma proporção bem maior do que a observada no nível de graduação (Tabela 3).

9 1

* Dessas pessoas com doutorado em outras áreas,quatro fizeram mestrado em ciências sociais.

Atentou-se então para os cursos de graduação de todos os membros de nosso grupo de 58 profissio-

nais e para as instituições de ensino que cursaram. Esse grupo, excluindo os 31 graduados em ciências sociais,

se formou majoritariamente em algum campo das ciências sociais aplicadas, sendo a USP, a UNB e a UFF asuniversidades brasileiras que apareceram com mais frequência.Sete cientistas sociais se graduaram em univer-

sidades estrangeiras.Revela-se expressiva a quantidade de pessoas que se graduou em “outras instituições”,o

que demonstra que a graduação desse segmento de ocupantes de altos postos no governo não está institu-

cionalmente concentrada (Tabela 2).

9 0

Graduação e mestrado em ciências sociais 1

Graduação em ciências sociais e mestrado em outras áreas 3

Graduação, mestrado e doutorado em ciências sociais 4

Graduação e doutorado em ciências sociais (mestrado em outras áreas) 2

Graduação em ciências sociais e doutorado em outras áreas* 7

Graduação em outras áreas e mestrado em ciências sociais 15

Graduação em outras áreas e mestrado e doutorado em ciências sociais 4

Graduação e doutorado em outras áreas com mestrado em ciências sociais 4

Graduação em outras áreas e apenas doutorado em ciências sociais (mestrado tb em outras áreas) 4

USP UNB UFFInstit.

estrangei-ras*

Outras ins-tituições**

Total

Administração 1 1

Arquitetura e urbanismo 1 1

Biologia 1 1

Ciências sociais 4 1 5 15 25

Diplomacia 2 2

Direito 3 3 6

Economia 5 5

Engenharia 2 2

Filosofia 2 2

História 2 1 3

Jornalismo 1 1

Relações internacionais 2 2 1 5

Total 8 4 3 7 32 54***

* Paris (Sorbonne e École des Hautes Études en Sciences Sociales), Estocolmo,Oregon, Georgetown.

** UFJF, UNIFAP, Instituições católicas,URFJ, UFPR, UFPE, IRBr,UFAM, UFG, Unicamp,UFRGS, UFMG,UFSC, UFPB,UFRN, AEUDF,

Unisinos,UFVç.

*** Quatro pessoas não forneceram essas informações.

Tabela 4 – Cursos de doutorado e instituições de ensino das pessoas da amostravinculadas às ciências sociais


Tabela 3 - Cursos de mestrado e instituições de ensino das 58 pessoas da amostravinculadas às ciências sociais




vinculadas às ciências sociais

* Universidade de Paris,de Chicago, London School of Economics,Keele University,Sorbonne, Stanford.** Unicamp,UFMG.

*** Três pessoas não forneceram essa informação.

A Tabela 5 mostra em que áreas do governo estão concentrados os 113 doutores e 136 mestres de

nossa amostra total de 505 pessoas, e também em que áreas atuam os 58 cientistas sociais. É possível verificar

que eles estão mais presentes nos órgãos de desenvolvimento, em seguida na Presidência da República e nas

áreas de educação, cultura e lazer, e social. De modo geral, a distribuição de mestres e doutores do grupo de

cientistas sociais segue a mesma disposição da amostra. Assim, com exceção da área de saúde, onde não se

verifica a presença de qualquer mestre ou doutor em ciências sociais, os mestres e doutores nesse campo

acadêmico estão majoritariamente alocados na Presidência da República (8) e nas áreas de desenvolvimento

(15). Educação,cultura e lazer (9) são áreas que concentram o maior número de doutores em geral. Com isso,

podemos notar que os cientistas sociais pós-graduados não ocupam um lugar específico dentro do governo.

9 3

vinculadas às ciências sociais

* Sorbonne,London School of Economics,American University,Vanderbilt University e École des Hautes Études en Sciences Sociales.

** Instituições católicas,UFRJ, UFSC,Unicamp, UFRGS,UFSC.

*** Oito pessoas não forneceram essas informações.

Em relação aos cursos de doutorado da amostra, verifica-se a presença das mesmas instituições do

mestrado,à exceção da UFPE. Dos 23 doutores, em diferentes áreas de formação,a USP, como na graduação e

no mestrado,aparece como a maior provedora. Contudo, o principal curso desse nível de formação,o de socio-

logia, está disperso entre o conjunto de instituições. Na USP só se doutorou um sociólogo. Entre as 23 pessoas

com o título de doutor, 13 o obtiveram na área de ciências sociais. Dessas 13, precisamente nove concluíram o

curso na USP,IUPERJ e UNB (Tabela 4).

9 2

USP UNB UFPE IUPERJInstit.

estran-geiras*

Outrasinstitui-ções**

Total

Administração 1 1 2

Agronomia 1 1

Antropologia 1 1 1 3


Ciência política 4 1 3 2 1 2 13

Ciências sociais 3 3

Economia 1 1 2

Filosofia 1

Jornalismo 1 1

Psicologia 1 1 1

Relações internacionais 2 2 2 6

Sociologia 2 1 3

Total 7 7 4 2 7 10 37***

USP IUPERJ UNBInstit.

estrangei-ras*

Outras ins-tituições**

Total


Ciência política 1 1 1 3

Ciências sociais 1 1 2

Direito 1 1 1 3

Economia 1 1

Educação 2 1 3

Engenharia 1 1

História 1 1

Relações internacionais 1 1

Sociologia 1 2 3 1 7

Total 8 3 3 7 2 23***

Tabela 5 – Distribuição de mestres e doutores por áreas de governo*

A E L I T E D I R I G E N T E D O G O V E R N O L U L A M A R I A C E L I N A D ’ A R A U J O

servidores”, também é expressivo: 30% na amostra total de DAS e 40% entre os cientistas sociais. De toda

forma o que se percebe é que esse segmento de ocupantes de cargos de confiança no governo Lula foi em



* Ver Anexo 2.

Para concluir a avaliação sobre os dados de escolaridade,tanto da amostra total como do grupo de cien-

tistas sociais,comparamos o nível escolar dos pais dessas pessoas a fim de constatar a origem social desses con-

juntos de ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES. Comparando as duas amostras,notamos que em termos pro-

porcionais, na amostra total de DAS, cerca de 57% dos pais e 70% das mães têm escolaridade regular ou fraca

(do superior incompleto ao fundamental incompleto), enquanto no grupo de cientistas sociais aproximadamente

52% dos pais e 45% das mães têm níveis de escolaridade bons ou muitos bons (do superior completo ao pós-

doutorado).Esses dados nos permitem inferir que o grupo de cientistas sociais da amostra de DAS provém majori-

tariamente de famílias com boa escolaridade,o que indica sua extração social nas classes médias.

A seguir pretendemos averiguar especificamente o tipo de vínculo e de experiência no serviço público,

e a trajetória profissional das duas amostras que estamos apresentando neste trabalho. O objetivo é, de um

lado, tentar avaliar as habilidades e competências dos cientistas sociais para a ocupação desses postos de con-

fiança, sobretudo sua trajetória profissional e vínculo com o serviço público. Para tanto,fazemos uma compara-

ção com o total da amostra de DAS. De outro lado, procuramos analisar também as experiências acadêmicas

do grupo de cientistas sociais que servem ao governo Lula.

Na Tabela 6 temos informações sobre o vínculo dessas pessoas com o serviço público.A primeira e a

segunda categoria (servidor da esfera federal ou servidor recrutado nas esferas de governo estadual ou muni-

cipal) indicam o quantitativo de servidores públicos que são recrutados para ocupar cargos de confiança. Nas

duas amostras predominam servidores públicos: na amostra total, 323 pessoas, ou seja, 64%, e entre os cien-

tistas sociais,34 pessoas, ou 61%. O quantitativo de pessoas provenientes de fora do serviço público, os “não-

9 4 9 5

forma, o que se percebe é que esse segmento de ocupantes de cargos de confiança no governo Lula foi em

grande parte recrutado no serviço público, principalmente na esfera federal de governo. Deduzimos que são

profissionais com experiência nas rotinas e procedimentos que compõem o funcionamento do Estado.

Tabela 6 – Tipo de vínculo

* 5 pessoas não forneceram essa informação.

** 2 pessoas não forneceram essa informação.

Quanto à profissionalização, a maioria das pessoas foi nomeada no decorrer do governo Lula para o

cargo de DAS que ocupava no momento da pesquisa: cerca de 93%.Isso demonstra que seu recrutamento obe-

deceu a critérios de confiança política do novo governo. Contudo, ao assumir esses postos, 49% já possuíam

experiência em função de confiança, ou seja, haviam assumido anteriormente algum posto de DAS. Entre o

grupo de cientistas sociais o percentual é praticamente o mesmo: cerca de 50% já vinham participando dessas

funções em governos anteriores, o que revela certa regularidade e uma relativa experiência dos componentes

das amostras em cargos de confiança no Executivo federal.

A Tabela 7 mostra o ano de ingresso na função que ocupava cada membro da amostra no momento

em que respondeu à nossa pesquisa. Como vemos, um pequeno percentual assumiu o cargo antes de 2003,

quer na amostra total, quer na de cientistas sociais.Trata-se, de fato, de cargos cujos titulares foram em sua

grande maioria indicados pelo governo Lula.

Amostra total de DAS 5, 6 e NES Amostra cientistas sociais

Mestres Doutores Total Mest res Doutores Total

Presidência da República 27 11 38 4 4 8

Desenvolvimento 55 29 84 5 10 15

Econômica 9 9 18 3 - 3

Saúde 10 11 21 - - -

Ciência 13 13 - 2 2

Social 13 10 23 2 2 4

Educação, Cultura e Lazer 15 20 35 3 6 9

Justiça 7 10 17 2 1 3

Total 136 113 249 19 25 44

Amostra total de

DAS 5, 6 e NES N=505

Amostra

cientistas sociais N=58

Servidor efetivo do órgão

ou da esfera federal 52,4 51,8

Servidor requisitado em

outra esfera de governo12,0 8,9


Aposentado 5,8

Total 100,0 (500)* 100,0 (56)**

No tocante à experiência acadêmica, na amostra total temos 158 pessoas com experiência como pro-

fessores universitários o que representa 31 3% da amostra de 505 O Quadro 5 apresenta comparativamente


Tabela 7 – Ano da posse no cargo de DAS ocupado no momento da pesquisa




fessores universitários,o que representa 31,3% da amostra de 505. O Quadro 5 apresenta,comparativamente,

em cada profissão,o nível de experiência como professor universitário.Entre as pessoas com formação em ciên-

cias sociais (38%) e economia (35,1%) há, em termos percentuais, aproximadamente o mesmo número de

docentes universitários, um quantitativo parecido com o da amostra total (31,3%). Contudo, são os médicos

que apresentam uma maior inserção na vida acadêmica, pois mais da metade (56%) indicou já ter atuado como

professor. Os advogados, administradores e engenheiros, por sua vez, têm os menores níveis de experiência

nessa atividade.

Nesse caso,os titulados em ciências sociais não apresentam perfil acadêmico muito diferenciado,talvez

por tratar-se de um grupo que se dedicou a atividades administrativas, a exemplo do que ocorre com as outrasprofissões consideradas nesta pesquisa. O dado surpreendente é a grande percentagem de médicos que pas-

saram ou continuam na academia mesmo sendo dirigentes públicos.Os médicos, por todos os dados que apu-

ramos, são também o grupo profissional com mais indicadores de associativismo.

Quadro 5 – Professores universitários por profissão

No Quadro 6 podemos verificar as demais atividades profissionais que o grupo de cientistas sociais

exerceu, assim como o total da amostra de DAS. Entre as relacionadas, a experiência como professor univer-

sitário é a mais indicada nas duas amostras,seguida por funções técnicas, e “outras consultorias”.Em relação

às demais atividades, as duas amostras apresentam distribuições distintas.A atuação como “diretor de entidade

do terceiro setor” é a quarta atividade mais citada entre os cientistas sociais e a sexta na amostra total, o que

evidencia a proximidade dos cientistas sociais que estão no governo com o denominado terceiro setor e

Organizações Não Governamentais (ONGs), corroborando a hipótese de Schwartzman.21 Por fim, a partir dos

dados apresentados vemos que é amplo o rol de atividades e experiências que marcam a trajetória profissio-

nal de parte da amostra de DAS 5 e 6 e NES vinculada às ciências sociais. Ou seja, as habilidades e competên-

cias que esses profissionais carregam consigo foram, em certa medida, adquiridas no exercício de atividades

diversificadas.

9 7

* Uma pessoa não forneceu essa informação.

Os dados da Tabela 8 são um meio de informar o que estamos chamando de experiência anterior. Ouseja, embora tivessem assumido funções de confiança com o início do governo, 210 da amostra total e 30 entreos cientistas sociais já haviam ocupado cargos similares em governos anteriores.O grau de expertise diz respeitoà atuação em cargos de direção em governos nos níveis municipal, estadual e federal.Aproximadamente 42%

da amostra total (isto é, 210 dos 505) indicaram já ter tido esse tipo de experiência, e esse montante chega a52% do grupo de cientistas sociais (isto é, 30 dos 58). Isso nos permite concluir que,embora os cargos de DASsejam de confiança e de livre nomeação,eles são compostos, em sua maioria,por servidores públicos e por pes-soas experientes em funções de direção.

Organizamos os dados referentes à experiência anterior segundo o nível educacional, e foi possívelobservar que em ambos os casos é maior a participação de mestres e doutores entre os que apresentam expe-riência em atividade similar antes do governo Lula.

Tabela 8 – Experiência em outros cargos de direção do Executivo[federal, estadual e municipal] por escolaridade

9 6

Amostra total de

DAS 5, 6 e NES N=505

Amostra


Antes de 1995 1,0

1995-1998 1,0 1,8

1999-2002 4,0 5,6

2003 24,3 26,3

2004 12,2 12,3

2005 23,7 14,0

2006 17,1 14,0

2007 16,3 26,3

2008 0,2

Total 100,0 (498) 100,0 (57*)

Amostra total deDAS 5, 6 e NES N=505

Amostracientistas sociais N=58

Até ensino médio 1,4Superior completo 14,3 6,7

Especialização 28,1 16,7

Livre-docência 0,5 -

Mestrado 34,8 30,0

Doutorado 21,0 46,7

Total 100,0 (210) 100,0 (30)

Frequência %

Amostra total deDAS 5, 6 e NES

158 31,3

Cientistas sociais 22 38,0

Economistas 27 35,1

Médicos 14 56,0

Advogados 20 25,0

Administradores 9 23,7

Engenheiros 14 19,4

21 Schwartzman (2009).

Cotejando esses números com os referentes às demais profissões mais citadas de nossa amostra total

de DAS, percebemos que os profissionais da medicina e os cientistas sociais, além de serem os mais próximos


Quadro 6 – Experiência profissional


Amostra total de Amostra



, p q p , p

das atividades de ensino superior, são também os mais vinculados a partidos políticos.

No grupo dos administradores e engenheiros, cerca de um quinto dos componentes de cada uma

dessas profissões indicou filiação partidária. Contudo,são as áreas de economia e direito as que mais se desta-

cam pelo baixo percentual de filiação a partidos, próximo de 10%.Assim, no âmbito da amostra total de ocu-

pantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES, os cientistas sociais e os médicos possuem maior inserção partidária,

seguidos pelos administradores e engenheiros e de forma minoritária pelos economistas e advogados.

Examinando a que partidos esses funcionários oriundos das profissões por nós consideradas são filia-

dos (Quadro 8), vemos que 69,6% dos cientistas sociais escolheram o PT,um percentual um pouco inferior aoda amostra total, que é de 77,4%. Nas demais profissões, contudo, o vínculo com o PT também é alto. Os

menores percentuais cabem aos administradores (43%) e aos advogados (50%). Curiosamente a economia,

cuja faixa de profissionais vinculados a partidos é a menor, apresenta percentualmente a maior taxa de filiação

ao PT (75%). Entre os engenheiros e médicos filiados a agremiações partidárias, o vínculo com o PT passa de

70%.22 Em suma, quando se trata de preferência partidária, o PT é o partido da grande maioria.

Quadro 8 – Vinculação partidária por profissão

* Filiação ao PT daqueles que indicaram filiação partidária.

Vimos até aqui que a maioria das pessoas de nossa amostra estão filiadas ao PT,mas podemos avançar

averiguando as filiações a outros partidos. Do total de 125 filiados a partidos, 124 indicaram o partido de fi-

liação e, deles, 96 (77,4%) são filiados ao PT. Entre os cientistas sociais esse percentual é, contudo, um pouco

inferior,contradizendo a ideia do seu “esquerdismo”:dos cientistas sociais, como vimos,são filiados ao PT 16,

ou 69,6%. Só há um cientista social entre os sete filiados ao PCdoB e nenhum oriundo do PDT. As informações

sobre filiação a outros partidos (Tabela 9) mostram grande dispersão, não permitindo fazer inferências mais

sérias sobre a relação com as bases de apoio do governo no Congresso. O PMDB, por exemplo, é o maior par-

tido de apoio ao governo e está ausente entre os servidores aqui examinados.

9 9

Quando o assunto é filiação partidária (Quadro 7), os cientistas sociais se destacam, mas ainda ficamatrás dos médicos. Há entre os cientistas sociais vínculos muito estreitos com agremiações de esquerda e orga-

nizações da sociedade civil. Se comparamos com a amostra total de 505 pessoas, vemos que o engajamento

partidário dos cientistas sociais, em termos percentuais, é bem maior do que o observado entre o total da

amostra. Enquanto,no conjunto de 505 pessoas, 24% tinham filiação partidária, um índice extremamente alto

para os padrões brasileiros (cerca de 2%), essa proporção cresce para quase 40% entre os cientistas sociais,

sendo superada apenas pelos médicos, com uma taxa de filiação de 44%.A diferença também é grande se con-

siderarmos os que têm ou tiveram algum cargo de direção partidária.Na amostra completa temos 11% de diri-

gentes partidários e passamos para 19% entre os formados em ciências sociais.Cerca de 25,0% dos médicos

indicaram já ter exercido funções de direção partidária, mais uma vez superando os cientistas sociais.

Quadro 7 – DAS 5, 6 e NES e cientistas sociais: vinculação partidária

9 8

Amostra total de

DAS 5 e 6 e NES N=505

Amostra


Consultor de empresas 9,3 12,1

Consultor financeiro 1,6 1,7

Outro tipo de consultoria 16,8 24,1

Direção/Coordenação de agências do governo 9,9 12,1

Direção/Coordenação de agências de foment o 1,4

Direção/Coordenação de agência internacional 1,0 3,4

Diretor de empresas 7,9 5,2

Diretor de entidade do Terceiro Setor 7,9 19,0

Diretor de instituição de ensino 8,5 6,9

Funções técnicas 30,1 32,8

Gerente de banco 1,4

Professor universitário 31,3 37,9

Amostra total de


Amostra


Filiação partidária 125 (24,0%) 23 (39,6%)

Direção partidária 55 (11,0%) 11 (19,0%)

Adminis-tração

Economia Engenharias Medicina Dire itoCiênciasSociais

Filiação partidária 18,4 10,4 19,4 44,0 12,5 39,6

Filiação ao PT* 43,0 75,0 71,4 72,7 50,0 69,6

22 As demais agremiações partidárias citadas em cada profissão foram: administradores – PL (1),PP (1) e PSB (1); economistas – PCdoB (1)e PSDB (1);engenheiros – PCdoB (1),PSDB (1), PSB (1) e DEM (ex-PFL) (1); médicos – PDT (1) e PPS (2); advogados – PCdoB (2),PDT (1),PV (1) e PCB (1).

Quadro 9 – Vínculos sociopolíticos


Tabela 9 – Partidos de filiação das amostras


A l d A



Desdobramos em seguida esses dados pelas profissões mais presentes de nossa amostra de DAS 5 e 6

e NES a fim de compará-los com as informações dos cientistas sociais. Observa-se que os médicos, e não os

cientistas sociais,são a profissão mais articulada em termos sociopolíticos. Os médicos de nossa amostra desta-

cam-se por fortes vínculos com organizações sindicais e da sociedade civil e com as centrais sindicais.

Aproximadamente um quarto deles indicou esse tipo de pertencimento. Por todos os nossos indicadores, os

médicos são a categoria com mais vínculos associativos, conforme o Quadro 10.

À exceção do direito, as demais carreiras apresentam significativos níveis de pertencimento a sindicatos

e conselhos profissionais, sugerindo que se trata de um grupo de forte articulação corporativa.Quanto às orga-

nizações da sociedade civil, como os conselhos gestores, as experiências de gestão local e os movimentos so-ciais, o que se percebe é um vínculo diversificado, pois salvo a área de medicina, em que praticamente a maio-

ria dos profissionais tem inserção majoritária nessas organizações, os outros grupos possuem vínculos menores

e variados.

Quadro 10 – Vínculos sociopolíticos por profissão

1 0 1

Por último, examinamos os indicadores de relações desse grupo de 58 pessoas com movimentos so-ciais e demais organizações da sociedade civil (Quadro 9).Aqui também se observa que essa relação é maiorquando comparada ao conjunto da amostra de 505 pessoas com o qual trabalhamos. Sintomaticamente, essa

proporção apenas é expressivamente menor no caso de participação em conselho profissional (29,1% para10,3%). Isso se explica pelo fato de a área de ciências sociais ter sido sempre pouco organizada do ponto devista corporativo e não ter entidades sindicais e profissionais com expressão e legitimidade.23 De toda forma,pode-se concluir que os cientistas sociais de nossa amostra apresentam taxas de associativismo em geral supe-riores às do conjunto da amostra total, que já apresenta altos índices se considerarmos as referências nacionais.Segundo dados do IBGE, apenas 14,5% da população têm vínculos com sindicatos,e 2,6% são filiados a par-tidos.24 Ainda de acordo com esses dados,percebe-se que o associativismo no Brasil é principalmente religioso(22,9% da população), esportivo (12,6%) e filantrópico (4,2%).Menos de 15% da população declaram-se per-tencentes a associações de moradores,único associativismo mais vinculado ao tipo de perfil de nossa amostra.

1 0 0

Amostra total de


Amostra


Filiação sindical 40,8 43,1

Participação em central sindical 10,7 15,5

Participação em conselho profissional 29,1 10,3

Participação em conselho gestor 28,5 25,9

Participação em gestão local 24,4 29,3

Participação em movimentos sociais 44,8 58,6

Participação em entidade patronal 4,8 3,4

Amostra total deDAS 5 e 6 e NES N=505

Amostracientistas sociais N=58

DEM (ex-PFL) 1 1

PCB 1

PCdoB 7 1

PDT 6

PL 1 1

PP 1PPS 3 1

PSB 2

PSDB 3

PT 96 16

PTB 1 1

PV 2 2

Total 124 23

23 A Federação Nacional dos Sociólogos – Brasil (FNSB),com sede em Natal, Rio Grande do Norte,foi criada em 1988 e até 2008 realizou14 congressos nacionais.É integrada pelos seguintes sindicatos: Sindicato dos Sociólogos do Estado do Amazonas,Sindicato dos Sociólogosdo Estado do Pará, Sindicato dos Sociólogos do Maranhão, Sindicato dos Sociólogos do Estado do Piauí, Sindicato dos Antropólogos,Sociólogos e Cientistas Políticos do Rio Grande do Norte,Sindicato dos Sociólogos de Pernambuco,Sindicato dos Sociólogos do Estado da

Bahia, Sindicato dos Cientistas Sociais de Minas Gerais,Sindicato dos Sociólogos do Estado do Rio de Janeiro,Sindicato dos Sociólogos doEstado de São Paulo,Sindicato dos Sociólogos do Paraná, Sindicato dos Sociólogos do Rio Grande do Sul. Tem ainda a filiação das seguintesassociações:Associação dos Sociólogos do Estado do Amapá, Associação de Cientistas Sociais do Amazonas, Associação dos Sociólogos doEstado de Sergipe,Associação dos Sociólogos do Estado da Bahia,Associação de Cientistas Sociais do Espírito Santo, Associação Profissionaldos Sociólogos do Estado do Rio de Janeiro,Associação “Movimento Pela Questão Sindical dos Sociólogos em Minas Gerais”,Associação deSociólogos do Estado de Santa Catarina,Associação Goiana de Sociólogos,Associação dos Sociólogos do Estado do Mato Grosso.A maior-ia desses sindicatos e associações não possui qualquer dado disponível na internet.Com exceção do sindicato de São Paulo,os demais sãoinexpressivos.

24 Dados referentes à população com mais de 18 anos de idade nas regiões metropolitanas de Recife, Salvador, Rio de Janeiro, BeloHorizonte,São Paulo e Porto Alegre. Fonte:Pesquisa mensal de emprego – tema associativismo, abril de 1996.Tabela 1.9. www.ibge.gov.br

Administ. Economia Engenh. Medicina Direito C.Sociais

Filiação sindical 37,8 30,0 41,6 50,0 19,0 43,1

Participação em central sindical 2,7 4,0 2,8 25,0 1,3 15,5

Particip. em conselho profissional 45,7 44,1 34,7 52,0 15,6 10,3

Particip. em conselho gestor 18,4 19,5 31,9 56,0 19,7 25,9

Particip. em gestão local 32,4 14,3 26,4 48,0 11,5 29,3

Particip. em movimentos sociais 18,4 36,4 44,4 76,0 35,4 58,6

Particip. em entidade patronal 10,5 6,5 1,4 4,0 5,1 3,4

De fato, a constatação de que aproximadamente 60% dos formados em ciências sociais de nossa

amostra são funcionários públicos indica que sua presença no governo não decorre prioritariamente de víncu-


De forma geral, nossa amostra de cientistas sociais revela um forte comprometimento desse grupo com

a política partidária e com o mundo associativo. Num movimento duplo, tomando nossos dados, vemos que os




los com o meio acadêmico. O vínculo com o serviço público,e a consequente expertise adquirida no desempe-

nho das funções estatais, podem ter influído diretamente na escolha dessas pessoas.

Outro fator que parece influenciar o recrutamento de parte desses profissionais tem a ver com o per-

tencimento ao PT. Como vimos, 40% dos cientistas sociais indicaram filiação partidária, sendo que cerca de

70% dos filiados são do PT. Dos filiados ao PT,44% são servidores públicos. Isso evidencia uma sobreposição

que pode ter sido decisiva na escolha desses ocupantes de cargos de DAS, qual seja, o pertencimento super-

posto ao funcionalismo público, a sindicatos e ao PT. Não se pode perder de vista, contudo,que desses cientis-

tas sociais filiados ao PT,56% (9 pessoas) não são servidores públicos.Teríamos que examinar caso a caso paraobservar que variável explicaria essas nomeações, mas isso implicaria identificar alguns membros da amostra,

o que não pode ser feito por razões éticas e operacionais.

As conexões entre o PT e os servidores públicos têm sido comprovadas por algumas pesquisas.

Analisando o perfil dos delegados que participaram das convenções do PT, Amaral demonstra que o percentual

de funcionários públicos cresceu de 33% para 57,1% entre 1997 e 2006. Da mesma forma, para esse último

ano, identifica a origem ocupacional dos que trabalham para o Estado: 19,4% eram funcionários públicos con-

cursados,15,6% ocupavam cargos de confiança no Poder Executivo e 16,3% no Poder Legislativo.26 Ou seja,

o que encontramos em nossa pesquisa revela um imbricamento já detectado por outras análises.

Quanto às escolas que formaram os cientistas sociais do governo,os dados mostram que, embora haja

alguma concentração de mestres e doutores formados na USP, na UNB e no IUPERJ, não há indicações de que

os formados em ciências sociais constituam um grupo integrado epistêmica e profissionalmente.Essa conclusão

também deriva do precário caráter associativo dos cientistas sociais no âmbito profissional.Além disso, a atua-ção dos cientistas sociais no governo Lula é pulverizada: ocupam cargos de DAS em diferentes áreas governa-

mentais, o que indica que suas esferas de atuação e funções são diversificadas. Muito provavelmente seriam

mais bem definidos como um segmento profissional de cunho intelectual com afinidades ideológicas e políticas

e habilidades dispersas.

Os dados desta pesquisa obrigam a produção de novas reflexões sobre os cursos de ciências sociais no

Brasil, quer na graduação quer na pós. Tidos normalmente como cursos “mais fáceis”, com baixa comunicação

com a sociedade e o mercado, prestam-se, no entanto, a formar dirigentes públicos para cargos altamente qua-

lificados, fazendo cair por terra alguns mitos sobre a profissão.Além disso, a interface com o funcionalismo

público é expressiva, o que requer investigações específicas sobre a trajetória profissional dos formados em

ciências sociais: conforme sugerem nossos dados,há evidências que comprovam que profissionais qualificados

dessa área do conhecimento se direcionam pela via do concurso público às carreiras do Estado. O que, aliás,

não destoa da cultura brasileira de culto ao emprego público.Por fim, lembramos que a literatura norte-americana que utilizamos como referência neste trabalho

para refletir sobre a aproximação dos intelectuais com o poder governamental nos inspirou em uma agenda de

pesquisa que pretendemos aprofundar. Temos como objetivo tratar com mais acuidade questões referentes à

profissionalização das ciências sociais na esfera estatal,e consequentemente ao seu papel na divisão social do

1 0 3

cientistas sociais pesquisados se profissionalizam e se politizam. São dirigentes públicos em um governo de

esquerda e espelham o compromisso com o engajamento político e social, embora não haja evidências de que

formem uma comunidade epistêmica identificada com a sociologia pública.

Até onde esse movimento,pelo menos aparentemente ambíguo, que partilha profissionalismo com par-

tidarização e associativismo, pode ser persistente é assunto para a pesquisa que continuamos realizando. Se

isso reflete uma característica explicitada neste governo, mas não verificável em gestões anteriores, é também

tema para futuras investigações. Finalmente, como não poderia deixar de ser, haveria ainda que indagar qual oreflexo do engajamento político e associativo desses gestores públicos sobre a qualidade das políticas públicas.

Nossos dados não permitem respostas, mas facultam uma reflexão mais embasada sobre as ciências sociais, a

política e o governo.


Tudo indica que esta seja a primeira pesquisa empírica a analisar a presença de cientistas sociais no

governo brasileiro e a destacar sua expressividade em termos quantitativos.Essa constatação em si merece uma

reflexão. Partilhamos da idéia de que os cientistas sociais, por sua formação em pesquisa e por seus conheci-

mentos sólidos em questões sociais, constituem um grupo profissional tecnicamente preparado para o exercício

de funções públicas. Todavia, o pequeno número de discussões existentes no Brasil sobre essa questão, comoas empreendidas por Schwartzman,Loureiro e Reis, indica nossa dificuldade para identificar as ciências sociais

como fonte de conhecimento, expertise e tecnologia para os governos, tendo em vista que não seriam produ-

toras de “conhecimentos e habilidades específicas”.

Os dados aqui compilados não são suficientes para refutar esses argumentos, mas evidenciam que,de

fato, os cientistas sociais estão participando do governo e ajudam a refletir sobre os critérios que poderiam ter

influenciado seu recrutamento para os cargos de DAS 5 e 6 e NES. A partir deles podemos indagar se esses

profissionais foram recrutados por possuir conhecimentos acadêmicos especializados, ou se outros fatores

incidiram na escolha, como, por exemplo, o vínculo com o serviço público, o PT, sindicatos e organizações da

sociedade civil.

Como verificamos,t rata-se de um grupo altamente envolvido com práticas associativas e com a políti-

ca partidária. Partidos políticos são,por definição, o canal mais apropriado para se chegar a cargos públicos,25

e vínculos com movimentos sociais são formas consagradas de estabelecer redes de contatos com agências

públicas. Para nossas reflexões, contudo, há que considerar que o peso da militância partidária e sindical e da

profissionalização para explicar a presença de cientistas sociais em altos cargos de direção pública não está

claro. Por outro lado,as fortes conexões partidárias, associativas e sindicais não invalidam ou desqualificam o

preparo profissional do grupo.

1 0 2

26 Amaral (2007).A esse respeito,ver também Rodrigues (1990).25 Norris (2006).

trabalho dos governos. É bem verdade que o contexto norte-americano parece ser distinto do observado no

Brasil, pelo menos no âmbito do governo Lula, uma vez que,como mostram as pesquisas americanas, a acade-




C A P Í T U L O 5

MINISTROS DA NOVA R EPÚBLICA

E DIRIGENTES PÚBLICOS DO GOVERNO L ULA

Oestudo sobre o perfil político dos ministros e a distribuição das pastas ministeriais entre partidos e

regiões nos diferentes governos tem tido lugar de relevo na ciência política no Brasil. Tem servido,

sobretudo, como indicador para pensar estabilidade política e governabilidade. A instabilidade minis-

terial, por exemplo, implicando constantes mudanças nas pastas, tem sido recorrentemente lembrada como um

indicador de crise ou de baixas condições para governar. Estudos já clássicos apontam nessa direção, entre eles

os de Wanderley Guilherme dos Santos e Sérgio Abranches.1 Outros trabalhos mostram que, no Brasil, o mi-

nistério tem refletido o tamanho das bancadas partidárias no Congresso Nacional. Ou seja, em regra, tem

expressado a composição do parlamento, pela correspondência entre o tamanho das bancadas e o número de

pastas destinadas a cada partido da coalizão de governo.2 O ministério tem sido visto ainda como uma área

de disputa por representação da Federação, um espaço adicional em que votos se transformam em cargos.

Com exceção do período militar, quando os critérios da democracia representativa foram distorcidos

pela falta de liberdade partidária e de expressão, na República de 1946 e na Nova República, inaugurada em

1985, o país utilizou esses mecanismos de representação. Contudo, essa regra foi quebrada recentemente, ao

se iniciar o primeiro governo Lula, em 2003: é flagrante o desequilíbrio entre o tamanho discreto do Partido dos

Trabalhadores no Congresso e seu tamanho superdimensionado no Executivo. Analisando o primeiro governo

Lula, Amorim Neto conclui, por sua vez, que esse foi o governo que trouxe, no Brasil, o maior número de par-

tidos para a esfera do ministério, tornando-se assim o mais fragmentado na história do presidencialismo latino-

americano.3 Do ponto de vista ideológico,foi t ambém o mais heterogêneo e o que menos respeitou a regra do

equilíbrio entre base de representação partidária no Congresso e distribuição de pastas ministeriais por partido.

A base de dados do autor também confirma que esse foi o governo que mais partidarizou as nomeações de

seus ministros, ou seja, 86% delas.4 A superrepresentação do PT, a fragmentação e a partidarização do mi-

nistério, nada disso levou, porém, a efeitos críticos paralisantes. Para o governo Lula, a antiga fórmula paramedir a estabilidade dos governos não valeu – nem no sentido partidário, nem no sentido da estabilidade dos

quadros ministeriais.

1 0 5

mia, entendida como as universidades e os centros de investigação,vem se constituindo como o principal meio

profissional dos cientistas sociais que ocupam cargos no governo. No Brasil, a maioria desses profissionais foi

recrutada no serviço público, ou seja, já estava inserida profissionalmente em órgãos públicos. Entretanto, a

ausência de pesquisas sobre as profissões que oferecem quadros para os governos nos impede de identificar se

essa constatação, feita a partir de nossos dados, reflete apenas uma tendência do governo Lula, ou é genera-

lizável a outras administrações.As pesquisas precisam avançar nessa direção.

1 0 4

1Ver Santos (1986), que mostra a relação direta entre estabilidade ministerial e estabilidade de governo,e Abranches (1988). Ver também

Hippolito (1985),Meneguello (1989), D’Araujo (1996) e Nunes (1999).2 Meneguello (1989).3 Amorim Neto (2007: 56).4 Amorim Neto (2007: 58, tabela 1).

glamour político,bem como espaço na articulação das decisões do governo.Continua sendo, contudo,peça legí-tima no jogo de trocas políticas, um sistema de compensações para partidos e políticos que pertencem ouaderem à base governista 10 Controlar recursos financeiros é o caminho mais curto para implementar políticas


Nosso objetivo primordial neste capítulo é fazer uma radiografia, a mais completa possível, do grupode ministros e secretários de Estado com status de ministro dos governos da Nova República,em seus compo-nentes sociais econômicos acadêmicos e políticos e a partir daí reavaliar a hipótese corrente de que o minis




aderem à base governista.10 Controlar recursos financeiros é o caminho mais curto para implementar políticasque darão notoriedade e prestígio eleitoral aos ministros e a seus partidos.

No caso do presidencialismo brasileiro,as nomeações para o ministério são importante fator de coesãopolítica e garantia de governabilidade. O Brasil, durante a República democrática de 1946, e depois da ditadu-ra militar, tem praticado o que se chama de “presidencialismo de coalizão”.11 A expressão designa um arran-

jo político e eleitoral em que nenhum partido consegue, sozinho, eleger um candidato à Presidência e, aomesmo tempo,formar maioria parlamentar.Ou seja, dadas as características dos sistemas eleitoral e partidáriobrasileiros, um presidente, qualquer que seja sua filiação partidária, só conseguirá governar negociando com

uma coalizão parlamentar de apoio, o que implica automaticamente a partilha dos cargos no Executivo entrepartidos e regiões.

Fernando Henrique Cardoso descreve com detalhes como constituiu seu primeiro ministério obedecen-do a barganhas e lógicas estaduais e partidárias. Conclui que,ao obedecer a esses critérios,deparou-se, ao fim,com um ministério “vergonhosamente masculino”.12 Nesse relato, mostra a pouca capacidade que o presi-dente tem para impor nomes e a necessidade de contemplar os interesses dos partidos aliados sem descuidarde uma representação nacional.

Quem são os ministros da Nova República

Até outubro de 2008, dispúnhamos de uma relação de 346 ministros que integraram os sete governosna Nova República:13 53 no mandato de José Sarney (1985-1990), 37 no de Fernando Collor (1990-1992),45no de Itamar Franco (1992-1994), 42 e 66, respectivamente,nos dois governos de Fernando Henrique Cardoso(1995-1998 e 1999-2002), e 64 e 39 nos dois mandatos de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2006 e 2007-).Desses 346 ministros,encontramos informações sobre 329 (95,1%). Na Tabela 1 temos o número de ministros,por governo, considerados nesta pesquisa.

Tabela 1 - Número de ministros por governo (1985-2008)

1 0 7

nentes sociais, econômicos,acadêmicos e políticos, e a partir daí reavaliar a hipótese corrente de que o minis-tério seria,por definição, o locus da política de compromisso clientelístico em contraposição a outras esferas degoverno (ilhas de excelência ), que pautariam o recrutamento de seus membros no mérito e em competênciasespecíficas.5 Se o compromisso partidário é o que dá a tônica das escolhas ministeriais, como é afirmado pelabibliografia mencionada, poderíamos demonstrar que esse grupo tem menos qualificação que os demais diri-gentes públicos? Ou seja, seria possível verificar se as indicações partidárias para o ministério recaem sobre umgrupo de pessoas que, no conjunto, representam a diversidade social, além da diversidade partidária da basedo governo?

Desnecessário dizer que, se o ministério tem, por definição, um componente político-partidário maisacentuado, nem tudo ali se reduz a clientelismo, assim como na escolha dos dirigentes públicos nem tudo éexplicado pelo mérito e pela competência técnica. No primeiro caso,contudo, a variável política é a mais impor-tante. E é justamente por sabermos disso que nos propomos conhecer melhor as características dos ministros esecretários de Estado da Nova República. Usaremos para tanto os mesmos indicadores que utilizamos paraavaliar o perfil dos ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES de nossa amostra. Essa base de dados nos permi-tirá compilar informações sobre procedência acadêmica, formação, região, filiação partidária, vínculos associa-tivos, trajetória política e econômica etc. desse grupo de ministros e secretários de Estado,bem como sobre suaexperiência profissional.

Os estudos sobre a atuação de partidos no Congresso e sobre as relações entre Executivo e Legislativotêm avançado no Brasil nos últimos anos.6 Da mesma forma, a pesquisa em sociologia eleitoral tem-se apri-morado, produzindo excelentes análises sobre perfil do eleitor, trajetórias partidárias, lógicas, constâncias evolatilidade do voto.7 No entanto, conhecemos pouco sobre o funcionamento do Executivo. A retomada da

democracia no Brasil levou a uma necessária reflexão sobre o voto e os representantes, mas relegou a segun-do plano estudos sobre certas esferas de poder que não estão diretamente conectadas ao voto (não são cargoseletivos), mas são ocupadas por pessoas com fortes laços dentro do sistema político.8 Esse é o caso dos mi-nistérios, tema deste trabalho, que se centrará especialmente no perfil de seus ocupantes.

Em geral, sabemos pouco sobre a elite que chegou ao poder em 1985, especialmente nos cargos exe-cutivos. A literatura demonstra que na República de 1946 havia uma certa regularidade no preenchimento dealgumas pastas: a área econômica, por exemplo, era destinada a quadros do Partido Social Democrático (PSD)de São Paulo, e a da Justiça, ao PSD de Minas Gerais. 9 O papel de cada pasta, por sua vez, ia além de suasevidentes atribuições.A da Justiça foi eminentemente uma área política, espaço de articulação de campanhase acordos político-eleitorais. A de Transportes tinha uma grande capacidade para compor com bases sociais eregionais pela facilidade de empregar um grande contingente de trabalhadores em obras públicas e por mobi-lizar vultosos recursos financeiros. Além disso, o ministério trazia a tônica do prestígio e da notoriedade públi-ca. Foi por muito tempo um fórum de personalidades da vida política nacional.

Ao longo da ditadura militar, muitas das atribuições de várias pastas foram concentradas na Casa Civil,tendência que se fortaleceu com os governos da Nova República. Desde então o ministério vem perdendo

1 0 6

5 Estamos adotando o modelo sugerido por Nunes (1999).6 Sobre Legislativo e Executivo, ver Meneguello (1998),Figueiredo e Limongi (1999 e 2004), Santos (1999 e 2002), Mainwaring (2001),

Nicolau (2000 e (2002) e Amorim Neto e Santos (2001).7 Ver Nicolau (2000 e 2002), Figueiredo (1991) e Lavareda (1991).8 Exceções são Meneguello (1998) e Amorim Neto (1994,2000 e 2007).9 Hippolito (1985),D’Araujo (1996),Amorim Neto (1994).

10 Sobre a distinção entre governistas e situacionistas,ver Leal (1997).11 A expressão foi cunhada por Abranches (1988).12 Cardoso (2006: 270).13 Para efeito de maior expressividade dos dados, contabilizamos nesse total apenas os ministros que ficaram no governo por no mínimo

três meses.

Nº de ministros %

Sarney 53 16,1

Collor 36 11,0

Itamar 45 13,7

FHC 1 40 12,2

FHC 2 55 16,7

Lula 1 62 18,8Lula 2 38 11,5

Total 329 100

Tabela 2 - Ministros (1985-2008) - Distribuição por sexo e cor por governo (%)


O governo Collor detém apenas 11% do total de ministros do período, mas ainda assim esse percen-

tual é elevado se comparado ao número de ministérios existentes em cada mandato presidencial. Na coluna

i i té i d Q d 1 C ll f i t ú d i i té i


Feminino Masculino Total Cor - total branca



Ao lado dos requisitos partidários, a lógica federativa preside as escolhas dos ocupantes das pastas.O

Quadro 2 mostra como se dá essa distribuição. De imediato, observa-se uma superrepresentação da regiãoSudeste, que apenas no governo Itamar detém menos de 50% das pastas. Em segundo lugar vem o Nordeste

(20,1%) e em terceiro a região Sul (15,3%). Norte e Centro-Oeste não chegam a ocupar 5% das vagas. Essa

distribuição não é proporcional ao PIB, mas é proporcional à população. O Sudeste é a região mais povoada,

seguido pelo Nordeste e pelo Sul. É nessa ordem que se dá a participação das regiões nos ministérios.

Quadro 2 - População e PIB, segundo as grandes regiões15

1 0 9

ministérios do Quadro 1 vemos que o governo Collor foi o que apresentou o menor número de ministérios em

todo o período (16), e o primeiro governo FHC foi o que teve a menor quantidade de órgãos de governo para-

lelos ao ministério (7). No cômputo geral, contudo, o segundo governo FHC foi o que apresentou maior quan-

tidade de organismos na administração direta, num total de 44. A relação completa dos ministérios e órgãos de

cada governo está no Anexo 3.

Quadro 1 - Quantidade de ministérios e de órgãos do Executivo em cada

governo (1985-2008)14

*As quatro mudanças desse período não foram contadas, porque reestruturaram ministérios existentes.

**Variando com o tempo, diversos dirigentes desses órgãos tiveram ou têm status de ministro e assim foram considerados neste trabalho.

Passamos agora a examinar alguns dados biográficos desse conjunto de ministros. Começando pela

variável sexo, vê-se que a presença feminina é insignificante.Da mesma forma, repete-se a tendência nacional

com a superrepresentação de brancos, apesar de o país contar,desde 2002, com o Programa Nacional de Ações

Afirmativas, que visa a reduzir as desigualdades e a garantir mais espaços de participação para as mulheres e

negros na administração pública federal.

Quanto à presença feminina, apenas nos dois mandatos de Lula ela chega a aproximadamente 10%

do total de ministros. No que toca à diversidade étnica, os esforços para garantir uma maior presença no go-

verno de negros e minorias em geral são recentes, e os dados da Tabela 2 mostram que nos ministérios essa

presença tem variado de 20 a 30%. A população branca tem representação majoritária nesses postos,na faixa

dos 70%, com exceção dos governos Itamar e Lula 2, em que a presença de minorias é maior que 30%.

Especificamente no segundo governo Lula, ocorre, simultaneamente, uma redução de brancos no ministério e

um aumento da participação feminina,que sobe para mais de 10%.

1 0 8

Governo Ministérios Órgãos do governo** Total

Sarney 25 11 36

Collor 16 12 28

Itamar Franco 19 9 28

FHC 1 24 7 31

FHC 2 26* 18 44

Lula 1 25 15 40

Lula 2 24 12 36

14 Todas as informações foram retiradas do site: http://www.presidencia.gov.br/info_historicas/galeria_pres.

Sarney 1 52 53 41

(%) 1,9 98,1 100 77,4

Collor 2 34 36 28

(%) 5,6 94,4 100 77,7

Itamar 3 42 45 31

(%) 6,7 93,3 100 68,9

FHC 1 1 39 40 29(%) 2,5 97,5 100 72,5

FHC 2 1 54 55 43

(%) 1,8 98,2 100 78,2

Lula 1 6 56 62 48

(%) 9,7 90,3 100 77,4

Lula 2 5 33 38 26

(%) 13,2 86,8 100 68,4

Total 19 310 329 246

(%) 5,8 94,2 100 74,7

Regiões População 2007 PIB 2006 (R$ milhões)

Norte 14.623.316 120.014

Nordeste 51.534.406 311.175

Sudeste 77.873.120 1.345.510

Sul 26.733.595 386.737Centro-Oeste 13.222.854 206.361

15 Fontes:http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/contagem2007/contagem_final/tabela1_1.pdf;

IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de Contas Nacionais, Contas Regionais do Brasil -2002-2006. Elaboração: SEPLAN/SEPIN -

Gerência de Contas Regionais 2008. PIB a preço de mercado corrente: http://www.seplan.go.gov.br/sepin/pub/pib/2002_BR_UF_pib.htm.

Tabela 4 – Ministros (1985-2008) – Faixa etária, incluindo a amostra de DAS/NES*


A distribuição regional das pastas, objeto da Tabela 3, mostra, como mencionamos, algumas variações

a cada governo. O governo Collor é o que mais chama a atenção:t eve o maior número de ministros oriundos

do Sul (29 4%) e apesar da origem nordestina do presidente apresentou o menor percentual de ministros do


Sarney Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Lula 1 Lula 2 TotalAmostra



*A faixa etária de cada ministro foi calculada a partir do primeiro ano do governo em que atuou.

** Dos 505 da amostra apenas 484 responderam a esta questão.

Quando olhamos graficamente a composição etária do ministério e dos ocupantes de DAS de nossa

amostra de cargos DAS/NES, vemos mais claramente as diferenças (Gráfico 1).

Gráfico 1 - Ministros (1985-2008) e Amostra DAS/NES - Faixa etária (%)

As diferenças entre os dois grupos também se refletem em t ermos de escolaridade.Apenas 2,1% dos

ministros não chegaram à universidade,e apenas 3,4% não completaram o terceiro grau. No entanto, quando

os comparamos com a amostra dos DAS/NES, vemos diferenças substantivas no que toca à pós-graduação

(Gráfico 2). Entre os DAS/NES há uma concentração maior de mestres e especialistas, enquanto o ministério

reúne um alto número de pessoas apenas graduadas – 40,7%.

1 1 1

do Sul (29,4%) e, apesar da origem nordestina do presidente, apresentou o menor percentual de ministros do

Nordeste – 5,9%, contra uma média de 20,1% para todo o período. Isso explica em parte seus atritos políticos

e sua pouca sustentação no Congresso, em particular nos dois primeiros anos de governo. O governo Collor é

conhecido por não ter respeitado algumas liturgias da política nacional, o que o enfraqueceu no Congresso e

levou ao seu impeachment .

Tabela 3 - Ministros (1985-2008) – Participação regional por governo

* Não se conseguiu essa informação para 16 ministros.

Os cargos de ministros, como vemos na Tabela 4, são distribuídos entre pessoas com mais experiência

política e com idade superior à do corpo de profissionais que ocupam os cargos de DAS/NES. Se comparados

com os ocupantes de cargos de DAS/NES da amostra com a qual estamos trabalhando, os ministros apresen-

tam indicadores etários bem superiores.Mais da metade deles tem mais de 50 anos, enquanto mais da metade

das pessoas de nossa amostra de DAS/NES está abaixo de 50. Pelo menos em termos de idade, o ministério éum espaço de maior senioridade.

1 1 0

Sul Sudeste Centro-Oeste Nordeste Norte TotalSarney 7 24 4 14 3 52

(%) 13,5 46,2 7,7 26,9 5,8 100

Collor 10 20 2 2 34

(%) 29,4 58,8 5,9 5,9 100

Itamar 4 26 4 8 1 43

(%) 9,3 60,5 9,3 18,6 2,3 100

FHC 1 8 20 2 7 37

(%) 21,6 54,0 5,4 19,0 100

FHC 2 6 31 3 9 2 51

(%) 11,8 60,8 5,9 17,6 3,9 100

Lula 1 8 32 2 14 4 60

(%) 13,3 53,3 3,4 23,4 6,6 100

Lula 2 5 20 9 2 36

(%) 13,9 55,6 25,0 5,6 100

Total 48 173 15 63 14 313*

(%) 15,3 55,3 4,8 20,1 4,5 100

Sarney Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Lula 1 Lula 2 TotalDAS/NES

Até 29anos

34

De 30 a40 anos

4 8 5 3 2 3 1 26 127

De 41 a50 anos

22 9 7 10 16 17 6 87 190

De 51 a60 anos 18 9 21 22 28 28 18 144 114De 61 a70 anos

9 10 9 5 9 12 10 64 18

Acima de70 anos

3 2 2 7 1

Total 53 36 45 40 55 62 37 328 484**

De 30 a 40 De 41 a 50 De 51 a60 De 61 a 70Até 29 anosAcima de70

anos

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Ministros Amostra DAS/NES

centual o de formados em direito (31%), seguido pelos economistas (14%) e médicos (13%). Essa concentração

tão expressiva no curso de direito na graduação não se verifica entre os DAS/NES de nossa amostra. Ao con-

trário. Pelo Gráfico 3, vê-se que na graduação esse grupo apresenta uma diversidade maior de áreas de conhe-


Gráfico 2 - Ministros (1985-2008) e Amostra DAS/NES - Nível de escolaridade (%)


45



trário. Pelo Gráfico 3, vê se que na graduação esse grupo apresenta uma diversidade maior de áreas de conhe

cimento.

Gráfico 3 - Ministros (1985-2008) e Amostra DAS/NES -Áreas do 1º curso de graduação

Quando chegamos à pós-graduação essa concentração muda, e a presença dos cursos de economia

torna-se dominante. Em seguida, vêm os de administração e ciências sociais. Os ministros com pós-graduaçãotêm, portanto, uma formação multidisciplinar, com ênfase em economia,administração e ciências sociais, áreasde conhecimento que têm sido valorizadas em cargos de governo e no mercado nas últimas décadas. OsGráficos 4, 5 e 6 mostram em que áreas de ensino os ministros da Nova República fizeram seus cursos de espe-cialização,mestrado e doutorado. Assim como no caso de nossa amostra, é expressiva a presença de cientistassociais nos níveis de mestrado e doutorado e até de filósofos – 6% dos doutores.

Gráfico 4 - Ministros (1985-2008) - Áreas do 1º curso de especialização (%)

1 1 3

Quando olhamos a titulação dos ministros por governo (Tabela 5), há algumas oscilações. Com algum

nível de pós-graduação temos:49% nos ministros do governo Sarney; 55,5% no governo Collor;42,1% no go-

verno Itamar; 62,5% no primeiro governo FHC e 60% no segundo; 50% no primeiro governo Lula e 61% no

segundo.A maior escolaridade,em termos de pós-graduação, ocorre no governo FHC 1, e a menor no de Itamar.

Sarney e Itamar,dois presidentes do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), são os governos com

ministros menos titulados.

Tabela 5 - Ministros (1985-2008) - Nível de escolaridade por governo

* Dois ministros não foram contabilizados neste total por falta de informação.

Investigamos a seguir que tipos de formação esses ministros receberam na graduação. Nota-se que a

maior parte é formada em direito (40%), seguido de economia (18%). A concentração em direito não sur-

preende, pois esta tem sido, tradicionalmente, a formação básica da maior parte dos políticos brasileiros.

Segundo Leôncio Martins Rodrigues,16 80% dos deputados federais têm curso superior, sendo o maior per-

1 1 2


SuperiorIncompleto

Sup erior Especialização Mestrad oAté Ensino

MédioDoutorado

LivreDocência

PósDoutorado

0

5

10

15

20

25

30

35

40


Sarney Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Lula 1 Lula 2 Total

Até o ensino médio 3,8 5,5 4,4 1,6 2,2

Superior incompleto 2,8 2,5 1,8 11,3 2,8 3,3

Superior completo 47,2 36,1 53,3 20,0 38,2 37,1 36,1 40,6

Especialização 20,7 22,2 22,2 20,0 21,8 21,0 19,4 21,1

Mestrado 5,6 5,5 6,6 2,5 10,9 9,6 22,2 8,8

Livre-docência 2,8 4,4 3,6 1,6

Doutorado 18,9 11,1 8,9 40,0 23,6 16,2 19,4 19,6

Pós-doutorado 3,8 13,9 3,2 2,8

Total (53) (36) (45) (40) (55) (62) (36) (327*)

16 Rodrigues (2002:103)

0 5 15 25 35302010 4540

Economia

Direito

Medicina

Engenharia Civil

Administração

Eng. e Arquitetura

Ciências Sociais

Eng. Elétrica / Eletrônica

OutrosMinistros Amostra DAS/NES

Considerou-se os 111 ministros que

realizaram curso de especialização.0 5 15 25 3 02010

Economia

Administração

Direito

Medicina

Finanças e Atuária

Sociologia e Ciência Política

Administração - Planejamento e Gestão

Outros

Tabela 6 - Ministros (1985-2008) e amostra de DAS/NES – Distribuição dedoutores por área de governo


Gráfico 5 - Ministros (1985-2008) - Áreas do 1º curso de mestrado (%)




No plano do ministério, a Tabela 6 corrobora a tese de que a área econômica é a que recebe mais mi-

nistros qualificados.O mesmo não se v erifica quando tomamos os DAS/NES que estão concentrados na área de

ciência. As áreas que recebem, percentualmente, menos ministros portadores de títulos de doutor são a social(6,1) e a de Justiça (7,4). Mas quando se olha a coluna da amostra vê-se que há uma compensação no grau de

instrução desses quadros por área de governo. A de Justiça, por exemplo, que teve apenas 7,4% de ministros

doutores, tem 34,5% de dirigentes com essa titulação. Por esses dados poderíamos deduzir que há um jogo de

compensações entre essas duas esferas de recrutamento para órgãos públicos.

Trajetória política dos ministros

Vamos nos voltar agora para a trajetória política dos ministros. Os dados mostram que se trata de um

grupo de pessoas com alto grau de envolvimento na vida político-partidária: do total de 329 ministros identifi-

cados, quase 50% tiveram experiência no Parlamento (em algum dos três níveis da Federação), 22% exerce-

ram cargos eletivos no Executivo (governador e prefeito) e 76% passaram por outros cargos no Executivo fe-deral, estadual e municipal.Fica evidente que o grupo que chega ao ministério tem longa trajetória política, com

tradição em cargos executivos estaduais e municipais. O ministério vai se configurando,por nossos dados, como

um espaço de experiência política acumulada.

Chama a atenção a quantidade de ex-governadores e ex-prefeitos dos governos militares que partici-

param do governo Sarney. Essa presença é um dos indicadores do tipo de transição brasileira.Ou seja, uma tran-

sição pelo alto sem substituição intensa na elite do poder, refletindo uma composição entre forças do “antigo

1 1 5

Gráfico 6 - Ministros (1985-2008) - Áreas do curso de doutorado (%)

Para além dos quantitativos sobre titulação, identificamos em que áreas de governo os ministros mais

titulados concentram suas atividades. Ou seja, observamos se há esferas do governo em que a presença de uma

melhor formação acadêmica fica evidente. É importante ainda comparar essas informações com as dos

DAS/NES, conforme a Tabela 6.

1 1 4

Considerou-se os 66 ministros que realizaram curso de mestrado.

0 5 15 302010 403525

Economia

Ciência Política, Sociologia eRelações Internacionais

Direito

Administração

Demografia

Outros

Considerou-se os 74 ministros com título de doutor que indicaram o curso.

0 5 15 302010 403525

Economia

Ciência Política e Sociologia

Direito

Física

Filosofia

Outros


Total% dos ministros comdoutorado por área

de governoTotal

% da amostra comdoutorado por área

de governo

Presidência da República 12 31,6 10 8,7

Desenvolvimento 26 17,8 30 17,5

Econômica 9 52,9 9 22,5

Saúde 5 31,3 10 40

Ciência 5 35,7 13 86,7

Social 2 6,1 10 21,7

Educação, Cultura e Lazer 13 37,1 20 31,7

Justiça 2 7,4 10 34,5

Total 74 22,5 112 22,2

democrático e conseguiu reunir e consolidar em torno de si pessoas mais identificadas com ideais socialistas,e

outras tantas que no passado haviam tido atuação expressiva em organizações clandestinas.

A presença de antigos presos ou perseguidos políticos também é alta entre os DAS/NES: ao todo 64,


regime” com os novos tempos de democracia. Da mesma forma,veremos adiante que grupos de oposição clan-

destina ao regime militar também foram gradativamente incorporados ao sistema democrático.

Sobre as esferas de governo e cargos políticos em que os ministros atuaram antes de assumir o mi-




pouco mais de 13%.Entre os ministros esse percentual vai para 17%. Em ambos os casos uma presença expres-

siva, se considerarmos o conservadorismo da política brasileira.

Tabela 7 - Ministros (1985-2008) e Amostra DAS/NES – Trajetória política naoposição não consentida

* Corresponde ao total de ministros sem repetições.

Chamou a atenção em nossa amostra de DAS/NES o fato de haver um grande número de dirigentes

com alto nível de engajamento social e sindical. Fizemos a mesma pergunta para o caso dos ministros e obtive-

mos resultados um pouco distintos. Considerando o conjunto de todos os ministros da Nova República, vemos

que apenas 11,5% deles tinham algum vínculo com sindicatos de trabalhadores e apenas 5,8% participaram

de centrais de trabalhadores.

A distribuição desses sindicalizados por governo é objeto da Tabela 8, onde fica evidente a concen-

tração dos ministros sindicalistas no governo Lula: cerca de 26% de ministros no primeiro mandato e 16% no

segundo vinculados a sindicatos de trabalhadores. Esse número elevado, se comparado aos outros governos, e

a visibilidade política que esses ministros sindicalistas acabaram obtendo, contribuíram para alimentar dis-

cussões sobre as tendências e a formação sindicalista dos governos Lula. De fato, seria de esperar que um go-verno do Partido dos Trabalhadores tivesse beneficiado com cargos sua principal base de prestígio social. Essa

constatação revela coerência política. Necessariamente não é condição para um governo mais eficiente, mas,

sem dúvida, é evidência de maior incorporação dos trabalhadores ao sistema político, não apenas através do

voto, mas também através de posições de mando.

1 1 7

nistério, temos os elementos do Quadro 3.

Quadro 3 - Ministros (1985-2008) – Experiência política anterior, por governo

Como mencionamos, interessou-nos também examinar quantos desses ministros vinham de experiên-

cias políticas consideradas ilegais pelos governos militares. Esse é um indicador importante para avaliar o grau

de pacificação na política brasileira e sua capacidade de lidar com antigos oponentes perseguidos judicial e mi-

litarmente. Como mostra a Tabela 7, os governos Sarney e Lula 1 foram os que mais reuniram esse tipo de mi-

litante.Ao todo, 10 e 18 ministros,respectivamente. Em ambos os casos esse número mais elevado tem razões

históricas. Com Sarney chegava ao poder um partido, o PMDB, que sofrera perseguições graves e em torno do

qual se reuniu a esquerda no momento da transição. O PMDB era então o mais expressivo canal da oposição,

pois os demais partidos de esquerda, entre eles o PT, ainda eram emergentes. Com Lula, temos a chegada ao

poder de um grupo político de esquerda que, a exemplo de toda a sociedade, se beneficiou do regime

1 1 6


Parlamento 32 11 21 18 26 36 18 162

Vereador 7 1 3 7 4 10 5 37

Deputado estadual 21 1 8 5 9 12 2 58

Deputado federal 22 7 13 14 19 28 15 118

Senador 7 5 12 7 8 7 4 50

Executivo 23 2 12 8 8 12 7 72

Prefeito 9 8 8 7 8 5 45

Governador 17 2 7 3 3 7 3 42

Outras experiênciasno Executivo

37 28 28 34 49 41 33 250

Sec. municipal 2 5 5 4 4 19 17 56

Sec. estadual 32 15 15 24 29 19 14 148

Sec. federal 20 15 15 17 25 19 15 126

Ministro 11 11 8 12 26 9 27 104

Sarney Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Lula 1 Lula 2 TotalAmost.

DAS/NES

Preso político 4 1 1 1 7 4 18 17

Exilado político 3 1 2 2 3 7 5 23 9

Anistiado 4 1 3 4 4 3 3 22 14

Participação em

org.clandestina1 1 1 5 5 14 6 33 56

Total * 10 3 6 6 3 18 9 55 64

o caráter classista dos ministérios de cada governo – mais vinculados ao patronato (Collor e FHC 1 e 2) e mais

identificados com os trabalhadores (Lula 1 e 2), o que para muitos seria um indicador da conexão com políti-

cas e ideologia de esquerda. A extração social classista como fator para medir ideologia tem sido problemati-


Tabela 8 - Ministros (1985-2008) – Presença de sindicalistas no governo


Nº de sindicalistas no % em relação ao totalde ministros por



zada pelas ciências sociais.Nossos dados apontam para a novidade da presença desse setor no governo e não

nos fornecem indicações para medir desempenho ou impacto ideológico. Estes são aspectos que ficam para

serem examinados em pesquisas posteriores. Temos que considerar também que, mesmo prestigiando menos

os empresários em postos de mando, os governos Lula não se colocaram em confronto com eles.Ao contrário.

De toda a forma, os dados apontam para um diferenciador, ou seja, um compromisso político inédito com os

setores organizados dos trabalhadores.

Tabela 10 - Ministros (1985-2008) – Participação em entidade patronalpor governo

Passamos agora a examinar as conexões dos ministros com os conselhos de estatais. Esses conselhos

são arenas cobiçadas por partidos, empresários e sindicatos de trabalhadores.Vejamos como se dá a partici-

pação no ministério de pessoas que tiveram esse tipo de inserção. Nossos dados indicam que 28,7% dos mi-

nistros tiveram cargos desse tipo no decorrer de todo o período. A distribuição por governo está descrita na

Tabela 11, denotando uma diferença entre os dois governos de Lula. O primeiro apresenta o menor índice de

pessoas que haviam tido esse tipo de vínculo (19,7%) e o segundo se torna o mais expressivo (37,8%). Isso se

explica, a nosso ver, pelo fato de que no primeiro governo chegaram ao poder pessoas menos familiarizadas

com esse tipo de vínculo estatal, posto que era um governo oriundo da oposição. No decorrer do primeiro

mandato, contudo, várias pessoas do governo passaram a ser nomeadas para essas funções, o que elevou de

forma expressiva o número desses conselheiros no segundo governo, com o maior percentual de todos os tem-

pos: 37,8%, bem acima da média nacional de 28,7%.

1 1 9

Da mesma forma, quando olhamos a presença de membros de centrais sindicais no ministério, nota-

mos que o diferencial vem do governo Lula.Antes dele, apenas Collor havia nomeado um dirigente de central

para o ministério – foi o caso de Rogério Magri, da Central Geral dos Trabalhadores,CGT, que ocupou a pasta

do Trabalho. Lembre-se que até 1988 as centrais eram ilegais e que a Constituição não as legalizou,mas tam-

bém não as criminalizou. A legalização das centrais só seria aprovada em meados de 2008. De toda forma,

mesmo sem serem reconhecidas e beneficiadas por parcela do Imposto Sindical, as centrais foram peças impor-

tantes de negociação política durante todo o período aqui considerado, principalmente em questões salariais.Como mostra a Tabela 9, a participação de dirigentes de centrais sindicais nos ministérios,pode-se dizer, é uma

inovação do governo Lula, com presença mais acentuada em seu primeiro mandato.

Tabela 9 - Ministros (1985-2008) – Participação em central sindical por governo

Investigamos também a participação de representantes de organizações patronais nos ministérios.

Como mostra a Tabela 10, esse número não é muito elevado, embora seja superior ao de sindicalistas traba-

lhadores: 17,6%. Chama a atenção, contudo, a distribuição desse grupo ao longo dos governos. Os governos

Collor e FHC foram os únicos a ter mais de 20% dos ministros com essa extração associativa. Inversamente, os

governos Itamar e Lula foram os que menos representantes desse tipo tiveram. Podemos, a partir daqui, inferir

1 1 8

ministériode ministros por

governo

Sarney 4 8,0

Collor 3 8,6

Itamar 4 9,3

FHC 1 2 5,0

FHC 2 2 3,6

Lula 1 16 26,2

Lula 2 6 15,8

Total 37 11,5Frequência

% em relação ao totalde ministros por

governo

Sarney 10 18,9

Collor 9 25,7

Itamar 4 9,1

FHC 1 8 20,5

FHC 2 15 26,8

Lula 1 6 9,4

Lula 2 5 13,2

Total 57 17,6

Frequência% em relação ao total

de ministros porgoverno

Collor 1 2,8

Lula 1 14 21,9

Lula 2 4 10,5

Total 19 5,8

Tomando em conjunto as informações sobre a participação de ministros e ocupantes de cargos de

DAS/NES de nossa amostra em sindicatos e centrais de trabalhadores,em conselhos de estatais e em movimen-

tos sociais, vemos pelo Gráfico 7 que, mesmo com as mudanças significativas do governo Lula quanto à incor-


Tabela 11 - Ministros (1985-2008) – Participação em conselho de estatalpor governo


% em relação ao total



poração ao ministério de sindicalistas e representantes dos movimentos sociais, essa participação é bem maior

entre os DAS/NES. Os ocupantes desses cargos evidenciam maior engajamento social e sindical.

Gráfico 7 - Ministros (1985-2008) e Amostra DAS/NES - Vínculos sindicais,institucionais e sociais (%)

Finalmente, ainda não estamos considerando de modo detalhado o envolvimento dos ministros ematividades empresarias e grupos econômicos. Essa parte da pesquisa encontra-se em andamento. De toda

forma, o Gráfico 8 demonstra que a presença de ministros com trajetória no setor privado é baixa em todos os

governos, alcançando seu maior índice no governo Sarney.

Gráfico 8 - Ministros (1985-2008) - Cargo de diretor de empresas (%)

1 2 1

Nossa amostra de DAS/NES evidencia um amplo envolvimento desses dirigentes com o movimento

social. Pesquisamos o que acontece com os ministros nessa área, e os dados são relevantes: 34,4% dos mi-

nistros tiveram alguma participação em movimentos sociais. Mas quando olhamos por governo,como mostra a

Tabela 12,fica evidente que essa parti cipação também é maior nos governos de Lula. As menores ocorrem nos

governos Collor e FHC.

Tabela 12 - Ministros (1985-2008) – Participação em movimento socialpor governo

1 2 0



Sarney 14 29,2

Collor 10 35,7

Itamar 10 25,0

FHC 1 9 25,7FHC 2 18 33,3

Lula 1 12 19,7

Lula 2 14 37,8

Total 87 28,7



Sarney 19 35,9

Collor 8 22,9

Itamar 15 31,8

FHC 1 11 28,2

FHC 2 14 25,0

Lula 1 28 43,8

Lula 2 17 45,9

Total 112 34,4

Ministros Amostra Das/NES

0

10

20

30

40

50

60

Sindicalizados Part. Central Sind. Part. Mov. SocialPart.Cons.Estatal

Lula 1 Lula 2Sarney Collor Itamar FHC 1 FHC 2

11,0

8,2 26,0

12,312,312,3

17,8

Distribuição dos partidos nos ministérios FHC e Lula

As mudanças na composição partidária do ministério a partir da posse de Lula são objeto da análise


Ministros e partidos políticos

Até o governo Lula tivemos um arranjo partidário governista que sempre incluiu no ministério o PMBD




seguinte, em que fazemos um contraponto com o governo FHC. Examinamos a composição ministerial dos go-

vernos FHC (1995-1998; 1999-2002) e Lula (2003-2006; 2007-) e observamos de que forma os partidos

estiveram distribuídos nos ministérios dos dois presidentes, ou seja, desde 1995 até 2008.

Nos dois governos FHC (1995-2002), contabilizamos um total de 108 ministros. Dos 95 identificados,

vemos que 24 pertenciam ao partido do presidente (PSDB), num total de 25%, configurando assim uma si-

tuação de maior dispersão partidária no ministério em comparação com o governo seguinte, do presidente Lula.

Neste caso, dos 100 ministros identificados até 2008, 51% eram filiados ao partido do presidente (PT).No Gráfico 9 mostramos a participação ministerial dos 14 partidos que estiveram presentes no gabi-

nete dos dois governos.Como podemos observar,apenas um grande partido participa de ambos, o PMDB, tradi-

cionalmente uma agremiação que tem servido como fiel da balança para os presidentes da República.Apenas

três outros partidos menores se associaram aos dois governos:PPB/PP, PPS e PTB.

É importante enfatizar que no plano ministerial PSDB e PT são excludentes.Não há participação de um

partido no governo do outro.Da mesma forma o PFL-DEM, associado a uma aliança com o PSDB, fica excluído

do governo do PT.Assim, dos quatro grandes partidos nacionais, dois têm andado juntos (PSDB e DEM), em

oposição ao PT.O, quarto, o PMDB, compõe com ambos os centros de poder. O Gráfico 9 é revelador da com-

posição partidária do ministério nos governos dos últimos dois presidentes da República.

Gráfico 9 - Governos FHC (1995-2002) e Lula (2003-2008) - partidos da coalizãopresentes no gabinete presidencial

O gráfico aponta para linhas de coerência entre os partidos brasileiros.De um lado, o governismo é uma

constante,ou seja, a maioria dos partidos adere ao governo e demanda participação no ministério por ser este

um espaço privilegiado para ter acesso a recursos financeiros. Por outro lado,o gráfico mostra uma disparidade

quando comparamos os gabinetes dos dois presidentes.O de FHC teve uma distribuição mais equilibrada entre

os partidos da base,enquanto o PT, que reuniu em média 20% da bancada na Câmara, teve cerca de 50% dos

ministérios.

1 2 3

e o Partido da Frente Liberal (PFL), depois Partido dos Democratas (DEM).17 A partir do governo Lula,o PMDB

permanece no poder,mas o PFL-DEM vai para a oposição junto com o Partido da Social Democracia Brasileira

(PSDB), cujo candidato perdera as eleições presidenciais. Esta é a primeira vez que dois partidos com grandes

bancadas no Congresso – o PSDB e o PFL-DEM – não participam da coalizão de governo.A participação no

ministério dos partidos que detêm as maiores bancadas no Congresso, como evidenciado nos governos da Nova

República antes de Lula, não é mais corroborada.

Como mostra a Tabela 13, ao longo de todo período os partidos que mais ocuparam cargos de ministroforam o PMDB (66) e o PT (52). Mais do que isso,o primeiro governo Lula foi o único do período em que o par-

tido do presidente ocupou mais de 60% das pastas ministeriais – 33 em 53.

Tabela 13 – Ministros (1985-2008) – Filiação partidária por governo

1 2 2

17 A esse respeito ver Meneguello (1998).


PCdoB 3 1 4

PDT 1 1 1 3

PFL-DEM 10 7 4 4 7 32

PL 1 3 1 5

PMDB 32 1 6 7 7 6 7 66

PP 1 1 1 3

PPS 1 1 1 3

PSB 1 2 3 2 8

PSDB 4 9 7 17 37

PT 1 33 18 52

PTB 1 1 4 1 1 2 10

Outros 1 2 3 3 1 3 13

Total 43 17 25 26 36 53 36 2360

5

10

15

20

25

30

35

40

PCdoB PDT PL PMDB PPB/PP PPS PR PRB PSB PT PTB PV PSDB PFL

45

50

55

60

FHC Lula

antigos perseguidos políticos, evidenciando o amadurecimento da democracia no país. No conjunto, 17% dos

ministros tiveram experiências políticas clandestinas e, como era de se esperar, a maior parte deles concentra-

se nos governos Lula – 27 de um total de 55.

O governo Lula também se destaca por absorver o maior número de ministros oriundos do sindicalis



Este trabalho é parte de uma pesquisa em andamento, mas já nos permite fazer algumas constatações




O governo Lula também se destaca por absorver o maior número de ministros oriundos do sindicalis-

mo de trabalhadores,percentual que chega a 27% no primeiro governo. No caso de representantes de centrais,

é também nesse governo que o fenômeno se desencadeia,chegando a 21,9% no primeiro mandato. Em ambos

os casos temos quedas significativas no segundo mandato, mas assim mesmo essa prática inédita parece se

rotinizar.Esse é também um forte indicador da democratização do acesso ao poder.

Compromissos classistas, sindicais, partidários e ideológicos não sinalizam níveis de qualificação de

cada um e não são garantia de melhor desempenho. São apenas mais indicadores a serem levados em conta

quando se quer conhecer esse grupo.

Em vários outros aspectos nossa pesquisa vai demonstrando que o ministério parece se tornar um

espaço mais receptivo à diversidade social do país, embora sempre reflita traços classistas. No que toca à re-

presentação de conselheiros patronais no ministério, ela é acentuadamente mais baixa nos governos Itamar e

Lula e mais alta nos governos FHC e Collor. Também no governo Lula é maior a presença de ministros com

algum tipo envolvimento em movimentos sociais. No governo Sarney obervamos uma maior presença de repre-

sentantes do setor privado, ou seja, de diretores de empresas, num total de 26%, acima de FHC, que ocupa o

segundo lugar com 17,8%.

Por fim percebemos que a esfera do ministério, embora seja por definição o espaço da composição

política do presidente com os partidos aliados no Congresso para dar sustentação a seu governo, não se reduz

a isso. Vemos que nessas composições têm que ser levadas em conta outras variáveis igualmente relacionadas

com os compromissos políticos do grupo vencedor. Por isso mesmo, o ministério tem se convertido em um

espaço mais complexo de representação de interesses e de expressão da diversidade social. Passou a incorpo-rar mais mulheres e minorias étnicas, assim como representantes de bases sindicais de trabalhadores, sem des-

cuidar dos empresários e dos representantes das estatais.

Essas mudanças sinalizam avanços formais na democracia,mas não garantem, em tese, que ela tenha

mais conteúdo e mais qualidade. Para isso o país, a exemplo de outras nações, teria que aumentar seus con-

troles internos e externos sobre as agências de governo e sobre seus governantes e teria que romper com práti-

cas corporativas anacrônicas e com a impunidade.E ainda, é claro, adotar políticas de desenvolvimento que efe-

tivamente passem a promover crescimento com equidade

1 2 5

e descobertas sobre quem são os ministros da democracia brasileira e identificar algumas tendências da com-

posição ministerial ao longo da Nova República.

Com exceção dos governos Collor e Itamar, o quantitativo de ministérios da Nova República ficou entre

24 e 26 em cada governo.Variou, contudo,o número de outros órgãos associados à Presidência, alguns coman-

dados por dirigentes com status de ministros (Tabela 1).De modo geral, temos uma estrutura estável,com uma

forte representação de ministros da região Sudeste.

Nossos ministros são pessoas experientes na vida política, com forte enraizamento em atividades par-lamentares e executivas em todos os níveis de governo. Isso permitiria deduzir que o cargo de ministro, quan-

do destinado a um político, é um “prêmio” para uma trajetória de sucesso nas urnas e nos partidos. Cerca de

80% desses ministros vêm de carreiras políticas bem-sucedidas. Isso pode explicar o fato de que os ministros,

em geral, são pessoas com idade acima de 50 anos. Ao que tudo indica, esse é um espaço importante para a

experiência comprovada.

A experiência se associa também a taxas significativas de educação. Apenas 4,5% dos ministros não

têm formação universitária. A maioria se formou em direito e 54% fizeram algum curso de pós-graduação.

Nesse caso as áreas de formação são economia, administração e ciências sociais.

Embora a literatura ressalte o espaço do ministério como um campo mais propício ao clientelismo,

vemos que os padrões de instrução para o recrutamento têm sido elevados conectando o governo com o avanço

da pós-graduação no país. Vemos também que a área econômica foi a que recebeu ministros mais titulados, o

que demonstra que certos setores do governo são tratados com mais cuidado técnico. Ou seja, se o clientelis-

mo é moeda política importante, há áreas que são preservadas numa espécie de insulamento.Essas áreas estãosempre relacionadas às atividades monetárias,fiscais e de arrecadação de recursos, atividades que propiciam a

capacidade extrativa do Estado.Em termos da capacitação de pessoal, ela é maior quando se trata de arrecadar

do que quando se trata de gastar.

Quando olhamos a qualificação dos ministros ao lado da qualificação dos DAS/NES de nossa amostra

(Tabela 6) notamos que há uma complementação em termos de graus de instrução. Quando há ministros mais

fracos academicamente, os quadros de DAS/NES são mais qualificados. No conjunto temos um quadro acade-

micamente credenciado. Ainda sobre a área econômica, nossa amostra de DAS/NES reforça a tese de maior

profissionalização, pois embora sua titulação não seja alta,ali se concentram um menor percentual de sindica-

lizados e de filiados a partidos e,ao mesmo tempo, um maior número de pessoas com experiência anterior em

cargos similares.

Em relação à questão de gênero e etnia, os resultados não são muito animadores, mas mostram um

modesto avanço se levarmos em conta as tradições conservadoras do país. Em todo o período a participaçãode não-brancos no ministério variou de 21,8% a 31,6%.Com as mulheres os números são mais escassos, mas

também positivos: passamos de cerca de 2% nos governos Sarney e FHC para 13,2% no de Lula.

Do ponto de vista partidário, o ministério, como era de se esperar, tem sido um espaço para a presença

de múltiplas agremiações desde que pertençam à base do governo.O equilíbrio só é rompido nos governos Lula,

quando se verifica uma superrepresentação do PT,partido do presidente. O ministério é de fato a melhor ev idên-

cia dos alinhamentos da política brasileira. Na Nova República foi também um espaço para a representação de

1 2 4

A N E X O 1

DIVISÃO DOS ÓRGÃOS COM CARGOS DE

DAS 5 E 6 E NES EM



DAS 5 E 6 E NES EM

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA

Administração Direta: Advocacia Geral da União; Casa Civil da Presidência da República; Controladoria-Geral da União; Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República; Gabinete Pessoal do

Presidente da República; Ministério das Relações Exteriores; Presidência da República; Secretaria de RelaçõesInstitucionais da Presidência da República; Secretaria-Geral da Presidência da República; Vice-Presidência daRepública; Secretaria de Imprensa e Porta Voz da Presidência da República; Núcleo de Assuntos Estratégicos daPresidência da República; Secretaria de Comunicação Social; Ministério da Agricultura, Pecuária eAbastecimento; Ministério da Integração Nacional; Ministério das Cidades; Ministério das Comunicações;Ministério de Minas e Energia;Ministério do Desenvolvimento Agrário;Ministério do Desenvolvimento, Indústriae Comércio Exterior; Ministério do Meio Ambiente; Ministério do Planejamento,Orçamento e Gestão; Ministériodo Trabalho e Emprego; Ministério dos Transportes; Ministério da Pesca e Aquicultura; Secretaria Especial dosPortos;Ministério da Fazenda; Ministério da Saúde;Ministério da Ciência e Tecnologia;Ministério da PrevidênciaSocial; Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Secretaria Especial de Políticas de Promoçãoda Igualdade Racial; Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres; Ministério da Cultura; Ministério daEducação; Ministério do Esporte; Ministério do Turismo; Ministério da Defesa; Ministério da Justiça; SecretariaEspecial dos Direitos Humanos.

Administração Indireta: Fundação Alexandre de Gusmão; Instituto Nacional de Tecnologia da Informação;Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia; Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste;Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes; Departamento Nacional de Obras Contra as Secas;Fundação Escola Nacional de Administração Pública; Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística;Fundação Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada; Fundação Jorge Duprat Figueiredo de Segurança eMedicina do Trabalho; Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis; Instituto dePesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro;Instituto Nacional da Propriedade Industrial; Instituto Nacional deColonização e Reforma Agrária; Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial;Superintendência da Zona Franca de Manaus; Banco Central do Brasil; Comissão de Valores Mobiliários;Superintendência de Seguros Privados; Fundação Nacional de Saúde; Agência Espacial Brasileira; ComissãoNacional de Energia Nuclear; Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico; InstitutoNacional do Seguro Social; Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior; Fundação

Joaquim Nabuco; Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação; Instituto Brasileiro de Turismo; InstitutoNacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira; Conselho Administrativo de Defesa Econômica;Fundação Nacional do Índio.

1 2 7

A N E X O 2

DIVISÃO DOS ÓRGÃOS COM CARGOS DE

DAS 5 E 6 E NES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A N E X O 3

MINISTÉRIOS E ÓRGÃOS DE GOVERNO

POR PRESIDENTE (1985-2008)



FEDERAL EM “ÁREAS DE GOVERNO”

Presidência da República: Advocacia Geral da União; Casa Civil da Presidência da República; Controladoria-Geral da União; Fundação Alexandre de Gusmão; Gabinete de Segurança Institucional da Presidência daRepública; Gabinete Pessoal do Presidente da República; Instituto Nacional de Tecnologia da Informação;

Ministério das Relações Exteriores; Presidência da República; Secretaria de Relações Institucionais daPresidência da República; Secretaria-Geral da Presidência da República; Secretaria de Imprensa e Porta Voz daPresidência da República; Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República; Vice-Presidência daRepública; Secretaria de Comunicação Social.

Desenvolvimento: Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia; Superintendência deDesenvolvimento do Nordeste; Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes; DepartamentoNacional de Obras Contra as Secas; Fundação Escola Nacional de Administração Pública; Fundação InstitutoBrasileiro de Geografia e Estatística; Fundação Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada; Fundação JorgeDuprat Figueiredo de Segurança e Medicina do Trabalho; Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos R ecursosNaturais Renováveis; Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro; Instituto Nacional daPropriedade Industrial; Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária; Instituto Nacional de Metrologia,Normalização e Qualidade Industrial; Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Ministério daIntegração Nacional; Ministério das Cidades; Ministério das Comunicações; Ministério de Minas e Energia;

Ministério do Desenvolvimento Agrário; Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior;Ministério do Meio Ambiente; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; Ministério do Trabalho eEmprego; Ministério dos Transportes; Ministério da Pesca e Aquicultura; Superintendência da Zona Franca deManaus; Secretaria Especial dos Portos.

Econômica: Banco Central do Brasil; Comissão de Valores Mobiliários;Ministério da Fazenda;Superintendênciade Seguros Privados.

Saúde: Fundação Nacional de Saúde;Ministério da Saúde.

Ciência: Agência Espacial Brasileira; Comissão Nacional de Energia Nuclear; Conselho Nacional deDesenvolvimento Científico e Tecnológico; Ministério da Ciência e Tecnologia.

Social: Instituto Nacional do Seguro Social; Ministério da Previdência Social; Ministério do DesenvolvimentoSocial e Combate à Fome; Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial;Secretaria Especial

de Políticas para as Mulheres.Educação, Cultura e Lazer: Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior;Fundação Joaquim Nabuco; Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação; Instituto Brasileiro de Turismo;Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira; Ministério da Cultura; Ministério daEducação; Ministério do Esporte; Ministério do Turismo.

Justiça: Conselho Administrativo de Defesa Econômica; Fundação Nacional do Índio; Ministério da Defesa;Ministério da Justiça; Secretaria Especial dos Direitos Humanos.

José Sarney (1985-1990)

25 Ministérios11 Órgãos e Secretarias da Presidência

MinistériosExtraordinário para Assuntos de AdministraçãoExtraordinário para Assuntos de IrrigaçãoAeronáuticaAgriculturaCiência e TecnologiaCulturaEducaçãoFazendaHabitação e do Bem-Estar SocialHabitação, Urbanismo e Meio AmbienteIndústria e do ComércioJustiçaMarinhaPrevidência e Assistência SocialReforma e do Desenvolvimento Agrário

SaúdeComunicaçõesMinas e EnergiaRelações ExterioresDesenvolvimento Industrial, Ciência e TecnologiaDesenvolvimento Urbano e Meio AmbienteExércitoInteriorTrabalhoTransportes

Órgãos e Secretarias da Presidênciada RepúblicaGabinete MilitarGabinete Civil

Serviço Nacional de InformaçõesEstado-Maior das Forças ArmadasSecretaria de PlanejamentoSecretaria de Planejamento e CoordenaçãoSecretaria de Administração PúblicaSecretaria Especial da Ciência e TecnologiaPrograma Nacional de DesburocratizaçãoPrograma Nacional de Política FundiáriaConsultoria Geral da República

Fernando Collor de Mello(1990-1992)


MinistériosExtraordinário da CriançaExtraordinário para Assuntos de Integração Latino-AmericanaAeronáuticaAgricultura e Reforma AgráriaAção SocialEducaçãoInfra-EstruturaJustiçaMarinhaPrevidência SocialSaúdeRelações Exteriores

ExércitoTrabalho e da AdministraçãoTransportes e das ComunicaçõesEconomia, Fazenda e Planejamento

Órgãos e Secretarias da Presidênciada RepúblicaSecretaria-GeralGabinete MilitarEstado-Maior das Forças ArmadasConsultoria Geral da UniãoSecretaria da CulturaSecretaria da Ciência e TecnologiaSecretaria do Meio AmbienteSecretaria do Desenvolvimento Regional

Secretaria de DesportosSecretaria de Administração FederalSecretaria de Assuntos EstratégicosSecretaria de Governo

1 2 8 1 2 9

Fernando Henrique Cardoso(1999-2002)

26 Ministérios (4 mudanças não contabilizadas)Ó d dê

Secretaria de Estado de Comunicação de GovernoSecretaria de Comunicação de GovernoSecretaria de Estado de Comunicação de GovernoSecretaria de Estado de Relações InstitucionaisS i d E d d Pl j A li ã


Itamar Franco (1992-1994)


Fernando Henrique Cardoso(1995-1998)

24 MinistériosÓ d dê




18 Órgãos e Secretarias da Presidência

MinistériosExtraordinário da DefesaExtraordinário de Política FundiáriaExtraordinário de Projetos EspeciaisAeronáuticaAgricultura e do Abastecimento / Agricultura,Pecuária e AbastecimentoCiência e TecnologiaCulturaDefesaEducaçãoFazendaIntegração NacionalJustiçaMarinhaPolítica e do Desenvolvimento Agrário /Desenvolvimento AgrárioPrevidência e Assistência SocialSaúde

ComunicaçõesRelações ExterioresMinas e EnergiaDesenvolvimento, Indústria e Comércio /Desenvolvimento, Indústria e Comércio ExteriorEsporte e TurismoExércitoMeio AmbienteOrçamento e Gestão / Planejamento,Orçamento eGestãoTrabalho e EmpregoTransportes

Órgãos da Presidência da RepúblicaCasa CivilCasa MilitarGabinete de Segurança InstitucionalAdvocacia-Geral da UniãoCorregedoria-Geral da UniãoControladoria-Geral da UniãoEstado-Maior das Forças Armadas

Secretaria de Estado de Planejamento e AvaliaçãoSecretaria de Estado de Desenvolvimento UrbanoSecretaria Especial de Desenvolvimento UrbanoSecretaria de Estado de Administração e doPatrimônioSecretaria de Estado dos Direitos HumanosSecretaria de Estado de Assistência Social

Secretaria-Geral

1 3 1

MinistériosExtraordinário para Articulação de Ações naAmazônia LegalAgricultura, do Abastecimento e da Reforma AgráriaCiência e TecnologiaCultura

Educação e do DesportoFazendaIndústria, do Comércio e do TurismoIntegração RegionalJustiçaMarinhaPrevidência SocialSaúdeComunicaçõesRelações ExterioresMinas e EnergiaMeio AmbienteMeio Ambiente e da Amazônia LegalTrabalho

Transportes

Órgãos da Presidência da RepúblicaCasa CivilSecretaria GeralSecretaria de Planejamento,Orçamento eCoordenaçãoCasa MilitarEstado-Maior das Forças ArmadasSecretaria de Assuntos EstratégicosSecretaria de Administração FederalAdvocacia-Geral da UniãoSecretaria de Governo

7 Órgãos e Secretarias da Presidência

MinistériosExtraordinário de Coordenação de Assuntos PolíticosExtraordinário de EsportesExtraordinário de Política FundiáriaExtraordinário de Reforma InstitucionalAdministração e Reforma do EstadoAeronáuticaAgricultura e do AbastecimentoCiência e TecnologiaCulturaEducação e do DesportoFazendaIndústria, do Comércio e do TurismoJustiçaMarinhaPrevidência e Assistência SocialSaúdeComunicaçõesRelações Exteriores

Minas e EnergiaExércitoMeio Ambiente,dos Recursos Hídricos e daAmazônia LegalPlanejamento e OrçamentoTrabalhoTransportes

Órgãos da Presidência da RepúblicaCasa CivilCasa MilitarAdvocacia-Geral da UniãoEstado Maior das Forças ArmadasSecretaria-Geral

Secretaria de Assuntos EstratégicosSecretaria de Comunicação Social

1 3 0

Luiz Inácio Lula da Silva (2007- )



Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2006)


Secretaria Especial de Aquicultura e PescaSecretaria Especial do Conselho de DesenvolvimentoEconômico e SocialSecretaria Especial de Políticas de Promoção daIgualdade Racial




MinistériosAgricultura, Pecuária e AbastecimentoCiência e TecnologiaCulturaDefesaEducação

FazendaIntegração NacionalJustiçaPrevidência SocialSaúdeCidadesComunicaçõesMinas e EnergiaRelações ExterioresDesenvolvimento AgrárioDesenvolvimento Social e Combate à FomeDesenvolvimento, Indústria e Comércio ExteriorEsporteMeio Ambiente

Pesca e AquiculturaPlanejamento,Orçamento e GestãoTrabalho e EmpregoTurismoTransportes

Órgãos da Presidência da RepúblicaCasa CivilSecretaria de Comunicação SocialSecretaria-GeralSecretaria de Relações InstitucionaisGabinete de Segurança InstitucionalAdvocacia-Geral da União

Controladoria-Geral da UniãoSecretaria de Assuntos EstratégicosSecretaria Especial dos Direitos HumanosSecretaria Especial de Políticas para as MulheresSecretaria Especial de Políticas de Promoção daIgualdade RacialSecretaria Especial de Portos

1 3 3

MinistériosAgricultura, Pecuária e AbastecimentoAssistência SocialCiência e TecnologiaCulturaDefesa

EducaçãoFazendaIntegração NacionalJustiçaPrevidência SocialSaúdeCidadesComunicaçõesMinas e EnergiaRelações ExterioresDesenvolvimento AgrárioDesenvolvimento Social e Combate à FomeDesenvolvimento, Indústria e Comércio ExteriorEsporte

Meio AmbientePlanejamento, Orçamento e GestãoTrabalho e EmpregoTurismoTransportesExtraordinário de Segurança Alimentar e Combate àFome

Órgãos da Presidência da RepúblicaCasa CivilSecretaria-GeralSecretaria de Relações InstitucionaisGabinete de Segurança InstitucionalSecretaria de Comunicação de Governo e Gestão

EstratégicaAdvocacia-Geral da UniãoControladoria-Geral da UniãoSecretaria de Coordenação Política e AssuntosInstitucionaisSecretaria Especial dos Direitos HumanosSecretaria Especial de Políticas para as Mulheres

Igualdade RacialSecretaria de Imprensa e DivulgaçãoSecretaria de Imprensa e Porta Voz

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Anexo 4 - Informações relativas à distribuição e ocupação dos cargos de DAS 5 e 6 e NES por órgão (amostra Lula 1 - 302 pessoas)




* Calculou- se a percentagem dos questionários respondidos em relação à quantidade de cargos ocupados.

A E L I T E D I R I G E N T E D O G O V E R N O L U L A M A R I A C E L I N A D ’ A R A U J O

Anexo 5- Informações relativas à distribuição e ocupação dos cargos de DAS 5 e 6 e NES por órgão (amostra Lula 2 – 417 pessoas)



* Refere-se às 214 pessoas que responderam o questionário da pesquisa no primeiro governo Lula e permaneceram à frente de seus cargos no segundo mandato. ** Calculou-se a percentagem dos questionários respondidos em relação à quantidade de cargos ocupados.

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Maria Celina D' Araujo e Camila Lameirão. A elite dirigente do governo Lula