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MARINHA DO BRASIL
ESCOLA DE GUERRA NAVAL
C-PEM/2005
P-III-4 (Mo) - MONOGRAFIA
TEMA: A REFORMA GERENCIAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA E
SEUS REFLEXOS NA ADMINISTRAÇÃO NAVAL
A GESTÃO ESTRATÉGICA NA MARINHA
CMG (FN) NÉLIO DE ALMEIDA
2005
MARINHA DO BRASIL
ESCOLA DE GUERRA NAVAL
A GESTÃO ESTRATÉGICA NA MARINHA
CMG(FN) NÉLIO DE ALMEIDA
2005
PROPOSIÇÃO DA MANOGRAFIA
Tema: A reforma gerencial na administração pública brasileira e seus reflexos na
administração naval.
Título: A gestão estratégica na Marinha.
Tópicos a abordar: - as metodologias e conceitos modernos de gestão;
- a gestão pública brasileira;
- a Sistemática de Planejamento de Alto Nível da Marinha (SPAN); e
- a qualidade nas práticas gerenciais.
Proposição: Distinguir a evolução das metodologias e conceitos modernos de gestão
explicitando suas vantagens, argumentos contrários e razões de insucessos;
descrever a evolução e características da gestão publica brasileira,
destacando as influências dos conceitos atuais; analisar a SPAN e a
qualidade das práticas gerenciais na Marinha, comparando-as com a gestão
nos setores público e privados; concluir quanto ao nível de atualização da
gestão na administração naval e a possibilidade de aperfeiçoamento desta; e
propor alterações para a gestão estratégica da Marinha.
RESUMO
As organizações vêm evoluindo seus métodos administrativos para capacitá-las a sobrevi-
ver em um mundo globalizado e competitivo. A administração pública brasileira busca incorporar
modernos conceitos e metodologias de gestão em uma verdadeira reforma gerencial. Como par-
cela da administração pública, a Marinha sofre os reflexos desta reforma gerencial sendo inspira-
da a buscar a melhoria de seus procedimentos gerenciais.
A essência deste trabalho reside no questionamento da posição da gestão estratégica na
Marinha relativamente à evolução das práticas gerenciais, além do levantamento dos
aperfeiçoamentos que se fizerem necessários.
O estudo da gestão distinguiu a evolução do pensamento estratégico segundo cinco escolas
bem definidas, enquanto três enfoques caracterizaram o conceito de qualidade no tempo: a
inspeção; o controle estatístico; e a qualidade total. Dentre os conceitos e metodologias atuais de
administração, avultaram de importância a gestão estratégica, o Balanced Scorecard (BSC) e os
critérios de excelência na gestão do Programa de Qualidade no Serviço Público (PQSP), em face
das vantagens decorrentes.
A Sistemática de Planejamento de Alto Nível (SPAN) e seus documentos integrantes não
abordam os aspectos normalmente encontrados em planejamentos estratégicos de gestão. Nela,
somente o Plano Diretor apresenta enfoque administrativo, caracterizando uma escola de
pensamento estratégico dos anos 1950, a qual incorpora a metodologia do orçamento-programa.
Especificamente quanto à busca de excelência nas práticas gerenciais, as principais
iniciativas desenvolvidas na Marinha para a implementação da Gestão Contemporânea (GECON)
ainda não surtiram os efeitos desejados.
Deste modo, verifica-se que os processos de gestão na Marinha precisam evoluir para equi-
parar-se aos níveis de excelência em gestão vigentes no Brasil.
Conclusivamente, embora comparativamente a outras organizações públicas brasileiras a
MB ocupe posição de destaque em termos de suas práticas gerenciais, revelam-se possibilidades
significativas de melhoria para elevar a gestão estratégica da Força ao “estado da arte”.
Os aprimoramentos visualizados como prioritários são a implantação da gestão estratégica
na SPAN, o emprego da “tecnologia” do BSC para a implementação e controle das estratégias de
gestão e a adoção dos critérios do PQSP como padrão de gestão a alcançar em toda a Marinha.
A proposta de alteração da SPAN refere-se à substituição das Diretrizes Básicas da Mari-
nha (DirBaM) por um Plano de Gestão Estratégica da Marinha (PGEM), que deve incluir o BSC,
sendo mantidos os demais documentos da referida sistemática.
A definitiva implantação dos critérios de excelência do PQSP na gestão da MB é sugerida
com a adaptação das Listas de Verificação das Inspeções Adminitrativo-Militares (IAM) ao ins-
trumento de avaliação do referido programa.
Palavras-Chave: reforma gerencial na administração pública; administração naval; gestão
estratégica; BSC; GECON; critérios de excelência na gestão; PQSP; e SPAN.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ......................................................................................................................... 1CAPÍTULO 1 – A GESTÃO E SUA EVOLUÇÃO ............................................................... 3GENERALIDADES ................................................................................................................... 3NA VISÃO GERAL DA GESTÃO ............................................................................................ 3A Evolução da Gestão ............................................................................................................... 3Os Conceitos e Metodologias Atuais ....................................................................................... 5As Vantagens ............................................................................................................................. 9Os Argumentos Contrários e Razões de Insucessos ............................................................... 10A GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA ...................................................................................... 11A Evolução ................................................................................................................................. 11As Principais Características ................................................................................................... 12Influência da Evolução da Gestão no Setor Público .............................................................. 14CAPÍTULO 2 – A GESTÃO ESTRATÉGICA NA MARINHA DO BRASIL ................... 15GENERALIDADES ................................................................................................................... 15A GESTÃO NA MARINHA DO BRASIL ................................................................................ 15A Sistemática de Planejamento de Alto Nível da Marinha (SPAN) e seu Enquadramento 15A Busca da Excelência Gerencial na Marinha ....................................................................... 19ANÁLISE COMPARATIVA ..................................................................................................... 20CAPÍTULO 3 – APRIMORAMENTOS VISUALIZADOS ................................................. 22GENERALIDADES ................................................................................................................... 22AS PROPOSTAS ........................................................................................................................ 22A Inserção da Gestão Estratégica na SPAN ........................................................................... 22Um Balanced Sorecard (BSC) para a Marinha ...................................................................... 24A Marinha no Programa de Qualidade no Serviço Público ................................................. 27COMENTÁRIOS ADICIONAIS ............................................................................................... 28CONCLUSÃO ........................................................................................................................... 30BIBLIOGRAFIA ....................................................................................................................... 34
Almeida, Nélio de
A Gestão Estratégica na Marinha / Nélio de Almeida. Rio de Janeiro: EGN, 2005.
35 p.
Bibliografia: p. 34-35
Monografia: C-PEM, 2005.
1. Reforma Gerencial na Administração Pública 2. Administração Naval 3. Gestão
Estratégica 4. Brasil – Marinha
INTRODUÇÃO
Nada mais difícil de manejar, mais perigoso de conduzir, ou de mais incertosucesso, do que liderar a introdução de uma nova ordem de coisas, pois oinovador tem contra si todos os que se beneficiam das antigas condições eapoio apenas tíbio dos que poderão se beneficiar com a nova ordem [!].
Nicolau Maquiavel
O processo de administrar vem evoluindo constantemente para atender às necessidades
de sobrevivência das organizações em um ambiente globalmente competitivo, especialmente
no campo privado. Acompanhando essa evolução, a administração pública brasileira busca in-
corporar modernos conceitos e metodologias de administração, assim resultando em uma re-
forma gerencial significativa (17:9).
A Marinha do Brasil (MB), inserida na administração pública, é influenciada por essa
reforma gerencial e pela evolução das práticas administrativas nas organizações privadas, as-
pectos que representam fontes de inspiração permanente para a melhoria dos procedimentos
gerenciais da Força.
O presente trabalho insere-se na temática geral dessa evolução gerencial, tendo como
objeto central do estudo a gestão estratégica na MB.
O interesse por esse assunto deriva da observação de iniciativas para implementação da
qualidade e da autonomia de gestão na Marinha, sendo a seleção justificada especialmente por
dois aspectos, ambos tratados em abundante literatura.
O primeiro aspecto está relacionado com o significado do impacto que os procedimen-
tos gerenciais no nível estratégico têm nos resultados obtidos pela organização e na eficiência
de seus processos internos. Concomitantemente, o segundo refere-se à visualização de oportu-
nidades de melhorias gerenciais significativas na gestão da MB com o emprego de metodolo-
gias administrativas atualizadas.
Em sua essência, este trabalho buscará responder a seguinte questão: como a gestão
estratégica na MB, no enfoque da ciência da administração, posiciona-se em relação à
evolução das práticas gerenciais e, se for o caso, que aperfeiçoamentos são adequados?
Sinteticamente, o problema, que constitui objetivo e farol desta pesquisa, é determinar o
nível de atualização da gestão estratégica na MB e como esta pode ser aprimorada.
Para tanto, este estudo aborda: conceitos e metodologias administrativas; a gestão públi-
ca brasileira a Sistemática de Planejamento de Alto Nível da Marinha (SPAN), já consideran-
do a proposta de sua atualização em fase final de elaboração; e a qualidade nas práticas geren-
1
ciais. Destaca-se que, embora sejam feitas alusões ao planejamento estratégico-militar e às in-
gerências na administração naval dos Planos Plurianuais (PPA), esses aspectos não são o foco
do trabalho.
Em termos metodológicos, apesar de não se tratar de produção científica, a dissertação
apóia-se em abordagem dedutiva, com procedimento comparativo, na forma de investigação
teórica, fundamentada nas referências apresentadas na bibliografia.
Os objetivos específicos do problema são: distinguir a evolução das metodologias e con-
ceitos modernos de gestão explicitando suas vantagens, argumentos contrários e razões de in-
sucessos; descrever a evolução e características da gestão publica brasileira, destacando as in-
fluências dos conceitos atuais; analisar a SPAN e a qualidade das práticas gerenciais na Mari-
nha, comparando-as com a gestão nos setores público e privados; concluir quanto ao nível de
atualização da gestão na administração naval e a possibilidade de aperfeiçoamento dessa; e
propor alterações para a gestão estratégica da Marinha.
Para tanto, a dissertação segue a seguinte lógica em seu desenvolvimento. O capítulo
um estuda a gestão e sua evolução. Posteriormente, o capítulo dois caracteriza a gestão estra-
tégica na MB, comparando-a com o atual patamar evolutivo da gestão estudada no capítulo
anterior. Por fim o capítulo três, baseando-se na análise comparativa previamente realizada,
conclui quanto a situação da gestão na Marinha e suas possibilidade de aprimoramento, tam-
bém apresentando propostas para a melhoria gerencial da Força.
Conclusivamente, este trabalho argumenta que, embora comparativamente a outras or-
ganizações públicas brasileiras, a MB ocupe posição de destaque em termos de suas práticas
gerenciais, revela-se um significativo espaço a percorrer para que a gestão estratégica da For-
ça equipare-se às organizações privadas, ou mesmo acompanhe a evolução da reforma geren-
cial do Estado. Para cobrir este espaço, sugere-se, fundamentalmente, implantar a gestão es-
tratégica na SPAN, empregar a “tecnologia” do Balanced Scorecard (BSC) para a implemen-
tação e controle das estratégias de gestão e adotar os critérios do Programa de Qualidade no
Serviço Público (PQSP) como padrão a alcançar em toda a Marinha.
Deste modo, pretende-se, ao evidenciar as vantagens da incorporação de modernos con-
ceitos e ferramentas de administração à gestão estratégica da Marinha, contribuir para a me-
lhoria da sua eficiência administrativa, aspecto fundamental para o cumprimento da Missão da
Marinha em face das restrições orçamentárias vigentes1.
1 Já visualizadas como estruturais por palestrantes das áreas de planejamento e finanças no C-PEM 2005.
2
CAPÍTULO 1
A GESTÃO E SUA EVOLUÇÃO
GENERALIDADES
Inicialmente, este capítulo estuda a gestão de forma genérica e conceitual. Nesta fase
será distinguida a evolução dos preceitos da qualidade e do pensamento estratégico, evidenci-
ando suas características próprias. Também serão evidenciados os conceitos e metodologias
atuais concernentes à gestão estratégica, ao BSC e aos critérios de excelência na gestão do
PQSP. Serão ainda apresentadas as vantagens obtidas com o emprego desses conceitos, os ar-
gumentos contrários inerentes a estas idéias e as razões de insucessos ocorridos.
Posteriormente, discute-se a evolução da gestão pública brasileira, destacando suas prin-
cipais características e distinguindo como esta é influenciada pelos aspectos da evolução co-
mentada anteriormente.
NA VISÃO GERAL DA GESTÃO
A Evolução da Gestão
De acordo com o modelo desenvolvido por Gluck, Kaufmann e Walleck, o processo de
gerir organizações, no enfoque do pensamento estratégico, evoluiu segundo diferentes
escolas. Como uma marca deste processo evolutivo, a nova escola complementa os conceitos
da escola anterior, de maneira a corrigir características que limitavam ou distorciam a sua
utilização (11:15).
Historicamente, a evolução do pensamento estratégico pode ser dividida segundo cinco
escolas com distintas características, sistemas de valores e dificuldades. São elas as escolas:
do planejamento financeiro (anos 1950); do planejamento de longo prazo (anos 1960); do
planejamento estratégico clássico (anos 1970); da administração estratégica (anos 1980); e da
gestão estratégica (a partir dos anos 1990) (11:16).
Durante a fase da escola do planejamento financeiro, a gestão tinha como principal
valor o cumprimento do orçamento previamente aprovado. Uma vez definido o orçamento, o
que era feito com base em uma fotografia da situação vivida pela organização, a preocupação
3
principal dos administradores era cumpri-lo em estrito controle financeiro. A principal
restrição desta escola refere-se à prevalência da mentalidade de seguir regras, assim inibindo
possíveis iniciativas empreendedoras. Nesta fase a ênfase encontrava-se nas atividades de
orçamento e controle financeiro, com pouco espaço para a formulação de estratégias (11:17).
Na fase do planejamento de longo prazo, a gestão enfatizou a projeção do futuro por
meio da construção simplificada de cenários, os quais eram fundamentados em tendências de
indicadores passados e atuais. As estratégias seguiam a mesma lógica do passado para o
futuro imaginado. O problema central desta forma de gestão residia na necessidade de
previsibilidade e de estabilidade do cenário, fato esse que enfraqueceu essa escola, devido à
sua inabilidade para lidar com descontinuidades2 (11:19).
A escola do planejamento estratégico clássico então passou a focar a gestão na definição
da estratégia a ser seguida, sendo essa obtida mediante a análise da interação de aspectos
existentes no ambiente externo à organização (oportunidades e ameaças ambientais) e no seu
ambiente interno (forças e fraquezas da instituição). A falta de uma preocupação com a
implementação da estratégia formulada foi a principal deficiência desta escola (11:21).
Por sua vez, a escola da administração estratégica, acomodando as premissas da
anterior, equiparou em importância a formulação da estratégia à sua própria implementação.
Nesta forma de gestão, as estratégias ganharam contornos genéricos e prescritivos,
constituindo um conjunto de regras de decisão que deviam balizar a administração. Nesta
época surgiu o conceito de cadeia de valor3 além de outras ferramentas analíticas que
possibilitam sincronizar a estratégia às condições do ambiente de negócio. A principal
deficiência dessa escola revelou-se na falta de uma abordagem sistêmica (11:23).
Por ultimo, a escola da gestão estratégica veio corrigir a deficiência sistêmica da
administração estratégica, enfatizando também as atividades de controle e organização
estratégicas. Resumidamente, esta escola prevê que o processo sistêmico de gestão deve
integrar as funções estratégicas de planejamento, direção (ou implementação), organização,
controle e coordenação. A gestão estratégica enfatiza a importância da manutenção da
sintonia entre a organização e seu ambiente de atuação (11:26).
Várias são as possibilidades de caminhos para o prosseguimento da evolução da gestão
no século atual. Entretanto, qualquer que seja a tendência, crescem de importância os aspectos
de aprendizagem e crescimento contínuos e do alinhamento de fatores intangíveis da
organização para a geração de resultados (11:32).
2 Geradas pelo preenchimento de lacunas na projeção do futuro com regras questionáveis de causa e efeito.3 Segundo o qual a organização deve ter suas atividades primárias e de suporte alinhadas para a geração de valor.
4
Sendo elemento integrante do processo evolutivo da gestão que permeia as diversas
escolas do pensamento estratégico, os movimentos pela qualidade também apresentaram
importante contribuição para o aprimoramento da gestão.
O conceito de qualidade evoluiu segundo três enfoques específicos, os quais
caracterizaram “eras” com diferentes filosofias: a era da inspeção; a era do controle
estatístico; e a era da qualidade total.
Na era da inspeção o controle da qualidade era feito diretamente pelo cliente, em
conjunto com o produtor, no seu local de trabalho ou em mercados. Na verdade, a inspeção
não produzia qualidade, mas apenas encontrava os produtos defeituosos.
No período do controle estatístico, a verificação foi trazida para o final do processo de
fabricação, com o emprego de técnicas de amostragem. O objetivo era separar os produtos
bons dos defeituosos, o que, apesar de gerar qualidade para o cliente, ainda mantinha o
desperdício dos produtos descartados ou retrabalhados.
Na era da qualidade total, é adotado um enfoque sistêmico para garantir a qualidade do
bem ou serviço por meio da qualidade de todos os passos dos processos de produção (14:159).
No Brasil o movimento da qualidade tomou impulso com a criação do Prêmio Nacional
da Qualidade (PNQ) em 1991, multiplicando esta filosofia no setor privado a partir da fixação
de elevados critérios para a avaliação da gestão (13:37).
Os Conceitos e Metodologias Atuais
Dentre os diversos conceitos e metodologias desenvolvidas durante o processo evoluti-
vo da gestão, ressaltam como importantes para este trabalho: a filosofia da escola de gestão
estratégica; a metodologia do BSC; e os critérios de excelência do PNQ.
Tais conceitos e metodologias são aqui apresentados sumariamente, buscando somente
evidenciar a idéia central de cada um deles e suas finalidades básicas, na medida do
necessário ao apoio aos argumentos apresentados no prosseguimento da monografia. O
detalhamento destes conceitos foge ao escopo do presente trabalho.
A escola da gestão estratégica, “estado da arte” em termos gerenciais, confere um en-
foque sistêmico, enfatizado que, além de planejar estrategicamente, faz-se necessário também
organizar, dirigir (ou implementar), coordenar e controlar estrategicamente.
A figura nº 1 apresenta uma visão completa deste modelo.
5
Figura nº 1 – Modelo de Gestão Estratégica
Neste modelo, o processo de gestão combina informações, energia e matéria para a ob-
tenção de resultados, por meio da sinergia gerada pelas atividades integrantes deste processo.
Nesse processo, a organização estratégica estabelece a estrutura formal de autoridade
para a integração das atividades do sistema.
A direção estratégica refere-se a efetiva implementação das estratégias levada a cabo
pela execução das ações administrativas necessárias. Basicamente, essa é uma atividade de
comunicação e liderança.
O controle estratégico visa verificar o andamento da gestão, identificando desvios das
metas estabelecidas e possibilitando a correção necessária, antes que estes resultem em des-
perdício.
O planejamento estratégico é a ferramenta analítica necessária ao estudo das premissas e
a realização das grandes opções estratégicas da organização (11:25). O planejamento é desen-
volvido seguindo os seguintes passos: análise dos ambientes interno e externo; estabelecimen-
to da diretriz organizacional, constituída da missão e objetivos; e formulação da estratégia
(7:13)
Por sua vez, o BSC representa um instrumento gerencial concebido para facilitar o deta-
lhamento das estratégias gerais da organização, além de orientar a sua implementação e defi-
nir os métodos de controle. Assim, trata-se de uma metodologia que permite traduzir e comu-
nicar, a toda a organização, a sua visão de futuro, associando-a às estratégias, objetivos, metas
e ações (8:9).
6
Informação
Energia
Matéria
Obtenção de
Resultados
Organização Estratégica
Planejamento Estratégico
Direção Estratégica
Controle Estratégico
Coo
rden
ação
Est
raté
gica
O BSC obtém estes efeitos por meio do atendimento aos seguintes princípios: tradução
da estratégia em termos operacionais práticos; alinhamento de toda a organização à estratégia;
conversão da estratégia em processo contínuo; transformação da estratégia em tarefa de todos;
e mobilização da liderança para as mudanças necessárias e gerenciamento estratégicos
(10:18).
A figura nº 2 apresenta a estrutura lógica do BSC, evidenciando o inter-relacionamento
das perspectivas financeira, do cliente, interna e de aprendizado e crescimento para a geração
de valor.
Figura nº 2 – Estrutura Lógica do BSC
Ao incluir na sua estrutura lógica os fatores de aprendizado e crescimento, o BSC cria
condições para que os ativos intangíveis da organização sejam convertidos em resultados tan-
gíveis. São considerados ativos intangíveis de uma instituição os seus capitais humano, de in-
formações e organizacional.
Essa conversão ocorre segundo a lógica de que o valor é gerado a partir do emprego dos
fatores intangíveis, os quais sustentam os processos internos, que por sua vez conduzem à sa-
tisfação dos clientes, resultando no sucesso percebido pelos parceiros-chave da organização.
7
Para ter sucesso financeiro, como o órgão se apresenta aos parceiros-chave?
Para alcançar a visão de futuro, como a o órgão mostra-se ao mercado?
Para alcançar a visão do futuro, como o órgão sustenta a habilidade de mudar e melhorar?
Para satisfazer os
clientes e parceiros-
chave, quais os processos internos nos
quais o órgão deve ter
excelência?
PERSPECTIVA FINANCEIRA
PERSPECTIVA DO CLIENTE
PERSPECTIVA INTERNA
PERPECTIVA DE APRENDIZADO E CRESCIMENTO
VISÃO E ESTRATÉGIA
As perspectivas e a lógica da cadeia de valor podem variar de acordo com o tipo da organiza-
ção (9:6).
Ressalta-se que o BSC vem sendo desenvolvido com base em experiências de cerca de
trezentas organizações de grande porte de todo o mundo, tanto privadas como públicas, com
ou sem fins lucrativos.
No Brasil, existem exemplos de sucesso no uso integral ou parcial do BSC em um nú-
mero significativo de organizações públicas e privadas, incluindo organizações não-governa-
mentais (9:XIX). Como exemplo, menciona-se a PETROBRAS que se encontra avançada no
emprego do BSC4 e o Exército Brasileiro, que o menciona em seu sistema de planejamento5.
Essas experiências revelam que o BSC possui a flexibilidade necessária para adaptar-se a to-
dos os tipos de organização.
Por fim, explicita-se a importância dos critérios de excelência na gestão, os quais são
fundamentados nos seguintes preceitos da qualidade: liderança e constância de propósitos; vi-
são de futuro; foco no cliente e no mercado; responsabilidade social e ética; decisões baseadas
em fatos; valorização das pessoas; abordagem por processos; foco em resultados; inovação;
agilidade; aprendizado organizacional; e visão sistêmica.
A figura nº 3 apresenta a visão sistêmica da metodologia empregada para a avaliação da
gestão PNQ (13:43).
Figura nº 3 – Metodologia de Avaliação
4 Segundo palestra de representante da empresa no Simpósio sobre gestão patrocinado pela DFM em 2004.5 Segundo palestra do Comandante do Exército realizada na EGN para os cursos de altos estudos militares em 2005.
8
Definição das Práticas e Padrões
Inovação e Melhoria
Avaliação
Execução Verificação
Ação Comparação Com Padrão
Em conjunto, os conceitos e metodologias apresentados até aqui compõem o inventário
dos principais conhecimentos necessários à gestão estratégica de uma organização, conforme
será evidenciado a seguir pelas suas vantagens inerentes.
As Vantagens
Os benefícios do emprego do processo de gestão estratégica, além da maior
lucratividade, no caso de empresas, e redução de custos em geral, são: a formalização das
grandes escolhas organizacionais (missão, visão, objetivos e diretrizes gerais), o que facilita a
comunicação; a coerência das ações estratégicas com os ambientes interno e externo, assim
reduzindo as inconsistências; a visão objetiva dos problemas da organização; a minimização
de efeitos indesejáveis provenientes de condições e mudanças externas; o ordenamento de
prioridades; a obtenção de sinergia pela conjugação de esforços sobre metas definidas; e a
coordenação das ações e decisões entre os níveis estratégico, tático e operacional da
organização (7:11).
Em relação ao BSC, evidenciam-se as vantagens decorrentes da objetividade no
detalhamento e implementação da estratégia, bem como do efetivo controle de sua execução.
Desta forma, este instrumento vem cobrir importante lacuna das escolas de pensamento
estratégico à medida que elas não apresentam formas sistematizadas para execução das de
implementação e controle.
Além disso, o BSC, ao propiciar uma visão do conjunto da cadeia de geração de valor
ao administrador, possibilita compatibilizar todas as ações da organização, conseqüentemente
equilibrando medidas financeiras e não-financeiras, ações de curto e longo prazo, indicadores
relativos aos ambientes externo6 e interno7. Aspectos esses que normalmente aparecem como
antagônicos no exame da situação dos gestores (8:8).
Também relevantes são o alinhamento e foco estratégicos, bem como os ganhos obtidos
com a transformação de ativos intangíveis em resultados práticos, conseguidos através do
BSC, conforme explanado anteriormente.
No tocante à adoção dos critérios de excelência dos programas de qualidade do governo,
destacam-se, entre outras, as vantagens de: sistematização da busca pela qualidade; otimiza-
ção das atividades relacionadas a um mesmo processo; ampliação do comprometimento das
pessoas para a melhoria do desempenho da organização como um todo; facilidade de atendi-
mento dos propósitos da organização; aumento da eficiência em geral; redução de custos; ga-
6 Voltados para os clientes e acionistas no caso de empresas.7 Voltados para os processos internos de aprendizado e crescimento.
9
nho de efetividade no processo decisório; e menor probabilidade de perda de objetividade da
organização, em relação ao que é esperado pelos seus clientes.
Os Argumentos Contrários e Razões de Insucessos
Henry Mintzberg, importante estudioso do planejamento estratégico, argumenta que a
estratégia não pode ser planejada, tendo em vista que o planejamento refere-se à análise, en-
quanto que a estratégia relaciona-se à síntese. Deste modo, o simples fato de realizar-se um
planejamento estratégico, não necessariamente conduz à estratégias eficazes, sendo essa uma
das principais razões de falhas nessa atividade.
O mesmo autor acrescenta que a concepção da estratégia pode ser realizada de outras
maneiras, sendo a sua formulação particularmente dependente da experiência e de criatividade
dos seus administradores.
Entretanto, Mintzberg não descarta a utilidade do planejamento estratégico, mas sim
confere-lhe importância para coordenação das atividades, comunicação intra-organização dos
objetivos coorporativos, consideração das ingerências dos cenários existentes, garantia da ra-
cionalidade no processo decisório e definição dos controles necessários (15:221).
Em paralelo à essa argumentação, constata-se que os fatores a seguir listados têm con-
duzidos as organizações ao insucesso.
A falta de conhecimentos sobre as teorias de gestão e de qualidade é o principal fator,
normalmente levando a alta administração ao não-envolvimento com a implementação da ges-
tão estratégica.
Outros óbices verificados são:
- a não-obtenção de comprometimento suficiente por todos os integrantes da organi-
zação;
- falta de treinamento adequado de multiplicadores;
- incompatibilidade de divisão do tempo entre as atividades da rotina e de melhoria;
- incompleta delegação de poder; e
- manutenção de estrutura organizacional não-adaptada a nova realidade.
Além desses, evidenciam-se também como barreiras significativas para a obtenção do
sucesso8: a cultura de que o ato de planejar é atividade de um órgão específico da instituição;
a idéia de que as mudanças são tão rápidas que não adianta planejar; o imediatismo das ações;
e a adoção de procedimentos não coerentes com a cultura nacional.
8 Segundo apresentação de Consultor Marcelo Nunes de Souza da CLN-Consultoria , realizada no Estado-Maiorda Armada em 1999.
10
Não obstante, os argumentos apresentados neste tópico não negam a validade da im-
plantação dos conceitos e metodologias apresentadas, fato que é constatado quando se verifica
os inúmeros exemplos de sucesso na implementação dos preceitos da gestão estratégica e da
qualidade.
A GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA
A Evolução
No Brasil, as primeiras iniciativas para conferir sistematização à administração pública
remontam ao ano de 1947, quando Gaspar Dutra formulou o Plano SALTE (saúde, alimenta-
ção, transporte e energia), primeiro ensaio de planejamento governamental, que resumia-se na
soma de sugestões apresentadas pelos Ministérios.
Seguiu-se, em 1956, o Plano de Metas de Juscelino Kubitscheck, que representou a
primeira tentativa de orientação do desenvolvimento nacional ao poder público.
Em 1967, o Decreto-Lei Nº 200, organizou a orçamentação pública e instituiu a
delegação de autoridade, a coordenação e controle na administração pública, assim
introduzindo a descentralização administrativa e desenvolvendo uma tecnoburocracia
qualificada.
No ciclo dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND), documentos que definiam
os grandes rumos dos projetos de alcance nacional, foram elaborados os I e II PND,
respectivamente em 1972 e 1975, que serviram de balizadores para a fase conhecida como
“milagre brasileiro”. Após o segundo choque do petróleo, em 1979, o planejamento
governamental foi esvaziado devido ao declínio econômico e à inflação, fazendo com que o
III PND e o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República fossem transformados
em documentos meramente formais.
A nova Constituição Federal de 1988 estabelece que o instrumento central de
planejamento de médio prazo do governo brasileiro é o Plano Plurianual (PPA) que,
organizado para um período de quatro anos, contém as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública.
Com a volta da estabilidade econômica propiciada pelo Plano Real, são então
elaborados PPA para os períodos 1991-1995 9, 1996-1999, 2000-2003 e 2004-2007. Estes
planos introduziram importantes inovações na administração pública, a saber: o
gerenciamento de grandes empreendimentos estratégicos; a adoção de programas como
9 Meramente com o propósito de cumprir a determinação constitucional e sem qualquer diretriz prática.
11
unidades de gestão, a integração entre plano, orçamento e gestão; o fortalecimento do
planejamento e controle na gestão estratégica governamental; e a administração por
resultados.
No governo do Presidente Lula, o PPA foi inserido em uma moldura mais ampla,
trazendo o conceito de horizontes de planejamento. Na definição desses horizontes, verifica-
se que o orçamento é a peça básica do planejamento de curto prazo (anual). No horizonte de
médio prazo, o PPA (quadrienal) traduz as iniciativas de cada governo. No horizonte mais
afastado, situa-se o planejamento de longo prazo, onde o Projeto Brasil 3 Tempos fixa as
Metas do Milênio (2015) e os objetivos para os 200 Anos de Independência (2022);
Contribuição expressiva ao processo evolutivo da gestão na administração pública
foram conseguidas pelo PQSP (1997) e pelo Projeto de Agências Executivas (1998).
No primeiro, as unidades públicas gestoras passam a adotar critérios de excelência,
adaptados dos programas privados de qualidade, o que representou a elevação dos padrões de
exigência ao “estado da arte” em gestão.
Paralelamente, o segundo introduziu o conceito de autonomia de gestão, pelo qual as
unidades públicas podem voluntariamente celebrar um contrato de gestão, comprometendo-se
a atingir metas pactuadas para um determinado período. A autonomia de gestão, embora ainda
não totalmente implementada, obriga a organização a possuir um planejamento estratégico e a
medir seu desempenho por meio de indicadores, aspectos que naturalmente resultam no
aprimoramento de sua gestão (4:7).
As Principais Características
O foco desta seção será conferida ao PPA, por tratar-se do principal instrumento de ges-
tão governamental, e ao PQSP como elemento central na definição de padrões de gestão atua-
lizados para a administração pública.
O PPA é estruturado em programas que visam especificamente solucionar um determi-
nado problema nacional. Por sua vez, os programas são divididos em ações, que representam
as iniciativas concretas, que contribuirão para a solução do problema alvo do programa.
O programa representa uma ferramenta eficaz de gestão, pois define com precisão as
responsabilidades de cada elemento da administração pública, os gerentes e coordenadores, o
problema a enfrentar, o objetivo ou resultado a alcançar, o custo estimado, os indicadores de
evolução e o público-alvo.
Toda a liberação de recursos financeiros está atrelada aos programas, o que impõem a
todos os setores do governo o efetivo engajamento, sob pena de não ter suas necessidades fi-
nanceiras atendidas (5:23).
12
As ações integrantes de cada programa são as iniciativas que resultam em um produto
(bem ou serviço) percebidos pela sociedade. Cada ação é perfeitamente identificada com o
mesmo rigor e forma que no programa.
O suporte de tecnologia da informação que apóia o PPA é o Sistema de Informações
Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan), onde os gestores de programas e ações lançam as in-
formações necessárias ao acompanhamento, avaliação e controle de resultados pelo Governo
Federal (5: 29).
Enquanto isso, o PQSP estrutura-se com base em seu instrumento de avaliação10, elabo-
rado segundo um modelo de excelência na gestão pública adaptado do PNQ. Nele são identi-
ficados quatro blocos, que consubstanciam o planejamento, a execução (ou implementação), o
controle e a inteligência organizacional. A figura nº 4 apresenta este modelo.
Figura nº 4 – Modelo de Excelência do PQSP
No modelo do PQSP, o bloco da informação evidencia a preocupação do modelo com a
inteligência organizacional, importante ativo intangível.
Na sua utilização, o instrumento de avaliação prescreve que cada aspecto seja julgado
tanto pela comparação da situação existente com padrões previamente estabelecidos, como
pelas práticas da organização voltadas ao aprendizado e incorporação de melhorias.
10 Conjunto de critérios e itens de avaliação da gestão com sua respectiva pontuação máxima.
13
Liderança
Estratégias e Planos
Cidadãos e Sociedade
Pessoas
Processos
Resultados
Informação
PLANEJAMENTO EXECUÇÃO CONTROLE
INTELIGÊNCIA
Influência da Evolução da Gestão no Setor Público
A gestão no setor publico recebe a influência da evolução da gestão no setor privado,
como fica evidente com a comparação entre os processos evolutivos ocorridos nos setores pú-
blico e privado.
Assim, verifica-se que conceitos, fundamentos, princípios, filosofias, instrumentos e
ferramentas modernas vem sendo cada vez mais incorporadas pela gestão pública.
Como sinais evidentes desses reflexos, destaca-se, especialmente, a valorização crescen-
te das funções de planejamento, implementação e controle estratégicos na gestão estratégica
do governo. Observa-se, também, que a própria inter-relação entre o PPA e o orçamento con-
fere a obrigatoriedade de comprometimento de toda a administração federal.
Adicionalmente, verifica-se, na concepção de programas e ações do PPA, iniciativas
que prestigiam a gestão empreendedora, a gerência de projetos, a administração por objetivos,
bem como a atenção ao preparo técnico do pessoal com as técnica atualizadas de gestão.
É patente o emprego dos mais avançados fundamentos da qualidade no instrumento de
avaliação do PQSP. Esse, em particular valoriza: uma liderança pró-ativa e democrática; a
formulação de planos e estratégias; o foco na sociedade como cliente final do serviço público;
a motivação e comprometimento das pessoas; a eficiência dos processos internos; o controle
efetivo por meio de indicadores; a gestão do conhecimento; e o aprendizado e melhoria contí-
nuos.
Em suma, ao estudar a evolução das técnicas de gestão empregadas nos setores privados
e públicos, pode-se concluir que a administração pública tende a acompanhar a evolução das
técnicas gerenciais adotadas no setor privado.
14
CAPÍTULO 2
A GESTÃO ESTRATÉGICA NA MARINHA DO BRASIL
GENERALIDADES
Após construir, no capítulo anterior, uma base de comparação da situação de desenvol-
vimento da gestão, tanto no setor privado como no setor público, será, agora, estudada a ges-
tão no âmbito da administração naval.
Assim, inicialmente, será caracterizada a gestão estratégica na Marinha, com ênfase na
SPAN e seus documentos básicos, além de destacar as principais iniciativas desenvolvidas na
busca de excelência nas práticas gerenciais.
Em um segundo momento, este capítulo apresentará uma análise comparativa da
supramencionada metodologia e iniciativas gerenciais com os resultados do estudo do
primeiro capítulo.
A GESTÃO NA MARINHA DO BRASIL
A Sistemática de Planejamento de Alto Nível da Marinha e seu Enquadramento
A gestão das atividades da Marinha é desenvolvida em consonância com a sua Sistemá-
tica de Planejamento de Alto Nível (SPAN), a qual lhe confere arcabouço mais amplo no âm-
bito da Força.
Essa sistemática está inserida no contexto superior do planejamento da defesa nacional,
sendo precedida pela fase nacional e pela fase global militar, das quais recebe informações e
diretrizes necessárias ao processo da SPAN.
Da fase nacional do planejamento, surgem políticas, estratégias e diretrizes, abordando
todos os campos do Poder Nacional de forma concernente com os interesses nacionais. A par-
tir da avaliação da conjuntura, elabora-se o conceito estratégico nacional visando a que os ob-
jetivos nacionais sejam alcançados.
Na fase global militar, é realizada a avaliação estratégica militar da conjuntura, para
chegar-se ao conceito estratégico militar. Esse define, em linhas gerais, como as ações milita-
15
res serão orquestradas para fazer frente às possibilidades de emprego da força, em apoio a po-
lítica nacional.
Decorrem do trabalho executado nas fases nacional e global militar, documentos de alto
nível que efetivamente dão forma às orientações emanadas destes escalões políticos e estraté-
gicos militares. Como exemplo destes documentos cita-se a Política de Defesa Nacional, a Po-
lítica Militar de Defesa e a Estratégia Militar de Defesa.
Da leitura destes documentos e estudos realizados nos níveis de planejamento superio-
res à MB, verifica-se que esses têm característica de generalidade própria dos altos escalões
governamentais. Sua abordagem não apresenta elementos que possam orientar a gestão no en-
foque da ciência da administração.
A SPAN tem início efetivo na fase setorial do planejamento da defesa. Esta é, por sua
vez, subdividida em fase básica, fase do preparo e previsão da aplicação do Poder Nacional e
fase administrativo-financeira.
Na fase básica da SPAN, surgem o Plano Estratégico da Marinha (PEM) e as Diretrizes
Básicas da Marinha (DirBaM).
O PEM apresenta uma avaliação estratégica sob o enfoque naval, define os conceitos re-
lativos ao possível emprego do Poder Naval e fornece diretrizes amplas para o planejamento
naval.
Enquanto isso, as DirBaM trazem a Missão da Marinha, suas atribuições subsidiárias, os
fatores condicionantes e as diretrizes básicas. Esta também estatui que as ações decorrentes
dessas diretrizes constarão de Orientações do Comandante da Marinha (ORCOM11) e de Ori-
entações Setoriais (ORISET), as quais, em conjunto, detalham e dão ampla disseminação às
diretrizes constantes do PEM.
Na fase do preparo e previsão da aplicação do Poder Naval são elaborados os planos de
material12, de mobilização, de pessoal, de operações, de adestramento e de inteligência.
Como nos níveis nacional e global militar, também nas duas primeiras fases da SPAN,
as informações e orientações constantes dos documentos citados são genéricas e sem foco no
aspecto da gestão da força em termos administrativos, uma vez que não detalham como efeti-
vamente serão alcançadas as metas neles fixadas.
Por último, na fase administrativo-financeira, são elaborados o Plano Diretor e o docu-
mento Elementos para o Planejamento Logístico. Observa-se que é nesta fase que os aspectos
11 Contém orientações sumárias sobre aspectos administrativos, de pessoal, de material e de operações.12 Abordando o reaparelhamento e modernização da Força, bem como o seu desenvolvimento científico e tecnológico.
16
gerenciais começam a tomar corpo na SPAN, particularmente devido ao Plano Diretor da Ma-
rinha, documento que será comentado a seguir (12:21).
No corrente ano, está em andamento a formalização da sistemática própria para o pla-
nejamento da defesa nacional e a revisão da SPAN13. Entretanto, verifica-se que a nova versão
da SPAN não apresenta alterações sensíveis ao que foi descrito anteriormente. A figura nº 5
apresenta a SPAN proposta.
Figura nº 5 - SPAN (proposta)
Em particular, destaca-se que, mesmo na nova SPAN, os documentos decorrentes desta,
permanecem inalterados em suas abordagens originais, não apresentando os elementos funda-
mentais que poderiam caracterizar o planejamento, organização, implementação e controle
que representam a formalização da gestão estratégica da Força.
Embora não tenham esta abordagem gerencial administrativa, os documentos da SPAN
elaborados nas fases básica e de preparo e previsão, são, naturalmente, condicionantes indis-
pensáveis para o planejamento da gestão da Marinha.
13 Informações obtidas com representante do Estado-maior da Armada durante trabalho curricular do C-PEM 2005 da EGN.
17
FASE ADMINISTRATIVO
FINANCEIRA
PEM
DirBaM
ORCOM/ORISET
PLANOS DE MATERIAL
PLANO DE MOBILIZAÇÃO
PLANOS OPERACIONAIS
ATOS INTERNA-CIONAIS
DOCU-MENTOS
NACIONAIS E DAS FFAA
PLANOS DE ADESTRAMENTO
ELEMENTOS PARA O
PLANEJA-MENTO
LOGÍSTICO
PLANO DIRETOR
PLANO DE INTELIGÊNCIA
PLANOS DE PESSOAL
FASE DO PREPARO E PREVISÃO
FASE BÁSICA
Importa, neste momento, evidenciar que, a constatação apresentada no parágrafo anteri-
or, não significa dizer que a gestão da Marinha é ineficaz. Mas apenas que não existe um do-
cumento formal que consolide os aspectos estratégicos da administração naval.
Como o principal documento da fase administrativo-financeira da SPAN, o Plano Dire-
tor é o instrumento que mais profundamente aborda a gestão estratégica na Marinha.
Criado no início dos anos 1960, o Plano Diretor basicamente incorpora a técnica do or-
çamento-programa, sendo um instrumento permanente de planejamento, execução e controle
essencialmente voltado para os aspectos financeiros, em que pese conter as metas físicas a
atingir com o emprego dos recursos distribuídos.
O Plano Diretor tem como condicionantes principais as DirBaM, as ORCOM e as ORI-
SET, sendo composto de diversos Planos Básicos que, por sua vez, são divididos em progra-
mas, projetos, fases, itens, etapas e subetapas.
Dentre os propósitos do Plano Diretor, destacam-se: harmonizar o planejamento econô-
mico financeiro da Marinha com os programas do governo; possibilitar a integração de recur-
sos, a economia de meios e a eficácia nas aplicações; e propiciar continuidade administrativa.
Esses evidenciam o viés financeiro deste plano.
O PD possui uma sistemática própria, apoiada por um sistema informatizado, que esta-
belece uma dinâmica de dois ciclos. O ciclo do planejamento e o ciclo da execução.
O ciclo de planejamento possui duas fases. A fase de revisão dos planos básicos, onde
os respectivos relatores propõem alterações nos planos (total ou parcial, ou a sua extinção ou
criação), e a fase da montagem do Plano de Ação (PA), extrato de todos os planos básicos
para um determinado ano fiscal, os dados são consolidados. A montagem do PA, por seu tur-
no, divide-se em preliminar, servindo de base para os subsídios da Marinha para a formação
do orçamento da União, e definitiva, já considerando os recursos aprovados pela Lei Orça-
mentária Anual.
Durante o ciclo da execução, os recursos alocados são distribuídos pela Força até as uni-
dades gestoras para a execução efetiva das metas previstas para o PA em curso.
O Conselho Financeiro e Administrativo da Marinha (COFAMAR) e o Conselho do
Plano Diretor (COPLAN) são os principais órgãos gestores do sistema do Plano Diretor.
Além desses, os relatores de planos básicos, oficiais integrantes da estrutura organizacional da
Marinha, são elementos importantes no citado processo.
No Sistema do Plano Diretor (SPD), normalmente, as ações a empreender surgem dos
subsídios gerados nas unidades gestoras e consolidados pelos relatores, sendo criticados em
cada escalão da cadeia de comando até sua avaliação final nos mencionados Conselhos. Tais
18
subsídios são elaborados segundo as orientações constantes dos documentos condicionantes
anteriormente apresentados (6:1-1).
Em 2003, tendo a Marinha concluído que o SPD e o PPA possuem a mesma fundamen-
tação básica, apresentando estruturalmente semelhanças incontestes, foram tomadas providên-
cias para adaptar o sistema do Plano Diretor ao PPA do Governo Federal. As que mais se des-
tacam são: o relacionamento entre os projetos do SPD com os programas e ações do PPA;
atribuição de tarefas para diversos escalões da administração naval; e definição dos gerentes
dos programas e coordenadores de ações (3:1).
A Busca da Excelência Gerencial na Marinha
Desde 1992, no quadro de um engajamento do governo na busca da implementação dos
fundamentos da qualidade no serviço público, a Marinha vem buscando aplicar nas suas uni-
dades modernas técnicas de qualidade na gestão (2:1-2).
A primeira iniciativa concreta deu-se com o lançamento do manual de Gestão pela Qua-
lidade Total (GQT), acompanhado por um programa de treinamento de pessoal. Os resultados
esperados não foram alcançados por razões diversas.
A Força retomou o tema em 1998, com o lançamento de uma Doutrina de Gestão Con-
temporânea (GECON). Um agressivo plano de implementação previa que, a médio prazo, to-
das as organizações da Marinha tivessem aderido ao programa. Também esta iniciativa malo-
grou por razões semelhantes à situação anterior14.
Em 2002, a Doutrina de GECON foi substituída por um Manual de GECON que, embo-
ra tenha retirado o caráter de obrigatoriedade de sua implantação, manteve a orientação geral
para que as unidades buscassem empreender sua administração segundo os princípios da GE-
CON. Esta orientação geral continua em vigor, entretanto, a adesão a esta filosofia não é sig-
nificativa.
Importante passo no sentido de dinamizar a administração de algumas organizações de
apoio foi dado com a implantação da sistemática de Organizações Militares Prestadoras de
Serviços (OMPS) e, em duas delas, a assinatura de contratos de autonomia de gestão.
A filosofia da OMPS trouxe, como maior benefício, a contabilidade de custos, impor-
tante ferramenta para a otimização do emprego de recursos. Enquanto isso, a autonomia de
gestão impôs a elaboração do planejamento estratégico e a adoção de indicadores de desempe-
nho. Ambas resultaram em significativo impulso no sentido da excelência das práticas geren-
ciais.
14 Conclusão do autor fundamentada nos debates no âmbito da Comissão Técnica de Assessoramento de gestão (COTAG) da qual fez parte como representante do Comandante-Geral.
19
A partir destas experiências, outras organizações estão implementando o planejamento
estratégico ou adotando princípios de qualidade em suas gestões.
As OMPS com autonomia de gestão já se destacaram no âmbito da administração públi-
ca, recebendo Prêmios Hélio Beltrão por iniciativas inovadoras de gestão.
Observam-se, ainda, diversas iniciativas da Marinha no sentido de perseguir a idéia do
pensamento estratégico com a promoção de simpósios e seminários diversos.
ANÁLISE COMPARATIVA
Constata-se da análise dos aspectos estudados da SPAN que a referida sistemática está
focada nos aspectos dos níveis político e estratégico-militar até a fase básica do planejamento
setorial da defesa nacional.
A partir da fase do preparo e previsão de emprego, o planejamento de alto nível preo-
cupa-se diretamente com planos relacionados ao material, ao pessoal, ao adestramento e à in-
teligência, posteriormente, chegando diretamente a um orçamento-programa representado
pelo Plano Diretor.
Em nenhum momento da SPAN, verifica-se a presença dos conceitos da gestão estraté-
gica que são verificados nos setores público e privado. Como evidência deste fato pode-se
enunciar a ausência de uma análise ambiental em termos administrativos estratégicos, a não-
definição de grandes escolhas gerenciais (uma visão orientadora de longo prazo) e a postura
estratégica e, por fim, de estratégias administrativas.
O instrumento de planejamento e controle administrativo-financeiro empregado é o
Plano-Diretor, que, embora ainda hoje revele sua utilidade, apresenta as deficiências discuti-
das no primeiro capítulo, sendo uma tecnologia de mais de quarenta anos.
Em especial, relembra-se que o estudo realizado anteriormente adverte que esta escola
de pensamento estratégico tem como principais óbices: a priorização do enfoque financeiro; a
projeção deficiente do futuro em termos administrativos; a não-harmonização do ambiente ad-
ministrativo interno como o externo; a falta de detalhamento da implementação de estratégias
administrativas; e a enfatize nos controles financeiros, em detrimento da medição de aspectos
não-financeiros. Entretanto, como será visto posteriormente não se intenciona propor a desati-
vação do SPD, mas a melhoria dos seus subsídios.
Quanto aos reflexos do PPA na administração naval, esses foram minimizados pelas
ações de adaptação, facilitadas pela semelhança entre este e a SPD. Este fato evidencia que a
Marinha, neste aspecto gerencial, já se encontrava atualizada.
20
O PEM é eficiente na discussão dos temas relativos à estratégia militar, entretanto não
apresenta os ingredientes necessários para cobrir o planejamento estratégico segundo o enfo-
que da ciência da administração.
Da mesma forma, deixa de estar presente na SPAN, um instrumento adequado de im-
plementação e controle das estratégias de gestão. Desta maneira, sem uma ferramenta nos
moldes do BSC, a Marinha tem dificuldades para: transformar a estratégia em ações concre-
tas; alinhar toda a organização com esta estratégia; tornando-as tarefa de todos; transformar os
ativos intangíveis em resultados efetivos; e equilibrar ações de curto e médio prazos.
Finalmente, constata-se, pelo pequeno número de unidades efetivamente engajadas em
programas de qualidade15, que a adoção dos seus princípios e a busca da excelência em ges-
tão, não foi conseguida em uma parcela significativa da Força, não havendo conhecimento
adequado do instrumento de avaliação do PQSP pela Marinha.
15 Segundo os debates ocorridos na reuniões da COTAG.
21
CAPÍTULO 3
APRIMORAMENTOS VISUALIZADOS
GENERALIDADES
No capítulo anterior, verificou-se que a administração da Marinha, em que pesem os re-
sultados efetivos de suas atuais práticas gerenciais, ainda encontra espaço a percorrer para
equiparar-se aos níveis vigentes de excelência em gestão no Brasil, tanto em termos da gestão
na iniciativa privada como para acompanhar as atuais tendências da administração pública.
Assim, este capítulo explicitará as áreas específicas em que estes aprimoramentos po-
dem ocorrer, bem como apresentará as sugestões de ações a empreender visualizadas como
necessárias para cobrir o espaço supramencionado, de modo a elevar a eficiência das práticas
de gestão usadas na administração naval.
Estes aprimoramentos referem-se basicamente à escola de pensamento estratégico em-
pregada e seu relacionamento com a SPAN, à implementação e controle estratégicos com o
uso do instrumento BSC e ao emprego dos critérios do PQSP como padrão de excelência na
gestão.
AS PROPOSTAS
A Inserção da Gestão Estratégica16 na SPAN
Institucionalmente cabe a Marinha o preparo e o emprego do Poder Naval (1:I-1).
Entretanto, e particularmente após a criação do Ministério da Defesa, verifica-se que o
emprego de força militar normalmente dar-se-á de forma integrada, sob a égide de comandos
operacionais combinados17, os quais, quando ativados, subordinar-se-ão ao Comandante Su-
premo.
Desta maneira, pode-se argumentar que os Comandos das Forças Armadas terão predo-
minância da tarefa de preparo do Poder Militar sobre as tarefas de emprego deste Poder, já
que essas últimas tendem a acontecer sob controle dos Comandos Combinados.
16 No enfoque da ciência da administração.17 Segundo palestra do Estado-Maior de Defesa no C-PEM 2005 da EGN.
22
Tal argumentação enfatiza a importância da gestão estratégica na Marinha para o cum-
primento de sua tarefa de garantir o preparo da Força, o que, em minha opinião, será facilitado
pela elaboração e execução de um Plano de Gestão Estratégica da Marinha (PGEM).
A questão passa a ser, então, como deve o PGEM relacionar-se com a SPAN ?.
Até a elaboração do PEM, na fase básica da SPAN, não se verifica a necessidade de al-
terações, considerando-se que este, em última análise, define qual será o papel da Marinha nas
diversas possibilidades de emprego apontadas nos níveis nacional e global militar do planeja-
mento da defesa.
Ou seja, o PEM cria condições para que seja elaborado um projeto de forças capaz de
cumprir as tarefas atribuídas a Marinha. Tal projeto deverá ser construído por meio de ações
diversas de preparo, as quais necessariamente fluem segundo as práticas gerenciais adotadas
na Força. Deste modo, já pode-se concluir que o PGEM terá como condicionantes básicos o
PEM e o “projeto de forças” da Marinha, conseqüentemente devendo aparecer após o PEM.
Ainda na fase básica da SPAN, são elaboradas as DirBaM visando orientar os Planos
decorrentes do PEM, a serem elaborados nas fases seguintes da sistemática. Acredito que é
neste ponto o PGEM deva ser inserido na SPAN, em substituição às DirBaM, uma vez que
esse Plano, com a sua característica orientadora de toda a gestão estratégica da Marinha, al-
cançará o propósito hoje colimado por aquelas Diretrizes. Enfatiza-se, entretanto, que as ori-
entações do PGEM terão uma coerência sistêmica superior, em razão da sua metodologia des-
crita no Capítulo 1.
Em relação as ORCOM e ORISET, estas têm a salutar tarefa de adaptar as ações geren-
ciais às necessidades conjunturais de curto e médio prazo, prática que continuará válida, mes-
mo com a inserção do PGEM na estrutura da SPAN.
As fases subseqüentes da SPAN, referentes ao preparo e previsão de emprego e admi-
nistrativo-financeira, também não devem sofrer alterações em decorrência do PGEM sugeri-
do.
A figura nº 6 apresenta a inserção sugerida do PGEM na SPAN.
Em termos amplos, o PGEM deve abranger os seguintes temas: considerações gerais so-
bre a gestão estratégica; o planejamento estratégico (administrativo); o detalhamento da estra-
tégia, de sua implementação e do controle; e a organização estratégica.
Quando tratando o planejamento estratégico, o PGEM deve abordar, sempre sob a ótica
da administração, a análise dos ambientes externo e interno, as diretrizes organizacionais, a
avaliação estratégica e as a grandes escolhas estratégicas.
23
FASE ADMINISTRATIVO
FINANCEIRA
PEM
PGEM
ORCOM/ORISET
PLANOS DE MATERIAL
PLANO DE MOBILIZAÇÃO
PLANOS OPERACIONAIS
ATOS INTERNA-CIONAIS
DOCU-MENTOS
NACIONAIS E DAS FFAA
PLANOS DE ADESTRAMENTO
ELEMENTOS PARA O
PLANEJA-MENTO
LOGÍSTICO
PLANO DIRETOR
PLANO DE INTELIGÊNCIA
PLANOS DE PESSOAL
FASE DO PREPARO E PREVISÃO
FASE BÁSICA
Figura nº 6 – Inserção do PGEM na SPAN (Proposta)
O detalhamento, implementação e controle da estratégia serão especificamente enfoca-
dos pelo BSC, proposto como instrumento viabilizador chave para o aprimoramento da gestão
da Força, o qual será tratado imediatamente a seguir.
A Figura nº 7 ilustra uma proposta de modelo conceitual a ser adotado pelo PGEM.
Um Balanced Scorecard (BSC) para a Marinha.
As vantagens deste instrumento já foram evidenciadas anteriormente. Esses benefícios
levaram diversas organizações públicas ou sem fins lucrativos a implementar o BSC. A Real
Polícia Montada do Canadá, o Departamento de Comércio dos Estados Unidos, o Ministério
da Defesa do Reino Unido e o Exército dos Estados Unidos, são exemplos do emprego do
BSC com sucesso no mundo (9: 425).
Modelo emModelo Proposta
Modelo sugerido por
24
estudo na DFM CERTO e PETER
Construção dasPremissas
Análise do ambiente externo
Análise do AmbienteAnálise do ambiente interno
Orientações superiores
Princípios de gestão
MissãoDiretriz Organizacional
Objetivos permanentes/organizacionais
Avaliação estratégica
Formulação da EstratégiaGrandesEscolhas
Visão
Opções estratégicas
Fatores críticos de sucesso
Objetivos estratégicos
Estratégias
Detalhamento eImplementação
Perspectivas e temas estratégicosImplementação da
estratégiaMapas estratégicos
Painéis de desempenho
Controle
Controle operacional
Controle EstratégicoControle estratégico
Controle de premissas
Figura nº 7 Modelo Conceitual do PGEM (Proposta)
No BSC, as perspectivas de análise da cadeia de geração de valor representam o ponto
inicial de partida. No caso da Marinha sugiro que seja adotada a cadeia de geração de valor
apresentada na figura nº 8, a qual baseia-se nas experiências do emprego do BSC em institui-
ções públicas estudas por KAPLAN e NORTON, elementos criadores desta metodologia.
O detalhamento da cadeia de geração de valor é feito graficamente em um documento
conhecido como Mapa Estratégico, o qual explicita as relações de causa e efeito necessárias
ao alinhamento da organização à estratégia selecionada, assim obtendo sinergia no conjunto
das ações de toda a organização.
A construção do Mapa Estratégico está além das possibilidades deste trabalho devido à
sua dependência da efetiva elaboração do PGEM.
25
BS
C
Figura nº 8 – Cadeia de Valor da Marinha (Proposta)
Adicionalmente, o BSC prevê que sejam definidos os “temas estratégicos”, ou seja, as
maneiras pelas quais a organização pretende alinhar suas ações para a geração de valor. Em
síntese, os temas são as estratégias a adotar no campo da gestão. O estudo dessas também en-
contra-se além das metas desta monografia.
No prosseguimento da metodologia do BSC, devem ser criados os Painéis de Desempe-
nho, ferramenta que alinha as ações práticas a serem tomadas em cada perspectiva da cadeia
de geração de valor. Neles são definidos, também, como os resultados serão mensurados, os
índice-alvo pretendidos, as iniciativas necessárias a concretização da ação, os setores respon-
sáveis e os prazos.
Cada setor responsável deverá implementar as iniciativas , também criando no seu pla-
nejamento Painéis de Desempenho “subordinados”, e assim por diante até que, em termos ide-
ais, cheque-se a Painéis de Desempenho individuais. Este estágio de evolução do BSC somen-
te é eficazmente alcançado por poucas organizações no setor privado em termos mundiais.
Nestas o desempenho da pessoa no cumprimento de suas metas tem influência direta na remu-
neração do seu trabalho (10:259).
Assim sendo, fica facilitado o alinhamento da Marinha à estratégia selecionada e criadas
as condições para a gerência participativa, na medida em que cada elemento da cadeia de ge-
ração de valor tem conhecimento de sua exata responsabilidade no contexto geral18.
O emprego do BSC cria condições para que cada setor da Marinha possa melhor subsi-
diar o PD, que se mantém válido e necessário ao acompanhamento fisco-financeiro das inicia-
tivas levantadas nos Painéis de Desempenho.
A Marinha e o Programa de Qualidade no Serviço Público
18 As constatações referentes ao BSC foram também apoiadas na apresentação feita por representante da PETROBRAS no simpósio sobre gestão realizado em 2004 por iniciativa da Diretoria de Finanças da Marinha.
26
PERSPECTIVA DA MISSÃO
PERSPECTIVA DA SOCIEDADE
PERSPECTIVA DO APRENDIZADO E CRESCIMENTO
PERSPECTIVA FINANCEIRA
PERSPECTIVA INTERNA
A implementação dos princípios da GECON recomendados pela Marinha será facilitada
pelo emprego do instrumento de avaliação do PQSP, uma vez que é lícito assumir que o aten-
dimento a todos os aspectos previstos no referido instrumento garante a excelência da gestão
da organização.
A Tabela nº 9 apresenta a relação de critérios, evidenciando a abrangência de todos os
aspectos da qualidade, transformando-o em verdadeiro “memento” da qualidade.
Critérios de Excelência na GestãoLiderança1.1 Sistema de liderança1.2 Cultura da Excelência1.3 Análise crítica do desempenho global
Estratégias e Planos
2.1 Formulação das estratégias2.2 Desdobramento das estratégias2.3 Formulação do sistema de medição do desempenho
Cidadãos e Sociedade3.1 Imagem e conhecimento mútuo3.2 Relacionamento com os cidadãos-usuários3.3 Interação com a sociedade
Informação
4.1 Gestão das informações da organização4.2 Gestão das informações comparativas4.3 Gestão do capital intelectual
Pessoas
5.1 Sistemas de trabalho 5.2 Desenvolvimento e capacitação5.3 Qualidade de vida
Processos
6.1 Gestão de processos finalísticos6.2 Gestão de processos de apoio6.3 Gestão de processos relativos aos fornecedores6.4 Gestão orçamentária e financeira
Critérios de Excelência na Gestão (Continuação)
Resultados
7.1 Resultados relativos aos cidadãos7.2 Resultados relativos à sociedade 7.3 Resultados orçamentários e financeiros
27
7.4 Resultados relativos às pessoas 7.5 Resultados relativos aos fornecedores 7.6 Resultados relativos aos serviços e produtos7.7 Resultados dos processos de apoio e organizacionais
Tabela nº 9 – Critérios de Excelência
A proposta não é fazer com que as organizações militares se candidatem ao Prêmio de
Qualidade do Governo Federal (PQGF), mas sim empregar o referido instrumento de avalia-
ção como orientador da gestão das Unidades.
Para tanto, sugiro que o Manual de GECON amplie sua abordagem para incluir o citado
instrumento e que a avaliação da gestão, segundo este instrumento, seja incluída na sistemáti-
ca das Inspeções Administrativo-Militares (IAM), adaptando-se as Listas de Verificação à fi-
losofia intrínseca ao PQSP.
COMENTÁRIOS ADICIONAIS
Ressalta-se que não é o propósito deste trabalho apresentar o planejamento da gestão es-
tratégica da Marinha, mas sim evidenciar aspectos, onde são possíveis aprimoramentos da
gestão, e apresentar sugestões gerais para a implementação destes.
Conseqüentemente, os estudos para a implementação das melhorias sugeridas devem ser
objeto de planejamento específico, o qual não deve descartar a provável necessidade de trei-
namento de pessoal para abordagem dos temas em tela.
Apesar das diversas propostas apresentadas neste capítulo, não há dúvida de que a admi-
nistração naval ainda destaca-se pela eficácia de suas práticas gerenciais, no âmbito das de-
mais organizações públicas, sendo tal fato comprovado pela simples observação da manuten-
ção das atividades essenciais pela Marinha, apesar das restrições existentes.
Entretanto, também são inegáveis as possibilidades de aprimoramento dessas práticas,
conforme as idéias levantadas nesta seção, as quais buscam evidenciar o aspecto sistêmico e
de eficiência nas práticas gerenciais da Marinha.
O que se pode argumentar é que a Marinha poderia estar ainda em melhor situação com
o aperfeiçoamento de sua gestão, mediante o emprego de escola de pensamento estratégico
mais atualizadas e a adoção efetiva dos princípios da qualidade.
28
CONCLUSÃO
As organizações vêm evoluindo constantemente seus métodos administrativos, de modo
a capacitá-las a sobreviver em um mundo globalizado e competitivo, sendo este processo lide-
rado pelas empresas privadas.
A administração pública brasileira busca incorporar modernos conceitos e metodologias
de gestão, acompanhando esta evolução no setor privado, fato que resultou em uma verdadei-
ra reforma gerencial.
Desta forma, como parcela da administração pública, a Marinha participa dessa reforma,
sendo inspirada a buscar a melhoria de seus procedimentos gerenciais.
Enquadrado na temática geral dessa evolução gerencial, encontra-se o objeto central do
estudo, qual seja, a gestão estratégica na MB.
Esse tema adquire contornos de especial importância devido ao significativo impacto
que os procedimentos gerenciais no nível estratégico têm sobre os resultados obtidos pela or-
ganização e na eficiência de seus processos internos. São evidentes as oportunidades de me-
lhorias gerenciais na gestão da MB com o emprego de metodologias administrativas atualiza-
das.
A essência do trabalho reside no questionamento da posição da gestão estratégica na
MB, no enfoque da ciência da administração, relativamente à evolução das práticas
gerenciais, além do levantamento dos aperfeiçoamentos que se fizerem necessários.
O estudo conceitual e genérico da gestão distinguiu a evolução do pensamento
estratégico segundo cinco escolas bem definidas: a do planejamento financeiro; a do
planejamento de longo prazo; a do planejamento estratégico clássico; a da administração
estratégica; e da gestão estratégica. Cada uma destas escolas complementou as anteriores,
resolvendo suas principais deficiências.
Por sua vez, três enfoques caracterizaram a evolução do conceito de qualidade: a
inspeção; o controle estatístico; e a qualidade total. No Brasil o movimento da qualidade
tomou impulso com a criação do Prêmio Nacional da Qualidade (PNQ), sendo adotados
elevados critérios para a avaliação da gestão.
Dentre os conceitos e metodologias atuais estudados, avultaram de importância a gestão
estratégica, o BSC e os critérios de excelência na gestão do PQSP.
As vantagens associadas à gestão estratégica são: a formalização e comunicação das
grandes escolhas organizacionais; a coerência das ações estratégicas com os ambientes interno
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e externo; a visão objetiva dos problemas da organização; o ordenamento de prioridades; a
obtenção de efeito sinérgico da conjugação de esforços sobre metas definidas; e a coordena-
ção das ações e decisões entre os níveis estratégicos e operacional da organização.
O BSC detalha a estratégia, sua implementação e controle. Assim gerando alinhamento
e foco estratégicos de toda a gestão, bem como transforma ativos intangíveis em resultados
práticos. O uso do BSC permite a visualização completa das interações existentes na cadeia
de geração de valor. Além disso, equilibra: medidas financeiras e não-financeiras; ações de
curto e longo prazo; e indicadores relativos aos ambientes externo e interno.
No tocante à adoção dos critérios de excelência nos programas de qualidade do governo,
destacam-se, dentre outras, as vantagens de sistematização da busca pela qualidade.
Os argumentos contrários inerentes a estas idéias e os insucessos verificados não ofus-
cam as vantagens do emprego dos conceitos em tela.
A evolução da gestão pública brasileira, destaca a valorização das modernas filosofias
de gestão, particularmente no que se refere ao PPA, deste modo acolhendo as influências ex-
ternas já apresentadas. A implementação do PQSP é uma comprovação disso. Evidencia-se,
por conseqüência, a incorporação de práticas gerenciais modernas na administração pública.
A SPAN, principal metodologia de gestão da Marinha, e seus documentos integrantes,
não abordam os aspectos normalmente encontrados em planejamentos estratégicos focados na
gestão.
Somente o Plano Diretor apresenta enfoque administrativo. Entretanto, por incorporar a
metodologia do orçamento-programa, caracteriza uma escola de pensamento estratégico dos
anos 1950, com significativas restrições, quando comparada a escolas mais modernas.
Especificamente quanto a busca de excelência nas práticas gerenciais, as principais
iniciativas desenvolvidas na Marinha para a implementação da GECON ainda não surtiram os
efeitos desejados.
Deste modo, verifica-se que os processos de gestão na Marinha precisam evoluir para
equiparar-se aos níveis de excelência em gestão vigentes no Brasil, em que pesem os resulta-
dos obtidos pela administração naval.
Os aprimoramentos visualizados como prioritários são: a implantação da gestão estraté-
gica na SPAN; o emprego da “tecnologia” do BSC para a implementação e controle das estra-
tégias de gestão; e a adoção dos critérios do PQSP como padrão de gestão a alcançar em toda
a Marinha.
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A proposta de alteração da SPAN refere-se à substituição das DirBaM por um Plano de
Gestão Estratégica da Marinha (PGEM) como integrante da fase básica da citada sistemática,
sendo mantidos os seus demais documentos.
O PGEM, em termos gerais, deve abranger considerações gerais sobre a gestão estraté-
gica; o planejamento estratégico (administrativo); o detalhamento da estratégia, sua imple-
mentação e controle, e a organização estratégica.
O BSC deve estar integrado ao PGEM, tratando do detalhamento das estratégias de ges-
tão, da sua implementação e controle. As iniciativas definidas pelo BSC facilitarão a confec-
ção dos subsídios ao Plano Diretor.
Os principais ganhos com a utilização do BSC são: o alinhamento da organização com
as estratégias; a transformação da estratégia em tarefa de todos; o aproveitamento dos ativos
intangíveis na obtenção de resultados; e o equilíbrio de ações de curto e longo prazos.
A definitiva implantação dos critérios excelência do PQSP na gestão da MB é sugerida
mediante a adaptação das Listas de Verificação das IAM ao instrumento de avaliação do refe-
rido programa.
Conclusivamente, este trabalho argumenta que, embora comparativamente à outras or-
ganizações públicas brasileiras, a MB ocupe posição de destaque em termos de suas práticas
gerenciais, revelam-se possibilidades significativas de melhoria de suas práticas gerenciais de
modo a equiparar a gestão estratégica da Força às organizações privadas e a acompanhar a
evolução da reforma gerencial do Estado. Para tanto foram apresentadas as sugestões anterior-
mente descritas.
As idéias levantadas no trabalho não concluem que a Marinha é ineficaz em sua admi-
nistração, mas evidenciam que essa teria muito a ganhar com o aperfeiçoamento de suas práti-
cas gerencias.
Para uma possível implementação das propostas apresentadas, sugere-se adotar as se-
guintes fases:
- Fase inicial (apresentação do tema, ampliação da pesquisa e elaboração de um plano
de trabalho);
- Fase de elaboração do PGEM Preliminar e adaptação das LV –IAM (treinamento de
pessoal e elaboração do plano);
- Fase do projeto-piloto (teste de implantação em setor selecionado);
- Fase de revisão do PGEM e adaptação da SPAN; e
- Fase final (implantação em toda a Marinha).
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Enfim, ao evidenciar as vantagens da incorporação de modernos conceitos e ferramentas
de administração à gestão estratégica da Marinha, espera-se ter contribuído para a melhoria da
sua eficiência administrativa, tão necessária ao cumprimento da Missão em face das restrições
orçamentárias vigentes.
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