UNIVERSIDADE DE BRASLIA FACULDADE DE TECNOLOGIA DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL

MEDIDAS PARA EVITAR O SUPERFATURAMENTO DECORRENTE DOS JOGOS DE PLANILHA EM OBRAS PBLICAS

MARCUS VINICIUS CAMPITELI

ORIENTADOR: ROSA MARIA SPOSTO CO-ORIENTADOR: MARCOS JURUENA VILELLA SOUTO DISSERTAO DE MESTRADO EM ESTRUTURAS E CONSTRUO CIVIL PUBLICAO: E.DM 009A/06 BRASLIA/DF: SETEMBRO - 2006

UNIVERSIDADE DE BRASLIA FACULDADE DE TECNOLOGIA DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL MEDIDAS PARA EVITAR O SUPERFATURAMENTO DECORRENTE DOS JOGOS DE PLANILHA EM OBRAS PBLICAS MARCUS VINICIUS CAMPITELI DISSERTAO SUBMETIDA AO DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL DA FACULDADE DE TECNOLOGIA DA UNIVERSIDADE DE BRASLIA COMO PARTE DOS REQUISITOS NECESSRIOS PARA A OBTENO DO GRAU DE MESTRE EM ESTRUTURAS E CONSTRUO CIVIL. APROVADA POR: _________________________________________________ Prof. Rosa Maria Sposto, D.Sc. (UnB) (Orientador) _________________________________________________ Prof. Marcos Juruena Vilella Souto, D.Sc. (UGF) (Co-orientador) _________________________________________________ Prof. Joo Carlos Teatini Clmaco, Ph.D. (UnB) (Examinador Interno) _________________________________________________ Osvaldo Gomes de Holanda Junior, D.Sc. (TCU) (Examinador Externo) BRASLIA/DF, 04 de Setembro de 2006.

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FICHA CATALOGRFICA CAMPITELI, MARCUS VINICIUS Medidas para evitar o superfaturamento decorrente dos jogos de planilha em obras pblicas [Distrito Federal] 2006. xiii, 109p., 297 mm (ENC/FT/UnB, Mestre, Estruturas e Construo Civil, 2006). Dissertao de Mestrado Universidade de Braslia. Faculdade de Tecnologia. Departamento de Engenharia Civil e Ambiental. 1.Jogos de Planilha 2. Jogo de Preos 3.Planilha Oramentria 4. Obras Pblicas 5.Superfaturamento I. ENC/FT/UnB II. Ttulo (srie) REFERNCIA BIBLIOGRFICA CAMPITELI, Marcus Vinicius (2006). Medidas para Evitar o Superfaturamento Decorrente dos Jogos de Planilha em Obras Pblicas. Dissertao de Mestrado em Estruturas e Construo Civil (2006), E.DM 009A/06, Departamento de Engenharia Civil e Ambiental, Universidade de Braslia, Braslia, DF, 109 p. CESSO DE DIREITOS AUTOR: Marcus Vinicius Campiteli. TTULO: Medidas para Evitar o Superfaturamento Decorrente dos Jogos de Planilha em Obras Pblicas. GRAU: Mestre ANO: 2006

concedida Universidade de Braslia permisso para reproduzir cpias desta dissertao de mestrado e para emprestar ou vender tais cpias somente para propsitos acadmicos e cientficos. O autor reserva outros direitos de publicao e nenhuma parte dessa dissertao de mestrado pode ser reproduzida sem autorizao por escrito do autor.

____________________________ Marcus Vinicius Campiteli SQN 111, bloco K, apto. 601. Asa Norte. 70751-110. Braslia DF Brasil.

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DEDICATRIA

Dedico este trabalho minha mulher, Liane, e meu filho, Gabriel, e minha famlia, por serem a felicidade da minha vida.

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AGRADECIMENTOS minha mulher, Liane Paola, sempre solidria, que me deu todo o apoio e incentivo possveis. Ao meu filho, Gabriel, felicidade de nossas vidas, que me inspira na luta por um mundo melhor. Aos meus pais, Vicente e Heliana, professores, que sempre me incentivaram e me guiaram, tornando possvel as barreiras ultrapassadas, aos quais sou sempre grato. minha irm, Talita, minha tia, Heli, e aos meus avs, Jos e Lourdes, que sempre foram exemplos de elevada moral e retido de atitudes, tambm responsveis pelo que sou e pelo que consegui. minha sogra, urea, e aos nossos familiares, que sempre me apoiaram com total desprendimento. minha orientadora e amiga, professora Rosa Maria Sposto, pela confiana e ensinamentos transmitidos, sempre me guiando de forma objetiva e prestativa. Ao meu co-orientador, professor Marcos Juruena Vilella Souto, procurador do estado do Rio de Janeiro, notrio doutrinador jurdico, que no hesitou em me orientar neste trabalho, no poupando esforos para a disseminao de seus preciosos conhecimentos. Aos meus cunhados, Flvio Amaral Garcia e Aline Paola de Almeida, procuradores do estado do Rio de Janeiro, que sempre me atenderam em todos os quesitos, em especial nos conhecimentos jurdicos, num apoio contnuo, cujo principal ensinamento para este trabalho foi o de que nunca podemos nos esquecer dos Princpios da Razoabilidade e da Proporcionalidade ao interpretarmos a lei, sempre na busca do equilbrio. A todos que possibilitaram e contriburam para este trabalho, em especial ao Cludio Sarian Altounian, Carlos Sebastio da Costa, Carlos Augusto de Melo Ferraz, Edmur Baida e Andr Kresch, analistas de controle externo do Tribunal de Contas da Unio. E a todos que possibilitaram e contriburam para minha formao profissional, em especial o Cel R/1 Roberto Dias Morales e o Prof. Romilde Almeida de Oliveira.

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RESUMOMEDIDAS PARA EVITAR O SUPERFATURAMENTO DECORRENTE DOS JOGOS DE PLANILHA EM OBRAS PBLICAS Autor: Marcus Vinicius Campiteli Orientador: Rosa Maria Sposto Co-orientador: Marcos Juruena de Vilella Souto Programa de Ps-graduao em Estruturas e Construo Civil Braslia, setembro de 2006. H muito desperdcio de recursos pblicos nos suntuosos montantes despendidos em obras no Brasil. S em 2005, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) evitou um desperdcio em torno de R$ 1 bilho, em atuaes prvias e repactuaes contratuais, e apontou o sobrepreo e o superfaturamento como os principais tipos de irregularidades constatados nas suas auditorias em contrataes de obras federais. Muitas das vezes, tais desperdcios ocorrem por insuficincia na aplicao das normas legais existentes e no por existirem brechas na lei. De modo geral, o jogo de planilha caracteriza-se pela atribuio de diminutos preos unitrios a servios que de antemo a empresa sabe que no sero executados ou que tero os quantitativos diminudos e de elevados preos a servios que tero os seus quantitativos aumentados por meio de alteraes contratuais sob o pretexto do atendimento do interesse pblico. Com isso, os licitantes vencem a competio propondo executar a obra por valor global abaixo dos demais concorrentes, valor este que pode se tornar o mais desvantajoso em relao s demais propostas ao longo da vigncia contratual. A partir da legislao existente combinada com os conceitos de engenharia so propostas medidas prvias e concomitantes aos contratos de obras pblicas para evitar a ocorrncia do superfaturamento devido aos jogos de planilha. As principais linhas de ao consistem na elaborao dos projetos executivos previamente s licitaes e/ou contrataes e na aplicao do critrio de aceitabilidade de preos unitrios no edital subsidiariamente ao critrio de seleo pelo menor preo. So apresentadas tambm medidas saneadoras que foram adotados pelo TCU para eliminar os efeitos dos jogos de planilha em contratos j iniciados, por meio dos Mtodos do Balano e do Desconto, que se baseiam na manuteno do equilbrio econmico dos contratos administrativos.

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ABSTRACTAuthor: Marcus Vinicius Campiteli Supervisor: Rosa Maria Sposto Co-supervisor: Marcos Juruena de Vilella Souto Programa de Ps-graduao em Estruturas e Construo Civil Braslia, September of 2006. MEASURES TO PREVENT OVERPRICING OF PUBLIC CONSTRUCTIONS RESULTING FROM THE MANIPULATION OF SPREADSHEETS Sumptuous amounts of public resources are wasted in constructions in Brazil. During 2005, the Tribunal de Contas da Unio (TCU) avoided the misapplication of around R$ 1 billion by means of actions previous to the signing of contracts as well as contract renegotiations. This Court of Accounts has also appointed overpricing and overcharging as the main forms of irregularities observed in the audits performed in contracts of federal constructions by its team of analysts. Several times, such misapplication of public resources is due to the insufficient utilization of legal regulations and not to the existence of breaches in the legislation. Generally, the manipulation of spreadsheets is characterized by the stipulation of reduced unitary prices to services which the bidder knows will not be executed throughout the contract or that will have their quantities diminished for some reason; likewise, higher prices are set to services which will have their amounts increased by means of contractual modifications that take place under the pretext of contemplating public interest. In consequence of that, one bidder wins the competition by proposing the execution of a construction with a global price which, apparently, is smaller than that of their contenders. Nevertheless, due to such manipulation of spreadsheets, the winning bid can become disadvantageous in relation to the other proposals during the contract lifetime. Starting from the existing laws, combined with engineering concepts, we are proposing measures which should be taken previously or concurrently with public construction contracts in order to avoid the occurrence of overcharging due to the manipulation of spreadsheets. The main line of action consists of the elaboration of executive designs prior to the bid and/or signing of contract and the application of the unitary price acceptance criterion in the bidding regulation, supplementary to the minimum price rule. We also present sanitary measures that have been adopted by TCU with the objective of eliminating the effects of the manipulation of spreadsheets in existing contracts, by means of application of the Balance and the Discount Methods, which are based in the maintenance of the economic equilibrium of administrative contracts.

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SUMRIO 1 INTRODUO E OBJETIVOS..................................................................................1 1.1 INTRODUO...........................................................................................................1 1.2 OBETIVOS..................................................................................................................9 1.2.1 Objetivo geral............................................................................................................9 1.2.2 Objetivos especficos.................................................................................................9 1.3 METODOLOGIA......................................................................................................10 1.4 ESTRUTURA DA DISSERTAO........................................................................11 2 ORAMENTAO NA CONSTRUO CIVIL....................................................12 2.1 INTRODUO .........................................................................................................12 2.2 ESTRUTURA DOS ORAMENTOS DE OBRAS DE CONSTRUO CIVIL12 2.2.1 Custos Diretos .........................................................................................................13 2.2.1.1 Encargos sociais sobre a mo-de-obra...............................................................16 2.2.1.2 Administrao local.............................................................................................17 2.2.1.3 Canteiro de Obra .................................................................................................18 2.2.1.4 Mobilizao e Desmobilizao............................................................................19 2.2.2 BDI (Bonificao e Despesas Indiretas) ou LDI (lucro e Despesas Indiretas) ..19 2.2.2.1 Custos indiretos com valor percentual fixo e obrigatrio................................20 2.2.2.2 Imposto sobre Servios (ISS) ..............................................................................20 2.2.2.3 Administrao Central........................................................................................20 2.2.2.4 Riscos e Seguros ...................................................................................................21 2.2.2.5 - Despesas financeiras.............................................................................................21 2.2.2.6 Imposto de Renda e Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL).....22 2.2.2.7 Lucro ou Margem de Remunerao ..................................................................22 2.2.2.8 Frmula do BDI ...................................................................................................22 2.2.3 Planilha Oramentria de Obra de Construo Civil.........................................23 2.3 PREO DE MERCADO...........................................................................................25 2.4 SISTEMAS DE REFERNCIA DE PREOS .......................................................28 2.4.1 Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil Sinapi29 2.4.1.1 Histrico ...............................................................................................................31 2.4.1.2 As bases da coleta de dados ................................................................................31 2.4.1.3 Cadastro de insumos ...........................................................................................32 viii

2.4.1.4 A coleta dos dados ...............................................................................................33 2.4.1.5 - A concepo do preo e salrio coletado ............................................................34 2.4.1.6 Resultados ............................................................................................................34 2.4.2 Sistema de Custos Rodovirios - Sicro2 ...............................................................35 2.4.2.1 Sistema de pesquisa de preos. ...........................................................................36 2.4.2.2 Consideraes sobre o Sicro2 .............................................................................37 2.5 "JOGO DE PLANILHA".........................................................................................37 2.5.1 Efeito do "Jogo de Planilha" por meio de alteraes contratuais .....................39 2.5.2 - "Jogo de Planilha" na distribuio dos recursos ao longo do tempo .................42 3 CONTRATAO DE OBRAS PBLICAS NO BRASIL .......................................46 3.1 INTRODUO .........................................................................................................46 3.2 PROJETO BSICO. .................................................................................................48 3.3 ORAMENTO-BASE ..............................................................................................55 3.4 JULGAMENTO E SELEO.................................................................................56 3.5 CONTRATO ADMINISTRATIVO.........................................................................59 3.6 EQUILBRIO ECONMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO. ......................61 4 MEDIDAS PARA EVITAR O SUPERFATURAMENTO DEVIDO AOS "JOGOS DE PLANILHA" ...............................................................................................68 4.1 INTRODUO .........................................................................................................68 4.2 MEDIDAS PRVIAS................................................................................................68 4.2.1 Elaborao de projeto executivo prvio contratao e integrante do edital ..69 4.2.2 Aplicao do critrio de aceitabilidade de preos unitrios ...............................71 4.3 MEDIDAS SANEADORAS......................................................................................73 4.3.1 Mtodo do Balano .................................................................................................73 4.3.2 Mtodo do Desconto ...............................................................................................76 5 APLICAO DAS MEDIDAS PREVENTIVAS E SANEADORAS .....................80 5.1 ESTUDO DE CASO ..................................................................................................80 5.2 ELABORAO DE PROJETO EXECUTIVO PRVIO CONTRATAO E INTEGRANTE DO EDITAL ............................................................................................83 5.3 ADOO DO CRITRIO DE ACEITABILIDADE DE PREOS UNITRIOS NO EDITAL........................................................................................................................84 ix

5.4 APLICAO DO MTODO DO BALANO.......................................................88 5.5 APLICAO DO MTODO DO DESCONTO ....................................................91 6 CONCLUSES.............................................................................................................94 6.1 ATENDIMENTO AOS OBJETIVOS PROPOSTOS ............................................94 6.2 PROPOSTA DE PESQUISAS FUTURAS..............................................................95 6.3 CONSIDERAES FINAIS....................................................................................96 7 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .......................................................................98 ANEXO..............................................................................................................................105

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LISTA DE TABELASTabela 1.1 Os tipos de irregularidades mais encontrados nas fiscalizaes de obras pblicas do TCU em 2005 ...............................................................................02 Tabela 2.1 Exemplo de tabela hipottica de composio de custo unitrio ......................15 Tabela 2.2 Itens de valor percentual fixo e obrigatrio.....................................................20 Tabela 2.3 Exemplo hipottico de parte de uma planilha oramentria de obra de construo civil................................................................................................24 Tabela 2.4 Divulgao dos resultados da pesquisa mensal do Sinapi.. .............................34 Tabela 2.5 Condies originais x condies aps alteraes contratuais de um contrato hipottico, com aumento de quantitativo de itens com sobrepreo e supresso de item com subpreo ......................................................................................39 Tabela 2.6 Condies originais x condies aps alteraes contratuais de um contrato hipottico, com supresso de item com subpreo............................................40 Tabela 4.1 Avaliao das vantagens e desvantagens pelo Mtodo do Balano. ...............75 Tabela 5.1 "Jogo de Planilha" elaborado pela licitante em funo de Projeto Bsico deficiente. ........................................................................................................81 Tabela 5.2 - Contrato aps alteraes quantitativas e qualitativas .......................................82 Tabela 5.3 Impossibilidade de uso do "Jogo de Planilha" devido ao critrio de aceitabilidade de preos unitrios, porm com preo unitrio com subpreo ao item fundao em concreto ciclpico devido ao projeto falho........................84 Tabela 5.4 Proposta da contratada aps a primeira alterao contratual...........................85 Tabela 5.5 Proposta da segunda colocada com preos cotados de boa-f.........................86 Tabela 5.6 Situao do contrato aps as alteraes contratuais necessrias devido ao "Jogo de Planilha". ..........................................................................................88 Tabela 5.7 Aplicao do Mtodo do Balano....................................................................89 Tabela 5.8 Quantificao dos ganhos indevidos auferidos pela contratada devido ao jogo de planilha por meio do Mtodo do Balano...................................................91 Tabela 5.9 Aplicao do Mtodo do Desconto .................................................................92

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LISTA DE GRFICOSGrfico 2.1- Comportamento do IPCC em funo do nmero de participantes classificados.27 Grfico 2.2 Distribuio de probabilidades para diversos quantitativos de cotaes. .......28 Grfico 2.3 Obra sem jogo de planilha ..........................................................................42 Grfico 2.4 Obra com jogo de planilha..........................................................................43 Grfico 2.5 Obra sem jogo de planilha curva S..............................................................44 Grfico 2.6 Curva Percentual Acumulado x Tempo de Obra com jogo de planilha.........44

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LISTA DE ABREVIAES, NOMENCLATURAS e SMBOLOGIASAC ASBRACO BNH CEMPRE COFINS CPMF CSLL CUB DNIT DNOCS IBGE IG-P IR ISS LDI LDO P PIS PV R Secob Sicro2 Sinaop Sinapi Sisorh TCPO TCU UGI - Acrdo - Associao Brasiliense de Construtores - Banco Nacional de Habitao - Cadastro de Empresas do IBGE - Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social - Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira - Contribuio Social sobre o Lucro Lquido - Custo Unitrio Bsico - Departamento Nacional de Infra-Estrutura Terrestre - Departamento Nacional de Obras contra as Secas

- Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica- Irregularidade Grave com indicativo de Paralisao - Imposto de Renda - Imposto sobre Servios - Lucro e Despesas Indiretas - Lei de Diretrizes Oramentrias - Plenrio - Programa de Integrao Social - Preo de Venda - Remunerao - Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio - Sistema de Custos Rodovirios - Simpsio Nacional de Auditoria de Obras Pblicas - Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil - Sistema para elaborao de Oramento de obras civis de Usinas Hidreltricas - Tabelas de Composies de Preos para Oramentos - Tribunal de Contas da Unio - Unidades Geogrficas de Informao

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1) INTRODUAO, OBJETIVOS E METODOLOGIA1.1) INTRODUO Os investimentos realizados em obras pblicas no Brasil so bastante relevantes, tanto pelos elevados valores envolvidos como pelo impacto econmico e social que possuem sobre a vida da comunidade. De acordo com informaes contidas no Acrdo 1469/2005 Plenrio do Tribunal de Contas da Unio (AC 1469/2005-P-TCU), s no ano de 2005, o volume de recursos fiscalizados pelo TCU referente a obras pblicas financiadas com recursos federais, totalizou mais de R$ 19 bilhes. Em reportagem do sitio da Internet, www.terra.com.br, em 24/06/2006 foi noticiado que: O Tribunal de Contas da Unio (TCU) teria impedido que R$ 5,7 bilhes acabassem nas mos de empresas que vendiam servios ou pretendiam celebrar contratos de obras com valores superestimados nos trs anos de governo Lula. Segundo o presidente do TCU, ministro Adylson Motta, em informao dada em 25 de maio de 2006, na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional, a fiscalizao de obras pelo TCU proporcionou em 2005 a economia aos cofres pblicos da ordem de R$ 1 bilho. Ele citou como exemplo da economia gerada a atuao do TCU na fiscalizao do empreendimento de transposio do Rio So Francisco, que teve reduo de custo de R$ 400 milhes. Destacou, ainda, as auditorias realizadas nas obras da BR 101/trecho Nordeste, que representaram uma economia de mais de R$ 200 milhes, e a fiscalizao no Terminal de Passageiros n 3, do Aeroporto de Cumbica, em So Paulo, em que houve uma reduo de R$ 75 milhes.1 No AC 1469/2005-P-TCU mencionada uma listagem com os 10 (dez) principais tipos de irregularidades graves com indicativo de paralisao (IG-P), observadas nas obras fiscalizadas pelo TCU em 2005. Essa listagem encontra-se demonstrada na Tabela 1.1.

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Dados obtidos no site www.tcu.gov.br. Acesso em 30/05/2006.

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Ainda no item 37 do AC 1469/2005-P-TCU, confirma-se o que se demonstra na Tabela 1.1: A propsito desse rol, a Secob2 destaca em seu relatrio que o elevado custo das obras pblicas continua sendo a principal vertente a ser enfrentada pelos rgos de controle. As ocorrncias de sobrepreo e de superfaturamento respondem por 21% do total de 228 irregularidades com IG-P identificadas nos diversos contratos integrantes dos programas de trabalho fiscalizados. Tabela 1.1: Os tipos de irregularidades mais encontrados nas fiscalizaes de obras pblicas do TCU em 2005.Fiscalizaes de obras em 2005 Tipo de Irregularidade Grave Categoria "P" (IG-P) Sobrepreo Irregularidades graves concernentes ao aspecto ambiental Demais irregularidades graves no processo licitatrio Superfaturamento Projeto bsico/executivo deficiente ou inexistente Alteraes indevidas de projetos e especificaes Administrao irregular de contratos Projeto bsico/executivo deficiente ou inexistente com risco de dano ao errio N de Fiscalizaes 32 20 20 17 14 12 11 10

Projeto bsico/executivo deficiente ou inexistente ocasionando possvel 7 nulidade do processo licitatrio ou do contrato Execuo oramentria irregular 7

Fonte: Acrdo 1469/2005 Plenrio - TCU Permite-se inferir desse balano, conjuntamente com o relatrio da Secob, que o sobrepreo3 e o superfaturamento4 esto entre as principais irregularidades encontradas em obras pblicas, o que demonstra a generalizao da prtica de gesto antieconmica dos recursos pblicos em nosso pas. Tais valores pagos em excesso por tais obras dificilmente retornam sociedade, que acaba pagando mais caro do que o preo usual de mercado para ter disposio, muitas das vezes, benfeitorias com qualidade inferior ao que se obteria por menor preo no meio privado. Segundo MARQUES NETO (1993), o superfaturamento de um contrato administrativo consiste em procedimento doloso no sentido de lesar o errio pblico, por meio do expediente da prtica de preos acima dos padres de mercado, com desrespeito aos princpios da economicidade e razoabilidade que devem nortear a avena administrativa. Dito de outra maneira, superfaturamento implica na emisso de fatura em valor superior ao2 3

Secob Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio, pertencente ao TCU. Sobrepreo Preo acima do mercado. 4 Superfaturamento Sobrepreo pago.

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valor efetivo do bem, visando no mais das vezes a um locupletamento de alguma das partes por meio da apropriao dessa diferena. O tema obras pblicas tornou-se destaque no cenrio nacional com a criao da Comisso Temporria do Senado Federal, destinada a inventariar as obras no concludas, custeadas pela Unio, por meio do Requerimento n 651, de 1995. As concluses daquele relatrio mostraram um grave quadro no gerenciamento de obras pblicas no pas: 2.214 obras inacabadas, cujo montante de investimento aproximava-se a R$ 15,0 bilhes. (ALTOUNIAN & MENDES, 2000) Humberto Guimares Souto, Ministro do Tribunal de Contas da Unio (TCU), em discurso de abertura do VII Simpsio Nacional de Auditoria de Obras Pblicas, destacou que notrio que os investimentos em obras pblicas so altamente suscetveis ocorrncia de irregularidades, em razo da magnitude das quantias despendidas e das dificuldades enfrentadas para acompanhamento de todas as etapas de execuo, e defende que isso no se trata de um exagero, dando como exemplo as concluses das Comisses instaladas no mbito do Poder Legislativo Federal, em 1995 e em 2001, para investigar obras inacabadas, em que, na primeira daquelas oportunidades, foram detectadas malversaes de recursos federais em mais de 2000 empreendimentos. ZYMLER apud ALTOUNIAN & MENDES (2000) assim se manifesta sobre o tema: A sociedade brasileira tem exigido, de forma mais contundente, a melhoria da qualidade do gasto pblico. Acontecimentos recentes que foram amplamente abordados pelos meios de comunicao aguaram a percepo do homem comum para questes relacionadas com o emprego dos recursos arrecadados pelo Estado. Tal sentimento revela amadurecimento da populao, que passa a exigir aumento na efetividade das instituies responsveis pelo controle da utilizao desses recursos. O novo cenrio democrtico tende a no admitir mais a figura do gestor incompetente, muito menos do corrupto. (ALTOUNIAN & MENDES, 2000) A contratao com o Estado, por meio dos seus rgos, autarquias, fundaes, empresas pblicas e de economia mista e suas controladas, no ocorre de maneira livre, mas por meio de procedimento preliminar de seleo da proposta mais vantajosa, conforme

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preconizado no inciso XXI do art. 37 da Constituio Federal e na Lei 8.666/93, que a licitao. (SOUTO, 2005) Nesse contexto de gesto antieconmica dos recursos pblicos que se justifica a obrigatoriedade de se licitar as obras pblicas, cujo objetivo garantir o princpio constitucional da isonomia e selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao. Porm, mesmo com a obrigatoriedade de formalizar o processo licitatrio e a conseqente contratao em estrito cumprimento da lei, muitos dos agentes pblicos envolvidos no a cumprem, afronta ou disfaradamente, lesando o Estado Democrtico de Direito e o errio. Segundo KUHN (2002), a legislao atual pode ser considerada falha por muitos, mas o fato que o desconhecimento das leis e regulamentos , em grande parte, causa de constantes erros de administradores pblicos e licitantes. O desconhecimento da lei no pode ser utilizado como justificativa, conforme art. 3 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil (Decreto-lei n 4.657/1942), que prev: Ningum se escusa de cumprir a lei, alegando que no a conhece. Constata-se que a maior parte do desperdcio dos recursos pblicos destinados a obras pblicas poderia ser evitada se fossem cumpridas as normas que regem o assunto. O chamado superfaturamento, elevao lesiva de preos que constitui, infelizmente, fato quase rotineiro em nossa realidade administrativa, visto ainda hoje - a despeito de todos os esforos da legislao como uma das formas costumazes de corrupo na cultura institucional brasileira. (MOTTA, 2004) Segundo MOREIRA NETO apud SOUTO (2005), a importncia econmica das licitaes no decorre s das dilatadas somas de recursos pblicos despendidos no pagamento de obras, mas tambm pelas deformadas peculiaridades que a contratao pblica apresenta no nosso pas. Para MOREIRA NETO apud SOUTO (2005), o Estado, mormente a Unio, ainda representa um pondervel segmento da economia nacional, atraindo inmeras empresas privadas prestadoras de servios e fornecedoras de bens. Muitas dessas empresas, porm, 4

em vez de aprimorarem-se tecnicamente para prestar servios melhores e fornecer bens de qualidade superior, especializam-se e aprimoram-se na arte de se apresentarem s licitaes pblicas com intenes de burlar a sadia competio. Torna-se oportuno trazer luz os ensinamentos de BANDEIRA DE MELLO (2001) sobre os atos administrativos que consubstanciam desvio de poder por parte dos agentes pblicos: "(...) o agente tanto pode ofender a lei violando-a fora aberta, ou seja, pisoteando boca cheia e sem recato s disposies normativas, caso em que agride ostensivamente o padro legal, como pode faz-lo capucha, sorrelfa, de modo soez, embuado sob o capuz de disfarce - para usar uma expresso de Hely Lopes Meirelles - a pretexto de atender o interesse pblico. Esta forma de proceder mais grave, mais perigosa ainda do que aquela que resulta de violao desabrida da lei. Por ser mais sutil, por vestir-se com trajes de inocncia, mais censurvel. Revela uma conduta soez, maculada pelo vcio de m f. E o Direito abomina a m f. Assim, vcio de particular gravidade. Sobre s-lo, , tambm, de especial periculosidade. Isto porque, se o Poder Judicirio, em face dele, mostrar-se excessivamente cauto, tmido ou, indesejavelmente, precavido em demasia contra os riscos de invaso do mrito do ato administrativo, os administrados ficaro a descoberto, sujeitos, portanto, a graves violaes de direito que se evadam correo jurisdicional". Nesse contexto da aparente legalidade e interesse pblico que se encontra o chamado jogo de planilha, presente em muitas das propostas vencedoras das licitaes de obras pblicas de nosso pas, e cujo efeito foi responsvel por muitas das obras inacabadas apuradas pelo Congresso Nacional e por muitas outras obras finalizadas, porm superfaturadas. De modo geral, o jogo de planilha caracteriza-se pela atribuio de diminutos preos unitrios a servios que de antemo a empresa sabe que no sero executados ou que tero os quantitativos diminudos e de elevados preos a servios que tero os seus quantitativos aumentados por meio de alteraes contratuais sob o pretexto do atendimento do interesse pblico. Com isso, os licitantes vencem a competio propondo executar a obra por valor global abaixo dos demais concorrentes, valor este que pode se tornar o mais desvantajoso em relao s demais propostas ao longo da vigncia contratual.

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Esse tipo de artifcio j foi apreciado pelo TCU por diversas vezes, tal como no Acrdo 1755/2004 Plenrio: A modificao das condies iniciais do contrato por meio de termos aditivos pode representar prejuzo para a Administrao, uma vez que retira da proposta da empresa contratada a vantagem comparativa que, poca da licitao, garantiu-lhe a primeira colocao do certame. Outra maneira de ocorrer o jogo de planilha quando o licitante atribui aos servios iniciais do cronograma fsico da obra preos excessivos e aos finais, preos reduzidos em relao aos de mercado. Com isso a empresa superfatura as medies iniciais e, ou abandona o canteiro de obras aps receber os valores superfaturados, ou substitui os servios finais com subpreo por novos servios com o preo de mercado ou at com sobrepreo. Com isso ficam prejudicados os concorrentes de boa f, que ficam sem obras para executar e a Administrao, que paga mais caro do que deveria para a execuo de suas obras, em evidente afronta ao Princpio da Economicidade, previsto no art. 70 da Constituio Federal. Muitas das vezes, alm de pagar mais caro, a Administrao no consegue terminar tais obras, tal como demonstrado no levantamento de obras inacabadas realizado pelo Congresso Nacional, em que se apurou um investimento em torno de R$ 15 bilhes sem retorno sociedade. A alegao de que a paralisao da obra, mesmo com indcios de irregularidades graves, traz prejuzos sociedade, visto que deixa de usufruir os benefcios advindos de sua concluso, deve ser analisada com cautela. A ausncia de medidas corretivas em anos passados para obras com indcios de irregularidades graves nunca garantiu a sua concluso, conforme pode depreender a CPI de obras instituda em 1995. No atual cenrio, medidas corretivas fortes, inclusive o bloqueio oramentrio, representam a garantia de que as obras s podero ser executadas quando apresentarem todos os elementos previstos na legislao. (ALTONIAN & MENDES, 2001) Segundo BORGES (2000), a privilegiao do menor preo, como praticamente nico critrio de julgamento das propostas das licitaes, vem acarretando conseqncias danosas. Os contratados entram nas licitaes oferecendo preos irreais, subfaturados, para ganhar o certame de qualquer maneira. Mas freqentemente no saem perdendo, efetuando 6

servios malfeitos e empregando material de qualidade inferior. Ou, j no dia seguinte contratao, recorrem indstria dos aditivos na maioria das vezes em nome do equilbrio econmico-financeiro -, para obterem um preo que lhes permita algum lucro. Ou, o que pior, praticamente so abandonados, de parte a parte, os contratos no meio da execuo, por simplesmente esgotarem-se os recursos financeiros para seu pagamento. Porm, tais fatos no ocorrem somente pela ausncia de boa-f dos particulares, mas tambm pela aplicao insuficiente da legislao existente. Segundo FERNANDES (2002) o administrador deve estar atento aos pleitos de reequilbrio, mascarados por licitantes no idneos que fazem da licitao uma aventura, cotando preos inexeqveis, almejando posterior deferimento de enganosos reequilbrios de preos. Existem fornecedores e prestadores de servio que acreditam que basta vencer a licitao para depois, mediante sucessivas alteraes contratuais, aumentar o lucro ou simplesmente tornar o preo exeqvel. Muitos dos desequilbrios econmicos dos contratos administrativos desfavorveis Unio, resultantes dos efeitos onerosos dos jogos de planilha, poderiam ter sido evitados por meio da aplicao do inciso IV do art. 43 da Lei de Licitaes e Contratos5, que possibilita a aplicao do critrio de limitao de preos unitrios, minimizando os efeitos danosos causados por alteraes contratuais devido s discrepncias entre os preos unitrios do contrato com os do mercado. Portanto, a execuo das licitaes com Projetos Bsicos de alta preciso, com a utilizao do critrio de aceitabilidade de preos unitrios, conjugado com o critrio de limitao do preo global para o julgamento das propostas, e elaborao de um oramento-base detalhado baseado em preos unitrios de mercado, entre outras medidas que garantissem a ampla competitividade, dificultariam em muito a aplicao de muitos dos artifcios que5

Art. 43. A licitao ser processada e julgada com observncia dos seguintes procedimentos:

(...) IV - verificao da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme o caso, com os preos correntes no mercado ou fixados por rgo oficial competente, ou ainda com os constantes do sistema de registro de preos, os quais devero ser devidamente registrados na ata de julgamento, promovendo-se a desclassificao das propostas desconformes ou incompatveis;

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fazem com que a contratao de obras pblicas j comece viciada e onerosa. E todas essas medidas esto amparadas pela lei. Mas apesar da possibilidade legal de se evitar tantos prejuzos sociedade, muitos dos gestores no buscam todos os meios ao seu alcance para evit-los, ou por m-f, ou por desconhecimento da lei, ou por impercia tcnica, entre outros, o que no pode mais se admitir, pois quem paga mais caro essa conta so os que mais necessitam desses recursos desperdiados. Mesmo que ocorra o jogo de planilha e que o Projeto Bsico apresente falhas, ou que o oramento-base juntamente com a proposta vencedora estejam com sobrepreo, possvel ao gestor pblico impedir os desperdcios inerentes aos contratos oriundos desses vcios, aplicando as normas da Constituio Federal e da Lei 8.666/93, podendo evitar assim as indesejveis rescises contratuais ou paralisaes de obras para saneamento dos vcios, o que tambm traz prejuzos sociedade. Este o desafio principal deste trabalho, a proposio de medidas que impeam a ocorrncia do superfaturamento em obras pblicas, de forma a garantir que a proposta vencedora seja e se mantenha a mais vantajosa para o interesse pblico.

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1.2) OBJETIVOS 1.2.1) Objetivo Geral Fornecer subsdios aos gestores, s comisses de licitao, aos responsveis pelo controle dos gastos pblicos e populao em geral, para evitar a ocorrncia de superfaturamento decorrente dos jogos de planilha. 1.2.2) Objetivos Especficos Demonstrar o alcance da legislao brasileira no combate ao superfaturamento de obras pblicas e ocorrncia de paralisaes de obras contratadas com vcios de origem, poupando a sociedade dos prejuzos, diretos e indiretos, decorrentes da aplicao insuficiente das normas existentes em nosso pas. Fornecer uma interpretao combinada dos conceitos tcnicos de engenharia de custos com a legislao atual que possa servir de amparo tcnico e jurdico para a salvaguarda dos recursos destinados s obras pblicas. Propor um conjunto de medidas que evitem a ocorrncia de superfaturamento em obras pblicas, por meio da aplicao das normas legais vigentes, principalmente da Lei 8.666/93, desde a fase prvia contratao.

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1.3) METODOLOGIA Para que se possa formular um conjunto de procedimentos que impeam os efeitos dos jogos de planilhas em contrataes de obras pblicas, primeiramente, necessrio o completo entendimento desse artifcio. Para isso, deve-se saber como so formuladas as planilhas oramentrias de obras pblicas. Portanto, o primeiro passo a ser efetuado neste trabalho o estudo detalhado da estrutura de uma planilha oramentria de obra pblica e de como so atribudos os seus preos, de acordo com os conceitos da engenharia de custos encontradas na literatura e adotados por instituies que trabalham com esse assunto. Outro aspecto a ser estudado o preo de mercado, pois a partir da sua definio que se estabelece o parmetro necessrio para a identificao do jogo de planilha e do superfaturamento. Com o estabelecimento do padro da planilha oramentria e da definio do parmetro de mercado relativo aos preos atribudos aos itens e ao valor global das obras pblicas, tornase possvel entender e demonstrar o que e como funciona o jogo de planilha. O prximo passo o estudo de como so feitas as contrataes das obras pblicas no Brasil. Para isso, estudam-se a legislao e a jurisprudncia que rege o assunto e a sua interpretao. A partir do estudo supracitado prope-se um conjunto de medidas que atendam aos objetivos propostos. Por fim, feito um estudo de caso hipottico, simulando-se uma contratao de obra pblica, onde a proposta oramentria selecionada est com jogo de planilha, demonstrando-se o seu potencial oneroso. Aplica-se ento o conjunto de procedimentos propostos, analisam-se os resultados e testa-se a sua eficcia quanto ao atendimento dos objetivos pretendidos.

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1.4) ESTRUTURA DA DISSERTAO No Captulo 1, feita a Introduo, onde se apresenta a significncia do sobrepreo e do superfaturamento no desperdcio de recursos em obras pblicas e so apresentadas algumas de suas causas, tal como projeto bsico deficiente e o jogo de planilha. Em seguida, so apresentados os Objetivos Geral e Especficos a serem atingidos com este trabalho. No Captulo 2, feita uma reviso bibliogrfica sobre a oramentao na construo civil, focando-se nos aspectos que interessam na anlise do superfaturamento nas contrataes de obras pblicas, ligados estruturao de custos das propostas oramentrias, levantamento de preos de mercado pelos sistemas de referncia divulgados pelos rgos oficiais pblicos e os detalhes do jogo de planilha. No Captulo 3, feita uma reviso bibliogrfica sobre a contratao de obras pblicas no Brasil, focando-se nos aspectos legais que normatizam os procedimentos licitatrios e a contratao das obras pblicas. No Captulo 4, so apresentadas medidas preventivas que podem evitar a celebrao de contrato administrativo com potencialidade de ocorrncia de superfaturamento decorrente dos jogos de planilha. No Captulo 5, so apresentadas medidas saneadoras que podem evitar a necessidade de resciso do contrato administrativo viciado com jogo de planilha. No Captulo 6, feito um estudo de caso hipottico de uma contratao de obra pblica, representativo da realidade, aplicando-se as medidas preventivas e saneadoras testando-se a sua eficincia quanto ao atendimento dos objetivos propostos. No Captulo 7, feita a Concluso, onde se faz uma anlise de como os objetivos propostos so atendidos com a aplicao das medidas propostas. No Anexo, apresentada uma seleo de normas legais que se referem ao trabalho proposto.

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2) ORAMENTAO NA CONSTRUO CIVIL2.1) INTRODUO Os projetos de engenharia civil so materializados por meio de atividades que consomem diversos recursos, tais como os insumos e servios de apoio, que costumam ser representados pelos custos monetrios necessrios para a sua obteno. (LIMMER, 1997) Portanto, o oramento de um projeto baseia-se na previso de ocorrncia de atividades futuras logicamente encadeadas. Essas atividades so subdivididas at um determinado nvel, de acordo com a preciso necessria, e atribui-se a cada elemento dessa subdiviso um valor monetrio, o qual pode ser obtido por pesquisa direta no mercado. Logo, para se obter o oramento de determinada obra, se faz necessria a existncia de um projeto, que pode ser bsico ou executivo. O nvel de certeza do oramento depender do nvel de detalhamento do projeto que servir de base para a sua elaborao. O oramento detalhado, descritivo ou discriminado uma modelagem dos custos, caracterizada pela correlao quantidade-custo unitrio, baseando-se na determinao de constantes de consumo de materiais e mo-de-obra por unidade de servio. Porm, para a sua elaborao necessria a existncia de projeto com informaes detalhadas sobre os elementos, especificaes, tcnicas construtivas e condies gerais de execuo. 2.2) ESTRUTURA DOS ORAMENTOS DE OBRAS DE CONSTRUO CIVIL6 Os oramentos das obras de construo civil costumam ser organizados em planilhas, as quais possuem o primeiro nvel de diviso interna baseada na classificao dos custos dos elementos necessrios para a execuo da obra. Tal classificao se resume a custos diretos e bonificaes e despesas indiretas (BDI).

Parte das consideraes do item 2.2 foram tiradas do Manual de Custos Rodovirios (Sicro2) do Dnit, obtido no sitio da Internet www.dnit.gov.br em 18/03/2006.

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Na parte dos custos diretos, o custo unitrio total de cada servio funo dos coeficientes de consumo dos insumos (materiais, mo-de-obra e equipamentos) que o compem multiplicados pelos seus respectivos custos unitrios. Cada custo unitrio composto pela parcela unitria da mo-de-obra e pela parcela unitria do material, conforme o servio. Sobre a parcela unitria da mo-de-obra, incidem os encargos sociais, que depende da legislao trabalhista em vigor. J o BDI, representado por uma parcela percentual que incide sobre o custo direto, composto pelos impostos, administrao central, lucro entre outros. 2.2.1) Custos Diretos Os custos diretos para obras e servios de engenharia so os que se relacionam propriamente com a execuo dos servios que fazem parte da obra. Englobam as despesas com material, mo-de-obra empregada na execuo dos servios, alm dos encargos sociais, servios de terceiros e equipamentos utilizados diretamente na obra. Porm, na prtica das contrataes de obras, convm que todos os itens para os quais so requeridas cotaes especficas e cujo pagamento poder ser feito de acordo com alguma forma de medio sejam considerados como custos diretos, e os demais itens, como indiretos e, conseqentemente, rateados sobre os custos diretos. Portanto, o ideal que s sejam includos no BDI os itens que no sejam relacionados diretamente ao servio que est sendo executado. O tratamento de itens de servio, para efeito de pagamento, como se fossem custos indiretos, deriva de certa comodidade do Contratante. Calculado seu valor, transformado em percentual dos demais custos e includos no BDI ou LDI, cessam, por parte deste, as preocupaes com a medio efetiva dos quantitativos realizados. Essa comodidade no ocorre, entretanto, sem inconvenientes. (DNIT, 2003) Toda vez que a norma adotada para o pagamento de determinado item se desvincula da lei de formao de seus custos, geram-se possibilidades de distores que podem conduzir a valores finais, pagos por esse item, inteiramente inadequados, ou seja, inferiores ou 13

superiores ao que corresponderia sua justa remunerao. Assim, sempre que se adotam formas de remunerao atreladas a quantidades de trabalho realizado para itens cujos custos sejam fixos ou cresam com os prazos de execuo da obra, est-se criando a possibilidade de uma inadequao no valor pago em relao a seu custo. o que ocorre, por exemplo, quando se rateiam sobre os custos diretos pagos segundo quantidades realizadas os custos de mobilizao e desmobilizao de equipamento ou de construo de instalaes de canteiros de obra que so itens que tm custos fixos. O mesmo acontece com os custos da administrao local do Executor, que so proporcionais ao tempo de durao da obra. Se ocorrerem variaes, em relao ao inicialmente previsto, nos quantitativos de servios arrolados como itens do custo direto, a remunerao dos itens indiretos tambm variar, sem que necessariamente seus custos tenham se alterado nas mesmas propores. (DNIT, 2003) Tome-se o exemplo de uma obra em execuo na qual o item administrao local foi includo no BDI. Suponha-se que, por uma mudana da especificao de algum material, o custo dessa obra seja acrescido em 12%, e que tal alterao no tenha gerado qualquer dificuldade da execuo (superviso tcnica diferenciada ou dilatao do prazo da obra). Ora, se o BDI contempla, por exemplo, 10% a ttulo de administrao da obra, esse percentual ir incidir sobre o custo adicional (12%) sem que tenha havido o correspondente incremento de despesa para a construtora, ou seja, a obra ir custar, imotivadamente, 1,2% mais caro para o contratante (MENDES & BASTOS, 2001). A reduo desses tipos de incertezas ocorrer se os contratantes das obras buscarem retirar do BDI ou LDI todos os servios passveis de serem encarados como custo direto, e de formular critrios de medio para seu pagamento que sejam compatveis com suas respectivas estruturas de custos. Como no h norma que determine o que deve ou no ser includo como BDI, a utilizao de um critrio contbil para classificar os gastos que podem ser considerados como despesas indiretas uma forma de delimitar tecnicamente quais os itens que o iro compor. (MENDES & BASTOS, 2001) No mbito do Governo Federal h uma determinao do TCU no sentido de que os custos de Administrao Local, Canteiro de Obras e Acampamento, Mobilizao e 14

Desmobilizao e eventuais devem ser considerados como Custos Diretos por serem assim classificados contabilmente e por ter amparo no inciso XIII do art.40 da Lei 8.666/937. Para o levantamento dos custos diretos se faz necessrio que se utilizem composies de custos unitrios com base em dados de apropriaes para cada servio constante do projeto de construo civil, conforme exemplo da Tabela 2.1. Portanto, sero tantas composies quantos servios constarem do oramento detalhado desse projeto. Tabela 2.1: Exemplo de Tabela Hipottica de Composio de Custo Unitrio. Alvenaria de bloco cermico com 10 cm de largura e espessura da junta de 10 mm. Descrio Coeficiente Unid. Custo unitrio Cimento 2,002 Kg 0,40 Areia 0,013 m 20,00 Cal 2,002 Kg 0,31 Bloco Cermico 10x20x20 25 Un 0,15 Pedreiro 0,8 h 6,16 Servente 0,866 h 4,10 Betoneira 0,008 h 3,08 Custo unitrio do servio (R$): Fonte: COSTA (2005) Unid.: m Custo total 0,80 0,26 0,62 3,75 4,93 3,55 0,02 13,93

O custo direto total resultado da soma de todos os custos diretos dos servios necessrios para a construo da obra, obtidos pela aplicao dos consumos dos insumos (materiais, mo-de-obra e equipamentos) sobre os custos unitrios diretos, multiplicados pelas respectivas quantidades, acrescidos dos custos da infra-estrutura necessria para a realizao da obra. A mo-de-obra representada pelo consumo de horas ou frao de horas de trabalhadores para a execuo de uma determinada unidade de servio multiplicada pelo custo horrio de cada trabalhador. O custo horrio o salrio/hora do trabalhador acrescido dos encargos sociais.Art. 40 - O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o nome da repartio interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da licitao, a meno de que ser regida por esta Lei, o local, dia e hora para o recebimento da documentao e proposta, bem como para incio da abertura dos envelopes, e indicar, obrigatoriamente, o seguinte: (...) XIII limites para pagamento de instalao e mobilizao para execuo de obras ou servios que sero obrigatoriamente previstos em separado das demais parcelas, etapas ou tarefas;7

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Na composio da Tabela 2.1, um pedreiro gasta 0,8 hora para a execuo de 1 (um) m2 de alvenaria de tijolo cermico furado e = 10 cm. Como o custo unitrio do pedreiro de R$ 6,16 / hora, o custo total de pedreiro para a execuo de uma unidade mtrica desse servio de 0,8 h / m2 * R$ 6,16/h = R$ 4,93 / m2 referente ao servio de pedreiro. Na composio da Tabela 2.1, por exemplo, consome-se 2,002 kg de cimento para a execuo de 1 m2 da alvenaria em apreo. O custo unitrio do cimento de R$ 0,40 / kg. Logo, para a execuo de 1 m2 da alvenaria, gasta-se 2,002 kg / m2 * R$ 0,40 / kg = R$ 0,80 / m2 referente ao cimento. Os equipamentos so representados pelo nmero de horas ou frao de horas necessrias para a execuo de uma unidade de servio, multiplicado pelo custo horrio do equipamento. Na Tabela 2.1, o nico equipamento utilizado a betoneira. Obtm-se o custo unitrio total para a execuo de 1 (um) m2 de alvenaria de tijolo cermico furado e = 10 cm somando-se os custos totais de cada item que compe o servio em apreo. Tal procedimento requisito bsico para que se tenha um nvel de confiabilidade aceitvel no oramento de determinada obra de construo civil. Os consumos dos insumos so obtidos pela experincia de cada uma das empresas do ramo da construo ou por meio das Tabelas de Composio de Custos de Oramentos, tais como Sinapi, Sicro2, TCPO (Tabelas de Composies de Preos e Oramentos) da Editora PINI, entre outras. 2.2.1.1) Encargos sociais sobre a mo-de-obra So encargos obrigatrios exigidos pelas Leis Trabalhistas ou resultantes de Acordos Sindicais adicionados aos salrios dos trabalhadores. Os encargos sociais dividem-se em trs nveis: Encargos bsicos e obrigatrios Encargos incidentes e reincidentes Encargos complementares

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Os encargos sociais so representados por uma parcela percentual que pode variar de acordo com a regio e com as peculiaridades da obra. A metodologia de clculo dos encargos sociais pode ser encontrada no DNIT (2003) ou em MENDES & BASTOS (2001), que se encontra na home page do TCU (www.tcu.gov.br) no item Publicaes. Cabe ressaltar que ao utilizar as metodologias publicadas, deve-se atualizar os ndices utilizados para o cmputo da taxa de encargos sociais de acordo com as mudanas supervenientes da legislao e dos Acordos Sindicais. 2.2.1.2) Administrao local Compreende o conjunto de atividades realizadas no local do empreendimento pela contratada, necessrias conduo da obra e administrao do contrato. exercida por pessoal tcnico e administrativo, em carter de exclusividade. Seu custo representado pelo somatrio dos salrios e encargos dos componentes da respectiva equipe, que inclui pessoal de servios gerais e de apoio. Esto includos tambm na administrao local, os mestres e encarregados gerais, visto que os nveis inferiores da hierarquia esto includos diretamente nas composies dos servios. Este custo depende da estrutura organizacional que a contratada vier a montar para a conduo de cada obra e de sua respectiva lotao de pessoal. No existe modelo rgido para esta estrutura. As peculiaridades inerentes a cada obra determinaro a estrutura organizacional necessria para bem administr-la. O inconveniente de se considerar Administrao Local como custo indireto, que ele incidiria percentualmente sobre os custos diretos da obra e no caso de um acrscimo de servios com correspondente aumento de valor do custo total direto, o seu valor total ficaria distorcido, pois foi calculado para as condies iniciais da obra. Dentre as atividades da administrao local podem-se citar: chefia da obra - engenheiro responsvel, administrao do contrato, engenharia e planejamento, segurana do trabalho, produo - mestre-de-obras e encarregados, manuteno dos equipamentos, manuteno do canteiro, consumos de energia, gua e telefone fixo e mvel, gesto da qualidade e produtividade, gesto de materiais, gesto de recursos humanos, administrao da obra todo o pessoal do escritrio, seguro de garantia de execuo, ART etc. 17

A montagem da estrutura administrativa local de cada obra passar a ser feita, ento, pelo desdobramento de cada uma dessas atividades bsicas e, conseqentemente, nos cargos e funes a serem preenchidos, a fim de que elas possam ser executadas. Nesse desdobramento devem ser levados em considerao as caractersticas da obra, a estratgia adotada para sua execuo, o cronograma, bem como a disperso geogrfica das frentes de trabalho. As variaes de estrutura organizacional, de uma obra para outra, resultaro da maior ou menor complexidade das atividades em caso, bem como da possibilidade de atribu-las de forma mais ou menos agregada aos cargos criados para exerc-las. Portanto, essa mo-de-obra administrativa, embora no esteja diretamente ligada execuo de cada etapa do empreendimento, est vinculada diretamente execuo do servio de construo civil como um todo, sendo mais adequado inclu-la na planilha oramentria como custo direto (MENDES & BASTOS, 2001). 2.2.1.3) Canteiro de Obra Denomina-se de Canteiro da Obra ao conjunto de instalaes destinadas a apoiar as atividades de construo. Compreende nmero expressivo de elementos, com caractersticas bastante diferenciadas, que embora no se incorporem fisicamente ao empreendimento, representam parcela significativa do custo de investimento e, como tal, devem ser criteriosamente orados. Dentre os diversos elementos que o compe, pode-se citar: preparao do terreno para instalao do canteiro, cerca ou muro de proteo, guarita de controle de entrada do canteiro, construo do escritrio tcnico e administrativo da obra, placas da obra, dentre outros. O escritrio tcnico e administrativo do canteiro, dependendo do tipo e porte da obra, pode ser constitudo por: sala do engenheiro responsvel, sala de reunio, sala do assistente administrativo, sala dos engenheiros, sala de pessoal e recrutamento, sala da fiscalizao, sala de enfermaria, almoxarifado, carpintaria, oficina de ferragem, vestirios, sanitrios, 18

cozinha e refeitrio, oficina de manuteno de veculos e equipamentos, alojamento para os empregados etc. No existem padres fixos para esse tipo de instalaes. Elas decorrem do porte e das peculiaridades do empreendimento, das circunstncias locais em que ocorrer a construo e das alternativas tecnolgicas e estratgicas para sua realizao. Da mesma forma como no clculo da despesa de Administrao Local, dever constar num item independente da composio de custos unitrios, lanados na planilha, compostos analiticamente. 2.2.1.4) Mobilizao e Desmobilizao A mobilizao e desmobilizao so constitudas pelo conjunto de providncias e operaes que a contratada dos servios tem que efetivar a fim de levar seus recursos, em pessoal e equipamento, at o local da obra e, inversamente, para faz-los retornar ao seu ponto de origem, ao trmino dos trabalhos. Essa despesa deve compor a planilha de oramento como item independente. 2.2.2) BDI (Bonificao e Despesas Indiretas) ou LDI (Lucro e Despesas Indiretas) O BDI / LDI a soma dos custos indiretos e do lucro e incide sobre o custo direto total do empreendimento. A sua formulao matemtica pode ser representada pela equao abaixo:

BDI = (Onde:

VG 1) CD

(eq. 2.1)

BDI - parcela de bonificaes e despesas indiretasVG - valor global que corresponde remunerao total da obra

O custo indireto representado pelos itens de custo que no so facilmente mensurveis nas unidades de medio dos servios ou pelos itens que incidem percentualmente sobre os demais, tais como: administrao central, impostos (ISS, COFINS, PIS, CPMF, CSLL e

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IR), veculos de carga e de passeio, contas das concessionrias (energia, gua, correio, telefone etc) e outros, que so normalmente considerados por ms. Dentre os custos indiretos, existem alguns que tm valor percentual fixo e obrigatrio e que so parte integrante da carga tributria que incide sobre o preo da obra, um segundo grupo apresenta variaes percentuais que usualmente se limitam a uma faixa restrita e, um terceiro, que pode apresentar variaes bastante significativas com o tipo de obra e as circunstncias em que so realizadas. 2.2.2.1) Custos indiretos com valor percentual fixo e obrigatrio Esse grupo todo constitudo por tributos, cuja aplicao estabelecida e regulamentada por Lei. Inclui o PIS, a COFINS e a CPMF. Esta ltima, por ser uma contribuio provisria, ser eliminada dos custos quando de sua revogao. A incidncia desses tributos se d sobre o Preo de Venda (PV) ou Remunerao (R), de acordo com as seguintes alquotas, conforme Tabela 2.2, a seguir: Tabela 2.2: Itens de valor percentual fixo e obrigatrio. Item Tributos A B C PIS COFINS CPMF Percentuais 0,65% de R 3,00% de R 0,38% de R

Fonte: manual do Sicro2 DNIT 2.2.2.2) Imposto sobre Servios (ISS) um tributo municipal. Assim sendo, sua alquota no a mesma para todo o pas. Ela varia, conforme o Municpio, desde aqueles que isentam a construo civil do tributo at os que a taxam com percentuais que variam na faixa de 2,0% a 5,0% sobre o valor da obra. 2.2.2.3) Administrao Central Este item corresponde ao rateio dos custos da sede da empresa entre os seus empreendimentos em andamento, tais como: honorrios de Diretoria, gerente de contrato, 20

despesas comerciais e de representao, administrao central de pessoal, administrao do patrimnio, aluguel da sede, comunicaes, materiais de expediente, treinamento e desenvolvimento tecnolgico, viagens do pessoal lotado na sede, consultor tcnico especial, projetos detalhamento, laudos de auditoria especial etc. Essas despesas so pagas por meio de rateio entre as obras da empresa. Este item de difcil mensurao analtica, pois depende do porte da empresa, de sua estrutura organizacional, de sua poltica de negcios, do volume de obras em andamento, do seu faturamento etc.. 2.2.2.4) Riscos e Seguros Este item trata da cobertura, por meio de seguros, dos riscos de dano inerentes construo civil devido a acidentes imprevisveis no cobertos pelos contratos administrativos. Para tal cobertura, a ASBRACO estimou uma taxa em torno de 0,6% e a Secretaria de Governo de Gesto Estratgica do Estado de So Paulo adota, para a contratao com rgos da administrao pblica estadual, uma taxa de seguro de 0,5%. (MENDES & BASTOS, 2001) 2.2.2.5) Despesas Financeiras O custo financeiro pago para cobrir a perda monetria decorrente da defasagem entre a data do efetivo desembolso e a data da receita correspondente. Para estipulao do valor a ser cobrado como despesa financeira, deve-se analisar qual o custo de oportunidade do capital, ou seja, deve-se apurar qual seria o seu rendimento se o capital de giro tivesse sido aplicado no mercado financeiro naquele perodo. (MENDES & BASTOS, 2001) DIAS (2003) sugere a adoo da seguinte frmula para o clculo das despesas financeiras (DF):DF = [(1 + t 30 ) 1] 100 100n

(eq. 2.2)

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Onde: t - a taxa de juros de mercado ou de correo monetria, em porcentagem ao ms

n - o nmero de dias decorrido entre o centro de gravidade dos desembolsos e aefetivao do recebimento contratual

2.2.2.6) Imposto de Renda e Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL)Para se calcular o Imposto de Renda de Pessoa Jurdica e a CSLL, a base de clculo o lucro lquido efetivamente havido, no sendo possvel estabelecer antecipadamente as taxas desses tributos. Portanto a sua incluso no BDI no encontra amparo na Lei 8.666/93, pois ela exige que os dados na licitao sejam objetivos e transparentes. Se a contratante concordar em pagar determinada taxa percentual do imposto de renda e de CSLL embutida no BDI, estar pagando um gasto que na verdade imprevisvel, podendo coincidir ou no com o valor pactuado como despesa indireta. Portanto, no adequado inclu-los no BDI, j que no esto atrelados ao faturamento decorrente da execuo de determinado servio, mas ao desempenho financeiro da empresa como um todo. (MENDES & BASTOS, 2001)

2.2.2.7) Lucro ou Margem de RemuneraoLucro ou margem uma parcela que incide sobre o custo orado, destinada a remunerar o custo de oportunidade do capital aplicado, capacidade administrativa, gerencial e tecnolgica adquirida ao longo de anos de experincia no ramo, responsabilidade pela administrao do contrato e conduo da obra por estrutura organizacional da empresa e investimentos na formao profissional do seu pessoal, a capacidade de reinvestir no prprio negcio e o risco do negcio.

2.2.2.8) Frmula do BDISegundo MENDES & BASTOS (2001), a frmula para o clculo da taxa de BDI : (1 + X ) (1 + Y ) (1 + Z ) 1 (1 I )

BDI =

(eq. 2.3)

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Onde: X - taxa do somatrio das despesas indiretas, exceto tributos e despesas financeiras Y - taxa representativa das despesas financeiras Z - taxa representativa do lucro I - taxa representativa da incidncia de impostos O item I, correspondente taxa da incidncia de impostos, encontra-se no denominador por incidir sobre o valor final ou global do empreendimento.

2.2.3) Planilha Oramentria de Obra de Construo CivilO 2 do Art. 40 da Lei 8.666/93 determina que deve fazer parte do edital, como anexo, o oramento da estimado em planilhas de quantitativos e preos unitrios. Portanto, para a contratao de obras pblicas, o oramento deve ser representado por meio de planilhas, que costumam conter as seguintes informaes: nome da obra, nome do contratante, nome da contratada, data-base do oramento, discriminao de todos os componentes do objeto contratado com seus respectivos quantitativos e custos unitrios de material e mo-de-obra, custo total de cada item, as bonificaes e despesas indiretas (BDI), custo total do objeto, e o preo final da obra. A planilha oramentria conforme apresentada na Tabela 2.3 pode ser representada matematicamente pela seguinte equao:VG = CD (1 + BDI ) (eq. 2.4)

Como o CD resulta do somatrio dos custos unitrios multiplicados pelos respectivos quantitativos, constata-se que os custos unitrios dos insumos e os seus coeficientes de consumo so variveis independentes em relao ao VG da obra, mas so dependentes do mercado e de metodologias de apropriaes. Os quantitativos dependem do projeto de engenharia da obra e o BDI depende da estrutura da empresa e de parte dos impostos que incidem sobre a sua atividade e o seu faturamento. Portanto, o VG uma varivel dependente dos custos unitrios, dos coeficientes de consumo dos insumos, dos quantitativos de cada item e da parcela de BDI.

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Tabela 2.3 Exemplo hipottico de parte de uma planilha oramentria de obra de construo civil.OBRA : REFORMA E AMPLIAO DO LABORATRIO XXX LOCAL: SALVADOR - BA REA : 373,79 M DATA : 28/03/98CUSTO ITEM 1 01.01 01.02 01.03 01.04 01.09 01.10 01.11 01.12 2 02.01 02.02 02.03 02.04 02.05 02.06 02.07 02.08 02.09 3 03.01 03.02 SERVIOS PRELIMINARES RASPAGEM E LIMPEZA DO TERRENO BARRACO DA OBRA PLACA DA OBRA LOCAO DA OBRA REMOO DE ENTULHO ATERRO CORTE ELABORAO DE PROJETO ESTRUTURAL,FUNDAO E DE ESTRUTURA METLICA TOTAL ITEM 001 INFRA-ESTRUTURA ESCAVAO MANUAL DE VALAS AT 2,00 M APILOAMENTO DE FUNDO DE VALAS REATERRO APILOADO DE VALAS ESTACA PR-MOLDADA CONCRETO 20 T FORMA DE TBUA DE CEDRINHO PARA FUNDAO CONCRETO ESTRUTURAL TIPO B, FCK = 150 KGF/CM - Fundaes AO CA-50 AO CA-60 LASTRO DE CONCRETO MAGRO TOTAL ITEM 002 SUPERESTRUTURA FORMA EM CHAPA COMPENSADA PARA CONCRETO ESTRUTURAL CONCRETO ESTRUTURAL TIPO B, FCK = 150 KGF/CM - Estruturas 291,00 140,00 M M 28,93 243,28 8.418,63 34.059,20 97,00 34,00 86,50 360,00 136,00 88,00 2.620,00 2.205,00 1,70 M M M ML M M KG KG M 6,26 2,89 7,71 21,79 10,34 227,90 2,26 1,48 96,72 607,22 98,26 666,92 7.844,40 1.406,24 20.055,20 5.921,20 3.263,40 164,42 40.027,26 300,00 30,00 6,00 260,00 4,80 155,00 85,00 1,00 M M M M M M M CJ 0,48 105,75 20,32 0,85 6,59 9,62 6,69 2.500,00 144,00 3.172,50 121,92 221,00 31,63 1.491,10 568,65 2.500,00 8.250,80 DISCRIMINAO QUANTIDADE UN UNITRIO CUSTO TOTAL

CONTRATADA: XYZ

. . .19 19.01 19.02 19.03 19.04 19.06 19.07 19.08 19.09 19.10

. . .SERVIOS COMPLEMENTARES QUADRO PARA CANETAS,CONFORME DETALHE EXAUSTOR AXIAL, D = 30 CM EXAUSTOR ELICO, CONFORME ESPECIFICAO SISTEMA ACOPLADO DE SEGURANA, CONFORME ESPECIFICAO ARMRIOS SOB BANCADAS,CONFORME DETALHE MESA COM BANCOS EM CONCRETO APARENTE BANCADA COMPLETA GRAMA EM PLACAS LIMPEZA GERAL DA OBRA TOTAL ITEM 019 CUSTO TOTAL BDI (30%) TOTAL GERAL (REMUNERAO)

. . .2,00 1,00 1,00 1,00 12,00 5,00 12,00 120,00 374,00

. . .UN UN UN UN M UN UN M M

. . .334,74 107,76 301,98 1.135,73 71,73 154,22 698,57 3,48 1,34

. . .669,48 107,76 301,98 1.135,73 860,76 771,10 8.382,87 417,60 501,16 13.148,44 195.535,09 58.660,53 254.195,62

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2.3) PREO DE MERCADO

Segundo NUNES (2004), o critrio adotado como parmetro para a formao de um juzo acerca dos preos praticados pela Administrao Pblica o preo de mercado, como afirmam em unssono os estudiosos do tema. O preo de mercado varivel conforme o ambiente negocial que se estabelece, decorrendo do nmero de ofertantes, qualidade do produto ou servio, nmero de interessados na aquisio do insumo, distncia de transporte, disponibilidade de matriaprima, taxa cambial etc. O valor de mercado para a implantao de determinado projeto de construo civil funo de inmeras variveis, que alm das citadas no pargrafo acima, pode-se mencionar: a regio geogrfica, as caractersticas do terreno, nvel do lenol fretico, normas municipais e estaduais especficas, entre outras. Por isso, torna-se praticamente impossvel se definir um preo global de mercado nico para determinado projeto de obra para todo o territrio nacional. Porm, possvel se definir os preos de mercado dos insumos que compem os projetos de obra para as diferentes localidades e a partir deles, conjuntamente com os detalhes de um projeto preciso (que leve em conta as especificidades) e com composies fidedignas dos servios, vivel se determinar com relativa preciso o valor de mercado global de determinada obra. A Administrao ao realizar a licitao busca a proposta mais vantajosa possvel, ou seja, no maior universo de participantes habilitados possvel, o que significa dizer que para obter o resultado esperado, a licitao dever ocorrer em um ambiente de mercado concorrencial, onde os preos estejam isentos de qualquer manipulao que tenha relao com o processo licitatrio, onde poder ser obtido o preo de mercado concorrencial. O preo de mercado concorrencial um preo de mercado terico definido em ambiente de concorrncia perfeita, em que ocorrem as seguintes hipteses: a) Existncia de grande nmero de compradores e de vendedores atuando isoladamente, que se comparado ao tamanho do mercado, nenhum deles conseguem influenciar no preo. Assim, os preos dos produtos so fixados uniformemente no mercado; 25

b) Os produtos so homogneos, isto , so substitutos perfeitos entre si; dessa forma no pode haver preos diferentes no mercado. Os compradores so indiferentes em relao s firmas (vendedores) no momento de adquirir o produto; c) Transparncia de mercado, ou seja, existe completa informao e conhecimento sobre o preo do produto. Assim, nenhum vendedor colocar seu produto no mercado por um preo inferior ao do concorrente; da mesma forma, os consumidores no estariam dispostos a pagar um preo superior ao vigente. d) Livre mobilidade. A entrada e sada de firmas no mercado so totalmente livres, no havendo barreiras legais e econmicas. Isso permite que firmas menos eficientes saiam do mercado e que nele ingressem firmas mais eficientes.

PEREIRA (2004) realizou um estudo contemplando 1035 obras pblicas, de tipologia e caracterstica similares, onde constatou que, na mdia, nos processos licitatrios onde concorreram mais de seis participantes, os valores contratados ficaram abaixo do custo estimado pelo rgo contratante. Esse custo era estimado por tabela de preos, referenciada em todo o Estado de Pernambuco. A visualizao destes resultados encontra-se apresentada a seguir, no Grfico 2.1, e esto representados em funo do IPCC ndice Preo Custo do Contrato. Onde: IPCC ndice Preo Custo do Contrato: representa a relao entre o valor global proposto, para a realizao da obra de engenharia, pela empresa vencedora do certame licitatrio ou selecionada no processo de dispensa ou inexigibilidade, e o custo da obra estimado com base nos preos unitrios dos servios obtidos das tabelas de preos.

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Grfico 2.1 Comportamento do IPCC em funo do nmero de participantes classificados. Do grfico apresentado, constata-se que as licitaes com menos de 5 classificados, apresentaram preo vencedor acima do referencial de mercado, atingindo preo mximo com 3 classificados (quase 20% acima). Constatou-se tambm que a partir de 10 licitantes classificados, os preos vencedores passam a ficar abaixo de 80% dos preos referenciais, o que demonstra que a partir de 10 licitantes classificados o ambiente licitatrio tende a ser concorrencial no Estado de Pernambuco. Esses resultados permitem inferir que quando h trs licitantes ocorrem os mximos preos do grfico 1. Isso pode ser um indcio de conluio, pois, conforme 3 7 do art. 22 da Lei 8.666/93, este o nmero mnimo necessrio de participantes para que se possa abrir as propostas da licitao na modalidade Convite, sem necessidade de repetio do certame, simulando-se um ambiente concorrencial de julgamento e seleo da proposta vencedora dentre concorrentes convidados. FERRAZ (1997) testou o modelo da distribuio normal (ou gaussiana) como modelo de mercado para o clculo do valor mdio esperado de aquisio de insumos para n cotaes de preos, com critrio de seleo do menor preo cotado, dadas a mdia de mercado (preos referenciais) e sua correspondente varincia (funo dos demais preos coletados), obtendo o grfico 2.2 a seguir:

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0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 -5 -0,1 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5

um a cotao duas cotaes trs cotaes quatro cotaes cinco cotaes seis cotaes sete cotaes oito cotaes nove cotaes dez cotaes

Grfico 2.2 - Distribuio de probabilidades para diversos quantitativos de cotaes No Grfico 2.2, o eixo de simetria da curva mais aberta representa o custo mdio de mercado, compatvel com a mediana dos custos unitrios dos sistemas referenciais. Quanto mais esquerda se encontra a curva, maior o nmero de cotaes e menor o preo obtido, dado pelo eixo de simetria das curvas de distribuio de probabilidades. Portanto, esse estudo confirma a hiptese de que os preos referenciais divulgados pelos rgos oficiais tendem a ser maiores que os reais custos auferidos pelas empresas que prestam servio Administrao. Segundo FERRAZ (1997), tratando-se de uma obra a ser entregue Administrao Pblica, a empreiteira buscar sempre o menor preo, desde que o produto satisfaa as especificaes mnimas do projeto.2.4) SISTEMAS DE REFERNCIA DE PREOS

Os sistemas de referncia de preos so constitudos por tabelas compostas

por

composies de preos de insumos e de servios de construo civil, definidos para diferentes locais e com datas-base definidas, com base em dados coletados junto a fornecedores dos mercados locais, publicados por rgos ou entidades pblicas ou privadas. Geralmente esses sistemas se referem a setores especficos da construo civil. Existem inmeras tabelas de referncias de preos, tais como o Sistema Nacional de Pesquisa de

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Custos e ndices da Construo Civil (Sinapi), o Sistema de Custos Rodovirios (Sicro2), os Boletins de preos dos Departamentos Estaduais de Estradas de Rodagem, as tabelas de composies das entidades do setor eltrico (Sisorh), o boletim de preos do Dnocs etc. Os preos desses sistemas referenciais so obtidos por meio de sistema de coleta junto aos fornecedores de materiais, equipamentos e mo-de-obra nos locais representativos das diversas regies brasileiras. Assim, torna-se possvel compor o preo mdio de mercado das obras da construo civil de nosso pas. Intuitivamente, os custos unitrios dos sistemas referenciais tendem a ser superiores aos buscados pela Administrao nas suas contrataes, pois os custos unitrios praticados pelas contratadas so obtidos por cotao dos menores preos no mercado enquanto os custos referenciais representam uma mdia de preos coletados numa amostra limitada de fornecedores. JUSTEN FILHO apud NUNES (2004) ressalta que no se pode conceber que uma licitao conduza contratao por preos superiores aos que poderiam ser obtidos se a Administrao comparecesse diretamente ao mercado para contratar. Logo, o valor global de uma obra de construo civil obtido a partir dos custos referenciais pode ser considerado como mximo admitido numa contratao de obra pblica, salvo se ocorrerem casos especiais de construo devidamente justificados por situaes peculiares.2.4.1) Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil Sinapi8

Os produtos do Sinapi resultam de trabalhos tcnicos da participao conjugada da Caixa Econmica Federal (CEF) e da Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), presidida por convnio de cooperao tcnica, assinado em 1982. A rede de coleta do IBGE pesquisa mensalmente preos de materiais de construo e salrios das categorias profissionais junto a estabelecimentos comerciais, industriais e sindicatos da construo civil.

8

A fonte de parte das informaes obtidas sobre o Sinapi foi o sitio da Internet www.ibge.gov.br, acessado em 18/03/2006.

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O IBGE, alm da coleta de preos, tem igualmente responsabilidade pela divulgao oficial dos resultados do Sinapi, e a co-responsabilidade, juntamente com a CEF, da manuteno, atualizao e aperfeioamento do cadastro de referncias tcnicas, dos mtodos de clculo e do controle de qualidade dos produtos. O Sinapi referncia para delimitao dos custos de execuo de obras segundo a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), aprovada pela Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional, desde 2003. Na LDO de 2005, que dispe sobre as diretrizes para a elaborao da Lei Oramentria Anual de 2006, essa previso est contida no art. 112 e 1 a 3, conforme se segue: Art.112. Os custos unitrios de materiais e servios de obras executadas com recursos dos oramentos da Unio no podero ser superiores mediana daqueles constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil SINAPI, mantido pela Caixa Econmica Federal, que dever disponibilizar tais informaes na Internet. 1 Somente em condies especiais, devidamente justificadas em relatrio tcnico circunstanciado, aprovado pela autoridade competente, podero os respectivos custos ultrapassar o limite fixado no caput deste artigo, sem prejuzo da avaliao dos rgos de controle interno e externo. 2 A Caixa Econmica Federal promover, com base nas informaes prestadas pelos rgos pblicos federais de cada setor, a ampliao dos tipos de empreendimentos atualmente abrangidos pelo Sistema, de modo a contemplar os principais tipos de obras pblicas contratadas, em especial as obras rodovirias, ferrovirias, hidrovirias, porturias, aeroporturias e de edificaes, saneamento, barragens, irrigao e linhas de transmisso. 3 Nos casos ainda no abrangidos pelo Sistema, poder ser usado, em substituio ao SINAPI, o custo unitrio bsico CUB. Da constata-se a relevncia do Sinapi, cujos custos unitrios no podero ser ultrapassados nas contrataes de obras pblicas, salvo se houver justificativa prvia aceitvel. Apesar dessa previso legal, muitos gestores ainda no a aplicam, contratando ilicitamente.

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2.4.1.1) Histrico

O Sinapi foi implantado em 1969, tendo como objetivo oferecer ao Setor da Construo Civil e, poca, ao extinto Banco Nacional da Habitao (BNH), um conjunto de informaes referentes aos custos da construo civil e ndices de evoluo de tais custos, de forma sistemtica e de abrangncia nacional. Decidida a implantao do Sinapi, delegou-se ao IBGE a tarefa de produzir as sries mensais de preos dos materiais de construo e salrios da mo-de-obra empregada na construo civil. A partir de agosto de 1982, ampliou-se a participao do IBGE, cabendo-lhe tambm a tarefa de produzir as sries mensais de custos e ndices, ainda que seu processamento computacional continuasse a ser realizado no BNH. Em janeiro de 1985, a produo integral do Sinapi, ou seja, a coleta e o processamento, passaram a ser responsabilidade do IBGE, permanecendo com o BNH a manuteno do Sistema quanto aos aspectos tcnicos de engenharia. Aps a extino do BNH, aquelas que eram suas atribuies foram assumidas pela CEF. Em 1994, o Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Servio - FGTS determinou ao Agente Operador CEF a uniformizao dos procedimentos das reas de engenharia, em mbito nacional, para projetos lastreados com aquele recurso. Assim, a CEF remodelou o Sinapi, ampliando sua rea de utilizao para Habitao, Saneamento, Infra-Estrutura Urbana e Rural, Desportos, dentre outros empreendimentos. Atendendo esta resoluo, a CEF ampliou os objetivos do Sinapi e, alm do convnio para a produo das estatsticas para a rea de edificaes, assinou outro convnio com o IBGE para a implantao e realizao da coleta mensal de preos e salrios dos novos setores, cujo incio se deu em julho de 1997.2.4.1.2) As bases da coleta de dados

Constituem as bases da coleta de dados dois cadastros, referentes aos locais e aos insumos. 31

O objetivo da coleta com base em amostra de locais retratar a dinmica de compra dos materiais necessrios construo habitacional e do segmento saneamento bsico e infraestrutura exercida pelas empresas do ramo da construo. As caractersticas dos informantes para integrarem o painel de locais devem apresentar as seguintes caractersticas: vender para empresas construtoras com freqncia e distribuir as mercadorias no mbito geogrfico da pesquisa. A formao da amostra de locais tem como fontes o Cadastro de Empresas (CEMPRE) do IBGE, pesquisas diretas dos locais de compras, revistas e catlogos especializados do setor da construo, dentre outras. Esses procedimentos direcionam a indicao de locais para a amostra, atendendo aos quesitos requeridos para a pesquisa. De forma geral, os informantes do Sinapi so estabelecimentos comerciais, industriais, fornecedores e representantes, prestadores de servio, sindicatos e empresas construtoras.2.4.1.3) Cadastro de insumos

O cadastro de insumos preparado pela CEF, sendo composto por materiais, equipamentos (venda e locao), servios e categorias profissionais. Est organizado em grupamentos segundo a similaridade e formas de comercializao, que so denominados "famlias homogneas". Existem duas classes de insumos, os representantes (representativos) de cada famlia e os representados. Os preos dos insumos representantes so coletados mensalmente e os preos dos insumos representados so obtidos a partir de coeficientes de representatividade, isto , relaes de preos entre representados e representante da famlia. Quanto aos coeficientes, esses so calculados a partir de uma "coleta extensiva" na qual so obtidos preos/salrios para todos os insumos do cadastro (representantes e representados). 32

2.4.1.4) A coleta dos dados

Os preos e salrios so coletados pelo IBGE em 27 (vinte e sete) Unidades Geogrficas de Informao (UGI), sendo as microrregies as Capitais das Unidades da Federao. Os preos dos insumos so coletados junto a atacadistas ou representantes comerciais, e a sindicatos estaduais da indstria da construo civil em atividade. Procura-se obter um mnimo de cinco informaes de preos para cada insumo, por UGI. Os preos coletados, alm de sofrerem crtica visual para deteco de erros grosseiros, tal como unidade de medida diferente da especificada, passam tambm por uma crtica computadorizada. Nesta segunda etapa, toma-se para cada insumo, a mediana do conjunto de preos de cada UGI, a qual ser ento adotada como preo do insumo, caso a razo V de variao desta em relao ao preo aceito no ms anterior esteja dentro dos limites de 1,6 a 0,625, e que no ultrapasse os limites da mdia das variaes no Pas mais ou menos dois desvios-padro. Nos caso em que a razo V de variao ultrapasse os intervalos, o preo do insumo ser ajustado, de modo a situar sua razo de variao em relao ao preo aceito no ms anterior, naqueles limites definidos acima. Quando no houver informao de preos para um insumo, em uma determinada UGI, o preo a ser adotado, neste caso, ser o preo do ms anterior, acrescido da variao mdia nacional observada para o insumo, no ms de referncia. Fica, assim, assegurada a existncia de preos para todos os insumos em todas as UGI. A Metodologia da coleta de preos do Sinapi descrito nesses trs pargrafos foi apresentada por PINHEIRO JUNIOR & NEVES (2002), no VII SINAOP. A coleta realizada na primeira quinzena do ms de referncia pelas equipes estaduais do IBGE, que adotam conceitos e procedimentos semelhantes, permitindo dessa forma a comparabilidade dos dados. Alm dos preos e salrios so obtidas informaes necessrias para atualizao dos cadastros de locais e de insumos.

33

2.4.1.5) A concepo do preo e salrio coletado

Os preos coletados consideram os impostos (IPI e ICMS) e so considerados os preos para pagamento vista, deduzidos os descontos, caso ocorram (oferta/promoo). Os salrios coletados correspondem ao salrio-hora bruto, referente jornada normal de trabalho (sem horas-extras). No so considerados os salrios contratados para execuo de "servios por empreitada".2.4.1.6) Resultados

Os principais resultados do SINAPI (preos de materiais, salrios, custos de projetos, custos mdios, ndices) podem ser acessados atravs do sitio www.ibge.gov.br, ou tambm via "Indicadores IBGE" (publicao mensal). Tais resultados esto disponveis em 8 tabelas, conforme Tabela 2.4 a seguir: Tabela 2.4: Divulgao dos resultados da pesquisa mensal do Sinapi.Tabela Resultados

30 31 32

Custo mdio m2 em moeda corrente Custo mdio m2 em n. ndice (base dez.98 = 100) Custo mdio m2 em variao % por tipo de ndice (mensal, no ano, nos ltimos doze meses) Custo de projeto m2 por padro de acabamento e tipo de projeto (at 31/12/1998) Preos medianos por materiais e servios (at dezembro/2002) Salrios medianos por categorias profissionais Idem tabela 33 a partir de janeiro/1999 Idem tabela 34 a partir de janeiro/2003

33 34 35 647 2062

Fonte: site www.ibge.gov.br acessado em 18/03/2006. Desses resultados, o que mais interessa para a composio do oramento representativo do preo de mercado das obras de construo civil de habitao, saneamento e infra-estrutura

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so as tabelas 34 e 2062, que contm os preos medianos dos principais insumos que compem essas tipologias de obras. A abrangncia nacional oferecida pelo Sinapi, a partir dos seus bancos de informaes de engenharia e relativas ao mercado da construo civil nacional, ao seu comportamento e tendncias, capacitam-no a exercer um papel bastante representativo e de altssima responsabilidade, que o de dar suporte aos rgos governamentais que atuam na aplicao e controle dos recursos pblicos da Unio. Um dos principais objetivos do Sinapi garantir que os recursos financeiros destinados a obras voltadas para a melhoria das condies de vida do cidado brasileiro sejam otimizados e aplicados de forma adequada e apropriada, coibindo sobremaneira a ocorrncia de vcios de superfaturamento em contrataes governamentais. (PINHEIRO JUNIOR & NEVES, 2002)

2.4.2) Sistema de Custos Rodovirios - Sicro29

O Sicro2 um sistema que define os custos de referncia para as atividades e servios rodovirios, por meio de um processo gradativo de composio de valores, cuja responsabilidade pela sua implementao e manuteno do Departamento Nacional de Infra-Estrutura Terrestre. Os principais objetivos do Sicro2 so: Servir como fonte de custos referenciais aos oramentos para licitaes de obras rodovirias; Servir de balizador dos preos apresentados pelos licitantes; Servir de balizador de custos de grandes obras delegadas aos estados e municpios para acautelar o DNIT de eventuais distores licitatrias. Os preos constantes no Sicro2 so resultado de pesquisa feita em diversos locais e so atualizados por ndices gerais criados para serem aplicados a todo o pas.

9 A fonte de informaes sobre o Sicro2 foi o Manual de Custos Rodovirios obtido no sitio da Internet www.dnit.gov.br em 18/03/2006.

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2.4.2.1) Sistema de pesquisa de preos

O sistema busca coletar o maior nmero possvel de preos por insumo, com o mnimo de trs preos para cada insumo. Na impossibilidade de se atingir esse ndice, o DNIT utiliza preos colhidos por outras entidades, reconhecidas idneas. Para a pesquisa de custos de mo-de-obra por categoria profissional, determinam-se os nveis de remunerao da mo-de-obra no setor da construo rodoviria com base nos pisos salariais acordados nas Convenes Coletivas de Trabalho, celebradas entre os Sindicatos de Trabalhadores e os Sindicatos Patronais para as categorias servente, ajudante e oficial e multiplicadores, aferidos periodicamente por pesquisa direta, para as demais categorias. Quanto abrangncia, ocorrem dois tipos de preos: os preos dos Estados, quando ocorre pesquisa direta no Estado; e os preos da regio, nos demais casos. Para a definio dos preos da regio,

considera-se o maior piso salarial da regio para a mo-de-obra ou valor mdio obtido por pesquisa salarial nos casos de no haver Convenes Coletivas de Trabalho na regio. Para os materiais e equipamentos, adota-se o menor preo da regio. O cadastramento de equipamentos e materiais compreendeu o levantamento e registro de suas caractersticas construtivas, mecnicas e operacionais, bem como das produtividades com que trabalham, alm de outras adequadas a cada caso. Essas informaes foram recolhidas junto a fabricantes e usurios dos materiais e equipamentos. O custo da mo-de-obra calculado pelo Sicro2 considerando todo o trabalho desenvolvido em horas normais, no sendo considerado as horas extraordinrias e em trabalho noturno. Tambm so considerados os percentuais de encargos sociais para horistas trabalhando em regime normal, considerando tambm os custos com refeies e transportes. Considera-se tambm a incidncia relativa ao fornecimento de material de segurana do trabalho. No clculo dos custos horrios de equipamentos, so consideradas trs condies de trabalho: leves, mdias e pesadas. Levando-se em conta tambm a vida til dos 36

equipamentos, a fim de refletir o esforo a que esto sujeitos em cada caso. So tambm indicados os servios em que normal os equipamentos trabalharem fora das condies mdias. Os responsveis pelos oramentos selecionam as condies de trabalho dos equipamentos, de acordo com as caractersticas dos servios que estiverem compondo. As composies de servios do Sicro2, entretanto, levam em conta os custos horrios dos equipamentos trabalhando em condies mdias. Os custos horrios dos veculos devem contemplar parcela para cobertura do IPVA e do Seguro Obrigatrio. Para os custos de manuteno dos equipamentos, so utilizados valores de Coeficientes de Manuteno K. Para tanto, tomaram-se por base dados sobre custos de manuteno de grupo selecionado de equipamentos, existentes em publicaes especializadas. Os resultados observados no grupo de controle foram expandidos para o conjunto, atravs de consideraes sobre as semelhanas entre equipamentos considerados como pertencentes mesma classe. Os percentuais utilizados pelo Sicro2 para estimar o valor residual dos equipamentos foram aferidos atravs de pesquisa de m