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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC-SP
Fabio Batista de Medeiros
O custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidentes de trabalho
MESTRADO EM DIREITO
São Paulo 2009
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO PUC-SP
Fabio Batista de Medeiros
O custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidentes de trabalho
MESTRADO EM DIREITO Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica, como exigência parcial para obtenção do título de MESTRE em Direito, área de concentração Direito das Relações Sociais, sub-área Direito Previdenciário, sob orientação do Prof. Doutor Miguel Horvath Júnior.
São Paulo 2009
Banca Examinadora
___________________________________
___________________________________
___________________________________
Este trabalho e cada segundo de minha vida são dedicados à minha eterna namorada Roberta, por todo amor, paciência e carinhoso
incentivo em todos os meus projetos.
AGRADECIMENTOS
Meus agradecimentos:
Ao Professor Dr. Miguel Horvath Júnior, pela orientação sempre atenciosa, paciente e
rica durante toda a elaboração deste trabalho;
Ao Professor Dr. Wagner Balera, pelas profundas lições de vida, de Direitos Humanos e
de Direito Previdenciário;
Ao Professor Dr. Oswaldo de Souza Santos Filho, pela perfeita aula proferida durante o
Exame de Qualificação deste trabalho na PUC-SP;
Ao Professor Dr. José Artur Lima Gonçalves, pela amizade e ensinamentos no campo
da Dimensão Constitucional do Tributo;
Aos colegas mestrandos, pelas fundamentais discussões jurídicas;
À minha amada Roberta, incondicional protetora e incentivadora irredutível.
RESUMO
MEDEIROS, Fabio Batista de. O custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidentes de trabalho. Dissertação (Mestrado em Direito) −
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2009.
O presente trabalho tem como objetivo principal abordar, com precisão e rigor
científico, o tema do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários
decorrentes de acidentes de trabalho, tema que tem dependência pura à noção de risco
gerador da necessidade de proteção previdenciária. O custeio da aposentadoria especial
e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidentes de trabalho, comumente
chamado de “contribuição para o seguro acidente de trabalho” ou simplesmente “SAT”,
é espécie de custeio da previdência social, ramo da seguridade social. Assim, este se
apresenta com destacada importância, pois envolve o ingresso de receitas que
proporcionam a manutenção das prestações previdenciárias destinadas a proteger a
sociedade de contingências sociais causadas pelo trabalho, como os riscos de doenças,
invalidez por acidentes e aceleração do envelhecimento natural do homem, todos
causadores de reflexos negativos à capacidade do homem trabalhar. Desta forma, o
presente trabalho busca identificar corretamente, em relação ao tema, sua natureza
jurídica, seus fundamentos constitucionais, suas características próprias e aquelas
eventualmente compartilhadas com os demais caracteres do Direito Previdenciário,
tendo como campo de exploração para interpretação jurídica as normas extraídas do
Direito Positivo, especialmente a Constituição Federal, o art. 22, II da Lei 8.212/1991 e
os §§ 6º e 7º da Lei 8.213/1991.
Palavras-chave: previdência social; tributo; contribuição previdenciária; custeio; SAT.
ABSTRACT
MEDEIROS, Fabio Batista de. The costing of the special retirement and the social security
benefits caused by work accidents. Dissertation (Master Degree in Law) − Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2009.
This paper is mainly destined to cover, with scientific accuracy, the issue of financing
the special retirement plan and the social security benefits arising from work-related
accidents, an issue that purely depends on the notion of risk causing the need for social
security protection. The financing of the special retirement and the social security
benefits arising from work-related accidents, commonly referred to as “contribution for
the work-related accident insurance” or simply “SAT”, is a kind of financing of the
social security, a division of the social security system. Accordingly, it features a
significant importance, as it involves the inflow of revenues that allow maintaining the
social security portions destined to protect the society from social contingencies caused
by work, such as the risks of illnesses, disability arising from accidents and acceleration
of human’s natural aging process, all of which are the origin of negative influences to
men’s work capability. Based on that, this paper seeks to properly identify, as regards
the issue, its legal nature, its constitutional grounds, its own characteristics and those
possibly shared with the other segments of the Social Security Law, exploring the legal
interpretation of the rules taken from Statutory Law, particularly Federal Constitution,
article 22, II of Law no. 8,212/1991 and paragraphs 6 and 7 of Law no. 8,213/1991.
Key words: social security; tax; social security contribution; financing; work-related
accident insurance (SAT).
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ...........................................................................................................7
1 SEGURIDADE SOCIAL ........................................................................... 16
1.1 PRINCÍPIOS DA SEGURIDADE SOCIAL ............................................................. 21 1.2 PREVIDÊNCIA SOCIAL ................................................................................... 28
2 CUSTEIO DA APOSENTADORIA ESPECIAL E DOS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS DECORRENTES DE ACIDENTE DE TRABALHO .............................................................................................. 37
2.1 CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS .............................................................................. 37 2.2 COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA E A CONTRIBUIÇÃO SOCIAL PREVIDENCIÁRIA DO
EMPREGADOR E DA EMPRESA ........................................................................ 42 2.3 FINALIDADE E DESTINAÇÃO COMO PRINCÍPIOS INFORMADORES ..................... 45 2.4 REGRA DA CONTRAPARTIDA ......................................................................... 50 2.5 PRINCÍPIO DA EQUIDADE NA FORMA DE PARTICIPAÇÃO NO CUSTEIO A PARTIR
DA NOÇÃO DE RISCO ..................................................................................... 54 2.6 ASPECTOS HISTÓRICOS DO TEMA .................................................................. 67 2.7 ASPECTOS DA NOMENCLATURA DO TEMA ..................................................... 78 2.8 NATUREZA JURÍDICA DO TEMA ..................................................................... 80 2.9 REGRA-MATRIZ DE INCIDÊNCIA ..................................................................... 92
2.9.1 Hipótese de Incidência ....................................................................... 100 2.9.1.1 Critério Material ....................................................................... 100 2.9.1.2 Critério Espacial ....................................................................... 103 2.9.1.3 Critério Temporal ..................................................................... 104
2.9.2 Consequente ....................................................................................... 105 2.9.2.1 Critério Pessoal – Sujeito Passivo ............................................. 105 2.9.2.2 Critério Pessoal – Sujeito Ativo ................................................ 111 2.9.2.3 Critério Quantitativo – Base de Cálculo .................................... 113 2.9.2.4 Critério Quantitativo – Alíquota ................................................ 121
2.9.2.4.1 Possibilidades de Aumento ou Diminuição das Alíquotas – Fator Acidentário de Prevenção (FAP) ............................................... 138
2.9.2.4.2 Reforma Tributária – Promessa de Desoneração da Folha de Pagamentos .............................................................................. 140
3 CONCLUSÃO .......................................................................................... 143
4 BIBLIOGRAFIA ..................................................................................... 156
INTRODUÇÃO
A educação como meio de desenvolvimento é sem dúvida oportunidade única para
que o ser humano conquiste, tanto para si como para a sociedade em que vive, a liberdade.
Esta liberdade deve ser percebida no seu sentido amplo, ou seja, na forma como nossa
Constituição da República busca protegê-la por meio de seu Preâmbulo, de seus
fundamentos, princípios e normas. Entendemos que com o direito à liberdade o homem
passa a dispor de ferramentas que o ajudam a transpor as contingências da vida. Como bem
definiu Amartya Sen:
Expandir as liberdades que temos razão para valorizar não só torna nossa vida mais rica e mais desimpedida, mas também permite que sejamos seres sociais mais completos, pondo em prática nossas volições, interagindo com o mundo em que vivemos e influenciando esse mundo.1
Tendo em consideração tal sentido de educação como liberdade é que se funda o
nosso estudo para a elaboração desta dissertação para a conclusão da pós-graduação stricto
sensu em Direito da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, na sub-área de Direito
Previdenciário, com a guia dos Profs. Drs. Wagner Balera e Miguel Horvath Júnior.
Assim sendo, nossa escolha foi angariar ferramental específico que possibilitasse
realização do estudo do ponto exclusivo do custeio da previdência social, ramo da
seguridade social, que, num estreitíssimo resumo a ser esmiuçado mais adiante, busca
municiar a sociedade de meios para eliminar e/ou neutralizar as contingências sociais,
entre as quais estão as causadas pelo trabalho, como (i) os riscos de doenças e/ou invalidez
por acidentes e (ii) os riscos de aceleração do envelhecimento natural do homem, com
consequentes reflexos negativos em sua capacidade para o trabalho.
O fato é que para que a previdência social possa cumprir com seus objetivos,
neutralizando necessidades sociais por meio de prestações (benefícios e serviços), ela
necessita de recursos financeiros. Fundamental é a formação de um fundo específico para
custeio das prestações previdenciárias, garantindo assim que a sociedade seja protegida na
forma por ela mesma definida, isto é, pela Constituição da República, uma vez traçado
pelo legislador eleito democraticamente o sistema de seguridade social vigente.
1 Desenvolvimento como liberdade, p. 29.
8
No Direito Positivo brasileiro o referido custeio, assunto que será abordado com
maior detalhe, é ônus de toda a sociedade que, “de forma direta e indireta, nos termos da
lei”, destina recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios (art. 195 da Constituição da República).
Neste trabalho, portanto, direcionamos as nossas análises científicas para um único
vértice da diversidade na forma de custeio do Direto Previdenciário, conforme a redação
atual do art. 22, II da Lei 8.212/1991:
O financiamento do benefício previsto nos arts. 57 e 58 da Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, e daqueles concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho, sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, no decorrer do mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos.
Escolhemos dissertar exclusivamente sobre o tema do custeio previdenciário. Não
objetivamos, assim, abordar o tema dos benefícios previdenciários, pois embora também
pertençam ao Direito Previdenciário, fazem parte de outro conjunto de normas, orientadas
por outros tipos de princípios que não necessariamente são os que diretamente guiam o
custeio. Desta forma, tivemos a intenção de, com utilização das eventuais referências
objetivas aos benefícios previdenciários custeados na forma do art. 22, II da Lei
8.212/1991, apenas contextualizar o leitor de uma dissertação pura de custeio
previdenciário, até para que este trabalho não pecasse por lacunas que somente seriam
preenchidas em um trabalho puro, completo e exclusivo sobre benefícios.
Nosso foco, como indica o título do trabalho, foi o custeio da aposentadoria
especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, pois, em
primeira análise, pareceu-nos que o tema em questão enlaça-se com maior dependência à
noção de risco gerador da necessidade de proteção previdenciária. Como ensina Celso
Barroso Leite “custeado exclusivamente pela empresa, o nosso seguro de acidentes do
trabalho se prende, por esse lado, à teoria do risco profissional, segundo a qual cabe a
empresa proteger o seu empregado contra esses acidentes”.2
Por um lado, o estudo do custeio previdenciário especial em tela, situado
logicamente na camada da Ciência do Direito, acabou por representar um trabalho árduo.
Identificamos que este tipo de custeio previdenciário é uma das facetas menos exploradas
2 A Proteção Social no Brasil, p. 75.
9
pela doutrina. Não localizamos, por exemplo, pesquisas com estudos exclusivos que nos
dessem referências a respeito da natureza do custeio escolhido para nosso estudo, sendo
que nos trabalhos do Direito Previdenciário, até o momento, pouco espaço foi dedicado à
problemática que nos ocupou. Esta característica, muitas vezes, tornou mais difícil a
elaboração desta dissertação.
Por outro lado, este cenário desafiador funcionou como importante incentivo à
realização das nossas investigações que abriram espaço para interpretação, levando-nos ao
entendimento sobre o trabalho e à produção do presente texto. Assim, embora nossos
esforços tenham caminhado no sentido de extrairmos os princípios e fundamentos da
doutrina generalista previdenciária, foi na doutrina esparsa, selecionada nos periódicos
especializados em Direito e na jurisprudência, que tivemos êxito em localizar farto debate,
estudo e análise relacionados ao custeio previdenciário de responsabilidade das empresas,
comumente chamado de “contribuição para o seguro acidente de trabalho” ou
simplesmente “SAT”, que também detalharemos no momento apropriado.
A propósito, destaque-se aqui a problematização que ocupou nosso trabalho.
Identificamos poucos momentos em que a Ciência do Direito tenha abordado com precisão
e devido cuidado o tema do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, buscando identificar corretamente sua
natureza jurídica, seus fundamentos constitucionais, suas características próprias e aquelas
eventualmente compartilhadas com os demais caracteres previdenciários.
Assim, o problema central, que nos levou aos estudos e pesquisas, terá suas ideias
desenvolvidas de forma concatenada nas páginas seguintes, com a organização das normas
jurídicas extraídas dos textos legais vigentes, partindo, logicamente, da Constituição
Federal a fim de imprimir precisão científica à análise do custeio da aposentadoria especial
e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, com intuito de
identificarmos se o tema trata-se de um aspecto do custeio previdenciário ou se representa
uma contribuição previdenciária em si.
As confusões em relação ao tema, ora tratado como nova contribuição social
específica do empregador, ora como adicional da contribuição social geral das empresas,
intrigou-nos, pois a depender da premissa que se adote, o custeio da aposentadoria especial
e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho pode, por um lado, ser
10
considerado afronte à Constituição Federal e, por outro, representar uma das melhores
expressões da finalidade constitucional inerente às contribuições sociais previdenciárias.
Afinal, diante da Constituição Federal, do que se trata o custeio da aposentadoria
especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho? Eis o nosso
problema.
Entendemos, portanto, que tamanho risco de interpretações errôneas merecia ser
enfrentado profundamente por meio de pesquisas, para que, em conclusão, pudéssemos
estar diante da maior clareza possível acerca da ciência que envolve o particularmente
especial custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de
acidente de trabalho. É a partir desse labor científico, que julgamos ser possível contribuir
para a evolução da Ciência do Direito representada pela doutrina previdenciária.
Nessa linha, nosso trabalho teve como combustível um aspecto de importância
fundamental. É comum que, na lapidação dos conhecimentos jurídicos, o estudioso deixe
ser levado pelo foco de uma análise da norma jurídica individualizada. Nada mais natural,
muitos diriam, se adotada a premissa de que cada norma tem função própria, que
independe de outras e da conjunção com estas outras, seja qual for o nível hierárquico
normativo em que se encontre.
Essa complexidade é inclusive destacada por Paulo Ayres Barreto, segundo o qual
há “uma profusão de comandos normativos”, em especial no campo das contribuições
sociais, “cujo traço característico é a ausência de uma preocupação sistêmica”.3
Para outros, dotados de fina sensibilidade jurídica, direcionar a interpretação do
Direito, em especial no ramo do custeio previdenciário, a partir desta ótica limitadora, pode
até ter alguma serventia em momentos especialíssimos, mas certamente não deve ser o
ponto de partida, tampouco o fim do estudo jurídico.
Entre esses certamente está José Artur Lima Gonçalves, cujas lições tivemos a feliz
e rara oportunidade de escutar, estudar e discutir, tendo sempre em busca o
reconhecimento da dimensão constitucional do tributo. Dimensão, do latim dimensio,
segundo os dicionaristas, traz a ideia de extensão, de medida.4 Aprendemos com José Artur
Lima Gonçalves que este conceito é necessariamente mais amplo, pois nele há
3 Contribuições: Regime jurídico, destinação e controle, p. 1. 4 Francisco Júlio Caldas AULETE, Dicionário Contemporâneo da Língua Portuguêsa, p. 1235.
11
indiscutivelmente uma referência à identificação da extensão ou medida, a qual vincula-se
a um “conceito fundamental”: o de aglutinador de objetos que, no caso do custeio
previdenciário, são as normas jurídicas constitucionais.5
Desta forma, este contato doutrinário foi fundamental para que nos
conscientizássemos da necessidade de constantemente buscarmos a “abertura do zoom”
jurídico, em clássica expressão didática de José Artur Lima Gonçalves, como forma de
proporcionar à interpretação jurídica lógica e finalística com o mais preciso e coeso
sentido.6
Assim, em nossa opinião, o estudo da dimensão constitucional do tributo em sede
de análise do custeio previdenciário é instrumento que proporciona ao intérprete do Direito
uma consciência acerca da premissa metodológica de que “Dimensão” implica em limite,
que, por sua vez, implica em sistema.
As implicações mencionadas (dimensão → limite → sistema) são perfeitamente
identificadas por Tércio Sampaio Ferraz, para quem:
O conceito de sistema, no Direito, está ligado ao de totalidade jurídica. No conceito de sistema está, porém, também implícita a noção de limite. Falando-se em sistema jurídico surge assim a necessidade de se precisar o que pertence ao seu âmbito, bem como de se determinar as relações entre o sistema jurídico e aquilo a que ele se refira, embora não fazendo parte do seu âmbito, e aquilo a que ele não se refira de modo algum.7
Chegamos assim à forma que procuramos conduzir esta dissertação, ou seja, tendo
em conta sempre a “noção de sistema”, sendo esta a ferramenta mais importante para o
estudo do custeio previdenciário. A escolha por esta abordagem não foi em razão de os
cientistas do Direito a utilizarem pouco, mas especialmente porque, como dissemos, aquilo
que poderia ser chamado de “automação” do estudo do Direito acaba conduzindo o
intérprete à leitura dos enunciados jurídicos de forma focada e isolada, sem a busca de
fundamento de validade no sistema jurídico no qual a norma a ser extraída se encontra.
5 Imposto sobre a Renda, p. 41. 6 Conforme anotações realizadas como aluno das aulas ministradas no crédito Dimensão Constitucional do Tributo, do Mestrado em Direito da PUC-SP, durante o 1º semestre de 2007. 7 Conceito de Sistema no Direito, p. 129.
12
E “iniciar qualquer análise sem conscientização destas noções resulta na formação
de amontoados desordenados de elementos”, uma vez que “impõe-se, pois, definir a trilha
a percorrer; o método”.8 Como adverte Tércio Sampaio Ferraz:
O resultado da prevalência dessa concepção será a desordem, a insegurança, a imprevisibilidade, a liberação do arbítrio. O estímulo à prepotência. Será a negação do direito, no que ele tem de mais essencial, que é sua ‘significação normativa’. 9
Ainda na esfera da propedêutica, tema relacionado e que mereceu destaque
preparatório, pois também serviu de base para a presente dissertação, importa a diferença
fundamental existente entre os mundos dos fenômenos, das normas e da ciência. Isto
porque, além de muitas vezes os aplicadores do Direito serem afetados pela automaticidade
de interpretar as normas de forma assistêmica e isolada, vemos uma recorrente confusão
entre esses mundos completamente diferentes.
Esta percepção é colocada em relevo por Paulo de Barros Carvalho, para quem:
Os autores, de um modo geral, não se têm preocupado devidamente com as sensíveis e profundas dissemelhanças entre as duas regiões do conhecimento jurídico, o que explica, até certo ponto, a enorme confusão de conceitos e a dificuldade em definir qualquer daqueles setores sem utilizar notações ou propriedades do outro.10
Na mesma linha, José Artur Lima Gonçalves faz sua “Advertência relativa aos
planos de abordagem”, comentando que “a confusão dos planos (i) fenomênico, (ii)
normativo e (iii) científico é fonte de intermináveis problemas interpretativos, sucessivos
engodos intelectuais”. Segundo ele, “É que as regras que regem o funcionamento de cada
um desses planos são diferentes, os regimes são diversos”. 11
Ora, é evidente a diferença entre esses mundos. Mundo fenomênico, logicamente,
refere-se ao mundo real em que vive a sociedade, onde o relacionamento entre os homens
acontece de maneira natural. Neste mundo, impera o comportamento humano, o convívio
social.
Podemos dizer que se trata de um mundo infinito por conta das relações
intersubjetivas que o constitui, uma vez que tem em sua formação o comportamento livre
8 José Artur Lima GONÇALVES, Imposto sobre a Renda, p. 41. 9 Conceito de Sistema no Direito, p. 173. 10 Curso de Direito Tributário, p. 1. 11 Imposto sobre a Renda, p. 47-48.
13
do homem em sociedade. O mundo fenomênico simplesmente acontece, ou seja, não há
como se prever quantos tipos de relacionamentos intersubjetivos existem ou quantos
poderão existir.
Neste sentido, Alcides Telles Junior reconhece que “Momento da aventura de ser,
da liberdade que é indestinação prévia, o social é refratário e insuscetível de qualquer
organização”. Para ele
O homem real irrompe da aventura do ser, e, como tal (modo-de-ser na história), se oferece em seu ‘incansável esforço’ (mas inútil) de ‘negar desesperadamente sua própria contingência. O absoluto do homem está no concreto, na radicalidade em que se mostra como a carência que persegue, em cada gesto e pensamento, a satisfação em si mesma. E toda vivência dessa falta, desejo radical de estar presente, se faz na conjuntura própria de tudo ser, na história.12
A sociedade, portanto, está em constante modificação. Alguns diriam evolução,
mas tendo em vista o subjetivismo, de tal termo, demos preferência ao uso de modificação.
Desta forma, a quantidade de eventos econômicos gerados por ela é imprevisível e
incalculável. E este é o mundo fenomênico.
Como percebeu Alexander Lowen, “Não obstante, devemos reconhecer que o
convício social requer algumas restrições à nossa conduta individual, para o bem da
harmonia grupal”.13 Para Wagner Balera, “O Direito, todo o Direito, nasce e se desenvolve
a partir de certas questões sociais que demandam solução”.14 Assim como para Norberto
Bobbio “O Direito é considerado como um conjunto de fatos, de fenômenos ou de dados
sociais em tudo análogos àqueles do mundo natural”.15
Nesse sentido, Geraldo Ataliba, em peculiar objetividade, informa que “Direito
Positivo de um país é o conjunto de tôdas as normas jurídicas em vigor”. 16 Já “Ciência do
Direito é o conjunto sistematizado de princípios e normas que regulam o comportamento
do homem em sociedade”. 17
Para Paulo de Barros Carvalho nunca é demais enfatizar que “o direito positivo é o
complexo de normas jurídicas válidas num dado país”. Assim, “À Ciência do Direito cabe
12 Discurso, linguagem e justiça, p. 80 e 82. 13 Alegria: a entrega ao corpo e à vida, p 15. 14 Noções Preliminares de Direito Previdenciário, p. 9. 15 O Positivismo Jurídico: Lições de filosofia do direito, p. 131. 16 Noções de Direito Tributário, p. 18. 17 Ibid, p. 2.
14
descrever esse enredo normativo, ordenando-o, declarando sua hierarquia, exibindo as
formas lógicas que governam o entrelaçamento das várias unidades do sistema e
oferecendo seus conteúdos de significação”.18
Alfredo Augusto Becker segue esta mesma linha ao apresentar que “A elaboração
do Direito Positivo é uma atividade artística e a obra construída e manejada é um
instrumento (a regra jurídica)”. Desta forma, diz o doutrinador, “quando se trata de estudar
a consistência e a atuação deste instrumento, surge a Ciência do Direito: a Teoria Geral do
Direito”. 19
O Direito apresenta-se como três planos jurídicos, destaca Paulo de Barros
Carvalho: (i) um conjunto de enunciados tomados no plano da expressão; (ii) um conjunto
dos conteúdos de significação dos enunciados prescritivos; e (iii) um domínio articulado de
significações normativas construídas a partir do sistema de textos. 20
Eurico Marcos Diniz de Santi esclarece esses planos indicando que no primeiro,
encontramos os documentos normativos; no segundo, “dispõem-se os sentidos que o
intérprete constrói de compreender a seqüência das fórmulas gráficas utilizadas pelo
legislador”; no terceiro plano,
o intérprete constrói as normas jurídicas em função da experiência com esses suportes comunicacionais, juízos prescritivos que apresentam forma implicacional, em que a hipótese, ou antecedente, descreve situação futura (de possível ocorrência) ou passada e a tese, ou consequente, prescreve uma relação modalizada pelo functor relacional deôntico num de seus três modos.21
Desta forma, procuramos expressar nesta introdução que, o fato de termos
procurado desenvolver nosso trabalho tendo como baliza a importante distinção de
“mundos”, foi, em especial, deixar claro o que assevera Júlio Maria de Oliveira, pois
“entendemos existentes os dois sistemas do Direito, o do direito positivo e o da Ciência do
Direito, mas a atuação em linguagens distintas não os torna autóctones e somente a
consideração conjunta desses dois mundos forma o Direito”.22
18 Curso de Direito Tributário, p. 2. 19 Teoria Geral do Direito Tributário, p. 47. 20 Direito Tributário: fundamentos jurídicos da incidência, p. 59 e ss. 21 Decadência e Prescrição no Direito Tributário, p. 49. 22 O Princípio da Legalidade e sua aplicabilidade ao IPI e ao ICMS, p. 22.
15
Dessa maneira, abordaremos como objeto principal deste trabalho o custeio da
aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho
delineado pelo Direito Positivo, buscando a solução da problemática abordada nestas
linhas introdutórias, percorrendo sua evolução histórica, apontando as dificuldades da
nomenclatura, sua natureza jurídica, seus fundamentos constitucionais e sua regra matriz
de incidência. Antes, logicamente, nosso percurso necessariamente trilhará os fundamentos
que se obtém do estudo da seguridade social.
16
1 SEGURIDADE SOCIAL
Seguridade, do latim securitas, é o mesmo que segurança, ação ou efeito de
segurar; afastamento de todo o perigo; estado do que se acha seguro; estado das pessoas ou
coisas que as tornam livres do perigo ou do dano; estado que nada tem a temer.23
Verificaremos, pois, que esse é exatamente o sentido a ser atribuído à seguridade social,
espécie do gênero seguridade.
Sabe-se que os indivíduos, isolados ou em grupos, estão sempre sujeitos às
incidências que provocam necessidades sociais, porém não se cansam de buscar proteção
contra essas necessidades. E é nesse contexto que nasce a seguridade social, que visa à
satisfação das necessidades sociais.24
O conceito de necessidade social surge exatamente da junção das noções de
necessidade e social. Se por um lado necessidade representa a falta de coisas
indispensáveis à sobrevivência ou, tecnicamente, a escassez de um bem (sentido negativo)
unido ao desejo de satisfação (sentido positivo), por outro, social surge como qualificativo
que indica que a necessidade pode afetar tanto o indivíduo quanto toda a coletividade.
Ressalte-se que a sociedade não pode manter a satisfação das necessidades sociais
sozinha, sem a atuação estatal, pois elas atingem exatamente as finalidades estatais (o
Estado deve propiciar os bens materiais, espirituais e morais). Em contraste, a falta ou
escassez dos bens em questão (necessidades sociais) constituem missão na qual o Estado
deve atuar (politicamente e juridicamente).
Dessa maneira, a seguridade social é um instrumento que o Estado coloca em
circulação para atender aos seus fins: o de libertar os indivíduos das necessidades sociais.
Aproveite-se para dizer que a política de seguridade social representa um ideal platônico
de libertar os indivíduos de todas as necessidades imagináveis e que o Direito da
seguridade social tem amparo na realidade, representando as possibilidades de dar forma
aos ideais políticos (dá vida ao Direito – ordenação normativa – Leis), condicionado às
disponibilidades econômicas e financeiras do Estado (limite das necessidades sociais). 25
23 Francisco Júlio Caldas AULETE, Dicionário Contemporâneo da Língua Portuguêsa, p. 4601. 24 Cf. José M. Almansa PASTOR, Derecho de la seguridad social, p. 29-48. 25 Ibid, p. 29-48.
17
No Brasil, a magnitude e a importância da seguridade social estão estampadas, em
instância maior, já nos “Princípios Fundamentais” da Constituição da República. O
legislador constituinte cuidou de explicitar, logo no primeiro artigo, que a República
Federativa do Brasil, que “constitui-se em Estado Democrático de Direito”, tem como
fundamentos a cidadania, a dignidade humana26 e os valores sociais do trabalho, entre
outros (art.1º, II a IV). Também está claro no texto constitucional que entre os objetivos da
República estão: o de construir uma sociedade solidária, de erradicar a pobreza e a
marginalização, de reduzir as desigualdades sociais e regionais, além da promoção do bem
de todos (art. 3º, incisos I, III e IV).
Mais adiante, ainda sem definir a seguridade social, a Ordem Maior classifica a
previdência social entre os direitos sociais (art. 6º). Do mesmo modo, já abordando
prestações previdenciárias, a Constituição da República coloca entre os direitos dos
trabalhadores a aposentadoria (art. 7º, XXIV) e o “seguro contra acidentes de trabalho, a
cargo do empregador” (art. 7º, inciso XXVIII). Verifique-se que a Carta Magna também
destaca que a ordem econômica tem por finalidade “assegurar a todos existência digna”
tendo por princípio a redução das desigualdades sociais (art. 170, VII).
Toda essa construção de fundamentos, princípios, objetivos, direitos e finalidades
disposta na Constituição da República tem como clímax o Título VIII que trata da “Ordem
Social” e fixa em seu art. 193 que “a ordem social tem como base o primado do trabalho, e
como objetivo o bem-estar e a justiça sociais” (sic). E para que a ordem social seja
disseminada em nossa sociedade, tem lugar a seguridade social, “o específico instrumental
utilizado pelo sistema jurídico a fim de dar cobertura às contingências sociais”.27
A seguridade social, diz Celso Barroso Leite, “traduz a idéia de tranqüilidade,
sobretudo no futuro, que a sociedade deve garantir aos seus membros”. Segundo o
doutrinador previdenciário, “A extensão em que esse objetivo é alcançado varia muito, no
26 Wagner Balera discorre sobre a dignidade humana como um valor, detentor de conceito que “é intuitivo”. Segundo ele, porém, “estamos diante de conceito indeterminado”, mas que “tem como objetivo proporcionar um mínimo de bem estar suficiente para que alguém possa conduzir-se neste mundo com certa qualidade de vida, naquela mesma linha da definição do salário mínimo, vale dizer, atendimento de suas necessidades normais de alimentação, habitação, vestuário, higiene e transporte”. [A dignidade da pessoa e o mínimo existencial, in Jorge MIRANDA; Marco Antonio Marques da SILVA. (Coord.). Tratado Luso-Brasileiro da Dignidade Humana, p. 474, 475 e 478]. 27 Wagner BALERA, Introdução à Seguridade Social in Introdução ao Direito Previdenciário, p. 40.
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espaço no tempo, em função de fatores os mais diversos”. E conclui: “a idéia essencial, no
entanto, é essa: tranqüilidade, segurança, no presente e no futuro”.28
Sabe-se que o conceito atual de seguridade social tem como marco histórico o final
da Segunda Guerra Mundial, quando foi estabelecida a proteção social por meio da
instituição do Estado de Bem-Estar Social (Welfare State). Esta nova concepção restou
documentada no Relatório Beveridge apresentado ao Parlamento Britânico pelo Sir.
William Henry Beveridge, em novembro de 1942. Para Beveridge, a seguridade social é:
apenas uma parte da luta contra os cinco grandes gigantes do mal: a miséria física, que o interessa diretamente; a doença, que é, muitas vezes, causadora da miséria e que produz ainda muitos males; a ignorância, que nenhuma democracia pode tolerar nos seus cidadãos; a imundície, que decorre principalmente da distribuição irracional das indústrias e da população; e contra o desemprego involuntário (ociosidade), que destrói a riqueza e corrompe os homens, estejam eles bem ou mal nutridos (...) Mostrando que a seguridade, pode combinar-se com a liberdade, a iniciativa e a responsabilidade do indivíduo pela sua própria vida.29
Nesse contexto, a sociedade passou a se conscientizar dos riscos ao bem-estar
social que cada um dos indivíduos está sujeito durante a vida. Era preciso uma tomada de
decisão em prol da proteção pela coletividade. Por isso, o surgimento da seguridade social
deve ser interpretado, assevera Almansa Pastor, como um instrumento protetor para
garantia do bem-estar material, moral e espiritual de todos os indivíduos da população e,
também, para abolir todo o estado de necessidade social em que possam se encontrar.30
Wagner Balera define a seguridade social como “o conjunto de medidas
constitucionais de proteção dos direitos individuais e coletivos concernentes à saúde, à
previdência social e à assistência social”.31 “É o instrumento de segurança, para a classe
dos trabalhadores, dos aposentados e pensionistas e dos necessitados sociais, que visa
concretizar, com justiça social, os direitos concernentes à saúde, à previdência e à
assistência social”, consolida Aldemir de Oliveira.32
Eduardo Rocha Dias e José Leandro Monteiro de Macedo, já se antecipando a
destacar inclusive alguns princípios da seguridade social, entendem que esta:
28 Wagner BALERA (Org.). Curso de Direito Previdenciário, p. 15. 29 Plano Beveridge, tradução de Almir de Andrade, p. 282. 30 Cf. Derecho de la seguridad social, p. 60. 31 A seguridade social na Constituição de 1998, p. 34. 32 A previdência social na Carta Magna, p. 20.
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tem por objetivo maior a universalidade de cobertura (todas as contingências sociais causadoras de necessidades sociais devem ser por ela cobertas) e a universalidade de atendimento (todas as pessoas em estado de necessidade devem ser por ela atendidas).
Para os doutrinadores, “sob essa ótica, a seguridade social seria a superação da
previdência social”, uma vez que
a proteção social do Estado operada pela seguridade social suplantaria os estreitos limites da previdência social, seja por cobrir todas as contingências sociais, independentemente de serem relacionadas ou não com o trabalho, seja por atender todas as pessoas em estado de necessidade, sem olhar para a qualidade de trabalhador ou contribuinte do protegido.33
Como bem coloca Leandro Paulsen, “a Seguridade Social é a área de atuação do
Poder Público que abrange a saúde, a assistência social e a previdência social”. Segundo o
doutrinador, “não se trata, pois, de um órgão da Administração Direta ou Indireta de
quaisquer das esferas políticas”, uma vez que, continua, “vários são os órgãos e pessoas
políticas que se ocupam da seguridade social, como, no âmbito federal, a Administração
Direta da União, através do Ministério da Saúde, e o INSS, os Estados e Municípios”.34
Desta forma, “ela é o instrumental de que se vale o Estado para fazer funcionar –
compulsoriamente já que se cuida de instrumental jurídico!– a solidariedade social”, ensina
Wagner Balera. Por conseguinte, menciona que “ela [a seguridade social] existe a fim de
que o Estado, de cuja estrutura faz parte, possa realizar suas finalidades sem que, por isso,
se confunda com tais finalidades”.35
Em visão que integra a noção de custeio, Carlos Alberto Pereira de Castro e João
Batista Lazzari expõem que
a noção de segurança social – ou, nos termos da Constituição vigente, Seguridade Social – abarca não só a Previdência Social, como também as ações nos campos da Assistência e da Saúde, sendo todas, a partir de então, custeadas pelos aportes chamados contribuições sociais, somados aos recursos orçamentários dos entes públicos.36
33 Curso de Direito Previdenciário, p. 38. 34 Contribuições: custeio da seguridade social, p. 15. 35 Noções Preliminares de Direito Previdenciário, p. 60. 36 Manual de Direito Previdenciário, p. 40.
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Também chamando a atenção para o financiamento, Miguel Horvath Júnior lembra
que “a Seguridade Social é um sistema em que o Estado garante a ‘libertação da
necessidade’”. Deste modo, “sob a ótica do critério finalístico, através da seguridade social
o Estado fica obrigado a garantir que nenhum de seus cidadãos fique sem ter satisfeitas
suas necessidades sociais mínimas”. Assim, continua o doutrinador:
não se trata apenas da necessidade de o Estado fornecer prestações econômicas aos cidadãos, mas também do fornecimento de meios para que o indivíduo consiga suplantar as adversidades, quer seja prestando assistência social ou por meio da prestação de assistência sanitária.
E conclui: “tudo isso independentemente da contribuição do beneficiário. Todas as
receitas do sistema sairão do orçamento geral do Estado, ou seja, são direitos garantidos
pelo simples exercício da cidadania”.37
Mas o misto de constatação e profecia de Feijó Coimbra é importante para a
compreensão do sistema de seguridade social no Brasil. Para ele, “em nossas épocas,
marcha-se para um estágio final, em que todos os cidadãos serão, em suas necessidades,
amparados por serviços estatais sejam quais forem sua profissão e sua condição social,
tanto bastando que se vejam, efetivamente, ante uma necessidade”. Desta forma, segue o
doutrinador:
a esse estágio, a que se deu o nome de seguridade social, se chegará aos poucos e à medida em que cada povo esteja apto a custear a amplitude dessas medidas de amparo, isto é, de ‘assegurar, por meio da ação coletiva ou da comunidade, a eliminação das necessidades daqueles que, por desgraça, se acham temporariamente ou permanentemente desprovidos de recursos para subsidiar e atender devidamente a sua saúde’.38
Expostas estas noções históricas e conceituais da seguridade social, direcionamo-
nos agora aos seus pressupostos constitucionais. Devemos, portanto, tomar por base o art.
194 da Constituição da República, que assim dispõe “A seguridade social compreende um
conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a
assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”.
Eis os três pilares da seguridade social: saúde, previdência e assistência social.
Nossa concentração será o ramo da previdência social, justamente o que, em linhas muito
37 Direito Previdenciário, p. 92. 38 Direito Previdenciário Brasileiro, p. 22. (Tradução nossa).
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gerais, “tem um público-alvo específico, qual seja o trabalhador”39 e, desta forma, engloba
o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de
acidente de trabalho, objeto do presente trabalho.
Antes, porém, visitemos os princípios da seguridade social, buscando selecionar e
esmiuçar aqueles que mais diretamente afetam o custeio.
1.1 PRINCÍPIOS DA SEGURIDADE SOCIAL
Indispensável ressaltar que a Constituição da República estabelece os princípios aos
quais está submetida a seguridade social. É vasta e valiosa a doutrina sobre os princípios e
enquadramento destes dentro do Direito. Objetivamente, preferimos seguir a linha de que
princípios jurídicos são normas.
Princípios, na linguagem de Paulo de Barros Carvalho, são “‘normas jurídicas’
carregadas de forte conotação axiológica”. Segundo o doutrinador “é o nome que se dá a
regras do direito positivo que introduzem valores relevantes para o sistema, influindo
vigorosamente sobre a orientação de setores da ordem jurídica”.40
Para Roque Antonio Carraza,
princípio jurídico é um enunciado lógico, implícito ou explícito, que, por sua grande generalidade, ocupa posição de preeminência nos vastos quadrantes do Direito e, por isso mesmo, vincula, de modo inexorável, o entendimento e aplicação das normas jurídicas que com ele se conectam.41
Para Wagner Balera, “o ‘valor’ concerne ao objetivo (fim) que se pretende alcançar
mediante o ordenamento jurídico”. Diz ainda que “pode-se afirmar que os princípios e as
regras se situam como vetores que o ordenamento normativo configura para a
concretização dos valores”, concluindo que “enquanto os princípios representam
expressões dos valores, as regras instrumentalizam o sistema para que, cumpridos os
mandamentos veiculados pelos princípios, os valores venham a ser alcançados”. 42
39 Eduardo Rocha DIAS e José Leandro Monteiro de MACEDO, Curso de Direito Previdenciário, p. 38. 40 Sobre Princípios Constitucionais Tributários, in RDT 55/147. 41 Curso de Direito Constitucional Tributário, p. 33. 42 A dignidade da pessoa e o mínimo existencial, in Jorge MIRANDA; Marco Antonio Marques da SILVA. (Coord.). Tratado Luso-Brasileiro da Dignidade Humana, p. 474-475.
22
Assim, na clássica lição de Celso Antonio Bandeira de Mello, “violar um princípio
é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer”. Segundo o doutrinador, “a
desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento
obrigatório, mas a todo o sistema de comandos”.
É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra.
E conclui: “isto porque, com ofendê-lo, abatem-se as vigas que o sustêm e alui-se
toda a estrutura esforçada”.43
Alerta José Artur Lima Gonçalves, que “todas as vezes que utilizamos o termo
princípio, desejamos recorrer à inteireza dessa carga significativa, denotativa da
extraordinária relevância que emprestamos à sua noção – de princípio – no contexto dos
sistemas, assim normativo como descritivo”.44
Nesse sentido, importante é a doutrina de Paulo de Barros Carvalho, segundo o qual
“o direito posto é uma linguagem prescritiva (prescreve comportamentos), enquanto a
Ciência do Direito é um discurso descritivo (descreve normas jurídicas)”.45 Para o
doutrinador, “deve o jurista examinar os grandes princípios que emergem da totalidade do
sistema, para, com eles, buscar a interpretação normativa”.46
Infelizmente, é de se constatar que o Direito Positivo há muito vem sendo
elaborado com enunciados dissonantes e dispostos aleatoriamente, com pretensões
meramente imediatistas e arrecadatórias, sem nenhuma visão orgânica, como se não
existissem os princípios constitucionais que obrigam o rumo a ser seguido. Júlio Maria de
Oliveira, por exemplo, aponta que os princípios constitucionais:
parecem não mais pertencer ao ordenamento jurídico e, nessa ordem de coisas, sua referência traz pejorativa consideração de defesa a interesses escusos de sonegadores ou da espionagem jurídica de caçadores de defeitos sistêmicos, que querem minar o poder tributário do Estado e
43 Curso de Direito Administrativo, p. 842. 44 Imposto sobre a Renda, p. 47. 45 Curso de Direito Tributário, p. 3. 46 Ibid, p. 9.
23
limitá-lo a princípios tributários sempre contrários ao suposto interesse da maioria.47
Enfim, em relação aos princípios no âmbito da seguridade social, segundo o
parágrafo único do art. 194 da Constituição da República, a seguridade social é organizada
pelo Poder Público com base em sete princípios:
a) universalidade da cobertura e do atendimento;
b) uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e
rurais;
c) seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
d) irredutibilidade do valor dos benefícios;
e) equidade na forma de participação no custeio;
f) diversidade da base de financiamento;
g) caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão
quatripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos
aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.
Considerando o foco do presente trabalho entendemos que, entre esses princípios
da seguridade social, dois devem ser selecionados para aprofundamento por conferirem
diretrizes máximas constitucionais ao custeio previdenciário, âmbito no qual repousa o
presente trabalho. São eles o princípio da equidade na forma de participação no custeio e o
princípio da diversidade da base de financiamento.
Abordaremos o princípio da equidade na forma de participação no custeio em local
especial e próprio a seguir, quando trataremos exclusivamente do custeio da aposentadoria
especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, uma vez que
nossa análise caminhará pela interpretação deste princípio a partir da noção de risco.
A principiologia previdenciária, mais relacionada ao custeio, passa
obrigatoriamente pelo fato que o sistema de seguridade social deve seguir a diretriz
estampada no seguinte enunciado da Constituição da República: 48
47 O Princípio da Legalidade e sua aplicabilidade ao IPI e ao ICMS, p. 155-156. 48 Cf. Wagner BALERA, As Contribuições Sociais e a Reforma Tributária, in Direito Tributário e Reforma do Sistema, p. 203.
24
“Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de
ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a
assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência
social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar
a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
[...]
VI - diversidade da base de financiamento.”
Com base no princípio da diversidade das bases de financiamento, a Lei
Fundamental prevê diversas bases de sustentação do sistema no qual está incluída a
previdência social, com o objetivo de proporcionar segurança e estabilidade. 49 Esta
preocupação está em consonância com o pensamento de João Antonio G. Pereira Leite,
que em sua importante obra profetizou:
Está condenado ao insucesso o regime estruturado sobre bases financeiras incorretas, quando não acarretar o comprometimento de toda a economia de um Estado. O desenvolvimento do seguro, como técnica da economia coletiva e, depois, do seguro social, supõe a evolução da ciência atuarial, com a estimativa das necessidades globais e o cálculo da probabilidade dos eventos a serem cobertos. Nenhum plano de prestações deve ser criado sem atenção aos recursos necessários a sua execução, embora na assistência pública e no seguro social, por seus fins, não exista proporcionalidade entre o valor das contribuições dos beneficiários e a quantia das prestações. 50
Sérgio Pinto Martins resume que “a diversidade de base de financiamento quer
dizer diversidade de base de custeio”.51 Zélia Pierdoná entende que
diversificar significa utilizar outras bases, além da folha de pagamentos, uma vez que somente esta já não é suficiente para custear a totalidade dos benefícios de seguridade (no ordenamento anterior tínhamos a Previdência Social; com a Constituição de 1988, o sistema protetivo foi ampliado para Seguridade Social, abrangendo, além da previdência, a saúde e a assistência).
Para tanto, “necessita de outros sinais de riqueza”.52
49 Cf. Miguel HORVATH JÚNIOR, Direito Previdenciário, p. 64. 50 Curso Elementar de Direito Previdenciário, p. 169. 51 Direito da Seguridade Social, p. 79. 52 Contribuições para a Seguridade Social, p. 59.
25
Debater sobre fonte de custeio, por sua vez, como esclarece Fernando Osório de
Almeida Júnior, “é o mesmo que se falar em ‘origem de recursos’, recursos esses que
decorrem, como se sabe, de atos, fatos ou situações de natureza econômica incorridos pelos
indivíduos”.53 Conforme observou José Cretella Júnior, não se trata propriamente de
financiamento (em que o ânimo de lucro pode estar presente) e sim de custeio – é dizer
dispêndio – com programas sociais que não proporcionam retorno financeiro nenhum ao
Estado.54
Por isso é que preferimos adotar no presente trabalho a expressão custeio em lugar
de financiamento, para designarmos o tema em análise, muito embora o legislador, ao
instituir as contribuições sociais do empregador, da empresa e da entidade a ela
equiparada, tenha se valido da nomenclatura financiamento (art. 195 da Constituição da
República e Art. 22, inciso II da Lei 8.212/1991).
Para Wagner Balera, analisando ainda a noção de princípio, “quanto mais
claramente se afirma a idéia da seguridade social como organismo protetor da coletividade,
tanto mais ela carece de recursos financeiros adicionais”. Assim, uma vez que “o esquema
da contribuição tríplice revelou-se insuficiente e, já de há muito, o sistema buscava novas
bases de financiamento”, “agora, o art. 194, parágrafo único, inciso VI, estabelece que
deverá existir: diversidade da base de financiamento”.55 E, em outra ocasião, conclui:
A diversidade, por seu turno, é diretriz que se mostra dotada de dúplice dimensão: a objetiva (atinente aos fatos sobre os quais incidirão as contribuições) e a subjetiva (relativa a pessoas naturais ou jurídicas que verterão contribuições).56
Segundo Leandro Pausen,
a diversidade da base de financiamento é posta como objetivo a ser observado na organização da seguridade social na medida em que o montante de recursos necessário para as ações estatais nas áreas da saúde, da previdência e da assistência é extremamente elevado.
53 As contribuições sociais destinadas à “Cobertura dos Riscos Ambientais do Trabalho” e à “Aposentadoria Especial”: análise da suposta instituição de “nova fonte de custeio” para a seguridade social, Revista Dialética de Direito Tributário, p. 20. 54 Comentários à Constituição de 1988, Forense Universitária, p. 4.309. 55 Introdução à Seguridade Social, in Introdução ao Direito Previdenciário, p. 53. 56 (Org.). Curso de Direito Previdenciário, p. 47.
26
Para o doutrinador, “buscam-se diversas fontes de custeio, combinando os recursos
orçamentários dos entes políticos com a tributação voltada diretamente a tal finalidade”. E
conclui: “no exercício da competência específica para a instituição de contribuições de
seguridade social, tributam-se diferentes manifestações de riqueza, de modo a não
concentrar demasiadamente seu ônus.” 57
Para Feijó Coimbra, “agora a Constituição busca, decididamente, outras formas de
custeio, diversificando as fontes de financiamento (artigo 194, VI)”. Diz ele, que
seguindo o universal movimento no sentido de tornar a Seguridade Social suportada pela sociedade inteira, assim o declara o artigo 195, discriminando as fontes de recursos em contribuições devidas por empregadores, pelos trabalhadores e derivadas de concursos de prognósticos.58
No mesmo sentido, seguem Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista
Lazzari, para quem:
estando a Seguridade Social brasileira no chamado ponto de hibridismo entre sistema contributivo e não contributivo, o constituinte quis estabelecer a possibilidade de que a receita da Seguridade Social possa ser arrecadada de várias fontes pagadoras, não ficando adstrita a trabalhadores, empregadores e Poder Público.
Mas, concluem os doutrinadores: “com a adoção desse princípio, está prejudicada a
possibilidade de estabelecer-se o sistema não contributivo, decorrente da cobrança de
tributos não vinculados, visto que o financiamento deve ser feito por meio de diversas
fontes e não de fonte única”. 59
Intrigante é o ponto de vista final de Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista
Lazzari, pois vemos o princípio constitucional da diversidade da base de financiamento
como uma garantia-diretriz fixada pelo legislador constitucional e não uma obrigação
incondicional, como interpretamos o texto transcrito (“o financiamento deve ser feito por
meio de diversas fontes e não de fonte única”). A nosso ver, embora a previdente
Constituição da República relacione, em respeito ao princípio em tela, as diversas bases de
custeio da seguridade social, nada impede que uma única fonte de custeio seja suficiente
para custear todo o sistema, dispensando, eventualmente e por meio de demonstrações
57 Contribuições: custeio da seguridade social, p. 21. 58 Direito Previdenciário Brasileiro, p. 52. 59 Manual de Direito Previdenciário, p. 82.
27
financeiras e atuariais adequadas, as fontes que se mostrarem excedentes. Ora, não há entre
os objetivos da seguridade social o superávit.
Além disso, ao afirmarem os doutrinadores que “está prejudicada a possibilidade de
estabelecer-se o sistema não contributivo, decorrente da cobrança de tributos não
vinculados”, acreditamos que esta colocação estaria prejudicada pelo modo indireto de
financiamento da seguridade social, “pelo qual toda a sociedade é chamada a custear a
seguridade” e “se configura em dotações orçamentárias a serem efetivadas pelas diversas
pessoas políticas”.60
De qualquer maneira, especialmente em decorrência do princípio da diversidade de
bases de financiamento da seguridade social, a Constituição da República relaciona
distintas bases de cálculo das contribuições para o seu custeio, sendo elas:
“Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de
forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes
dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municípios e das seguintes contribuições sociais:
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da
lei, incidentes sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20,
de 1998);
a) a folha de salários e demais rendimentos dos trabalhos pagos ou
creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço,
mesmo sem vínculo empregatício; (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 20, de 1998);
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro;
II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não
incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo
regime geral de previdência social de que trata o art. 201;
III - sobre a receita de concursos de prognósticos;
IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele
equiparar.”
60 Wagner BALERA, Introdução à Seguridade Social, in Introdução ao Direito Previdenciário, p. 66.
28
Não há, porém, impeditivos para que o legislador institua novas fontes de custeio e,
por conseguinte, novas bases de cálculo de contribuições para garantir a manutenção ou a
expansão da seguridade social, desde que esta tarefa seja executada por meio de Lei
Complementar, as fontes sejam não-cumulativas e não tenham hipótese de incidência
(“fato gerador” in abstracto) ou base de cálculo (base imponível) próprio dos impostos
discriminados na Constituição da República (art. 195, § 4º c/c art. 154, I).
Passemos a analisar o pilar da seguridade social no qual o custeio da aposentadoria
especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho está inserido:
a previdência social.
1.2 PREVIDÊNCIA SOCIAL
O conceito de previdência social começa surgir do próprio nome. Previdência, do
latim “praevidentìa,ae” é vocábulo definido como vista ou conhecimento do futuro,
conjetura, precaução, cautela ou previsão.61 É fato, porém, que no presente trabalho
científico, o estudo da previdência social deve partir de uma premissa conceitual, ou seja, a
diferença entre “proteção social” e “previdência social”.
Segundo Celso Barroso Leite, proteção social “é o conjunto de medidas de caráter
social destinadas a atender a certas necessidades individuais, sendo sobretudo nesse sentido
que se pode afirmar, como afirmei, que proteção social é uma modalidade de proteção
individual”. “Proteção social é o conjunto das medidas que a Sociedade utiliza para atender
determinadas necessidades individuais”, conclui. 62
Aliás, dizia o doutrinador que “proteção social, bem-estar social e seguridade social
são expressões sinônimas ou de sentido muito próximo”.63 Em seu Dicionário
enciclopédico de previdência social, assim foi abordada a proteção social:
Assim como a previdência social é parte do todo constituído pela seguridade social, esta é a parte do todo mais amplo que a proteção social constitui. [...]
61 Francisco Júlio Caldas AULETE, Dicionário Contemporâneo da Língua Portuguêsa, p. 4072. 62 A Proteção Social no Brasil, p. 15-16. 63 Ibid, p. 16.
29
Proteção social, por conseguinte, é o conjunto dos programas e medidas de caráter social destinados a atender a determinadas necessidades individuais; mais especificamente, às necessidades individuais que, não atendidas, repercutem sobre os demais indivíduos e em última análise sobre a sociedade.
Para Celso Barroso Leite “proteção social é o conjunto das medidas que, tendo à
frente a previdência social, permitem à Sociedade atender a certas necessidades essenciais
dos indivíduos que a compõem – isto é, de cada um de nós”.64 Nota-se, portanto, que
proteção social é gênero e previdência social uma de suas espécies.
Previdência social, ainda por este autor, “consiste basicamente num sistema de
seguro social complementado por programas assistenciais”. E adiciona que “de maneira
mais objetiva, ela pode ser definida como o conjunto de medidas destinadas a amparar as
classes assalariadas e outros grupos em emergências decorrentes da cessação do salário ou
necessidades especiais”. 65
Em outra obra, Celso Barroso Leite aliou-se a Luiz Paranhos Velloso para
esclarecer que: “a previdência social é, em última análise, uma forma de manutenção ou
refôrço do salário, nos vários casos em que êste deixa de ser recebido ou se torna
necessário complementá-lo, mediante pagamentos especiais ou prestação de determinados
serviços” (sic). Para eles, “a razão de ser da previdência social está, portanto, na
necessidade, tanto para o indivíduo quanto para a sociedade para evitar que determinados
eventos eliminem ou alterem sériamente o poder aquisitivo das pessoas” (sic).66
O Dicionário enciclopédico de previdência social define previdência social da
seguinte forma:
Programa estatal de proteção individual contra os chamados riscos ou contingências sociais. Consiste basicamente num sistema obrigatório de seguro social, complementado, no Brasil como num crescente número dos demais países, por planos privados de benefícios e serviços. Dito de outra maneira, trata-se de um mecanismo de substituição da remuneração quando esta deixa de ser recebida por motivo involuntário em determinadas situações.67
64 Ibid, p. 20. 65 Ibid, p. 17-18. 66 Previdência Social, p. 31-32. 67 Celso Barroso LEITE, Dicionário enciclopédico de previdência social, p. 113.
30
No Brasil, com suas normas e seus princípios orientadores instalados também na
Constituição da República, a previdência social configura-se no ramo da seguridade social
que ampara seus contribuintes e seus dependentes legais por ocasião de infortúnios.
E são exatamente esses os sentidos aplicáveis à previdência social garantida em
nosso Direito Positivo, pois o legislador constituinte, conhecendo o futuro que envolve a
evolução natural do homem, previu uma série de adversidades e contingências da vida que
afligem a sociedade, como, por exemplo, o desemprego, a velhice, a morte, a maternidade
e os encargos de família.
A partir desta previsão, por precaução, a Constituição da República impõe à
sociedade um sistema que, por meio de contribuições (nos moldes de um seguro – “seguro
social”), os segurados contribuintes e seus dependentes ficam cobertos caso algum
daqueles eventos previstos ocorra. É a linha esclarecida por Odonel Urbano Gonçalves
para o qual “o homem acautela-se ao organizar um sistema de previdência para quando,
incapacitado para o trabalho, por idade ou por doença, não possa, por suas próprias forças,
auferir rendimento para se sustentar”.68
Essa noção conceitual nasce, conforme mencionado, das necessidades do homem e
por isso a classificamos de visceral (desejo de viver dignamente → prever riscos à vida
com dignidade → tomar precauções para garantir a vida com dignidade → vida digna). A
previdência social, porém, ainda que visceral, precisa ser imposta à sociedade pelo
legislador.
Em primeiro lugar, em razão de garantir a existência desses bens e Direitos tão
vitais para proteção da vida e do bem-estar. Em segundo, pelo fato que os indivíduos
tendem a não estimar corretamente os riscos sociais cobertos pela previdência social,
deixando de se prevenirem espontaneamente, ou seja, provavelmente destinariam seus
recursos financeiros às necessidades presentes, ficando o futuro descoberto caso não
fossem influenciados pela previdência social, em nome do Estado. Enfim, todo esse
esforço social tem como objetivo a vida digna.69
Assim, a previdência social consiste
68 Manual de Direito Previdenciário, p. 42. 69 Cf. Feijó COIMBRA, Direito Previdenciário Brasileiro, p. 16.
31
em instrumento de cobertura, através do seguro social compulsório, das conseqüências decorrentes do surgimento de riscos e contingências da existência humana, suscetíveis de acarretar em decesso de receitas ou aumento de despesas aos beneficiários abrangidos pelo referido seguro social. 70
Diz Octávio Bueno Magano que:
à luz da atual Constituição, há que ser a Previdência definida como segmento da seguridade social, que têm por finalidade específica a preservação da vida, em face dos riscos sociais, tais como o da morte, do acidente, da doença, da velhice, da maternidade etc.71
De forma unânime a previdência social é reconhecida pelo mutualismo, pela
solidariedade e pela poupança, como seus princípios condicionantes.
A estrutura da previdência social teve em seu início muita semelhança com a
estrutura dos contratos de seguro e por isso já foi denominada “seguro social” pela
doutrina. “Por outras palavras, a previdência social, dada sua natureza em última análise
securitária, tem de limitar-se à população economicamente ativa”, disse Celso Barroso
Leite. Já a assistência social, de natureza supletiva, termina por suprir “as necessidades de
quem não tem como atender a elas de outra maneira”. 72
Falamos em diversas passagens sobre este seguro social que também fora
denominado por contingência social e sua conceituação praticamente tem referência a tudo
o que foi visto e analisado até este ponto em relação aos riscos sociais previstos e
confirmados pelo legislador. A sociedade se prepara por meio de um imenso fundo de
contribuições, custeado pelas empresas, pelos trabalhadores e o Estado, que servirá para se
contrapor a determinados acontecimentos futuros e incertos. Em suma, “o Estado instituiu
o seguro social, no qual o encarto do prêmio se repartia, pagando o trabalhador uma parte e
a outra sendo coberta pela contribuição do empregador e do próprio Estado”, arremata
Feijó Coimbra.73
70 Miriam C. Rebollo CÂMERA, A Previdência e o Direito do Trabalho, Revista de Previdência Social, p. 207. 71 Previdência, Revista de Previdência Social, p. 669. 72 Previdência ou assistência social?, Revista de Previdência Social, p. 141. 73 Direito Previdenciário Brasileiro, p. 17.
32
Todo esse escorço conceitual e lógico tem reflexo em nossa Constituição da
República que, guarda a previdência social em seu art. 201, relacionando as espécies de
riscos sociais cobertos e traçando suas regras gerais sobre custeio e benefícios.
Já pudemos lembrar que é o art. 195 da Constituição da República que dispõe sobre
os custeadores da seguridade social e, por conseqüência, de seu vértice, a previdência
social. É relação jurídica que se desenvolve por intermédio de instrumentos tributários e
tem por objetivo propiciar, por meio de arrecadação de contribuições sociais, “o
indispensável suporte financeiro para que os Poderes Públicos possam fornecer as
prestações a quem delas necessitar”.74
“Situações de fato, tanto que definidas como necessidades sociais, recebem
juridicidade”, aponta Wagner Balera. Segundo ele, “daí por diante, são objeto de específico
esquema protetivo”. E conclui lembrando duas noções fundamentais: (i) “A relação
jurídica estabelecerá, então, o conteúdo e as dimensões da prestação que as normas
estatuíram em proveito daquele que tenha sido vitimado pela adversidade”; e (ii) “A
relação jurídica é, pois, o instrumento de ação que se vale o Direito Previdenciário, para,
intervindo na vida social, proporcionar seguridade”. 75
Como esclarece Fábio Lopes Vilela Berbel,
relação jurídica, destarte, pode ser conceituada, em sentido lato, como a união abstrata constituída pela ocorrência de fato descrito em norma jurídica que vincula dois ou mais sujeitos em torno de determinado objeto que, necessariamente, há de se encontrar previsto em norma jurídica.76
Em linhas gerais, na relação jurídica em questão, de um lado estão os sujeitos, ou
seja, aqueles atingidos pela contingência geradora da necessidade (sujeito ativo;
beneficiário da proteção social; detentor do poder de exigir do outro o comportamento de
proteger), e de outro, aquele obrigado a prestar a proteção (sujeito passivo; tem o dever de
agir conforme determina a Lei).
Nessa sequência lógica, é certo que a relação jurídica tem por objeto a prestação,
isto é, tem a função que é devida ao sujeito passivo, que tanto pode consistir na obrigação
de fazer algo ou de dar alguma coisa. No campo previdenciário, as prestações de
74 Wagner BALERA, Processo Administrativo Previdenciário, p. 8. 75 IDEM, Noções Preliminares de Direito Previdenciário, p. 100. 76 Teoria Geral da Previdência Social, p. 22.
33
seguridade social seguem exatamente este molde: prestação de dar = benefícios (expressão
pecuniária); prestação de fazer = serviços. 77
Os benefícios, portanto, envolvem toda a gama de prestações previdenciárias
oferecidas aos beneficiários ou segurados da previdência social, incluindo seus
dependentes legais, por ocasião dos infortúnios. As espécies de benefícios estão previstas
nos incisos do art. 201 da Constituição da República, segundo o qual a previdência social,
organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória,
“observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial”, atenderá, nos
termos da Lei:
a) cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;
b) proteção à maternidade, especialmente à gestante;
c) proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;
d) salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa
renda;
e) pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro
e dependentes.
Uma característica relativa aos benefícios, que reputamos ser fundamental para os
objetivos e para a manutenção de todo o sistema previdenciário, está disposta no § 2º do
art. 201 da Constituição da República: “nenhum benefício que substitua o salário de
contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário
mínimo”.
É certo que ainda estão longe de serem alcançados os ideais constitucionais de que
o salário mínimo seja capaz de atender às necessidades vitais básicas do indivíduo e às de
sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene,
transporte e previdência social (art. 7º da Constituição da República); porém, garante-se à
sociedade que, no momento em que seja preciso, poderá ser substituída a remuneração pelo
trabalho por um benefício previdenciário, assegurando pelo menos ao segurado o valor do
salário mínimo vigente no País.
77 Cf. Wagner BALERA, Noções Preliminares de Direito Previdenciário, p. 101-103.
34
Atualmente, as espécies de prestações previdenciárias que cumpre à previdência
social implementar são as seguintes:
a) aposentadoria por invalidez;
b) aposentadoria por idade;
c) aposentadoria por tempo de serviço;78
d) aposentadoria por tempo de contribuição;
e) aposentadoria especial;
f) auxílio-doença;
g) salário-família;
h) salário-maternidade;
i) auxílio-acidente;
j) pensão por morte;
k) auxílio reclusão;
l) reabilitação profissional.
De acordo com Wagner Balera
todas essas prestações exigem, para a respectiva concessão, a observância dos seguintes requisitos comuns: a) a constatação dos riscos que geram necessidades ou de meios indispensáveis à superação de tais necessidades; e b) o cumprimento dos requisitos formais pelo plano previdenciário.79
É fato que não é objeto deste estudo a análise das prestações previdenciárias
relacionadas anteriormente, conforme já se esclareceu. Aqui estamos tratando de organizar
trabalho científico acerca do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho. Não ousaríamos tratar do complexo e
peculiar tema dos benefícios previdenciários em conjunto com o não menos particular tema
do custeio previdenciário.
Nosso objeto exclusivo, portanto, é problematizar uma das facetas do custeio
previdenciário, isto é, o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários
decorrentes de acidente de trabalho. Ressaltado, desta maneira, o caráter monográfico do
trabalho, é fato que nossa linha prendeu-se ao que Antonio Joaquim Severino bem destaca,
78 A aposentadoria por tempo de serviço segue existindo apenas e tão somente para os segurados cujo período aquisitivo já tenha sido completado antes da promulgação da Emenda Constitucional 20, de 15 de dezembro de 1998. A partir desta data, o benefício foi substituído pela aposentadoria por tempo de contribuição. 79 Wagner BALERA, Sistema de Seguridade Social, p. 56.
35
ou seja, “a abordagem própria do trabalho científico deve ser a mais monográfica possível,
atendo-se ao aspecto delimitado do tema a ser tratado”.80
Desta forma, em conclusão a este título e para darmos sequência ao
aprofundamento no objeto deste trabalho, apontamos, entre as prestações anteriormente
relacionadas, os benefícios que podem ser indicados como diretamente custeados pela
parte da contribuição previdenciária do empregador e da empresa com fundamento na Lei
8.212/1991, art. 22, inciso II e na Lei 8.213/1991, art. 57, §§ 6º e 7º:
• aposentadoria por invalidez81 – art. 42 da Lei 8.213/1991 – uma vez cumprida,
quando for o caso, a carência82 exigida, será devida ao segurado83 que, estando
ou não em gozo de auxílio-doença, for considerado incapaz e insusceptível de
reabilitação para o exercício de atividade que lhe garanta a subsistência, e ser-
lhe-á paga enquanto permanecer nesta condição; a concessão dependerá da
verificação da condição de incapacidade mediante exame médico-pericial a
cargo da previdência social;
• aposentadoria especial – art. 57 da Lei 8.213/1991 – será devida, uma vez
cumprida a carência exigida em Lei, ao segurado que tiver trabalhado sujeito a
condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, durante
15, 20 ou 25 anos, conforme dispuser a Lei;
80 Metodologia do Trabalho Científico, p. 76. 81 “A razão essencial para se conceder qualquer benefício é o beneficiário estar em estado de necessidade social, objetivamente prevista pelo sistema previdenciário. Problema tormentoso é o estabelecimento do nível da perda da capacidade laboral que acarreta a concessão de aposentadoria por invalidez.” (Miguel HORVATH JÚNIOR. Lei Previdenciária Comentada – Lei 8.213/91 – Planos de Benefícios, p. 126). 82 Segundo Antonio Carlos de Oliveira “Período de carência é o número mínimo de contribuições mensais indispensáveis para que o beneficiário faça jus ao benefício. É a definição dada pela lei. Por outras palavras, é o período durante o qual o beneficiário não tem direito ao benefício, porque não perfez o número de contribuições exigido para a concessão do benefício” [Wagner BALERA (Org.). Curso de Direito Previdenciário, p. 83-84]. 83 Segundo Miguel Horvath Júnior: “Beneficiário é toda pessoa protegida pelo sistema previdenciário, seja na qualidade de segurado ou dependente. Os beneficiários são os sujeitos ativos das prestações previdenciárias. Os segurados são as pessoas que mantêm vínculo com a Previdência Social, decorrendo destes vínculos direitos e deveres. Os direitos são representados pela entrega da prestação previdenciária sempre que constatada a ocorrência do risco/contingência social protegida. Os deveres são representados pela obrigação de pagamento das contribuições previdenciárias. Os segurados são classificados em obrigatórios e facultativos. A qualidade de segurado obrigatório surge do exercício de atividade ligada à previdência social. A qualidade de segurado facultativo surge da manifestação de vontade da criação do vínculo previdenciário e do pagamento da primeira contribuição. Os dependentes previdenciários são aqueles que mantêm vínculo de dependência jurídico e/ou econômico com os segurados da previdência social.” (Direito Previdenciário, p. 149).
36
• auxílio-doença – art. 59 da Lei 8.213/1991 – será devido ao segurado que,
havendo cumprido, quando for o caso, o período de carência exigido em Lei,
ficar incapacitado para o seu trabalho ou para a sua atividade habitual por mais
de 15 dias consecutivos84;
• auxílio-acidente – art. 86 da Lei 8.213/1991 – será concedido, como
indenização, ao segurado quando, após consolidação das lesões decorrentes de
acidente de qualquer natureza, resultarem sequelas que impliquem redução da
capacidade para o trabalho que habitualmente exercia.
Estes, em apertado sumário, são os benefícios cujo custeio passamos a esmiuçar.
84 Como ensina Celso Barroso Leite, o benefício em questão é devido “ao segurado empregado se a incapacidade para o trabalho dura mais de 15 dias. Se a perícia médica da previdência social conclui pela existência de incapacidade, a empresa deve pagar ao segurado o salário correspondente aos primeiros 15 dias de afastamento por esse motivo, isto é, ao período de espera; e alguns denominam esse pagamento de salário-doença ou salário enfermidade” (Dicionário enciclopédico de previdência social, p. 108.)
37
2 CUSTEIO DA APOSENTADORIA ESPECIAL E DOS BENEFÍCIOS
PREVIDENCIÁRIOS DECORRENTES DE ACIDENTE DE TRABALHO
2.1 CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS
A Constituição da República, por meio de seu art. 195, trata do custeio da
seguridade social como um todo, levando o intérprete a compreender que, de maneira
geral, atualmente nosso sistema de seguridade social é custeado por contribuições sociais
destinadas a um único fim (seguridade social), fim este perseguido por meio do Plano
Plurianual de Investimento (PPI), que é desdobramento anual da Lei de Diretrizes
Orçamentárias e com a qual está encadeada a proposta de Orçamento da seguridade
social.85
Note-se, assim, que a previdência social, por integrar a seguridade social,
compartilhará com os demais ramos da saúde e da assistência social os recursos obtidos.
Nesse sentido, a Constituição da República determina que a seguridade social será
financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta (art. 195).
Parte dos recursos para o custeio em tela provém, nos termos da Lei, das dotações
orçamentárias a serem efetuadas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos
Municípios, fatia que constitui o que a Carta Magna designa de custeio de forma indireta
pela sociedade. Ainda nesta modalidade estão incluídas quaisquer outras fontes de recursos
previstas em Lei e que não se tratem de contribuições sociais, como é o caso, por exemplo,
dos resultados de aplicações financeiras.
Outra parte, denominada de custeio de forma direta pela sociedade, é promovida
por meio das contribuições sociais. Segundo aponta Paulo Ayres Barreto, percebe-se
quanto às contribuições “que, mesmo em seu uso comum, não técnico, o signo
‘contribuição’ já denota participação em despesa ou encargo comum”.86
85 Wagner BALERA, Sistema de Seguridade Social, p. 26-27. 86 Contribuições: Regime jurídico, destinação e controle, p. 87.
38
Wagner Balera conceitua as contribuições sociais “como os tributos destinados a
custear as despesas decorrentes da atuação da União no interesse das categorias
profissionais ou econômicas e de sua intervenção nos domínios econômico e social”.87
Ensina Ilídio das Neves, que
a relação jurídica contributiva ou de quotização consiste na obrigação de pagamento periódico de um valor pecuniário, calculado de uma certa maneira, estabelecida em lei, para o financiamento dos regimes e do sistema de segurança social, e no correspondente direito da instituição de segurança social.
E continua: “esse valor recebe legalmente a denominação de ‘contribuição’, embora
a tradição doutrinária, em geral, e a própria tradição legislativa nalguns países, em
especial, aponte para a nomenclatura mais institucional de ‘quotização social’”.88
Sendo assim, as contribuições têm suas linhas gerais contornadas pelo art. 149 da
Constituição da República, que assim dispõe:
Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.
Assim, com base no enunciado do art. 149 da Constituição Federal, podemos
extrair uma das classificações trazidas pela doutrina para conduzir o estudo das
contribuições sociais, constituída de um desmembramento da norma extraída deste
dispositivo. Hugo de Brito Machado, por exemplo, classifica as contribuições sociais89:
a) contribuições de intervenção no domínio econômico (CIDE);
b) contribuições de interesse das categorias profissionais ou econômicas;
c) contribuições para a seguridade social.
87 Wagner BALERA, As contribuições no sistema tributário brasileiro, in MACHADO, Hugo de Brito Machado (Coord.). Contribuições no sistema tributário brasileiro, p. 563. 88 Direito da Segurança Social, p. 327. 89 Segundo o doutrinador, “pode-se conceituar a contribuição social como espécie de tributo com finalidade constitucionalmente definida, a saber, intervenção no domínio econômico, interesse de categorias profissionais ou econômicas e seguridade social”. Curso de Direito Tributário, p. 358 e 359.
39
Desde a primeira referência constitucional à contribuição exigida de empregadores
e empregados, em favor da maternidade e contra os riscos de doenças, velhice e morte
(Constituição Federal de 1946, art. 157, XVI), muitas foram as teorias para explicar a
natureza jurídica das contribuições sociais previdenciárias. Como bem observa a obra de
Miguel Horvath Júnior, estão entre elas (i) a teoria do prêmio seguro; (ii) a teoria do
salário; (iii) a teoria do salário social; (iv) a teoria do salário atual; (v) a teoria do imposto
especial; (vi) a teoria parafiscal e a (v) teoria fiscal.90
Tema que foi bastante recorrente e gerou discussões entre doutrinadores do mundo
todo, por tratar daquelas que hoje definimos como contribuições sociais previdenciárias,
foi a designação de “contribuições parafiscais” pela “Teoria da Parafiscalidade”.
Jean Guy Mérigot definia parafiscalidade como “uma técnica que, em regime de
intervencionismo econômico e social, visa a criar e utilizar receitas de aplicação específica,
extra-orçamentárias, percebidas sob a autoridade, à conta de órgãos de economia dirigida,
de organização profissional ou de previdência social, seja pelos órgãos beneficiários
diretamente, ou seja, pelas repartições fiscais do Estado”.91
Sylvio Santos Faria comentou que a parafiscalidade era
uma modalidade nova de finanças públicas, – embora com antecedentes históricos – própria do Estado intervencionista, visando instituir e utilizar receitas de aplicação específica, fora do orçamento estatal, à conta de órgãos com finalidades econômicas, de organização profissional, de assistência e previdência sociais, arrecadadas diretamente pelas entidades aplicadoras ou por meios indiretos, inclusive pelas próprias repartições fiscais do Estado.92
Aliomar Baleeiro ensinou que:
embora a expressão parafiscal pareça ter alcançado voga depois que a empregou o Inventário Schuman, na França, em 1946, o fato por ela designado vem sendo observado e multiplicado desde o início do século: a atribuição de poder fiscal, pelo Estado, a entidades de caráter autônomo, investidas de competência para o desempenho de algum ou alguns fins públicos, geralmente os de previdência social e organização de interesses profissionais, em harmonia com o interesse público.93
90 Direito Previdenciário, p. 338. 91 Elementos de uma Teoria da Parafiscalidade, Revista de Direito Administrativo, p. 62. 92 Aspectos da parafiscalidade, p. 51. 93 Limitações constitucionais ao poder de tributar, p. 274.
40
Atualmente, Paulo de Barros Carvalho explica que parafiscalidade é o “fenômeno
jurídico que consiste na circunstância de a lei tributária nomear sujeito ativo diverso dos
recursos auferidos, para o implemento de seus objetivos peculiares”.94
Seguimos, desta forma, com Paulo Ayres Barreto para entender que “a
parafiscalidade não retira ou altera o caráter tributário da exigência”. Assim:
A não coincidência entre a titularidade da competência impositiva e a indicação do sujeito ativo da relação jurídica não desnaturam o caráter tributário da exigência. Da mesma forma, a disponibilidade do recurso ao eleito para figurar no pólo passivo dessa mesma relação jurídica, com o objetivo de aplicação nos propósitos que motivaram a sua exigência, não modifica a sua natureza tributária. A parafiscalidade harmoniza-se plenamente com o conceito de tributo. 95
Embora sob a ordem constitucional vigente a partir de 1998 a discussão tenha
continuado, parecem-nos superadas as dúvidas relacionadas à natureza jurídica das
contribuições sociais, uma vez que a doutrina e jurisprudência interpretam que elas têm
natureza de tributo. O Sistema Tributário Nacional vigente, que é delineado pelo Capítulo I
do Título VI da Constituição da República (“Da Tributação e do Orçamento”), prevê cinco
espécies de tributos, sendo eles (i) os impostos, (ii) as taxas, (iii) as contribuições de
melhoria, (iv) as contribuições sociais (entre as quais estão as de seguridade social), as do
interesse das categorias profissionais ou econômicas e de intervenção no domínio
econômico, e (v) os empréstimos compulsórios.
Indispensável é a lição de Geraldo Ataliba no sentido que o “conceito jurídico de
tributo é constitucional”, ou seja, continua ele, “é fixado – ainda que só implicitamente –
pelo próprio Texto Constitucional”.96 E completa: “não se pode desconhecer que toda
exigência coativa de cunho patrimonial que o estado faça aos sujeitos à sua ordem jurídica
se submete à disciplina constitucional. Se tal exigência traduzir-se em dinheiro, então o
regime que se lhe aplica é o tributário”.97 Aqui está pinçado o ponto que caracteriza ou não
algo como tributo, ou seja, as contribuições são tributos porque se amoldam ao conceito
destes.
94 Curso de Direito Tributário, 237. 95 Contribuições: Regime jurídico, destinação e controle, p. 99. 96 Hipótese de Incidência Tributária, p. 191. 97 Ibid, p. 192.
41
Entre os defensores desta posição encontra-se também Paulo de Barros Carvalho
para quem “outra coisa não fez o legislador constituinte senão prescrever manifestamente
que as contribuições sociais são entidades tributárias, subordinadas em tudo e por tudo às
linhas definitórias do regime constitucional peculiar dos tributos”.98
Como bem ressalta Leandro Paulsen, “além de serem previstas no Capítulo do
Sistema Tributário Nacional, tais prestações enquadram-se na noção de tributo pressuposta
pelo texto constitucional”, pois “são obrigações pecuniárias que não constituem sanção de
ato ilícito, instituídas compulsoriamente pelos entes políticos para auferirem receita
destinada ao cumprimento dos seus misteres”.99
Do mesmo modo, a Constituição da República foi expressa ao submeter as
contribuições ao regime jurídico tributário pela observância da legalidade estrita (art. 150,
III), da anterioridade nonagesimal em caso de contribuições devidas à seguridade social
(art. 195, § 6º) e às normas gerais de direito tributário (art. 146, III).
Por estes motivos, Wagner Balera entende
que as contribuições cuja instituição é autorizada pelos artigos 149 e 195, conquanto revestidas de peculiaridades que conforma regime jurídico especial, são espécies do gênero tributo e, enquanto tais, devem ser instituídas com observância dos princípios gerais comuns à tributação, acrescidos dos princípios pertinentes a tais figuras tributárias especiais.
E conclui: “aliás, o enquadramento das contribuições no gênero jurídico tributo
carrega consigo a virtualidade de demarcar as limitações constitucionais ao poder de
tributar através da espécie tributária que se cuida”.100
Selando os entendimentos quanto à natureza tributária das contribuições sociais,
entre elas as destinadas à seguridade social, o Supremo Tribunal Federal abordou a questão
de maneira bastante objetiva, fixando entendimento de que, sob a égide da Constituição da
Republica de 1988, as contribuições têm natureza tributária, sendo que o voto muito
didático do Ministro Moreira Alves bem assentou as seguintes conclusões:
De efeito, a par das três modalidades de tributos (os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria) a que se refere o artigo 145 para declarar que são competentes para instituí-los a União, os Estados, o Distrito
98 Curso de Direito Tributário, p. 43. 99 Contribuições: Custeio da Seguridade Social, p. 30. 100 Wagner BALERA, As contribuições no sistema tributário brasileiro in Hugo de Brito MACHADO (Coord.), Contribuições no sistema tributário brasileiro, p. 563.
42
Federal e os Municípios, os artigos 148 e 149 aludem a duas outras modalidades tributárias, para cuja instituição só a União é competente: o empréstimo compulsório e as contribuições sociais, inclusive as de intervenção no domínio econômico e de interesse de categorias profissionais ou econômicas.101
2.2 COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA E A CONTRIBUIÇÃO SOCIAL PREVIDENCIÁRIA DO
EMPREGADOR E DA EMPRESA
O berço constitucional das contribuições sociais previdenciárias é representado por
uma norma de competência. Como visto, no art. 149 da Constituição da República é
definida a competência tributária da União para instituir entre outras as contribuições
sociais.
E por serem especiais, as contribuições para custeio da previdência social,
incluindo os aspectos do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários
decorrentes de acidente de trabalho, têm fundamento complementar especial no art. 195, I,
“a” da Constituição da República, senão vejamos:
“Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de
forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes
dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da
lei, incidentes sobre:
a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou
creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço,
mesmo sem vínculo empregatício;
...
II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não
incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo
regime geral de previdência social de que trata o art. 201.”
Segundo Aliomar Baleeiro, “a competência tributária, no sistema rígido do Brasil,
que discriminou as receitas dos níveis de governos do Estado Federal, retirando qualquer
101 Recurso Extraordinário 146.733/SP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Moreira Alves, D.J.U. 6/11/1992.
43
possibilidade de acumulação ou concorrência dum com o outro, é regida pela Constituição
Federal”.102
Assim, vêm à tona os ensinamentos de Paulo de Barros Carvalho, no sentido que “a
competência tributária, em síntese, é uma das parcelas entre as prerrogativas legiferantes
de que são portadoras as pessoas políticas, consubstanciada na possibilidade de legislar
para a produção de normas jurídicas sobre tributos”.103
Este papel, em nosso ordenamento jurídico, é desempenhado pela Constituição da
República que fixa a competência tributária e as formas de seu exercício. É fato que a
Carta Magna foi particularizada e abundante, não deixando margem jurídica para grandes
desenvolvimentos e integração pela legislação ordinária e, menos ainda, pelos costumes,
pela construção ou outras formas. Nesta linha, ela cuida profunda e largamente dos
princípios fundamentais referentes à tributação ou às garantias individuais em matéria
tributária, reduzindo a margem de discrição do legislador ordinário e lhe relega,
praticamente, como conteúdo normativo, matéria regulamentar.
Como destaca Júlio Maria de Oliveira,
inicialmente, a Constituição Federal traz o papel de cada veículo introdutor de normas jurídicas, atribuindo competência normativa diferente e estrita às emendas constitucionais, às leis (complementares, delegadas, ordinárias), bem como definindo o âmbito de veículos que trazem regras infra-legais sem inovação normativa.
Em seguida, continua o doutrinador, “as leis complementares estatuem, como já
visto, o campo de atuação dos demais veículos introdutores de norma, de forma a manter
coesa a estrutura normativa e evitar ou minimizar a autofagia do direito positivo”. E
conclui:
a verificação da subordinação intra-sistemática se faz com uma análise detida das competências constitucionalmente atribuídas, tanto em razão da matéria, quanto dos sujeitos de direito e de outros critérios escolhidos para a definição da competência atribuída, as leis complementares e outros veículos introdutores de normas se organizarão para estabelecer, no cenário jurídico, o papel de cada norma jurídica.104
102 Direito tributário brasileiro, p. 75. 103 Curso de Direito Tributário, p. 228. 104 O Princípio da Legalidade e sua aplicabilidade ao IPI e ao ICMS, p. 69.
44
Nesse passo, aliando os conceitos que se extraem dos enunciados constitucionais e
posicionamentos da doutrina expostos, temos que é de competência exclusiva da União
instituir contribuições sociais para o financiamento da seguridade social, entre elas a
formatada pelo art. 195, I, “a” da Constituição da República, artigo constitucional que
estabeleceu as contribuições sociais previdenciárias (inclusive a custeada pelo empregador,
pela empresa e pela entidade a ela equiparada) que a União, no exercício de sua
competência tributária pode instituir por meio de Lei ordinária.
O legislador constitucional (art. 195, caput), portanto, conferiu competência ao
legislador ordinário para que este cuide do financiamento da seguridade social (“nos
termos da lei” – art. 195, caput) mediante vários recursos (fontes de custeio), entre os quais
está a contribuição social do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada (“na
forma da lei” – art. 195, I), incidente sobre “a folha de salários e demais rendimentos do
trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço,
mesmo sem vínculo empregatício” (art. 195, I, “a”).
Bem detectou Roque Antonio Carraza ao informar que “com efeito, ao contrário do
que fez com os demais tributos, a Constituição, ao cuidar destas ‘contribuições’, não
declinou, a não ser incidentalmente (v.g., art. 195, I, da CF), quais devem ser suas
hipóteses de incidência e bases de cálculo”.105 Como bem constata o doutrinador, “a Carta
Suprema não criou tributos”, “mas, apenas, discriminou competências para que a União, os
Estados, os Municípios e o Distrito Federal, por meio de lei, venham fazê-lo”.106
Todo esse encadeamento de análises dos enunciados constitucionais relativos à
competência tributária para instituição da contribuição social previdenciária do
empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada, tem como principal fim o estudo
do enunciado do art. 22 da Lei 8.212/1991, que advém de fonte de custeio
constitucionalmente prevista (arts. 149 e art. 195, I, “a”) e onde está instalado o aspecto do
custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente
de trabalho.
105 Curso de Direito Constitucional Tributário, p. 511. 106 Ibid, p. 436.
45
2.3 FINALIDADE E DESTINAÇÃO COMO PRINCÍPIOS INFORMADORES
Ao iniciar a abordagem das contribuições sociais, Geraldo Ataliba ensina que a
hipótese de incidência das contribuições:
é uma atuação estatal indireta e mediatamente referida ao obrigado (e referida mediante um elemento ou circunstância intermediária), quer dizer: ou (1) é uma conseqüência ou efeito da ação estatal que toca o obrigado, estabelecendo o nexo que o vincula a ela (ação estatal), ou (2) uma decorrência da situação, status, ou atividade do obrigado (sujeito passivo da contribuição) que exige ou provoca a ação estatal que estabelece o nexo entre esta (ação) e aquele (obrigado). 107
É fato que o art. 149 da Constituição da República deu apenas alguns contornos da
regra-matriz das contribuições sociais. Já em relação às contribuições sociais para o custeio
da seguridade social, como bem vimos, o legislador constituinte preocupou-se
detalhadamente em indicar as finalidades que devem ser atingidas por estes tributos, na
forma do art. 195 da Carta Magna, desenhando muito bem a regra-matriz de incidência das
contribuições sociais cuja competência tributária lá foi prevista.
Assim, como percebe Roque Antonio Carraza, “as ‘contribuições’ ora em exame
não foram qualificadas, em nível constitucional, por suas regras-matrizes, mas sim, por
suas finalidades”. Deste modo, continua, “parece-nos sustentável que haverá este tipo de
tributo sempre que implementada uma de suas finalidades constitucionais”. 108
Hugo de Brito Machado apresenta o mesmo entendimento ao ensinar que
diante da vigente Constituição, portanto, pode-se conceituar a contribuição social como espécie de tributo com finalidade constitucionalmente definida, a saber, intervenção no domínio econômico, interesse de categorias profissionais ou econômicas e seguridade social.109
Para Marco Aurélio Greco, nas contribuições,
o conceito básico não é o poder de império do Estado, nem o benefício que o indivíduo vai obter diretamente de uma atividade do Estado (nem necessariamente o seu custo), mas sim o conceito de solidariedade em
107 Hipótese de Incidência Tributária, p. 183. 108 Curso de Direito Constitucional Tributário, p. 512. 109 Curso de Direito Tributário, p. 358.
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relação aos demais integrantes de um grupo social ou econômico, em função de certa finalidade.110
Roque Antonio Carraza busca “sublinhar que, por imperativo da Lei Maior, os
ingressos advindos da arrecadação destes tributos devem necessariamente ser destinados à
viabilização ou ao custeio de uma determinada atividade de competência federal”. Em
conseqüência, remata, “tal vinculação, longe de ser vedada, é imprescindível, até porque é
ela que vai confirmar a natureza da contribuição, possibilitando o controle de sua
constitucionalidade”. 111
Segundo Wagner Balera:
a especificação da despesa não se aplica ao caso da contribuição. Só nas taxas o sujeito passivo custeia, na sua exata medida, a atividade estatal que provoca. No instituto jurídico da contribuição, ainda que aproveitando de modo especial a certo grupo de contribuintes, a especial vantagem que significa, para as empresas em geral, a existência de diversos programas de seguridade social – saúde, previdência social e assistência social – postos à disposição, individualmente, de cada um dos trabalhadores e seus dependentes é mensurada de um modo global, ainda que deva existir rigorosa estruturação atuarial das receitas aptas a custearem as despesas estatais.112
Esta análise, acerca da finalidade do produto tributário para configuração da
contribuição social, tem fundamental importância para o estudo a ser empreendido no
tocante ao custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes
de acidente de trabalho. Poder-se-ia, por exemplo, alegar que um mesmo fato não poderia
ser, de modo válido, hipótese de incidência de um imposto e de uma contribuição social,
como realmente ocorre.
Neste passo, como bem nota Zélia Luiza Pierdoná,
se analisarmos, por exemplo, a norma e comportamento que determina o pagamento do imposto de renda e da contribuição social sobre o lucro, não encontraremos qualquer diferença: o aspecto material da regra-matriz de incidência é o mesmo – auferir lucro.
110 Contribuições: uma figura “sui generis”, p. 83. 111 Curso de Direito Constitucional Tributário, p. 513 e 515. 112 A contribuição social sobre o lucro, Revista de Direito Tributário, p. 297.
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E, continua, “se ocorrer no mundo fenomênico a hipótese prevista na regra-matriz,
ou seja, se a empresa efetivamente auferir lucro, então como conseqüência ela devera
recolher tanto o imposto como a contribuição social sobre o lucro”. 113
Ressalte-se que não há nem bis in idem, nem bitributação neste caso. Como lembra
Roque Antonio Carraza, “em matéria tributária, dá-se o bis in idem quando o mesmo fato
jurídico é tributado duas ou mais vezes, pela mesma pessoa política”, sendo que a
“bitributação é o fenômeno pelo qual o mesmo fato jurídico vem a ser tributado por duas
ou mais pessoas políticas”. E conclui:
Desde logo fica evidente que de bitributação não se cogita, porque os tributos em apreço são pretendidos por uma única pessoa política: a União. Mas, também não há falar em bis in idem, porquanto a destinação necessária do produto da arrecadação confere, à contribuição, materialidade diversa daquela do imposto sobre a renda, ainda que incidindo sobre base econômica equivalente. Melhor explicitando: um (o imposto sobre a renda), tem por materialidade a obtenção de rendimentos, pura e simplesmente; a outra (a contribuição), a obtenção de rendimentos, tendo em vista o custeio da Seguridade Social. 114
Mas como visto, o Sistema Tributário Nacional, criado a partir da Constituição da
República de 1988, deixou claro que esta situação é perfeitamente possível em nosso
ordenamento jurídico, justamente porque, em relação às contribuições sociais, a finalidade
e a destinação informam a regra-matriz de incidência.
Assim sendo, por um lado, é válido que a aferição de rendimentos, hipótese de
incidência do imposto sobre a renda, seja também hipótese de incidência das contribuições
previdenciárias destinadas à seguridade social, contanto que o produto arrecadado tenha
como finalidade algum dos expostos nos arts. 149 e 195 da Constituição da República.
Por outro lado, cabe aqui o alerta de Leandro Paulsen, no sentido que embora
inexista, “como norma geral que se possa extrair do texto constitucional, direito do
contribuinte a uma única imposição tributária relativamente a cada revelação de riqueza”, é
fato que “a garantia do contribuinte é contra o caráter confiscatório da tributação tomada
como um todo”.115
113 Contribuições para a Seguridade Social, p. 33. 114 Curso de Direito Constitucional Tributário, p. 515. 115 Wagner BALERA, As contribuições no sistema tributário brasileiro in Hugo de Brito MACHADO (Coord.), Contribuições no sistema tributário brasileiro, p. 381.
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Como esmiuçado pela teoria aprimorada por Paulo de Barros Carvalho, “no direito
positivo brasileiro, o tipo tributário é definido pela integração lógico-semântica de dois
fatores: hipótese de incidência e base de cálculo”. Como visto, “ao binômio, o legislador
constitucional outorgou a propriedade de diferenciar as espécies tributárias entre si, sendo
também operativo dentro das próprias subespécies”. 116
Geraldo Ataliba alerta que
o arquétipo básico da contribuição deve ser respeitado: a base deve repousar no elemento intermediário (pois, contribuição não é imposto e não é taxa); é imprescindível circunscrever-se, na lei, explícita ou implicitamente, um círculo especial de contribuintes e reconhecer-se uma atividade estatal a eles referida indiretamente.
E conclui: “assim, ter-se-á um mínimo de elementos, para configuração da
contribuição”. 117
Já para Paulo Ayres Barreto,
nas contribuições, além de apreciação de mesma natureza – cabível nas hipóteses em que há referência à materialidade na Constituição, como verbi gratia, nas contribuições destinadas à seguridade social (artigo 195) – impõe-se a análise dos dispositivos que informam a finalidade de sua instituição. 118
Parece-nos que a linha de Geraldo Ataliba119, tão bem reforçada pela obra de Paulo
Ayres Barreto em relação ao posicionamento científico da finalidade e da destinação no
estudo das contribuições sociais, é a que mais bem interpreta a linha adotada pelo
legislador constituinte, alocando os institutos jurídicos da finalidade e da destinação como
princípios informadores das contribuições sociais. Isso significa que embora não integrem
eles a regra matriz de incidência, atuam como princípios informadores, ou seja, pré-
constituem as contribuições sociais, entre elas as previdenciárias. Por esta doutrina,
constata-se:
a) o afastamento, de um lado, da capacidade contributiva e, de outro lado, a estrita
remunerabilidade ou comutatividade, relativamente à atuação estatal, que seria
traço específico;
116 Curso de Direito Tributário, p. 171. 117 Hipótese de Incidência Tributária, p. 191. 118 Contribuições: Regime jurídico, destinação e controle, p. 156. 119 Hipótese de Incidência Tributária, p. 195.
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b) a circunstância de relacionar-se com “uma especial despesa, ou especial
vantagem referidas aos seus sujeitos passivos (contribuintes)”, o que até mesmo
geram várias designações doutrinárias como special assessment, contributo
speciale e tributo speciale.
Deste modo, adotamos o posicionamento de Geraldo Ataliba em alocar a finalidade
e a destinação como princípios informadores das contribuições sociais, pensamento que foi
comprimido nas seguintes lições:
Em outras palavras, se o imposto é informado pelo princípio da capacidade contributiva e a taxa informada pelo princípio da remuneração, as contribuições serão informadas por princípio diverso. Melhor se compreende isto, quando se considera que é da própria noção de contribuição – tal como universalmente entendida – que os sujeitos passivos serão pessoas cuja situação jurídica tenha relação, direta ou indireta, com uma despesa especial, a elas respeitantes, ou alguém que receba da ação estatal um reflexo que possa ser qualificado como ‘especial’ (na preciosa obra Las Contribuiciones Especiales em España, Ed. Instituto de Estúdios Fiscales, 1975, Madrid, a Dra. Manuela Varga H. arrola autores clássicos que sublinham o cunho especial dos tributos designados contribuições). Por outro lado, a base imponível – exatamente pela circunstância da variação dos princípios (ou seja, pelo fato de os princípios não serem os mesmos da taxa e do imposto) – haverá de refletir o que exatamente é a peculiaridade da contribuição: ou seja, deverá guardar relação direta com o benefício especial, ou com a despesa especial causada pelo sujeito passivo (conforme o caso). Isto seria de rigor, sempre que a hipótese de incidência – para corresponder fielmente à noção de contribuição – consistisse numa ação estatal indireta e mediatamente referida ao obrigado (sujeito passivo) como bem o acentuou o mestre Rubens Gomes de Sousa.
... Se o legislador ordinário federal batiza de ‘contribuição’ um tributo, a finalidade em que deve ser aplicado o produto da sua arrecadação, necessariamente, será uma daquelas constitucionalmente previstas quer no art. 149 da Constituição, quer nas outras disposições constitucionais referentes à matéria (arts. 212, § 5º; 239, § 4º e 240). O preceito do inciso IV do art. 167 da Constituição veda à lei prescrever destinação ao produto da arrecadação de impostos. Essa vedação não é aplicável à lei que cuida de contribuições. Ela é, aliás, a própria razão de ser da instituição do tributo. 120
Importante destacar que desde a edição da Emenda Constitucional 20, que alterou a
redação do art. 167, IX da Constituição da República, certas contribuições sociais somente
120 Hipótese de Incidência Tributária, p. 195-196; 199-200.
50
podem ser destinadas para o pagamento de benefícios do regime geral de previdência
social, sendo elas:
a) as contribuições sociais do empregador, da empresa e da entidade a ela
equiparada na forma da lei, incidentes sobre a folha de salários e demais
rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física
que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício (art. 195, I, “a” da
Constituição da República);
b) as contribuições sociais do trabalhador e dos demais segurados da previdência
social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas
pelo regime geral de previdência social (art. 195, II da Constituição da
República).
2.4 REGRA DA CONTRAPARTIDA
É fato que, por um lado, abordamos em espaço próprio os princípios que regem a
seguridade social. Por outro lado, há outro princípio que, embora não esteja relacionado
entre os enunciados tidos como objetivos da seguridade social (art. 194, parágrafo único da
Constituição da República), tem importância equivalente, sobretudo no que tange ao
custeio da seguridade social.
Falamos da regra da contrapartida, em precisa denominação dada por Wagner
Balera.121 A regra da contrapartida tem a lógica da noção de plano de custeio.
É verdade que o conceito formal de plano de custeio já esteve presente em nossa
legislação, quando o art. 273 do revogado Regulamento do Regime da Previdência Social
(Decreto 72.771/1973) previa que “o Plano de Custeio consistirá em um conteúdo de
normas e previsões de despesas e receitas, estabelecidas com base em avaliações atuarias e
destinadas à planificação econômica do regime e seu consequente equilíbrio técnico-
financeiro”.
Segundo Miguel Horvath Júnior, plano de custeio da seguridade social “é um
conjunto de normas que codificam as receitas, as quais deverão ser auferidas pelo sistema,
121 Sistema de Seguridade Social, p. 40.
51
que estabelecem o modo pelo qual essas receitas serão geridas”. Para o doutrinador, “o
plano de custeio nada mais é do que uma previsão do dispêndio do sistema de Seguridade
Social” e “custeio da Seguridade Social é a quantia necessária para pagar as prestações e os
gastos da administração do sistema previdenciário”. Conclui ele ensinando que “o Plano de
Custeio consistirá em um conteúdo de normas e previsões de despesas e receitas
estabelecidas com base em avaliações atuariais e destinadas à planificação econômica do
regime e seu consequente equilíbrio técnico-financeiro.” 122
Embora a Lei 8.212/1991 apresente-se como instituidora do plano de custeio, sabe-
se que tecnicamente ela não detém essas características, pois, como bem detecta Miguel
Horvath Júnior, ela “não se baseia em critérios econômicos, demográficos e atuariais”. 123
Wagner Balera faz coro, dizendo que “no rigor da expressão, portanto, não se pode dizer
que essa lei contenha um plano de custeio”. 124
Como ressalta Paulo Ayres Barreto,
há uma série de prescrições constitucionais que estabelecem a necessária aderência entre o custo da atividade a ser desenvolvida pelo Estado (lato sensu) – diretamente ou por meio de delegação – e as receitas tributárias advindas da instituição de contribuição. 125
João Antonio G. Pereira Leite já observava que “o desenvolvimento do seguro,
como técnica da economia coletiva e, depois, do seguro social, supõe a evolução da ciência
atuarial, com a estimativa das necessidades globais e o cálculo da probabilidade dos
eventos a serem cobertos”.126 Segundo frisou o doutrinador,
nenhum plano de prestações deve ser criado sem atenção aos recursos necessários a sua execução, embora na assistência pública e no seguro social, por seus fins, não exista proporcionalidade entre o valor das contribuições dos beneficiários e a quantia das prestações.
Mas já naquela época comemorava o doutrinador, manifestando que “a importância
do custeio está bem definida pela ênfase que lhe emprestou, em boa hora, a Emenda
Constitucional nº 1”, transcrevendo o parágrafo único do art. 165 da Constituição Federal
de 1967, que prescrevia “nenhuma prestação de serviço de assistência ou de benefício
122 Direito Previdenciário, p. 409. 123 Ibid, p. 409. 124 Noções Preliminares de Direito Previdenciário, p. 120. 125 Contribuições: Regime jurídico, destinação e controle, p. 152. 126 Curso Elementar de Direito Previdenciário, p. 169.
52
compreendidos na previdência social será criada, majorada ou estendida, sem a
correspondente fonte de custeio total”. 127
Segundo Rio Nogueira, comentando justamente este instituto,
de acordo com sua própria finalidade, o Plano de Custeio de uma entidade securitária seria o conjunto de normas quantificadoras das receitas que deverão ser investidas pela entidade, a fim de gerar os recursos necessários e suficientes à cobertura dos compromissos por ela assumidos em relação a toda a massa amparada, quer em relação a prestações já iniciadas, quer em relação a prestações a conceder.128
Segundo o doutrinador:
Ao fixar essas normas, num dado momento inicial (data da avaliação), o atuário tem vasto campo para a escolha dos fluxos de receitas a que alude a definição, devendo atender, todavia, a duas condições: Princípio do equilíbrio financeiro: O valor descontado provável do fluxo constituído pelas receitas deve igualar o valor descontado provável do fluxo das despesas de prestações. Princípio da solvência: O montante capitalizado das receitas previstas para um lapso qualquer, contado a partir da data da implantação, não pode ser inferior ao montante capitalizado das despesas previstas para esse mesmo lapso. 129
Como lembra Leandro Paulsen, “no passado, houve inúmeros benefícios
concedidos sem a indicação das suas fontes de custeio, comprometendo o orçamento
público para os exercícios seguintes”.130
Desta forma, ensina Wagner Balera, “impondo regra de conduta ao legislador, a Lei
das Leis garante um permanente equilíbrio financeiro ao esquema protetivo que nela se
acha concebido”.131 E continua, informando que “no que concerne às contribuições sociais,
a devida estimativa da receita decorre não apenas da exigência da elaboração prévia do
Plano de Custeio como, ainda, do comando que tenho denominado ‘regra da
contrapartida’”.132 Eis o enunciado constitucional do qual se extrai a regra em análise:
127 Ibid, p. 170. 128 A crise moral e financeira da previdência social, p. 34. 129 Ibid, p. 34. 130 Contribuições: custeio da seguridade social, p. 16. 131 A Seguridade Social na Constituição de 1988, p. 69. 132 Wagner BALERA, As contribuições no sistema tributário brasileiro in Hugo de Brito MACHADO (Coord.), Contribuições no sistema tributário brasileiro, p. 592.
53
“Art. 195 (...)
§ 5º - Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser
criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio
total”.
Assim, pelo menos em tese, fica garantido à sociedade que os futuros benefícios da
previdência social requeridos disporão de fontes de custeio que os suportem
completamente. Por esse meio o legislador também busca coibir, por exemplo, ações
desmedidas por parte de administradores públicos, no afã de angariar prestígio político e
aumento de suas bases eleitorais, mas que apenas refletiriam na diluição dos recursos
previdenciários em benefícios não suportados por fontes específicas de custeio.
Miguel Horvath Júnior, também, em atenção ao princípio, chama-o de regra “da
precedência de custeio” ou “do prévio custeio”.133 Carlos Alberto Pereira de Castro e João
Batista Lazzari incluem a regra da contrapartida entre os “Princípios Específicos de
Custeio”, também denominando-a de “precedência da fonte de custeio”, e ressaltando que
“nenhuma norma legal poderá violar tal preceito, sob pena de inconstitucionalidade”.134
André Studart Leitão adota a nomenclatura regra da contrapartida, interpretando
que a regra “baseia-se numa noção elementar de contabilidade: a noção de ‘caixa’, sendo
certo que nenhum ‘caixa’ terá equilíbrio se as despesas forem superiores às receitas”. O
doutrinador esclarece, porém, que
a regra da contrapartida apresenta caráter dúplice (é uma via de ‘mão dupla’), pois, se de um lado, a expansão do sistema está condicionada à prévia criação de nova fonte de custeio, de outro, não há dúvida de que, havendo a criação ou majoração de contribuição, impõe-se a expansão do sistema, através da oferta de novas prestações securitárias.135
A nosso ver, a nomenclatura “regra da contrapartida”, batizada por Wagner Balera,
é a mais adequada para refletir de forma cristalina a dupla função normativa que se extrai
do enunciado constitucional em questão.
133 Direito Previdenciário, p. 87. 134 Manual de Direito Previdenciário, p. 85. 135 Aposentadoria Especial, p. 44-45.
54
Essa dualidade também orienta sobremaneira o estudo do custeio da aposentadoria
especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, que é,
inclusive, perfeitamente constatado por Paulo Ayres Barreto. Confira-se:
A somatória da parcela de receitas destinadas ao custeio da atividade deve ser compatível com o custo. Se inferior, abre-se a possibilidade de alteração da regra-matriz de incidência, por Lei, de forma a permitir um acréscimo do montante arrecadado. Se superior, tem-se a possibilidade de questionamento da exigência, uma vez que a contribuição destina-se a arrecadar exclusivamente os recursos necessários ao custeio da atividade que lhe deu causa.136
Por estes motivos, Wagner Balera, por exemplo, alerta que “no processo de
elaboração legislativa da contribuição, portanto, deve ser demonstrado – mediante dados
estatísticos, econômicos, demográficos, atuariais e institucionais – que aquelas bases de
financiamento são suficientes para o custeio daquele elenco de prestações”. E afirma: “se
tal requisito não for observado, a norma instituidora da contribuição não terá ingressado,
validamente, na ordem jurídica pátria”.137
2.5 PRINCÍPIO DA EQUIDADE NA FORMA DE PARTICIPAÇÃO NO CUSTEIO A
PARTIR DA NOÇÃO DE RISCO
Nossa linha acadêmica tem amparo no ensinamento de João Antonio G. Pereira
Leite, que segundo este “a pedra angular de qualquer regime de previdência social reside
no sistema de custeio”. 138
O princípio da equidade na forma de participação no custeio tem existência para
que o sistema mostre-se conforme a isonomia, cabendo ao legislador definir a justa
proporção entre as quotas com que cada um dos atores sociais há de contribuir para
satisfazer a seguridade social. Para Miguel Horvath Júnior, por exemplo, “este princípio
pode ser entendido como justiça e igualdade na forma de custeio”. 139
136 Contribuições: Regime jurídico, destinação e controle, p. 153. 137 Wagner BALERA, As contribuições no sistema tributário brasileiro in Hugo de Brito MACHADO (Coord.), Contribuições no sistema tributário brasileiro, p. 593. 138 Curso Elementar de Direito Previdenciário, p. 169. 139 Direito Previdenciário, p. 64.
55
Ensina Wagner Balera que “a regra ordena que o legislador, ao produzir a norma de
custeio, atue com o propósito indireto de reduzir as desigualdades, mediante a prudente e
adequada repartição dos encargos sociais”.140 Lembra ainda que “a equidade será
encontrada desde que haja justa proporção entre as quotas com que cada um dos atores
sociais contribua para o sucesso da seguridade”.141 E em outro momento, esclarece ele que
“a equidade no custeio (art. 194, parágrafo único, inciso V, da Constituição de outubro de
1988) é a dimensão específica da isonomia na seara previdenciária”.142
Assim como muitos doutrinadores, Patrícia de Mello Sanfelice entende que “o
princípio da eqüidade na forma de participação no custeio nada mais é que a aplicação, na
seara previdenciária, do princípio tributário da capacidade contributiva”. Segundo a
doutrinadora, “no campo particular do custeio da seguridade social, tratar com eqüidade os
contribuintes significa exigir de cada um o quanto pode contribuir, o que torna inevitável o
tratamento diferenciado em casos de notória diferença de capacidade contributiva”.143
Lembre-se que o princípio constitucional da capacidade contributiva, exclusividade dos
impostos, é extraído do seguinte enunciado:
“Art. 145. (...)
...
§ 1º - Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão
graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à
administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses
objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da
lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do
contribuinte” (nosso destaque).
Nessa linha, caminham também Eduardo Rocha Dias e José Leandro Monteiro de
Macedo, avaliando o princípio da equidade na forma de participação no custeio. Estes
informam que “este princípio visa implementar os princípios da igualdade (art. 5.º, caput,
140 Sistema de Seguridade Social, p. 20. 141 IDEM (Org.). Curso de Direito Previdenciário, p. 47. 142 Wagner BALERA, A Contribuição para a Aposentadoria Especial e para o Seguro de Acidentes do Trabalho in Sacha Calmon Navarro COELHO (Coord.). Contribuições para a Seguridade Social, p. 719. 143 Direito Previdenciário, p. 46.
56
da Lei Maior) e da capacidade contributiva (art. 145, § 1º, da Carta Magna)”. E concluem:
“quem tem maior capacidade econômica deve contribuir com mais”. 144
Para Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista Lazzari, “trata-se de norma
principiológica em sua essência, visto que a participação eqüitativa de trabalhadores,
empregadores e Poder Público no custeio da seguridade social é meta, objetivo, e não regra
concreta” (sic). Segundo os doutrinadores, abordando o princípio da equidade na forma de
participação no custeio,
com a adoção deste princípio, busca-se garantir que aos hipossuficientes seja garantida a proteção social, exigindo-se dos mesmos, quando possível, contribuição equivalente a seu poder aquisitivo, enquanto a contribuição empresarial tende a ter maior importância em termos de valores e percentuais na receita da seguridade social, por ter a classe empregadora maior capacidade contributiva, adotando-se, em termos, o princípio da progressividade, existente no Direito Tributário, no tocante ao Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (art. 153, § 2º, da CF) (sic). 145
Leandro Paulsen também segue esta linha, explicando que:
a equidade na forma de participação no custeio, como desdobramento do princípio da igualdade, exige atenção às peculiaridades de cada categoria de contribuintes de modo que sejam chamados a participar do custeio da seguridade social conforme a sua capacidade contributiva e outras circunstâncias específicas.
E aponta: “o art. 172, IV, do CTN, por exemplo, refere-se a considerações de
eqüidade tendo em vista ‘características pessoais ou materiais do caso’”. 146
Ocorre que o tão especial custeio previdenciário é orientado por outra noção que
não a da capacidade de contribuir ou de evidências de riquezas. Tendo sido originado dos
fundamentos do seguro privado, o risco é encontrado como seu principal delineador. Risco,
como explica Miguel Horvath Júnior, “é um evento que provoca objetivamente uma
necessidade no sujeito”.147
Mattia Persiani, por sua vez, debruçado sobre o sistema previdenciário italiano,
explica fenômeno já sentido pela seguridade social brasileira:
144 Curso de Direito Previdenciário, p. 120-121. 145 Manual de Direito Previdenciário, p. 40. 146 Contribuições: custeio da seguridade social, p. 20. 147 Salário Maternidade, p. 26.
57
De qualquer maneira, não se pode considerar que as conseqüências danosas do acontecimento futuro e incerto que atingirá o trabalhador sejam transferidas para o empregador. Para que se pudesse acolher tal concepção deveria necessariamente considerar-se que a transferência das conseqüências danosas de tais acontecimentos do trabalhador ao empregador sucedesse mediante um mecanismo semelhante ao do seguro privado, isto é, mediante o assumir, por parte do empregador, de um novo risco, aquele de pagar as contribuições previdenciárias sem que depois se verificasse o acontecimento previsto. Mas prescindindo das sérias dúvidas surgidas em torno da existência de interesse do fornecedor de trabalho na distribuição dos benefícios previdenciários, em relação aos quais seria somente possível individualizar um risco no pagamento das contribuições, a acolhida de tal concepção pressupõe necessariamente a existência de uma correspondência entre contribuições e benefícios previdenciários, devendo-se então considerar que os empregadores ficariam responsabilizados pela distribuição desses benefícios, mas que dela seriam liberados como exata decorrência da obrigação contributiva a eles imposta. 148
Ora, como bem destaca a doutrina de Wagner Balera, “por determinação que emana
da Lei Fundamental, não há relação entre as medidas utilizadas para a cobrança do tributo
em estudo e a utilidade fruível pelo empregador diante da existência dos serviços públicos
da seguridade social”. Segundo ele, “a medida a ser considerada pela Lei somente será
válida, para efeitos de majoração das alíquotas vigentes (ou mesmo para a fixação de
adicional), se o risco social que está sendo coberto pode ser considerado como dotado de
maior gravidade”.149
Risco social, na lição de Miguel Horvath Júnior, “é o perigo que ameaça o
indivíduo e se transfere para a sociedade atingindo toda a coletividade, fazendo surgir a
necessidade social”.150 Coloca Wagner Balera que “a realidade que provoca e justifica o
surgimento da proteção previdenciária é, por natureza, o risco social” e que “risco
assumido pela comunidade em seu todo considerada, mas cujo suporte maior é encargo dos
trabalhadores, dos empregadores e do Estado”.151
Essa noção de risco social, como orientador do princípio da equidade na forma de
participação no custeio, é fundamental para o tema deste trabalho. E é um fato que,
seguindo a evolução da sociedade, esta noção passa por transições.
148 Direito da Previdência Social, p. 187-188. 149 Contribuições Sociais in Ives Gandra da Silva Martins. (Org.). Pesquisas Tributárias, p. 311-346. (Destaques do original). 150 Salário Maternidade, p. 27. 151 Sistema de Seguridade Social, p.36.
58
Paul Durand esclarece que “O risco social surge, então, como aquele que causa a
perda de um emprego, ou que faz diminuir as condições de vida de todos que exercem uma
atividade profissional, qualquer que seja a natureza de tal atividade”. E conclui: “E a
política da Seguridade Social tem, portanto, a finalidade de garantir o nível de ingressos
provenientes do trabalho”.152
Armando de Oliveira Assis, desenvolvendo estudo específico acerca do tema em
seu “Em busca de uma concepção moderna de ‘risco social’”, apontou que:
‘risco social’, apesar de ninguém o ter ainda proclamado, é, no estado presente da evolução da matéria, o risco de o trabalhador, isto é, uma pessoa economicamente fraca, perder seu salário, ou melhor, ver-se impossibilitada de ganhar por motivos de certas eventualidades que são inerentes à vida do homem. 153
Mas segundo ele,
numa nova concepção de ‘risco social’ como propomos, a noção fundamental será a de que o perigo que ameaça o indivíduo se transfere para a sociedade, ou por outra, se ameaça uma das partes componentes do todo, fatalmente ameaçará a própria coletividade, o que faz com que as necessidades daí surgidas, além e acima de serem apenas do indivíduo, se tornem igualmente necessidades da sociedade.
E conclui: “De tal forma se nos patenteia esse fato, que nos chega a parecer mais
apropriado designar o perigo potencial de ‘necessidade social’, ao invés de ‘risco
social’”.154
Nessa transição de noções, François Ewald, em 1986, foi quem iniciou o
apontamento de uma concepção pós-moderna de risco social, pois:
O conceito de seguridade social está no cruzamento entre as duas linhas de extensão da noção de risco e de formação da noção do risco: a linha de proteção do trabalhador, das políticas de seguridade e do direito à vida; e também da linha de responsabilidade do Estado. O conceito de seguridade social não tem como origem somente a vontade ou interesse de garantir a seguridade do trabalhador e os direitos sociais deste. Isso não é possível sem uma transformação no contrato social que se manifesta em particular na idéia de Estado - Repartidor dos riscos. O conceito de seguridade social está também no cruzamento de uma dupla série de transformações: às vezes nas práticas da igualdade e na antiga referência jurídica. Dupla série de transformações que funcionou como
152 La política contemporânea de Seguridad Social, p. 60. 153 Em busca de uma concepção moderna de ‘risco social’. Revista do IAPI, p. 26. 154 Ibid, p. 28.
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cruzamento para fazer da seguridade uma técnica política por excelência, não somente uma função no Estado, mas também um instrumento de sua reflexão. A instituição da seguridade social e do regime de direitos sociais que lhe são associados significa também o final do diagrama liberal da regulação social: a substituição da seguridade e do programa da liberação da sociedade com suas instituições por meio do princípio geral de responsabilidade. O antigo contrato social tratava da relação do indivíduo para com o indivíduo, a partir de uma associação voluntária que resultava na ideia de defesa comum de determinados bens. Havia também a sociedade – com uma multiplicidade de relações econômicas, morais, afetivas, sociais – e o Estado, cuja sua competência era essencialmente limitada à garantia das relações civis. Com base nesse pensamento, o antigo contrato era menos “social” que “civil”, pois: era necessário assegurar a segurança das trocas e das propriedades. Essa era a noção de justiça que o Estado deveria garantir: uma justiça de troca de equivalentes, a justiça denominada comutativa. A seguridade social corresponde a um tipo de contrato totalmente diferente, da relação do todo com as partes, da noção de justiça. Assim, a partir desse momento, no centro da sociedade civil, as relações dos indivíduos são medida e julgadas com base no princípio de soma, isto é, a massa global dos bens produzidos por ação da associação, que não é o Estado, mas uma certa expressão da própria sociedade, como patrimônio comum. O princípio dessa riqueza coletiva não se constitui sem danos particulares, do qual se convém repartir os custos, e, inversamente, na medida em que todos tenham contribuído para sua formação, cada qual deverá receber sua parte nos lucros.155
Segundo Ulrich Beck,
com o advento da sociedade de risco, os conflitos da distribuição em relação aos ‘bens’ (renda, empregos, seguro social), que constituíram o conflito básico da sociedade industrial clássica e conduziram as soluções tentadas nas instituições relevantes, são encobertos pelos conflitos de distribuição dos ‘malefícios’.
Para o sociólogo alemão, “no sentido de uma teoria social e de um diagnóstico de
cultura, o conceito de sociedade de risco designa um estágio da modernidade em que
começam a tomar corpo as ameaças produzidas até então no caminho da sociedade
industrial”.156
Em sua obra clássica “Risikogesellschaft” (sociedade do risco), publicada pela
primeira vez em 1986, Ulrich Beck aponta a questão do risco, entrelaçada com a tese da
modernidade reflexiva, como formadoras da sociedade do risco, numa visão pós-moderna
de risco:
155 François EWALD. L’Etat providence, p. 344-345. (Tradução nossa). 156 Modernização reflexiva: política, tradição e estética na ordem social moderna, p. 17.
60
as consequências do desenvolvimento científico e industrial são uma série de riscos e perigos, algo que nunca havíamos enfrentado antes. Esses perigos podem não ser, por exemplo, mais limitados quanto ao tempo – visto que gerações futuras já estão sendo afetadas. Assim, também, suas consequências espaciais não estão limitadas – pois rompem fronteiras nacionais. Diferentemente de tempos passados da modernidade, ninguém pode ser responsável pelos perigos da ‘sociedade de risco’. Além disso, está se tornando inviável compensar quem teve sua vida afetada por essas ameaças, pois sua própria calculabilidade torna-se uma problemática. … No núcleo ficam os riscos de consequências da modernização, que são revelados como ameaças irreversíveis à vida das plantas, animais e seres humanos. Diferentemente dos perigos relativos ao trabalho em fábricas e dos riscos ocupacionais do século XIX e da primeira metade ou do século XX, estes não podem mais ser limitados a certas localidades ou grupos, uma vez percebe-se que há uma tendência da globalização de abarcar a produção e reprodução da mesma forma com as fronteiras nacionais, e neste sentido trazem à tona perigos supranacionais, e não específicos de uma a uma classe, mas com um novo tipo de dinâmica social e política.157
Anthony Giddens, por sua vez, dá indicações de como devemos procurar analisar o
“aspecto ameaçador do mundo contemporâneo” e, segundo ele, “é preciso olhar mais
detalhadamente para o perfil de risco específico à modernidade”, que pode ser delineado da
seguinte maneira:
1. Globalização do risco no sentido de intensidade: por exemplo, a guerra nuclear pode ameaçar a sobrevivência da humanidade. 2. Globalização do risco no sentido da expansão da quantidade de eventos contingentes que afetam todos ou ao menos grande quantidade de pessoas no planeta: por exemplo, mudanças na divisão global do trabalho. 3. Risco derivado do meio ambiente criado, ou natureza socializada: a infusão de conhecimento humano no meio ambiente material. 4. O desenvolvimento de riscos ambientais institucionalizados, afetando as possibilidades de vida de milhões: por exemplo, mercados de investimentos. 5. Consciência do risco como risco: as ‘lacunas de conhecimento’ nos riscos não podem ser convertidas em ‘certezas’ pelo conhecimento religioso ou mágico. 6. A consciência bem distribuída do risco: muitos dos perigos que enfrentamos coletivamente são conhecidos pelo grande público. 7. Consciência das limitações da perícia: nenhum sistema perito pode ser inteiramente perito em termos das conseqüências da adoção de princípios peritos.158
157 Ulrich BECK, Risk Society. Towards a new modernity, p. 2 e 13. (Tradução nossa). 158 As conseqüências da modernidade, p. 126-127.
61
Esta transição da noção de risco, por sua vez, acompanha de perto as mudanças da
chamada “questão social”. Pierre Rosanvallon nos aponta que esta expressão, lançada no
final do século XIX , nos remetia às disfunções da sociedade industrial que nascia. Os
resultados do crescimento e as conquistas das lutas sociais haviam permitido transformar
em profundidade a condição do proletariado da época. Surge, então, um período de
aproximadamente 30 anos, entre as décadas de 1950 e 1970, em que se buscou, na
terminologia anglo-saxônica, o Estado de bem estar (Welfare State), em que o Estado de
previdência alcançou seu maior desenvolvimento, quase chegando a vencer a antiga
inseguridade social e eliminar o temor do amanhã. Há hoje, porém, uma nova questão
social, segundo Rosanvallon, para quem:
Ao término dos “Trinta Anos Gloriosos”, no fim da década de 1970, com a utopia de uma sociedade liberta da carência, parecia estarmos ao alcance de um indivíduo protegido contra os principais riscos da existência. Desde o início dos anos oitenta, o crescimento do desemprego e o surgimento de novas formas de pobreza pareciam, pelo contrário, transportar-nos para tempos longínquos. Porém desta vez se vê com clareza que não se trata de um simples retorno aos problemas do passado. Os fenômenos atuais de exclusão não remitem às categorias antigas da exploração. Assim surge uma nova questão social.159
Robert Castel, em seu “As metamorfoses da questão social”, constata que:
O núcleo da questão social hoje seria pois, novamente, a existência de ‘inúteis para o mundo’, de supranumerários e, em torno deles, de uma nebulosa de situações marcadas pela instabilidade e pela incerteza do amanhã que atestam o crescimento de uma vulnerabilidade de massa. Paradoxo, se as relações do homem com o trabalho forem consideradas no interior de um longo período. Foram necessários séculos de sacrifícios, de sofrimentos e de exercício da coerção – a força da legislação e dos regulamentos, a coerção da necessidade e também da fome – para fixar o trabalhador em sua tarefa e nela conservá-lo através de um leque de vantagens ‘sociais’ que vão qualificar um status constitutivo da identidade social. É no momento em que a ‘civilização do trabalho’ parece impor-se definitivamente sob a hegemonia da condição de assalariado que o edifício racha, repondo na ordem do dia a velha obsessão popular de ter que viver ‘com o que ganha cada dia’. Não se trata, entretanto, do retorno do infortúnio mas, sim, de uma completa metamorfose que apresenta hoje, de forma inédita, a questão de ter que fazer face a uma vulnerabilidade de após proteções.160
159 Pierre ROSANVALLON, La nueva cuestión social, p. 7. (Tradução nossa). 160 As metamorfoses da questão social. Uma crônica do salário, p. 593.
62
Niklas Luhmann, também considera um outro aspecto muito importante em relação
à questão social e aos riscos sociais pós-modernos:
o fato de que já se constituiu uma sociedade mundial em muitos aspectos importantes, de que hoje não é mais apropriado falar-se de uma multiplicidade de sociedades, em geral não é reconhecido também pelos sociólogos, que têm uma fixação pelo sistema político devido à conotação clássica do conceito de sociedade, para a qual é imprescindível a integração política da sociedade.161
A partir da mudança do enfoque da questão social, muda o conceito de risco. Essas
noções orientaram o legislador constituinte brasileiro para construção das normas de
seguridade social, entre elas os seus princípios.
Este ponto é bem detectado por Júnia Roberta Gouveia Sampaio, que segundo esta
ao adotar o sistema de seguridade social, a Constituição Federal de 1988 foi clara ao estabelecer que ele ficaria a cargo de ‘toda a sociedade’, uma vez que os riscos cobertos por esse sistema de proteção não se restringem a contrapartidas de contribuições individuais, mas constituem obrigação pública, enquanto instrumento de política social.162
Mattia Persiani, a quem recorremos para explicitar a orientação da seguridade
social pelo risco social, porém, alerta que “nem poderiam surgir dúvidas pelo fato de que,
em algumas situações, como no seguro contra os acidentes de trabalho, há uma particular
relevância do risco na medida em que a ele são proporcionais as contribuições
previdenciárias”. Segundo o doutrinador, “esta correspondência, de fato, influi somente no
montante das contribuições e na existência da obrigação contributiva”, sendo imposta
“exclusivamente, para a consecução de um fim público”. E conclui:
o fato das contribuições serem proporcionais à probabilidade da ocorrência do evento responde somente à exigência, outras vezes indicada, de garantir a economicidade e o equilíbrio financeiro da gestão e assumir, inclusive a função de favorecer a prevenção dos próprios acidentes.163
Chamamos a atenção, assim, para aspecto que, por exemplo, Undel Domingues
Ugatti inicia melhor esclarecimento ao abordar o princípio em voga:
161 Sociologia do Direito II, p. 154. 162 O financiamento da seguridade social, p. 147. 163 Direito da Previdência Social, p. 190.
63
26. O princípio da eqüidade no custeio da seguridade social não se limita tão-somente à observância do princípio tributário da capacidade contributiva do sujeito passivo da obrigação tributária, visto que a eqüidade corresponde à busca de justiça no custeio da seguridade social, privilegiando o primado do trabalho, bem-estar e justiça social. 27. O princípio da eqüidade na forma de partição no custeio possui um plus especializante em face do princípio da capacidade contributiva, obrigando o legislador ordinário, no exercício de seu mister, a considerar outros fatores da atividade econômica da empresa – como condições de trabalho, número de trabalhadores, benefícios sociais concedidos pelo tomador aos trabalhadores etc. – quando da instituição das contribuições para o custeio da seguridade social, verbi gratia, com a instituição de alíquotas diferenciadas, nos termos do art. 195, § 9º, da Constituição.164
André Studart Leitão, por sua vez, reforça uma importante e exclusiva
diferenciação do Direito Previdenciário ao expor, tratando da justa proporção entre as
quotas que cada membro da sociedade deve contribuir para a seguridade social, que:
Essa justa proporção baseia-se em dois critérios principais: a) capacidade econômica do contribuinte; e, b) o risco social. Portanto, o princípio da eqüidade na forma de participação do custeio e o princípio da capacidade econômica são realidades distintas. Este integra o conteúdo daquele. (sic) 165
Assim, às respeitabilíssimas lições doutrinárias abordadas, pedimos vênia para
apresentarmos indispensável posicionamento adicional em relação ao princípio da
equidade na forma de participação no custeio, que parte exatamente da distinção acima
demonstrada. Até pelo conceito dicionarista de equidade, podemos verificar que o termo
significa “respeito à igualdade de direito de cada um, que independe da lei positiva, mas de
um sentimento do que se considera justo, tendo em vista as causas e as intenções” (nossos
destaques).166
Causas e intenções, no âmbito da seguridade social, quer nos parecer uma
vinculação direta ao risco, no sentido de quem gera este risco e para que este risco é
gerado. Assim, entendemos que, para que se chegue à avaliação detalhada do princípio em
tela, o qual orienta sobremaneira o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, é imprescindível se avaliar a noção de
risco no âmbito previdenciário.
164 O Princípio Constitucional da Contrapartida na Seguridade Social, p. 107-108. 165 Aposentadoria Especial, p. 42. 166 Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa. Disponível em: http://houaiss.uol.com.br/ Acesso em 31 jan. 2009.
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Conforme esclarece Mattia Persiani, “o discurso sobre a natureza e sobre a função
dos benefícios previdenciários está, na doutrina, ligado ao risco”. Bem ensina o
doutrinador italiano, que “a doutrina tradicional designa como risco todo acontecimento
em cuja ocorrência surge o direito dos sujeitos protegidos aos benefícios
previdenciários”.167
Essa linha doutrinária é exemplificada pelas palavras de Gabriel Lacerda Troianelli,
segundo o qual “o conceito fundamental relacionado ao seguro, verdadeira conditio sine
qua nom para a própria possibilidade de existência do seguro, é o risco”, “considerado por
alguns como a ‘matéria prima’ da ‘indústria do seguro’”.168 Nesse contexto, também estão
as palavras de José Weber Ferreira, para quem o risco é conceituado como “um
acontecimento possível, porém incerto, quer quanto à sua ocorrência, quer quanto ao
momento em que se deverá produzir, independentemente da vontade do segurado e do
segurador”.169
Bem detecta, Mattia Persiani, que não obstante a evolução do sistema
previdenciário e “a instituição de formas de tutela distintas da relativa aos acidentes de
trabalho, continuou-se a considerar que o risco profissional constitui o fundamento e a
justificativa da imposição da obrigação contributiva posta sob encargo, mesmo que
parcialmente, do empregador”. Segundo ele, “nesta perspectiva, o empregador seria
chamado a suportar as conseqüências daqueles acontecimentos que, causando falta de
trabalho ou de ganho, ou mesmo um agravamento das condições de trabalho, atingem o
trabalhador que se encontra nas suas dependências”.170
Assim, nesta análise específica do princípio constitucional da equidade na forma de
participação no custeio, quer nos parecer, diante de todos os fatos escolhidos pelo
legislador para criação de normas e proteção da sociedade, que ele objetiva, na realidade,
equilibrar a balança do custeio previdenciário não a partir da maior tributação para aqueles
que têm maior riqueza, preocupação que seria ínsita aos impostos, mas sim a partir do
maior custeio por aqueles que geram mais e maiores riscos à sociedade protegida.
167 Direito da Previdência Social, p. 186. 168 Seguro de Acidente de Trabalho, Norma em Branco e Conceitos Indeterminados, Revista Dialética de Direito Tributário, p.72. 169 Coleção Introdução à Ciência Atuarial, p. 274. 170 Direito da Previdência Social, p. 187.
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Esta noção inclusive se extrai pela interpretação sistemática do princípio da
equidade na forma de participação no custeio e do art. 194, § 9º da Constituição da
República, que assim dispõe:
As contribuições sociais previstas no inciso I do caput deste artigo poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão-de-obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho.
Fica clara, portanto, a intenção do legislador, como constata Wagner Balera a partir
da seguinte consideração: “Ressalta à evidência que deve existir certo nexo entre produção
e proteção”. Para o professor, “De outra parte, a atividade econômica, no seu todo
considerada, é distinta enquanto fator de configuração de riscos sociais que exigem
seguridade”. E ensina:
A indústria pode ser o setor que mais desgasta o trabalhador, quando comparado com o comércio. Se assim o for (o que os dados estatísticos devem atestar) o setor industrial deverá ter alíquotas ou bases de cálculo maiores do que o setor comercial. E assim por diante. É claro que se agregarão a esses elementos outros que sejam aptos a distinguir os diferentes setores da atividade econômica segundo o potencial de risco social que, objetivamente, representem quanto se relacionam com a proteção dos trabalhadores. São essas as exigências da equidade no custeio. 171 (sic)
Desta forma, entendemos que o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho pode ser considerado como a mais
clara expressão do princípio da equidade na forma de participação no custeio, pois como
será estudado, tem base em classificação de graus de riscos de atividades econômicas
empresariais, sistemática esta que advém da observação estatística dos impactos
previdenciários causados por cada setor da economia.
E neste ponto, novamente é preciso André Studart Leitão, expondo que:
A equidade no custeio também está intimamente relacionada a outro critério: o risco social. ‘Quanto maior o risco, maior a contribuição’. Nesse contexto, tem-se a disposição constitucional prevista no art. 195, § 9º da Constituição Federal: ‘As contribuições sociais previstas no inciso I deste artigo poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica ou da utilização intensiva de mão-de-obra.’
172
171 Noções Preliminares de Direito Previdenciário, p. 91. 172 Aposentadoria Especial, p. 43.
66
E como observa Wagner Balera, “No regime jurídico da seguridade social, penso
que a fixação de alíquotas diferenciadas entre contribuintes encontra seu fundamento
constitucional na diretriz da equidade no custeio, de que cuida o art. 194, único, V, da
Carta Magna”. Isso porque, continua o doutrinador, “Ainda que de modo sutil, está
presente, nesse esquema de financiamento, o arquétipo do vetusto contrato, de seguro que,
como sabemos, inspirou o sistema”. “Há ali a relação sinistro/prêmio segundo a qual:
quanto maior o risco de sinistro tanto maior será o prêmio vertido pelo tomador, na relação
securitária”, explica. E conclui:
Nota distintiva da contribuição para a seguridade é o nexo entre contribuição e prestação, expresso cabalmente no já citado adicional para cobrir o seguro de acidentes do trabalho (art. 22, II, da Lei nº 8.212/91).173
Ousamos discordar, portanto, daqueles que fundamentam o objeto do presente
trabalho (custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de
acidente de trabalho) genericamente no princípio constitucional da capacidade
contributiva, pois, em verdade, está ele completamente baseado no princípio da equidade
na forma de participação no custeio, do qual se extrai como expressão de justiça social o
esquema vigente em nosso sistema de seguridade social: maior custeio previdenciário pelas
empresas contribuintes que, tendo em vista suas atividades, geram mais benefícios
previdenciários.
Isso porque, como bem retrata Wagner Balera, “a isonomia, principal garantia
constitucional, a garantia das garantias, se expressa, em termos de custeio, por intermédio
da eqüidade”. E, continua ele, “todos os contribuintes devem suportar iguais encargos
sociais, proporcionalmente aos riscos que suas atividades geram para o sistema de proteção
social dos brasileiros”.174
Desta maneira, em nossa opinião, o princípio da equidade na forma de participação
no custeio está em linha com a norma que se extrai da Constituição da República, que
assim dispõe:
173 Contribuições Sociais in Ives Gandra da Silva MARTINS. (Org.). Pesquisas Tributárias, p. 320. (Destaques do original). 174 Wagner BALERA, A Contribuição para a Aposentadoria Especial e para o Seguro de Acidentes do Trabalho in Sacha Calmon Navarro COELHO (Coord.). Contribuições para a Seguridade Social, p. 719.
67
“Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é
vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
...
II - instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em
situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação
profissional ou função por eles exercida, independentemente da
denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos”.
Por todo o exposto neste capítulo, nossa conclusão, por um lado, é a de que o
princípio constitucional da capacidade contributiva tem aplicação exclusiva aos impostos,
interpretação que, aliás, se extrai sem dificuldades do enunciado do art. 145, § 1º da
Constituição da República.
Por outro lado, para que se preserve a igualdade protegida pela Carta Fundamental,
em relação às contribuições sociais que financiam a seguridade social, temos que não paga
mais aquele que mais recursos dispõe, mas paga mais aquele que mais risco gera à
sociedade em razão de sua atividade econômica, independentemente de sua condição
econômica. Até mesmo a empresa que eventualmente esteja em dificuldades financeiras ou
mesmo esteja caminhando para a bancarrota, causa riscos sociais em maior ou menor
proporção e, por este motivo, contribuirá mais ou menos com a dosagem da equidade e não
da capacidade contributiva.
Em suma, o que diferencia o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho dos demais é a noção de risco, pouco
importando a destinação que, em segundo momento, será dada ao produto arrecadado.
2.6 ASPECTOS HISTÓRICOS DO TEMA
Segundo Norberto Bobbio,
o positivismo jurídico põe um limite intransponível à atividade interpretativa: a interpretação é geralmente textual e, em certas circunstâncias (quando ocorre integrar a lei), pode ser extra-textual; mas nunca será anti-textual, isto é, nunca se colocará contra a vontade que o legislador expressou na lei.
68
Assim, aponta o doutrinador italiano, entre os “meios de interpretação textual”, que
servem “para reconstruir a vontade que o legislador expressou na lei”, o positivismo
jurídico se serve, entre outros meios, do “meio histórico, que consiste na utilização de
documentos históricos diferentes do texto legislativo, para reconstruir a vontade do
legislador”.175
Assim, assevera Wagner Balera, “mediante o método histórico, o intérprete confere
especial solicitude ao curso dos sucessos históricos que levaram à construtura atual do
instituto sub examine”. Isso porque “o método histórico quer perquirir os momentos que
levaram a história ‘mestra da vida’ a configurar determinada categoria jurídica daquela e
não de outra maneira”.176
Marco Aurélio Greco ensina que “a lei passa a ser o ponto de partida da
interpretação, mas a sua aplicação não pode desconsiderar a realidade à qual se volta, o que
leva o intérprete a incorporar valores de que seja portador”. Segundo o doutrinador,
Se, entre o texto da lei e a realidade a ser atendida houver um ‘descompasso’ ou uma ‘insuficiência’, caberia ao intérprete, segundo esta visão, encontrar ‘conexões subjacentes’, mais profundas, que permitissem concluir que o preceito alcançaria certa parcela da realidade ou contivesse certo comando, apesar de exteriormente não fazê-lo.177
Nesse contexto, a ausência de bem-estar do trabalhador, principalmente com o
início do desenvolvimento industrial brasileiro durante a primeira metade do século
passado, teve impacto não apenas nas relações de trabalho, como também na participação
das empresas no custeio de prestações previdenciárias aos seus profissionais. Isso porque a
própria sociedade passou a perceber a posição do empresariado como principal causador
dos riscos sociais advindos do trabalho.
Parte desta influência pôde ser percebida no aumento dos acidentes de trabalho e,
consequentemente, na necessidade dos trabalhadores receberem indenizações ou o devido
amparo por parte do Estado, que começava a afastar os resquícios do liberalismo e
caminhar pela trilha do bem-estar (Welfare State). 178
175 O Positivismo Jurídico: Lições de filosofia do direito, p. 214-215. 176 Sistema de Seguridade Social, p. 140-141. 177 Contribuições: uma figura “sui generis”, p. 99. 178 Verifique-se que a concepção do Welfare State começou ser difundida após a promulgação do Constituição Mexicana em 1917, cujo texto abordou novos Direitos sociais e econômicos. Assim, no contexto do Welfare State, o Estado obtém aptidão para assumir ofensiva contra as contingências sociais - risco social.
69
Nesta linha, foram promulgadas na Inglaterra três Leis fundamentais em benefício
dos trabalhadores da indústria, cujos salários fossem inferiores a um certo limite,
envolvendo o seguro contra doença (1883); o seguro contra acidentes de trabalho (1884); e
o seguro contra invalidez e velhice (1889).
Arnaldo Süssekind destaca que o Tratado de Versailles (1919),
ao criar a Organização Internacional do Trabalho (OIT), incluiu na sua competência a proteção contra os acidentes de trabalho e as doenças profissionais, cujos riscos devem ser eliminados, neutralizados ou reduzidos por medidas apropriadas de engenharia de segurança e da medicina do trabalho.179
A primeira Carta Constitucional a dispor sobre matéria relacionada ao nosso atual
custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente
de trabalho foi a mexicana, tendência seguida por Constituições mais modernas como em
Portugal (1974), Cuba (1976), União Soviética (1977), Espanha (1978) e Peru (1979).180
Wladimir Novaes Martinez lembra que “Copiando o Chile (e este copiara o Peru), a
Lei 2.919/14 preconizou contribuição de 2% destinada à fiscalização das companhias de
seguro”.181
Até metade de janeiro de 1919, durou período que, caracterizado pela falta de
legislação específica sobre os impactos dos acidentes de trabalho, era regulado
genericamente pelo Código Civil em relação aos danos decorrentes de atos ilícitos em
geral.
Como apontou Carlos Raimundo Lisboa de Mendonça,
Não se emocionava a lei com o detalhe de o acidentado ter sofrido o dano por estar desempenhando as atividades necessárias à sua subsistência, geralmente em benefício da empresa, nem mesmo para o fato de estar ele trabalhando para aquele que deveria ser responsável pela reparação.
Segundo ele, “Tais aspectos não eram considerados e o acidente do trabalho não
sofria, por sua natureza e nem por suas conseqüências, nenhuma proteção especial da
lei”.182
179 Curso de Direito do Trabalho, p. 482. 180 Ibid, p. 482. 181 Curso de Direito Previdenciário. Tomo II: Previdência Social, p. 83. 182 Evolução e atual posicionamento do seguro de acidentes de trabalho no Brasil, Revista do Tribunal Regional do Trabalho da 8ª Região, p. 332.
70
O legislador brasileiro somente esboçou o primeiro seguro contra acidentes de
trabalho por meio da Lei 3.724 de 15 de janeiro de 1919 que regulava as obrigações
resultantes dos acidentes no trabalho. Esta Lei conferia ao trabalhador o direito a uma
indenização em caso de acidente de trabalho, cujo pagamento era realizado pelas empresas
empregadoras, facultada a contratação de seguros por intermédio de entidade seguradora.
Em face dos defeitos da Lei 3.724/1919, em 12/3/1919, pelo Decreto 13.498, o
Estado tentou regulamentá-la autorizando o funcionamento de empresas de seguro de
acidentes de trabalho.183 Eduardo Rocha Dias ressalta que esse Decreto “estabeleceu que o
seguro por acidentes de trabalho tinha natureza unicamente privada, devendo o empregador
contratar uma seguradora para fazer face a tais riscos”.184
A rigor, como lembra Miguel Horvath Júnior, tratava-se de verdadeira:
Lei do Acidente do Trabalho, consagrando a responsabilidade objetiva do empregador, ou seja, este é plenamente responsável por qualquer dano sofrido pelo trabalhador durante o serviço, independente de culpa ou dolo, sendo obrigado em virtude disto a indenizar o empregado.185
Em 1934, foi editado o Decreto 24.637, de 10 de julho, que constituiu inequívoco
avanço notadamente porque, em seu art. 36, obrigava aos empregadores a aderir à garantia
de seguro contra acidentes de trabalho em instituição particular, ou optar por um depósito
nas Caixas Econômicas da União ou do Banco do Brasil, em moeda corrente, ou título da
dívida pública federal. Somente com o Decreto-lei 7.036/1944 as empresas passaram a ser
obrigadas a adotar o seguro em favor dos seus empregados.
A Constituição Federal de 1934, por sua vez, estipulou algumas medidas que
visavam “melhorar as condições do trabalhador”. Entre estas, instituía uma “previdência,
mediante contribuição igual da União, do empregador e do empregado”, abrangendo, entre
outros itens, o acidente de trabalho (art. 121, § 1º, alínea “h”).
Mais a frente, a Constituição Federal de 1937, em seu art. 137, alínea “m”,
determinava que a legislação do trabalho observasse, além de outros preceitos, a instituição
de seguros para os casos de acidentes de trabalho.
183 MARTINEZ, Wladimir Novaes, Curso de Direito Previdenciário. Tomo II: Previdência Social, p. 83. 184 Contribuição para o SAT - Seguro contra Acidentes de Trabalho: Ausência de Inconstitucionalidades. Revista Dialética de Direito Tributário, p. 47. 185 Direito Previdenciário, p. 21.
71
Bem lembra Wagner Balera que “A melhor e mais adequada fórmula de custeio do
risco acidentário do trabalho começou a ser engendrada pelo Decreto-Lei nº 7.036, de 10
de novembro de 1944”. Segundo o doutrinador, “Comandava o art. 18, § 2º daquele
Diploma que a indenização devida ao acidentado seria calculada de acordo com tabela a
ser expedida pelo direito do Serviço Atuarial do Ministério do Trabalho, Indústria e
Comércio”. E conclui: “Dando continuidade a essa disciplina, o art. 96 do mesmo Decreto-
Lei determinava que as normas para cálculo e cobrança do prêmio e para a realização do
seguro de acidentes do trabalho e sua administração seriam objeto do regulamento”.186
Adiante, a Carta de 1946 fixou a “obrigatoriedade da instituição do seguro pelo
empregador contra os acidentes do trabalho” (art. 157, XVII) e ressuscitou a questão do
custeio tripartite (União, empregadores e empregados). 187
Nessa evolução, o inciso XVII do art. 158 da Constituição Federal de 1967 também
previu um “seguro obrigatório pelo empregador contra acidentes do trabalho”. A partir do
Decreto-Lei 293/1967 a legislação passou a admitir a atuação do Estado no setor, por meio
do Instituto Nacional da Previdência Social (INPS), “o qual passou a concorrer com as
seguradoras privadas”. 188
E foi sob esta ordem constitucional que a Lei 5.316/1967 determinou que o seguro
contra acidentes de trabalho seria integrado à previdência social (art. 1º) e instituiu, para
custeio dos benefícios ligados aos acidentes de trabalho, adicionais às contribuições
previdenciárias da empresa incidentes sobre a “folha de salários de contribuição”, em
percentuais de 0,4% ou 0,8% (art.12).
Como indica Miguel Horvath Júnior,
A Lei 5.316 de 14.09 estatizou o seguro contra acidente de trabalho (SAT), substituindo o sistema tradicional (ao dano sofrido deve corresponder uma indenização, a cargo do empregador, e transferível à entidade seguradora, mediante contrato de seguro obrigatório) (...).189
186 Wagner BALERA, Contribuição ao seguro de acidentes do trabalho – alguns aspectos do exercício da faculdade regulamentar in Valdir de Oliveira Rocha. (Org.). Grandes questões atuais do direito tributário, p. 367. 187 Wagner BALERA; Cristiane Miziara MUSSI, Direito Previdenciário para provas e concursos, p. 28. 188 Eduardo Rocha DIAS, Contribuição para o SAT - Seguro contra Acidentes de Trabalho: Ausência de Inconstitucionalidades. Revista Dialética de Direito Tributário, p. 47. 189 Direito Previdenciário, p. 24.
72
Wladimir Novaes Martinez lembra que “A proteção acidentária rural é inaugurada
com a Lei n. 6.195/74 e regulamentada pelo Decreto 76.022/75.”190
Em 1976, a Lei 6.367 dispôs sobre o seguro contra acidentes de trabalho a cargo da
previdência social e majorou as alíquotas observadas pelas empresas. Na época, estas
representavam o percentual de 0,4% para as empresas cujas atividades estivessem
enquadradas como de risco de acidente de trabalho leve; 1,2% para aquelas cujas
atividades estivessem enquadradas como de risco de acidente de trabalho médio e 2,5%
para as empresas cujas atividades estivessem enquadradas como de risco de acidente de
trabalho grave.
A Carta Magna de 1988 implanta o sistema de seguridade social em nosso país: um
conjunto de ações integrado de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade destinadas a
assegurar o direito relativo à saúde, à previdência social e à assistência social.
O Brasil deixa de ser um Estado de Previdência, que oferece proteção social apenas
aos trabalhadores, para ser um Estado de seguridade social, garantindo proteção universal à
população. Embora o sistema de seguridade social implantado tenha deixado de lado os
servidores públicos, os beneficiários de regimes próprios de previdência e a assistência
social, enfim a ideia semeada pelo Lord Beverigde chegou ao nosso país: a seguridade
social deve garantir o mínimo social necessário à existência humana digna.
Assim, a Constituição da República de 1988, em seu art. 7º, inciso XXVIII,
determina quais são direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visam a
melhoria de sua condição social, incluindo o “seguro contra acidentes de trabalho, a cargo
do empregador, sem excluir a indenização a que este está obrigado, quando incorrer em
dolo ou culpa”. Aqui, como bem ressalta Pedro Paulo Teixeira Manus, “além do seguro
contra acidentes do trabalho, institui o legislador, em nível constitucional, a obrigação de o
empregador indenizar o empregado quando agir com culpa ou dolo”.191
Do mesmo modo, o art. 195 da Constituição da República passou a definir que “A
seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos
termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios”.
190 Curso de Direito Previdenciário. Tomo II: Previdência Social, p. 84. 191 Direito do Trabalho, p. 289.
73
Em sua redação original, este mesmo dispositivo constitucional estabeleceu que
entre as contribuições sociais a serem vertidas para a seguridade social, estariam a “dos
empregadores, incidente sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro” (redação
original do inciso I).
A Constituição da República ainda prévia, especificamente no que se refere ao
acidente do trabalho, que os planos de previdência social, mediante contribuição,
atenderão, nos termos da lei, à “cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte,
incluídos os resultantes de acidentes do trabalho, velhice e reclusão” (Art. 201, I).
Nesse contexto, a Lei 7.787/1989 passou a obrigar que, para o custeio da
complementação das prestações por acidentes de trabalho, a alíquota da contribuição das
empresas em geral e das entidades ou órgãos a ela equiparados, destinada à previdência
social, seria de 2% sobre o total das remunerações pagas ou creditadas aos segurados
empregados e avulsos.
Em 1991, a Lei 8.212 alargou esta alíquota, dividindo-a entre 1%, 2% ou 3%,
dependendo do grau de risco da empresa, conforme trataremos em detalhe adiante. Em
substituição a essa alíquota, os contribuintes empregadores rurais recolhem a alíquota de
0,1% sobre o valor da comercialização da produção rural.192
Na redação original da Lei 8.212/1991, o custeio em questão era destinado ao
“financiamento da complementação das prestações por acidente de trabalho”; na redação
alterada pela Lei 9.528/1997, passou a ser destinado ao “financiamento dos benefícios
concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos
riscos ambientais do trabalho”.
Em 1998 tivemos o início de um processo de reforma do custeio em análise por
meio da edição da Lei 9.732, que deu nova redação ao § 6º do art. 57 da Lei 8.213/1991 e
ao art. 22, II da Lei 8.212/1991. A partir desta Lei o benefício de aposentadoria especial
também passou a ser financiado com os recursos da alíquota em análise, mais os adicionais
de alíquota, hoje em 12%, 9% ou 6% incidentes sobre a remuneração do segurado que
exerça atividade que permita a concessão de aposentadoria especial, após 15, 20 ou 25
anos de contribuição, respectivamente.
192 Luís André Martins LIMA, Direito Previdenciário, p.93.
74
A partir da Lei 9.732/1991, estes passaram a ser os enunciados da Lei 8.212/1991 e
da Lei 8.213/1991 que regulam o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho no Brasil:
“Lei 8.212/1991
Art. 22. A contribuição a cargo da empresa, destinada à Seguridade
Social, além do disposto no art. 23, é de:
...
II - para o financiamento do benefício previsto nos arts. 57 e 58 da Lei no
8.213, de 24 de julho de 1991, e daqueles concedidos em razão do grau
de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais
do trabalho, sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, no
decorrer do mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos:
a) 1% (um por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante o
risco de acidentes do trabalho seja considerado leve;
b) 2% (dois por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante
esse risco seja considerado médio;
c) 3% (três por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante
esse risco seja considerado grave.
...
§ 3º O Ministério do Trabalho e da Previdência Social poderá alterar,
com base nas estatísticas de acidentes do trabalho, apuradas em inspeção,
o enquadramento de empresas para efeito da contribuição a que se refere
o inciso II deste artigo, a fim de estimular investimentos em prevenção de
acidentes.
Lei 8.213/1991
Art. 57. A aposentadoria especial será devida, uma vez cumprida a
carência exigida nesta Lei, ao segurado que tiver trabalhado sujeito a
condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física,
durante 15 (quinze), 20 (vinte) ou 25 (vinte e cinco) anos, conforme
dispuser a lei.
...
75
§ 6º O benefício previsto neste artigo será financiado com os recursos
provenientes da contribuição de que trata o inciso II do art. 22 da Lei no
8.212, de 24 de julho de 1991, cujas alíquotas serão acrescidas de doze,
nove ou seis pontos percentuais, conforme a atividade exercida pelo
segurado a serviço da empresa permita a concessão de aposentadoria
especial após quinze, vinte ou vinte e cinco anos de contribuição,
respectivamente.
§ 7º O acréscimo de que trata o parágrafo anterior incide exclusivamente
sobre a remuneração do segurado sujeito às condições especiais referidas
no caput”.
Em 15 de dezembro de 1998, a Emenda Constitucional 20 altera os incisos do art.
195, que passa a incluir, no inciso I, alínea “a”, como contribuição social do empregador,
da empresa e da entidade a ela equiparada pela Lei a incidente sobre “a folha de salários e
demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que
lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício”.
Do mesmo modo, a referida Emenda Constitucional acrescenta o § 9º ao art. 195,
que determina que “As contribuições sociais previstas no inciso I deste artigo poderão ter
alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica ou da
utilização intensiva de mão-de-obra”. Em nossa opinião, que está alinhada com André
Studart Leitão, este enunciado é expressão clara do princípio da equidade na forma de
participação do custeio, ou seja, “Quanto maior o risco, maior a contribuição”. Nesse
sentido, referido doutrinador assim esclarece: “Assim, verificado um maior risco na
atividade, com a geração de uma aposentadoria antecipada, impõe-se um adicional na
contribuição do empregador, variável nos termos da legislação”. 193
Como mencionado, até a edição da Emenda Constitucional 20, o art. 201 da
Constituição da República enunciava que “Os planos de previdência social, mediante
contribuição, atenderão, nos termos da lei” à “cobertura dos eventos de doença, invalidez,
morte, incluídos os resultantes de acidentes do trabalho, velhice e reclusão” (inciso I).
Referida emenda, entretanto, alterou o enunciado deste inciso para a seguinte forma mais
ampla, precisa e objetiva:
193 Aposentadoria Especial, p. 213.
76
“Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime
geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados
critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos
termos da lei, a:
I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;”
A Emenda Constitucional 20 ainda incluiu o § 10 no art. 201, para estabelecer que a
“Lei disciplinará a cobertura do risco de acidente do trabalho, a ser atendida
concorrentemente pelo regime geral de previdência social e pelo setor privado”.194
Em 2003, a Lei 10.666/2003 previu que a alíquota para custeio da aposentadoria
especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho poderá ser
reduzida em até 50% ou aumentada em até 100%, em razão do desempenho da empresa em
relação à respectiva atividade econômica, apurado em conformidade com os resultados
obtidos a partir dos índices de frequência, gravidade e custo, calculados segundo
metodologia aprovada pelo Conselho Nacional de Previdência Social (CNPS), que,
conforme a Resolução CNPS 1.236/2004, passaria a ser designada, primeiramente, “Fator
Acidentário Previdenciário” ou pela sigla “FAP”. Mais tarde o instituto foi renomeado para
“Fator Acidentário de Prevenção”.195
Ainda sobre a metodologia para apuração do FAP foram editadas as Resoluções
CNPS 1.269/2006 e 1.308/2009, esta última publicada recentemente (DOU. 5/6/2009).196
Essa norma foi regulamentada pelo Decreto 6.042/2007, mas, até o momento,
continua pendente de implantação, tendo em vista, principalmente, critérios de apuração do
FAP não contemporâneos ao custeio, bem como diversas impugnações administrativas dos
194 Segundo Anníbal Fernandes “a cobertura pela seguridade social é tendência mundial, mantidos embora diferentes planos de prestações para as incapacidades e morte acidentárias ou não” (A nova Constituição e os acidentes do trabalho, Revista LTr, v. 52, 11, p. 1.147). 195 Alteração na legislação implementada pelo art. 1º do Decreto 6.042/2007, que incluiu o art. 202-A no Decreto 3.048/1999 (Regulamento da Previdência Social). 196 “O PLENÁRIO DO CONSELHO NACIONAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL - CNPS, em sua 154ª Reunião Ordinária, realizada no dia 27 de maio de 2009, no uso das atribuições que lhe são conferidas pela Lei No- 8.213, de 24 de julho de 1991; Considerando a necessidade de aperfeiçoamento da metodologia para potencializar a acurácia do método para os cálculos do FAP; e Considerando o resultado dos estudos desenvolvidos pelo Ministério da Previdência Social, por intermédio da Secretaria de Políticas de Previdência Social, desde a edição da Resolução MPS/CNPS No- 1.269, de 15 de fevereiro de 2006, que trata da metodologia para a flexibilização das alíquotas de contribuição destinadas ao financiamento do benefício de aposentadoria especial e daqueles concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho, resolveu:
77
critérios de apuração do FAP protocolizadas pelos contribuintes. Depois de diversas
postergações para implantação do FAP, o Decreto 6.557/2008 fixou o mês de setembro de
2009 para início da vigência da sistemática.
Ainda em relação à evolução histórica, especificamente quanto ao custeio
previdenciário, vale destacar os seguintes acontecimentos importantes:
a) 2003 – a Medida Provisória (MP) 103 desmembra o Ministério da Previdência e
Assistência Social em Ministério da Assistência e Promoção Social e Ministério
da Previdência Social;
b) 2004 – a MP 222, convertida na Lei 11.098/1995, atribui ao Ministério da
Previdência Social (MPS) as competências para arrecadar, fiscalizar, lançar e
editar normas de receitas previdenciárias, além de autorizar a criação da
Secretaria da Receita Previdenciária como órgão do MPS;
c) 2005 – MP 258 unifica a Secretaria da Receita Federal e a Secretaria da Receita
Previdenciária e cria como órgão do Ministério da Fazenda, a Receita Federal
do Brasil, que é chamada de “Super Receita”; o foco da MP é a fusão do caixa
tributário federal; em 18/11/2005 a MP 258 deixa de ser votada no Senado e
não é convertida em lei;
d) 2007 – pela conversão do Projeto de Lei 2.272/2006 na Lei 11.457/2007, a
Secretaria da Receita Federal passa a denominar-se Secretaria da Receita
Federal do Brasil, órgão da administração diretamente subordinado ao Ministro
de Estado da Fazenda, que além das competências atribuídas pela legislação
vigente, passa a ter aquela que é a de planejar, executar, acompanhar e avaliar
as atividades relativas à tributação, fiscalização, arrecadação, cobrança e
recolhimento das contribuições sociais previstas nas alíneas “a”, “b” e “c” do
parágrafo único do art. 11 da Lei 8.212/1991.
Art. 1º O anexo desta Resolução substitui o Anexo da Resolução MPS/CNPS No- 1.269, de 2006, em todos os aspectos relativos ao cálculo do Fator Acidentário de Prevenção, excetuando-se os aspectos relativos ao Nexo Técnico Epidemiológico Previdenciário- NTEP.
78
2.7 ASPECTOS DA NOMENCLATURA DO TEMA
A definição quanto à nomenclatura do presente estudo, que envolve o custeio da
aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de
trabalho, é dificuldade pela qual passa o intérprete, seja pela análise da legislação, seja pelo
estudo doutrinário ou jurisprudencial.
Como observa Paulo de Barros Carvalho, “Uma frase solta, uma ordem
estabelecida ao léu, uma pergunta formulada à margem do assunto em pauta despertam a
inquietação do interlocutor, que se apressa por revelar seu estado aflitivo, ao utilizar a
linguagem na função interrogativa”. “Por sem dúvida que tal desnexo entre texto e
contexto representa um ruído, pois dificulta ou retarda a devida recepção da mensagem”,
conclui.197
Lembremos, inicialmente, que acidente do trabalho é o que ocorre pelo exercício do
trabalho a serviço da empresa ou pelo exercício do trabalho dos segurados especiais
provocando lesão corporal ou perturbação funcional que acarrete a morte ou a perda, ou
redução, permanente ou temporária, da capacidade para o trabalho.198
Assim, por força das disposições legais apresentadas, o nome “Seguro de Acidente
do Trabalho” ou sua abreviatura “SAT”, foi e continua sendo largamente difundido pelos
pragmáticos, em coro reforçado inclusive pela legislação infralegal, como se verifica, por
exemplo, pela leitura da Resolução CNPS 1.269/2006.
A Lei 8.212/1991, porém, em seu art. 22, inciso II, estabelece atualmente a
contribuição, a cargo da empresa, “para o financiamento do benefício previsto nos arts. 57
e 58 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, e daqueles concedidos em razão do grau de
incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho”. Pela
Lei, portanto, este longo nome passou a designar o custeio previdenciário em estudo.
A questão da nomenclatura utilizada para referências ao custeio da aposentadoria
especial (arts. 57 e 58 Lei 8.213/1991) e dos benefícios concedidos em razão do grau de
incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho foi
fomentada quando, a partir da Lei 9.732/1998 surgiu a utilização de um outro nome e sua
197 Direito tributário: fundamentos jurídicos da incidência, p.1. 198 João Salvador Reis MENEZES; Naray Jesimar Aparecida PAULINO, O Acidente do Trabalho em perguntas e respostas, p. 29.
79
abreviatura: “Riscos Ambientais do Trabalho” ou “RAT”. Verifique-se que a IN SRP
3/2006, adota esta sigla em seu Anexo V.
O Manual da Guia de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social
(GFIP), aprovado pela Instrução Normativa 880/2008 da Receita Federal do Brasil e pela
Circular 451/2008 da Caixa Econômica Federal, por sua vez, determina que a empresa
deve informar em campo próprio da GFIP “a alíquota (1,0%, 2,0% ou 3,0%) para o cálculo
da contribuição destinada ao financiamento dos benefícios concedidos em razão do grau de
incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho - RAT”
(Item 2.3). Aqui, as alíquotas em tela são efetivamente denominadas “contribuição” pela
“regra” infralegal.
Analisemos a doutrina. Nélia Maria Lapa registra que “as siglas SAT (Seguro de
Acidente do Trabalho) e RAT (Risco Ambiental do Trabalho) foram criadas pela
previdência social para denominar contribuições relacionadas aos riscos ambientais do
trabalho”. Para ela, “o SAT custeia a aposentadoria especial e todos os benefícios
concedidos em razão do grau de incidência da incapacidade laborativa decorrente dos
riscos ambientais do trabalho”, enquanto “o RAT se refere à alíquota adicional do SAT e
custeia a aposentadoria especial (com parte do SAT)”. 199
Fábio Zambitte Ibrahim, alerta que:
O INSS tem se utilizado, em razão da criação deste adicional, das siglas RAT (risco de acidente do trabalho) ou GIILDRAT (grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho). Tais denominações teriam a vantagem de abranger o custeio básico do SAT acompanhado do dito adicional. Tais modificações, ainda que justificáveis tecnicamente, não são utilizadas nesta obra, pois acabam por tornar o assunto ainda mais hermético, excluindo uma sigla já utilizada por décadas em âmbito previdenciário.200
Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista Lazzari acompanham essa linha,
ressaltando que o “RAT” delineia apenas um acréscimo do SAT e sua arrecadação
vislumbra o custeio necessário à concessão das aposentadorias especiais: “O referido
acréscimo incide exclusivamente sobre a remuneração do segurado sujeito às condições
199 Newsletter Estilo & Gestão RH – Grupo Catho. Disponível em: www.catho.com.br/estilorh/index.phtml?combo_ed= 21&secao=179/ Acesso em 15 set. 2007. 200 Curso de Direito Previdenciário, p. 220.
80
especiais que prejudiquem a saúde e a integridade física e foi exigido de forma progressiva
(...)”.201
Geraldo Ataliba asseverou que “o nome que o legislador atribui aos institutos
jurídicos é inteiramente irrelevante”. Segundo o doutrinador, “Havendo ou não rigor
terminológico, os institutos jurídicos são aquilo que sua essência jurídica revela”. 202 Mas,
especificamente no caso do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, temos notado que a nomenclatura
imprecisa adotada pela doutrina e jurisprudência tem realmente causado nebulosidades que
atrapalharam uma depuração científica adequada do instituto.
Arriscamos dizer que essas confusões, que muitas vezes envolvem referências
imprecisas ao custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários
decorrentes de acidente de trabalho, especialmente quando se avalia o que literalmente
expressam os enunciados legais, afetaram muito e com um certo preconceito as discussões
relacionadas ao custeio especial em tela.
Isso porque, muitos estudiosos partiram de nomenclatura imprecisa para atribuir o
nome de “contribuição” aos aspectos do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho. Eis exemplo claro de “ruído” a que se
referiu Paulo de Barros Carvalho.
Desta forma, em homenagem ao rigor científico no estudo do custeio
previdenciário, uma vez que, em nossa opinião, o tema da presente dissertação trata-se de
aspecto de contribuição social que é única, em razão da competência tributária instituída
pelo art. 195, I, “a” da Constituição da República, conforme abordado e detalhado,
adotamos a designação custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários
decorrentes de acidente de trabalho.
2.8 NATUREZA JURÍDICA DO TEMA
Para atingirmos este ponto, foi profunda a análise da natureza jurídica das
contribuições sociais previdenciárias. Assim, na trilha científica percorrida até este ponto,
201 Manual de Direito Previdenciário, p. 234. 202 Hipótese de Incidência Tributária, p. 197.
81
observamos que estas contribuições têm natureza tributária, pois se amoldam à noção de
tributo que se extrai da Constituição da República. São tributos, por representarem espécie
tributária incluída no Sistema Tributário Nacional constitucional. Vimos que muito se
discutiu sobre a natureza dessas contribuições, mas tranquilizou-se a doutrina e a
jurisprudência na ideia de que o instituto em tela é tributo, como inclusive pacificou o
Supremo Tribunal Federal (STF). 203
Também foi detalhada a pesquisa sobre os aspectos relacionados à competência
tributária para a instituição dessas valiosas contribuições, que têm como finalidade única
custear a seguridade social, da qual a previdência social é o ramo em que se localiza o
custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente
de trabalho em estudo neste trabalho.
Concentramos o foco em uma única contribuição social: a contribuição social
previdenciária do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada por Lei,
incidente sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho, pagos ou creditados,
a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício,
conforme o misto de norma de competência e regra-matriz de incidência extraídas do art.
195, I, “a” da Constituição da República.
Uma única regra-matriz de incidência e uma única contribuição social
previdenciária previstas pelo legislador constituinte, o qual conferiu ao legislador
ordinário, informado pelo princípio da finalidade e da regra da contrapartida, competência
tributária para a instituição da “contribuição da empresa”, conforme art. 22 e incisos da Lei
8.212/1991204 e art. 57, § 6º e 7º da Lei 8.213/1991.
E reforce-se, mais uma vez, que o legislador constitucional, em necessário
conservadorismo quanto ao financiamento da seguridade social, foi o mais amplo e
detalhado possível em relação à concepção da regra-matriz de incidência da “contribuição
da empresa”, definindo quase que por completo todos os seus aspectos; exceto um, a nosso
ver, propositadamente.
203 Recurso Extraordinário 146.733/SP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Moreira ALVES, D.J.U. 6/11/1992. 204 Em relação ao labor constitucional do legislador ordinário, ressalvamos o aspecto de custeio previsto no inciso IV do art. 22 da Lei 8.212/1991, que trata da incidência da alíquota de 15% incidente sobre “o valor bruto da nota fiscal ou fatura de prestação de serviços, relativamente a serviços que lhe são prestados por cooperados por intermédio de cooperativas de trabalho”, justamente porque não representa base de cálculo prevista no art. 195, I, “a” da Constituição da República e, portanto, em nossa opinião, está eivado de inconstitucionalidade.
82
Ao legislador ordinário foi dada a competência para que, em caso de necessidade
por parte da previdência social, fosse reproduzida a regra-matriz de incidência
constitucional em tela em todos os seus aspectos e exclusivamente dentro dos seus limites.
Assim, provocado pelo risco social, restou a ele a tarefa de modular um único aspecto da
unitária regra-matriz de incidência da “contribuição da empresa”, qual seja, a alíquota,
parte do critério quantitativo deste método científico.
Nada mais natural, pois é por meio da alíquota que, em âmbito previdenciário,
agem os princípios da finalidade e da regra da contrapartida para cobertura dos benefícios
previdenciários. No caso do objeto deste trabalho, dosa-se o custeio da aposentadoria
especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho exatamente
pela alíquota definida em sede ordinária, tudo como autorizado e balizado pela
Constituição da República.
Ora, como lembra Wagner Balera, “É inerente ao instituto da contribuição social a
identificação da vantagem especial correlativa à especial despesa que a atividade estatal
provoca”. Essa especial despesa, continua o texto, “depende de específica receita a fim de
que o equilíbrio financeiro e atuarial do plano, a que alude o comando constitucional, seja,
com rigor, preservado”.205
Desta forma, causou-nos estranheza a profusão de análises doutrinárias imprecisas
em relação ao custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários
decorrentes de acidente de trabalho. A começar pela nomenclatura, como apontado, mas
principalmente pela natureza jurídica atribuída ao instituto impropriamente e que foi
tomada como premissa. Muitos doutrinadores interpretaram o custeio da aposentadoria
especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho como
contribuição social autônoma, em arrepio completo da Constituição Federal.
A partir daí, logicamente, muitas foram as conclusões, data maxima venia, errôneas
de que o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de
acidente de trabalho seria inconstitucional, pois a natureza jurídica deste instituto foi
considerada por muitos como uma contribuição social autônoma e não como aspecto de
algo que, pela Carta Magna, é único e indivisível (contribuição social previdenciária do
205 Contribuição ao seguro de acidentes do trabalho – alguns aspectos do exercício da faculdade regulamentar in Valdir de Oliveira ROCHA. (Org.). Grandes questões atuais do direito tributário, p. 204.
83
empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada). O resultado deste posicionamento
doutrinário foram conclusões científicas, concessa venia, incorretas e imprecisas
relativamente ao art. 22, II da Lei 8.212/1991 e ao art. 57, § 6º e 7º da Lei 8.213/1991.
Verifica-se que essa premissa errônea, portanto, viciou as conclusões doutrinárias,
prejudicando muito a evolução científica do estudo do tema. Para que se tenha clareza da
problemática que aqui abordamos, confira-se um apanhado doutrinário que aborda o
custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente
de trabalho como contribuição social autônoma e não como aspecto da regra-matriz de
incidência da “contribuição da empresa” como unidade indivisível:
a) Sacha Calmon Navarro Coelho – em texto intitulado “Inconstitucionalidade da
Contribuição Instituída para financiar as Aposentadorias Especiais”, opina que
“contando com a cumplicidade do Legislativo e a tendência acomodatícia do
Judiciário, o Executivo multiplica incidências superpostas a cargo de pessoas
jurídicas”. Faz referência a “duas novas ‘contribuições’, tendo por base de
cálculo a folha de pagamento ampliada para fazer face ‘às despesas’ com os
acidentes decorrentes de ambiente de trabalho (o ex-SAT) e as derivadas de
possíveis aposentadorias especiais em razão de agentes nocivos neste mesmo
ambiente”. Entende o doutrinador que a “contribuição” seria inconstitucional,
pois (i) foi veiculada por lei ordinária; (ii) tem a mesma base de cálculo da
contribuição do salário educação; (iii) incide sobre o total da folha mesmo antes
da Emenda Constitucional 20, não podendo ser adicional da contribuição sobre
folha de pagamento, porquanto tem base de cálculo e finalidade diferentes
daquela; (iv) o “fato gerador” e a base de cálculo não estão exauridos na lei,
vedada a delegação; (v) a contribuição social nova deve ter base de cálculo
diversa das já existentes, ressalvados os casos confirmados pelo Constituinte
originário; (vi) “o sistema de financiamento da seguridade repele contribuições
específicas para os benefícios genéricos, ante a prevalência do princípio do
caixa-único”;206
206 Cf. Sacha Calmon Navarro COELHO, Inconstitucionalidade da contribuição instituída para financiar as aposentadorias especiais. Valdir de Oliveira ROCHA (Coord.). Grandes questões atuais do direito tributário, p. 311-327.
84
b) Roque Antonio Carraza - em texto intitulado “Contribuição denominada
‘seguro de acidentes do trabalho (SAT)’”, atribui caráter “nitidamente
tributário” à “‘contribuição’ aqui aludida”; aponta que “A contribuição para o
SAT (seguro de acidentes do trabalho), prevista no art. 201, I, da Constituição
Federal é um tipo de contribuição social para a Seguridade Social”; defende que
“tal contribuição”, teria sido “instituída – de modo incompleto, embora – pelo
art. 22 e §§, da Lei n. 8.212/91, assumindo a natureza jurídica de imposto”, em
clara representação também da incerteza doutrinária que já preocupou a
doutrina em relação à natureza jurídica das contribuições sociais; 207
c) Ives Gandra da Silva Martins e Patrícia Fernandes de Souza Garcia – em texto
intitulado “Inconstitucionalidade e ilegalidade da contribuição contra acidentes
de trabalho – SAT” apontam que a “Lei nº 8.212/91, alterada pela Lei nº 9.732,
de 11.12.98, prevê contribuição de natureza tributária para atender o Seguro
contra Acidentes de Trabalho”; afastando a natureza de “contrato de seguro”,
informam que “não há como afastar a conclusão de que o SAT é tributo, nos
moldes que define o art. 3º do CTN”; afirmam que, “Por apresentar destinação
específica, qual seja, o financiamento da complementação das prestações por
acidente de trabalho, o SAT enquadra-se na espécie ‘contribuições sociais’ que,
com o advento da Constituição de 1988, readquiriu natureza tributária, como
estabelece o art. 149 da Lei Maior e conforme decidiu o Supremo Tribunal
Federal”; defendem a inconstitucionalidade e ilegalidade da “contribuição”;208
d) André Mendes Moreira e Juliana Junqueira Coelho – em texto intitulado
“Algumas ilegalidades da Contribuição para o SAT – Seguro de Acidentes de
Trabalho”, embora não defendam a inconstitucionalidade em relação ao custeio
em referência, apontam que “os argumentos de inconstitucionalidade do SAT
foram afastados pelo Pleno do Supremo Tribunal Federal que, nos autos do
Recurso Extraordinário nº 343.446/SC, assentou pela legitimidade da
contribuição”;209
207 Cf. Roque Antonio CARRAZA, Contribuição denominada “Seguro de Acidentes do Trabalho (SAT)” – sua natureza tributária – alíquotas majoradas por meio de decreto – inviabilidade – questões conexas. Revista de Direito Tributário, p. 52, 54 e 62. 208 Cf. Inconstitucionalidade e ilegalidade da contribuição contra acidentes de trabalho – SAT in Revista Dialética de Direito Tributário, p. 71-82. 209 Algumas ilegalidades da Contribuição para o SAT – Seguro de Acidentes de Trabalho in Revista Dialética de Direito Tributário, p. 8.
85
e) Eduardo Marcial Ferreira Jardim – em texto intitulado “Inconstitucionalidades
que permeiam a contribuição social para o seguro de acidentes do trabalho –
SAT”, apresenta estudo que “preordena-se a realizar um contraste de
constitucionalidade e de legalidade em relação ao critério quantitativo da norma
matriz de incidência da Contribuição Social relativa ao Seguro de Acidente de
Trabalho”;210
f) Marcelo de Aguiar Coimbra – em texto intitulado “Contribuição para o SAT – a
necessidade da edição de Lei”, apresenta trabalho que “tem como objetivo
precípuo o estudo da Contribuição Previdenciária para o Seguro de Acidentes
do Trabalho, conforme exigida pelo art. 22 da Lei 8.212/91, visando a
demonstrar que esse diploma legal não é auto-aplicável, havendo a necessidade
da edição da lei (sic)”.211
E nesse extenso rol de doutrinadores em que o custeio da aposentadoria especial e
dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho foi tratado como
contribuição social autônoma e não como aspecto da regra-matriz de incidência da
contribuição social previdenciária da empresa, também se incluem Mauro Roberto Gomes
de Mattos e Leonardo Pietro Antonelli,212 Dárcio Francisco do Santos,213 Gabriel Lacerda
Troianelli,214 Aroldo Gomes de Mattos,215 Eduardo Franco Cândia,216 Achiles Augustus
210 Inconstitucionalidades que permeiam a contribuição social para o seguro de acidentes do trabalho – SAT in Revista Dialética de Direito Tributário, p. 23. 211 Contribuição para o SAT – a necessidade da edição de Lei in Revista Dialética de Direito Tributário, p. 53. 212 Da ilegal cobrança da contribuição denominada SAT – Seguro Acidente do Trabalho, in Revista Dialética de Direito Tributário, p. 107-117. 213 Contribuição Previdenciária para o Seguro de Acidentes do Trabalho – SAT. Ilegalidade do Decreto nº 2.173/97 in Revista Dialética de Direito Tributário, p. 13-16. 214 Seguro de Acidentes do Trabalho, norma em branco e conceitos indeterminados, in Revista Dialética de Direito Tributário, p. 66-74. 215 As contribuições sociais para os “riscos ambientais do trabalho” e para a “aposentadoria especial”, in Revista Dialética de Direito Tributário, p. 7-17. 216 Algumas reflexões sobre a contribuição previdenciária do seguro de acidente do trabalho - SAT in Revista da Procuradoria Geral do INSS, p. 48-67.
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Cavallo,217 Alessandra Dabul,218 Ícaro Silva Pedroso,219 Edson Araújo Peixoto220 e Eduardo
Gonzaga de Oliveira de Natal.221
Este último, em texto intitulado “Contribuição ao Seguro de Acidente do Trabalho
– Análise da questão após decisum proferido pelo STF (RE 343.346-2 SC)”, em suma,
aponta que a vertente da doutrina em questão defendia a inconstitucionalidade do custeio
da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de
trabalho, por se tratar de contribuição social apartada da contribuição previdenciária da
empresa. Partia, a nosso ver, de referencial constitucional distorcido, apontando
inconstitucionalidades:
i) no plano formal, da suposta necessidade de edição de lei complementar no sentido de perfazer os ditames do art. 195, § 4.º c/c o art. 154, I, da Carta de 1988; ii) no plano material, da eventual ofensa aos art.s 5.º, II, e 150, I, da CF/1988, eis que se entendia inepta a tipificação legal do tributo, notadamente no que diz respeito à definição e ao alcance das expressões atividade preponderante e grau de risco leve, médio e grave.
Identificamos que até mesmo a fundamentação legal constitucional do instituto do
custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente
de trabalho foi parcial ou imprecisa em certas doutrinas. José Eduardo Soares de Melo, por
exemplo, afirma que:
Examina-se a juridicidade da contribuição (SAT) na vigência da Constituição de 1988, que consignou como direito dos trabalhadores o ‘seguro contra acidente do trabalho, a cargo do empregador’ (art. 7º, XXVIII), e a previsão de contribuição previdenciária para atender à cobertura de eventos de doença, invalidez e morte, incluídos os resultantes de acidente do trabalho (art. 201, I).222
217 Seguro de Acidente do Trabalho – SAT – Apuração do Grau de Risco para Contribuintes com Diversos Estabelecimentos, in Revista Dialética de Direito Tributário, p. 7-14. 218 A chamada flexibilização das alíquotas da contribuição ao Seguro Acidente do Trabalho – SAT, in Revista Dialética de Direito Tributário, p. 15-28. 219 A inconstitucionalidade da regra matriz de incidência tributária do seguro acidente do trabalho, in Revista de Estudos Tributários, p. 7-22. 220 Contribuição Parafiscal de Seguridade Social: adicional do seguro de acidente do trabalho (SAT); natureza jurídica; observância do ‘nexo etiológico entre o dano em potencial e a atividade laboral’, para o correto e perfeito enquadramento da ‘empresa’ no correspondente grau de risco (leve, médio ou grave); relação in Revista de Direito Tributário, p. 240-256. 221 Contribuição ao Seguro de Acidente do Trabalho – Análise da questão após decisum proferido pelo STF (RE 343.346-2 SC) in Revista Tributária e de Finanças Públicas, p. 168. 222 Contribuições Sociais no Sistema Tributário, p. 223.
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Não se nega, até historicamente, que o enunciado do art. 7º, XXVIII da
Constituição Federal demonstra o interesse do legislador em proteger o trabalhador. Em
interpretação sistemática perfeita a menção. É fato, porém, que este enunciado da Carta
Magna não rege diretamente o custeio de benefícios previdenciários, uma vez que dele não
se extrai uma regra matriz de incidência tributária.
Do mesmo modo, na atual redação do citado inciso I, art. 201 da Constituição
Federal, desde a Emenda Constitucional 20/1998 que foi extraída do Direito Positivo o
enunciado “cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte, incluídos os resultantes de
acidentes do trabalho” (nossos destaques), justamente porque o legislador constitucional,
em perfeito alinhamento técnico-jurídico, percebeu que a Constituição Federal não seria o
palco adequado para se relacionar o que seria papel do legislador ordinário: descrever os
eventos propositalmente amplos de doença, invalidez ou morte cobertos pelas prestações
da previdência social.
Acredita-se que esta parte da doutrina possa ter sido mal influenciada também por
se agarrar em raízes históricas, que hoje já não mais se sustentam, seja por revogações
legislativas, seja pela ordem constitucional inteiramente nova a partir de 1988. O
enunciado do art. 12 da Lei 5.316/1967, por exemplo, aperfeiçoando o sistema de
calibragem do custeio em tela relativamente ao risco de cada profissão que existia à época,
introduzindo o monopólio estatal neste âmbito, chamava de “contribuição”, “contribuição
adicional” e “contribuições” o que hoje representa o custeio da aposentadoria especial e
dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho. Confira-se:
“Art. 12. O custeio das prestações por acidente do trabalho, a cargo
exclusivo da empresa, será atendido, conforme estabelecer o
regulamento, mediante:
I - uma contribuição de 0,4% (quatro décimos por cento) ou de 0,8%
(oito décimos por cento) da folha de salários de contribuição, conforme a
natureza da atividade da empresa;
II - quando for o caso, uma contribuição adicional incidente sobre a
mesma folha e variável, conforme a natureza da atividade da emprêsa.
§ 1º A contribuição adicional de que trata o item II será objeto de fixação
individual para as empresas cuja experiência ou condições de risco assim
aconselharem.
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§ 2º Na hipótese do artigo 10, a contribuição de que trata o item I será de
0,5% (cinco décimos por cento) ou de 1% (um por cento).
§ 3º As contribuições estabelecidas neste artigo serão pagas juntamente
com as contribuições de que tratam os itens I e III do artigo 69 da Lei
Orgânica da Previdência Social, na redação dada pelo Decreto-Lei nº 66,
de 21 de novembro de 1966”. (Grifou-se)
A precisão científica em relação à premissa para estudo do custeio da aposentadoria
especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, porém,
sempre foi meta especial dos previdenciaristas. Wagner Balera, por exemplo, fez questão
de ensinar que este instituto é “mero adicional” da contribuição previdenciária da
empresa.223
Miguel Horvath Júnior trata o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho em conjunto com as outras alíquotas
que suportam “A contribuição a cargo da empresa, destinada à Seguridade Social”. 224
Na reflexão de Wladimir Novaes Martinez, “Embora não se justifique, podendo ser
englobada pela ‘taxa única’ patronal, a contribuição destinada ao custeio das prestações
acidentárias continua separada das demais, gerando confusão e desinformação quanto a sua
natureza”. Segundo ele “Não há qualquer motivo para isso; contabilmente, o INSS agrupa
as duas fontes”. E conclui: Apenas historicamente se explica a distinção”.225
Por oportuno, Marco Aurélio de Oliveira Rocha registra:
que não existe um ‘caixa’ diferenciado para os benefícios relacionados com atividade penosa ou acidente do trabalho, muito menos uma gestão específica destes fundos, o que corrobora a afirmação de que o SAT é mero ‘complemento’ da contribuição sobre a folha de salários.226
O posicionamento de Eduardo Rocha Dias, abordando a contribuição social do
empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada, é dos mais lúcidos e
esclarecedores:
Ressalte-se que a Lei 8.212/91, em seu artigo 22, incisos I e II, e a Lei 8.213/91, em seu artigo 57, § 6º, prevêem a contribuição da empresa, de
223 (Org.). Curso de Direito Previdenciário, p. 53. 224 Direito Previdenciário, p. 358. 225 Curso de Direito Previdenciário. Tomo II: Previdência Social, p. 582. 226 Da Constitucionalidade do SAT, Revista Tributária e de Finanças Públicas, p. 131.
89
20% sobre a folha, e de 1%, 2%, ou 3%, também sobre a folha, destinada a custear os benefícios concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa, decorrente dos riscos ambientais do trabalho, (antigo SAT), e a aposentadoria especial. Quanto a esta última, são previstos acréscimos de 6%, 9% e 12% sobre a remuneração do segurado que trabalhe em condições que ensejam a concessão de aposentadoria especial. Não há aqui propriamente ‘adicionais’, mas sim uma destinação em segundo grau de referida contribuição para atender finalidades específicas no contexto da previdência social. Se há peculiaridades, quanto ao grau de risco das atividades desenvolvidas e quanto à existência ou não de exposição a agentes nocivos que ensejam aposentadoria especial, nada mais adequado do que ‘modular’ a contribuição da empresa de forma a refletir tais circunstâncias. Mas a finalidade de tal contribuição é a mesma, atender aos encargos da previdência social. 227
A apontada “destinação em segundo grau” é constatação primordial trazida por
Eduardo Rocha Dias, pois, em verdade, o que temos nada mais é que uma parte do sistema
de custeio previdenciário fundado em uma única fonte de custeio ou contribuição
previdenciária (art. 195, I, “a” da Constituição Federal), cuja alíquota é partida, conforme o
princípio da equidade na forma de participação no custeio, pelo legislador ordinário.
Fabio Zambitte Ibrahim ensina que é única a contribuição da empresa, ao abordar
que “A contribuição previdenciária da empresa é definida na Constituição no art. 195, I, a”.
Segundo o doutrinador, “sobre a remuneração de empregados e avulsos, além da cotização
básica das empresas de 20%, estas ainda vertem ao sistema um acréscimo de 1, 2 ou 3% a
título de custeio do seguro de acidentes do trabalho”.
Ressalta o doutrinador que “originalmente, o SAT, na alíquota básica (1, 2, ou 3%)
destinava-se ao custeio dos benefícios concedidos em virtude de acidentes do trabalho”. Na
atualidade, continua, “o SAT, ampliado por seu adicional, alcança também o custeio da
aposentadoria especial, benefício que não é diretamente ligado à infortunística”. 228
Leandro Paulsen observa que:
a chamada contribuição ao SAT não constitui propriamente uma contribuição autônoma, havendo quem diga que tampouco seria preciso considerá-la um adicional à contribuição de 20%, mas a parte variável da contribuição das empresas sobre a remuneração dos empregados e avulsos.229
227 As contribuições no sistema tributário brasileiro, in: Hugo de Brito MACHADO (Coord.). Contribuições no sistema tributário brasileiro, p. 224. 228 Curso de Direito Previdenciário, p. 210 e 222. 229 Direito Tributário – Constituição e Código Tributário à luz da doutrina e da jurisprudência, p. 493.
90
Em outra obra, o doutrinador, utilizando-se do título “Parcela variável de 1% a 3%
(SAT/RAT) – art. 22, II, da Lei 8.212/91” chama a atenção para o fato que:
A contribuição ao SAT, pois, constitui a parte variável da contribuição da empresa sobre a remuneração de empregados e avulsos, sendo de 1%, 2% ou 3% conforme o grau de risco da atividade preponderante na empresa e ensejando, ainda, um acréscimo de 6, 9, ou 12 pontos percentuais relativamente à remuneração dos empregados e avulsos sujeitos à aposentadoria especial, de modo que, nestes casos, a alíquota poderá ser de até 15%.230
Vale, neste ponto, trazer também a visão jurisprudencial acerca do custeio da
aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de
trabalho. Neste sentido, o voto condutor do Desembargador Federal Wellington Mendes de
Almeida, proferido na Primeira Seção do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim
decidiu:
Da análise do dispositivo acima (art. 22 da Lei 8.212/91, com a redação dada pela Lei 9.528/97, extrai-se o entendimento de que não foram criadas duas contribuições previdenciárias incidentes sobre a folha de salários, nem se trata, no inciso II, de um adicional à contribuição prevista no inciso I. Cuida-se, isto sim, de uma única contribuição, a cargo do empregador, incidente sobre as remunerações pagas ou creditadas, durante o mês, aos segurados empregados que lhe prestem serviços. A destinação de parte da contribuição para o financiamento dos benefícios concedidos em decorrência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho não descaracteriza a unicidade da contribuição previdenciária, pois estas prestações não são estranhas ao Plano de Benefícios da Previdência Social, ou seja, não há desvio de destinação. A diversidade de alíquotas visa a distribuir entre os contribuintes de forma proporcional, os riscos de cada atividade, não implicando em tratamento discriminatório.231
E por todo o exposto, o Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Federal sedimentou a
constitucionalidade do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários
decorrentes de acidente de trabalho, na forma da legislação ordinária, por meio do Recurso
Extraordinário 343.446/SC, com Acórdão publicado em 4/4/2003, assim ementado:
“CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO: SEGURO
DE ACIDENTE DO TRABALHO - SAT. Lei 7.787/89, arts. 3º e 4º; Lei
230 Contribuições: custeio da seguridade social, p. 159. 231 Embargos Infringentes na Apelação Cível 1999.71.00.022739-0, em 5/9/2001.
91
8.212/91, art. 22, II, redação da Lei 9.732/98. Decretos 612/92, 2.173/97
e 3.048/99. C.F., artigo 195, § 4º; art. 154, II; art. 5º, II; art. 150, I. I. -
Contribuição para o custeio do Seguro de Acidente do Trabalho - SAT:
Lei 7.787/89, art. 3º, II; Lei 8.212/91, art. 22, II: alegação no sentido de
que são ofensivos ao art. 195, § 4º, c/c art. 154, I, da Constituição
Federal: improcedência. Desnecessidade de observância da técnica da
competência residual da União, C.F., art. 154, I. Desnecessidade de lei
complementar para a instituição da contribuição para o SAT. II. - O art.
3º, II, da Lei 7.787/89, não é ofensivo ao princípio da igualdade, por isso
que o art. 4º da mencionada Lei 7.787/89 cuidou de tratar desigualmente
aos desiguais. III. - As Leis 7.787/89, art. 3º, II, e 8.212/91, art. 22, II,
definem, satisfatoriamente, todos os elementos capazes de fazer nascer a
obrigação tributária válida. O fato de a lei deixar para o regulamento a
complementação dos conceitos de "atividade preponderante" e "grau de
risco leve, médio e grave", não implica ofensa ao princípio da legalidade
genérica, C.F., art. 5º, II, e da legalidade tributária, C.F., art. 150, I. IV. -
Se o regulamento vai além do conteúdo da lei, a questão não é de
inconstitucionalidade, mas de ilegalidade, matéria que não integra o
contencioso constitucional. V. - Recurso extraordinário não conhecido.”
(RE 343446, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno,
julgado em 20/03/2003, DJ 04-04-2003 PP-00040 EMENT VOL-02105-
07 PP-01388)”
Reforce-se que não há inconstitucionalidade do art. 22, II da Lei 8.212/1991 e do
art. 57, §§ 6º e 7º da Lei 8.213/1991 (leis ordinárias), pois ambos atendem diretamente ao
comando constitucional de modular a fonte de custeio prevista no art. 195, I, “a” da Magna
Carta, com finalidade de custeio da previdência social, não representando nova fonte de
custeio, mas sim partição da alíquota de uma única contribuição previdenciária, a da
empresa.
Dessa forma, poderia o legislador ordinário, também seguindo o comando do art.
195, I, “a” da Constituição da República, com base em ferramental técnico-atuarial
necessário, ter definido que a alíquota da contribuição da empresa seria única? Entendemos
que sim, desde que essa alíquota pudesse fazer frente ao custeio integral das prestações e
serviços previdenciários. É fato, porém, que o legislador infraconstitucional, à luz do
92
objetivo constitucional da equidade na forma de participação no custeio e de maneira
completamente transparente e técnica, decidiu fragmentar a alíquota da contribuição da
empresa, de forma a prever que, no campo do custeio da aposentadoria especial e dos
benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, o montante de contribuição
da empresa a ser vertida para a previdência social tenha correlação com o risco gerado seja
pela atividade preponderante da empresa ou empregador contribuinte, ou pelas atividades
praticadas pelos segurados, no caso da aposentadoria especial. Este é o motivo da partição
da alíquota previdenciária que em uma visão macro seria única.
Concluímos, portanto, que a natureza jurídica do custeio da aposentadoria especial
e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho é de aspecto da regra-
matriz de incidência da “contribuição da empresa”, mais especificamente, técnica de
partição da alíquota como critério quantitativo da fonte de custeio prevista no art. 195, I,
“a” da Constituição da Republica. Não constitui, pois, contribuição autônoma, mas
representa parte da própria “contribuição da empresa”, que é única em nosso ordenamento
jurídico. Assim, são improcedentes as alegações de inconstitucionalidade do instituto.
Como visto, o que acertadamente alguns previdenciaristas estudaram como parte da
alíquota da contribuição previdenciária do empregador, da empresa e da entidade a ela
equiparada, é, em verdade, sistemática de partição de alíquota que se apresenta como uma
das mais especiais vigentes em nosso sistema tributário, pois busca o objetivo de aplicação
do princípio da equidade na forma de participação no custeio e da regra da contrapartida,
em sistemática amplamente orientada pela finalidade constitucional do custeio da
aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de
trabalho, principalmente quando bem dimensionadas as exposições aos riscos, matéria que
foi atribuída para esfera menos rígida que a Constituição Federal, qual seja a da lei
ordinária e suas regulamentações.
2.9 REGRA-MATRIZ DE INCIDÊNCIA
Na interpretação dos textos jurídicos, adotamos a linha desenvolvida por Paulo de
Barros Carvalho, para quem “Dentre os recursos epistemológicos mais úteis e operativos
para a compreensão do fenômeno jurídico-tributário, segundo penso, inscreve-se o
esquema da regra-matriz de incidência”. Para o doutrinador,
93
Além de oferecer ao analista um ponto de partida rigorosamente correto, sob o ângulo formal, favorece o trabalho subsequente de ingresso nos planos semântico e pragmático, tendo em vista a substituição de suas variáveis lógicas pelos conteúdos da linguagem do direito positivo.232
Nesse sentido, as normas jurídicas tributárias podem ser classificadas conforme
critério que a doutrina233 tem eleito como o “melhor” por ser “mais completo” em termos
científicos, ou seja:
a) normas que delineiam princípios, gerados para dar limites da virtualidade
legislativa no campo tributário;
b) normas que definem a incidência do tributo, ou seja, descrevem os termos
determinados da dívida (“norma-padrão de incidência ou regra-matriz da
incidência tributária”);
c) normas que fixam outras providências administrativas operacionais tributárias,
como, por exemplo, as relativas ao lançamento, recolhimento, configuração de
deveres instrumentais e relativas à fiscalização.
Assim, ensina Paulo de Barros Carvalho, “são poucas, individualizadas e
especialíssimas as regras-matrizes de incidência dos tributos”. Segundo ele, “há somente
uma para cada figura tributária, acompanhada por uma infinidade daquelas que poderíamos
nominar de operativas ou funcionais (lançamento, recolhimento, deveres instrumentais,
fiscalização, prazos etc.)”. E conclui:
Baseados nessa verificação empírica, nada mais congruente do que designar por norma tributária em sentido estrito àquela que marca o núcleo do tributo, isto é, a regra-matriz da incidência fiscal, e de normas tributárias em sentido amplo a todas as demais. 234
Pelo exposto, regra-matriz de incidência é a que define a incidência tributária ou,
no caso do presente trabalho, a incidência tributária com finalidade específica
previdenciária. É análise que se situa, claro, em âmbito científico.
Estamos, portanto, com Júlio Maria de Oliveira quando utilizarmos a denominada
regra-matriz de incidência tributária “para aproximarmo-nos do objeto e conhecê-lo com
232 Direito tributário, linguagem e método, p. 146-147. 233 Paulo de Barros CARVALHO, Curso de Direito Tributário, p. 251-252. 234 Ibid, p. 251-252.
94
maior profundidade”. Segundo o doutrinador, “a ‘regra-matriz de incidência’ é o esquema
genérico, construído pela interpretação dos textos legais, que contém a descrição de
critérios para a identificação de fatos de possível ocorrência no mundo concreto, aos quais
se atribui o dever jurídico nela previsto”, sendo que “O esquema comporta um antecedente
(hipótese) e um consequente (obrigação jurídica decorrente do nascimento de uma
relação)”.235
Essas ideias são bem organizadas no pensamento de Paulo de Barros Carvalho,
segundo o qual:
a hipótese ou suposto prevê um fato de conteúdo econômico, enquanto o consequente estatui um vínculo obrigacional entre o Estado, ou quem lhe faça as vezes, na condição de sujeito ativo, e uma pessoa física ou jurídica, particular ou pública, como sujeito passivo, de tal sorte que o primeiro ficará investido do direito subjetivo público de exigir, do segundo, o pagamento de determinada quantia em dinheiro.236
A regra-matriz de incidência pode ser estudada por seus aspectos: (i) o antecedente
(descritor; hipótese de incidência) e o (ii) consequente (prescritor). No antecedente,
encontramos a descrição do fato (critério material) e as definições de tempo (critério
temporal) e espaço (critério espacial) para ocorrência do mencionado fato. Já no
consequente, são abordados os sujeitos ativo e passivo (critério pessoal), além da base de
cálculo e da alíquota (critério quantitativo). Em detalhe, temos:
a) hipótese de incidência – aspecto que representa a atividade do legislador, dentre
os diversos fatos do mundo real-social e por meio de presunções de riqueza
econômica, selecionar caracteres, eleger traços, indicar meios de identificação
do fato que quer ele tornar jurídico, realizando um corte ou recorte do fato
bruto; é a descrição de um fato jurígeno;
i) critério material – é a parte central da hipótese de incidência, pois
faz referência ao comportamento de determinada pessoa que
representará o fato imponível ou fato jurídico;
ii) critério espacial – são as indicações jurídicas, implícitas ou
explicitas, de circunstâncias de lugar onde o comportamento há de
acontecer;
235 O Princípio da Legalidade e sua aplicabilidade ao IPI e ao ICMS, p. 236. 236 Direito tributário: fundamentos jurídicos da incidência, p. 80.
95
iii) critério temporal – oferece, na maioria das vezes implicitamente,
elementos para que o intérprete saiba o momento exato em que se
configura o fato imponível;
b) consequente – concretizada a hipótese de incidência, instaura-se uma relação de
obrigação entre dois ou mais sujeitos;
i) critério pessoal – a norma define quem são os sujeitos ativo e
passivo da obrigação tributária que a hipótese de incidência fará
nascer;
ii) critério quantitativo – envolve base de cálculo (é a perspectiva
dimensional da hipótese de incidência que, no caso das
contribuições sociais, confirmam ou infirmam a materialidade da
regra-matriz de incidência e, no caso das contribuições sociais
previdenciárias, é explícita constitucionalmente e, no caso do custeio
da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários
decorrentes de acidente de trabalho, é intimamente informado pela
finalidade e destinação) e a alíquota (fator que, aplicado sobre a base
de cálculo, resultará no valor representativo do tributo devido).
Para Paulo Ayres Barreto, “A regra-matriz de incidência tributária de uma
contribuição tem a mesma estrutura lógica da de outros tributos”. Assim, “Associa a um
fato de possível ocorrência uma conseqüência, consistente na relação jurídica que se instala
entre sujeito ativo e sujeito passivo, em torno da obrigação de pagar uma determinada
importância em dinheiro”. 237
Resta claríssimo, portanto, que ao abordar as normas de competência tributária
tratadas no inciso I, “a” do art. 195 da Carta Magna, o cuidadoso legislador
propositadamente avançou na completude da regra-matriz de incidência das contribuições
sociais previdenciárias, deixando quase nenhum espaço para o legislador ordinário atuar.
A Constituição da República, desta forma, definiu não só o antecedente (critério
material), como também o consequente [critério pessoal (sujeito passivo – empregador,
empresa e entidade a ela equiparada) e critério quantitativo (base de cálculo – folha de
salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título)].
237 Contribuições: Regime jurídico, destinação e controle, p. 159.
96
Por esta análise, portanto, em relação à contribuição do empregador, da empresa e
da entidade a ela equiparada, incidente sobre a folha de salários e demais rendimentos do
trabalho, pagos ou creditados, à pessoa física que preste serviço, como fonte de custeio da
seguridade social, a Constituição da República definiu a regra-matriz de incidência,
ficando para o plano ordinário, basicamente, a definição da alíquota, que, sobretudo no
caso do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de
acidente de trabalho, demanda trabalho indispensável do legislador ordinário.
Assim, o legislador ordinário, em respeito a esta previsão de fonte de custeio ou,
mais precisamente, regra de competência (art. 195, I, “a” da Constituição da República),
pôde instituir o tributo contribuição social previdenciária do empregador, da empresa e da
entidade a ela equiparada, desde que não ultrapassasse os rígidos limites do mandamento
constitucional em tela, que tem fim exclusivo de custear a seguridade social.
Nesta toada, Paulo de Barros Carvalho bem detecta que “Com tal prescrição, traça
o modelo da regra-matriz de incidência das contribuições para a seguridade social,
vinculando a atividade do legislador ordinário da União”. O doutrinador em continuação
“no exercício da competência tributária, não pode distanciar-se dos termos
constitucionalmente estabelecidos, quer no que diz respeito ao sujeito passivo, quer no
tocante à hipótese de incidência ou à base de cálculo”. 238
Sem mais, eis a norma-padrão da contribuição social com fundamento na alínea
“a”, do inciso I, do art. 195 da Constituição da República:
“HIPÓTESE
Critério material – pagar ou creditar folha de salários e demais
rendimentos do trabalho;
Critério espacial – território nacional;
Critério temporal – momento do pagamento ou creditamento do salário e
demais rendimentos do trabalho;
CONSEQUENTE
Critério pessoal:
238 Direito tributário, linguagem e método, p. 146-147.
97
Sujeito ativo – União;
Sujeito passivo – empregador, empresa e entidade a ela equiparada
na forma da Lei;
Critério quantitativo:
Base de cálculo – valor total dos salários e dos demais rendimentos
do trabalho pagos ou creditados;
Alíquota – percentual fixado em Lei”.
E é exatamente a partir destas guias que foi concebida a contribuição do
empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada por Lei definida pela Lei
8.212/1991 no art. 22, da qual faz parte o custeio da aposentadoria especial e dos
benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho.
Mas um aspecto importantíssimo, após todo este estudo da regra-matriz de
incidência tributária, restou demonstrado e deve restar fixado: atualmente, no ordenamento
jurídico valido, há apenas uma e somente uma contribuição do empregador, da empresa e
da entidade a ela equiparada incidente sobre a folha de salários e demais rendimentos do
trabalho, pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço,
mesmo sem vínculo empregatício. Apenas uma.
Esta certeza, extraída da Constituição da República e que tem importância
fundamental no estudo do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, é utilizada como alerta por Paulo de
Barros Carvalho, no sentido que “o legislador federal, ao descrever a hipótese de
incidência e base de cálculo dessas contribuições, deve limitar-se a instituir uma única
contribuição para cada situação relacionada” (grifamos). E ressalta:
A título de exemplo, registre-se que o constituinte, no art. 195, I, ‘a’, relacionou como base de cálculo a ‘folha de salários e demais rendimentos do trabalho, pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe presta serviço, mesmo sem vínculo empregatício’ (grifei). Sendo a base de cálculo o elemento que exterioriza a grandeza do fato descrito no antecedente normativo, o critério material não pode ser outro que não ‘o pagamento de folha de salários e demais rendimentos do trabalho, em decorrência da prestação de serviços por pessoa física, mesmo sem vínculo empregatício’. Eis a base de cálculo exercendo a função comparativa, afirmando a hipótese tributária que não foi expressamente referida no texto do direito positivo.
98
São dois, portanto, os fatos susceptíveis de sofrerem a incidência da contribuição previdenciária prevista no art. 195, I ‘a’, da Constituição: (i) pagamento de folha de salários em razão de serviços prestados na vidência da relação de emprego e (ii) pagamento de remuneração ao trabalhador que preste serviços sem vínculo empregatício. 239
E note-se que o legislador foi completamente fiel ao mando constitucional, visto
que ao editar a Lei 8.212/1991, determinou:
“CAPÍTULO IV
DA CONTRIBUIÇÃO DA EMPRESA
Art. 22. A contribuição a cargo da empresa, destinada à Seguridade
Social, além do disposto no art. 23, é de:
I - vinte por cento sobre o total das remunerações pagas, devidas ou
creditadas a qualquer título, durante o mês, aos segurados empregados e
trabalhadores avulsos que lhe prestem serviços, destinadas a retribuir o
trabalho, qualquer que seja a sua forma, inclusive as gorjetas, os ganhos
habituais sob a forma de utilidades e os adiantamentos decorrentes de
reajuste salarial, quer pelos serviços efetivamente prestados, quer pelo
tempo à disposição do empregador ou tomador de serviços, nos termos da
lei ou do contrato ou, ainda, de convenção ou acordo coletivo de trabalho
ou sentença normativa.
II - para o financiamento do benefício previsto nos arts. 57 e 58 da Lei no
8.213, de 24 de julho de 1991 e daqueles concedidos em razão do grau de
incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do
trabalho, sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, no decorrer
do mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos:
a) 1% (um por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante o
risco de acidentes do trabalho seja considerado leve;
b) 2% (dois por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante
esse risco seja considerado médio;
c) 3% (três por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante
esse risco seja considerado grave.
III - vinte por cento sobre o total das remunerações pagas ou creditadas a
qualquer título, no decorrer do mês, aos segurados contribuintes
239 Paulo de Barros CARVALHO, Direito tributário, linguagem e método, p. 716 e 719.
99
individuais que lhe prestem serviços; (Incluído pela Lei nº 9.876, de
1999).
IV - quinze por cento sobre o valor bruto da nota fiscal ou fatura de
prestação de serviços, relativamente a serviços que lhe são prestados por
cooperados por intermédio de cooperativas de trabalho. (Incluído pela Lei
nº 9.876, de 1999)”(Destaques nossos).
Adotando-se o método da regra-matriz de incidência para estudo da contribuição
social previdenciária a cargo da empresa, no presente trabalho, chega-se à clara conclusão
de que há somente uma regra-matriz de incidência (aquela responsável pelo impacto da
exação) para cada figura tributária, acompanhada por várias daquelas chamadas de
operativas ou funcionais, por cuidarem de regras de lançamento, recolhimento, deveres
instrumentais, fiscalização, prazos etc. 240
Interessa-nos, portanto, a regra-matriz de incidência que se extrai do enunciado do
art. 195, I, “a” da Constituição da República, a qual já teve seus aspectos apontados [na
hipótese de incidência (antecedente), os critérios material, espacial e temporal, e no
consequente, os critérios pessoal (sujeito ativo e passivo) e quantitativo, este
compreendendo a base de cálculo e a alíquota].
Especificamente em relação ao custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, apuramos, portanto, que, por não se
tratar o instituto de uma contribuição social autônoma, é a alíquota o aspecto da regra-
matriz de incidência em tela que mais nos interessa, pois é por meio dela que atuam os
princípios da finalidade e da regra da contrapartida.
Desta forma, diante dos enunciados do art. 22, II da Lei 8.212/1991 e do art. 57, §
6º e 7º da Lei 8.213/1991, detalharemos a seguir a regra-matriz de incidência da
contribuição previdenciária a cargo da empresa e conceitos relacionados, exclusivamente
no âmbito do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários
decorrentes de acidente de trabalho.
240 Direito Tributário: fundamentos jurídicos da incidência, p. 58.
100
2.9.1 HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA
Da análise da legislação vigente, os seguintes aspectos da hipótese de incidência
(“descrição hipotética, contida na lei, do fato apto a dar nascimento à obrigação – fato
jurígeno condicionante”)241 da contribuição previdenciária a cargo da empresa, no campo
do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de
acidente de trabalho, são extraídos:
2.9.1.1 CRITÉRIO MATERIAL
Art. 195, I, “a” da Constituição
da República
pagar ou creditar salários e demais rendimentos do trabalho pagos
ou creditados à pessoa física que preste serviço
Art. 22, II da Lei 8.212/1991 pagar ou creditar remunerações a segurado empregado e
trabalhador avulso
Art. 57, § 6º da Lei 8.213/1991 pagar ou creditar remunerações a segurado cuja atividade a serviço
da empresa permita a concessão de aposentadoria especial
Em relação às contribuições sociais destinadas à seguridade social, detecta Paulo
Ayres Barreto, que a Constituição da República faz referência expressa (art. 195, I a IV)
“às materialidades que necessariamente devem ser colhidas pelo legislador ordinário
federal para criar contribuições que objetivem financiar a atividade estatal”. 242
Desta forma, o quadro demonstrativo apresentado, que compara o critério material
constitucional da contribuição social a cargo da empresa com o da Lei Ordinária,
demonstra claramente que a competência tributária foi exercida em respeito absoluto à
Constituição da República.
Aspecto que merece ser destacado é que o critério material constitucional, em sede
de lei ordinária, embora fatiado, foi repetido nos incisos I a IV do art. 22, da Lei 8212/1991
e no § 6º do art. 57 da Lei 8.213/1991, justamente porque, como determina o enunciado do
241 Hipótese de Incidência Tributária, p. 59. 242 Contribuições: Regime jurídico, destinação e controle, p. 105.
101
caput deste art. 22 da Lei 8.212/1991, trata-se de “contribuição a cargo da empresa,
destinada à Seguridade Social”; ou seja, é ela única.
Repita-se que, neste caso, não houve instituição de nova fonte de custeio da
seguridade social. Desnecessária, portanto, a Lei Complementar que prevê o § 4º do art.
195 da Constituição Federal. 243
Ora, os incisos do art. 22 da Lei 8.212/1991 e o § 6º do art. 57 da Lei 8.213/1991
tratam todos da mesma fonte de custeio prevista constitucionalmente: contribuição social
do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre
a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título,
à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício.
Ocorreu apenas que o critério material descrito pelo legislador ordinário, em
relação ao custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes
de acidente de trabalho, embora institua que sobre o ato de pagar ou creditar remuneração
do trabalho de pessoa física incidirá a norma previdenciária em tela (conforme
genericamente tratou a Constituição da República), é mais restritivo em relação aos
segurados descritos na hipótese de incidência. Confira-se:
a) segurado empregado e trabalhador avulso, para o caso de incidência da norma
extraída do art. 22, II da Lei 8.212/1991;
b) segurado cuja atividade a serviço da empresa permita a concessão de
aposentadoria especial.
Justamente por isso, o ato da empresa remunerar segurados contribuintes
individuais, por exemplo, previsto no enunciado do inciso III do art. 22 da Lei 8.212/1991,
não representa hipótese de incidência para fins de custeio da aposentadoria especial e dos
benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho. Foi escolha do legislador,
portanto, exigir mais custeio em relação aos segurados que, por sua ótica, estão mais
sujeitos à utilização de benefícios previdenciários neste âmbito.
Por fim, neste tópico, embora o presente trabalho não tenha como foco o art. 22, I
da Lei 8.212/1991, que trata da alíquota parte básica (20%) da contribuição previdenciária
da empresa, importa apontar que este dispositivo legal vai além dos limites definidos pela
243 “A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, obedecido o disposto no art. 154, I.”
102
Constituição da Republica, uma vez que define os verbos “pagar, dever ou creditar”
remuneração do trabalho como atos do critério material, quando o legislador constitucional
abordou apenas os verbos pagar e creditar remuneração do trabalho.
Deste modo, destaque-se trecho do voto do Ministro Menezes Direito por ocasião
em que o Supremo Tribunal Federal, no leading case de Repercussão Geral sobre a
competência da Justiça do Trabalho para execução de contribuições sociais sobre parcelas
não decorrentes de sentenças trabalhistas, assim interpretou a inovação infraconstitucional
em comento:
O que os arts. 3º da Lei nº 7.787/89 e 22 da Lei nº 8.212/91 estabelecem é a alíquota (20%) e a base de cálculo da contribuição previdenciária (total das remunerações pagas ou creditadas aos segurados). O fato gerador não é determinado de forma inequívoca, mas das duas possíveis bases de cálculo é possível extrair duas hipóteses de incidência: o pagamento das remunerações aos segurados e o creditamento das remunerações aos segurados. Em verdade, a conclusão a que chegou a decisão no sentido de que o fato gerador é a própria constituição da relação trabalhista inova em relação ao que foi previsto na lei e até na Constituição. Segundo o inciso I, ‘a’, do art. 195, a contribuição do empregador incide sobre ‘a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, ‘a pessoa física que lhe preste serviço, com ou sem vínculo empregatício’ (grifou-se). Ora, seja semanal, quinzenal ou mensal, a folha de salários é emitida, e periodicamente são pagos ou creditados os rendimentos do trabalho. É sobre essa folha periódica ou sobre essas remunerações periódicas que incide a contribuição. E por isso ela é devida também periodicamente, de forma sucessiva, seu fato gerador sendo o pagamento ou creditamento do salário. Não se cuida de um fato gerador único, reconhecido apenas na constituição da relação trabalhista. Mas tampouco se cuida de um tributo sobre o trabalho prestado ou contratado, a exemplo que se dá com a propriedade ou o patrimônio, reconhecido na mera existência da relação jurídica.244
Essa inconstitucionalidade, porém, não ocorreu no art. 22, II da Lei 8.212/1991,
relativo ao custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes
de acidente de trabalho, que espelha com exatidão o critério material constitucional.
244 Recurso Extraordinário 569.056 – Relator Min. MENEZES DIREITO, Tribunal Pleno, julgado em 11/09/2008, Repercussão Geral – DOU. 12/12/2008.
103
2.9.1.2 CRITÉRIO ESPACIAL
Trata-se aqui de abordar as “condições de lugar onde poderá acontecer o evento”,
diz Paulo de Barros Carvalho.245 Nas palavras de Geraldo Ataliba, “Designa-se por aspecto
espacial a indicação de circunstância de lugar, contidas explícita ou implicitamente na h.i.,
relevantes para a configuração do fato imponível”.246
Como visto neste trabalho, apontamos como “território nacional” o critério material
da contribuição previdenciária a cargo da empresa, que segue invariável no âmbito do
custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente
de trabalho. Este critério, como apontou Geraldo Ataliba, no caso da contribuição em
estudo está implícito, sendo norma extraída pela interpretação.
Em outras palavras, temos que o critério espacial correspondem ao território
nacional e em relação à hipótese de incidência da contribuição previdenciária da empresa,
ou seja, serão considerados fatos imponíveis aqueles praticados por empresas contribuintes
localizadas no Brasil.
Frise-se, pois, que o referencial de lugar é sempre em relação ao contribuinte
(empregador, empresa e entidade a ela equiparada por Lei) e não à pessoa física que presta
serviços. Desta forma, a internacionalização da economia e a livre circulação dos
trabalhadores, fenômenos bem avaliados em obra de Miguel Horvath Júnior,247 não devem
causar qualquer impacto no aspecto material da regra-matriz de incidência da contribuição
previdenciária a cargo da empresa.
Em outras palavras, independentemente da localização dos trabalhadores
contratados pela empresa contribuinte da previdência social brasileira, incidirão as normas
relativas ao custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes
de acidente de trabalho.
245 Paulo de Barros CARVALHO, Direito tributário, linguagem e método, p. 537. 246 Hipótese de Incidência Tributária, p. 104. 247 A previdência social e face da globalização, p. 51 e 75.
104
2.9.1.3 CRITÉRIO TEMPORAL
Ensina Geraldo Ataliba, em relação ao aspecto temporal da hipótese ou
antecedente, que “A lei continente da h.i. tributária traz a indicação das circunstâncias de
tempo, importantes para a configuração dos fatos imponíveis”. “Esta indicação pode ser
implícita ou explícita”, sendo que “Na maioria das vezes é simplesmente implícita”,
conclui.248
Em relação ao custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários
decorrentes de acidente de trabalho, o critério temporal é o da regra-matriz de incidência
da contribuição previdenciária a cargo da empresa, ou seja, é o momento do pagamento ou
do crédito das remunerações (i) a segurado empregado e trabalhador avulso, no caso do art.
22, II da Lei 8.212/1991 ou (ii) a segurado cuja atividade a serviço da empresa permita a
concessão de aposentadoria especial, no caso do art. 57, § 6º da Lei 8.213/1991.
O critério temporal em análise e o prazo para recolhimento da contribuição
previdenciária são institutos que não se confundem. Enquanto o primeiro faz referência ao
momento da incidência tributária, como componente da hipótese, o prazo para
recolhimento do tributo é norma operativa.
Como exemplo, o fato de determinada empresa pagar ou creditar remuneração pelo
trabalho de segurado empregado durante determinado mês, culmina na incidência da
contribuição previdenciária a cargo da empresa no momento do referido pagamento ou
crédito, conforme norma extraída dos incisos do art. 22 da Lei 8.212/1991.
Já o recolhimento ou pagamento do montante de tributo a ser calculado conforme o
critério quantitativo da regra-matriz de incidência, no exemplo citado, deveria ser realizado
até o dia 20 do mês subseqüente ao pagamento ou creditamento da remuneração, conforme
norma atualmente extraída do art. 30, “b” da Lei 8.212/1991, incluindo a parcela de
contribuição social calculada na forma do art. 22, II da Lei 8.212/1991, relacionado ao
custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente
de trabalho.
248 Hipótese de Incidência Tributária, p. 94.
105
2.9.2 CONSEQUENTE
Após estudo do chamado suposto, antecedente ou hipótese da regra-matriz de
incidência da contribuição previdenciária a cargo da empresa, especificamente no campo
do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de
acidente de trabalho, passamos à análise em detalhe do consequente da norma, que Paulo
de Barros Carvalho bem explica que é aquela “peça do juízo hipotético que estipula a
regulação da conduta, prescrevendo direitos e obrigações para as pessoas físicas ou
jurídicas envolvidas, de alguma forma, no acontecimento do fato”.249
Nossa concentração, a partir de agora, se fixa na parte da norma que funciona como
prescritor, definindo o vínculo (relação jurídica) que nasce da identificação do fato previsto
no descritor ou hipótese. Essa relação jurídica, portanto, pode ser identificada por meio do
critério pessoal, que detecta o sujeito passivo e o sujeito ativo da referida relação, bem
como pelo critério quantitativo, que aborda a base de cálculo e a alíquota, determinando a
dimensão do fato jurídico tributário para culminar na definição da quantia a ser paga pelo
sujeito passivo a título de, no nosso caso, contribuição previdenciária a cargo da empresa.
Lembre-se que, em relação ao objeto de estudo do presente trabalho, preocupa-nos
o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de
acidente de trabalho, sendo que já pudemos ser incisivos em dizer que a alíquota é o
elemento de maior destaque neste âmbito, pois retrata sobremaneira a preocupação
constitucional com a finalidade da contribuição social, princípio informador e
diferenciador das contribuições sociais.
2.9.2.1 CRITÉRIO PESSOAL – SUJEITO PASSIVO
O aspecto pessoal, também denominado subjetivo, “é a qualidade – inerente à
hipótese de incidência – que determina os sujeitos da obrigação tributária, que o fato
imponível fará nascer”.250 É formado por duas pessoas que, por força de Lei, são
conectadas pela hipótese de incidência (relação jurídica).
249 Curso de Direito Tributário, p. 295. 250 Hipótese de Incidência Tributária, p. 80.
106
Como esclarece Miguel Horvath Júnior, “A relação jurídica de custeio é composta
de sujeito ativo”, por um lado, e sujeito passivo de outro, “tendo como conteúdo o
cumprimento da obrigação previdenciária principal e acessória”. 251
No que tange ao sujeito passivo, compartilhamos do entendimento de Paulo Ayres
Barreto, segundo o qual “quem contribui para fundo, órgão ou despesa, mediante
pagamento de tributo espécie contribuição, o faz em virtude de uma vantagem ou benefício
que decorra da atividade estatal financiada pela contribuição, e que se volte para o grupo
de contribuintes”. 252
Ensina Wagner Balera que “O empregador acaba por se beneficiar dessa vantagem
proporcionada ao trabalhador, pois é por meio dela que o obreiro adquire segurança quanto
à situação física, mental e financeira de sua própria pessoa e de seus dependentes, assim no
presente como no futuro”. E conclui: “É óbvio que essa segurança colabora numa maior
performance do obreiro por força de mecanismos psicológicos que não cabe ao jurista
perscrutar; mas que saltam à vista”. 253
Hamilton Dias de Souza, abordando a questão da vantagem ou benefício por parte
do sujeito passivo da contribuição social para custeio da seguridade social, explica que, por
um lado, “Na contribuição do empregado tal especial interesse é manifesto, não suscitando
o tema maior polêmica”. Por outro lado, na do empregador, continua, “parece a muitos que
não há referibilidade entre o que se exige e a atuação estatal”. Mas, conclui, “não se nega,
modernamente, que o empregador tenha especial interesse no bem-estar de seus
empregados, de forma que, se a seguridade a estes se liga de maneira muito íntima, é claro
que também diz respeito aos primeiros”.254
Neste sentido, no custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários
decorrentes de acidente de trabalho o sujeito passivo segue exatamente o que a
Constituição da República definiu em termos de regra-matriz de incidência, ou seja, é o
empregador, a empresa ou a entidade a ela equiparada, tendo em vista o disposto no caput
do art. 22 da Lei 8.212/1991 (“A contribuição a cargo da empresa...”), combinado com o
art. 15 desta mesma Lei, que assim prescreve:
251 Direito Previdenciário, p. 60. 252 Contribuições: Regime jurídico, destinação e controle, p. 123. 253 A Seguridade Social na Constituição de 1988, p. 53. 254 Contribuições Especiais, In Ives Gandra MARTINS (Coord.). Curso de Direito Tributário, p. 509.
107
“Art. 15. Considera-se:
I - empresa - a firma individual ou sociedade que assume o risco de
atividade econômica urbana ou rural, com fins lucrativos ou não, bem
como os órgãos e entidades da administração pública direta, indireta e
fundacional;
...
Parágrafo único. Equipara-se a empresa, para os efeitos desta Lei, o
contribuinte individual em relação a segurado que lhe presta serviço, bem
como a cooperativa, a associação ou entidade de qualquer natureza ou
finalidade, a missão diplomática e a repartição consular de carreira
estrangeiras”.
Um ponto muito importante é que o comando constitucional que envolve esse
sistema de contribuições é extraído do caput do art. 201, segundo o qual “A previdência
social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação
obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial”. E como
visto, referido equilíbrio também é conquistado por meio do custeio da aposentadoria
especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho.
Não se deve descartar que o financiamento pela forma direta também é realizado
pelos trabalhadores e demais segurados da previdência social mediante contribuições que
recaem sobre o salário-de-contribuição, que é a base de cálculo especial designada pela
legislação para os segurados da previdência social. A legislação vigente, entretanto, não
prevê que a contribuição dos trabalhadores, pelo menos diretamente, abranja o custeio da
aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de
trabalho, como ocorre com as empresas que são chamadas a participar com este tipo de
custeio.
Assim, após a avaliação acerca do princípio da equidade na forma de participação
no custeio feita no presente trabalho, que culminou em nossa conclusão de que este
princípio tem vinculação direta com o risco, preocupa-nos se, por esta diferenciação, seria
ou não inconstitucional o fato dos trabalhadores não participarem diretamente do custeio
da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de
trabalho.
108
Em interpretação sistemática do Direito Positivo, importante resgatar o que dispõe
a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), que em seu art. 2º ao clara a ligar o
“empregador” ou a “empresa” à assunção dos “riscos da atividade econômica”. Confira-se:
“Considera-se empregador a empresa, individual ou coletiva, que, assumindo os riscos da
atividade econômica, admite, assalaria e dirige a prestação pessoal de serviço”.
Por um lado, não se desconsidera que a empresa ou o empregador posicionam-se
como maiores beneficiários da atividade econômica e, dessa forma, como maiores
geradores de riscos ligados a esta atividade. Por outro lado, não podemos deixar de
considerar que “atividade econômica” e “trabalho” são conceitos distintos, mas ambos
protegidos por normas constitucionais.
Embora a atividade econômica sem dúvida gere riscos protegidos pela previdência
social, a Constituição da República estabelece, em seu art. 170, que “A ordem econômica,
fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a
todos existência digna, conforme os ditames da justiça social”. Assim, a atividade
econômica, fundada no trabalho e na livre iniciativa, embora dirigidas por empresas ou
empregadores, é desempenhada pelos trabalhadores.
Augusto Venturi pondera que “as razões pelas quais o custeio do seguro de
acidentes e doenças laborais ficou totalmente a cargo dos donos de empresas… residem no
próprio processo que originou o seguro”. Segundo o doutrinador,
em alguma nação, contudo, está prevista a participação do Estado, como por exemplo na Dinamarca, através da participação no custeio dos pequenos empresários, ao passo que em outros países também se deu a participação dos trabalhadores: na Alemanha, nos casos de incapacidade temporária de duração não superior a treze semanas, o ônus da indenização recai sobre o seguro de saúde também financiado pelo trabalhador. 255
Analisados estes preceitos pela ótica da lógica jurídica, (i) se a atividade econômica
é fundada no trabalho dos trabalhadores e (ii) se a atividade econômica gera risco, logo o
trabalho dos trabalhadores gera risco. Portanto, forçoso se concluir que os trabalhadores
também geram risco e, dessa forma, poderiam ser considerados legalmente, em respeito
máximo ao princípio da equidade no custeio, como sujeitos passivos da contribuição para
255 Los fundamentos científicos de la Seguridad Social, p. 224. (Tradução nossa).
109
custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente
de trabalho, logicamente de maneira proporcional aos riscos por eles gerados.
É sabido que muitas empresas fazem grandes investimentos na prevenção e redução
dos riscos ligados às suas atividades. Aliás, fazem isso por obrigações expressamente
previstas na legislação trabalhista e previdenciária, sob pena de autuações relevantes.
Também é de conhecimento de todos que mesmo diante dessas obrigações impostas às
empresas, muitos dos trabalhadores, deliberadamente desrespeitam regras de segurança do
trabalho, colocando em risco não só suas vidas, como também as dos colegas de trabalho,
aumentando os custos com benefícios cobertos pela seguridade social, sem, contudo, terem
participação direta no custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários
decorrentes de acidente de trabalho.
Logicamente não se fala aqui das hipóteses de dolo. Na Itália, por exemplo, aponta
Mattia Persiani que “O sujeito protegido que adquira dolosamente uma invalidez, isto é,
que execute atos diretos visando a obter artificiosamente uma redução da capacidade de
ganho não só perde o direito à pensão, como também comete um crime (art. 40, d.p.r. n.
488 de 1968)”.256 No Brasil a questão se resolve, parece-nos, pela caracterização do crime
de estelionato (Código Penal, art. 171, § 2º). Mas definitivamente não é para isso que
chamamos a atenção.
Nosso foco é voltado, primeiramente, para o fato que os membros da sociedade
protegida pela Constituição da República escolhem livremente suas profissões e locais de
trabalho, em perfeita expressão dos preceitos constitucionais do “livre o exercício de
qualquer trabalho, ofício ou profissão, liberdade” (art. 5º, XII) e do “pleno emprego” (art.
170, VIII).
Destaque-se que, segundo apontou a Organização Internacional do Trabalho (OIT),
a segurança social tem por objetivo financiar o sistema ‘por métodos que obriguem a pessoa protegida a ter consciência, em certa medida, do custo das prestações que recebe mas que, ao mesmo tempo, impliquem em uma ampla aplicação do princípio da solidariedade entre ricos e pobres, homens e mulheres, assalariados e pessoas muito jovens ou de idade por demais avançada para trabalhar, pessoas saudáveis e de saúde debilitada.257
256 Direito da Previdência Social, p. 319. 257 Introducción a la Seguridad Social, p. 19.
110
Este objetivo conscientizador identificado pela OIT não foi alvo legislativo no
Brasil, pois os trabalhadores brasileiros, por exemplo, não estão diretamente envolvidos no
custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente
de trabalho. É o que se verifica, embora não represente regra-matriz de incidência de
contribuição previdenciária, do seguinte enunciado da Constituição da República, em que
temos:
“Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros
que visem à melhoria de sua condição social:
(...)
XXVIII - seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador,
sem excluir a indenização a que este está obrigado, quando incorrer em
dolo ou culpa;” (grifos nossos).
Evidentemente, como bem lembra Wagner Balera, “dotações consignadas no
Orçamento da Seguridade Social devem ser carreadas para fundo específico que custeie
riscos cobertos pelas contribuições devidas pelas empresas”.258
Mas aponta Matia Persiani, discorrendo sobre o sistema previdenciário italiano que
não aborda a situação dos benefícios gerados por culpa das pessoas protegidas, que
“precisa-se como nexo que deve existir entre o trabalho e o acidente não é, de fato,
interrompido pela eventual culpa do trabalhador, ao menos quando esta se concretiza pela
imprudência, por negligência ou por imperícia na execução de sua prestação de trabalho”.
Para ele “existem numerosos fatores que, independentemente de um comportamento
prudente e diligente do sujeito protegido, determinam habitualmente a gênese de muitas
doenças”. E conclui: “Portanto, a relevância de tais fatores se avaliada em relação às
condições sociais e à mentalidade média, prevalece, de qualquer maneira, sobre a que deve
ser atribuída a eventuais comportamentos omissivos dos sujeitos protegidos”. 259
Desta forma, sabe-se que historicamente o eterno conflito entre capital e trabalho
possa justificar que o legislador ordinário foi naturalmente conduzido a atribuir o custeio
da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de
trabalho ao empregador e à empresa, mas não haveria limitação com base no art. 195, II da
258 Contribuição ao seguro de acidentes do trabalho – alguns aspectos do exercício da faculdade regulamentar, In: Valdir de Oliveira ROCHA. (Org.). Grandes questões atuais do direito tributário, p. 366. 259 Direito da Previdência Social, p. 319.
111
Constituição Federal260, que traz a regra-matriz das contribuições previdenciárias dos
trabalhadores, para que estes, se necessário, sejam chamados a também arcar com o custeio
em questão.
2.9.2.2 CRITÉRIO PESSOAL – SUJEITO ATIVO
O sujeito ativo da contribuição instituída pelo art. 195, I, “a” da Constituição da
República, que engloba o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, é a União.
Atualmente, segundo a Lei 11.457/2007, está a cargo da Receita Federal do Brasil
planejar, executar, acompanhar e avaliar as atividades relativas à tributação, à fiscalização,
à arrecadação, à cobrança e ao recolhimento da contribuição instituída pelo art. 22 da Lei
8.212/1991 e que contempla as alíquotas-parte do inciso II deste enunciado legal e as
alíquotas-parte dispostas no art. 57, § 6º da Lei 8.213/1991, destinadas ao custeio da
aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de
trabalho.
Ressalte-se que, a instituição da Receita Federal do Brasil por Lei que concentrou
nela a arrecadação de todos os tributos federais, inclusive as contribuições previdenciárias,
extinguindo a Secretaria da Receita Previdenciária na estrutura do Ministério da
Previdência Social, a nosso ver, não representa inconstitucionalidade. Isso porque, em
nosso entendimento, a União pode se valer da Lei Ordinária para aprimorar a eficiência da
tributação, fiscalização, arrecadação, cobrança e recolhimento tributário, sobretudo, das tão
especiais contribuições previdenciárias.
Embora não descartemos o risco de que os repasses das contribuições sociais sejam
afetados por manobras como a Desvinculação das Receitas da União (DRU)261, que já foi
260 “Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: ... II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o artigo 201;” 261 Conforme o art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), “É desvinculado de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2011, 20% (vinte por cento) da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais”.
112
anunciada como o motivo do déficit da seguridade social,262 não vemos ataque ao princípio
do “caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite,
com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos
órgãos colegiados” (art. 194, VII da Constituição Federal), pois depois de arrecadadas as
contribuições previdenciárias, devem ser elas repassadas ao Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS), para que este promova a administração das prestações e serviços
previdenciários.
E efetivamente dispomos em nosso ordenamento jurídico desta obrigação de
repasse e da correspondente previsão de controle. Confira-se a Lei 11.457/2007:
“Art. 2º...
§ 1º O produto da arrecadação das contribuições especificadas no caput
deste artigo e acréscimos legais incidentes serão destinados, em caráter
exclusivo, ao pagamento de benefícios do Regime Geral de Previdência
Social e creditados diretamente ao Fundo do Regime Geral de
Previdência Social, de que trata o art. 68 da Lei Complementar nº 101, de
4 de maio de 2000.
§ 2º Nos termos do art. 58 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de
2000, a Secretaria da Receita Federal do Brasil prestará contas
anualmente ao Conselho Nacional de Previdência Social dos resultados
da arrecadação das contribuições sociais destinadas ao financiamento do
Regime Geral de Previdência Social e das compensações a elas
referentes”.
Na mesma trilha segue André Studart Leitão, para quem “o fato de que a migração
das atribuições tributárias para a Receita Federal do Brasil não ofende o art. 195, da CF/88,
que claramente vincula a destinação das contribuições à Seguridade Social”. Segundo o
doutrinador, “não há inconstitucionalidade, porque o produto da arrecadação das
contribuições especificadas no caput do art. 2º da Lei nº 11.457/07 e acréscimos legais
serão destinados, em caráter exclusivo, ao pagamento de benefícios do Regime Geral de
262 Explica a pesquisadora da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Denise Gentil, que embora o orçamento da Seguridade Social destine-se aos gastos com saúde, assistência social e previdência, haveria a transferência de recursos por meio da Desvinculação das Receitas da União (DRU), tem desviado dinheiro do setor para outras áreas do orçamento do governo, o que acaba gerando a falácia do déficit, seguindo na mesma linha dos estudos da Associação Nacional dos Auditores Fiscais da RFB (ANFIP) e da Fundação ANFIP de Estudos da Seguridade Social. Disponível em: http://www.nap.coppe.ufrj.br/2007/v1/noticia/index_noticia.php?id=16600/ Acesso em 8 ago. 2009.
113
Previdência Social e serão creditados diretamente ao Fundo do Regime Geral de
Previdência Social, de que trata o art. 68 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de
2000 (art. 2º, § 1º da Lei nº 11.457/07)”. E conclui: “O que importa perquirir não é o fato
da União arrecadar a contribuição, mas se o produto da arrecadação é destinado ao
financiamento da seguridade social”.263 Assim, inclusive, entendeu o Supremo Tribunal
Federal.264
2.9.2.3 CRITÉRIO QUANTITATIVO – BASE DE CÁLCULO
O critério quantitativo da hipótese de incidência é expresso, em metade, pela base
de cálculo. Ela representa a matéria tributável, sobre a qual recai o tributo, que deve
“considerar seu específico montante, e nada além, como base de cálculo do valor a pagar”.
265
Para Paulo de Barros Carvalho
a base de cálculo é a grandeza instituída na conseqüência da regra-matriz tributária, e que se destina, primordialmente, a dimensionar a intensidade do comportamento inserto no núcleo do fato jurídico, para que, combinando à alíquota, seja determinado o valor da prestação pecuniária.
Ainda de acordo com essa doutrina, “Paralelamente, tem a virtude de confirmar,
infirmar ou afirmar o critério material expresso na composição do suposto normativo”. E
conclui:
A versatilidade categorial desse instrumento jurídico se apresenta em três funções distintas: a) medir as proporções reais do fato; b) compor a específica determinação da dívida; e c) confirmar, infirmar ou afirmar o verdadeiro critério material da descrição contida no antecedente da norma. 266
Segundo Ilídio das Neves, “As bases de incidência contributiva consistem nas
remunerações, sobre que incidem as taxas, expressas em valor percentual, para apuramento
do montante das contribuições”.267 Para Paul Durand, “O sistema de financiamento que se
263 Arrecadação e recolhimento das contribuições previdenciárias, p. 72. 264 Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 1/DF; Recursos Extraordinários 138.284 e 146.733. 265 Imposto sobre a Renda, p. 187. 266 Curso de Direito Tributário, p. 342. 267 Direito da Segurança Social, p. 372.
114
emprega mais frequentemente toma como base o salário que efetivamente percebe o
beneficiário”.268
Neste âmbito e para fins do presente trabalho, é importante diferenciar o conceito
de salário do conceito de remuneração, tendo em vista que essa última representa a base de
cálculo da contribuição social previdenciária da empresa, inclusive para o custeio da
aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de
trabalho.
Dessa maneira, tomando-se como base o art. 457 da Consolidação das Leis do
Trabalho (CLT), verifica-se que ao tratar dos vocábulos salário e remuneração, o legislador
fez entre eles uma tênue e objetiva distinção, segundo a qual salário está afeito à natureza
sinalagmática dos contratos de trabalho, ou seja, o empregado presta os serviços dirigidos
pelo empregador, o qual, em contraprestação, paga o salário. Já a remuneração,
compreende-se no salário, acrescido das gorjetas.
Até mesmo da leitura do artigo celetista mencionado, nota-se que o legislador
procurou diferenciar salário e remuneração exatamente pelo critério da fonte pagadora. Vê-
se exatamente esse foco quando preceituado que “além do salário devido e pago
diretamente pelo empregador, como contraprestação do serviço”. Assim, tendo em vista
que as gorjetas não são pagas pelo empregador, por não se constituírem contraprestação
dos serviços prestados, fica rotulada de remuneração.
Por esse prisma, como salário, a CLT apresenta não só a importância fixa
estipulada (art. 457, § 1º), como também as comissões, percentagens, gratificações
ajustadas, diárias para viagens, abonos pagos pelo empregador. Também é salário a
alimentação, habitação, vestuário e outras prestações in natura que a empresa, por força do
contrato ou do costume, fornece habitualmente ao empregado (art. 458). Quando as
gorjetas são somadas a essas parcelas, temos, no teor da CLT, a remuneração.
Com base nessa linha, por exemplo, os pagamentos das férias (art. 129 da CLT) ou
do 13º Salário (§ 1º do art. 1º da Lei 4.090/1962) são considerados remuneração e por isso
o reflexo das gorjetas. Por outro lado, não se verifica o reflexo no repouso semanal
remunerado (Lei 605/1949) e no aviso prévio, os quais são calculados com base no salário.
268 Paul DURAND, La política contemporânea de Seguridad Social, p. 413. (Tradução nossa).
115
Um outro critério analisa essa distinção compreendendo remuneração como sendo
gênero e salário como sua espécie. Assim, considera-se salário apenas o valor contratado,
fixo e habitual pago pelo empregador ao empregado, pela execução dos serviços por esse
último. Em contrapartida, por essa tese, remuneração refere-se a todos os montantes
recebidos pelo empregado por contra da relação de trabalho, incluído aí o salário.
Antonio Ferreira Cesarino Júnior define remuneração como “O conjunto dos
proventos que o empregado recebe, direta ou indiretamente, em virtude do trabalho
prestado”. 269 Para o doutrinador, um dos elementos do contrato de trabalho é “o salário
entendido em sentido amplo, ou seja, o que a nossa legislação denomina remuneração”.270
O doutrinador expressamente insiste que em nossa legislação, “o têrmo
remuneração eqüivale a salário lato sensu, empregando a CLT, às vêzes, no mesmo
sentido, a palavra salários (art. 470, 495, 503), no plural, enquanto salário no singular,
stricto sensu, tem a acepção de salário fixo, de ordenado (art. 457)” (sic). Porém, em outras
ocasiões, encerra o autor, “salário, no singular, é usado como remuneração (arts. 457, § 1º,
458, 459, 460, 461 etc.)”.271
Francisca Rita Alencar Albuquerque, bem trata da questão, colocando
objetivamente que “a lei brasileira estabelece nitidamente uma dualidade conceitual ao
utilizar os vocábulos salário e remuneração, inexistente do direito estrangeiro”. A
doutrinadora “considera como salário a parte devida e paga diretamente pelo empregador,
e como remuneração a totalidade das retribuições provindas ou não do empregador”.
Assim, “leva em conta nesta distinção a fonte do pagamento”.272
A análise dos efeitos práticos referentes à dualidade conceitual envolvendo os
institutos do salário e da remuneração podem ter início pelas advertências de Humberto
Piragibe Magalhães e Christóvão Piragibe Tostes Malta,273 para os quais “a diferença entre
salário e remuneração tem importância prática: a CLT manda que alguns pagamentos se
façam na base do salário (aviso prévio, p. ex.) e outros no da remuneração (indenização e
férias, p. ex.)”.
269 Direito Social Brasileiro, p. 135. 270 Ibid, p. 136. 271 Ibid, p. 136. 272 Salário e remuneração. Composição gratificações. Prêmios. Abonos. Disponível em: www.fdua.org.br/artigos/ Acesso em 20 set. 2002. 273 Dicionário Jurídico, p. 98.
116
Passando à esfera da previdência social, temos a doutrina de Paulo Sérgio João que
“o custeio da Previdência Social, estribado que sempre esteve no salário essencialmente,
vinculou-se, relativamente ao salário-de-contribuição, ao mesmo conceito de salário
oferecido pela Consolidação das Leis do Trabalho”.274
Lembre-se de que a base de cálculo das contribuições previdenciárias do
empregador e da empresa são diferentes da do segurado, pautada no salário-de-
contribuição.275 Para o empregador e para a empresa, relativamente ao custeio da
aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de
trabalho, a base de cálculo é “o total das remunerações pagas ou creditadas, no decorrer do
mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos” (art. 22, II da Lei 8.212/1991).
Assim, o legislador que adotou o conceito de salário em seu sentido mais amplo
(remuneração) para determinar a base de cálculo da contribuição social previdenciária do
empregador e da empresa, conforme já avaliado em relação ao art. 195, I, “a” da
Constituição da República, além dos seguintes comandos legais:
“Constituição Federal
Art. 201...
...
§ 11. Os ganhos habituais do empregado, a qualquer título, serão
incorporados ao salário para efeito de contribuição previdenciária e
consequente repercussão em benefícios, nos casos e na forma da lei.
Lei 8.212/1991
Art. 22. A contribuição a cargo da empresa, destinada à Seguridade
Social, além do disposto no artigo 23, é de:
...
274 Participação nos Lucros ou Resultados das Empresas, p. 30. 275 Segundo o art. 20 da Lei 8.212/1991, a “contribuição do empregado, inclusive o doméstico, e a do trabalhador avulso é calculada mediante a aplicação da correspondente alíquota sobre o seu salário-de-contribuição mensal”, que, limitado a determinadas faixas de teto mensal, compreende “a remuneração auferida em uma ou mais empresas, assim entendida a totalidade dos rendimentos pagos, devidos ou creditados a qualquer título, durante o mês, destinados a retribuir o trabalho, qualquer que seja a sua forma, inclusive as gorjetas, os ganhos habituais sob a forma de utilidades e os adiantamentos decorrentes de reajuste salarial, quer pelos serviços efetivamente prestados, quer pelo tempo à disposição do empregador ou tomador de serviços nos termos da lei ou do contrato ou, ainda, de convenção ou acordo coletivo de trabalho ou sentença normativa” (art. 28, I da Lei 8.212/1991).
117
II - para o financiamento do benefício previsto nos arts. 57 e 58 da Lei nº
8.213, de 24 de julho de 1991, e daqueles concedidos em razão do grau
de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais
do trabalho, sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, no
decorrer do mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos”.
“Lei 8.213/1991
Art. 57...
...
§ 6º O benefício previsto neste artigo será financiado com os recursos
provenientes da contribuição de que trata o inciso II do art. 22 da Lei nº
8.212, de 24 de julho de 1991, cujas alíquotas serão acrescidas de doze,
nove ou seis pontos percentuais, conforme a atividade exercida pelo
segurado a serviço da empresa permita a concessão de aposentadoria
especial após quinze, vinte ou vinte e cinco anos de contribuição,
respectivamente.
§ 7º O acréscimo de que trata o parágrafo anterior incide exclusivamente
sobre a remuneração do segurado sujeito às condições especiais referidas
no caput”. (grifou-se)
Percebe-se claramente que o objetivo do legislador foi alocar toda e qualquer
retribuição pelo trabalho percebida pelo segurado, ainda que não se tenha sentido o efeito
monetário da remuneração, como nos casos em que o empregador apenas credita em sua
folha de pagamentos valores ao empregado, sem, ainda, quitar sua obrigação por meio do
pagamento.
Um primeiro alerta quanto à base de cálculo é o que se extrai do transcrito § 7º do
art. 57 da Lei 8.213/1991, ou seja, deve ela ser formada exclusivamente pela remuneração
do segurado sujeito às condições especiais. Em outras palavras, a remuneração dos
segurados não expostos às condições especiais que dão direito à aposentadoria especial
integram apenas a base de cálculo do art. 22, II da Lei 8.212/1991.
Também é importante mencionar que a legislação previdenciária infraconstitucional
expressamente exclui, da base de cálculo da contribuição previdenciária da carga do
empregador, determinados valores. Sendo assim, as seguintes verbas não são consideradas
base de cálculo das contribuições previdenciárias da empresa e do empregador, inclusive
118
para fins de custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes
de acidente de trabalho:
a) os benefícios da previdência social, nos termos e limites legais;
b) a ajuda de custo e o adicional mensal recebidos pelo aeronauta (Lei
5.929/1973);
c) a parcela in natura recebida de acordo com programa de alimentação do
trabalhador (PAT) aprovado pelo Ministério do Trabalho e Emprego (Lei
6.321/1976);
d) as importâncias recebidas a título de férias indenizadas e respectivo adicional
constitucional, inclusive o valor correspondente à dobra da remuneração de
férias (art. 137 da CLT);
e) a indenização compensatória de 40% do montante depositado no Fundo de
Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), como proteção à relação de emprego
contra despedida arbitrária ou sem justa causa, bem como a indenização por
tempo de serviço, anterior a 5 de outubro de 1988, do empregado não optante
pelo FGTS;
f) a indenização por despedida sem justa causa do empregado nos contratos por
prazo determinado (art. 479 da CLT) e a indenização do tempo de serviço do
safrista, quando da expiração normal do contrato (art. 14 da Lei 5.889/1973);
g) o incentivo à demissão e o aviso prévio indenizado;276
h) a indenização por dispensa sem justa causa no período de 30 dias que antecede
a correção salarial (art. 9º da Lei 7.238/1984) e as indenizações previstas nos
arts. 496 e 497 da CLT e o abono de férias (arts. 143 e 144 da CLT);
i) recebidas a título de ganhos eventuais e os abonos expressamente desvinculados
do salário;
j) a licença-prêmio indenizada e outras indenizações, desde que expressamente
previstas em Lei;
276 Embora o Decreto 6.727/2009 tenha revogado a alínea ‘f’ do § 9º do art. 214 do Decreto 3.048/1999, entendemos que o aviso prévio indenizado é hipótese de não-incidência previdenciária, visto que não representa valor destinado a retribuir o trabalho.
119
k) a parcela recebida a título de vale-transporte, na forma da legislação própria;
l) a ajuda de custo, em parcela única, recebida exclusivamente em decorrência de
mudança de local de trabalho do empregado (470 da CLT), bem como as diárias
para viagens, desde que não excedam a 50% da remuneração mensal do
empregado;
m) a importância recebida a título de bolsa de complementação educacional de
estagiário, quando paga nos termos da Lei 11.788/2008;
n) a participação do empregado nos lucros ou resultados da empresa, quando paga
ou creditada de acordo com Lei específica, e o abono do Programa de
Integração Social/Programa de Assistência ao Servidor Público (PIS/PASEP);
o) os valores correspondentes a transporte, alimentação e habitação fornecidos
pela empresa ao empregado contratado para trabalhar em localidade distante de
sua residência, em canteiro de obras ou local que, por força da atividade, exija
deslocamento e estada, observadas as normas de proteção estabelecidas pelo
MTE;
p) a importância paga ao empregado a título de complementação ao valor do
auxílio-doença desde que este direito seja extensivo à totalidade dos
empregados da empresa;
q) as parcelas destinadas à assistência ao trabalhador da agroindústria canavieira
(art. 36 da Lei 4.870/1965);
r) o valor das contribuições efetivamente pago pela pessoa jurídica relativo a
programa de previdência complementar privada, aberta ou fechada, desde que
disponível à totalidade de seus empregados e dirigentes, observados, no que
couber, os arts. 9º e 468 da CLT;
s) o valor relativo à assistência prestada por serviço médico ou odontológico,
próprio da empresa ou com ela conveniado, inclusive o reembolso de despesas
com medicamentos, óculos, aparelhos ortopédicos, despesas médico-
hospitalares e outras similares, desde que a cobertura abranja a totalidade dos
empregados e dirigentes da empresa;
120
t) o valor correspondente a vestuários, equipamentos e outros acessórios
fornecidos ao empregado e utilizados no local do trabalho para prestação dos
respectivos serviços, bem como o ressarcimento de despesas pelo uso de
veículo do empregado, quando devidamente comprovadas;
u) o valor relativo a plano educacional que vise à educação básica (art. 21, Lei
9.394/996) e a cursos de capacitação e qualificação profissionais vinculados às
atividades desenvolvidas pela empresa, desde que não seja utilizado em
substituição de parcela salarial e que todos os empregados e dirigentes tenham
acesso ao plano;
v) os valores recebidos em decorrência da cessão de direitos autorais;
w) o valor da multa paga ao empregado em decorrência da mora no pagamento das
parcelas constantes do instrumento de rescisão do contrato de trabalho (§ 8º do
art. 477 da CLT);
x) o reembolso creche pago em conformidade com a legislação trabalhista,
observado o limite máximo de 6 anos de idade da criança, quando devidamente
comprovadas as despesas;
y) o reembolso babá, limitado ao menor salário-de-contribuição mensal e
condicionado à comprovação do registro na Carteira de Trabalho e Previdência
Social (CTPS) da empregada, do pagamento da remuneração e do recolhimento
da contribuição previdenciária, pago em conformidade com a legislação
trabalhista, observado o limite máximo de seis anos de idade da criança;
z) o valor das contribuições efetivamente pagas pela pessoa jurídica relativas a
prêmio de seguro de vida em grupo, desde que prevista em acordo ou
convenção coletiva de trabalho e disponível à totalidade de seus empregados e
dirigentes, observados, no que couber, os art. 9º e 468 da CLT.
Por fim, apontamos que há o regime diferenciado que substitui a base de cálculo da
contribuição previdenciária da agroindústria e do produtor rural na pessoa jurídica,
estabelecendo que estes contribuintes, em lugar da remuneração paga ou creditada aos
segurados da previdência social, devem utilizar como base de cálculo o valor da receita
bruta proveniente da comercialização da produção, “para o financiamento do benefício
previsto nos arts. 57 e 58 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, e daqueles concedidos
121
em razão do grau de incidência de incapacidade para o trabalho decorrente dos riscos
ambientais da atividade”, no caso da agroindústria,277 e “para o financiamento da
complementação das prestações por acidente do trabalho”,278 no caso do produtor rural
pessoa jurídica.
No campo objeto deste trabalho, a crítica que merece ser feita a esta sistemática de
substituição, a qual será abordada mais especificamente no próximo título, refere-se
exatamente sobre o percentual que integra a alíquota, pois como será visto, ele não tem
lastro em estudos relacionados à geração de riscos, fugindo, portanto, do objetivo
constitucional da equidade na forma de participação no custeio.
2.9.2.4 CRITÉRIO QUANTITATIVO – ALÍQUOTA
Restou claro que o mais importante aspecto da regra-matriz de incidência da
contribuição a cargo da empresa, para o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, está centrado no critério quantitativo,
mais precisamente na alíquota.
É fato que no capítulo relativo à natureza jurídica, tivemos que abordá-la, pois
como concluímos, o art. 22 da Lei 8.212/1991 prevê contribuição única da empresa,
trazendo em seus incisos o particionamento da alíquota, tudo segundo os parâmetros da
regra-matriz de incidência extraída do art. 195, I, “a” da Constituição Federal. Assim,
passemos ao detalhe da parte da alíquota que mais interessa ao presente trabalho.
Roque Antonio Carraza aponta que “A alíquota é o critério legal, normalmente
expresso em porcentagem, que conjugado à base de cálculo, permite que se chegue ao
quantum debeatur, ou seja, à quantia devida pelo contribuinte, ao Fisco ou a quem lhe faça
as vezes, a título de tributo”. 279
Lembra Fabiana Del Padre Tomé que “O critério quantitativo, por fim, possibilita
determinar o conteúdo da prestação objeto da relação jurídica tributária, ou seja, a
277 Lei 8.212/1991, art. 22-A, II. 278 Lei 8.870/1994, art. 25, II. 279 Contribuição denominada “Seguro de Acidentes do Trabalho (SAT)” – sua natureza tributária – alíquotas majoradas por meio de decreto – inviabilidade – questões conexas. Revista de Direito Tributário, p. 70.
122
importância devida pelo sujeito passivo tributário”. Para tanto, ressalta ela, “indica dois
conceitos que devem ser conjugados: a base de cálculo e a alíquota”.280
Wagner Balera bem ensina que no âmbito do financiamento da seguridade social,
“a relação sinistro/prêmio se acha configurada de arte que: quanto maior venha a ser
estimado o risco de sinistro tanto maior será o prêmio vertido pelo tomador, na relação
securitária”. E bem insiste o doutrinador: “A nota distintiva da contribuição para a
seguridade é o nexo que sempre deve estar presente entre contribuição e prestação”.281
Balera é bastante preciso ao expor que “A contribuição dos empregadores, para
respeitar a eqüidade no custeio, deve guardar intimidade com o risco social inerente à
atividade econômica do contribuinte”. Assim, “Incidindo com maior intensidade sobre
aqueles setores de atividades que provocam maior situação de risco, a contribuição
definiria melhor as responsabilidades sociais pelo financiamento do sistema”, em linha
com o que previu o legislador constituinte por meio do enunciado do § 9º do art. 195.
Confira-se:
As contribuições sociais previstas no inciso I do caput deste artigo poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão-de-obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho.
Em linhas mais amplas, ligadas às contribuições sociais como gênero, Paulo Ayres
Barreto bem constata que:
Fica evidente a correlação entre o custo da atividade e a receita a ser obtida, mediante instituição da contribuição. Tal correlação nos permite traçar um paralelo entre as contribuições e as taxas. Nestas, como vimos, a base da regra-matriz de incidência é o custo da atuação estatal. A alíquota é o critério legalmente estipulado para repartir esse custo. Nas contribuições, em que o critério material da regra-matriz de incidência é a descrição de um fato que independa de qualquer atividade estatal relativa ao contribuinte, a base de cálculo será uma perspectiva dimensível do fato descrito no seu antecedente. A atividade estatal que fundamenta a instituição de tal contribuição tem, por sua vez, um custo estimado. A contribuição a ser instituída terá como propósito específico gerar receita tributária compatível com tal custo. Se assim é, temos que concluir pela existência de uma correlação entre o custo da atividade estatal e o critério quantitativo da contribuição erigida. Similarmente ao que sucede nas taxas, nas contribuições, o custo da
280 Contribuições para a seguridade social: à luz da Constituição Federal, p. 56. 281 A Contribuição para a Aposentadoria Especial e para o Seguro de Acidentes do Trabalho, Sacha Calmon Navarro COELHO (Coord.). Contribuições para a Seguridade Sócial, p. 716-717.
123
atividade estatal – base para rateio – será dividido pela conjugação da base de cálculo e alíquota, ou seja, pelo critério quantitativo da regra-matriz de incidência estipulada legislativamente. Em outras palavras, o critério quantitativo de contribuições que tenham materialidade de imposto represente o critério de rateio eleito para a divisão do custo da atividade estatal. 282
Objetivamente, analisando as alíneas do inciso II do art. 22 da Lei 8.212/1991, bem
como o § 6º do art. 57 da Lei 8.213/1991, temos como partições da alíquota da
contribuição previdenciária da empresa, definidas para o custeio da aposentadoria especial
e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, as seguintes:
a) 1% para as empresas em cuja atividade preponderante o risco de acidentes de
trabalho seja considerado leve;
b) 2% para as empresas em cuja atividade preponderante esse risco seja
considerado médio;
c) 3% para as empresas em cuja atividade preponderante esse risco seja
considerado grave;
d) 12% caso a atividade exercida pelo segurado a serviço da empresa permita a
concessão de aposentadoria especial após 15 anos;
e) 9% caso a atividade exercida pelo segurado a serviço da empresa permita a
concessão de aposentadoria especial após 20 anos;
f) 6% caso a atividade exercida pelo segurado a serviço da empresa permita a
concessão de aposentadoria especial após 25 anos.
Desta forma, mediante a aplicação desses percentuais sobre a base de cálculo
estudada [remuneração mensal paga ou creditada aos segurados empregados pela empresa
(alíquotas de 1%, 2% ou 3%) ou remuneração mensal paga aos segurados que exerçam
atividade que permita a concessão de aposentadoria especial (alíquotas de 12%, 9% ou
6%)], a empresa obtém o montante a ser arrecadado mensalmente para a previdência
social, juntamente com as demais partes da alíquota de sua contribuição única.
Do mesmo modo, o Sistema Empresa de Recolhimento do FGTS e Informações à
Previdência Social (SEFIP), que é utilizado para emissão da Guia de Recolhimento do
Fundo de Garantia do Tempo de Serviço e Informações à Previdência Social (GFIP),
282 Contribuições: Regime jurídico, destinação e controle, p. 152-153.
124
deverá indicar as informações apuradas acerca da alíquota-parte em questão, conforme o
enquadramento obtido. O acréscimo das alíquotas em virtude de exposição do segurado
aos agentes nocivos é automaticamente calculado pelo sistema com base no código de
ocorrência indicado em relação a cada segurado.
Ocorre que, na tarefa de especializar a sistemática de custeio da aposentadoria
especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho para atender
ao máximo (i) as finalidades traçadas pela Constituição Federal, (ii) o objetivo da equidade
na forma de participação no custeio e a (iii) regra da contrapartida, o legislador ordinário
apontou determinados critérios para que o percentual-parte, componente da alíquota da
contribuição previdenciária, seja mensalmente apurado pela empresa sujeito passivo. São
eles:
a) atividade preponderante;
b) grau de risco de acidentes de trabalho;
c) atividade exercida pelo segurado a serviço da empresa permita a concessão de
aposentadoria especial.
“Atividade preponderante” é conceito específico previdenciário, utilizado
exclusivamente para apuração da alíquota da contribuição a cargo da empresa para custeio
da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de
trabalho. Desta forma, a atividade preponderante desenvolvida na empresa, segundo as
alíneas do inciso II do art. 22 da Lei 8.212/1991, deve ser entendida como a atividade
desempenhada pelo maior número de segurados empregados e trabalhadores avulsos no
local de trabalho. O foco, portanto, é a atividade do segurado e não a atividade da empresa.
Assim, importante deixar claro que atividade preponderante na empresa, conceito
que orienta o custeio previdenciário, não é o mesmo que atividade-fim da empresa. Esta
última pode ser entendida como a atividade para a qual a empresa foi constituída, ou seja,
representa a vocação do empreendimento. Está, assim, mais vinculada ao objeto social da
empresa, que consta, por exemplo, em seus atos societários constitutivos, como estatuto ou
contrato social. Atividade-fim, por um lado, é um conceito de Direito Comercial ou
Societário.
125
Atividade-fim, com esta característica societária, serve como uma das informações
exigidas pela Receita Federal do Brasil para fins do Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica
(CNPJ). O CNPJ “compreende as informações cadastrais de entidades de interesse das
administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”283
e, na prática, é um registro numerado único para fins de administração tributária,
individualizado por estabelecimento da empresa. O foco aqui, portanto, não é a atividade
dos segurados (âmbito previdenciário), mas sim da empresa.
Por outro lado, atividade-fim, em contraponto à atividade-meio da empresa,
também é conceito utilizado pela Justiça do Trabalho como parâmetro para identificar a
licitude da terceirização de atividades da empresa, como consolidado no item III da
Súmula 331 do Tribunal Superior do Trabalho (TST).284 Mas, ainda por este prisma, o
conceito de atividade-fim vinculado à empresa não é mesmo utilizado pelo legislador para
fins de custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de
acidente de trabalho.
Isso porque o que foi elevado pelo legislador ordinário como ponto determinante
neste âmbito do custeio previdenciário foram os riscos inerentes às atividades
desenvolvidas pelo grupo de segurados na empresa, ou seja, reúnem-se para análise os
riscos ambientais do trabalho desempenhado por cada segurado empregado ou trabalhador
avulso na empresa para apuração da atividade preponderante desenvolvida pelo grupo, a
qual, eventualmente, pode demonstrar realidade completamente diferente da citada
atividade-fim.
Fabio Zambitte Ibrahim aponta que
A lei não traz definição da atividade preponderante, lacuna preenchida pelo Regulamento da Previdência Social, aprovado pelo Decreto nº 3.048/99, o qual define como preponderante a atividade que ocupa, na empresa, o maior número de segurados empregados e trabalhadores avulsos (art. 202, § 3º do RPS).285
283 Art. 2º, Instrução Normativa 748/2007 editada pela Receita Federal do Brasil. 284 “CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. LEGALIDADE (mantida) - Res. 121/2003, DJ 19, 20 e 21.11.2003 (...) III - Não forma vínculo de emprego com o tomador a contratação de serviços de vigilância (Lei nº 7.102, de 20.06.1983) e de conservação e limpeza, bem como a de serviços especializados ligados à atividade-meio do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinação direta.” 285 Curso de Direito Previdenciário, p. 211. (Destaques no original).
126
Nesse sentido, o Decreto 3.048/1999 apresenta como conceito de atividade
preponderante: “considera-se preponderante a atividade que ocupa, na empresa, o maior
número de segurados empregados e trabalhadores avulsos” (art. 202, § 3º). Ainda segundo
a regulamentação, “É de responsabilidade da empresa realizar o enquadramento na
atividade preponderante”, obrigação esta que é mensal e pode ser, a qualquer tempo,
revista pela Receita Federal do Brasil (art. 202, § 5º).
A regulamentação do conceito de atividade preponderante para norte do custeio da
aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de
trabalho, sempre foi geradora de questionamentos judiciais pelas empresas e de
manifestações doutrinárias.
Em grande parte, a problemática ocorre pelo fato do Poder Executivo avançar em
áreas que não lhe foram dada competência para atuar. Nesse sentido, alerta José Artur
Lima Gonçalves que:
O sistema constitucional positivo brasileiro é claro e peremptório: no exercício da função regulamentar, o Executivo não pode inovar de forma inaugural a ordem jurídica. Atua no plano infralegal. Não tem nenhuma competência para criar, modificar ou extinguir direitos. Sua contribuição para a ordem jurídica esgota-se na participação de seu órgão de cúpula (o Chefe do Executivo) na elaboração legislativa (sanção ou veto) e no exercício da função regulamentar, e dos ministros de Estado, seus auxiliares (art. 76 da Constituição). 286
Essa linha limitadora da autuação regulamentar é pautada, claro, por uma norma
constitucional, a qual se extrai do art. 84 da Carta Magna, segundo o qual:
“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
...
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir
decretos e regulamentos para sua fiel execução;”
286 Imposto sobre a Renda, p. 66-67.
127
Assim, continua José Artur Lima Gonçalves, “A função regulamentar, no Brasil, à
luz da Constituição de 1988, não é só subordinada à lei, como é condicionada à própria
existência da lei”. E conclui:
Se não há lei, não há função regulamentar. O Executivo não pode – por nenhum de seus órgãos – expedir regulamentos sem lei que o requeira ou enseje. A função regulamentar não é autônoma. Só tem lugar seu exercício válido diante de lei, após a lei e para a fiel execução da lei.287
Desta forma, constata Fabio Zambitte Ibrahim,
A falta de definição legal do conceito de atividade preponderante tem trazido diversos questionamentos quanto à validade desta exação, pois, para alguns, estaria configurada violação ao princípio da legalidade estrita (art. 150, I da CRFB/88), pelo qual a definição completa da hipótese de incidência deve constar de lei.
Mas, coloca bem o doutrinador “Seria totalmente irreal supor que o legislador teria
condições de analisar todas as atividades econômicas existentes no País, verificando os
riscos de acidentes do trabalho em cada uma delas e ainda definindo, para aquelas que
exercem várias atividades, qual seria a preponderante”.
Por um lado, concordamos com esta linha, especialmente por conta da análise
constitucional feita para apuração da natureza jurídica do custeio estudado neste trabalho,
uma vez que ele deve ser o mais flexível possível, proporcionando que o sistema custeador
flutue periodicamente sempre que determinada atividade venha a implicar em maior risco
e, portanto, em mais prestações previdenciárias e, por sua vez, demande mais ingressos de
recursos financeiros para o devido custeio.
E nesse ponto, o Supremo Tribunal Federal entendeu constitucional a atividade
desempenhada pelo poder Executivo de conceituar o conceito de atividade preponderante,
pois:
O fato de a lei deixar para o regulamento a complementação dos conceitos de atividade preponderante e grau de risco leve, médio e grave, não implica ofensa ao princípio da legalidade genérica, C.F. art. 5º, II, e da legalidade tributária, C.F., art. 150, I e IV.288
287 Ibid, p. 67. 288 Recurso Extraordinário 343.446-SC, Relator Ministro Carlos Velloso.
128
Por outro lado, o Decreto 3.048/1999 avançou ilegalmente ao dispor que a
atividade preponderante da empresa definiria um único percentual de risco para toda a
empresa, desconsiderando, por exemplo, que cada estabelecimento da empresa, em
verdade, pode apresentar ambiente distinto em termos de exposição de segurados
empregados e trabalhadores avulsos a riscos. Esta limitação ilegal é localizada exatamente
no enunciado do § 3º, art. 202 do Decreto 3.048/1999 (“Considera-se preponderante a
atividade que ocupa, na empresa, o maior número de segurados empregados e
trabalhadores avulsos” – grifo nosso).
Assim, as disposições do Decreto 3.048/1999 seriam contrárias até mesmo ao art.
127, inciso II do Código Tributário Nacional (CTN), o qual determina que o
estabelecimento será considerado domicílio tributário, tendo por base os atos ou fatos por
ele gerados que derem origem à obrigação tributária.
Desta forma, as discussões judiciais mais recentes envolvendo o custeio da
aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de
trabalho, têm buscado a redução da contribuição previdenciária devida calculada com base
nos percentuais de alíquota-parte abordadas, cuja sistemática regulamentar leva em
consideração um único grau de risco da atividade preponderante para toda a empresa,
desconsiderando a realidade fática de riscos de atividades preponderantes inerentes a cada
estabelecimento da empresa cadastrado perante a Receita Federal do Brasil.
Recentemente, o Superior Tribunal de Justiça, após reiteradas decisões no mesmo
sentido, editou sua Súmula 351, que pacifica no âmbito judicial que a atividade
preponderante deve ser apurada por estabelecimento da empresa com registro no CNPJ.
Confira-se:
A alíquota de contribuição para o Seguro de Acidente do Trabalho (SAT) é aferida pelo grau de risco desenvolvido em cada empresa, individualizada pelo seu CNPJ, ou pelo grau de risco da atividade preponderante quando houver apenas um registro. (PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 11/06/2008, DJe 19/06/2008)
Ataques ainda mais graves à Constituição e à Lei 8.212/1991 têm feito os atos
administrativos exarados pelos entes arrecadadores. A vigente Instrução Normativa
3/2005, editada pela extinta Secretaria da Receita Previdenciária (SRP), por exemplo,
“orienta” os contribuintes a procederem à identificação da atividade preponderante, à
margem da Lei e do próprio Regulamento da Previdência Social. Confira-se:
129
“Art. 86...
II - considera-se preponderante a atividade econômica que ocupa, na
empresa, o maior número de segurados empregados e trabalhadores
avulsos, observado que:
...
b) não serão considerados os segurados empregados que prestam
serviços em atividades-meio, para a apuração do grau de risco, assim
entendidas aquelas que auxiliam ou complementam indistintamente as
diversas atividades econômicas da empresa, tais como serviços de
administração geral, recepção, faturamento, cobrança, contabilidade,
vigilância, dentre outros;”
Lembre-se de que a já revogada Orientação Normativa (ON) 2/1997, editada pelo
antigo Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), incorria nas mesmas
ilegalidades. Ora, excluir segurados do cálculo para apuração da atividade preponderante é
fugir, flagrantemente, da orientação dada pela finalidade constitucional das contribuições
previdenciárias, além de um ataque frontal ao princípio da equidade na forma de
participação no custeio. Sabe-se que em determinadas empresas o contingente de pessoas
que trabalham no ambiente administrativo é representativo e, certamente, deve influenciar
na apuração da atividade preponderante desempenhada pelos segurados, como manda a
Lei, sob pena de se distorcer por completo a sistemática prevista pelo legislador para
custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente
de trabalho.
Em resposta às ilegalidades que aqui se comenta, o Superior Tribunal de Justiça
(SJT) já afastou o critério antes disposto na referida ON MPAS 2/1997, mantido na IN
SRP 3/2005. Confira-se:
“TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL. CONTRIBUIÇÃO PARA O
SEGURO DE ACIDENTES DO TRABALHO - SAT. ATIVIDADE
PREPONDERANTE POR CADA ESTABELECIMENTO DA
EMPRESA. EXCLUSÃO. FUNCIONÁRIOS DA ADMINISTRAÇÃO.
ON/MPAS Nº 02/97. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE.
130
PROVIMENTO. I - Esta Corte tem-se manifestado no sentido da
impossibilidade de se averiguar a atividade preponderante da empresa por
sua generalidade, devendo esta ser feita por cada estabelecimento. II - A
exclusão dos funcionários da administração, por meio da ON/MPAS nº
02/97, para o fim de determinar a atividade preponderante da empresa,
fere o princípio da legalidade, porquanto tal preceito não está previsto
na Lei nº 8.212/91, a qual trata do Seguro de Acidentes do Trabalho. III -
Recurso especial provido.” (RESP 490725 – SC – 1ª T. – Rel. Min.
Francisco Falcão – DJU 23.06.2003)
“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO - AGRAVO REGIMENTAL -
RECURSO ESPECIAL - TRIBUTÁRIO - SEGURO DE ACIDENTE
DO TRABALHO (SAT) - ALÍQUOTA - GRAU DE RISCO FIXAÇÃO
COM BASE EM CADA ESTABELECIMENTO - PRECEDENTES -
ON/MPAS Nº 02/97 - FUNCIONÁRIOS DA ADMINISTRAÇÃO -
EXCLUSÃO - OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE.
...
Constata-se, ainda, a ocorrência de omissão quanto à questão da
ilegalidade da Orientação Normativa 02/97, suscitada no recurso especial.
Este Superior Tribunal de Justiça tem entendido que o referido diploma
normativo ofendeu o princípio da legalidade, ao determinar a exclusão
dos empregados que trabalham na atividade-meio, para fim de verificação
do grau de risco da empresa, uma vez que criou preceito não previsto na
Lei n. 8.212/91, a qual disciplina o Seguro de Acidentes do Trabalho.
Nesse sentido: REsp 321.290/SC, Rel. Min. Castro Meira, DJ 18/4/2005;
REsp 490.725/PR, Rel. Min. Francisco Falcão, DJ 22/4/2003; REsp
412.789/SC, Rel. Min. Garcia Vieira, DJ 27/5/2002. Embargos de
declaração acolhidos, com efeitos modificativos, para dar provimento, em
parte, ao recurso especial, a fim de reconhecer a ilegalidade da ON. n.
02/97 e o direito à fixação da alíquota do SAT com base no grau de risco
aferido em cada estabelecimento identificado por seu CNPJ.” (EDcl no
AgRg no REsp 328.798/PR, Rel. Ministro FRANCIULLI NETTO,
SEGUNDA TURMA, julgado em 02/08/2005, DJ 05/09/2005 p. 335 –
nossos destaques).
131
“TRIBUTÁRIO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO
ESPECIAL. SAT. ON 02/97.
...
3. A exclusão dos funcionários da administração, por meio da ON/MPAS
nº 02/97, para o fim de determinar a atividade preponderante da empresa,
fere o princípio da legalidade, porquanto tal preceito não está previsto na
Lei nº 8.212/91, a qual trata do Seguro de Acidentes do Trabalho. 4.
Embargos de declaração acolhidos, com efeito modificativo.” (EDcl nos
EDcl no REsp 321290/SC, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA
TURMA, julgado em 15/02/2005, DJ 18/04/2005 p. 245 – nossos
destaques).
Passemos ao exame do grau de risco de acidente de trabalho como critério
estipulado pela Lei 8.212/1991 para que o percentual-parte, componente da alíquota da
contribuição previdenciária, seja mensalmente apurado pela empresa sujeito passivo.
Augusto Venturi bem posiciona a questão do risco de acidentes de trabalho vinculado ao
custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente
de trabalho, explicando que:
A regra de que, no seguro social, a quantia das cotizações vem predeterminada por lei e é independente de valoração dos riscos individuais sofre, porém, algumas exceções. Geralmente, se verifica no seguro de acidente aos empresários. A cotização (também chamada neste caso frequentemente prêmio, como nos seguros privados) apenas excepcionalmente é fixada para todas as empresas ou para ramos de atividade produtiva: geralmente, o tipo de prêmio a pagar sobre as retribuições dos trabalhadores dependentes varia segundo a categoria de risco que se atribui à empresa e está previsto que, seja com base no número e na gravidade dos sinistros que se verificam na prática, seja com base em uma valoração técnica da peculiar periculosidade ou não periculosidade de cada unidade produtiva, e junto aos meios de preservação introdutivos, dê lugar, para cada empresa individual, a incrementos ou reduções de prêmios. Na medida em que apenas se pode evitar uma parte dos acidentes por meio das medidas de prevenção, este sistema de moderada variação de prêmios segundo a periculosidade empresarial sem dúvida tem estimulado os empresários a zelar pela seguridade de seus próprios empregados. 289
289 Augusto VENTURI, Los fundamentos científicos de la Seguridad Social, p. 229. (Tradução nossa).
132
Como bem resume Miguel Horvath Júnior, “A previdência social pressupõe o
pagamento de contribuições e riscos pré-determinados (com determinada previsão
financeira para cobri-los)”.290
Ensina Ilídio das Neves que:
Havendo desagregação, os valores das taxas variam necessariamente por eventualidades, dadas as diferenças existentes, quer relativamente à amplitude da incidência dos riscos sociais, com efeitos nos encargos financeiros, quer quanto ao universo das pessoas normalmente abrangidas (por exemplo, o desemprego relativamente à doença), quer no que respeita à gravidade dessa incidência (por exemplo, a invalidez em comparação com a doença).291
Cumpre destacar que a expressão “risco de acidentes de trabalho”, encontrada no
enunciado das alíneas “a”, “b” e “c” do inciso II do art. 22 da Lei 8.212/1991, como baliza
para a identificação do “grau de risco” da atividade preponderante da empresa, pode ser
considerada espécie do “risco social” já abordado neste trabalho.
Lembre-se, portanto, ainda como ensina Miguel Horvath Júnior, que “Risco é o
perigo que ameaça o indivíduo e se transfere para a sociedade atingindo toda a
coletividade, fazendo surgir a necessidade social”. Para o doutrinador, “Risco social é
conceito utilizado pela seguridade social, enquanto o risco individualmente considerado é
inerente ao seguro privado”.292
O “risco de acidentes do trabalho” que aqui se comenta e que modula o percentual
de alíquota-parte a ser considerado pela empresa para custeio da aposentadoria especial e
dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho é também
regulamentado pelo Decreto 3.048/1999, o qual, por meio da “Relação de Atividades
Preponderantes e Correspondentes Graus de Risco (Conforme a Classificação Nacional de
Atividades Econômicas)” (Anexo V), detalha as atividades econômicas preponderantes que
podem ser desenvolvidas pelos segurados da empresa, bem como os respectivos graus de
risco previdenciários, representados pelos percentuais de 1%, 2% ou 3%.
290 Direito Previdenciário, p. 93. 291 Direito da Segurança Social, p. 341. 292 Salário Maternidade, p. 26 e 27.
133
Marcus Orione Gonçalves Correia e Érica Paula Barcha Correia com naturalidade
constatam que, “há autorizativo da própria lei – art. 22, § 3º, da Lei n. 8.212, de 1991 –
para que decretos indiquem as atividades submetidas aos diversos níveis de risco”. Assim,
dizem eles, “nada há que conspire, ainda aqui, contra o princípio da legalidade”. E
concluem na forma que concordamos:
Logo, nada mais normal (sob o viés jurídico) que empresas, cujo risco de acidente do trabalho é menor, contribuam de forma menos significativa para a manutenção do sistema de atendimento aos que se acidentam no exercício de seu labor. E, por outro lado, que empresas, cujo risco de acidente em seu ambiente é maior, contribuam com mais. 293
Ocorre, porém, que relativamente à tabela regulamentar de graus de riscos, não está
sendo observada de maneira eficaz a regra da contrapartida. Isso porque a legislação é
completamente estática em relação os graus de riscos impostos pela Lei, ou seja, não há
uma flutuação constante, baseada em dados estatísticos, que demonstrem que os
percentuais lançados no Anexo V do Decreto 3.048/1999, efetivamente, representem que
determinada atividade preponderante é afetada por grau de risco leve, médio ou grave,
advindo das estatísticas acerca das prestações previdenciárias.
Este fato é preocupante, pois denota que a finalidade da contribuição social da
empresa não vem sendo observada, culminando em grave vício de inconstitucionalidade. O
que ocorre, portanto, é um total descompasso com a Constituição da República, pois se
estipula tabela fixa de graus de risco, compulsoriamente seguida pelos contribuintes todos
os meses, sem nenhuma demonstração de origem em prestações previdenciárias.
Para que se tenha uma boa percepção do atraso em questão, a tabela de atividades
preponderantes e graus de riscos para fins de custeio da aposentadoria especial e dos
benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho vigeu sem alterações
quaisquer por 8 anos (entre 7/5/1999 a 31/5/2007).
A nova tabela, divulgada pelo Decreto 6.042/2007, vigente desde 1/6/2007, já conta
com mais de 2 anos sem qualquer alteração relacionada aos graus de riscos ou atividades
preponderantes que dispõe. E durante essas inércias, a sociedade evolui, novas atividades
econômicas são criadas, novas realidades em relação à segurança no ambiente de trabalho
293 Curso de Direito da Seguridade Social, p. 143.
134
são implementadas, novas percepções de risco no ambiente de trabalho tem lugar, porém a
regulamentação em discussão permanece imóvel.
Também é sabido que há casos de empresas e empregadores que, muito embora
mensalmente arquem com o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, nunca geraram quaisquer dos
benefícios a que se destina o financiamento em tela, outro claro indício de desvio de
finalidade. Wagner Balera, por exemplo, abordando a regra da contrapartida, esclarece que
“Nela está enunciado que não há benefício sem fonte de custeio, o que é absolutamente
certo”; mas, conclui “nela também está escrito que não há fonte de custeio sem
benefício”.294
Essas críticas à classificação estática de graus de riscos para o custeio da
aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de
trabalho, imposta pelo Anexo V do Decreto 3.048/1999, são agravadas pelo fato que hoje
os dados previdenciários estatísticos estão cada vez mais organizados e amplamente
disponíveis, inclusive ao público em geral pela internet.
Como aponta Wagner Balera,
De efeito, quem só desenvolvesse atividade em situações de grave risco, de quem se cobrasse proporcionalmente menor tributo na medida em que se contratasse (o que decorre da integração normativa) que os resultados danosos geram maior dispêndio para os cofres da seguridade social, estaria onerando, por via reflexa, quem administra empresas onde o risco é manifestamente menor e que, pela sistemática adotada, poderia ser havido como integrantes da mesma comunidade de riscos.
E critica: “O grau de risco da atividade econômica tributada deve refletir o dado de
uma realidade com base em todos os elementos técnicos disponíveis, sem nenhuma
omissão injustificada”.295
Lembramos que a providência não é nova em nosso Direito. A revogada Lei
6.367/1976, por exemplo, grafava que “O Ministério da Previdência e Assistência Social
(MPAS) classificará os três graus de risco em tabela própria organizada de acordo com a
atual experiência de risco, na qual as empresas serão automaticamente enquadradas,
294 Sobre Reformas e Reformas Previdenciárias, in Revista de Direito Social, p. 45. 295 Wagner BALERA, A Contribuição para a Aposentadoria Especial e para o Seguro de Acidentes do Trabalho. Sacha Calmon Navarro COELHO (Coord.). Contribuições para a Seguridade Social, p. 721.
135
segundo a natureza da respectiva atividade”; porém, “A tabela será revista trienalmente
pelo Ministério da Previdência Social, de acordo com a experiência de risco verificada”
(Art. 15, §§ 2º e 3º).
Dessa forma, entendemos que, assim como o auto-enquadramento da empresa para
fins de custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de
acidente de trabalho é mensal, por determinação da legislação, a tabela de atividades
preponderantes e graus de riscos também deveria ser revista pelo menos anualmente, como
medida de atendimento máximo aos ditames da Constituição Federal.296
Como último critério estipulado pela Lei 8.212/1991 para que o percentual-parte,
componente da alíquota da contribuição previdenciária, seja mensalmente apurado pela
empresa sujeito passivo, temos a atividade exercida pelo segurado a serviço da empresa
que permita a concessão de aposentadoria especial, cujos percentuais de alíquota estão
previstos no § 6º do art. 57 da Lei 8.213/1991.
Segundo Miguel Horvath Júnior “A Lei n° 9.732/98 determinou que cabe às
empresas o financiamento da aposentadoria especial”. Segundo o doutrinador, “A empresa
deve elaborar ‘folha suplementar’ para recolhimento à previdência social”, sendo que “Esta
contribuição adicional funciona como um elemento incentivador para que o empregador
adéqüe o meio ambiente laboral, investindo na proteção e prevenção de acidentes”. E
conclui:
Quanto maior for o nível de agressão maior será a alíquota da contribuição adicional. Assim para atividades que exijam 15 anos de trabalho sujeitos às condições especiais a alíquota da contribuição adicional será de 12%; para as atividades que exijam 20 anos de trabalho sujeitos às condições especiais, a alíquota da contribuição adicional será de 9%; para as atividades que exijam 25 anos de trabalho sujeitos às condições especiais, a alíquota da contribuição adicional será de 6%.297
Também aqui houve discussões judiciais e doutrinárias contrárias às alíquotas-parte
apuradas com base na atividade exercida pelo segurado a serviço da empresa para a
concessão de aposentadoria especial. Para Ives Gandra da Silva Martins e Patrícia
296 Segundo Wagner Balera: “Quanto à periodicidade na verificação do status vigente do mapa de riscos, entendo de bom alvitre que se adote o critério temporal dos contratos de seguro. A cada ano o assunto deve ser reavaliado. Aliás, no Anteprojeto de Lei que dispõe sobre a administração dos riscos e danos do trabalho elaborado pelo Ministério do Trabalho, essa regra figurava com bastante propriedade”. Sacha Calmon Navarro COELHO (Coord.). Contribuições para a Seguridade Social, p. 738. 297 Lei Previdenciária Comentada – Lei 8.213/91 – Planos de Benefícios, p. 153.
136
Fernandes de Souza Garcia, por exemplo, “A Lei nº 9.732/98, ao estabelecer que o
benefício da aposentadoria especial será financiado pela contribuição prevista no inc. II do
art. 22 da Lei nº 8.212/91, ou seja, pelo SAT, está descaracterizando esta contribuição, que
foi instituída para cobertura dos riscos ambientais do trabalho”. Assim, entendem eles, “A
alteração da destinação, ainda que sob a forma de uma ampliação de sua finalidade,
equivale a instituição de uma nova contribuição”.298
É fato, porém, como foi exaustivamente abordado neste trabalho, que a
contribuição do empregador é única e fundamentada no art. 195, I, “a” da Constituição
Federal. Desta forma, a técnica utilizada pelo legislador ordinário de fatiar a alíquota em
partes que melhor reflitam o princípio da equidade na forma de participação no custeio, de
maneira alguma representa criação de nova fonte de custeio. Repita-se: a fonte de custeio
em tela é a mesma, ou seja, é contribuição previdenciária da empresa, composta por vários
percentuais definidos pelo legislador ordinário para compor a alíquota aplicável. Não há,
portanto, inconstitucionalidade nessa sistemática.
Nessa linha, adotamos o pensamento de Fabio Zambitte Ibrahim para concluir,
especificamente quanto à constitucionalidade dos percentuais para custeio do benefício
previdenciário de aposentadoria especial, que: 299
Confundir-se o aumento de contribuição existente com nova figura exacional é erro crasso – não se deve rotular a ampliação de incidência já existente como nova imposição. Por óbvio, é impossibilidade lógica ‘criar’ contribuição nos mesmos moldes de hipótese de incidência já definida existente, sendo a tão prolatada ‘criação’ mera ampliação da cobrança, com fins específicos. Da mesma forma, errônea a argumentação no sentido de que seria inconstitucional a criação ou ampliação de fonte de custeio para benefício já existente. O sistema previdenciário, incluindo o SAT, deve manter seu equilíbrio financeiro e atuarial e, sendo este também dinâmico, ao se vislumbrar as mutações das premissas básicas do sistema, deve o administrador agir prontamente, evitando o desequilíbrio, seja por aumento de contribuição, ampliação dos requisitos de elegibilidade ou mesmo redução das prestações futuras. Admitir-se que o custeio preestabelecido pela lei é imutável gera conclusão absurda de que o sistema nunca poderá adequar-se a nova realidade, quando, por exemplo, a expectativa de vida da população aumenta de forma generalizada, o que evidentemente demanda mudanças nas regras do sistema. 300
298 Inconstitucionalidade e ilegalidade da contribuição contra acidentes de trabalho – SAT, in Revista Dialética de Direito Tributário, 51, p. 79. 299 Curso de Direito Previdenciário, p. 210 e 222. 300 Ibid, p. 210 e 222-224.
137
Segundo o art. 58, da Lei 8.213/1991, “A relação dos agentes nocivos químicos,
físicos e biológicos ou associação de agentes prejudiciais à saúde ou à integridade física
considerados para fins de concessão da aposentadoria especial de que trata o artigo anterior
será definida pelo Poder Executivo”. Desta forma, o Decreto 3.048/1999 apresenta em seu
Anexo IV, intitulado “Classificação dos Agentes Nocivos”, uma relação de agentes
químicos, agentes físicos, agentes biológicos e associações de agentes com os
correspondentes tempos de exposição para direito ao benefício de aposentadoria especial.
Desta forma, a empresa deve, com base no Anexo IV do Decreto 3.048/1999,
identificar301 eventual agente nocivo ao qual está exposto determinado segurado,
verificando o respectivo tempo de exposição máximo em anos o que, consequentemente,
levará à identificação das alíquotas-parte de 12%, 9% ou 6% incidentes sobre a
remuneração apenas dos segurados expostos e que, portanto, demandam este custeio.
Finalmente, a contribuição previdenciária da agroindústria e do produtor rural
pessoa jurídica segue sistemática diferenciada, não só em relação à base de cálculo da
contribuição previdenciária, como visto, mas principalmente quanto à alíquota-parte. Desta
forma, enquanto as empresas em geral modulam o custeio da aposentadoria especial e dos
benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho por meio dos percentuais de
1%, 2% ou 3%, respectivamente para os graus de risco de acidente de trabalho leve, médio
ou grave, a agroindústria e produtor rural pessoa jurídica ficam sujeitas à alíquota-parte de
0,1%, que como visto incide sobre o valor da receita bruta proveniente da comercialização
da produção.
Ora, se já em relação aos percentuais vinculados aos graus de risco tecem-se
diversas críticas pelo descolamento entre a realidade do custo, frequência e gravidade
relacionados às prestações previdenciárias geradas pelas empresas, uma vez que a tabela de
atividades preponderantes e riscos não sofre atualizações periódicas, com um agravante de
ter uma estipulação de alíquota fixa e sem lastro em qualquer estudo estatístico ou atuarial
para todo e qualquer produtor rural pessoa jurídica ou agroindústria. Em ambiente de
trabalho rural, historicamente conhecido por ser altamente degradante à saúde e integridade
301 A comprovação da efetiva exposição do segurado aos agentes nocivos será feita mediante formulário, na forma estabelecida pelo Instituto Nacional do Seguro Social, emitido pela empresa ou seu preposto, com base em laudo técnico de condições ambientais do trabalho expedido por médico do trabalho ou engenheiro de segurança do trabalho nos termos da legislação trabalhista.
138
do trabalhador, a sistemática de custeio sob crítica apresenta-se totalmente desgarrada do
princípio da equidade na forma de participação no custeio.
2.9.2.4.1 POSSIBILIDADES DE AUMENTO OU DIMINUIÇÃO DAS ALÍQUOTAS – FATOR
ACIDENTÁRIO DE PREVENÇÃO (FAP)
A Constituição da República apresenta-se instrumento de maior relevo na tarefa de
garantir ao trabalhador a “redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de
saúde, higiene e segurança” (art. 7, XXII).
Como ressalta Fábio Zambitte Ibrahim, a Lei
também traz dispositivo de relevância, ao permitir que o Ministério da Previdência Social – MPS possa alterar, com base nas estatísticas de acidentes do trabalho, apuradas em inspeção, o enquadramento de empresas para efeito da contribuição ao SAT, a fim de estimular investimentos em prevenção de acidentes (art. 22, § 3º da Lei nº 8.212/1991).302
Wladimir Novaes Martinez indica que “Se o contribuinte se julga equivocadamente
classificado nessa relação de riscos e alíquotas deve elaborar dossiê fundamentado e
encaminhá-lo ao MPAS”.303
A legislação previdenciária, portanto, já dispunha de caminho para que as
alíquotas-parte para custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários
decorrentes de acidente de trabalho fossem ajustadas conforme o efetivo risco
individualizado da empresa ou de seu setor, como bem estabelece o enunciado do § 3º, art.
22 da Lei 8.212/1991. Confira-se:
O Ministério do Trabalho e da Previdência Social poderá alterar, com base nas estatísticas de acidentes do trabalho, apuradas em inspeção, o enquadramento de empresas para efeito da contribuição a que se refere o inciso II deste artigo, a fim de estimular investimentos em prevenção de acidentes.
302 Curso de Direito Previdenciário, p. 213. 303 Curso de Direito Previdenciário. Tomo II: Previdência Social, p. 585.
139
Assim, com a finalidade de estimular investimentos destinados a diminuir os riscos
ambientais no trabalho, destaca-se que o Decreto 3.048/1999 dispõe que poderá ser
alterado “o enquadramento de empresa que demonstre a melhoria das condições do
trabalho, com redução dos agravos à saúde do trabalhador, obtida através de investimentos
em prevenção e em sistemas gerenciais de risco” (art. 203 do Decreto 3.048/1999).
Essa regulamentação restou fortalecida por meio do art. 10 da Lei 10.666/2003, nos
seguintes termos:
A alíquota de contribuição de um, dois ou três por cento, destinada ao financiamento do benefício de aposentadoria especial ou daqueles concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho, poderá ser reduzida, em até cinquenta por cento, ou aumentada, em até cem por cento, conforme dispuser o regulamento, em razão do desempenho da empresa em relação à respectiva atividade econômica, apurado em conformidade com os resultados obtidos a partir dos índices de frequência, gravidade e custo, calculados segundo metodologia aprovada pelo Conselho Nacional de Previdência Social.
Por essa razão, tivemos a Resolução 1.236/2004 editada pelo Conselho Nacional de
Previdência Social (CNPS), “atualizada” pela Resolução MPS/CNPS 1.269/2006, que
aprovou uma proposta metodológica que trata da flexibilização das alíquotas de
contribuição para o custeio em tela, e buscava criar meios que identificassem as empresas
que investem em prevenção de acidentes de trabalho e que, consequentemente, poderão
receber até 50% de redução da alíquota da contribuição em estudo ou, em dimensão
oposta, onerar-se em até 100%.
Foi dessa forma que surgiu o Fator Acidentário de Prevenção (“FAP”), previsto no
§ 1º do art. 202-A do Decreto 3.048/1999, na redação dada pelo Decreto 6.042/2007, que
consistirá em um multiplicador variável dentro do intervalo continuo de 0,50 a 2,00, a ser
considerado para reduzir ou aumentar a alíquota-parte do art. 22, II da Lei 8.212/1991,
tendo em vista ocorrências sobre benefícios previdenciários incapacitantes concedidos e
relacionados à atividade da empresa (frequência, gravidade e custo).
140
2.9.2.4.2 REFORMA TRIBUTÁRIA – PROMESSA DE DESONERAÇÃO DA FOLHA DE
PAGAMENTOS
Embora o presente trabalho tenha cunho estritamente científico e, desta maneira,
interprete exclusivamente o Direito Positivo, entendemos prudente pedir licença para
resvalar no mundo fenomênico e não deixar de abordar o que atualmente se discute no
Congresso Nacional, ou seja, o “Projeto de Reforma Tributária”, o qual, relativamente ao
custeio da previdência social, aparenta envolver diretamente a base de cálculo das
contribuições previdenciárias que se estudou.
O Ministério da Fazenda, por exemplo, em cartilha que comenta a Reforma
Tributária, aponta como um dos “Principais problemas do Sistema Tributário”:
“2.6. Tributação Excessiva da Folha de Salários
Uma das características do sistema tributário brasileiro é a elevadíssima
tributação da folha de salários, que resulta não apenas da contribuição
previdenciária e do FGTS, mas também do financiamento de programas
que não tem qualquer relação com o salário dos trabalhadores, como as
ações do Sistema “S” e a educação básica (financiada pela contribuição
para o salário educação).
Esta elevada tributação da folha de pagamentos traz uma série de
impactos negativos para a economia brasileira:
• piora das condições de competitividade das empresas nacionais;
• estímulo à informalidade;
• baixa cobertura da previdência social (hoje 51% dos ocupados no Brasil
não contribuem para a previdência)”.304
Desta forma, o “Projeto de Reforma Tributária” tem entre seus objetivos
“implementar medidas de desoneração tributária, principalmente nas incidências mais
prejudiciais ao desenvolvimento”. Entre essas medidas, resume o Ministério da Fazenda,
está:
304 Disponível em http://www.fazenda.gov.br/portugues/documentos/2008/fevereiro/Cartilha-Reforma-Tributaria.pdf/ Acesso em 25 jul. 2009.
141
“3.5. Desoneração
a) Desoneração da Folha Salarial
A principal medida de desoneração proposta é a redução de 20% para
14% da contribuição dos empregadores para a previdência, a qual seria
implementada ao ritmo de um ponto percentual por ano, a partir do
segundo ano após a aprovação da Reforma. Pela PEC, o Poder Executivo
deverá encaminhar ao Congresso, no prazo de 90 dias após a aprovação
da Reforma, projeto de lei implementando a redução. Para evitar que a
mudança se reflita em um aumento do déficit da previdência, serão
adotadas medidas – ainda em estudo – para compensar este impacto.
Complementarmente à redução da contribuição patronal para a
previdência, a extinção da Contribuição para o Salário Educação,
compensada pela criação do IVA-F, implicará na desoneração da folha
em mais 2,5%.
No agregado, as duas medidas implicam numa desoneração equivalente a
8,5% do valor da folha de salários das empresas, contribuindo de forma
relevante não apenas para reduzir a informalidade no mercado de
trabalho, mas também para aumentar a competitividade das empresas
nacionais e estimular o crescimento de setores intensivos em trabalho”.305
Verifica-se, portanto, que são vislumbradas alterações na sistemática de custeio da
previdência social, sobretudo no que tange às contribuições vertidas pelo empregador e
pelas empresas. Caso sejam aprovadas pelo Congresso Nacional as medidas comentadas
pelo Ministério da Fazenda, entretanto, parece-nos que o custeio da aposentadoria especial
e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho não seria afetado, uma
vez que menciona-se apenas a alíquota-parte básica de custeio pelas empresas e
empregadores (20% sobre a remuneração paga ou creditada pela prestação de serviços
prestados por pessoas físicas).
Além disso, se os riscos relacionados ao ambiente de trabalho persistirem e
continuarem geradores de necessidades e, por consequência, de prestações previdenciárias,
as alíquotas norteadoras do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho deverão seguir existindo, ainda que se
305 Disponível em http://www.fazenda.gov.br/portugues/documentos/2008/fevereiro/Cartilha-Reforma-Tributaria.pdf/ Acesso em 25 jul. 2009.
142
definam alterações relacionadas às bases de cálculo. Essa perspectiva tem vinculação
especial com o que já se tratou à exaustão neste trabalho, ou seja, a necessidade de
preservação do princípio da equidade na forma de participação no custeio.
143
3 CONCLUSÃO
Escolhemos como objeto de estudo um específico ponto do custeio da previdência
social, ramo da seguridade social que busca eliminar e/ou neutralizar contingências sociais,
como as geradas pelo trabalho em razão de riscos de doenças e/ou invalidez por acidentes e
riscos de aceleração do envelhecimento natural do homem.
Em nossas análises científicas, os esforços foram o de concentrar os estudos “no
financiamento do benefício previsto nos arts. 57 e 58 da Lei no 8.213, de 24 de julho de
1991, e daqueles concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa
decorrente dos riscos ambientais do trabalho, sobre o total das remunerações pagas ou
creditadas, no decorrer do mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos”,
conforme a redação atual do art. 22, II da Lei 8.212/1991.
Tratamos, portanto, do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho. E para que pudéssemos examinar em
detalhe as questões concernentes ao tema, elegemos algumas premissas como ponto de
partida, assim sintetizadas:
1. O problema central deste trabalho foi tratar com precisão e devido cuidado
científico o tema do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários
decorrentes de acidente de trabalho, buscando identificar corretamente sua natureza
jurídica, seus fundamentos constitucionais, suas características próprias e aquelas
eventualmente compartilhadas com os demais caracteres previdenciários.
2. Nosso caminho, portanto, foi organizar as normas jurídicas extraídas dos textos
legais vigentes, partindo logicamente da Constituição Federal para que pudéssemos
imprimir precisão científica à análise do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, tendo como finalidade principal de
saber se o tema tratar-se-ia de uma contribuição previdenciária em si ou de um aspecto do
custeio previdenciário.
3. O estudo da dimensão constitucional do tributo para análise do custeio
previdenciário proporciona ao intérprete do Direito a consciência a respeito da premissa
metodológica de que a dimensão implica em limite, que, por sua vez, implica em sistema.
Assim, conduzimos este trabalho pela guia da “noção de sistema”, esta como a ferramenta
144
mais importante para o estudo do custeio previdenciário. Para tanto, foi fundamental
manter em todo trabalho a consciência clara acerca da diferença entre os mundos dos
fenômenos, das normas e da ciência.
4. Seguridade social é um instrumento que o Estado coloca em circulação para atender
aos seus fins de libertar os indivíduos das necessidades sociais. Representa um ideal de
libertar os indivíduos de todas as necessidades imagináveis e que o Direito da seguridade
social tem amparo na realidade, representando as possibilidades de dar forma aos ideais
políticos, condicionado às disponibilidades econômicas e financeiras do Estado. No Brasil,
pode ser interpretada como o conjunto de medidas constitucionais de proteção dos direitos
individuais e coletivos relativos à saúde, à previdência social e à assistência social.
Partindo dos três pilares da seguridade social (saúde, previdência e assistência
social), o presente trabalho teve como alvo a previdência social, em que se encontra
protegido o trabalhador e, consequentemente, o custeio da aposentadoria especial e dos
benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho.
5. Entre os princípios da seguridade social, os dois que mais conferem diretrizes
máximas constitucionais ao custeio previdenciário são o princípio da equidade na forma de
participação no custeio e o princípio da diversidade da base de financiamento.
6. Em decorrência do princípio da diversidade de bases de financiamento da
seguridade social, a Constituição da República relaciona distintas bases de cálculo das
contribuições para o seu custeio, entre elas a contribuição do empregador, da empresa e da
entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre a folha de salários e demais
rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe
preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício (art. 195, I, “a” da Constituição Federal).
7. O estudo da previdência social deve partir de uma premissa conceitual, ou seja, a
diferença entre proteção social e previdência social, sendo que proteção social seria o
conjunto das medidas que, tendo a previdência social na linha de frente, possibilitam que a
sociedade atenda a certas necessidades essenciais dos indivíduos que a compõem. Com
suas normas e princípios instalados na Constituição da República, a previdência social
configura-se no ramo da seguridade social que ampara seus contribuintes e dependentes
legais por ocasião de infortúnios, como o desemprego, a velhice, a morte, a maternidade e
os encargos de família.
145
8. O art. 195 da Constituição da República, por sua vez, dispõe sobre os custeadores
da seguridade social e, por consequência, de seu vértice, a previdência social. A relação
jurídica de custeio se desenvolve por intermédio de instrumentos tributários e tem por
objetivo custear os benefícios, por meio de arrecadação de contribuições sociais.
9. Entre as prestações previdenciárias, os benefícios que podem ser apontados como
diretamente custeados pela parte da contribuição previdenciária do empregador e da
empresa com fundamento na Lei 8.212/1991, art. 22, inciso II e na Lei 8.213/1991, art. 57,
§§ 6º e 7º, são a aposentadoria por invalidez, a aposentadoria especial, o auxílio-doença e o
auxílio-acidente.
A partir destes conceitos, com fundamento na doutrina previdenciária mais
abalizada e no direito positivo brasileiro, identificamos critérios que orientem com precisão
o estudo do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes
de acidente de trabalho.
Nesse contexto, extraímos as seguintes conclusões:
1. Nosso sistema de seguridade social é custeado por contribuições sociais destinadas
ao custeio de um único fim (seguridade social) que, perseguido por meio do Plano
Plurianual de Investimento (PPI), é um desdobramento anual da Lei de Diretrizes
Orçamentárias com a qual está encadeada a proposta de Orçamento da seguridade social. A
previdência social compartilha com a saúde e assistência social os recursos obtidos, sendo
que a Constituição da República determina que a seguridade social será financiada por toda
a sociedade, de forma direta e indireta.
2. As contribuições sociais têm suas linhas gerais contornadas pelo art. 149 da
Constituição da República. Muitas foram as teorias para explicar a natureza jurídica das
contribuições sociais previdenciárias, como a teoria da parafiscalidade; porém, parecem-
nos superadas as dúvidas relacionadas à natureza jurídica das contribuições sociais, uma
vez que a doutrina e jurisprudência interpretam que as contribuições sociais têm natureza
de tributo.
3. As contribuições instituídas com base nos arts. 149 e 195 da Constituição Federal
têm regime jurídico especial, mas são espécies do gênero tributo, devendo ser instituídas
com observância dos princípios gerais comuns à tributação, acrescidos dos princípios
pertinentes a essas figuras tributárias especiais.
146
4. Por serem especiais, as contribuições para custeio da previdência social, incluindo
os aspectos do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários
decorrentes de acidente de trabalho, têm fundamento complementar especial no art. 195 da
Constituição da República. É de competência exclusiva da União instituir as contribuições
sociais para o financiamento da seguridade social.
5. O legislador constitucional (art. 195, caput) conferiu competência ao legislador
ordinário para que este cuide do financiamento da seguridade social (“nos termos da lei” –
art. 195, caput) mediante vários recursos (fontes de custeio), entre os quais está a
contribuição social do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada (“na forma
da lei” – art. 195, I), incidente sobre “a folha de salários e demais rendimentos do trabalho
pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem
vínculo empregatício” (art. 195, I, “a”).
6. O enunciado do art. 22 da Lei 8.212/1991 advém de fonte de custeio
constitucionalmente prevista (arts. 149 e art. 195, I, “a”), onde está instalado o aspecto do
custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente
de trabalho.
7. Em relação às contribuições sociais para o custeio da seguridade social o legislador
constituinte preocupou-se detalhadamente em indicar as finalidades que devem ser
atingidas por estes tributos, na forma do art. 195 da Carta Magna, desenhando muito bem a
regra-matriz de incidência das contribuições sociais cuja competência tributária lá foi
prevista.
8. O Sistema Tributário Nacional permite que um mesmo fato venha a ser,
validamente, hipótese de incidência de um imposto e de uma contribuição social,
justamente porque, em relação às contribuições sociais, a finalidade e a destinação
informam a regra-matriz de incidência.
9. No estudo das contribuições sociais, o posicionamento científico acerca da
finalidade e da destinação, que mais bem interpreta a linha adotada pelo legislador
constituinte, é o que aloca esses institutos jurídicos como princípios informadores das
contribuições sociais. Assim, embora a finalidade e a destinação não integrem a regra
matriz de incidência, elas pré-constituem as contribuições sociais, em especial, as
contribuições previdenciárias.
147
10. A regra da contrapartida surge como princípio e ainda que não esteja relacionado
nos enunciados tidos como objetivos da seguridade social, este tem importância
equivalente, sobretudo no que tange ao custeio da seguridade social. Ela tem a lógica da
noção de plano de custeio, pois fica garantido à sociedade que os futuros benefícios da
previdência social requeridos disporão de fontes de custeio que os suportem
completamente.
11. O princípio da equidade na forma de participação no custeio surge para que o
sistema de seguridade mostre-se conforme a isonomia, cabendo ao legislador definir a justa
proporção entre as quotas com que cada um dos atores sociais há de contribuir para
satisfazer a seguridade social.
12. O tão especial custeio previdenciário é orientado pela noção que não é a da
capacidade de contribuir ou de evidências de riquezas. O risco é encontrado como seu
principal delineador.
13. O princípio constitucional da equidade na forma de participação no custeio, diante
de todos os fatos escolhidos pelo legislador para criação de normas e proteção da
sociedade, objetiva, na realidade, equilibrar a balança do custeio previdenciário não a partir
da maior tributação para aqueles que têm maior riqueza, preocupação que seria ínsita aos
impostos, mas sim a partir do maior custeio por aqueles que geram mais e maiores riscos à
sociedade protegida.
14. O custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de
acidente de trabalho pode ser considerado como a mais clara expressão do princípio da
equidade na forma de participação no custeio, pois tem base em classificação de graus de
riscos de atividades econômicas empresariais, sistemática esta que advém da observação
estatística dos impactos previdenciários causados por cada setor da economia.
15. Discordamos daqueles que fundamentam o custeio da aposentadoria especial e dos
benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho genericamente no princípio
constitucional da capacidade contributiva, pois, em verdade, está este completamente
baseado no princípio da equidade na forma de participação no custeio, do qual se extrai
como expressão de justiça social o esquema vigente em nosso sistema de seguridade
social: maior custeio previdenciário pelas empresas contribuintes que, tendo em vista suas
atividades, geram mais benefícios previdenciários.
148
16. Por um lado, o princípio constitucional da capacidade contributiva tem aplicação
exclusiva aos impostos. Por outro, para que se preserve a igualdade protegida pela Carta
Fundamental, em relação às contribuições sociais que financiam a seguridade social, temos
o posicionamento que não paga mais aquele que mais recursos dispõe, mas paga mais
aquele que mais risco gera à sociedade em razão de sua atividade econômica,
independentemente de sua condição econômica.
17. O que diferencia o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho dos demais é a noção de risco, não
importando a destinação que, em segundo momento, será dada ao produto arrecadado.
18. A definição quanto à nomenclatura do presente tema, que envolve o custeio da
aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de
trabalho, é a dificuldade pela qual passa o intérprete. A Lei 8.212/1991, em seu art. 22,
inciso II, estabelece atualmente a contribuição, a cargo da empresa, “para o financiamento
do benefício previsto nos arts. 57 e 58 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, e daqueles
concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos
riscos ambientais do trabalho”; portanto, este longo nome passou a designar o custeio
previdenciário estudado.
19. Arriscamos dizer que confusões relacionadas à nomenclatura do tema deste
trabalho na legislação, doutrina e jurisprudência afetaram muito e com um certo
preconceito as discussões relacionadas ao custeio especial em tela. Muitos partiram de
nomenclatura imprecisa para atribuir o nome de “contribuição” aos aspectos do custeio da
aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de
trabalho.
20. Em homenagem ao rigor científico no estudo do custeio previdenciário, uma vez
que o tema da presente dissertação trata-se de aspecto de contribuição social que é única,
em razão da competência tributária instituída pelo art. 195, I, “a” da Constituição da
República, adotamos a designação custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho.
21. Concentrado o foco na contribuição social previdenciária do empregador, da
empresa e da entidade a ela equiparada por Lei, incidente sobre a folha de salários e
demais rendimentos do trabalho, pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que
lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício, conforme o misto de norma de
149
competência e regra-matriz de incidência extraídas do art. 195, I, “a” da Constituição da
República, temos uma única regra-matriz de incidência e uma única contribuição social
previdenciária previstas pelo legislador constituinte, o qual conferiu ao legislador
ordinário, informado pelo princípio da finalidade e da regra da contrapartida, competência
tributária para a instituição da “contribuição da empresa”, conforme art. 22 e incisos da Lei
8.212/1991 e art. 57, § 6º e 7º da Lei 8.213/1991.
22. O legislador constitucional, em necessário conservadorismo quanto ao
financiamento da seguridade social, foi o mais amplo e detalhado possível em relação à
concepção da regra-matriz de incidência da “contribuição da empresa”, definindo quase
que por completo todos os seus aspectos; exceto, propositadamente, a alíquota, pois
provocado pelo risco social, restou a ele a tarefa de modular um único aspecto da unitária
regra-matriz de incidência, ou seja, a parte do critério quantitativo deste método científico.
23. É por meio da alíquota que, em âmbito previdenciário, agem os princípios da
finalidade e da regra da contrapartida para cobertura dos benefícios previdenciários. Dosa-
se, portanto, o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários
decorrentes de acidente de trabalho exatamente pela alíquota definida em sede ordinária,
tudo como autorizado e balizado pela Constituição da República.
24. Muitos doutrinadores interpretaram o custeio da aposentadoria especial e dos
benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho como contribuição social
autônoma, em arrepio completo da Constituição Federal. Isso gerou, logicamente, muitas
conclusões errôneas de que o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho seria inconstitucional, pois a natureza
jurídica deste instituto não foi considerada por muitos como aspecto de algo que, pela
Carta Magna, é único e indivisível – a contribuição social previdenciária do empregador,
da empresa e da entidade a ela equiparada.
25. Não há inconstitucionalidade do art. 22, II da Lei 8.212/1991 e do art. 57, §§ 6º e 7º
da Lei 8.213/1991 (leis ordinárias), pois ambos atendem diretamente ao comando
constitucional de modular a fonte de custeio prevista no art. 195, I, “a” da Magna Carta,
com finalidade de custeio da previdência social, não representando nova fonte de custeio,
mas sim partição da alíquota de uma única contribuição previdenciária, a da empresa.
26. A natureza jurídica do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho é de aspecto da regra-matriz de
150
incidência da “contribuição da empresa”, mais especificamente, técnica de partição da
alíquota como critério quantitativo da fonte de custeio prevista no art. 195, I, “a” da
Constituição da Republica. Não constitui, pois, contribuição autônoma, mas representa
parte da própria “contribuição da empresa”, que é única em nosso ordenamento jurídico.
Assim, são improcedentes as alegações de inconstitucionalidade do instituto.
27. O que acertadamente alguns previdenciaristas estudaram como parte da alíquota da
contribuição previdenciária do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada, é,
em verdade, sistemática de partição de alíquota que se apresenta como uma das mais
especiais vigentes em nosso sistema tributário, pois busca o objetivo de aplicação do
princípio da equidade na forma de participação no custeio e da regra da contrapartida, em
linha amplamente orientada pela finalidade constitucional do custeio da aposentadoria
especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho,
principalmente quando bem dimensionadas as exposições aos riscos, matéria que foi
atribuída para esfera menos rígida que a Constituição Federal, qual seja a da lei ordinária e
suas regulamentações.
28. A regra-matriz de incidência é a que define a incidência tributária ou, no caso do
presente trabalho, a incidência tributária com finalidade específica previdenciária,
situando-se em âmbito científico.
29. A regra-matriz de incidência pode ser estudada por seus aspectos: (i) o antecedente
(descritor; hipótese de incidência) e o (ii) consequente (prescritor). No antecedente,
encontramos a descrição do fato (critério material) e as definições de tempo (critério
temporal) e espaço (critério espacial) para ocorrência do mencionado fato. Já no
consequente, são abordados os sujeitos ativo e passivo (critério pessoal), além da base de
cálculo e da alíquota (critério quantitativo).
30. Ao abordar as normas de competência tributária tratadas no inciso I, “a” do art. 195
da Carta Magna, o cuidadoso legislador propositadamente avançou na completude da
regra-matriz de incidência das contribuições sociais previdenciárias, deixando quase
nenhum espaço para o legislador ordinário atuar.
31. Em relação à contribuição do empregador, da empresa e da entidade a ela
equiparada, incidente sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho, pagos ou
creditados, à pessoa física que preste serviço, como fonte de custeio da seguridade social, a
Constituição da República definiu a regra-matriz de incidência, ficando para o plano
151
ordinário, basicamente, a definição da alíquota, que, sobretudo no caso do custeio da
aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de
trabalho, demanda trabalho indispensável do legislador ordinário.
32. Atualmente, no ordenamento jurídico válido, há apenas uma e somente uma
contribuição do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada incidente sobre a
folha de salários e demais rendimentos do trabalho, pagos ou creditados, a qualquer título,
à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício. Apenas uma.
33. Os incisos do art. 22 da Lei 8.212/1991 e o § 6º do art. 57 da Lei 8.213/1991 tratam
todos da mesma fonte de custeio prevista constitucionalmente: contribuição social do
empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre a
folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à
pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício.
34. O “território nacional” representa o critério material da contribuição previdenciária
a cargo da empresa, que segue invariável no âmbito do custeio da aposentadoria especial e
dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho.
35. Em relação ao custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários
decorrentes de acidente de trabalho, o critério temporal é o da regra-matriz de incidência
da contribuição previdenciária a cargo da empresa, ou seja, é o momento do pagamento ou
do crédito das remunerações (i) a segurado empregado e trabalhador avulso, no caso do art.
22, II da Lei 8.212/1991 ou (ii) a segurado cuja atividade a serviço da empresa permita a
concessão de aposentadoria especial, no caso do art. 57, § 6º da Lei 8.213/1991.
36. Quanto ao consequente da norma, no custeio da aposentadoria especial e dos
benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, o sujeito passivo segue
exatamente o que a Constituição da República definiu em termos de regra-matriz de
incidência, ou seja, é o empregador, a empresa ou a entidade a ela equiparada, tendo em
vista o disposto no caput do art. 22 da Lei 8.212/1991 (“A contribuição a cargo da
empresa...”), combinado com o art. 15 desta mesma Lei.
37. O eterno conflito entre capital e trabalho pode justificar que o legislador ordinário
tenha sido conduzido a atribuir o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho ao empregador e à empresa; porém,
não há limitação com base no art. 195, II da Constituição Federal, que traz a regra-matriz
152
das contribuições previdenciárias dos trabalhadores, para que estes, se necessário, sejam
chamados a também arcar com o custeio em questão.
38. O sujeito ativo da contribuição instituída pelo art. 195, I, “a” da Constituição da
República, que engloba o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, é a União.
39. Relativamente ao custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários
decorrentes de acidente de trabalho, a base de cálculo é “o total das remunerações pagas ou
creditadas, no decorrer do mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos”,
segundo o art. 22, II da Lei 8.212/1991.
40. Note-se, porém, quanto à base de cálculo estipulada pelo § 7º do art. 57 da Lei
8.213/1991, que envolve ela exclusivamente a remuneração do segurado sujeito às
condições especiais, sendo que a remuneração dos segurados não expostos às condições
especiais que dão direito à aposentadoria especial integram apenas a base de cálculo do art.
22, II da Lei 8.212/1991.
41. Há o regime diferenciado que substitui a base de cálculo da contribuição
previdenciária da agroindústria e do produtor rural pessoa jurídica, estabelecendo que estes
contribuintes, em lugar da remuneração paga ou creditada aos segurados da previdência
social, devem utilizar como base de cálculo o valor da receita bruta proveniente da
comercialização da produção.
42. O mais importante aspecto da regra-matriz de incidência da contribuição a cargo da
empresa, para o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários
decorrentes de acidente de trabalho, está centrado no critério quantitativo, mais
precisamente na alíquota.
43. Mediante a aplicação dos percentuais legais sobre a base de cálculo [remuneração
mensal paga ou creditada aos segurados empregados pela empresa (alíquotas de 1%, 2% ou
3%) ou remuneração mensal paga aos segurados que exerçam atividade que permita a
concessão de aposentadoria especial (alíquotas de 12%, 9% ou 6%)], a empresa obtém o
montante a ser arrecadado mensalmente para a previdência social, juntamente com as
demais partes da alíquota de sua contribuição única.
44. Na tarefa de especializar a sistemática de custeio da aposentadoria especial e dos
benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho para atender ao máximo as
153
finalidades traçadas pela Constituição Federal com o objetivo da equidade na forma de
participação no custeio e a regra da contrapartida, o legislador ordinário apontou critérios
para que o percentual-parte, componente da alíquota da contribuição previdenciária, seja
mensalmente apurado pela empresa sujeito passivo, sendo eles a atividade preponderante,
o grau de risco de acidentes de trabalho e a atividade exercida pelo segurado a serviço da
empresa que permita a concessão de aposentadoria especial.
45. A atividade preponderante desenvolvida na empresa deve ser entendida como a
atividade desempenhada pelo maior número de segurados empregados e trabalhadores
avulsos no local de trabalho. É conceito puramente previdenciário e difere de atividade-fim
da empresa.
46. O Decreto 3.048/1999 apresenta o conceito de atividade preponderante: “considera-
se preponderante a atividade que ocupa, na empresa, o maior número de segurados
empregados e trabalhadores avulsos” (art. 202, § 3º).
47. Por um lado, perfeitamente constitucional o Decreto 3.048/1999 ao dispor sobre o
conceito de atividade preponderante, pois o custeio estudado neste trabalho deve ser o mais
flexível possível, proporcionando que o sistema custeador flutue periodicamente sempre
que determinada atividade implique em maior risco e, portanto, em mais prestações
previdenciárias e, por sua vez, demande mais ingressos de recursos financeiros para o
devido custeio.
48. Por outro lado, o Decreto 3.048/1999 avançou ilegalmente ao dispor que a
atividade preponderante da empresa definiria um único percentual de risco para toda a
empresa, desconsiderando, por exemplo, que cada estabelecimento da empresa, em
verdade, poderá vir apresentar ambiente distinto em termos de exposição de segurados
empregados e trabalhadores avulsos a riscos.
49. A expressão “risco de acidentes de trabalho” encontrada no enunciado das alíneas
“a”, “b” e “c” do inciso II do art. 22 da Lei 8.212/1991, como baliza para a identificação do
“grau de risco” da atividade preponderante da empresa, pode ser considerada espécie do
“risco social”.
50. A modulação das alíquotas-parte para custeio da aposentadoria especial e dos
benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, em grau leve, médio ou
154
máximo, conforme tabela específica do Decreto 3.048/1999 também atende ao disposto na
Constituição Federal.
51. Ocorre, porém, que relativamente à tabela regulamentar de graus de riscos não está
sendo observada de maneira eficaz a regra da contrapartida, pois a legislação é
completamente estática em relação aos graus de riscos impostos pela Lei, ou seja, não há
uma flutuação constante, baseada em dados estatísticos, que demonstrem que os
percentuais lançados no Anexo V do Decreto 3.048/1999 efetivamente representem que
determinada atividade preponderante é afetada por grau de risco leve, médio ou grave,
advindo das estatísticas acerca das prestações previdenciárias.
52. Como o auto-enquadramento da empresa para fins de custeio da aposentadoria
especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho é mensal, por
determinação da legislação, a tabela de atividades preponderantes e graus de riscos
também deveria ser revista pelo menos anualmente, como medida de atendimento máximo
aos ditames da Constituição Federal.
53. A técnica utilizada pelo legislador ordinário de fatiar a alíquota em partes que
melhor reflitam o princípio da equidade na forma de participação no custeio, de maneira
alguma representa criação de nova fonte de custeio. Constitucional, portanto, norma que
fixa alíquotas-parte envolvendo o custeio de aposentadoria especial quando a atividade
exercida pelo segurado a serviço da empresa permita esse benefício.
54. A contribuição previdenciária da agroindústria e do produtor rural pessoa jurídica
segue sistemática diferenciada, não só em relação à base de cálculo da contribuição
previdenciária, mas principalmente quanto à alíquota-parte. Ficam essas empresas sujeitas
à alíquota-parte de 0,1%, que incide sobre o valor da receita bruta proveniente da
comercialização da produção. É grave a estipulação de alíquota fixa e sem lastro em
qualquer estudo estatístico ou atuarial para todo e qualquer produtor rural pessoa jurídica
ou agroindústria.
55. A legislação previdenciária já dispõe de meios para que as alíquotas-parte de
custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente
de trabalho sejam ajustadas conforme o efetivo risco individualizado da empresa ou de seu
setor. Essa sistemática aguardada é representada pelo FAP, que modulará as alíquotas-
parte, para mais ou para menos, a partir de fatores calculados com base dados estatísticos
155
sobre ocorrências de benefícios previdenciários incapacitantes concedidos e relacionados à
atividade da empresa (frequência, gravidade e custo).
156
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