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CÂMARA DOS DEPUTADOS
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO
Reinaldo Sobrinho do Nascimento
PODER DE AGENDA: A supremacia do Poder Executivo e seus efeitos na sistematização
da pauta do Plenário da Câmara dos Deputados
Brasília
2008
Reinaldo Sobrinho do Nascimento
PODER DE AGENDA: A supremacia do Poder Executivo e seus efeitos na sistematização
da pauta do Plenário da Câmara dos Deputados
Monografia apresentada para aprovação no
curso de Especialização em Processo
Legislativo da Câmara dos Deputados.
Orientador: Prof. MSc. Fernando Sabóia Vieira.
Brasília
2008
Autorização
Autorizo a divulgação do texto completo no sítio da Câmara dos Deputados e a
reprodução total ou parcial, exclusivamente, para fins acadêmicos e científicos.
Assinatura: ____________________________________
Data ____/____/_______
Nascimento, Reinaldo Sobrinho do.
Poder de agenda [manuscrito] : a supremacia do Poder Executivo e seus
efeitos na sistematização da pauta do plenário da Câmara dos Deputados /
Reinaldo Sobrinho do Nascimento. -- 2008.
86 f.
Orientador: Fernando Sabóia Vieira.
Impresso por computador.
Monografia (especialização) -- Centro de Formação, Treinamento e
Aperfeiçoamento (Cefor), da Câmara dos Deputados, Curso de Especialização
em Processo Legislativo, 2008.
1. Política e governo, Brasil. 2. Poder legislativo, Brasil. 3. Poder
Executivo, Brasil. 4. Separação dos poderes, Brasil. 5. Processo legislativo, Brasil.
I. Título
CDU 32(81)
PODER DE AGENDA: A Supremacia do Poder Executivo e Seus Efeitos na Sistematização da Pauta do Plenário da Câmara dos Deputados
Monografia – Curso de Especialiazação em Processo Legislativo da Câmara dos Deputados – 2º Semestre de 2006.
Aluno: Reinaldo Sobrinho do Nascimento
Banca Examinadora:
Orientador: Fernando Sabóia Vieira.
Avaliador: Gilvan Correira de Queiroz Filho
Brasília, 24 de março de 2008.
Dedico este trabalho
A meus pais, por sempre acreditarem na minha pessoa,
Aos colegas da Secretaria Geral da Mesa, “o grande time”, pela sua dedicação
e inabalável luta por um trabalho íntegro e eminentemente técnico,
Aos colegas da Coordenação de Apoio ao Plenário, pelo espírito de equipe,
Aos familiares e amigos, pelos momentos de ausência.
Agradecimentos
Primeiramente a Deus, presença constante em minha vida;
à Lyvia, à Grazi, ao Milano, ao Marcos e ao Raimundo Jr.,
parceiros de ofício, pelo sacrifício que me permitiu a especialização;
ao Luizinho, colega de curso, pelo apoio no momento de angústia;
A Érika,
pelo trabalho de revisão ortográfica;
à Alexandra, à Amparo e ao Dr. Mozart, pela liderança e pela oportunidade singular de participar do curso de especialização;
ao Professor orientador Fernando Sabóia Vieira e demais professores do curso,
pela contribuição e orientação; e
aos colegas do curso de Pós-Graduação em Processo Legislativo, pela amizade e agradável convivência;
Porque não se estuda o Parlamento ignora-se sua atuação, e
porque esta é ignorada, é tida por irrelevante ou desnecessária.
(Amado Cervo - O Parlamento Brasileiro e as Relações
Exteriores)
RESUMO
O presidencialismo de coalizão do Brasil sob a égide da Constituição de 1988.
O presidencialismo de coalizão e a supremacia do Poder Executivo. A relação entre
o Executivo e o Legislativo. O poder de agenda. As sessões deliberativas. A Ordem
do Dia. As matérias constantes da Ordem do Dia. A organização da pauta do
Plenário da Câmara dos Deputados. A prerrogativa, conferida pelo Regimento
Interno da Câmara dos Deputados – RICD ao Presidente da Casa, ouvido o Colégio
de Líderes, de definir a pauta da Ordem do Dia. As limitações regimentais e/ou
constitucionais ao poder de definição da pauta de deliberação. O Regimento Interno
da Câmara dos Deputados. Análise das sessões plenárias deliberativas da Câmara
dos Deputados convocadas durante a 52ª Legislatura (de 15 de fevereiro de 2003 a
22 de dezembro de 2006) com o detalhamento da taxa de ocupação e de apreciação
da pauta do plenário da Câmara dos Deputados por cada um dos atores detentores
da prerrogativa constitucional de propor proposição e das principais espécies
legislativas. A eficiência do Senado Federal na apreciação das matérias
encaminhadas em revisão. A problemática da edição de medidas provisórias.
Palavras-chave: Câmara dos Deputados. Congresso Nacional. Constituição
Federal. Edição. Líderes. Limitações regimentais. Medida provisória. Ordem do dia.
Organização da pauta. Plenário. Poder de agenda. Prerrogativa regimental.
Prerrogativa constitucional. Presidente da Câmara. Presidencialismo de coalizão.
Problemática. Relação Executivo/Legislativo. Regimento Interno. Regimento
Comum. Regimento do Senado. Processo Legislativo. Sessões plenárias. Sessões
deliberativas. Supremacia do Poder Executivo.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ......................................................................................................... 10
O PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO DO BRASIL SOB A ÉGIDE DA
CONSTITUIÇÃO DE 1988 ........................................................................................ 14
O presidencialismo brasileiro ............................................................................ 14
O presidencialismo de coalizão e a supremacia do Poder Executivo ............... 16 A relação Executivo/Legislativo ........................................................................ 18
A ORGANIZAÇÃO DA PAUTA DO PLENÁRIO DA CÂMARA DOS
DEPUTADOS ........................................................................................................... 23
As sessões deliberativas .................................................................................. 25 A Ordem do Dia ................................................................................................ 26 A designação da Ordem do Dia ........................................................................ 26
Limites à atribuição de designar a Ordem do Dia ............................................. 27 As matérias incluídas na Ordem do Dia ............................................................ 29 A organização da pauta .................................................................................... 29
GRUPO 1 – Matérias sobre a Mesa ........................................................... 31 GRUPO 2 – Matérias em urgência constitucional sobrestando a pauta ..... 31
GRUPO 3 – Matérias em urgência ............................................................. 32 GRUPO 4 – Matérias em prioridade ........................................................... 33
GRUPO 5 – Matérias sujeitas a disposições especiais .............................. 35 GRUPO 6 – Matérias em tramitação ordinária ........................................... 36
Aspectos relevantes.......................................................................................... 36
A problemática da edição de medidas provisórias ............................................ 38
A PESQUISA ............................................................................................................ 45
Aspectos metodológicos ................................................................................... 45 Apresentação e análise dos dados ................................................................... 47
CONSIDERAÇÕES FINAIS E RECOMENDAÇÕES .............................................. 66
Conclusões ....................................................................................................... 69
REFERÊNCIAS ........................................................................................................ 71
APÊNDICE ................................................................................................................ 73
I. Esquema geral de análise para a organização da pauta .............................. 73 II. Modelo da tabela de dados adotada............................................................. 75
ANEXOS ................................................................................................................... 76
I. Dispositivos constitucionais e regimentais relacionados à organização da pauta da ordem do dia ........................................................................................... 76
10
INTRODUÇÃO
Como enunciou Costa (2000, p. 7): “não é fácil pensar (nem praticar)
corretamente a democracia, ainda mais numa sociedade onde o regime democrático
apenas recentemente retomou o seu processo de institucionalização, como é o caso
brasileiro”.
O processo de redemocratização vivido pelo Brasil após o período autoritário
(de 1964 a 1985) tem sido o objeto de estudo de muitos pesquisadores ao longo
desses vinte e poucos anos. Muito se tem debatido, no entanto, incerto (ou diminuto)
é o consenso. Conforme salienta Oliveira (2000, p. 12, nota da autora), “Vicente
Palermo (2000a) afirma que, embora as análises sobre o processo de
democratização no Brasil tenham, em sua maioria, preferido observar a relação
entre sistema de governo presidencialista e sistema partidário (considerado bastante
fragmentado), as conclusões desses estudos têm apresentado profundas
divergências”. Para a autora há na literatura uma tendência explicativa que traz
embutida visões distintas sobre a realidade histórica do país.
Ela identifica três correntes de pensamento:
Uma primeira postura é aquela que procura enfatizar o caráter
conservador da nova democracia brasileira, mostrando o quanto a
transição manteve os aspectos autoritários vigentes no período
anterior e o quanto esses aspectos continuam influenciando, no
sentido de cercear e limitar o alcance da democratização (OLIVEIRA,
2000, p. 13).
Segundo essa visão, a transição (do autoritarismo para a democracia) se deu
de forma negociada (transição pela transação), “[...] governo autoritário e oposições
democráticas teriam estabelecido acordos, visando à abertura de novos espaços
políticos para a oposição [...] e a permanência dos antigos grupos do poder no
cenário político”. (Ibidem).
[...] outra parcela dos cientistas políticos desenvolve uma
argumentação que nega a primeira teoria em, pelo menos, três
pontos. Primeiro, na crença de que a transição democrática brasileira
foi problemática pelo caráter negociado que evitou a ruptura com o
11
momento anterior. Pelo contrário, estes autores acreditam que a
maior dificuldade da transição brasileira foi não se ter estabelecido,
de maneira pública, nenhum tipo de acordo político entre os grupos
(democráticos e autoritários) que participaram da transição.
Segundo, diferentemente dos analistas que costumam atribuir o mau
funcionamento das instituições políticas brasileiras a fatores macro-
sociais, estes defendem a idéia de que a causa deve ser buscada no
próprio processo de instauração da nova democracia e das escolhas
políticas de seus atores. Terceiro, aparece entre tais autores uma
enfática preocupação com a construção das regras do jogo
democrático que, nessa ótica, passa a ser considerada um dos
momentos cruciais do processo de consolidação. (OLIVEIRA, 2000,
p. 13).
Os adeptos dessa corrente teórica professam que o processo de transição no
Brasil foi prejudicado porque uniu a "temática social e econômica" à "discussão
sobre a regulamentação formal do novo sistema democrático", relegando para um
segundo plano a organização do sistema político, tido como fundamental para a
instauração da democracia (OLIVEIRA, 2000, p. 14).
Conforme explicita a autora, estudos recentes vêm criticando essa visão.
[...] Polemizando com esta interpretação, análises direcionadas mais
especificamente para o processo decisório do Estado têm frisado
que, durante a última década, o poder Executivo no Brasil manteve
grande autonomia, assumindo crescentemente atribuições
legislativas e mantendo à sua disposição uma série de mecanismos
institucionais e informais, capazes de constranger e disciplinar o
Congresso Nacional.
O objetivo desses novos trabalhos é demonstrar que o poder
Executivo detém o controle decisório no Brasil e que, portanto, o país
não corre o risco da ingovernabilidade. Como salienta Vicente
Palermo, os teóricos desta linha criticam as visões anteriores,
afirmando que elas "não levam em conta todas as variáveis
relevantes (PALERMO, 2000a, p. 537)”. (OLIVEIRA, 2000, p. 15).
É com essa última corrente teórica que o presente trabalho irá dialogar mais
intensamente, tendo como alicerce o conceito de democracia (para resgatar
aspectos conceituais e históricos relacionados à definição de sistema democrático,
12
com preponderância da definição clássica de Montesquieu, para se discutir a
questão da separação de poderes e o sistema de pesos e contrapesos, comparado
ao caso brasileiro, em função de seu viés histórico e a importância do modelo
adotado para a constituição/integração do Estado brasileiro) a partir do qual se
pretende contribuir na controvérsia desse tema amplamente debatido nos últimos
tempos: A SUPREMACIA DO PODER EXECUTIVO SOBRE O LEGISLATIVO
BRASILEIRO.
Por certo esse não é um fenômeno exclusivamente “tupiniquim”; José Afonso
da Silva (apud FELINTO, 2007, p. 17) aponta que “o fortalecimento do Executivo,
aliás, é um fato incontestável no Estado contemporâneo em todos os sentidos, e a
preponderância da iniciativa legislativa governamental não passa de um aspecto
desse fenômeno geral. Seu domínio no campo da formação da lei vai muito além da
iniciativa legislativa, pois assume ele próprio a atividade legislativa primária por via
da lei delegada, da criação de atos com força de lei, como são as medidas
provisórias”.
Como veremos, o presidencialismo no Brasil caracteriza-se por ser um
presidencialismo de coalizão. Segundo Oliveira (2000, p. 16), “governo de coalizão
é uma característica dos modelos consociativos de democracia”, sendo que, na
visão de grande parte dos analistas políticos, “o alto grau de controle do Executivo e
a eficácia decisória do governo estariam demonstrando que se desenvolve no país
um modelo com características de “majoritarismo exacerbado” ou “lógica
majoritária”1”. Segue a autora: “o ponto fundamental é que o Presidente da
República, aliado às lideranças partidárias que dão sustentação política ao governo,
conseguem determinar a agenda legislativa, controlando todo o processo político”
(Ibidem).
É interessante observar as críticas que, da tribuna, são dirigidas aos
pretensos excessos cometidos pelo Poder Executivo. Pode-se dizer que diariamente
um parlamentar sobe à tribuna para, dentre outras, protestar contra o excessivo
número de medidas provisórias (MPs) que, governo a governo, “inundam” as duas
Casas do Poder Legislativo, monopolizando a pauta do Congresso.
1 A autora utiliza, respectivamente, termos empregados primariamente por Figueiredo et alii (2000, p.
50) e Cláudio Gonçalves (apud PALERMO, 2000, p. 535, apud OLIVEIRA, 2000, p. 16).
13
Muitos são os estudos que investigam a relação entre o Executivo e o
Legislativo pátrios. Esses normalmente a analisam segundo a produção normativa,
ou seja, as análises são dirigidas ao que de fato foi deliberado, em especial pelo
plenário da Câmara dos Deputados, ou ainda, interessa verificar quem de fato detém
o poder de alterar o status quo normativo.
Entretanto, entendemos que, ao se analisar o poder de agenda segundo o
que foi aprovado pelo plenário, deixa-se de observar aspectos relevantes à
compreensão da formulação da agenda legislativa e do processo decisório do
parlamento brasileiro, por exemplo: Como a pauta é organizada? Quem detém o
poder formal de defini-la, organizá-la e quais suas limitações? A posição em que
uma matéria figura na pauta pode ser determinante para ela ser apreciada ou não?
Quantas matérias são incluídas na pauta? Havendo a presunção de que as matérias
pautadas são previamente acordadas, a inclusão em pauta é uma garantia de
deliberação? Existe monopólio do Executivo, a exemplo da produção normativa2, em
termos das matérias incluídas na pauta do Plenário da Câmara dos Deputados ou
este consegue, através de sua maioria parlamentar, aprovar preferências a estas?
Em outras palavras, qual a taxa de ocupação da pauta e de sucesso de cada um
dos legitimados a apresentar proposição? Ou ainda, qual a relação existente entre
as matérias pautadas e as aprovadas?
Foi com o intuito dar respostas a esses questionamentos e a outros que
surgiram durante a realização da pesquisa, que nasceu o presente trabalho. Seu
objetivo geral é analisar a agenda do Legislativo brasileiro, mais especificamente,
investigar a organização da pauta do Plenário da Câmara dos Deputados e as
interações existentes entre a inclusão de matérias na pauta e as deliberações
daquele órgão. Ele surge, assim, como uma complementação aos vários estudos já
realizados sobre o tema, sem pretender, no entanto, esgotar o assunto.
2 Entre 1989 e 2001, de um total de 3.043 leis aprovadas, 86% foram de iniciativa do Executivo
(FIGUEIREDO e LIMONGI, 2004, p. 53).
14
O PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO DO BRASIL
SOB A ÉGIDE DA CONSTITUIÇÃO DE 1988
O presidencialismo brasileiro
O Brasil é o maior país da América do Sul (possui uma população estimada
em mais de 184 milhões de habitantes3) e, por analogia, a maior democracia do
continente sul-americano.
Que democracia é essa? Qual o seu futuro? Recentes acontecimentos têm
levantado dúvidas sobre a solidez das democracias latino-americanas. São
exemplos contundentes a eleição e a reeleição de chefes de Estados reconhecidos
por seus discursos nacionalistas e por vezes antidemocráticos, bem como a
apresentação de propostas de mudanças constitucionais visando permitir a reeleição
ad eternum, entendida por muitos como uma forma disfarçada de autoritarismo e
uma afronta ao princípio democrático de alternância de poder. O próprio Parlamento
brasileiro, mais especificamente a Câmara dos Deputados, na figura da Comissão
de Constituição e Justiça e Cidadania, durante a discussão do projeto de decreto
legislativo4 que aprova a inclusão da Venezuela como membro permanente do
MERCOSUL5, teve que se posicionar sobre a condição de aquele país ser ou não
um Estado democrático. O debate foi acalorado6, por fim sagrou-se vitoriosa a visão
de que sim, a Venezuela é um país democrático.
Para Bobbio (1986, p. 18), o único modo de se chegar a um acordo quando
se fala de democracia é o de entendê-la como uma forma de governo, contraposta
a todas as formas de governo autocrático, caracterizado por um conjunto de regras
(primárias ou fundamentais) e procedimentos definidores daqueles que estão
3 Fonte: IBGE. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/paisesat/main.php>. Acesso em: 1º dez. 2007.
4 Projeto de Decreto Legislativo n. 387, de 2007, que “aprova o texto do Protocolo de Adesão da
República Bolivariana da Venezuela ao MERCOSUL, assinado em Caracas, em 4 de julho de 2006, pelos Presidentes dos Estados Partes do MERCOSUL e da Venezuela”. Disponível em <http://www2.camara.gov.br/proposicoes>. 5 Mercado Comum do Sul – criado em 26/03/1991 com a assinatura do Tratado de Assunção no
Paraguai. 6 O áudio da reunião, ocorrida em 21/11/2007, às 10h27min., está disponível em:
<http://imagem.camara.gov.br/internet/audio/Resultado.asp?txtCodigo=00011399>.
15
autorizados a tomar as decisões coletivas e vinculatórias a todos os membros do
grupo, prevista e facilitada a participação mais ampla possível dos interessados.
Provavelmente o embate sobre a condição de a Venezuela ser ou não um
país democrático deverá ser retomado durante a discussão do mérito do projeto pelo
Plenário da Câmara dos Deputados. Sem entrar no mérito da questão, tal discussão
no âmbito do parlamento brasileiro poderá ser salutar para o amadurecimento e um
melhor delineamento da nossa própria democracia.
O presidencialismo brasileiro nasceu em 1889 com a proclamação da
República Federativa do Brasil. Para Fabiano Santos (2003, p. 31), o novo regime
somente adquiriu certa estabilidade uma década depois de sua instauração, com a
eleição de Campos Sales para a Presidência da República. Para o autor, essa
estabilidade foi conquistada “graças à curiosa doutrina de organização político-
federativa, segundo a qual o governo central reconhecia o domínio nos estados das
oligarquias vencedoras das disputas locais, mas exigia em contrapartida o princípio
da racionalidade administrativa no nível federal” (Ibidem).
Questiona o autor: “Qual o significado da adoção de tal doutrina para o
desempenho do presidencialismo? Significa exatamente que o sistema
presidencialista de governo nasce no Brasil desprovido de uma prática de freios e
contrapesos entre os diversos agentes políticos. O Executivo governava o país sem
qualquer interferência do Congresso, cujos membros se elegiam no mais das vezes
por obra e graça da influência dos governadores nos pleitos estaduais7” (SANTOS,
2003, p. 31-32).
Conforme enfatizou: “[...] as origens do presidencialismo brasileiro traíram os
princípios do presidencialismo democrático, baseadas que foram em uma
concepção imperial do exercício do poder” (SANTOS, 2003, p. 32, grifos nossos).
7 A teoria clássica de separação de poderes de Montesquieu, marcada pela idéia de que só o poder
limita o poder, é fundada num sistema de pesos e contrapesos (checks and balance) de forma a haver equilíbrio entre os poderes.
16
O presidencialismo de coalizão e a supremacia do Poder
Executivo
Para Fabiano Santos (2003, p. 17), desde 1946, excluído o período
autoritário, a relação entre o Executivo e o Legislativo se caracteriza pelo sistema
presidencialista de coalizão. A expressão, inicialmente empregada por Sérgio
Abranches em 1988, popularizou-se, sendo hoje usualmente empregada para
indicar a forma como o Executivo se relaciona com o Legislativo. Nesse sentido,
Fabiano Santos (Ibidem), em razão da separação de poderes e do pluralismo
partidário no Congresso, afirma que “o presidente articula sua base de apoio graças
à distribuição de cargos ministeriais e de recursos orçamentários entre os grandes
partidos, cujos membros garantem os votos necessários à implementação do
programa do governo”.
Segundo ainda Fabiano Santos (2003, 32), foi durante a República de 1946
que o Brasil vivenciou o momento político que “mais se aproximou do que podemos
chamar de um presidencialismo democratizado”. Na visão do autor, esse rico
experimento democrático foi interrompido em 1964 pelo golpe militar, e somente
com a redemocratização (iniciada nos fins da década de 70) é que passamos
novamente a ter “a oportunidade de discutir as perspectivas de construção de um
sistema de governo baseado no esquema de freios e contrapesos entre os Poderes”
(Ibidem).
Entretanto, prossegue o autor, a Constituição de 1988 não ofereceu “um bom
ponto de partida” (Ibidem). Para ele a capacidade de o presidente editar medidas
provisórias, requerer unilateralmente urgência para a tramitação de projetos de sua
autoria e manter monopólio sobre a iniciativa de proposições de caráter financeiro e
administrativo são instrumentos de concentração de poder que leva a uma
supremacia do Poder Executivo sobre o Legislativo.
Diversos estudos caracterizam tal supremacia em termos do poder de
agenda. Como ensina Fabiano Santos (2003, 18) “o poder de agenda cumpre um
papel decisivo – serve para encurtar o tempo de tramitação das propostas, com a
apresentação de pedidos de urgência; serve para evitar a entrada de projetos de lei
inaceitáveis, devido à exclusividade da iniciativa do Executivo em projetos de
17
natureza orçamentária e fiscal; serve para redefinir onde se fará a análise de um
projeto por meio da criação de comissões especiais; e, por fim, serve para poupar o
Congresso de ter de lidar com assuntos difíceis, através da edição de medidas
provisórias” (Ibidem).
Em seu estudo Oliveira (2000, p. 15) destaca que:
Argelina Figueiredo e Fernando Limongi (1996; 1997; 1998) têm
publicado uma série de trabalhos que esmiúçam o processo de
tramitação dos projetos de lei, mostrando que alguns procedimentos
usuais do processo decisório garantem o controle do poder Executivo
sobre o Legislativo e evitam a dispersão e a pulverização dos votos
parlamentares. Segundo eles, o sistema político inaugurado em 1988
garantiu ao Poder Executivo prerrogativas legais que lhe conferem
grande autonomia e capacidade de interferência sobre o poder
Legislativo como, por exemplo, a concentração de poder no Colégio
de Líderes e na Mesa Diretora dentro do Congresso Nacional. Essas
prerrogativas legais garantem a entrada para a pauta legislativa
apenas dos projetos que interessam às lideranças parlamentares que
controlam o Legislativo e que estão afinadas com o poder Executivo.
A dimensão desse poder fica mais evidente quando se verifica que
atualmente tramitam na Câmara aproximadamente 18.988 proposições, das quais,
1.191 estão prontas para pauta do Plenário, ou, no linguajar da Casa, estão
PTORD8, aguardando uma oportunidade de ali figurar. Aguardam na fila importantes
projetos, damos destaques àqueles que tratam da segurança pública9, do fim do
voto secreto10 e da reforma política11, tidos, dentre outros, como prioritários pelas
lideranças partidárias do atual governo. Os meios de comunicação adoram esses
números: são várias as reportagens, principalmente ao término de cada sessão
legislativa, que apontam haver uma letargia no nosso Parlamento.
Na próxima seção veremos alguns dados que dão suporte fático às
afirmações sobre a supremacia do Poder Executivo, em termos da produção
8 Desconsiderou-se as proposições acessórias, tais como emendas, pareceres, substitutivos etc.
Fonte: Secretaria Geral da Mesa da Câmara dos Deputados, em 30/01/2008. 9 Projetos de Leis n. 4500/2001, 6842/2006, 6543/2006, 7220/2006, 7221/2006, 7222/2006,
7223/2006, 7224/2006, 7226/2006 e 7228/2006. 10
Proposta de Emenda à Constituição n. 349/2001. 11
Projeto de Lei n. 1210/2007.
18
normativa, sobre o Poder Legislativo. Entretanto, Figueiredo e Limongi (2004, p. 53)
apontam que os dados relativos a sucesso e dominância se aproximam dos
resultados obtidos pelo Executivo em países parlamentaristas. Para eles isso
significa que não devemos lê-los “como indicativos de que o Legislativo brasileiro é
meramente reativo ou atrofiado”, numa referência à tipologia12 proposta por Cox e
Morgenstern (2002, p. 460-1, apud FIGUEIREDO E LIMONGI, 2004, p. 47) para o
presidencialismo latino-americano.
A relação Executivo/Legislativo
Para os pesquisadores citados a nova ordem constitucional estabelecida em
1988 garantiu ao Executivo uma série de prerrogativas que lhe conferiram um
monopólio sobre a iniciativa legislativa, e estudos atuais têm demonstrado que o
Executivo controla a agenda do Legislativo.
Fabiano Santos (2003) e Limongi (2006) demonstraram que, ao se comparar
o período democrático anterior ao golpe militar (1946/1964) com o atual, verifica-se
profundas mudanças nas relações entre o Executivo e o Legislativo, provocadas
fundamentalmente por força das diferenças entre os dois textos constitucionais.
Limongi (2006) demonstrou que a taxa de sucesso do Executivo para o
período de 1949 a 1964 foi de 29,5%; Getúlio Vargas, o presidente mais bem
sucedido do período conseguiu aprovar apenas 45% do que enviou para o
Congresso. Já no atual regime, o presidente com o pior desempenho logrou êxito
em 65% do enviado, ou seja, a pior taxa de sucesso, na atualidade, é muito superior
à obtida pelo Governo Vargas, detentor do melhor desempenho naquele período.
Em geral suas análises demonstraram que as taxas de sucesso do Executivo, após
a promulgação da Constituição de 1988, ficaram um pouco acima de 70%.
12
Conforme salientam os autores, “em geral, tipologias não conseguem dar conta de todas as dimensões e variações do objeto em estudo no interior da teoria que a informa. A construção de tipologias pede a identificação de características essenciais do objeto, características capazes de estruturar e dar sentido à diversidade da realidade observada” (FIGUEIREDO E LIMONGI, 2004, p. 41).
19
Fabiano Santos (2003) apresentou dados similares: 42,8% das leis aprovadas
no período de 1946 a 196413 tiveram origem no Executivo, contra 57,2% que
nasceram no próprio Legislativo. No mesmo sentido que Limongi, sua pesquisa
indicou que, contemporaneamente, 84,9% da legislação aprovada foram
patrocinadas pelo Executivo, contra 15,1% pelo Legislativo.
A diferença de percentuais encontrados pelos dois pesquisadores pode estar
relacionada à metodologia empregada na análise; no entanto os dois resultados
indicam ter ocorrido uma mudança na relação entre o Executivo e o Legislativo. O
que mudou de lá pra cá? Segundo os autores, o desempenho dos atuais governos é
devido a consecção de uma coalizão partidária majoritária e à disciplina dos
deputados filiados aos partidos da coalizão, que votam seguindo a orientação do
líder do governo, garantindo a aprovação da grande maioria das proposições de
interesse daqueles14.
Fabiano Santos (2003, p. 74) assim sentenciou: “Se, hoje em dia, é possível
afirmar que o comportamento das bancadas partidárias é razoavelmente coeso e
disciplinado, o mesmo não pode ser dito a respeito dos partidos daquele período.
Se, hoje em dia, a agenda do Legislativo é bastante formulada pelo Executivo,
quanto ao período 1946-1964 observa-se a emergência de uma agenda
compartilhada entre o Legislativo e o Executivo”.
Para Fabiano Santos a explicação também se encontra no poder de agenda
do presidente. “Vale dizer, mudanças na capacidade de este intervir no processo
legislativo produziram impactos significativos no comportamento dos partidos e dos
deputados tomados individualmente” (SANTOS, 2003, p. 59).
Por que o Legislativo permanece inerte diante da profalada interferência do
Executivo? Não é a intenção deste investigar a relação Executivo/Legislativo sob a
ótica do comportamento dos parlamentares e os fatores que os levam a aderirem à
coalizão proposta pelo Executivo. Hipóteses que tentam explicar esse
13
Observe que o intervalo de tempo estudado por Fabiano Santos (1946-1964) foi maior do que o abrangido por Limongi (1949-1964). 14
Fabiano Santos (2003) analisou a disciplina partidária durante o período pré-ditadura e pós-redemocratização, demonstrando haver um forte contraste entre aquele e o atual período, patrocinado pela nova ordem constitucional. Dados sobre a disciplina partidária também podem ser obtidos em: NICOLAU, Jairo. Disciplina Partidária e Base Parlamentar na Câmara dos Deputados no Primeiro Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998). Revista Dados, vol. 43, n. 1, Rio de Janeiro, 2000; e para o Segundo Governo Lula, relativos ao primeiro semestre de 2007, no Sítio Congresso em Foco, disponível em: <http://congressoemfoco.ig.com.br/NoticiaPrint.aspx?id=18454>.
20
comportamento podem ser encontradas em Fabiano Santos (1997 e 2003). No
momento nos interessa definir um marco teórico que será confrontado com os dados
da pesquisa empírica. Entretanto, questões desse porte “saltam aos olhos”, como já
foi salientado o abuso na edição de MPs é tema recorrente nos pronunciamentos.
Por vezes questionam a urgência e relevância dos diplomas baixados, o que sugere
haver uma “banalização” do instituto, em tese, bastaria uma das Casas do
Legislativo exercer sua prerrogativa constitucional e rejeitar tais atos, todavia o
Congresso Nacional costumasmente os tem legitimado, apesar das críticas.
Voltando ao marco teórico: Como já dissemos num primeiro momento, os
estudos, agora apresentados, que investigam a relação entre o Executivo e o
Legislativo, normalmente o analisam sob a ótica do poder de agenda e este sob a
dicotomia autor/norma produzida, que, como observamos, apresenta uma forte
presença do Poder Executivo em detrimento do Órgão Legislativo, doutrinariamente,
detentor do poder legiferante.
Nesse sentido é interessante destacar o que apontou Pereira e Mueller (2000,
p. 47):
Do total de 805 propostas que tramitaram no Congresso brasileiro
entre 1995 e 1998, 648 (80,49%) foram iniciadas pelo Executivo, 141
(17,51%) foram iniciadas pelo Legislativo e apenas 16 (1,98%) pelo
Judiciário. O tempo médio para uma proposta do Executivo ser
sancionada pelo Congresso foi de 183 dias, no caso das propostas
iniciadas pelo Legislativo e pelo Judiciário, este prazo estendeu-se
para 1.194 e 550 dias, respectivamente.
Essa maior celeridade na tramitação das proposições de autoria do Executivo
é garantida pela atribuição de rito urgente, seja por ato unilateral do Presidente da
República, seja pela aprovação de requerimentos de urgências pelas Casas
Legislativas.
Conforme Pereira e Mueller (2000, p. 48):
De 805 propostas promulgadas entre 1995 e 1998, 294 (36,52%)
receberam pedido de urgência e 511 (63,34%) tramitaram
normalmente. A maioria das propostas que receberam pedido de
urgência foi iniciada pelo Executivo – 237 (80,61%), de um total de
294 propostas –, mas a maioria dos pedidos foi feita pelo próprio
21
Congresso – 70,40% deles, contra 29,60% de responsabilidade do
Executivo.
Em Felinto (2007) encontramos dados mais recentes. Restringindo-se
exclusivamente à apreciação de projetos de lei, o autor verificou que 85,05% dos
projetos aprovados entre 2003 e 2006 o foram sob o regime urgentíssimo, 9,78 %
em prioridade e 5,17 % ordinário.
É interessante observar que, ao não incluir as medidas provisórias em sua
análise, Felinto (2007) permite aproximar as duas pesquisas, posto que em Pereira e
Mueller (2000) estas ainda não trancavam as pautas do Congresso. Comparando as
duas pesquisas observamos que em Pereira e Miller (2000) o rito urgente era
minoritário, menos da metade das propostas aprovadas, já em Felinto (2007) houve
um salto para 80,61%, mais de cinco vezes do total de proposições apreciadas sob
o rito prioritário e ordinário juntos.
Como justificar essa mudança de comportamento? Pela promulgação da
Emenda Constitucional n. 32, de 2001 (EC n. 32/2001). O trancamento da pauta por
medidas provisórias, como demonstraremos em nossa pesquisa, promoveu um
monopólio da agenda por esta espécie legislativa. Esse fenômeno também ficou
evidenciado no período estudado por Felinto (2007, p. 60): “Os dados também
deixam claro que, enquanto em 2003 o Plenário aprovou 60 projetos de forma
urgentíssima, em 2006 apenas 29 projetos foram aprovados dessa forma. Ou seja,
houve uma redução de 48,3% na aprovação de projetos de lei com rito
urgentíssimo”. Prossegue o autor: “[...] enquanto no primeiro ano da Legislatura o
número de projetos aprovados era maior que o de medidas provisórias, a partir do
segundo ano, o número de aprovação dessas medidas passou a ser bem maior,
chegando-se ao final de 2006 com aprovação de 241 medidas provisórias contra
174 de projetos de lei. Ou seja, a cada ano, a aprovação de medidas provisórias
superou a aprovação de projetos” (Ibidem).
Diante dos dados e fatos expostos, podemos sugerir que a relação
Executivo/Legislativo foi profundamente alterada após a EC n. 32/2001. O
trancamento da pauta por medidas provisórias e o incremento no uso dessa espécie
normativa/propositiva, obrigam os parlamentares a recorrem ao rito urgentíssimo
para aprovarem as outras espécies normativas, salvo acordo explícito quanto ao
mérito da matéria que garanta sua aprovação sem emendas e excluídas daí as
22
propostas de emendas à constituição que seguem rito próprio15. Nossa hipótese é
que ao surgir uma “brecha na agenda16” os parlamentares se vêm obrigados a
aprovar o rito urgentíssimo para as proposições de interesse, sob pena de verem a
pauta novamente obstruída por MPs, uma vez que pela regra regimental a
proposição que tramita em rito de prioridade ou em ordinário, sujeita a apreciação do
Plenário, somente pode receber emendas durante sua discussão nesse órgão17, e
em sendo emendada retorna às Comissões para receber pareceres às emendas de
plenário. Dados da Secretaria Geral da Mesa da Câmara dos Deputados (SGM-CD)
indicam que entre outubro de 2001 a dezembro de 2007 (período total de tramitação
de medidas provisórias sob as regras da EC n. 32/2001 até o presente momento18)
ocorreram 822 sessões deliberativas, dessas, 481 (58,52%) estiveram trancadas por
MPs contra 341 (41,48%) sessões destrancadas. Com esse quadro, permitir que
uma proposição já em apreciação no Plenário retorne às Comissões pode
representar sua procrastinação por tempo indeterminado diante da concorrência
“desleal” com as MPs que possuem garantia constitucional de figuração na pauta a
partir do 46º dia.
15
Art. 60 da CF c/c Arts. 201 a 203 do RICD. 16
Definimos “brecha na agenda” como sendo o espaço de tempo em que a pauta do plenário permanece destrancada, ou seja, não está obstruída por MPs. 17
Art. 119 c/c 120 do RICD. 18
Em 31/01/2008.
23
A ORGANIZAÇÃO DA PAUTA DO PLENÁRIO DA
CÂMARA DOS DEPUTADOS
Historicamente, na primeira e na terceira sessões legislativas de cada
legislatura19, ou quando sobrevier a vagar o cargo de Presidente da Câmara dos
Deputados ou do Senado Federal, ocorre um verdadeiro embate para se definir os
dois homens que irão presidir as Casas do Congresso Nacional. E o Governo
participa abertamente desse processo. Qual o interesse de o Executivo procurar
intervir num caso de interna corporis de cada uma das Casas do Poder Legislativo?
Seria uma herança da concepção imperial do exercício do poder destacada por
Fabiano Santos (2003)? Por certo, uma possível explicação se assenta nos
Regimentos Internos da Câmara e do Senado. Estes conferem enormes poderes a
seus presidentes, sendo extremamente interessante ao Executivo ter à frente
desses poderes parlamentares alinhados com a política programática de seu
Governo. “O poder de agenda do presidente (da República) e das lideranças
partidárias remete à estrutura institucional que organiza o processo legislativo”
(FABIANO SANTOS, 2003, p. 67, nota nossa).
Sobre a participação do Poder Executivo no processo formulação das leis,
concordamos com Felinto (2007, p. 17):
No Brasil, o Poder Executivo participa da formação das leis
basicamente de duas maneiras: a primeira, intervindo
constitucionalmente em uma das fases do processo legislativo, ou
mesmo editando o próprio ato normativo; e a segunda, interferindo
no processo legislativo de forma institucional, por intermédio dos
Líderes partidários do Legislativo.
Atendo-se exclusivamente à segunda, mais especificamente à questão da
organização da pauta, e sabendo que a posição em que uma proposição é pautada
pode ser determinante para a sua apreciação ou não, é pacífico que, em certas
situações, o Governo articula sua base para não votar uma determinada medida
provisória (ou projeto em urgência constitucional) que tranca a pauta para não ter
que apreciar outra matéria que contrarie seus interesses. Outras vezes, o mesmo
19
Art. 57, § 4º, da Constituição Federal.
24
Governo pode articular junto à presidência, por intermédio dos Líderes da base
aliada, para não pautar um projeto, sobre o qual não se construiu consenso, tendo
em vista que tal inclusão poderia impedir a votação de outras proposições de seu
interesse20. O Presidente e o Colégio de Líderes têm forte influência sobre o
andamento dos trabalhos legislativos, cabendo ao primeiro zelar pelo seu perfeito
andamento e pelo cumprimento dos ditames constitucionais e regimentais.
É bom observar que aqui não se está querendo sustentar a tese de que o
Presidente e os Líderes partidários sejam, de algum modo, manipulados pelo Poder
Executivo, o fato é outro: sendo o presidencialismo brasileiro sistematizado sob a
ótica de um sistema de coalizão, cuja relação Executivo/Legislativo tem como pilar a
formação de uma base de apoio parlamentar, o Presidente da Câmara ou do
Senado, estando alinhado com a política proposta pelo Executivo, acaba por
colaborar com o Governo, e, sendo o Parlamento uma Casa de iguais e os Líderes
partidários representantes da soma das vontades individuais, cabe àquele respeitar
a vontade da maioria, desde que não fira os direitos da minoria garantidos pela
Constituição e pelos regimentos. Também, como já foi dito, in verbis, “não é nossa
intenção investigar a relação Executivo/Legislativo sob a ótica do comportamento
dos parlamentares e os fatores que os levam a aderirem à coalizão proposta pelo
Executivo”. O que importa agora é observar as regras e procedimentos de
formulação e organização da agenda parlamentar.
Consoante ao firmado acima, ao que disse Figueiredo e Limongi (1999, p.78,
apud FELINTO, 2007, p. 25):
A partir do exercício dos amplos poderes legislativos que lhe
concedeu a Constituição de 1988, o Executivo se tornou o principal
legislador de jure e de fato. Mais do que isto, tais poderes tornaram o
Executivo capaz de determinar a agenda do Legislativo: tanto em
termos de timing quanto de conteúdo, garantindo-lhe uma alta
capacidade de aprovação de seus projetos e de sucesso nas suas
propostas legislativas [...]
e ao fato de a Câmara dos Deputados ser constitucionalmente a Casa iniciadora do
processo legislativo para os projetos oriundos do Executivo, do Supremo Tribunal
20
Por vezes a minoria se vale de vários artifícios (ora obstruindo a apreciação de uma matéria,inclusão em pauta etc.) para força o Governo negociar com ela.
25
Federal e dos Tribunais Superiores21, sendo o primeiro, pela literatura, o principal
legislador, iremos fazer um corte temático de modo a direcionar nossa atenção à
formulação e à organização da agenda da Câmara dos Deputados.
Feito esse corte, é importante lembrar que a abrangência da análise também
estará limitada às proposições referidas no art. 24, II, alíneas de a a h22 do
Regimento Interno da Câmara dos Deputados – RICD, a requerimentos, recursos,
mensagens e demais proposições sujeitas à deliberação do Plenário, isto porque a
maior parte das proposições tramita sob o poder conclusivo das comissões, não
abordado aqui. Nesta análise que também se restringe às proposições prontas para
a pauta, não serão detalhadas as fases iniciais e intermediárias do processo de
formação das leis no âmbito da Câmara dos Deputados. Diversos estudos já os
fizeram. Em Felinto (2007, p. 32-52) no capítulo sobre O PROCESSO DE
FORMAÇÃO DAS LEIS NA CÂMARA DOS DEPUTADOS é possível ter uma boa
visão geral do processo legislativo naquela Casa.
Em resumo, no decorrer deste capítulo estudar-se-á de forma sintética as
principais disposições constitucionais e/ou regimentais para a organização da pauta
da Ordem do Dia das sessões plenárias da Câmara dos Deputados, ou seja, seu
foco estará nas sessões deliberativas. Inicialmente, definiremos dois termos, tidos
como fundamentais para a compreensão do tema tratado, em seguida verificaremos
a quem compete organizar a pauta, posteriormente os limitadores a esse poder e,
por fim, discutiremos como se dá a organização da pauta.
Não serão abordados os meios informais, a figura do lobby e as conversas de
bastidores que permeiam a atividade legislativa da Casa; basta saber que eles
existem, sendo de qualquer modo difíceis de serem mensurados.
As sessões deliberativas
Sessões deliberativas são aquelas destinadas à discussão e/ou votação de
proposições. As sessões deliberativas podem ser ordinárias ou extraordinárias;
21
Art. 64, caput, da CF. 22
Projetos: de lei complementar; de códigos; de iniciativa popular; de Comissão; relativos a matéria que não possam ser objeto de delegação, consoantes o § 1º do art. 68 da Constituição Federal; oriundos do Senado, ou por ele emendados; que tenham sido aprovados pelo Plenário de qualquer das Casas; que tenham recebido pareceres divergentes ou em regime de urgência.
26
estas últimas (convocadas para dias e horas diversos dos prefixados para as
sessões ordinárias) são destinadas exclusivamente à apreciação das matérias
constantes da pauta da Ordem do Dia. Já as sessões ordinárias, conforme o art. 65,
II, do RICD, são aquelas realizadas todos os dias úteis de segunda a sexta-feira,
uma única vez por dia. As sessões ordinárias podem ser de debates, sem Ordem do
Dia, ou deliberativas, com Ordem do Dia.
A Ordem do Dia
Nos termos do art. 66, II, do RICD, Ordem do Dia é o período, com duração de
três horas, prorrogável por até sessenta minutos23, destinado à apreciação da pauta,
que se inicia nas sessões ordinárias às onze horas nas sextas-feiras e às dezesseis
horas, nos demais dias da semana. As sessões extraordinárias formalmente só
dispõem de Ordem do Dia; entretanto, na prática este tipo de sessão acaba por
possuir um período de breves comunicações que antecede a “Ordem do Dia”
enquanto se aguarda o quorum para deliberação24.
A designação da Ordem do Dia
Como já dito, o RICD garante ao Presidente da Casa um grande poder. Apesar
de espalhadas por todo o texto regimental, de forma geral suas atribuições estão
definidas no artigo 17. Dentre as inúmeras atribuições que lhe são conferidas,
damos destaque às faculdades de convocar as sessões plenárias e de definição da
pauta de deliberação. Combinando o art. 16 com o art. 17, em relação aos pontos
destacados, temos:
Art. 16. O Presidente é o representante da Câmara quando ela
se pronuncia coletivamente e o supervisor dos seus trabalhos e da
sua ordem, nos termos deste Regimento.
...............................................................................................................
23
Segundo o art. 84 c/c art. 72 do RICD, o tempo reservado à Ordem do Dia poderá ser prorrogado pelo Presidente de ofício, pelo Colégio de Líderes, ou pelo Plenário, a requerimento verbal de qualquer deputado, por tempo nunca superior a sessenta minutos. 24
“Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações da Câmara serão tomadas por maioria de votos, presente a maioria absoluta de seus membros” – art. 183, caput, do RICD.
27
Art. 17. São atribuições do Presidente, além das que estão
expressas neste Regimento, ou decorram da natureza de suas
funções e prerrogativas:
I - quanto às sessões da Câmara:
...............................................................................................................
s) organizar, ouvido o Colégio de Líderes, a agenda com a
previsão das proposições a serem apreciadas no mês subseqüente,
para distribuição aos Deputados;
t) designar a Ordem do Dia das sessões, na conformidade da
agenda mensal, ressalvadas as alterações permitidas por este
Regimento;
u) convocar as sessões da Câmara;
...............................................................................................................
Nesses termos, podemos depreender que, formalmente, compete
soberanamente ao presidente, a partir de uma agenda mensal, organizada ouvido o
Colégio de Líderes, designar a Ordem do Dia das sessões plenárias da Câmara dos
Deputados. Diz-se soberanamente, pois o Regimento não impõe obrigação ao
presidente de ater-se à agenda proposta – em tese e na prática o presidente pode
pautar uma matéria não acordada. O predomínio de sua vontade fica melhor
caracterizado quando se observa que a inclusão em pauta de recursos contra suas
decisões depende da anuência deste, ou seja, não há previsão regimental para a
inclusão em pauta de recursos contra a decisão da presidência. Estes concorrem
com as demais matérias. Em casos mais conflitantes é comum recorrer-se ao
Supremo Tribunal Federal.
Limites à atribuição de designar a Ordem do Dia
A Constituição impõe certo limite aos Presidentes da Câmara dos Deputados
e do Senado Federal na definição da pauta de cada uma das Casas. Segundo os
ditames constitucionais, estabelecidos nos arts. 62, § 6º, e 64, § 2º, relativos às
urgências constitucionais com prazo vencido25, as matérias que tramitam conforme
esses dispositivos, decorridos os primeiros 45 dias de sua edição, ingressam
25
O art. 62 da CF refere-se à apresentação e tramitação de medidas provisórias, já o art. 64 aos projetos de lei em regime de urgência.
28
automaticamente na Ordem do Dia da Casa em que se encontrarem,
independentemente da vontade de seus presidentes ou líderes.
No mesmo sentido, o art. 16, § 2º, do Código de Ética e Decoro Parlamentar
da Câmara dos Deputados determina que a Mesa têm o prazo de dois dias,
improrrogável, para incluir a representação na pauta da Ordem do Dia, sobrestando
todas as demais matérias, exceto as em urgência constitucional.
Além disso, não é toda e qualquer matéria que pode ser incluída na Ordem do
dia. Como regra geral o art. 86, § 3º, do RICD, estabelece que as proposições
somente entrem na Ordem do Dia desde que estejam em condições regimentais e
com os pareceres das Comissões a que foram distribuídas26.
Outro limitador que não deve ser esquecido é o momento político. Não
incomum, há tempos em que a jovem democracia brasileira passa por períodos de
turbulência, o que provoca grande movimentação no Congresso Nacional, local de
reverberação dos anseios nacionais. Sem embargo, há uma tendência natural de a
pauta de ambas as Casas refletirem o momento político vivido, seja de forma
afirmativa, pela inclusão de matérias, seja negativa, pela sua exclusão. A opinião
pública é uma grande inibidora de matérias, visto que, a Presidência tende a não
pautar matérias tidas como atentatórias aos interesses nacionais ou corporativos.
Assim, o momento político vê-se espelhado na pauta, principalmente na Câmara dos
Deputados, talvez por ser esta a Casa do Povo, e assim mais sensível a toda
movimentação.
26
Uma maneira de se quebrar esta regra é a aprovação de regime de urgência, o que permite, entre outras coisas, a perda da conclusividade por parte das Comissões, além de possibilitar que a matéria seja incluída imediatamente na Ordem do Dia, mesmo que pendente de pareceres. A atribuição de regime de urgência é indicada por Pereira e Mueller (2000, p. 49) como um dos fatores de enfraquecimento do sistema de comissões do Congresso brasileiro por transferir o poder decisório para o Plenário. Conforme salientam “[...] a Constituição de 1988 concedeu às comissões permanentes um instrumento que potencialmente as dotaria de uma significativa fonte de poder: o poder terminativo ou conclusivo. Por meio deste instrumento as comissões podem aprovar uma proposta diretamente, sem que seja necessário submetê-la ao plenário. Claramente, a intenção original desta regra era fortalecer as comissões dentro do Congresso. Porém, na prática, o poder conclusivo não teve esse efeito. [...] Uma das razões pelas quais as comissões não têm feito uso mais freqüente deste procedimento é o alto número de pedidos de urgência”.
29
As matérias incluídas na Ordem do Dia
Como já sinalizamos, cabe ao Plenário, nos termos do art. 24, II, alíneas de a
a h do RICD, deliberar sobre projetos: de lei complementar; de códigos; de iniciativa
popular; de Comissão; relativos a matéria que não possam ser objeto de delegação,
consoantes o § 1º do art. 68 da Constituição Federal; oriundos do Senado, ou por
ele emendados; que tenham sido aprovados pelo Plenário de qualquer das Casas;
que tenham recebido pareceres divergentes ou em regime de urgência. Também é
de sua competência deliberar sobre propostas de emendas à constituição27;
tratados, acordos ou atos internacionais28; representações29 e demais
requerimentos30, recursos31 e mensagens32 sujeitos à deliberação do Plenário.
A organização da pauta
Tomando como exemplo a data de 31 de janeiro de 2008, temos que na
Câmara tramitavam 1.191 proposições prontas para a pauta e estavam assim
distribuídas: 33 redações finais; 73 requerimentos; 151 recursos; 10 medidas
provisórias, das quais 7 trancavam a pauta; 5 projetos em urgência constitucional
(art. 64 CF), dos quais 3 também trancavam a pauta; 58 proposições em apreciação
preliminar; 13 projetos em votação e as demais são proposições em fase de
discussão, cada uma segundo seu rito e turno de tramitação33. Conforme já
salientamos, salvo as matérias em urgência constitucional e as representações com
prazos vencidos, que entram automaticamente na pauta por sobrestarem as demais
deliberações, cabe ao Presidente da Casa definir qual ou quais matérias irão
27 Art. 201 c/c art.202 e art. 203 do RICD. 28 Art. 49, I da CF. 29
Art. 13 c/c art. 14, IX, e art. 16 do Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos
Deputados. 30 Art. 117 do RICD. 31 Art. 58, § 2º, I da CF c/c art. 58, §§ 1º e 3º do RICD; arts. 35, § 2º; 95, § 8º; 98, § 6º; 104; 115,
parágrafo único; 125; 132, § 2º; 137, § 2º; 140, I; 141; 142, I; 144; 164, § 2º, e 218 do RICD, e art. 14, IX do Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados. 32 Mensagem é o meio pelo qual o Poder Executivo se comunica com o Congresso Nacional; por seu
intermédio, pode-se apresentar proposição, solicitar sua retirada, solicitar urgência ou requerer sua retirada. 33 Informação do Sistema de Informação Legislativa – SILEG da Câmara dos Deputados, em
30/01/2008.
30
integrar a pauta da sessão deliberativa, não havendo limites regimentais quanto à
quantidade34. Assumindo o quadro acima descrito: obrigatoriamente constaram da
pauta as 7 medidas provisórias e os 3 projetos em urgência constitucional com
prazos vencidos. É certo que o leque de proposições passíveis de inclusão é muito
mais amplo em função da regra da “urgência urgentíssima”, art. 155 do RICD, que
permite incluir imediatamente proposições na pauta, independente de possuir
pareceres ou não35.
Definidas as matérias que constarão da Ordem do Dia, estas devem ser
organizadas segundo os critérios constitucionais e/ou regimentais. Nesse sentido
devemos aplicar o disposto na Constituição Federal, no Regimento Interno da
Câmara dos Deputados, no Código de Ética e Decoro Parlamentar e no Regimento
Comum.
Basta uma análise superficial dos dispositivos constitucionais e regimentais
concernentes à organização da pauta, para se perceber que sua consecução não é
das tarefas mais fáceis. Sua estruturação está estabelecida de forma esparsa
nesses diplomas. É necessário ter atenção a cada um dos detalhes que determina a
figuração de uma matéria aqui ou ali.
Para facilitar a ordenação, iremos entender a pauta como um agrupamento de
matérias conforme seu rito de tramitação. De modo que teremos seis grandes
grupos:
34
Analisando as sessões da 52ª Legislatura verificamos várias sessões com apenas 1 item na pauta e outras tantas com 2, 3, 4,... 10,... 20,... 30 e até 39 itens. 35
O projeto de lei mais antigo em tramitação na Câmara dos Deputados data de 1983. Esse é um outro problema em relação à tramitação de proposições naquela Casa, haja visto que muitas das matérias, em função da época em que foram apresentadas, já perderam o sentido (o objeto) com o passar dos anos, servindo hoje, na maioria das vezes, como um “cabide de apensação” para as proposições mais recentes, muitas vezes com mérito conflitantes, impedindo que as comissões sobre elas se pronunciem. Isto não ocorre no Senado Federal, segundo o art. 332, § 1º, de seu Regimento Interno, será automaticamente arquivada a proposição que se encontre em tramitação há duas legislatura (8 anos), salvo se provido pelo Plenário requerimento subscrito por 1/3 (um terço) dos Senadores, até 60 dias após o início da primeira sessão legislativa da legislatura seguinte ao arquivamento. Na Câmara ao término da 51ª Legislatura houve tentativa de se aprovar o PRC 279/2006 que “dispõe sobre o desarquivamento de proposições da Câmara dos Deputados no início da legislatura” (Estabelece o arquivamento automático e definitivo de todas as proposições que tramitam na Casa por duas legislaturas (8 anos)), não tendo sido ultimada a proposição aguarda na fila para a apreciação.
31
GRUPO 1 – Matérias sobre a Mesa
Neste grupo entram as proposições que não seguem um rito específico de
tramitação e que devem ser submetidas à apreciação do Plenário, sendo a espécie
mais comum o requerimento. De modo pragmático devemos seguir a ordem de
apreciação estabelecida pelo art. 83 do RICD:
I. Redações finais;
II. Requerimentos de urgência;
III. Requerimentos de Comissões sujeitos a votação;
IV. Requerimentos de Deputados dependentes de votação imediata;
V. Recursos;
VI. Mensagens;
VII. Outras proposições não definidas no RICD e que devam ser
apreciadas pelo Plenário.
GRUPO 2 – Matérias em urgência constitucional sobrestando a pauta
Aqui entram as proposições em urgência constitucional com prazo vencido.
As matérias deverão ser ordenadas segundo sua ordem cronológica, sendo que as
medidas provisórias por serem normas provisórias detêm primazia na apreciação
sobre os projetos em urgência. Exemplificando: imaginem um projeto de lei do Poder
Executivo que tramita em urgência (art. 64, § 3º, da CF) com prazo vencido,
supondo que esteja trancando a pauta há algumas semanas por falta de acordo,
será ele e todas as demais proposições legislativas sobrestados pela superveniência
de medida provisória com prazo vencido.
Resumidamente, devemos seguir a seguinte regra de prioridade para
ordenação do grupo:
I. Emendas ou Projeto de Lei de Conversão do Senado Federal a medida
provisória com prazo vencido, ordenadas segundo a ordem cronológica
de edição das medidas provisórias e sobrestamento (art. 62, § 6º, da
CF c/c art. 7º, §§ 3º e 4º da Res. 1/02-CN);
II. Medidas provisórias com prazos vencidos, ordenadas segundo a
ordem cronológica de edição e sobrestamento (art. 62, § 6º, da CF);
32
III. Emendas do Senado Federal a projeto do Poder Executivo ao foi
solicitada urgência constitucional, nos termos do art. 64, § 3º, da CF;
IV. Projeto do Poder Executivo ao foi solicitada urgência constitucional,
nos termos do art. 64, §§ 1º e 2º, da CF, ordenado segundo sua ordem
cronológica de edição e/ou sobrestamento36;
V. Representação para perda de mandato parlamentar:
a. Art. 16, §§ 1º e 2º, do Código de Ética e Decoro Parlamentar –
com prazo vencido: 90 dias;
b. Art. 14, § 4º, IX, c/c art. 16, § 1º, do Código de Ética e Decoro
Parlamentar – sem prazo vencido: 90 dias
GRUPO 3 – Matérias em urgência
O grupo das matérias urgentes, em razão da aparente “preferência” da Casa
por este rito de tramitação37, é muito grande. Aqui entram as medidas provisórias e
os projetos do Poder Executivo em urgência constitucional cujos prazos não estejam
vencidos38, as matérias urgentes por natureza e aquelas matérias às quais foram
atribuídas urgência a requerimento. De forma geral as proposições urgentes são
submetidas a um único turno de discussão e votação. A organização deste grupo
deve obedecer ao disposto no art. 86, § 1º e 2º, c/c art. 159, § 2º, do RICD, de modo
que as proposições seguirão a seguinte ordem:
I. Declaração de guerra39;
II. Estado de Defesa, Estado de Sítio e Intervenção Federal;
36
Muitas vezes o Poder Executivo requer urgência para proposições que já se encontram em tramitação, nesses casos a ordenação segue a ordem cronológica do sobrestamento. 37
Para maiores informações ver Felinto (2007). 38
Segundo o entendimento da Mesa Diretora a medida provisória é urgente desde a sua edição, podendo ser pautada a qualquer tempo após o 15º dia de sua edição. Este entendimento pode ser mudado se o Recurso n. 5/2007 que “recorre da decisão da Presidência em Questão de Ordem a respeito do tratamento dado a Medidas Provisórias durante o período em que, chegando à Câmara dos Deputados, ainda não sobrestam a pauta”, com parecer favorável da CCJC, for provido pelo Plenário. Já os projetos do Poder Executivo em urgência constitucional somente podem ser pautados antes do prazo de 45 dias se já possuírem todos os pareceres ou se for aprovada urgência 155. 39 Apesar de parecer ser este o posicionamento sugerido pela leitura literal dos dispositivos
constitucionais e regimentais, entendemos que – em razão da natureza das matérias: declaração de guerra, Estado de Defesa, Estado de Sítio e Intervenção Federal – estas possam ser entendidas como matérias não legislativas e assim não sujeitas às regras de sobrestamento de pauta (vide Questões de Ordem n. 53 e 56, de 2007), afinal a soberania nacional e o estado democrático de direito são princípios fundamentais do Estado Brasileiro grafados de pronto no Preâmbulo e no art. 1º da Constituição Federal.
33
III. Medidas provisórias nos termos do art. 62 do RICD;
IV. Matérias urgentes nos termos do art. 155 do RICD;
V. Matérias urgentes nos termos do art. 64 da CF;
VI. Matérias urgentes nos termos do art. 154 do RICD;
VII. Acordos internacionais; e
VIII. Fixação dos efetivos das forças armadas.
As proposições não apreciadas na sessão ordinária anterior terão
precedência sobre as outras do subgrupo40 a que pertençam, sendo que as
proposições em votação terão preferência sobre as em discussão.
Como o RICD é omisso sobre a regra de ordenação das urgências em razão
do provimento de requerimento, nos termos do artigo 154 ou 155, adota-se como
critério a data de aprovação da urgência, da mais antiga para a mais nova.
GRUPO 4 – Matérias em prioridade
Deste ponto em diante as matérias somente serão incluídas na pauta se
possuírem os pareceres das Comissões a que foram distribuídas (conforme o jargão
legislativo, se elas estiverem prontas para a pauta ou simplesmente PTORD). Aqui
se deve obedecer ao disposto no art. 86, § 1º e 2º, c/c art. 159, § 3º, do RICD.
Entretanto, o § 6º do art. 52 garante ao Presidente de ofício ou a requerimento de
qualquer Deputado determinar o envio de proposição pendente de parecer à
comissão seguinte ou ao Plenário, conforme o caso, se já tiverem esgotados os
prazos de tramitação na(s) comissão(ões), independentemente de interposição do
recurso previsto no art. 132, § 2º, para as referidas no art. 24, inciso II.
Neste grupo não há preferência segundo a natureza, de modo que a
ordenação segue, a princípio, a ordem cronológica, sendo, no entanto, possível
pautar uma proposição de 2007 antes de outra de 1999, por exemplo.
Certo é que as proposições em votação em turno único terão primazia sobre
as em segundo turno, e estas sobre as em primeiro turno. Da mesma forma as
40 Subgrupo aqui entendido como sendo cada um dos agrupamentos elencados e, dentro destes,
segundo sua fase de apreciação: se em votação ou em discussão, lembrando que estes se dão em turno único.
34
proposições em discussão em turno único terão preferência sobre as em segundo
turno, e estas sobre as em primeiro turno.
As proposições não apreciadas na sessão ordinária anterior terão
precedência sobre as outras do subgrupo a que pertençam, tendo as proposições
em votação preferência sobre as em discussão.
Sendo a organização da pauta uma sobreposição de regras, atente-se que
nesse caso a equação matemática A + B = B + A não é verdadeira. Ou seja, a
aplicação da regra A antes da B dará um resultado totalmente diferente se aplicada
a regra B antes da A.
Exemplificando:
Supondo que tenhamos uma pauta composta por três projetos de lei
complementar do Poder Executivo em regime de prioridade, estando cada
qual nas seguintes fases: PLP 1/07 (discussão em primeiro turno), PLP 45/07
(discussão em segundo turno), e PLP 67/07 (votação em primeiro turno).
Se aplicarmos a regra regimental de que proposições em votação têm
prioridade sobre as em discussão, seguida da regra de que proposições em
discussão em turno único terão precedência sobre as em segundo turno, e
estas sobre as em primeiro turno, teremos a pauta organizada da seguinte
forma:
Item 1: PLP 67/07 - votação em primeiro turno;
Item 2: PLP 45/07 – discussão em segundo turno; e
Item 3: PLP 1/07 - discussão em primeiro turno.
Entretanto, se aplicarmos as regras de forma invertida, ou seja, se
observamos inicialmente que as proposições em discussão em turno único
terão primazia sobre as em segundo turno, e estas sobre as em primeiro
turno, e posteriormente que as proposições em votação têm prioridade sobre
as em discussão, teremos a seguinte organização da pauta:
Item 1: PLP 45/07 – discussão em segundo turno;
Item 2: PLP 67/07 - votação em primeiro turno; e
Item 3: PLP 1/07 - discussão em primeiro turno.
35
Observe que as pautas são diferentes. Pelo Princípio da Economia
Legislativa adota-se a seqüência número dois, posto que, no exemplo, o PLP 45/07
está mais próximo de ter sua tramitação ultimada na Câmara dos Deputados.
GRUPO 5 – Matérias sujeitas a disposições especiais
Como o próprio nome diz neste grupo entram as matérias que estão sujeitas a
disposições especiais, ou seja, que não estejam em urgência e nem sob o rito de
prioridade ou ordinário de tramitação. Nesse grupo destacam-se as propostas de
emenda à constituição e os projetos elaborados por Comissão Mista que tenham
sua tramitação iniciada na Câmara.
As propostas de emenda à constituição entram na Ordem do Dia em dois
turnos de discussão e votação com interstício de cinco sessões entre um turno e
outro. As propostas em votação em segundo turno têm primazia sobre as em
primeiro turno. Da mesma forma as propostas em discussão em segundo turno têm
precedência sobre as em primeiro turno.
Já os projetos elaborados por Comissão Mista, nos termos do artigos 142 e
143 do Regimento Comum, têm sua tramitação iniciada alternadamente no Senado
Federal e na Câmara dos Deputados. A Casa que dele conhecer inicialmente, após
leitura e publicação, decorridos cinco dias, o submeterá à discussão, em primeiro
turno por pelo menos duas sessões consecutivas.
Encerrada a discussão, proceder-se-á à votação, salvo se houver emendas,
caso em que serão encaminhadas à Comissão Mista para, sobre elas, opinar. Uma
vez publicado o parecer sobre as emendas, será a matéria incluída em fase de
votação, na Ordem do Dia da sessão que se realizar quarenta e oito horas depois.
Se aprovado com emendas, o projeto retornará à Comissão Mista para
elaborar a redação do vencido. Após o interstício de quarenta e oito horas de sua
aprovação em primeiro turno, sem emendas, ou da publicação do parecer da
Comissão Mista, com redação do vencido, o projeto será incluído em Ordem do Dia,
para discussão, em segundo turno.
Nos termos do art. 65 da CF, os projetos elaborados por Comissão Mista
tramitam na Casa revisora em um só turno de discussão e votação.
36
GRUPO 6 – Matérias em tramitação ordinária
A grande maioria dos projetos tramita segundo o rito ordinário. Neste grupo a
ordenação se dá seguindo as mesmas regras básicas para as matérias em rito de
prioridade. Desse modo, as matérias somente serão incluídas na pauta se estiverem
prontas para a pauta ou PTORD, nos termos do art. 86, § 1º e 2º, c/c art. 159 do
RICD.
Aqui também não há que se falar em preferência segundo a natureza, de
modo que ordenação segue a princípio a ordem cronológica de apresentação, sendo
de igual modo possível pautar uma proposição de 2007 antes de outra de 1999, por
exemplo.
Também aqui se aplicam as regras gerais: proposições em votação, em turno
único, terão preferência sobre as em discussão, em turno único; e proposições não
apreciadas na sessão ordinária anterior terão precedência sobre as outras do
subgrupo a que pertençam.
Aspectos relevantes
Em se tratando de tramitação de proposição a regra geral é: CADA CASO É
UM CASO. Trocando em miúdos, a generalização é erro certo, não é possível
fazer generalizações perfeitas, cada proposição deve ser analisada individualmente
segundo suas especificidades ou peculiaridades. De toda sorte é possível pensar
num esquema geral de análise, disponível no apêndice I, para ser utilizado como
roteiro de análise41.
Na forma do art. 83, parágrafo único, do RICD, a ordem pré-estabelecida em
cada grupo poderá ser alterada ou interrompida para a posse de Deputados ou em
caso de aprovação de requerimento de:
a) preferência;
b) adiamento da discussão e/ou votação;
c) retirada da Ordem do Dia;
41
Menos prolixo o Regimento Interno do Senado Federal trata da Ordem do Dia nos arts. 162 a 198, sendo que a organização da pauta está basicamente sistematizada no art. 163, cuja execução é quase uma “receita de bolo”.
37
d) inversão de pauta.
Deve-se atentar que a preferência ou a inversão de pauta só podem ocorrer
dentro do grupo a que as proposições pertençam, ou seja, não se pode pretender
apreciar uma matéria em regime ordinário à frente de outra em prioridade, de igual
modo não se pode conceder preferência para uma matéria em regime de prioridade
sobre outra urgente, também não é permitido atribuir regime de urgência para as
propostas de emendas à Constituição. Não obstante essas limitações, os
requerimentos de preferência, de adiamento da discussão e/ou votação, de retirada
da Ordem do Dia, de inversão de pauta, entre tantos outros, compõem o principal
ferramental utilizado pelas lideranças partidárias e/ou parlamentares individualmente
para marca suas posições em relação às matérias pautadas, ou mesmo não
pautadas, tendo em vista que muitas vezes o embate principal se dá fora do
Plenário, por exemplo, na Comissão de Constituição e Justiça em torno de um
parecer a uma matéria polêmica ou recurso.
Para finalizar, ao definirem as matérias que irão figurar na Ordem do Dia, ou
ainda que nela serão mantidas, a presidência e os líderes partidários atuam como
veto players, definido por Tsebelis (1993, p. 3) como sendo “o ator individual ou
coletivo cuja concordância é necessária para que se tome uma decisão política”, ou
seja, a definição de que esta e não aquela matéria será deliberada pelo Plenário
possui o condão de predefinir a alteração ou não do status quo normativo.
Evidentemente o número de veto players envolvidos na condução da política de um
Governo é muito maior, nesse sentido para Tsebelis (1993, p. 16) “o número de veto
players institucionais é especificado pela Constituição, [...] As regras de cálculo do
número de veto players podem ser deduzidas diretamente da definição do conceito:
trata-se de qualquer ator – institucional ou partidário – capaz de bloquear a adoção
de uma política”, contudo, a concentração de poder nas mãos da presidência e dos
líderes partidários garante a estes uma condição singular, que pode vir a ser uma
garantia ao Presidente da República de ver rechaçadas ao ostracismo matérias
inconvenientes ao seu Governo.
38
A problemática da edição de medidas provisórias
Da leitura dos capítulos anteriores, em especial das regras de organização da
pauta, depreendemos que a edição de medida provisória, em razão das garantias
constitucional e regimental de figuração em pauta, possui um forte impacto sobre a
agenda do Congresso Nacional, e, como também ficará comprovada pela análise
dos dados, que esta se configura como o principal instrumento de controle da
agenda legislativa por parte do Poder Executivo. Diante desse contexto e dos dados
que apresentaremos como resultado da pesquisa fez-se necessário analisar
preliminarmente a questão da edição das medidas provisórias.
O tema ganha substância quando se verifica dados da Secretaria Geral da
Mesa da Câmara dos Deputados que apontam que mais da metade (326 sessões)
das 600 sessões deliberativas convocadas na 52ª Legislatura estavam trancadas ou
obstruídas por medidas provisórias.
A regra de obstrução foi introduzida pela EC n. 32, promulgada em 11 de
setembro de 2001, que alterou profundamente o artigo 62 (entre outros) da
Constituição Federal de 1988, de modo a corrigir as graves distorções produzidas
pelas sucessivas edição e reedições de medidas provisórias a cada trinta dias pelo
Presidente da República, com vistas a devolver ao Congresso Nacional a
prerrogativa legiferante.
Segundo o Ministro Gilmar Ferreira Mendes:
A experiência colhida no período de 1988 a 2001 foi decisiva para as
modificações que se introduziram na Emenda n. 32/2001. Ressalte-
se que ela foi fruto de um consenso básico entre os diversos atores
na vida pública, todos convictos de que, se a medida provisória
continuava a ser imprescindível para a governabilidade, era
necessário encontrar um novo modus faciendi, que lograsse
compatibilizar o seu uso com formas adequadas de organização e
procedimento aptas a produzir decisão em tempo adequado (apud
AMARAL JUNIOR, 2002, p. 13, prefácio).
Dentre as principais mudanças introduzidas pela EC n. 32/2001, damos
destaque ao prolongamento do prazo de vigência das medidas provisórias de 30
para 60 dias – prorrogáveis uma única vez por idêntico período –, à proibição da
39
reedição e, conforme evidenciou Valle (2002, p. 22), à constitucionalização da
comissão mista destinada a proferir parecer às medidas provisórias. Segundo seus
ensinamentos, ao introduzir a comissão mista no § 9º do dispositivo constitucional
supracitado, o constituinte derivado constitucionalizou o tema, posto que a comissão
mista não era prevista no texto constitucional originário, estava presente somente na
Resolução Nº 1, de 2 de maio de 1989, do Congresso Nacional. No mesmo sentido
Amaral Júnior (2004, p. 281-282) afirma ser a comissão mista um imperativo
constitucional, sendo sua inobservância, ou seja, sua não instalação uma
inconstitucionalidade formal.
Entretanto, a prática legislativa tem caminhado em sentido oposto, o certo é
que as comissões mistas destinadas a emitir pareceres às medidas provisórias antes
da apreciação por cada uma das Casas do Congresso Nacional, salvo raras
exceções, não são instaladas, apesar de religiosamente designadas pelo Presidente
do Congresso Nacional, nos termos do artigo 2º da Resolução n. 1, de 2002-CN.
O entendimento até então firmado é de que compete ao Congresso Nacional
deliberar sobre as medidas provisórias. A Presidência da Câmara dos Deputados,
em resposta à questão de ordem, se posicionou da seguinte maneira: “quando se
estabeleceu nova tramitação para a medida provisória, o sentido era de que a
matéria precisava ser examinada, para não acontecer, como no passado, a reedição
por quarenta, cinqüenta, sessenta vezes. A obrigação do Congresso Nacional é
examinar a matéria42”.
Na mesma questão de ordem a Presidência firmou: “O Congresso Nacional
deseja que as medidas provisórias sejam apreciadas pela Câmara e pelo Senado e
não que sejam rejeitadas por decurso de prazo43”, e assim tem sido entre 2003 e
2006, das 250 MP apreciadas pelo Congresso, somente 6 foram arquivadas por
decurso de prazo.
Nesse sentido, diante do aventado conflito entre os ditames constitucionais44
as Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal seguem a tese de que o
42
Notas taquigráficas: Sessão: 006.1.52.0, hora: 18:10, fase: Ordem do Dia, data: 25/02/2003. 43
(Idem, notas taquigráficas de 25/02/2003). 44
Se por um lado cabe a comissão mista emitir parecer sobre as medidas provisórias, antes de serem apreciadas pelo plenário de cada uma das Casas, por outro lado o Congresso Nacional deve apreciar as medidas provisórias em até 45 dias, sob pena de ter, subseqüentemente, a pauta de cada uma
40
Congresso não pode se omitir diante de uma recusa de a comissão mista se reunir.
A omissão do Congresso Nacional representaria uma rejeição tácita das medidas
provisórias. Prevalece, assim, o princípio da reserva do plenário.
A Presidência da Câmara, em resposta a Questão de Ordem n. 8, de 2004,
estabeleceu que “com base na Resolução n. 1, de 2002-CN, que determina que a
Comissão Mista terá o prazo improrrogável de 14 (quatorze) dias para emitir parecer
sobre a medida. Esgotado esse prazo, a medida deve ser encaminhada à Câmara,
devendo o parecer da Comissão ser proferido diretamente no plenário desta Casa,
por Relator designado pelo Presidente (arts. 5º e 6º, §§ 1º e 2º), cumprindo, assim o
disposto no § 9º do art. 62 da Constituição Federal45”.
E assim tem sido. A prática legislativa tem seguido a seguinte lógica:
I Adotada pelo Poder Executivo, a medida é encaminhada ao Congresso
Nacional que, em 48 horas, publicará, distribuirá em avulsos e designará
a Comissão Mista, que terá o prazo máximo de 14 dias para se reunir e
proferir parecer quanto ao atendimento ou não dos pressupostos
constitucionais de relevância e urgência, à adequação financeira e
orçamentária, à constitucionalidade e juridicidade, e, em qualquer caso,
se posicionar quanto ao mérito da matéria;
II Os primeiros 6 dias após a publicação são reservados ao oferecimento
de emendas, prazo único para deputados e senadores, cuja
inobservância implica na perda de oportunidade para se propor
modificações à norma (provisória) editada pelo Executivo;
III Em regra, transcorrido o prazo de emendamento, a medida provisória
entra numa espécie de hibernação, até que se cumpra o restante do
prazo da Comissão Mista, e no 15º dia a matéria é encaminha à Câmara
dos Deputados pendente de parecer – dispondo esta também de 14 dias
para apreciar a medida e as emendas a ela apresentadas;
IV Em Plenário a Presidência da Câmara designará um relator “em
substituição à Comissão Mista” que terá plenos poderes sobre a matéria,
“senhor da vida ou da morte”, podendo propor desde a sua
inadmissibilidade até introduzir, sob a forma de um projeto de lei de
conversão, o famoso PLV, “toda e qualquer alteração que entender
relevante”;
das Casas obstruída, além de que, se não o fizer em até 120 dias, incluída a prorrogação, vê-las-á sem eficácia por decurso de prazo (Art. 62, §§ 6º, 9º e 10º da CF). 45
Notas taquigráficas: Sessão: 043.2.52.0, hora: 18:27, fase: Grande Expediente, data: 05/04/2004.
41
V Aprovada na Câmara, todo o processado46 vai ao Senado Federal e,
havendo tempo suficiente47, o relator revisor no Senado passa a ser o
senhor da vez, podendo propor a aprovação do texto da Câmara, do
Executivo, ou propor um novo texto. Se as alterações por ele propostas
forem aprovadas, a matéria retorna à Câmara para deliberar única e
exclusivamente sobre as alterações introduzidas pelo Senado. Finda a
tramitação, a matéria, conforme o caso, vai à promulgação ou à sanção
do Presidente da República.
“Nesse jogo o relator é o dono da bola”, é a pessoa a ser “cativada”. Como
visto, os parlamentares possuem um único momento para propor alteração ao texto
da medida provisória – os primeiros 6 dias após a publicação – findo o qual somente
o relator poderá propor mudanças ao texto original48.
Acreditamos estar aí o cerne da questão da não instalação/funcionamento
das Comissões Mistas. Pelo rito proposto pela Resolução n. 1, de 2002-CN, a
Comissão Mista restringe o poder de cada uma das Casas do Congresso Nacional,
em especial da Câmara dos Deputados, em razão do rodízio de relatores. Estes
devem ser indicados de forma alternada entre os membros de cada uma das Casas
que compõem a comissão, em oposição à Casa de origem de seu Presidente49. Isto
implica em dizer que a Câmara, como Casa iniciadora50, a cada duas medidas
provisórias, votaria um relatório oferecido por um Senador da República. Somando a
isto a impossibilidade de oferecimento de emendas de plenário e a possibilidade de
não se ter a maioria da composição da comissão mista, tornam sua instalação
desinteressante para ambas as partes, em especial para o Governo: por que se
debater as medidas provisórias no âmbito de uma Comissão Mista, se é possível
deixar para fazê-lo em Plenário, com um relator todo poderoso, indicado dentre seus
membros e dotado de toda boa vontade para construir um texto que atenda os
46
Mensagem do Executivo, texto da medida provisória, emendas apresentadas na comissão mista, parecer do relator da comissão mista na Câmara dos Deputados, projeto de lei de conversão (se houver) e autógrafos. 47
Em algumas situações o Senado somente convalida o texto da Câmara, haja vista esta ter consumido quase todo o prazo de vigência da medida Provisória, não restando tempo hábil para aquela Casa Legislativa introduzir qualquer alteração à matéria, sob pena de vê-la sem eficácia por decurso de prazo. 48
A Mesa Diretora da Câmara dos Deputados têm admitido apresentação de emendas aglutinativas durante a deliberação das medidas provisórias em plenário. 49
Art. 3º, § 1º, da Resolução n. 1, de 2002-CN. 50
Nos termos do art. 62, § 8º, da CF, compete à Câmara dos Deputados a primazia na apreciação de medidas provisórias.
42
interesses da maioria, com risco quase zero51? Ou seja, a sistemática adotada
permite o controle do que será debatido, isto é, o controle da agenda pela garantia
constitucional de inclusão em pauta, e do que será aprovado; muitas vezes as
emendas apresentadas recebem pareceres pela inadequação financeira ou
orçamentária impedindo a apreciação do mérito.
Falando em parecer, outro ponto que merece ser salientado é a aparente
dificuldade de análise dos pressupostos constitucionais de relevância e urgência das
medidas provisórias envolto no parecer de plenário. Algumas medidas provisórias
não atendem a esse requisito constitucional de existência – basta ver que o próprio
Poder Executivo é o primeiro a afirmar isso quando as revoga – e, assim mesmo,
apesar de inúmeros parlamentares terem sustentado o não atendimento dos
pressupostos constitucionais de relevância e urgência de inúmeras medidas
provisórias já apreciadas, estes são contumazmente aprovados. Desde a edição da
EC n. 32/2001, somente quatro tiveram sua relevância e urgência rejeitadas pela
Câmara dos Deputados e três no Senado Federal, o que representa
aproximadamente 1,77% do total de 394 medidas provisórias por elas apreciadas52.
Por certo isto também fica evidenciado quando se verifica que a taxa de aprovação
absoluta das medidas provisórias ficou acima dos 90% na Legislatura passada.
Por conta de todo o debate que envolve a figura da medida provisória, têm-se
emergido um ambiente cada vez mais favorável para a uma nova alteração do
instituto. Como visto a EC n. 32/2001 foi uma tentativa de coibir o abuso por parte do
Executivo na edição de medidas provisórias e sua principal virtude foi barrar a
perpetuação da norma provisória, que era eternizada em face das constantes
reedições sem o aval do Poder Legislativo.
O mais novo episódio acerca da tramitação de medidas provisórias se deu no
âmbito da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), que aprovou,
em 26 de setembro de 2007, parecer favorável ao Recurso n. 5, de 14 de fevereiro
de 2007, contra “a decisão da Presidência em Questão de Ordem a respeito do
51
Até 25/09/2007 foram editadas 394 medidas provisórias após a EC n. 32/2001. Destas somente 20 não foram transformadas em lei em face de rejeição ou por decurso de prazo, e 5 foram integralmente revogadas pelo Poder Executivo por intermédio da edição de uma “MP revogadora” (Fonte: Sítio da Câmara dos Deputados: WWW.camara.gov.br, módulo projeto de lei e outras proposições). 52
Dados obtidos junto à Secretaria Geral da Mesa da Câmara dos Deputados em 25/09/2007.
43
tratamento dado a medidas provisórias durante o período em que, chegando à
Câmara dos Deputados, ainda não sobrestam a pauta”. A ele foram apensados os
Recursos de n. 7 e 11, de 2007, de idêntico teor. O mérito das questões de ordem
reside no fato de a Presidência pautar as medidas provisórias cujo prazo de vigência
ainda não ultrapassara os primeiros 45 dias. A CCJC, em 2003, já se deparou com a
tese outrora ressuscitada, tendo, a época, dado razão à Mesa, aprovando parecer
contrário ao recurso, que não foi apreciado pelo Plenário. Sem querer discorrer
sobre o mérito da questão, acreditamos que o excesso de medidas provisórias e a
conseqüente paralisia que provocam do Congresso Nacional não serão resolvidos
pela limitação ora sugerida pela CCJC – inclusão de medida provisória na pauta de
deliberação somente depois de decorridos os primeiros 45 dias de sua edição –, os
dados da Secretaria Geral da Mesa da Câmara dos Deputados sugerem, inclusive,
que esta limitação deve aumentar a paralisia do Plenário, em decorrência do
aumento do tempo de sobrestamento de sua pauta. Se hoje mais da metade das
sessões estão obstruídas por MP a adoção dessa nova regra deve elevar esse
número significativamente. Nestes termos, o parecer da CCJC parece ser um “tiro no
próprio pé”. A decisão na Comissão foi apertada, caberá ao Plenário dar a palavra
final sobre os recursos. O certo é que este episódio é mais um indicativo de que o
instituto medida provisória precisa ser mais uma vez alterado. Tramitam na Câmara
dos Deputados várias propostas de emendas à Constituição propondo a alteração
desse instituto, e mais cedo ou mais tarde o Congresso Nacional irá se posicionar
sobre o tema.
O fato de o presidente da República ter tido o seu poder institucional
reforçado pela Constituição de 1988, de modo a deter monopólio sobre a iniciativa
legislativa em matéria financeira e administrativa e o poder de editar medidas
provisórias, certamente desequilibrou a balança ao seu favor. Aos parlamentares
fica a sensação desconfortante de ver seus projetos parados numa fila infindável,
aguardando uma oportunidade para inclusão em pauta; nessa luta inglória lhes resta
apenas o artifício de solicitar aos líderes e ao presidente da Casa que sejam
pautados, na maioria das vezes, obstaculizados pelo trancamento da pauta. No
mesmo sentido a sociedade civil organizada, em sua maioria desconhecedora da
dinâmica legislativa, tenta pressionar os parlamentares no intuito de ver aprovados
projetos de seu interesse, em alguns casos parados há anos. É por tudo isso que os
44
mais críticos sugerem acabar com a figura do sobrestamento ou mesmo da medida
provisória. A questão que se põe é se isto devolverá ao Congresso Nacional a
autonomia em termos da produção legislativa. Acredito que não, entretanto seria
interessante estudar como era a relação entre o Executivo e o Legislativo brasileiro
antes das inovações introduzidas pela EC n. 32/2001; fica a sugestão para futuras
pesquisas.
Outra questão que iremos deixar em aberto para um futuro debate é a da
definição do que é governo, haja visto que se entendermos governo como sendo a
soma ou a composição Executivo-base de apoio parlamentar, talvez a discussão
sobre a supremacia e o poder de agenda do Poder Executivo deixe de ter
relevância, interessando mais discutir a qualidade da norma produzida e não de
quem foi (é) o patrocinador da norma. Vale lembrar o que já disse Ribeiro (2004): a
autonomia do Poder Legislativo se consubstancia na competência de elaborar o seu
regimento interno, nunca em descumpri-lo. A questão pode ser posta da seguinte
forma: em que medida a preponderância do Poder Executivo em termos da iniciativa
legislativa fere o princípio democrático da separação de poderes? Limongi (2004) já
sentenciou que “nada autoriza tratar o sistema político brasileiro como singular”,
conforme aponta a literatura, o fortalecimento do Executivo é fenômeno do Estado
contemporâneo.
45
A PESQUISA
Aspectos metodológicos
A presente pesquisa se consubstancia no levantamento de dados relativos à
organização da pauta da Câmara dos Deputados e teve como base de dados as
sessões deliberativas cadastradas no Sistema de Informação Legislativa da Câmara
dos Deputados (SILEG) e no Sítio eletrônico daquela Casa53. O intervalo de tempo
estudado foi o correspondente à 52ª Legislatura (de 15 de fevereiro de 2003 a 22 de
dezembro de 2006). A restrição da análise à agenda do Plenário da Câmara e ao
período supracitado se deu pelas seguintes razões: 1. a agenda do legislativo possui
um viés muito amplo; 2. a grande quantidade de dados a serem analisados obrigou-
nos ao corte (o relatório preliminar do período forneceu mais de 28 mil linhas de
dados); 3. a existência de estudos anteriores, com um espectro de análise menos
abrangente, sobre o mesmo ente e período, o que possibilitaria, em primeiro plano,
contestar os resultados então obtidos; 4. ser um período homogêneo e completo, a
50ª Legislatura não estava sujeita à regra de trancamento da pauta por medida
provisória (que segundo a literatura é a principal ferramenta de controle da agenda
legislativa) e a 51ª teve a regra adotada na segunda metade de sua duração; e 5.
ser a Câmara dos Deputados, como já salientamos, a Casa iniciadora para as
proposições de sua autoria, do Poder Executivo, do Supremo Tribunal Federal e dos
Tribunais Superiores.
A metodologia adotada consistiu em elaborar relatório sucinto das sessões
deliberativas ocorridas entre 19 de fevereiro de 2003, data da primeira sessão
deliberativa da legislatura, e 20 de dezembro de 2006, data da última sessão com
deliberação no período. Como aqui nos interessa analisar a pauta da Câmara dos
Deputados, foram incluídas no relatório todas as sessões deliberativas convocadas
por seus presidentes. Assim, constam também do relatório as sessões convocadas
53
<http://www2.camara.gov.br/proposições>
46
e que tiveram a ordem do dia cancelada por obstrução e/ou falta de “quorum”54,
procedimentos legítimos do parlamento que conferem à maioria parlamentar a
obrigação de garantir as condições necessárias para a realização das sessões.
Foram excluídas aquelas que não ocorreram em razão do levantamento da
sessão55. Da mesma forma foram excluídas as “matérias sobre a mesa”, em razão
de as matérias delas constantes não necessariamente figurarem no “Avulso da
Ordem do Dia56”, além de possuírem naturezas diversas das proposições incluídas
na pauta e que visam sua transformação em lei.
Para facilitar o processo de análise foi solicitado ao órgão gestor do SILEG, o
PROLEGIS (Programa de Informatização da Atividade Legislativa), um relatório de
todas as sessões deliberativas realizadas na 52ª Legislatura e seus resultados. A
premissa adotada era que, estando todas as sessões cadastradas no SILEG, a
maneira mais ágil e segura de se obter as informações seria buscá-las diretamente
em sua base de dados. Entretanto, como o SILEG é um sistema aberto em termos
da origem dos dados e, em muitos aspectos, um sistema em construção, a
recuperação precisa dos dados fica prejudicada, por isso, em razão de não haver
padronização na geração dos dados (que se explica em função de cada operador
adotar critérios próprios) fomos obrigados a um alargamento da base da pesquisa
para não perder dados relevantes. Com isso, o relatório base incorporou a
tramitação completa de todas as matérias incluídas nas pautas, constituindo, como
já informado, em mais de 28 mil linhas de dados.
Como a lógica da pesquisa era a de se ter um único (e o último) lançamento
de cada proposição pautada em cada sessão, fez-se a análise detalhada do relatório
para eliminação das “sujeiras” (lançamentos não relevantes), o que demandou muita
54
Isso pode fazer com que os dados referentes à quantidade de sessões deliberativas da 52ª Legislatura difiram dos apresentados em outros trabalhos, ou dos fornecidos pela Secretaria Geral da Mesa. 55
O levantamento da sessão é o seu encerramento antes do horário previsto para o término dos seus trabalhos. Nos termos do art. 71 do RICD, uma sessão somente poderá ser levantada no caso de: tumulto grave; falecimento de congressista da legislatura, de Chefe de um dos Poderes da República ou quando for decretado luto oficial; ou se houver a presença nos debates de menos de um décimo
do número total de Deputados. 56
O Avulso da Ordem do Dia é um importante meio de comunicação da Casa, sua publicação ocorre a cada convocação de sessão plenária, independente de ser deliberativa ou não. Tem como finalidade dar publicidade do objeto da sessão convocada, se for o caso, das matérias a serem apreciadas, da fluência dos prazos regimentais, entre outros avisos que a Mesa julgar necessário dar publicidade. O mesmo é distribuído ao Plenário e Lideranças e disponibilizado no sítio eletrônico da Casa.
47
atenção em razão das peculiaridades do processo legislativo. Desse modo, para
cada sessão deliberativa foi mantida uma única ocorrência de cada proposição que
nela figurou, ou seja, manteve-se a última ação de cada proposição numa dada
sessão. Nas análises individualizadas das sessões legislativas de 2003, 2004, 2005
e 2006 as sessões legislativas extraordinárias foram consideradas como
pertencentes à sessão legislativa precedente.
Também se teve atenção especial quanto aos autores das proposições
pautadas. Com o objetivo de permitir a análise estatística dos dados, as proposições
de autoria de parlamentares (individualmente ou em grupo) foram atribuídas
genericamente a "Deputado”. De igual modo, àquelas que faziam referência ao
nome do senador que a apresentou na Casa de origem foram atribuídas
genericamente a "Senado Federal”. Em alguns casos as proposições incluídas nas
pautas eram de autoria de deputado ou de comissão, entretanto, possuíam
apensadas as elas outra do Executivo (muitas vezes sob o regime de urgência
constitucional), nesses casos a autoria foi atribuída ao Poder Executivo quando a
proposição aprovada foi a de sua autoria57. Da mesma maneira, a autoria das
proposições originárias de Comissão Mista58 foi atribuída ao Senado Federal,
quando estas iniciaram sua tramitação naquela Casa59. Permaneceram como de
autoria da Comissão Mista aquelas que iniciaram sua tramitação na Câmara dos
Deputados.
Apresentação e análise dos dados
Os dados da pesquisa revelaram que durante a 52ª Legislatura a presidência
da Câmara dos Deputados, convocou 600 sessões deliberativas. A tabela 1
apresenta a diferenciação em termos de sessão ordinária e extraordinária e a
distribuição por sessão legislativa.
Tabela 1.
57
Para exemplo citamos o PL 5.055/2001 de autoria de parlamentar, ao qual foi apensado o PL 6.677/2006, do Poder Executivo, em urgência constitucional. 58
Para exemplo citamos o PL 7.018/2002, da Comissão Mista de Segurança Pública, aprovado no Senado foi encaminhado à Câmara em revisão. 59
Como visto, nos termos dos arts. 142 e 143 do Regimento Comum, os projetos elaborados por Comissão Mista têm sua tramitação iniciada, alternadamente, no Senado e na Câmara dos Deputados.
48
TOTAL DE SESSÕES DELIBERATIVAS CONVOCADAS PELA PRESIDÊNCIA DA
CÂMARA DOS DEPUTADOS DURANTE A 52ª LEGISLATURA
(DE 19 DE FEVEREIRO A 20 DE DEZEMBRO DE 2006)
SESSÃO LEGISLATIVA TOTAL ORDINÁRIA EXTRAORDINÁRIA
PRIMEIRA (2003) 169 92 77
SEGUNDA (2004) 145 62 83
TERCEIRA (2005) 146 84 62
QUARTA (2006) 140 64 76
TOTAL 600 302 298
Fonte: Sistema de Informação Legislativa da Câmara dos Deputados (SILEG).
Ao observamos os dados referentes às quantidades de sessões convocadas
durante a 52ª Legislatura é possível identificar certa homogeneidade quanto sua
distribuição nas sessões legislativas. O primeiro fato observável é que o maior
número de sessões ocorreu na primeira sessão legislativa60, nas demais houve uma
tendência à coincidência no numero total de sessões, com uma ligeira dispersão na
quarta e última sessão legislativa, detentora do menor número. O segundo, é que
em relação à quantidade de sessões ordinárias e extraordinárias, verifica-se que na
primeira e na terceira sessões legislativas o número de sessões ordinárias foi maior
que o de extraordinárias, de modo inverso, na segunda e na quarta o número de
sessões ordinárias foi menor que o de extraordinárias. A hipótese era que a
realização das campanhas eleitorais municipais no segundo ano da Legislatura e
das eleições federais e estaduais no quarto e último ano, também teriam
influenciado o tipo de sessão realizada durante o segundo semestre dos anos
eleitorais, haja vista que durante as campanhas eleitorais há uma redução no
número de sessões realizadas entre agosto e outubro para que os parlamentares
possam participar das campanhas (entre agosto e outubro de 2003 e de 2005
ocorreram sessões deliberativas em 35 e 33 dias dos 92 do período,
respectivamente, por sua vez, em 2004 e 2006, anos eleitorais, no mesmo espaço
de tempo ocorreram sessões em apenas 12 e 10 dias61, respectivamente). Contudo,
a análise das sessões convocadas entre agosto e dezembro de cada ano da
60 Dados da Secretaria Geral da Mesa da Câmara dos Deputados também indicam que é na primeira
sessão legislativa que se tem o maior número de apresentação de proposições por deputados. 61
Fonte: Sistema de Informação Legislativa da Câmara dos Deputados (SILEG).
49
Legislatura não deu sustentação à ilação. Observando a tabela 2 verificamos que
mesmo sendo o número de sessões extraordinárias maior que o de ordinárias nos
anos eleitorais (2004 e 2006), a diferença é pequena para dar sustentação à
hipótese. Esta também é derrubada quando se observa que no ano de 2003, entre
agosto e dezembro, o número de sessões extraordinárias foi maior que o de
ordinárias, mas, ainda assim, ao término da sessão legislativa a quantidade de
sessões ordinárias foi maior que o de extraordinárias (vide tabela 1).
Tabela 2.
QUANTIDADE DE SESSÕES ORDINÁRIAS E EXTRAORDINÁRIAS
CONVOCADAS ENTRE AGOSTO E DEZEMBRO DE CADA SESSÃO LEGISLATIVA
DA 52ª LEGISLATURA (2003 a 2006)
ANO TIPO DE SESSÃO TOTAIS
2003 Ordinária 34
Extraordinária 52
2004 Ordinária 20
Extraordinária 33
2005 Ordinária 44
Extraordinária 19
2006 Ordinária 17
Extraordinária 25
Fonte: Sistema de Informação Legislativa da Câmara dos Deputados (SILEG).
Outro dado interessante é o que trata da quantidade de itens incluídos na
ordem do dia das sessões deliberativas. O número real, ou absoluto, de proposições
incluídas nas pautas das sessões ordinárias ou extraordinárias da 52ª Legislatura foi
84462, o que gerou 4.534 ocorrências, ou seja, as 844 proposições em conjunto
figuraram na pauta por 4.534 vezes, o que corresponde a exatamente 4.534 itens,
isto quer dizer que se cada proposição fosse pautada uma única vez e efetivamente
apreciada, a Câmara dos Deputados teria apreciado 4.534 matérias durante toda a
Legislatura.
62
Excluídas as que figuram na Matéria sobre a mesa.
50
Na figura 1 apresentamos o resumo, em termos percentuais, de como os
4.534 itens foram agrupados e distribuídos entre as 600 sessões deliberativas do
período.
Figura 1.
Fonte: Sistema de Informação Legislativa da Câmara dos Deputados (SILEG).
Analisando o gráfico verificamos que a grande maioria das sessões tiveram
entre 1 e 10 itens na pauta, o que correspondeu a 78,27% do total das sessões. As
sessões com pautas entre 21 e 30 itens representaram menos de cinco por cento
(4,92%), enquanto as que se situaram na faixa de 11 a 20 foram quase dezessete
por cento (16,64%). Uma única sessão63 teve mais de 30 itens (0,17%).
Estendendo a primeira faixa de dados de modo a abranger as pautas com 1 a
13 itens64, verificamos que estas corresponderam a 83,02% do total, já as com mais
de 13 itens representaram apenas 16,98%. Na figura 2 temos o detalhando de como
se deu a distribuição.
63
Sessão extraordinária de 7 de julho de 2005 composta de 39 itens. 64
Escolhemos esta faixa por ser mais expressiva (acima de dez ocorrências), as sessões com mais 13 itens ocorreram em média 5,13 vezes.
De 1 a 10 itens78,27%
De 11 a 20 itens16,64%
De 21 a 30 itens4,92%
Acima de 30 itens0,17%
QUANTIDADE PERCENTUAL DO NÚMERO DE ITENS INCLUÍDOS NA PAUTA DURANTE
A 52ª LEGISLATURA (2003-2006)
51
Figura 2.
Fonte: Sistema de Informação Legislativa da Câmara dos Deputados (SILEG).
Apesar de uma maior incidência de sessões com apenas um único item
(15,17%), não houve um padrão em termos da quantidade de itens pautados,
entretanto, os dados sugerem que, em razão de a ordem do dia ter uma duração de
até 4 horas, incluída a prorrogação por até 60 minutos, há uma tendência de se
fazer pautas com cerca de 10 itens65.
65
Certamente pautas muito extensas tendem a ser “não reais”, devido à grande improbabilidade de se apreciar todas as matérias delas constantes, podendo servir em alguns casos para diminuir a pressão exercida por este ou aquele grupo, que buscam pautar matérias de seus interesses. Por outro lado, havendo amplo consenso em torno das matérias, sobretudo não polêmicas (normalmente projetos de decretos legislativos sobre acordos e/ou tratados internacionais), há a possibilidade de se fazer pautas mais extensas, a exemplo da sessão extraordinária de 7 de julho de 2005, composta de 39 itens, 31 eram projetos de decretos legislativos sobre acordos e/ou tratados internacionais, dos quais 30 foram aprovados.
15,17%8,50%
5,67%3,17%
10,17%6,83%
8,50%9,33%
8,17%4,00%
2,33%2,17%
2,83%0,83%
1,17%1,33%1,33%
0,83%1,33%
1,83%0,83%
0,17%0,67%
0,33%0,83%
0,50%0,33%
0,17%0,50%
0,17%
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
UmDoisTrês
QuatroCinco
SeisSeteOito
NoveDez
OnzeDozeTreze
QuatorzeQuinze
DezesseisDezessete
DezoitoDezenove
VinteVinte e um
Vinte e doisVinte e três
Vinte e cincoVinte e seisVinte e seteVinte e oito
Vinte e noveTrinta
Trinta e nove
QUANTIDADE DE SESSÕES
NÚ
ME
RO
DE
IT
EN
S N
A P
AU
TA
QUANTIDADE DE ITENS INCLUÍDOS NAS PAUTAS DA52ª LEGISLATURA (2003-2006) EM FUNÇÃO DO NÚMERO DE
OCORRÊNCIAS NAS SESSÕES
52
As médias de figuração na pauta66 foram: 8,6 para as medidas provisórias –
MP; 5,33 para os projetos de lei – PL; 6,77 para os projetos de lei complementar –
PLP; 1,93 para os projetos de decreto legislativo – PDC; 2,85 para os projetos de
resolução – PRC e 13,42 para as propostas de emenda à Constituição – PEC. O
fato de as medidas provisórias ter apresentado uma média relativamente alta (8,6),
se comparada às das demais proposições, esta certamente relacionado à primazia
constitucional de figuração e de apreciação na ordem do dia, como visto, a regra de
sobrestamento (estabelecida pela EC n. 32/2001) obriga a inclusão das MPs na
pauta de deliberação após o 45º dia de sua publicação, ou seja, a partir do 46º dia a
medida provisória passa a constar obrigatoriamente da pauta como primeiro item, se
única, ou seguindo a ordem cronológica de sua edição, se houver mais de uma
sobrestando as demais deliberações, até que se ultime sua apreciação. Esta regra
não atinge as outras espécies legislativas67, podendo a presidência incluí-las ou não
nas pautas. É interessante notar que os projetos de decretos legislativos,
notadamente dotados de menor complexidade (quase a totalidade tratavam de
acordos e/ou tratados internacionais, normalmente apreciados na Casa de forma
simbólica e com “quorum” reduzido), e as propostas de emenda à Constituição,
dotadas de maior complexidade (garantida pelo texto constitucional), tiveram a
menor e a maior média de figuração na pauta, respectivamente.
Com referência à iniciativa68 das matérias pautadas, apresentamos na figura 3
o comparativo entre a autoria e a quantidades de vezes que as proposições
figuraram na pauta durante a 52ª Legislatura. Fica evidente a preponderância das
proposições de autoria do Poder Executivo sobre as dos demais legitimados. A
análise dos dados demonstrou que, dos 4.534 itens pautados na Legislatura, 2.987
foram de iniciativa deste, quase o quíntuplo (4,59 vezes) do melhor desempenho
dentre os demais entes detentores da prerrogativa constitucional de propor
proposição.
66
A proposição que mais vezes figurou na pauta foi o Projeto de Lei n. 4.186, de 2004, do Poder Executivo, por exatas 63 vezes entre 2004 e 2006, até ser apreciado em 24 de janeiro de 2006 e encaminhado ao Senado Federal para a revisão nos termos constitucionais. 67
Salvo os projetos em urgência constitucional e as representações. 68
A iniciativa refere-se à autoria. É a capacidade de iniciar o processo legislativo, ou, como ensina Junior (2000, p. 377), “[...] o ato que permite o início do processo de elaboração de norma jurídica”. O autor observa que rigorosamente nenhum dos entes elencados no art. 61 da CF dispõe de competência plena para iniciativa de projeto de lei, uma vez que todos possuem áreas limitadas ou proibidas.
53
Figura 3.
Fonte: Sistema de Informação Legislativa da Câmara dos Deputados (SILEG).
* Mesa do Senado Federal (1), Procuradoria-Geral da União (2) e Ministério Público da União (13).
Uma outra forma de visualizar a questão é pelo que convencionamos chamar
de taxa de ocupação, (TO) ela é aqui definida como sendo a relação entre
quantidade de vezes que as proposições, segundo seus autores, figuraram na pauta
(TP) pelo total de sessões convocadas (TC), de modo que .
Os cálculos demonstraram que as proposições do Poder Executivo figuraram ou,
para utilizar o termo empregado acima, ocuparam 65,88% das pautas,
desconsiderados os projetos de decretos legislativos sobre acordos e/ou tratados
internacionais de autoria da Comissão de Relações Exteriores e Defesos Nacional –
CREDN, que representaram 8,23% do total e, a priori, são de iniciativa do
Executivo69. A figura 4 mostra a taxa de ocupação para cada um dos autores.
69
Os projetos de decretos legislativos sobre acordos e/ou tratados internacionais são oriundos da aprovação pela CREDN do parecer favorável à mensagem do Poder Executivo que submete o texto do acordo ao Congresso Nacional.
0 1000 2000 3000 4000 5000
Outros*
Comissão
Judiciário
Mesa Diretora da CD
Senado Federal
Comissão - CREDN
Deputado
Poder Executivo
Total
16
26
73
140
268
373
651
2987
4534
TOTAL DE OCORRÊNCIAS
AU
TO
RE
S
QUANTIDADE DE VEZES QUE CADA AUTOR TEVE SUAS PROPOSIÇÕES INCLUÍDAS NA PAUTA DO
PLENÁRIO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS DURANTE A 52ª LEGISLATURA (2003-2006)
54
Figura 4.
Fonte: Sistema de Informação Legislativa da Câmara dos Deputados (SILEG).
* Mesa do Senado Federal, Procuradoria-Geral da União e Ministério Público da União.
Justapondo os dois gráficos (Figuras 3 e 4) constatamos que as taxas de
ocupação mais expressivas foram para as proposições de iniciativa: 1. do Poder
Executivo – 65,88% (2.897 vezes); 2. de deputados – 14,36% (651 vezes); 3. da CREDN
– 8,23% (373 vezes); 4. do Senado Federal – 5,91% (268 vezes); 5. da Mesa Diretora da
Câmara dos Deputados – 3,09% (140 vezes); e 6. do Judiciário – 1,61% (73 vezes).
A consolidação das taxas de ocupação em termos das proposições de
iniciativa do Poder Legislativo, do Poder Executivo e dos demais legitimados,
evidencia ainda mais a preponderância do Poder Executivo sobre os demais atores.
Observando a figura 5 verificamos que as proposições com origem no Legislativo, de
autoria dos deputados e senadores (individual ou coletivamente), das Comissões e
das Mesas, representaram apenas 23,86% do total de matérias pautadas, enquanto
as do Executivo, considerados os projetos de decretos legislativos de autoria da
Outros* - 0,35%
Comissão - 0,57%Judiciário - 1,61%
Mesa Diretora (CD) - 3,09%
Senado Federal 5,91%
Comissão (CREDN) - 8,23%
Deputado - 14,36%Poder Executivo 65,88%
TAXA DE OCUPAÇÃO DA PAUTA DO PLENÁRIO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS PELOS AUTORES QUE TIVERAM PROPOSIÇÕES PAUTADAS DURANTE A
52ª LEGISLATURA (2003-2006)
55
CREDN sobre acordos e/ou tratados internacionais, corresponderam a 74,21%. Os
demais70 atores somaram 1,93%.
Figura 5.
Fonte: Sistema de Informação Legislativa da Câmara dos Deputados (SILEG).
Na figura 6 destacamos a taxa de ocupação da pauta pelas principais espécies
legislativa (MP, PL, PLP, PDC, PRC e PEC). Como discutiremos a diante, os dados
dão destaque à questão das medidas provisórias; quase a metade (47,42%) da
agenda plenária durante a Legislatura foi ocupada por este tipo de proposição. É
interessante notar, observando a figura 6, que, em razão de toda a crítica que se faz
sobre o excesso de medidas provisórias, seria natural esperar uma maior ocupação
da pauta por este tipo de proposição; também é importante frisar que alguns estudos
(FELINTO, 2007 et alii) tem apontado um incremento, ano a ano, na preferência do
Poder Executivo em adotar ou, utilizando uma expressão mais forte que remete ao
período autoritário, “baixar” esta espécie normativa/propositiva, dissemos assim, pelo
caráter impositivo do diploma que possui status de lei desde a sua edição,
diferentemente dos projetos com urgência constitucional que também possuem um
70
Judiciário, Procuradoria-Geral da União e Ministério Público da União.
Legislativo23,86%
Poder Executivo 74,21%
Outros1,93%
TAXA DE OCUPAÇÃO DA PAUTA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS CONSOLIDADA POR GRUPO DE
AUTORES QUE TIVERAM PROPOSIÇÕES PAUTADAS DURANTE A 52ª LEGISLATURA (2003-2006)
Legislativo (Comissões, Mesas, Deputados e Senadores)
Poder Executivo (Acrescentadas as proposições da CREDN)
Outros [Judiciário, Procuradoria-Geral da União(2) e Ministério Público da União(13)]
56
rito diferenciado, mas necessitam da anuência (aprovação) do Congresso Nacional e
da sanção presidencial para ter vigência e eficácia. O levantamento também destacou
os projetos de lei, estes estiveram presentes em 28,54% das sessões; contra 8,89%
para PDC; 7,10% para PEC; 3,29% para PLP e PRC, cada um; e 1,37% para as
representações, mensagens e outras matérias (objetos de deliberação71).
Figura 6.
Fonte: Sistema de Informação Legislativa da Câmara dos Deputados (SILEG).
* Representações – REP, mensagens – MSC e objetos de deliberação - OBJ.
Com sentido oposto ao da taxa de ocupação, a taxa de apreciação explicita a
liberação da pauta, ou seja, a aprovação ou rejeição dos itens pautados, também
explicita o sucesso legislativo de cada autor e o tipo preferencial de proposição
empregada. Apresentamos na figura 7 a taxa de apreciação consolidada (TAc) por
autoria, representada pela relação entre o somatório das proposições apreciadas por
grupo de autores (Ta) pelo total de matérias apreciadas (TA), de modo que
. Fazendo a consolidação dos dados verificamos, conforme
71
Objeto de deliberação não é uma espécie legislativa propriamente dita, esta nomenclatura foi adotada pelo SILEG para designar aquelas votações em plenário que não geram normas, como são os casos das eleições para membros do Tribunal de Contas da União e do Conselho Nacional de Justiça, ou mesmo da eleição para a Mesa Diretora.
MP47,42%
PDC8,89%
PEC7,10%
PL28,54%
PLP3,29%
PRC3,40%
OUTROS*1,37%
TAXA DE OCUPAÇÃO DA PAUTA DO PLENÁRIO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS,
EM FUNÇÃO DO TIPO DE PROPOSIÇÃO, DURANTE A 52ª LEGISLATURA (2003-2006)
57
evidenciado em outros estudos, que o Poder Executivo obteve um alto índice de
sucesso em relação às matérias apreciadas pelo Plenário da Câmara dos Deputados
durante a 52ª Legislatura. Comparando os dados das figuras 5 e 7, relativas às taxas de
ocupação e de apreciação de cada grupo de legitimados, fica claro que o predomínio ou
a supremacia do Poder Executivo passa pela definição da agenda legislativa. Este
conseguiu ocupar 77,21% da pauta de debate e de forma correspondente suas matérias
representaram 75,16% de tudo72 que foi apreciado pelo Plenário da Câmara dos
Deputados, enquanto as do Legislativo, em conjunto, corresponderam a apenas 21,71%
do produzido e os demais legitimados, juntos, 3,73%.
Figura 7.
Fonte: Sistema de Informação Legislativa da Câmara dos Deputados (SILEG).
Ao detalharmos a taxa de apreciação consolidada, verificamos que os
deputados figuraram como autores em apenas 12,42% do aprovado, a Mesa
diretora, juntamente com as Comissões, em 4,64%, e os outros órgãos externos ao
parlamento 3,14% (ver figura 8).
72
Ressalvado as matérias sobre a mesa, que não foram objeto de análise do presente estudo.
Poder Executivo75,16%
Poder Legislativo21,71%
Diversos*3,73%
TAXA DE APRECIAÇÃO CONSOLIDADA POR AUTORIA, EM RELAÇÃO AO TOTAL DE PROPOSIÇÕES APRECIADAS
DURANTE A 52ª LEGISLATURA (2003 A 2006)
58
Figura 8.
Fonte: Sistema de Informação Legislativa da Câmara dos Deputados (SILEG).
Chamamos atenção para o ente Senado Federal, que obteve uma taxa de
apreciação relativa73 de 4,64%, o que representou uma taxa de apreciação
absoluta74 de 65,45%; ou seja, 65,45% do que foi incluído na pauta (55 proposições)
de autoria deste foi apreciado (36 proposições75), o que correspondeu a 8,67% do
número total de matérias encaminhadas à Câmara em revisão entre 15 de fevereiro
de 2003 e 22 de dezembro de 2006 (foram 415 proposições entre PL, PLP, PDC e
PEC), uma taxa de sucesso relativamente baixa. Contudo, se considerarmos que no
mesmo período os deputados apresentaram 5.083 proposições, das quais 2.734
sujeitas à apreciação do plenário, e que 91 proposições de autoria de deputados
foram apreciadas durante a Legislatura, dentre as 165 pautadas, teremos um
73 A taxa de apreciação relativa (TAr) representa o somatório de cada tipo de proposição apreciada,
por autoria (PA), em relação ao total apreciado (TA): . 74
A taxa de apreciação absoluta (TAa) representa o somatório de cada tipo de proposição apreciada,
por autoria (PA), em relação ao total pautado (TP): . 75
22 foram aprovadas e transformadas em lei, 13 foram aprovadas com alterações e retornaram ao Senado Federal e 1 foi rejeitada.
Poder Executivo50,56%
Comissão - CREDN24,59%
Comissão0,50%
Deputado12,42%
Mesa Diretora4,14%
Senado Federal4,64%
Outros*3,14%
TAXA DE APRECIAÇÃO POR AUTORIA DURANTE A 52ª LEGISLATURA
59
porcentual próximo a 3% de aprovação em relação ao total de proposições
apresentadas pelos deputados e sujeitas à apreciação do Plenário76. Comparando
os dois percentuais, verificamos que as proposições com origem no Senado Federal
obtiveram uma taxa de sucesso, apesar de relativamente pequena, nominal e
proporcionalmente muito superior à das proposições de autoria de deputados
(individual ou coletivamente), 8,67% contra 3%77.
Outro dado a ser considerado é a taxa de apreciação no Senado Federal
(TSF), obtida indiretamente pela relação entre a adição do somatório das
proposições aprovadas e encaminhas à sanção ou à promulgação (proposições
transformadas em lei – TL) com o somatório das proposições emendadas e
devolvidas para análise da Casa iniciadora (TE), pelo total de proposições
encaminhadas para a revisão (TR), de modo que .
Dado que o total de proposições aprovadas no Senado Federal, , foi de
530 e que o total de proposições encaminhadas ao Senado para revisão (TR) foi
570, temos TSF = 93%, isto é, a taxa de apreciação no Senado Federal foi de 93%
na 52ª Legislatura, ou, 93% do encaminhado ao Senado Federal foram apreciadas.
Apenas 19 proposições das encaminhadas para a revisão naquela legislatura
(3,33%) ainda se encontram com o status: Aguardando retorno, ou seja, ainda
estão tramitando no Senado Federal78. Fica assim evidenciada uma maior eficiência
do Senado Federal em termos da maior celeridade na apreciação das matérias.
Para fechar, em razão de Felinto (2007, p. 60) ter identificado em sua
pesquisa uma redução de 48,3% na aprovação dos projetos de lei, se comparados
os anos de 2003 a 2006, e aliado ao fato de as medidas provisórias terem ocupado
a maior parte da agenda legislativa da Câmara dos Deputados durante aquela
Legislatura, como demonstrado na figura 6, resolvemos investigar como se deu, ano
a ano, a “ocupação da pauta” por cada tipo de proposição, numa tentativa de achar
uma explicação para o fato apontado por Felinto. Infelizmente não foi possível
76
É importante salientar que este dado é somente para referencial, em função do grande volume de proposições em tramitação na Casa, quase a metade, 45,70%, dos projetos de lei pautados na Legislatura foram apresentados em legislaturas anteriores. 77
Fonte: Secretaria Geral da Mesa da Câmara dos Deputados. 78
4 foram rejeitadas e incluídas no cálculo, 21 foram aprovadas em 2007 e desconsideradas, 4 foram lá emendadas e continuam em tramitação na Câmara, 5 foram vetadas totalmente e 6 medidas provisórias perderam a eficácia na Casa revisora.
60
estabelecer uma hipótese razoável pelo método de análise empregado. O
levantamento revelou que cada período legislativo foi diferenciado um do outro. Se
tomarmos a figura 9, por exemplo, referente ao primeiro ano da legislatura,
verificaremos que a MP representou menos de 30% (26,15%) dos itens pautados,
enquanto os projetos de lei representaram 34,98% do total, o que em tese confirma
o observado por Felinto, principalmente se utilizarmos como contraponto o ano de
2004, apresentado na figura 10. Nesse ano a participação da medida provisória foi
de mais de 50% (50,60%), tendo o PL reduzido a sua para 23,49%. A questão é que
o ano de 2005 foi especialmente difícil para a Câmara dos Deputados e para o
Governo, às voltas com o “escândalo do mensalão”, que começou a se instalar a
partir do mês de maio daquele ano e se arrastou legislatura adentro. A base de
sustentação do Governo foi desmantelada e os partidos que lhe davam apoio
incondicional agora cobravam explicação, o que parece ter ficado registrado na
agenda do Plenário da Casa. Utilizando a taxa de ocupação absoluta79 da MP como
parâmetro, de posse da premissa de que esta é a principal maneira pela qual o
Poder Executivo marca sua presença no seio do Legislativo brasileiro, conforme
defendido por muitos autores e salientado no referencial teórico, verificamos que no
primeiro ano da Legislatura o Governo manteve uma forte participação legislativa,
uma vez que as medidas provisórias, como já citado, ocuparam 26,15% da pauta de
apreciação, com uma taxa de apreciação absoluta de 89,19%, ou seja, 89,19% das
medidas editadas foram aprovadas (vide tabela 3). O mesmo se viu no ano seguinte,
marcadamente com um incremento no número de medidas provisórias editadas, 84,
contra 74 no ano anterior, a uma taxa de apreciação absoluta de 97,62%. Notem
que a taxa de ocupação não é diretamente relacionada ao número de medidas
editadas/pautadas; observando as figuras n. 9, 10, 11 e 12 verificamos que apesar
de a maior taxa de ocupação absoluta da medida provisória ocorrer em 2004, ano
em que se teve o maior número de MP na pauta, comparando os dados da tabela 3,
relativos a 2003 e 2004, veremos que o maior índice de participação da MP em
79
Definimos taxa de ocupação absoluta como sendo o número percentual de medidas provisórias pautadas pelo total de matérias pautadas, as taxas para cada uma das proposições são apresentadas nas figuras n. 9, 10, 11, 12 e 13, ano a ano e na Legislatura, respectivamente.
61
pauta no ano de 2004 se deu também em função de um menor número de projetos
de lei pautados: 99 em 2003 contra 39 em 2004.
Raciocínio inverso pode ser construído em relação a 2005 ou 2006.
Comparando as figuras n. 11 e 12, relativas às taxas de ocupação das pautas nos
anos de 2004 e 2005, sendo esse último o ano da instalação da crise política,
verificamos uma forte retração em 2005 na participação legislativa do Executivo via
edição de medida provisória. A taxa de ocupação absoluta da pauta em 2005 para a
MP, possivelmente a mais baixa desde que estas passaram a sobrestar80, foi de
18,28%, contra 50,60% em 2004. Essa acentuada diminuição é em parte explicada
pela redução no número de edições de medidas provisórias (foram 49 inclusões em
pauta em 2005 versos 84 em 200481) porém é importante notar que o número de
projetos de lei incluídos na pauta também aumentou consideravelmente, de 39 para
74, respectivamente. Entretanto, apesar desse aumento a taxa de apreciação
absoluta ficou em 54,05%, inferior à da média da Legislatura que é de 69,66%, em
2003 foi de 76,77%.
80
Dissemos assim, em razão de a EC n.32, de 2001, ter alterado o rito de tramitação da medida provisória e somente em 2002 o Congresso Nacional ter regulamentado o assunto com a promulgação da Resolução n.1, de 2002-CN, estabelecendo as regras infraconstitucionais de tramitação internas às duas Casas legislativas, levou-se algum tempo para o entendimento e amadurecimento do que ali ficou estabelecido. É interessante observar a diferença de tratamento que foi dispensado as primeiras medidas editadas após a EC n.32 e como estas são tratadas agora. 81
É importante notar que falamos constantemente em aumento ou diminuição do número de edições de medidas provisórias, tendo como parâmetro o número ou o percentual de inclusões em pauta, isto é possível pela metodologia de análise empregada e pela garantia constitucional de que “todas” as medidas provisórias editadas irão figurar na pauta a partir do 46º dia, o que não ocorre com nenhum outra espécie legislativa, salvo os projetos em urgência constitucional e as representações.
62
Figura 9.
Fonte: Sistema de Informação Legislativa da Câmara dos Deputados (SILEG).
* Representações – REP, mensagens – MSC e objetos de deliberação - OBJ.
Figura 10.
Fonte: Sistema de Informação Legislativa da Câmara dos Deputados (SILEG).
* Representações – REP, mensagens – MSC e objetos de deliberação - OBJ.
MP26,15%
PDC25,44%
PEC2,83%
PL34,98%
PLP2,12%
PRC7,77%
OUTRAS*0,71%
RELAÇÃO PERCENTUAL ENTRE O TIPO DE PROPOSIÇÃO E O TOTAL DE MATÉRIAS PAUTADAS NA PRIMEIRA SESSÃO LEGISLATIVA (2003) DA
52ª LEGISLATURA (2003-2006)
MP50,60%
PDC9,04%
PEC4,82%
PL23,49%
PLP3,61%
PRC8,43%
OUTRAS*0,00%
RELAÇÃO PERCENTUAL ENTRE O TIPO DE PROPOSIÇÃO E O TOTAL DE MATÉRIAS PAUTADAS NA SEGUNDA SESSÃO LEGISLATIVA (2004) DA
52ª LEGISLATURA (2003-2006)
63
Figura 11.
Fonte: Sistema de Informação Legislativa da Câmara dos Deputados (SILEG).
* Representações – REP, mensagens – MSC e objetos de deliberação - OBJ.
Figura 12.
Fonte: Sistema de Informação Legislativa da Câmara dos Deputados (SILEG).
* Representações – REP, mensagens – MSC e objetos de deliberação - OBJ.
MP17,75%
PDC42,75%
PEC3,26%
PL26,81%
PLP2,90%
PRC3,62%
OUTRAS*2,90%
RELAÇÃO PERCENTUAL ENTRE O TIPO DE PROPOSIÇÃO E O TOTAL DE MATÉRIAS PAUTADAS NA TERCEIRA SESSÃO LEGISLATIVA (2005) DA
52ª LEGISLATURA (2003-2006)
MP29,23%
PDC18,46%
PEC3,08%
PL30,77%
PLP5,13%
PRC6,15%
OUTRAS*7,18%
RELAÇÃO PERCENTUAL ENTRE O TIPO DE PROPOSIÇÃO E O TOTAL DE MATÉRIAS PAUTADAS NA QUARTA SESSÃO LEGISLATIVA (2006) DA 52ª
LEGISLATURA (2003-2006)
64
Essa análise permite comprovar que a diminuição no número de projetos de lei
aprovados entre 2003 e 2006 não pode ser relacionada diretamente a um maior ou
menor número de medidas provisórias editadas durante a 52ª Legislatura, outros fatores
não alcançados por esta pesquisa influenciaram essa equação. Se observarmos a tabela
n. 3 verificaremos que as taxas de apreciação relativas para as medidas provisórias
foram de 28,70% no primeiro ano, 59,85% no segundo, 21,84% no auge da crise política
e 39,85% no último ano, já para os projetos de lei foram de 33,04%, 19,71%, 19,42% e
22,56%, respectivamente, ou seja, houve realmente uma diminuição no número de
projetos aprovados em relação ao total apreciado. A taxa de apreciação na Legislatura
foi de 36,34% para a MP e de 21,74% para o PL. A figura 13 mostra que em termos
absoluto o número de medidas provisórias incluídas na pauta foi proporcional ao de
projetos de lei, 29,62% e 28,79%, respectivamente; o problema efetivamente está na
taxa de apreciação de um e outro. Também chamou atenção a taxa de apreciação
absoluta para a espécie PDC, 95,48% (vide tabela 3); juntas MP e PDC representaram
69,10% de tudo o que foi aprovado pela Casa na 52ª Legislatura.
Figura 13.
Fonte: Sistema de Informação Legislativa da Câmara dos Deputados (SILEG).
* Representações – REP, mensagens – MSC e objetos de deliberação - OBJ.
MPV29,62%
PDC24,76%PEC
2,84%
PL28,79%
PLP2,61%
PRC6,40%
OUTROS*4,98%
RELAÇÃO PERCENTUAL ENTRE O TIPO DE PROPOSIÇÃO E O TOTAL DE MATÉRIAS PAUTADAS NA 52ª LEGISLATURA (2003-2006)
65
Tabela 3.
66
CONSIDERAÇÕES FINAIS E RECOMENDAÇÕES
A abertura dos trabalhos da 52ª Legislatura ocorreu em 17 de fevereiro de
2003, e foi marcada por um fato inédito na história do País: a tradicional mensagem
presidencial dirigida ao Congresso Nacional foi levada pessoalmente pelo presidente
Luiz Inácio Lula da Silva. Por tradição, é o ministro-chefe da Casa Civil quem leva a
mensagem ao Congresso. A decisão de levar e lê-la pessoalmente, conforme
noticiado à época, foi tomada pelo próprio chefe do Executivo para sinalizar o
prestígio que pretendia conferir ao Legislativo durante seu Governo. O fato atípico
indicava que a legislatura seria diferente. Realmente foi. Tivemos, entre outros fatos
relevantes, os escândalos do chamado mensalão e do mensalinho, que levaram a
cassação e a renúncia de deputados, dentre os quais o presidente da Casa; eventos
estes que colaboraram para macular ainda mais a imagem do Legislativo
brasileiro82. Entretanto, vale a máxima defendida pelo Deputado Inocêncio Oliveira:
“a soma de todos nós (parlamentares, nota nossa) é menor que a instituição”.
O fato simbólico da presença do Chefe do Executivo no início da Legislatura
pode ser tomado como a tônica desta. Os dados da pesquisa demonstraram uma
forte presença do Poder Executivo nos trabalhos legislativos. Contudo, antes de
tecer nossas considerações finais sobre esse tema iremos abordar alguns pontos
acessórios, não menos importantes: 1. abrimos este trabalho com uma frase de
Amado Cervo sobre a importância de se estudar o Legislativo, que surge para nós
como uma possibilidade de se compreender como suas Casas funcionam, com vista
a permitir uma melhor atuação de cada um dos atores envolvidos no modus faciendi
legiferante; 2. para nós a importância do Legislativo é inconteste, sendo a lei uma
característica do Estado moderno, é nesse órgão que ela, a despeito de todas as
críticas, é melhor elaborada; 3. ao se estudar períodos legislativos, estes devem
ser os mais longos quanto possível, uma vez que em períodos curtos as análises
82
Pesquisa Sensus/CNT, divulgada no final de 2007, revela o desgaste político do Congresso, de forma a levar uma boa parte dos brasileiros a questionar a importância do Legislativo. Segundo a pesquisa 23,0% dos brasileiros são a favor da extinção do Senado e 19,2% gostariam de ver o fim da Câmara dos Deputados, alguns mais radicais, 12,6%, defendem o fechamento das duas casas do Congresso Nacional, e somente 25,8% dos entrevistados se manifestaram pela manutenção do atual sistema. Notícia veiculada pelo Correio Brasiliense, em de outubro de 2007. Disponível em: <http://www.fenacon.org.br/pressclipping/2007/outubro/correiobraziliense/correiobraziliense161007.htm>. Acessado em: 26/01/2008, às 00:45.
67
tendem a ser influenciadas por um maior número de fatores pontuais, que são
minimizados ao longo de um período mais representativo; é o caso do ano de 2005,
que fortemente influenciado pela crise do mensalão, apresentou um menor impacto
das medidas provisórias sobre a agenda legislativa, entretanto ao longo da
Legislatura a correlação de forças foi outra; 4. ao atribuir ao Plenário o status de
principal instância decisória no Legislativo brasileiro, os regimentos internos de cada
uma das Casas conferiram à figura de seus presidentes um imenso poder, dentre os
quais o poder formal de definir a agenda legislativa, em outras palavras, o poder de
definir as matérias que integraram a pauta de deliberação, além, dentro dos limites
constitucionais e regimentais, da sua ordem de apreciação; 5. uma vez que a
posição em que uma proposição figura na pauta pode ser determinante para ela ser
apreciada ou não; ao se fazer pautas com muitos itens (o levantamento demonstrou
que em média o ideal gira em torno de dez), a presidência pode estar atuando de
forma a atender à pressão exercida por um ou outro grupo que buscam pautar
matérias de seus interesses, ciente que a simples inclusão de uma matéria na pauta
de deliberação não é garantia de sua apreciação; vale a máxima explicitada por
Figueiredo e Limongi (2004, p.42) “[...] ainda que a vontade soberana resida no
plenário, é raro que as deliberações, no sentido forte do termo, tenham lugar ali. Em
geral, o plenário tão somente referenda decisões tomadas em uma outra instância
ou instâncias”; 6. a presidência juntamente com as lideranças partidárias são os
principais atores cuja concordância é necessária para que se tenha a alteração do
status quo; a concentração de poder em suas mãos os credenciam como os
principais veto players envolvidos na condução da política de um Governo, cuja
atuação é capaz de bloquear ou acelerar a adoção de uma política; e 7. os projetos
de lei tiveram em torno de 29% de taxa de figuração em pauta, estes foram, na sua
maioria, apreciados (59,83%), representando 21,74% de tudo que foi aprovado pela
Câmara na 52ª Legislatura; com isso, podemos dizer, quando se olha para cada
uma das espécies legislativas individualmente, que a taxa de apreciação é alta (a
mais baixa foi para as propostas de emendas à Constituição, 41,67%, explicável
pela sua maior dificuldade processual), o que em tese dá sustentação à teoria de
que as matérias são pautadas quando há garantia, ou melhor, quando há acordo
para a sua aprovação e, assim, inferir que normalmente a presidência define a pauta
68
de deliberação segundo o que foi acordado pelas lideranças partidárias; acordo este
que é habitualmente confirmado pelo Plenário, em razão da disciplina dos
parlamentares que votam seguindo a orientação de seus Líderes.
A análise dos números obtidos também comprovou o forte impacto da edição
de medidas provisórias sobre a agenda legislativa, de modo que: 1. as medidas
provisórias ocuparam sozinhas quase a metade (48%) da agenda legislativa do
plenário da Câmara dos Deputados; 2. elas foram apreciadas em quase toda sua
totalidade, ou seja, 93,60% das MPs editadas pelo Poder Executivo foram
aprovadas83; 3. a grande maioria das medidas provisórias saíram (sai) da Câmara
com o prazo constitucional de 45 vencido, ou seja, já chegaram (chegam) ao
Senado obstruindo os trabalhos; 4. é evidente que boa parte da aludida eficiência do
Senado Federal em termos da maior celeridade na apreciação das matérias é
garantida em parte pela apreciação das medidas provisórias, que já chegam
trancando a pauta, obrigando sua apreciação (foram 240 no total, quase a metade
de tudo o que foi encaminhado pela Câmara dos Deputados para a revisão); e 5. a
utilidade da medida provisória no controle da agenda legislativa fica melhor
caracterizada quando se verifica que por vezes o próprio Governo se vê enredado
por elas, sendo obrigado a revogar uma ou outra para permitir a apreciação de
matérias tidas por ele prioritárias. Durante a 52ª Legislatura isso ocorreu por duas
vezes, a primeira em 2003 quando a MPV 124/2003 emperrava a apreciação da
PEC 41/2003, do próprio Poder Executivo, que alterava o Sistema Tributário
Nacional, acabou revogada pela edição da MPV 128/2003, chamada nos bastidores
de MP revogadora; a segunda em 2005, quando, por sua vez, a MPV 249/2005
atrapalhava os planos do Executivo em ver aprovado vários projetos de sua autoria
e outros de seu interesse, acabou também sendo revogada pela edição da MPV
254/2005, porém a “dose do remédio foi pequena”, no mesmo dia o Senado Federal
83
Isto porque foram desconsideradas as medidas que perderam a eficácia no Senado Federal. Apesar de estarmos analisando o que foi aprovado pelo Plenário da Câmara dos Deputados, em função do reduzido número de casos, desconsideramos no computo das taxas de apreciação absoluta e relativa, as seis medidas provisórias que perderam a eficácia no Senado, para obter o valor real do que foi apreciado nas duas Casas, por proporcionar uma margem de erro aceitável para o objetivo da pesquisa. Também é fato que, muitas vezes, a Câmara acaba, na análise das matérias, utilizando a maior parte do tempo de “vida” daquelas, encaminhando-as ao Senado próximo ao término do prazo de vigência, o que pode, em alguma medida, significar uma rejeição da matéria. Se considerarmos as 6 MPs, a taxa absoluta sobe para 96,00% e a relativa para 29,78%, não mudando o entendimento de que quase a totalidade das MPs são apreciadas pelo Congresso Nacional no prazo constitucional.
69
devolveu a MPV 241/2005 com emendas, o que manteve a pauta obstruída no dia
seguinte. Mais recentemente, em 2007, o Governo novamente se viu obrigado a
revogar três MPs (duas no primeiro turno e uma no segundo) para poder aprovar na
Câmara dos Deputados a PEC da CPMF, que em seguida foi rejeitada parcialmente
no Senado.
Conclusões
Retornando ao ponto central dessa discussão: conforme salientamos nos
capítulos introdutórios, as pesquisas que apontam a supremacia do Executivo sobre
o Legislativo brasileiro em função da produção legislativa, tiveram como parâmetro a
taxa de aprovação para o estabelecimento da teoria do controle da agenda por parte
do primeiro; Fabiano Santos apontou 84,90% de aprovação, Limongi um pouco
acima de 70% e nós 77,21% (o Legislativo iniciou aproximadamente 11%), a
margem de erro é em torno de 9%, que pode estar relacionada ao método de
análise empregado, ao período estudado, às convenções e aproximações efetuadas.
O dado novo, que confirmou o que já havia sido indiretamente apontado por Limongi
et alii, é que suas proposições ocuparam 74,21% das pautas, ou seja, existe de fato
um monopólio do Poder Executivo, a exemplo da produção normativa, em termos
das matérias incluídas nas pautas, e mais, há uma relação quase direta entre o
número de matérias pautadas e o número de matérias apreciadas, vejamos: 74,21%
da pauta tiveram origem no Executivo, 75,16% das matérias deste foram aprovadas;
por sua vezes, as proposições originadas no Legislativo, em conjunto,
representaram 23,86% da pauta e o total de apreciadas foi de 21,71%, e os demais
atores obtiveram índices de 1,93% e 3,73%, respectivamente. Esses dados
demonstram que o controle da agenda é fundamental para o sucesso em termos da
produção legislativa, e esse controle efetivamente pende para o Poder Executivo.
Considerando que a taxa média de apreciação relativa das medidas provisórias e
dos projetos em urgência constitucional, detentores da garantia constitucional de
inclusão em pauta, é de 38% a diferença de 39,21%, em relação à taxa de
apreciação total (77,21%), refere-se ao percentual das demais espécies legislativas
de autoria do Poder Legislativo não detentoras dessa mesma garantia, ou seja, a
70
inclusão em pauta dependeu do exercício da prerrogativa regimental da presidência
da Casa, considerando ainda, que, dos 39,21%, 32,76% se refere à taxa média de
apreciação relativa dos projetos de decretos legislativos de acordos e/ou tratados
internacionais; somente 6,45% correspondem à percentagem de PL, PLP e PEC
aprovados entre as proposições do Poder Executivo. Ao desconsiderarmos os
projetos de decretos legislativos de acordos e/ou tratados internacionais,
normalmente apreciados em sessões menos expressivas em relação ao quorum,
muitas vezes convocadas às quintas-feiras após um longo e duro embate no
Plenário, com sessões extraordinárias entrando madrugada adentro, durante a
semana; e considerando que as medidas provisórias foram responsáveis por
36,34% de tudo o que foi apreciado na Legislatura, e, ainda, tendo a presidência da
Casa pautado somente 6,45% das demais matérias do Executivo, fica evidente que
o privilégio desse é garantido em grande parte pela edição de medidas provisórias,
que se configuram como o principal instrumento para o controle da agenda
legislativa, de forma segura, podemos afirmar que o poder de agenda tem seus
reflexos maximizados na definição e na organização da pauta do Legislativo
brasileiro.
71
REFERÊNCIAS
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72
GUIMARÃES, Alexandre. Regimento Interno do Senado Federal. Editora VESTCON, Brasília, 2005. JUNIOR, Gabriel Dezen. Direito Constitucional – Curso Completo. Editora VESTCON, Brasília, 2000. LIMONGI, Fernando. A DEMOCRACIA NO BRASIL: Presidencialismo, coalizão partidária e processo decisório. Revista Novos Estudos, CEBRAP n. 76, p. 17-41, nov. 2006. OLIVEIRA, Luzia Helena Herrmann de. RUMOS DA DEMOCRATIZAÇÃO BRASILEIRA: A CONSOLIDAÇÃO DE UM MODELO MAJORITÁRIO DE DEMOCRACIA? Revista de Sociologia e Política, Curitiba, n. 15, p. 11-29, nov. 2000. PEREIRA, Carlos & MUELLER, Bernardo. UMA TEORIA DA PREPONDERÂNCIA DO PODER EXECUTIVO. O sistema de comissões no Legislativo brasileiro. Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 15, n. 43, p. 45-67, jun. 2000. RIBEIRO, Guilherme Wagner. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO PARLAMENTAR. Revista Cadernos da Escola do Legislativo. Belo Horizonte, v. 7, n. 12, p. 173-191, jan./jun. 2004. SANTOS, Fabiano. Patronagem e Poder de Agenda na Política Brasileira. Revista Dados, Rio de Janeiro, v. 40, n. 3, 1997. _____. 2003. O Poder Legislativo no Presidencialismo de Coalizão. Belo Horizonte: Editora UFMG; Rio de Janeiro: IUPERJ. TSEBELIS, George. (1997). Processo Decisório em Sistemas Políticos: Veto Players no Presidencialismo, Parlamentarismo, Multicameralismo e Pluripartidarismo. Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 12, nº 34, pp. 89-117. VALLE, Juliana Carla de Freitas do. A TRAMITAÇÃO DAS MEDIDAS PROVISÓRIASN E SUAS COMISSÕES MISTAS: Monografia de Curso de Extensão – Formação Secretário de Comissão. Empreendimentos UnB/Câmara dos Deputados – CEFOR, Brasília, 2002. Não publicada.
73
APÊNDICE
I. Esquema geral de análise para a organização da pauta
Na organização da pauta temos que ter como princípio de que cada caso é
um caso, como já dissemos, não é possível fazer generalizações perfeitas, cada
proposição deve ser analisada individualmente segundo suas especificidades,
assim, devemos analisar a proposição principal e todas as demais proposições
acessórias ou apensadas, quanto:
1 AO RITO
Em urgência? Sobrestando a pauta?
Em prioridade?
Tramitação ordinária?
2 AO TURNO:
Turno único?
Segundo turno?
Primeiro turno?
Apreciação preliminar?
3 A FASE
Em votação?
Em discussão?
4 A ORIGEM:
Emendas do Senado Federal? (Art. 86, § 1º, RICD)
Proposição da Mesa ou de Comissão? (Art. 159, § 3º,
RICD)
De deputados?
Do Senado Federal?
De outro Poder? (Poder Executivo, STF, STJ etc.)
74
Em relação a analise das propostas de emenda à constituição o esquema
pode ser simplificado à:
1 AO TURNO:
Segundo turno?
Primeiro turno?
Apreciação preliminar?
2 A FASE
Em votação?
Em discussão?
3 A ORIGEM:
Emendas do Senado Federal? (Art. 86, § 1º, RICD)
De deputados?
Do Senado Federal?
De outro Poder? (Poder Executivo ou das Assembléias
Legislativas)
75
II. Modelo da tabela de dados adotada
76
ANEXOS
I. Dispositivos constitucionais e regimentais relacionados à organização
da pauta da ordem do dia
A definição da Ordem do Dia deve obedecer aos seguintes dispositivos do
Regimento Interno da Câmara dos Deputados:
Art. 52 ..................................................................................................
.................................................................................................................
§ 6º Sem prejuízo do disposto nos §§ 4º e 5º, esgotados os prazos
previstos neste artigo, o Presidente da Câmara poderá, de ofício ou a
requerimento de qualquer Deputado, determinar o envio de proposição
pendente de parecer à Comissão seguinte ou ao Plenário, conforme o
caso, independentemente de interposição do recurso previsto no art. 132,
§ 2º, para as referidas no art. 24, inciso II.
.............................................................................................................
.......................................................................................................................
Art. 83. Presente em Plenário a maioria absoluta dos Deputados,
mediante verificação de quorum, dar-se-á início à apreciação da pauta, na
seguinte ordem: (Primitivo art. 86 renumerado pela Resolução nº 3, de
1991)
I - redações finais;
II - requerimentos de urgência;
III - requerimentos de Comissão sujeitos a votação;
IV - requerimentos de Deputados dependentes de votação imediata;
V - matérias constantes da Ordem do Dia, de acordo com as regras
de preferência estabelecidas no Capítulo IX do Título V.
Parágrafo único. A ordem estabelecida no caput poderá ser alterada
ou interrompida:
I - para a posse de Deputados;
II - em caso de aprovação de requerimento de:
a) preferência;
b) adiamento;
c) retirada da Ordem do Dia;
d) inversão de pauta.
.............................................................................................................
.......................................................................................................................
77
Art. 86. O Presidente organizará a Ordem do Dia com base na
agenda mensal a que se refere o art. 17, I, s, e observância do que
dispõem os arts. 83 e 143, III, para ser publicada no Diário da Câmara dos
Deputados e distribuída em avulsos antes de iniciar-se a sessão
respectiva.
§ 1º Cada grupo de projetos referidos no § 1º do art. 159 será
iniciado pelas proposições em votação e, entre as matérias de cada um,
têm preferência na colocação as emendas do Senado a proposições da
Câmara, seguidas pelas proposições desta em turno único, segundo turno,
primeiro turno e apreciação preliminar.
§ 2º Constarão da Ordem do Dia as matérias não apreciadas da
pauta da sessão ordinária anterior, com precedência sobre outras dos
grupos a que pertençam.
§ 3º A proposição entrará em Ordem do Dia desde que em
condições regimentais e com os pareceres das Comissões a que foi
distribuída. (Primitivo art. 89 renumerado pela Resolução nº 3, de 1991)
.............................................................................................................
.......................................................................................................................
CAPÍTULO IV
DOS TURNOS A QUE ESTÃO SUJEITAS AS PROPOSIÇÕES
Art. 148. As proposições em tramitação na Câmara são
subordinadas, na sua apreciação, a turno único, excetuadas as propostas
de emenda à Constituição, os projetos de lei complementar e os demais
casos expressos neste Regimento.
Art. 149. Cada turno é constituído de discussão e votação, salvo:
I - no caso dos requerimentos mencionados no art. 117, em que não
há discussão;
II - se encerrada a discussão em segundo turno, sem emendas,
quando a matéria será dada como definitivamente aprovada, sem votação,
salvo se algum Líder requerer seja submetida a votos;
III - se encerrada a discussão da redação final, sem emendas ou
retificações, quando será considerada definitivamente aprovada, sem
votação.
CAPÍTULO V
DO INTERSTÍCIO
Art. 150. Excetuada a matéria em regime de urgência, é de duas
sessões o interstício entre:
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I - a distribuição de avulsos dos pareceres das Comissões e o início
da discussão ou votação correspondente;
II - a aprovação da matéria, sem emendas, e o início do turno
seguinte.
Parágrafo único. A dispensa de interstício para inclusão em Ordem
do Dia de matéria constante da agenda mensal a que se refere o art. 17, I,
s, poderá ser concedida pelo Plenário, a requerimento de um décimo da
composição da Câmara ou mediante acordo de Lideranças, desde que
procedida a distribuição dos avulsos com antecedência mínima de quatro
horas.
.............................................................................................................
.......................................................................................................................
Art. 155. Poderá ser incluída automaticamente na Ordem do Dia
para discussão e votação imediata, ainda que iniciada a sessão em que
for apresentada, proposição que verse sobre matéria de relevante e
inadiável interesse nacional, a requerimento da maioria absoluta da
composição da Câmara, ou de Líderes que representem esse número,
aprovado pela maioria absoluta dos Deputados, sem a restrição contida no
§ 2º do artigo antecedente.
.............................................................................................................
Art. 157. Aprovado o requerimento de urgência, entrará a matéria
em discussão na sessão imediata, ocupando o primeiro lugar na Ordem do
Dia.
.............................................................................................................
CAPÍTULO IX
DA PREFERÊNCIA
Art. 159. Denomina-se preferência a primazia na discussão, ou na
votação, de uma proposição sobre outra, ou outras.
§ 1º Os projetos em regime de urgência gozam de preferência sobre
os em prioridade, que, a seu turno, têm preferência sobre os de tramitação
ordinária e, entre estes, os projetos para os quais tenha sido concedida
preferência, seguidos dos que tenham pareceres favoráveis de todas as
Comissões a que foram distribuídos.
§ 2º Haverá entre os projetos em regime de urgência a seguinte
ordem de preferência:
I - declaração de guerra e correlatos;
79
II - estado de defesa, estado de sítio e intervenção federal nos
Estados;
III - matéria considerada urgente;
IV - acordos internacionais;
V - fixação dos efetivos das Forças Armadas.
§ 3º Entre os projetos em prioridade, as proposições de iniciativa da
Mesa ou de Comissões Permanentes têm preferência sobre as demais.
§ 4º Entre os requerimentos haverá a seguinte precedência:
I - O requerimento sobre proposição em Ordem do Dia terá votação
preferencial, antes de iniciar-se a discussão ou votação da matéria a que
se refira;
II - o requerimento de adiamento de discussão, ou de votação, será
votado antes da proposição a que disser respeito;
III - quando ocorrer a apresentação de mais de um requerimento, o
Presidente regulará a preferência pela ordem de apresentação ou, se
simultâneos, pela maior importância das matérias a que se reportarem;
IV - quando os requerimentos apresentados, na forma do inciso
anterior, forem idênticos em seus fins, serão postos em votação
conjuntamente, e a adoção de um prejudicará os demais, o mais amplo
tendo preferência sobre o mais restrito.
Art. 160. Será permitido a qualquer Deputado, antes de iniciada a
Ordem do Dia, requerer preferência para votação ou discussão de uma
proposição sobre as do mesmo grupo.
§ 1º Quando os requerimentos de preferência excederem a cinco, o
Presidente, se entender que isso pode tumultuar a ordem dos trabalhos,
verificará, por consulta prévia, se a Câmara admite modificação na Ordem
do Dia.
§ 2º Admitida a modificação, os requerimentos serão considerados
um a um na ordem de sua apresentação.
§ 3º Recusada a modificação na Ordem do Dia, considerar-se-ão
prejudicados todos os requerimentos de preferência apresentados, não se
recebendo nenhum outro na mesma sessão.
§ 4º A matéria que tenha preferência solicitada pelo Colégio de
Líderes será apreciada logo após as proposições em regime especial.
.............................................................................................................
.......................................................................................................................
Art. 201. A Câmara apreciará proposta de emenda à Constituição:
80
.............................................................................................................
Art. 202. A proposta de emenda à Constituição será despachada
pelo Presidente da Câmara à Comissão de Constituição e Justiça e de
Cidadania, que se pronunciará sobre sua admissibilidade, no prazo de
cinco sessões, devolvendo-a à Mesa com o respectivo parecer. (“Caput”
do artigo com redação adaptada à Resolução nº 20, de 2004)
§ 1º Se inadmitida a proposta, poderá o Autor, com o apoiamento de
Líderes que representem, no mínimo, um terço dos Deputados, requerer a
apreciação preliminar em Plenário.
§ 2º Admitida a proposta, o Presidente designará Comissão
Especial para o exame do mérito da proposição, a qual terá o prazo de
quarenta sessões, a partir de sua constituição para proferir parecer.
.............................................................................................................
§ 5º Após a publicação do parecer e interstício de duas sessões, a
proposta será incluída na Ordem do Dia.
§ 6º A proposta será submetida a dois turnos de discussão e
votação, com interstício de cinco sessões.
§ 7º Será aprovada a proposta que obtiver, em ambos os turnos,
três quintos dos votos dos membros da Câmara dos Deputados, em
votação nominal.
§ 8º Aplicam-se à proposta de emenda à Constituição, no que não
colidir com o estatuído neste artigo, as disposições regimentais relativas
ao trâmite e apreciação dos projetos de lei.
Art. 203. A proposta de emenda à Constituição recebida do Senado
Federal, bem como as emendas do Senado à proposta de emenda à
Constituição oriunda da Câmara, terá a mesma tramitação estabelecida no
artigo precedente.
Parágrafo único. Quando ultimada na Câmara a aprovação da
proposta, será o fato comunicado ao Presidente do Senado e convocada
sessão para promulgação da emenda.
Art. 204. A apreciação do projeto de lei de iniciativa do Presidente
da República, para o qual tenha solicitado urgência, consoante os §§ 1º,
2º e 3º do art. 64 da Constituição Federal, obedecerá ao seguinte:
I - findo o prazo de quarenta e cinco dias de seu recebimento pela
Câmara, sem a manifestação definitiva do Plenário, o projeto será incluído
81
na Ordem do Dia, sobrestando-se a deliberação quanto aos demais
assuntos, para que se ultime sua votação;
II - a apreciação das emendas do Senado pela Câmara, em função
revisora, far-se-á no prazo de dez dias, ao término do qual se procederá
na forma do inciso anterior.
§ 1º A solicitação do regime de urgência poderá ser feita pelo
Presidente da República depois da remessa do projeto e em qualquer fase
de seu andamento, aplicando-se a partir daí o disposto neste artigo.
§ 2º Os prazos previstos neste artigo não correm nos períodos de
recesso do Congresso Nacional nem se aplicam aos projetos de código.
CAPÍTULO III
DOS PROJETOS DE CÓDIGO
Art. 205. Recebido o projeto de código ou apresentado à Mesa, o
Presidente comunicará o fato ao Plenário e determinará a sua inclusão na
Ordem do Dia da sessão seguinte, sendo publicado e distribuído em
avulsos.
§ 1º No decurso da mesma sessão, ou logo após, o Presidente
nomeará Comissão Especial para emitir parecer sobre o projeto e as
emendas.
.............................................................................................................
§ 7º Não se fará a tramitação simultânea de mais de dois projetos
de código. (Parágrafo acrescido pela Resolução nº 33, de 1999)
§ 8º A Mesa só receberá projeto de lei para tramitação na forma
deste capítulo, quando a matéria, por sua complexidade ou abrangência,
deva ser apreciada como código. (Parágrafo acrescido pela Resolução nº
33, de 1999)
Art. 206. A Comissão terá o prazo de dez sessões para discutir e
votar o projeto e as emendas com os pareceres.
.............................................................................................................
V - concluída a votação do projeto e das emendas, o Relator-Geral
terá cinco sessões para apresentar o relatório do vencido na Comissão.
Art. 207. Publicados e distribuídos em avulsos, dentro de duas
sessões, o projeto, as emendas e os pareceres, proceder-se-á à sua
apreciação no Plenário, em turno único, obedecido o interstício regimental.
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.............................................................................................................
§ 3º A Mesa destinará sessões exclusivas para a discussão e
votação dos projetos de código.
Art. 208. Aprovados o projeto e as emendas, a matéria voltará à
Comissão Especial, que terá cinco sessões para elaborar a redação final.
§ 1º Publicada e distribuída em avulsos, a redação final será votada
independentemente de discussão, obedecido o interstício regimental.
§ 2º As emendas à redação final serão apresentadas na própria
sessão e votadas imediatamente, após parecer oral do Relator-Geral ou
Relator-Parcial.
.............................................................................................................
.......................................................................................................................
Art. 210. ...............................................................................................
§ 5º O projeto de código recebido do Senado Federal para revisão
obedecerá às normas previstas neste capítulo. (Parágrafo acrescido pela
Resolução nº 33, de 1999)
.............................................................................................................
.......................................................................................................................
Art. 214. À Comissão de Finanças e Tributação incumbe elaborar,
no último ano de cada legislatura, o projeto de decreto legislativo
destinado a fixar a remuneração e a ajuda de custo dos membros do
Congresso Nacional, a vigorar na legislatura subseqüente, bem assim a
remuneração do Presidente e do Vice-Presidente da República e dos
Ministros de Estado para cada exercício financeiro, observado o que
dispõem os arts. 150, II, e 153, III e § 2º, I, da Constituição Federal.
§ 1º Se a Comissão não apresentar, durante o primeiro semestre da
última sessão legislativa da legislatura, o projeto de que trata este artigo,
ou não o fizer nesse interregno qualquer Deputado, a Mesa incluirá na
Ordem do Dia, na primeira sessão ordinária do segundo período
semestral, em forma de proposição, as disposições respectivas em vigor.
§ 2º O projeto mencionado neste artigo figurará na Ordem do Dia
durante cinco sessões para recebimento de emendas, sobre as quais a
Comissão de Finanças e Tributação emitirá parecer no prazo
improrrogável de cinco sessões.
83
.............................................................................................................
.......................................................................................................................
Art. 216. O Regimento Interno poderá ser modificado ou reformado
por meio de projeto de resolução de iniciativa de Deputado, da Mesa, de
Comissão Permanente ou de Comissão Especial para esse fim criada, em
virtude de deliberação da Câmara, da qual deverá fazer parte um membro
da Mesa.
§ 1º O projeto, após publicado e distribuído em avulsos,
permanecerá na Ordem do Dia durante o prazo de cinco sessões para o
recebimento de emendas.
.............................................................................................................
§ 4º Depois de publicados os pareceres e distribuídos em avulsos, o
projeto será incluído na Ordem do Dia, em primeiro turno, que não poderá
ser encerrado, mesmo por falta de oradores, antes de transcorridas duas
sessões.
§ 5º O segundo turno não poderá ser também encerrado antes de
transcorridas duas sessões.
.............................................................................................................
.......................................................................................................................
Art. 218. É permitido a qualquer cidadão denunciar à Câmara dos
Deputados o Presidente da República, o Vice-Presidente da República ou
Ministro de Estado por crime de responsabilidade.
.............................................................................................................
§ 6º O parecer da Comissão Especial será lido no expediente da
Câmara dos Deputados e publicado na íntegra, juntamente com a
denúncia, no Diário da Câmara dos Deputados e avulsos.
§ 7º Decorridas quarenta e oito horas da publicação do parecer da
Comissão Especial, será o mesmo incluído na Ordem do Dia da sessão
seguinte.
.............................................................................................................
Art. 225. A eleição dos dois cidadãos que devam integrar o
Conselho da República, a que se refere o art. 89, VII, da Constituição
Federal, será feita na forma prevista no art. 7º, dentre candidatos
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escolhidos nos termos dos incisos I a IV do art. 8º, abstraído o princípio da
proporcionalidade partidária.
combinados com os artigos 14, IX, e 16 do Código de Ética e Decoro Parlamentar da
Câmara dos Deputados:
Art. 14 ................................................................................................
.................................................................................................................
IX – concluída a tramitação no Conselho de Ética, ou na Comissão
de Constituição em Justiça e de Cidadania, na hipótese de interposição de
recurso nos termos do inciso VIII, o processo será encaminhado à Mesa e,
uma vez lido o expediente, publicado e distribuído em avulsos para
inclusão em Ordem do Dia.
.............................................................................................................
Art. 16 – Os processos instaurados pelo Conselho de Ética e
Decoro Parlamentar não poderá exceder o prazo de sessenta dias para
sua deliberação pelo Plenário, nos casos de penalidades previstas nos
incisos I, II e III do art. 10.
§ 1º O prazo para deliberação do Plenário sobre os processos que
concluírem pela perda do mandato, prevista no inciso IV do art. 10, não
poderá exceder noventa dias.
§ 2º Em qualquer das hipóteses previstas neste artigo, a Mesa terá
o prazo de dois dias, improrrogável, para incluir o processo na pauta da
Ordem do Dia, sobrestando todas as demais matérias, exceto as previstas
no art. 64 da Constituição Federal.
com os artigos 142 e 143 do Regimento Comum do Congresso Nacional:
Art. 142. Os projetos elaborados por Comissão Mista serão
encaminhados, alternadamente, ao Senado e à Câmara dos Deputados.
Art. 143. O projeto da Comissão Mista terá a seguinte tramitação na
Câmara que dele conhecer inicialmente:
a) recebido no expediente, será lido e publicado, devendo ser
submetido à discussão, em primeiro turno, 5 (cinco) dias depois;
b) a discussão, em primeiro turno, far-se-á, pelo menos, em 2 (duas)
sessões consecutivas;
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c) encerrada a discussão, proceder-se-á à votação, salvo se houver
emendas, caso em que serão encaminhadas à Comissão Mista para,
sobre elas, opinar;
d) publicado o parecer sobre as emendas será a matéria incluída
em fase de votação, na Ordem do Dia da sessão que se realizar 48
(quarenta e oito) horas depois;
e) aprovado com emendas, voltará o projeto à Comissão Mista para
elaborar a redação do vencido; e
f) o projeto será incluído em Ordem do Dia, para discussão, em
segundo turno, obedecido o interstício de 48 (quarenta e oito) horas de
sua aprovação, sem emendas, em primeiro turno, ou da publicação do
parecer da Comissão Mista, com redação do vencido.
§ 1º A tramitação na Casa revisora obedecerá ao disposto nas
alíneas a a e deste artigo.
§ 2º Voltando o projeto à Câmara iniciadora, com emendas, será ele
instruído com o parecer sobre elas proferido em sua tramitação naquela
Casa.
e com os artigos 58, § 2º; 60, §§ 1º e 2º; 62, §§ 3º, 4º, 5º e 6º; 64 e 65 da
Constituição Federal:
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões
permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições
previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.
.............................................................................................................
§ 2º Às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:
I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do
regimento, a competência do plenário, salvo se houver recurso de um
décimo dos membros da Casa;
.............................................................................................................
.......................................................................................................................
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
.............................................................................................................
§ 1º A Constituição não poderá ser emendada na vigência de
intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.
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§ 2º A proposta será discutida e votada em cada Casa do
Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se
obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.
.............................................................................................................
.......................................................................................................................
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da
República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo
submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. (“Caput” do artigo com
redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
.............................................................................................................
§ 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12
perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no
prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual
período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo,
as relações jurídicas delas decorrentes. (Parágrafo acrescido pela
Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 4º O prazo a que se refere o § 3º contar-se-á da publicação da
medida provisória, suspendendo-se durante os períodos de recesso do
Congresso Nacional. (Parágrafo acrescido pela Emenda Constitucional nº
32, de 2001)
§ 5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional
sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o
atendimento de seus pressupostos constitucionais. (Parágrafo acrescido
pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 6º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e
cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência,
subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional,
ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais
deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando. (Parágrafo
acrescido pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
.............................................................................................................
.......................................................................................................................
Art. 64. A discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do
Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais
Superiores terão início na Câmara dos Deputados.
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§ 1º O Presidente da República poderá solicitar urgência para
apreciação de projetos de sua iniciativa.
§ 2º Se, no caso do § 1º, a Câmara dos Deputados e o Senado
Federal não se manifestarem sobre a proposição, cada qual
sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, sobrestar-se-ão todas as
demais deliberações legislativas da respectiva Casa, com exceção das
que tenham prazo constitucional determinado, até que se ultime a votação.
(Parágrafo com redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 3º A apreciação das emendas do Senado Federal pela Câmara
dos Deputados far-se-á no prazo de dez dias, observado quanto ao mais o
disposto no parágrafo anterior.
§ 4º Os prazos do § 2º não correm nos períodos de recesso do
Congresso Nacional, nem se aplicam aos projetos de código.
Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela
outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou
promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.
Parágrafo único. Sendo o projeto emendado, voltará à Casa
iniciadora.
