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MODELO LIBERAL-PERIFÉRICO E BLOCO DE PODER: POLÍTICA E DINÂMICA MACROECONÔMICA NOS GOVERNOS LULA

Luiz Filgueiras

Bruno Pinheiro

Celeste Philigret

Paulo Balanco

Introdução

O desempenho da economia brasileira, durante o período de Lula como Presidente do Brasil, evidencia resultados gerais melhores do que o do período de FHC – muito especialmente quando se considera o seu segundo mandato. Este fato – identificado através das estatísticas macroeconômicas usualmente utilizadas – é consensual entre os economistas, variando apenas o grau de importância que lhe é atribuído, de acordo, quase sempre, com o posicionamento político de cada um: alinhado ou crítico (à direita ou à esquerda) do governo Lula.

Contudo, com relação ao debate em torno das razões explicativas para essa melhor performance macroeconômica, bem como o seu significado, não há qualquer convergência no diagnóstico, explicitando-se avaliações e posições mutuamente excludentes.

O governo Lula e seus aliados, em especial o petismo, atribuem os melhores resultados da economia brasileira à ruptura com a política econômica anterior e, até mesmo, com o modelo econômico até então vigente – ruptura esta que teria sido efetivada a partir do segundo governo Lula. Segundo essa visão, no primeiro mandato, em virtude da “herança maldita” recebida dos governos anteriores e da necessidade de administrar os problemas daí decorrentes, a

Os anos Lula: contribuições para um balanço crítico 2003-2010. Rio de Janeiro: Ed. Garamond, 2010, p. 35-69.

36 | os anos LuLa - Contribuições para um baLanço CrítiCo 2003-2010

política econômica implementada foi, no fundamental, a mesma do segundo mandato de FHC. Contudo, a partir de 2006/2007, o país teria iniciado um ciclo virtuoso de crescimento econômico – denominado por alguns de “Novo desenvolvimentismo: crescimento com distribuição de renda” (Barbosa e Souza, 2010).

A nova fase, segundo essa visão oficial, teria sido impulsionada pelas seguintes razões: 1- retomada da participação do Estado na condução do processo econômico (planejando, investindo diretamente ou através das empresas estatais e induzindo investimentos do setor privado); 2- ampliação da oferta de crédito que, juntamente com a política de aumentos reais do salário mínimo e a política social (em especial o Bolsa-Família), propiciaram uma melhor distribuição de renda e com isso uma maior participação do mercado interno no crescimento econômico; e 3- a reorientação da política externa, em particular a política de comércio exterior, que permitiu a ampliação e diversificação (destino e natureza dos produtos) das exportações brasileiras. Em suma, o “novo momento” teria sido, fundamentalmente, mérito e resultado da nova política econômica adotada, que, adicionalmente, também expressou uma redefinição do modelo econômico anterior.

A oposição de direita ao governo Lula, por sua vez, identifica o “novo momento” como resultado das reformas neoliberais implementadas durante a década de 1990 (governos Collor e FHC), bem como da maturação e persistência da mesma política macroeconômica iniciada no segundo governo FHC, após a crise cambial de janeiro de 1999, qual seja: metas de inflação, elevados superávits fiscais primários e câmbio flutuante. A orientação neoliberal e a política macroeconômica teriam tornado o capitalismo brasileiro mais competitivo, estabelecendo novas condições para o crescimento econômico. Adicionalmente, essa visão ressalta a “sorte” de Lula, por ter se beneficiado da fase ascendente de um novo ciclo de crescimento da economia mundial (2002/2008). Em resumo: segundo essa visão, apesar de algumas escorregadelas do governo Lula – em especial o aumento dos gastos correntes e o uso exagerado e político das empresas estatais e dos bancos públicos –, a manutenção das reformas neoliberais e da mesma política macroeconômica, associadas a um novo ciclo da economia mundial, teria permitido um desempenho melhor da economia brasileira.


O embate político e econômico entre o governo Lula e a oposição de direita, que domina a cena brasileira, sempre se expressa e se reduz às seguintes disjuntivas: “petistas” versus “tucanos” ou “governos de Lula” versus “governos de FHC”. Uma espécie de círculo de ferro que, de fato, estreita a percepção sobre a natureza do capitalismo brasileiro, pois circunscreve a observação e a análise à esfera fenomênica e aparente dos processos econômico-sociais.

Como resultado, aprisiona-se o horizonte e as perspectivas político-econômico-sociais do país a um mesmo padrão de desenvolvimento capitalista, no interior do qual a mesma política econômica pode ser mais ou menos flexibilizada, de acordo com cada conjuntura. Neste contexto, debate-se a pertinência de uma maior ou menor participação do Estado na economia, os detalhes técnicos referentes à melhor operacionalização da política econômica (os valores das metas de inflação a serem estabelecidos, os montantes de superávits fiscais de cada ano e a taxa de câmbio mais adequada) e o uso mais amplo ou mais restrito da política social focalizada.

Em suma, a questão central se desloca, no essencial, para a avaliação acerca da maior ou menor competência dos gestores da política econômica – uma vez que não há discordância fundamental entre os contendores sobre a correção da política econômica implementada. A expressão sintética dessa situação é o posicionamento do candidato do PSDB à Presidente da República, que se coloca numa perspectiva pós-Lula (não anti-Lula) de dar “continuidade sem continuísmo” a um mesmo período que, de fato, teria sido inaugurado, segundo ele, ainda no primeiro governo FHC.

Situando-se numa perspectiva à esquerda do atual debate político-econômico, a abordagem do presente texto – sobre a política e a dinâmica macroeconômica nos governos de Lula – desloca a discussão para fora desse círculo de ferro e trás para o primeiro plano do debate a natureza da estrutura e dinâmica do capitalismo brasileiro. Em especial, ao evidenciar o seu novo padrão de acumulação – constituído a partir dos anos de 1990 –, apresenta uma interpretação distinta das duas visões anteriores para o período em questão.

Especificamente, defende:

1- A existência de uma linha de continuidade entre os governos de FHC e de Lula, com a manutenção, no fundamental, do mesmo modelo econômico – intrinsecamente instável e gerador de vulnerabilidade externa estrutural – e


da mesma política macroeconômica ortodoxa; constituindo ambos, modelo e política macroeconômica, uma unidade impossível de ser separada.

2- Apesar disso, e em razão da conjuntura internacional favorável – que reduziu a restrição externa da economia –, houve espaço para flexibilização (em termos de grau) dessa política macroeconômica (redução da taxa de juros, ampliação do crédito e maiores gastos de investimento por parte do Estado). Essa flexibilização permitiu a ampliação dos gastos com a política social focalizada (Bolsa-Família) e a adoção de uma política de aumento real do salário mínimo.

3- Os resultados mais importantes dessa flexibilização foram maiores taxas de crescimento da economia e redução das taxas de desemprego, com a ampliação do mercado interno, uma pequena melhora (na margem) da distribuição funcional da renda e, sobretudo, na distribuição pessoal (portanto, no interior dos rendimentos do trabalho). Adicionalmente, reduziram-se os níveis de pobreza considerados mais dramáticos – conforme definido por “linhas de pobreza” subestimadas, próprias das políticas sociais focalizadas.

4- Concomitantemente, essa flexibilização da política macroeconômica está sendo acompanhada pela presença mais incisiva do Estado no processo econômico, através das empresas estatais – especialmente, a Petrobras e os bancos oficiais – e dos fundos de pensão comandados pela aristocracia sindical. Com isso, vem se alterando, aos poucos, o bloco de poder político dominante no país, alteração esta que é, ao mesmo tempo, causa e consequência de uma nova acomodação e, sobretudo, fortalecimento do modelo econômico vigente. À hegemonia financeiro-exportadora (bancos e agronegócio) que comanda a economia brasileira, vieram se juntar segmentos nacionais do grande capital, articulados por dentro do Estado.

5- Desse modo, o “retorno” do Estado à esfera econômica está recriando, sob novas circunstâncias e de outra maneira, o tripé capital internacional/Estado/capital nacional, agora sob a hegemonia do capital financeiro (internacional e nacional) e de sua lógica, com o reforço e internacionalização de grandes grupos econômicos nacionais. Mais uma vez, coerentemente com a trajetória histórica do capitalismo retardatário brasileiro, o capital privado nacional vai a reboque do Estado – que se mostra peça fundamental na organização e legitimação do bloco de poder dominante. É a isto que se vem chamando de “novo desenvolvimentismo”, que, tal como o velho, sintetiza o capitalismo possível


de existir na periferia do capitalismo na “era imperialista”, cujas características fundamentais são: dependência tecnológico-financeira, concentração de renda, exclusão social e democracia restrita.

6- Por isso, o êxito de toda essa operação, tal como no “velho desenvolvimentismo”, tem necessitado de um elemento político essencial, qual seja: o “apaziguamento” e consentimento dos setores dominados, em especial a cooptação do sindicalismo e dos movimentos sociais, redirecionando suas energias para apoiar as políticas do governo, com o atendimento marginal das demandas sociais dos setores subalternos da sociedade.

7- Em suma, a situação internacional altamente favorável, a decisão política de “retorno” do Estado ao processo econômico e o consentimento dos setores subalternos permitiram a Lula acomodar e compatibilizar interesses potencialmente conflitantes. De um lado, os juros, lucros e rendas das frações do grande capital financeiro/agronegócio/empresas estatais/fundos públicos/grandes grupos nacionais/ e, de outro, a ampliação do crédito para segmentos da população com menor renda, os aumentos reais do salário mínimo e a ampliação da política social focalizada.

Assim, o que caracteriza o período de Lula como presidente da República são a consolidação e o fortalecimento do Modelo Liberal-Periférico que se constituiu a partir da crise e esgotamento do Modelo de Substituição de Importações - MSI (Filgueiras e Gonçalves, 2007). A melhora dos indicadores macroeconômicos no período, decorrente, sobretudo, da conjuntura econômica internacional favorável, acompanhada pela flexibilização da política econômica, vem se constituindo em fator fundamental de legitimação desse modelo e de sua política macroeconômica, contribuindo decisivamente para a consolidação da hegemonia – no sentido preciso de Gramsci – das frações financeiro-exportadoras do capital e dos grandes grupos econômicos privados e estatais nacionais.

Além desta introdução, o texto conta com mais três seções e uma conclusão. Na primeira caracteriza-se o que se denomina de Modelo Liberal-Periférico, destacando-se a natureza de sua estrutura e dinâmica, bem como a composição do bloco de poder dominante no qual se assenta esse modelo. Na seguinte, reconsidera-se esse tema no âmbito temporal do governo Lula, identificando-se as eventuais diferenças introduzidas. Na última seção são


analisados a operacionalização da política econômica e seus efeitos na dinâmica macroeconômica durante o período; os dados utilizados podem ser consultados nas tabelas e gráficos apresentados no apêndice.

Estrutura e dinâmica do modelo econômico neoliberal1

O que se identifica como sendo o Modelo Econômico Liberal-Periférico no Brasil – com sua respectiva dinâmica macroeconômica extremamente instável –, se estruturou a partir de profundas mudanças – capitaneadas por sucessivos governos2 – em pelo menos cinco dimensões da organização econômico-social e política do país, quais sejam: 1- a relação capital/trabalho, 2- a relação entre as distintas frações do capital, 3- a inserção internacional (econômico-financeira) do país, 4- a estrutura e o funcionamento do Estado e 5- as formas de representação política.

- Mudanças na relação capital-trabalho

Quanto à relação capital-trabalho, as mudanças decorreram, antes de tudo, do processo de reestruturação produtiva, que redefiniu radicalmente, no plano objetivo material, a correlação de forças existente, com o claro enfraquecimento da capacidade política e de negociação da classe trabalhadora e de suas representações. A reestruturação produtiva das empresas – privadas e públicas –, através da reorganização dos seus processos de produção, com a introdução de novos métodos de gestão do trabalho e de novas tecnologias, teve implicações devastadoras sobre o mercado de trabalho. Esse impacto negativo foi reforçado pela abertura comercial e financeira da economia e pelo longo ciclo de estagnação iniciado no começo dos anos 1980 e prolongado na década de 1990 – caracterizado por baixíssimas taxas de crescimento do PIB e reiteradas flutuações de curto prazo.

Junto com o desemprego, e como produto de uma ampla desregulação do mercado, veio um processo generalizado de precarização das condições

1 Esta parte do texto reproduz a análise feita em Filgueiras e Gonçalves (2007) e, sobretudo, Filgueiras (2006).2 Isto significa dizer que a ação política, a partir do aparelho de Estado, foi crucial para a estruturação, evolução e dinâmica do modelo neoliberal; ao contrário de uma redução do poder do Estado, conforme propagado pela doutrina, a implementação e condução desse modelo implicaram, e implicam, uma participação fundamental do Estado, com reforço e ampliação do seu poder (Gray, 1999).


de trabalho: formas de contratação instáveis que contornam ou burlam a legislação trabalhista, prolongamento da jornada de trabalho, redução de rendimentos e demais benefícios, flexibilização de direitos trabalhistas e ampliação da informalidade; tudo isso enfraquecendo e deslocando mais ainda a ação sindical para um comportamento defensivo.

Do ponto de vista da distribuição da renda, assistiu-se, desde o início da implementação do modelo neoliberal, a uma redução da participação do montante total dos rendimentos do trabalho na renda nacional (de mais de 50% para apenas 36%), tendo por contrapartida o crescimento da participação do montante total dos rendimentos do capital, especialmente os juros do capital financeiro, e das receitas fiscais do Estado.

Enfim, a desregulamentação do mercado de trabalho, a flexibilização do trabalho – em suas diversas dimensões – e o enfraquecimento do poder político e de negociação das representações das classes trabalhadoras se constituem em um dos pilares fundamentais do modelo neoliberal, redefinindo radicalmente, a favor do capital, a correlação de forças políticas.

- Mudanças nas relações intercapitalistas

No que concerne à relação entre as distintas frações do capital, as mudanças caminharam em múltiplas direções. Antes de tudo, assistiu-se, com a abertura e desregulamentação dos mercados financeiros, ao aprofundamento da financeirização da economia, apoiada essencialmente na dívida pública e que abarcou todas as frações do capital – no sentido da predominância da lógica financeira no interior de seus processos de decisões. Esse processo foi, ao mesmo tempo, causa e consequência do fortalecimento econômico e político dos grandes grupos financeiros, nacionais e internacionais, levando também grandes grupos econômicos, de origem não financeira, a criarem suas próprias instituições financeiras.

Em outra dimensão, os processos de abertura comercial e financeira e de privatização – acompanhados, durante o primeiro governo FHC, por uma política cambial de sobrevalorização do real – levaram a um movimento impressionante de centralização de capitais, através de aquisições, incorporações e fusões, concomitantemente a uma maior


desnacionalização e internacionalização da economia brasileira. O capital internacional e os grandes grupos econômico-financeiros nacionais, que vêm conseguindo se transnacionalizar, vêm também aumentando sua participação na economia e seu poder político. O mesmo pode-se dizer das frações de capital com fortes vínculos com o comércio exterior, especialmente o chamado agronegócio, que passou a se fortalecer a partir da importância estratégica que as exportações passaram a ter para a dinâmica do modelo neoliberal, ao possibilitar-lhe uma menor instabilidade.

As filiais de multinacionais que, durante o período do MSI, tinham uma razoável autonomia relativa em relação às suas matrizes, passaram a se integrar mais estreitamente às redes corporativas, comandadas a partir dos países desenvolvidos, como fruto de um processo de terceirização em escala global. Com isso, redefiniram, no interior do Brasil, as suas articulações e encadeamentos com as eventuais cadeias produtivas nas quais participavam como um dos elos constitutivos, além de dificultarem muito a execução de políticas industriais por parte dos Estados Nacionais da periferia.

Por fim, o processo de reestruturação produtiva, em especial a prática generalizada da terceirização, produziu novas formas de articulação entre os grandes, médios e pequenos capitais, e mesmo de segmentos de trabalhadores “autônomos”, através da constituição de redes de subcontratação, principalmente de mão de obra (Druck, 1999). Isto implicou uma articulação mais orgânica entre essas distintas frações do capital, tornando-as aliadas e sócias no processo de precarização das condições de trabalho e de flexibilização do mercado de trabalho.

- Mudanças na inserção internacional

No âmbito da inserção econômica internacional do país, as mudanças também foram significativas, tendo sido implementadas a partir da abertura comercial, com a queda das alíquotas de importação, e da desregulamentação financeira, que integrou o mercado financeiro nacional ao movimento dos mercados financeiros internacionais.


Na nova lógica, derivada das novas relações internacionais, o país passou, inicialmente, a ser importador líquido de bens e serviços – implicando elevados saldos negativos na conta de transações correntes do balanço de pagamentos. Esses saldos foram financiados pela privatização de empresas públicas, aquisições de empresas nacionais por capitais estrangeiros e pelos fluxos internacionais de capitais (superávits na conta de capital), equilibrando-se, desse modo, o seu balanço de pagamentos.

Contudo, depois de sucessivas crises internacionais, e após a suspensão do processo de privatizações de empresas públicas, essa lógica se redefiniu, de forma compulsória, a partir da crise cambial ocorrida no início do segundo governo FHC. Essa redefinição se deu no sentido da obtenção de elevados superávits na balança comercial, como condição essencial para a remuneração do capital financeiro internacional. Essa remuneração não pode ser garantida apenas através da realização, por parte do setor público, de elevados superávits fiscais primários; é necessário que esses recursos, denominados em moeda nacional (real), possam ser trocados por dólares, para que sejam remetidos à circulação internacional de capital.

No início, com a abertura comercial e as privatizações, importantes segmentos industriais foram afetados, com vendas e fusões de empresas nacionais (privadas e públicas) para e com o capital estrangeiro (desnacionalização) ou a reconversão de suas atividades para montagem de componentes importados. Em certa medida, assistiu-se a um processo de desindustrialização, com redução da participação relativa da indústria na economia nacional e especialização regressiva – com menor diversidade e desarticulação de cadeias produtivas nos segmentos industriais mais dinâmicos, intensivos em capital e tecnologia, e ampliação do peso relativo de ramos industriais de pouco dinamismo, intensivos no uso de recursos naturais e mão de obra (Carneiro, 2002). Os setores mais afetados pelas importações e a valorização cambial (Plano Real) foram os mais intensivos em tecnologia e capital, e os menos afetados foram os intensivos em mão de obra e, principalmente, recursos naturais.

Em suma, no âmbito da inserção do país na nova divisão internacional do trabalho, há uma articulação e um processo complexos: de um lado, a


reprimarização relativa das exportações – agronegócio e indústria de baixo valor agregado (Gonçalves, 2000) – em novas bases tecnológicas e financeiras (mas com uso intensivo de mão de obra e recursos naturais) e, de outro, o fortalecimento de alguns segmentos industriais típicos da 2a Revolução Industrial, modernizados pelas tecnologias difundidas pela 3a Revolução (automóveis, petroquímica e aviões); estes últimos segmentos integrados ou não em redes transnacionais e grandes grupos econômicos.

O mercado interno, inicialmente, perdeu importância relativa na formação do PIB, deixando de ser relevante para frações significativas do capital, em particular aquelas voltadas, principalmente ou exclusivamente, para o mercado externo e o capital financeiro estrito senso (este último não depende de forma imprescindível do crescimento do PIB para viabilizar sua rentabilidade, conseguindo ganhar mesmo com a estagnação do produto e da renda per capita).

- Mudanças na estrutura e funcionamento do Estado

Da mesma forma que as empresas, o Estado também se reestruturou, redefinindo-se enquanto expressão das disputas entre as diversas classes e frações de classe. O processo de desregulamentação – com a quebra dos monopólios estatais em vários setores da economia –, juntamente com o processo de privatização das empresas públicas, reduziu bastante a presença do Estado nas atividades diretamente produtivas, fortalecendo grupos privados nacionais e estrangeiros – dando origem a oligopólios privados, redefinindo a força relativa dos diversos grupos econômicos e enfraquecendo grupos políticos regionais tradicionais, além de permitir demissões em massa e enfraquecer os sindicatos.

As privatizações, que também funcionaram como uma âncora na estratégia de estabilização de preços – ao permitir, durante o primeiro governo FHC, a existência de crescentes déficits na conta de transações correntes do balanço de pagamentos –, contribuíram de forma importante para os processos de desnacionalização da economia e de centralização de capital, processos estes que contaram com a participação central do BNDES, de bancos nacionais e estrangeiros e de fundos de pensão.

Adicionalmente, a reforma administrativa permitiu a criação de mecanismos de demissão e contratação de funcionários para além dos concursos,


flexibilizando também as relações trabalhistas no setor público, enquanto duas reformas da Previdência Social – a primeira no governo FHC e a segunda no governo Lula – redefiniram as regras de aposentadoria, reduzindo benefícios e direitos em nome do equilíbrio fiscal, abrindo espaço para a atuação dos fundos de pensão privados.

Por fim, a instituição de elevados superávits fiscais primários levou ao crescimento sistemático da carga tributária, através da criação de novas contribuições ou do aumento das alíquotas de contribuições já existentes. A ênfase nas contribuições, e não nos impostos, foi determinada pelo fato das mesmas não terem as suas arrecadações divididas entre a União, estados e municípios, isto é, pertencerem apenas à União.

Em síntese, a retirada do Estado de setores estratégicos da atividade econômica, juntamente com o agravamento da sua fragilidade financeira, a redução de sua capacidade de investimento e a perda de autonomia da política econômica, enfraqueceu-lhe a possibilidade de planejar, regular e induzir o sistema econômico. O crescimento acelerado da dívida pública – com encargos financeiros elevadíssimos –, juntamente com a livre mobilidade dos fluxos de capitais, é parte central da subordinação da política macroeconômica aos interesses do capital financeiro, ao mesmo tempo em que redefiniu a presença dos interesses das distintas classes e frações de classe no interior do Estado.

- Mudanças nas formas de representação política

Do ponto de vista político, a transição da ditadura para a democracia burguesa representativa no Brasil, que de resto ocorreu em toda a América Latina, não foi capaz de se constituir em um instrumento de transformações econômico-sociais importantes para as classes subalternas, em que pese a maior organização e o crescimento dos movimentos sociais e a inclusão formal, na Constituição de 1988, de um amplo conjunto de direitos sociais.

Nos anos 1990, com a vitória do projeto neoliberal, as decisões relevantes, cruciais com relação aos interesses e disputas de classes, foram cada vez mais deslocadas para fora das instâncias formais dos parlamentos, encapsuladas nas agências e nos órgãos “técnicos” do Estado, “autônomos e livres de influências políticas”. Esse fenômeno, no qual as relações sociais em geral, e as relações econômicas em particular, vêm passando por uma operação de despolitização,


em que o social é substituído pelo econômico e o econômico pelo mercado, foi denominado por Oliveira (2005) de “deslocamento, ou colonização, da política pela economia”.

Essa operacionalização de “despolitização da política”, reduzida à pequena política, se constitui, no plano político-ideológico, na expressão maior da dominação do capital financeiro nessa época de “capitalismo turbinado”, que tem nos mercados financeiros o sujeito regulador da economia e, no limite, da própria sociedade. A partir do final dos anos 1980 ela se constituiu no carro-chefe das reformas econômicas liberais, sendo fundamental para a construção de uma espécie de círculo de ferro, onde não se vislumbra qualquer saída alternativa. O resultado é a ditadura do ‘mercado’, a chamada ‘via única’. Esse círculo de ferro, de natureza economicista, e que é apresentado e imposto à sociedade de forma absolutamente objetiva e determinista, procura descartar totalmente a possibilidade de ação dos sujeitos políticos ao substituir a política pela economia e esta pelo “mercado”.

Daí o comportamento pífio dos parlamentos na América Latina, especialmente a partir da “Era Neoliberal”, quando só são ativados, e assumem posição relevante de fato, quando a burguesia necessita reformar algum aspecto da Constituição que lhe é inconveniente.

- A instabilidade da dinâmica macroeconômica

O resultado mais geral de todas essas mudanças foi o de atualizar, radicalizando-a, a dependência tecnológica e financeira do país, agravando a vulnerabilidade externa da economia brasileira e a fragilidade financeira do Estado. É da natureza do modelo neoliberal periférico a reiteração permanente dessa vulnerabilidade e fragilidade como condição de reprodução do capital financeiro e, portanto, de sua própria reprodução. Assim, a dinâmica do modelo é, intrinsecamente, instável, e isto é verdadeiro mesmo quando da existência de superávits comerciais no balanço de pagamentos.

Essa instabilidade se apresentou de forma radical durante o primeiro governo FHC, quando a vulnerabilidade externa crescente levou à crise cambial de 1999. A partir daí, apesar da reversão dos saldos negativos da balança comercial, com a consequente redução conjuntural da vulnerabilidade externa, a instabilidade permaneceu, como ficou evidenciado pelos efeitos provocados


pela crise da Argentina em 2001 e pela nova crise cambial brasileira de 2002.

A partir de 1994, a estabilidade relativa dos preços – drástica redução das taxas de inflação –, sustentada por uma política de sobrevalorização do real e uma indiscriminada abertura comercial e financeira da economia brasileira, implicou uma profunda instabilidade macroeconômica, que se evidenciou sucessivamente nas crises do México (1994), da Ásia (1997), da Rússia (1998), do próprio Brasil (1999), da Argentina (2001) e, de novo, do Brasil (2002). Essa permanente instabilidade está associada a uma grande dependência da dinâmica econômica brasileira para com o capital financeiro nacional e internacional, que se alimenta das altas taxas de juros pagas pelos títulos das dívidas interna e externa.

Essa dependência, por sua vez, tem como causa primária a fragilidade competitiva da economia brasileira, o que tornou extremamente vulneráveis as contas externas do país, em razão de crescentes saldos negativos na balança comercial que só a partir de 2001 começaram a ser revertidos, em razão das sucessivas desvalorizações do real e de uma conjuntura internacional muito favorável a partir de 2002. Ao vulnerabilizar o balanço de pagamentos do país, a abertura comercial e financeira – reforçada pela sobrevalorização do real – exigiu a prática continuada de elevadas taxas de juros.

Desse modo, a economia brasileira, exposta de forma abrupta à concorrência internacional, estagnou e se tornou extremamente instável. As reduzidíssimas taxas de crescimento e a dramática deterioração do mercado de trabalho apareceram como um resultado “natural”, num ambiente interno marcado por elevadas taxas de juros e precárias condições da infraestrutura, além da mais absoluta ausência de qualquer tipo de política industrial, agrícola, tecnológica e de comércio exterior por parte do Estado. Fechando o círculo deletério, as elevadas taxas de juros e a enorme dependência externa, além de comprometerem o crescimento econômico, fragilizaram também as finanças públicas e inviabilizaram a ação e os investimentos do Estado em todas as áreas.

Essa dinâmica também se articula com uma nova dependência tecnológica – definida a partir das redes transnacionalizadas (Arceo, 2005; Basualdo e Arceo, 2006), que também decidem em grande medida, e para além das decisões dos Estados Nacionais, a localização das atividades produtivas e o agravamento da


dependência financeira, que restringem a capacidade de execução das políticas macroeconômicas (monetária e fiscal e cambial), tecnológica e industrial..

Em resumo, as sucessivas crises econômicas das décadas de 1990 e 2000, expressão aguda da extrema instabilidade do modelo, evidenciaram que o desempenho das exportações passou a ser decisivo para a remuneração do capital financeiro, dando ao modelo neoliberal periférico o mínimo de estabilidade e capacidade de enfrentar as crises cambiais (fugas de capitais) recorrentes com a menor desorganização possível da economia.

Desse modo, o papel crucial das exportações, para o funcionamento do modelo neoliberal periférico – cada vez mais evidente no período do governo Lula –, faz com que o crescimento econômico do país fique na dependência cada vez maior do comércio internacional – portanto, em grande medida, à revelia das decisões internas. Isto significa que a dinâmica do mercado interno fica fortemente condicionada à capacidade da economia de exportar e obter superávits comerciais, de modo a reduzir a vulnerabilidade externa e, assim, abrir espaço para o seu crescimento sem ter ameaça imediata de nova crise cambial.

Essa dinâmica, do ponto de vista estrutural, agrava a dependência externa do país, cuja economia fica com seu desempenho estreitamente atrelado aos ciclos do comércio internacional – colocando em questão a viabilidade de novos ciclos de crescimento econômico sustentado. O agravamento da vulnerabilidade no longo prazo se associa diretamente, também, à natureza das exportações brasileiras no que se refere à sua composição, isto é, ao fato dela ser constituída, principalmente, de produtos de baixo conteúdo tecnológico – intensivos em trabalho e recursos naturais, em especial commodities ou produtos associados à 2a Revolução Tecnológica.

Do ponto de vista das contradições atualmente existentes no interior do bloco dominante, os principais atritos se referem à condução da política econômica (sobretudo, monetária e cambial) e ao papel mais ativo ou não do Estado no que tange ao exercício de uma política industrial e de desenvolvimento. Nesse contexto, o capital financeiro, sob pena de colocar em risco a sua remuneração – por falta de divisas –, tem que fazer concessões à política de exportação, à burguesia industrial e agrária, mas sem afetar, no fundamental, seus interesses (Boito, 2006 e 2004).


Modelo econômico e bloco de poder político dominante no período

Lula

A seguir, são reconsideradas as características das grandes transformações acontecidas a partir dos anos 1990, que deram origem ao novo modelo econômico e redefiniram o bloco de poder político dominante no Brasil, com o intuito de evidenciar eventuais modificações ocorridas no período Lula. Assim, pode-se constatar que:

1- Em primeiro lugar, não houve alteração essencial na correlação de forças entre capital e trabalho. Por isso, não se verificou qualquer ruptura no processo de precarização social do trabalho – terceirização, cooperativas de trabalho, informalidade, etc.; os sindicatos continuaram na defensiva e sem capacidade de mobilização dos trabalhadores, reforçada agora pelo processo de transformismo político ocorrido em sua vanguarda; no plano institucional, com exceção da política de salário mínimo, não se registrou nenhuma ação no sentido de se reverter a situação criada anteriormente.

Entretanto, no período, assistiu-se à recuperação do emprego, à redução das taxas de desemprego e a uma pequena melhora do salário médio real e do salário mínimo, como resultado do maior crescimento econômico ocorrido a partir de 2006. Todavia, isto não significou o retorno a taxas de desemprego prevalecentes até os anos 1980; a flexibilização dos direitos trabalhistas – legal e ilegalmente – ainda continua na ordem do dia. Na área da fiscalização dos direitos do trabalho, com exceção das ações contra o trabalho escravo, o comportamento contemporizador, ineficiente e conivente das instituições do Estado continuou o mesmo.

Por fim, no campo, a situação só piorou para os trabalhadores sem terra, com o processo de reforma agrária praticamente paralisado, o apoio e a conivência do governo na implantação dos transgênicos e o estabelecimento de uma relação privilegiada entre o governo Lula e o agronegócio.

2- Na esfera das relações intercapitalistas, o governo Lula, através do Estado (empresas estatais e bancos oficiais), vem promovendo e impulsionando um processo de concentração e centralização de capitais no âmbito dos grandes grupos nacionais, tanto na esfera produtiva quanto na financeira, bem como na relação entre ambas. Com isso, vem fortalecendo e intensificando o processo de internacionalização desses grupos, tornando-os mais competitivos em escala


global. Em particular, observa-se uma articulação desses grandes grupos no interior do Estado, através da sua imbricação com as instituições financeiras estatais, os fundos públicos e os fundos de pensão.

O “retorno” do Estado aponta para um objetivo claro, qual seja: o fortalecimento de um segmento do capital financeiro no Brasil, no sentido clássico de junção do capital bancário com o capital produtivo (Hilferding, 1985). O BNDES é o locus privilegiado desta operação. Como corolário de todo o processo em curso, vem-se redefinindo a participação do capital privado e estatal nacional no bloco de poder dominante. No âmbito político-institucional, as divergências de interesse, no limite, são arbitradas por Lula.

3- Quanto à natureza da inserção internacional do país, o período Lula não implicou qualquer alteração significativa em relação ao período anterior. As exportações cresceram fortemente em razão da fase ascendente do ciclo econômico internacional e, em especial, em virtude do “efeito China”, em que pese a política cambial equivocada de valorização do real.

Além disso, apesar de ter ocorrido uma maior diversificação no destino das exportações brasileiras, motivado principalmente pelo crescimento econômico generalizado que atingiu todos os países, as estruturas das exportações e das importações mantiveram-se praticamente as mesmas: de um lado, exportações de commodities (agrícolas e minerais) e produtos industriais de baixo conteúdo tecnológico e, de outro, importações de produtos com alto conteúdo tecnológico, em particular componentes e bens de capital.

Em suma, do ponto de vista qualitativo, a estrutura de exportação atual é, no fundamental, a mesma que prevaleceu no período do Modelo de Substituição de Importações, mas com uma participação percentual no comércio mundial menor.

4- No que concerne ao Estado, o governo Lula promoveu o seu “retorno”, com a tarefa de reforçar um segmento do capital financeiro brasileiro (junção do capital bancário com o produtivo) e fortalecer os grandes grupos econômicos nacionais (privados e estatais). A ação dos bancos oficiais e das empresas estatais tem sido decisiva no cumprimento dessa tarefa.

Esta nova orientação ficou definitivamente explícita quando da crise mundial recente, quando o Estado interveio diretamente no processo de associação de grandes grupos econômicos (Sadia e Perdigão), por intermédio


do BNDES, e comprou, através do Banco do Brasil, parte do Banco Votorantim. O mesmo ocorre na área de infraestrutura e petroquímica, onde grandes grupos econômicos nacionais, associados ao Estado, participam da implantação de megaempreendimentos e na futura exploração dos serviços que daí derivarão.

5- No âmbito político, o deslocamento e a autonomia cada vez maior de Lula em relação ao PT – assumindo uma posição de “neutralidade”, às vezes um arremedo de “bonapartismo” –, bem como a submissão incondicional desse partido a ele, foram condições necessárias para a condução do processo de acomodação do bloco de poder político dominante, alcançando-se o consenso através da obtenção da confiança do grande capital e do consentimento dos setores subalternos.

Do ponto de vista das ações e práticas do governo Lula, também não se consegue constatar nenhuma alteração com relação às situações anteriores. O processo político-institucional e partidário continuou seguindo a longa tradição histórica brasileira, qual seja: estatização dos partidos no poder, cooptação fisiológica para formação de maiorias, patrimonialismo e esvaziamento das instâncias parlamentares, com o fortalecimento das agências governamentais executivas.

6- Por fim, no que se refere à instabilidade macroeconômica, observou-se no período Lula uma redução da vulnerabilidade externa conjuntural do país, decorrente direta e indiretamente da situação internacional, que possibilitou inclusive a permanente valorização do câmbio no período. Esta se expressou na melhora radical da balança comercial, na redução da dívida externa pública e no acúmulo de reservas internacionais.

A crise, explicitada em 2008, impactou fortemente a economia brasileira, com a redução da taxa de crescimento, que estava em torno de 6% em 2008 e passou a 0,2% negativo em 2009. O “efeito China” e a ação do Estado – inicialmente claudicante – na sustentação da demanda agregada foram decisivos para a situação não ter se deteriorado mais ainda.

No entanto, do ponto de vista da vulnerabilidade estrutural, nenhum passo significativo foi dado no sentido de melhorar o perfil de nossa estrutura produtiva e, por consequência, o de nossas exportações. A política de infraestrutura, consignada no PAC, apenas reforça a produtividade e o desempenho da mesma estrutura produtiva já existente, cada vez mais especializada em commodities agrícolas e minerais.


Política econômica e dinâmica macroeconômica no período Lula

A análise que se segue, sobre a política e a dinâmica macroeconômica do período Lula, tem como referência maior a afirmação, feita no início deste texto, de que a conjuntura econômica internacional, especialmente favorável nos anos 2000, foi decisiva para o melhor desempenho macroeconômico verificado, quando comparado ao período anterior. Além de reduzir a restrição externa, o novo cenário internacional permitiu – principalmente a partir do final do primeiro governo Lula – a flexibilização (em grau) das políticas macroeconômicas, em especial a monetária (redução das taxas de juros e ampliação do crédito) e a fiscal (maiores investimentos por parte do Estado, através do PAC).

- Inserção internacional, política cambial e balanço de pagamentos

Desde a mudança do regime cambial, ocorrida no início de 1999, o comércio exterior brasileiro passou a ter uma nova dinâmica, o que implicou, do ponto de vista macroeconômico, a redução da vulnerabilidade externa conjuntural da economia.3 De fato, todos os indicadores de endividamento externo do Brasil usualmente utilizados (serviço da dívida/exportações, dívida total/PIB, dívida total líquida/PIB, reservas/dívida total, dívida total/exportações e dívida total líquida/exportações), e que podem ser admitidos como indicadores (conjunturais) de vulnerabilidade externa, melhoraram sistematicamente, invertendo-se a tendência prevalecente no período imediatamente anterior.4

O crescimento do saldo da balança comercial brasileira iniciou-se, de fato, durante os dois últimos anos do período FHC como Presidente (1995-2002). Ao longo dos seis primeiros anos (1995-2000), os resultados anuais da balança comercial foram negativos, após o que se inicia um novo período, de nove anos (2001-2009) – que abarca sete anos da era Lula –, em que o saldo da balança comercial se torna sistematicamente positivo ano após ano.

O fator determinante para a obtenção desse desempenho foi a excepcional expansão das exportações, cujos valores apresentaram um crescimento de 240% entre 2001 e 2008. Esse saldo comercial foi crescente até 2006, voltando

3 Definida como “a probabilidade de resistência a pressões, fatores desestabilizadores e choques externos, bem como o custo dessa resistência. Quanto mais baixa essa probabilidade, maior é a vulnerabilidade externa” (Gonçalves, 2005, p. 19). 4 Com exceção de 2009, quando parte desses indicadores pioraram em razão da crise mundial que afetou negativamente todas as variáveis macroeconômicas do país, em especial o PIB.


a cair a partir de 2007, com uma redução abrupta em 2008-2009; essa inflexão se deveu à ocorrência de taxas de crescimento das importações maiores do que as das exportações – puxadas por taxas de crescimento do PIB mais elevadas e uma expressiva valorização do real.

O crescimento do valor das exportações brasileiras no período mencionado se deveu, inicialmente, à desvalorização da taxa de câmbio ocorrida após a crise cambial de janeiro de 1999 – que inviabilizou a âncora cambial adotada como um dos fundamentos do Plano Real. O valor médio da taxa de câmbio no período 1999-2009 foi significativamente superior ao do período 1994-1998. Todavia, esse potencial fator de alavancagem não teria força suficiente para alçar as exportações brasileiras aos níveis alcançados na era Lula.

A causa mais remota, e estrutural, para a explosão das exportações no período Lula se encontra nas mudanças ocorridas no âmbito do mercado mundial, com o surgimento de novos eixos geoeconômicos da acumulação de capital durante os anos 1980 e 1990. A ampliação das relações capitalistas para territórios econômicos até então não integrados à reprodução sistêmica do capital na fase expansionista dos “anos dourados” implicou um crescimento acentuado da demanda por determinados bens, majoritariamente intensivos em recursos naturais e energia: commodities agrícolas e minerais. A China, muito especialmente, passou a apresentar taxas de crescimento muito acima da média da economia mundial, constituindo-se, rapidamente, em um dos polos fundamentais da acumulação capitalista em escala mundial.

Desse modo, a demanda por produtos primários experimentou um incremento extraordinário em um período relativamente curto, modificando favoravelmente as relações entre os seus preços e os preços dos produtos industriais – o que favoreceu a posição comercial dos países produtores que, como o Brasil, dispõem de grandes extensões de terras férteis e de recursos minerais. A expansão da fronteira agrícola e o aprofundamento da modernização agropecuária nos anos 1980, articulada à criação, no mesmo período, de condições propícias para a geração de divisas estrangeiras visando o pagamento da dívida externa, expandiram a capacidade produtiva e elevaram o nível de produtividade da agropecuária brasileira.

Dessa maneira, quando a China se tornou o grande comprador mundial de bens primários – e, mais recentemente, acatou as regras da Organização


Mundial do Comércio (OMC) –, o Brasil se encontrava em uma situação excepcional para fornecer esses produtos. Mas isto não impactou apenas o Brasil; todos os países que dispunham de capacidade produtiva e recursos naturais se beneficiaram, revertendo a condição de deficitários ou aumentando ainda mais os seus respectivos saldos positivos no comércio exterior. A melhora da conta de transações correntes desses países foi generalizada, apesar do déficit histórico e crônico de suas respectivas contas de serviços; os saldos positivos de suas balanças comerciais mais do que compensaram esses déficits.

No caso do Brasil, o déficit da conta de renda e serviços, no intervalo de quinze anos, que vai de 1994 a 2009, é crescente praticamente em todos os anos e dá um salto impressionante a partir de 2005. Nos primeiros dez anos (1994-2004), o saldo líquido médio anual negativo foi de aproximadamente US$ 23,5 bilhões, saltando no período seguinte (2005-2009) para um déficit de quase US$ 45,0 bilhões. A inflexão observada se deveu a duas razões. A primeira diz respeito à maturação dos grandes fluxos de investimentos diretos que entraram no país, particularmente devido às privatizações levadas a efeito durante os mandados de FHC, o que implicou, como contrapartida, a expansão posterior das remessas de lucros e dividendos. A segunda razão vincula-se a maiores taxas de crescimento da economia e, recentemente, à eclosão da crise econômica em 2007, que induziu empresas estrangeiras atuantes no Brasil a incrementarem o envio de capitais para suas matrizes, já que boa parte delas foi fortemente afetada por esse evento.

Como reflexo direto do salto nas exportações, a conta de transações correntes apresentou, inusitadamente, saldo positivo durante cinco anos (2003-2007), e crescente entre 2003 e 2005. A expansão das receitas com exportações foi tão acentuada que foi possível neutralizar os déficits da conta de “rendas e serviços”. No entanto, a partir de 2006 esse saldo se torna decrescente e, depois, deficitário de novo – em razão, conforme já mencionado, do maior crescimento das importações vis-à-vis as exportações e também em virtude do crescimento acelerado do déficit da conta de rendas e serviços. Desse modo, ficam evidentes duas coisas: 1- a importância crucial da obtenção de elevados superávits comerciais para compensar os déficits estruturais, e com tendência crescente, da conta de rendas e serviços; e 2- a existência de uma forte restrição externa subjacente, que limita potencialmente a obtenção de taxas de crescimento elevadas por um período mais longo.


Essa situação é que caracteriza a vulnerabilidade externa estrutural da economia brasileira, que se alimenta, de um lado, do perfil inadequado das exportações – centrada em commodities e em produtos industriais de baixo conteúdo tecnológico – e, de outro, da abertura da conta financeira e de capitais. Nessas áreas, o governo Lula não implementou nenhuma política para melhorar o perfil das exportações, nem tampouco para dificultar a livre movimentação de capitais; no caso desta última, ao contrário, foram adotadas medidas na direção de uma maior liberalização.

A abertura comercial e financeira da economia brasileira a partir dos anos 1990 afetou radicalmente a evolução da conta de capital e financeira do balanço de pagamentos do país. Do ponto de vista dos fluxos de capitais, no primeiro governo FHC (1995-1998) os grandes montantes dos investimentos em carteira (aplicações em títulos da dívida pública e bolsa de valores) e dos investimentos diretos (com destaque para a aquisição de empresas nacionais e estatais) foram peça-chave para o equilíbrio (instável e precário) do balanço de pagamentos.

Posteriormente, no período 1999/2002, com o refluxo momentâneo da liquidez internacional depois de sucessivas crises cambiais – inclusive as do Brasil de 1999 e 2002 –, os montantes dos investimentos em carteira desabaram; contudo, os fluxos dos investimentos diretos cresceram nos dois primeiros anos e, apesar de reduzirem posteriormente, se mantiveram elevados até o final do período, garantindo o equilíbrio do balanço de pagamentos.

No primeiro governo Lula (2003/2006), com o fim das privatizações, os investimentos diretos se reduziram significativamente e, no final do período, o seu montante, de forma inusitada, chegou a ser negativo em virtude do crescimento dos investimentos diretos de empresas brasileiras (transnacionalizadas) no estrangeiro – impulsionados pela liquidez propiciada pelos elevados superávits comerciais dos últimos anos. Finalmente, no período mais recente (2007/2009), os investimentos em carteira e, sobretudo, os investimentos diretos voltaram a crescer fortemente, agora em busca de novas oportunidades, abertas pelo maior crescimento da economia, taxas de juros ainda muito elevadas e possibilidade de especulação na Bolsa de Valores.

Como consequência dessa evolução do movimento de capitais e dos superávits da balança comercial, os saldos da conta financeira do balanço de pagamentos chegaram a ser negativos em 2004 e 2005, fazendo do Brasil,


irônica e surpreendentemente, um exportador de capitais. Adicionalmente, o período favorável da economia mundial também permitiu a elevação das reservas internacionais, que superou US$ 240 bilhões em meados de 2010, assim como a redução do endividamento externo absoluto do país entre 2004 e 2005; a partir de 2006 esse montante voltou a crescer

Em suma, a evolução das contas externas do país evidencia que o período Lula (2003-2009) tem sido caracterizado por uma menor vulnerabilidade externa conjuntural da economia brasileira e, por consequência, uma menor instabilidade macroeconômica.

No entanto, a vulnerabilidade externa estrutural continua no horizonte: em dezembro de 2009, o estoque de investimentos estrangeiros diretos, aplicações em carteira no país, somados à divida externa brasileira (passivo externo do país), ultrapassava em mais de US$ 605 bilhões as reservas internacionais, investimentos e empréstimos no exterior (o ativo externo do país). Essa posição devedora revela uma potencial incapacidade de pagamento, que pode se complicar em circunstâncias internacionais desfavoráveis.

- Política monetária, inflação, emprego e renda

A retomada vigorosa das exportações a partir de 2003, agora como elemento central da dinâmica macroeconômica do MLP, reduziu a vulnerabilidade externa – através da diminuição, ou mesmo eliminação, do déficit da conta de transações correntes do balanço de pagamentos – e abriu espaço para o controle mais eficaz da inflação e a obtenção de taxas de crescimento mais elevadas.

A redução das restrições externas, numa conjuntura de crescimento da economia mundial até 2007, possibilitou uma menor instabilidade macroeconômica e alargou, ainda dentro das premissas do modelo em vigor, o espaço de manobra da política econômica: as taxas de juros foram reduzidas e o crédito foi ampliado. Por isso, o período Lula, mais especificamente o segundo governo, apresentou maiores taxas de crescimento do produto, com expansão do consumo e do investimento, além do crescimento do emprego, da massa salarial e mesmo da participação da remuneração do trabalho no total da renda – o que implicou uma maior importância do mercado interno para as taxas de crescimento do PIB.

Inicialmente, a partir de 2003, com a aceleração e consolidação de elevados saldos na balança comercial – juntamente com a radicalização da


política econômica ortodoxa, com novo período de taxas de juros mais elevadas e o aumento dos superávits fiscais primários –, as taxas de inflação caíram sistematicamente. No período 2003-06, elas se fixaram abaixo dos intervalos superiores estabelecidos para as metas de inflação, chegando mesmo a ficar, em 2006, abaixo da meta estabelecida, de 4,5%. Essa trajetória de redução das taxas de inflação de forma semelhante ao período inicial pós-Plano Real (1995-1998) foi fortemente influenciada por uma nova tendência de valorização do real. No período mais recente (2007-2009), com uma trajetória declinante da taxa de juros e maiores taxas de crescimento, as taxas de inflação cresceram um pouco, mas ainda ficaram abaixo das metas em dois desses anos.

No primeiro governo Lula (2003-2006), o crescimento do PIB variou entre 1,1% e 5,7%, sendo ainda afetado pela radicalização da política econômica ortodoxa, qual seja: elevação das taxas de juros em 2003 e aumento dos superávits fiscais primários durante todo o período. No segundo governo (2007-2009), embora o intervalo de variação das taxas de crescimento tenha aumentado (entre -0,2% e 6,1%), a taxa média de crescimento será maior do que a do período anterior: as previsões para 2010 são de uma taxa de crescimento em torno de 6%.

Se desconsiderarmos os anos extremos da série dos dois períodos Lula, o espaço de variação das taxas se restringe significativamente, situando-se entre um mínimo de 3,2%, em 2005, e um máximo de 6,1%, em 2007, resultando em uma taxa média de crescimento bem acima do período FHC. Em 2003, primeiro ano de mandato de Lula, ocorreu uma redução do PIB per capita, assim como em 2009, quando o desempenho econômico foi fortemente afetado pela crise internacional.

O melhor desempenho do PIB apoiou-se, direta ou indiretamente, numa expansão forte e continuada das exportações durante praticamente todo o período Lula. Contudo, a partir de 2005-2006, com a redução das taxas de juros e a ampliação do crédito, o consumo das famílias passou a ser o determinante principal das maiores taxas de crescimento. O setor externo, que chegou a representar em 2004 16,4% do PIB, reduziu sua participação a partir de 2005, atingindo 11,3% em 2009.

A partir de 2005, e até 2008, houve uma recuperação da participação da formação bruta de capital fixo como proporção do PIB: passou de 15,9% para


18,7%. No 3º trimestre de 2008, chegou a atingir 20%, mas, com a crise mundial, caiu para 15,8% no segundo trimestre de 2009, retomando posteriormente uma trajetória ascendente, fechando o ano com 16,7%.

A relação poupança bruta/PIB, que se manteve em torno dos 18% entre 2004 e 2008, registrou uma queda mais acentuada, chegando a 14,6% em 2009. Entre 2003 e 2007, houve uma tendência de redução da participação das construções enquanto componente da formação bruta de capital fixo, ao tempo em que as máquinas e equipamentos registravam uma trajetória oposta.

Quanto ao comportamento do consumo das famílias, que representa a maior parcela dentre os componentes da demanda (cerca de 60%), e que inicia o período com taxa de crescimento negativa, a partir de 2005 passa a evoluir num ritmo superior ao do crescimento do PIB, inclusive em 2009, ano de crise, com um crescimento de 4,1%. A observação do desempenho da economia pela ótica da despesa em 2009 revela, claramente, não só o impacto da crise mundial, como também os efeitos das políticas de renúncia fiscal e de estímulo à expansão do crédito adotadas pelo governo: despencam os indicadores dos níveis de investimento, das exportações e importações, mas crescem tanto o consumo das famílias quanto o da administração pública.

Do ponto de vista setorial, pode-se constatar uma tendência de redução do peso da agropecuária entre 2003 e 2006 e reversão, ainda que não muito acentuada, dessa tendência a partir de 2007. A indústria vem perdendo participação desde 2005, sobretudo pelo comportamento da indústria de transformação, segmento de maior peso relativo nessa classe de atividade. Embora não se possa falar em reprimarização da estrutura do produto, o que é visível na composição das exportações, a perda de importância relativa da indústria, aliada ao comportamento inverso da agropecuária nos últimos anos, expressa a trajetória de especialização das exportações. O segmento composto pelo conjunto dos serviços segue ganhando representatividade na composição do valor adicionado.

O maior crescimento do PIB, a partir de 2004, melhorou o quadro do mercado de trabalho, com forte recuperação dos empregos formais e a redução na taxa de desemprego. Esta, depois de se elevar em 2003 (19,9% pela PED, na RMSP), caiu nos anos seguintes, chegando a 15,9% da população economicamente ativa em 2006 e a 12,8% em 2009. O crescimento das


exportações, e do saldo comercial, influenciou nessa queda de duas maneiras: diretamente, pelo crescimento do setor exportador e seus efeitos multiplicadores internos, e principalmente de forma indireta, ao relaxar a restrição externa e, desse modo, permitir um maior espaço para a expansão do mercado interno.

Quanto ao comportamento da distribuição funcional da renda, que revela a estrutura de repartição entre capital, trabalho e administração pública, os dados disponíveis indicam uma pequena alteração: entre 2003 e 2007, elevou-se a parcela relativa à remuneração dos empregados – que passou de 39,5% para 41,3% –, enquanto a proporção da renda apropriada na forma de remuneração do capital, ou excedente operacional bruto, variou de 35,3% para 34,4%. Os impostos líquidos de subsídios avançaram de 14,6% para 15,2%, e o rendimento misto bruto, que representa a remuneração dos proprietários de empresas não constituídas (autônomos), sem possibilidade de identificação entre capital e trabalho, e engloba parcela menos significativa da renda, apresenta tendência declinante, com redução de 1,6 pontos percentual no período. A explicação para essa tendência deve ser buscada na expansão e maior formalização do mercado de trabalho verificada nesses anos.

O mais significativo, em termos de política de rendas, foi o aumento sistemático do salário mínimo real, que afetou a grande massa de trabalhadores situados na base da pirâmide salarial e também os aposentados e pensionistas. A pequena melhora na distribuição pessoal da renda também está ligada ao fluxo de transferências representadas pelos programas sociais, que atingiram as camadas da população com renda mais baixa e, em alguns casos, praticamente à margem da economia monetizada, criando certa capacidade de consumo. Essas transferências, contudo, se situam muito distantes daquelas representadas pelo pagamento de juros da dívida pública.

- Política fiscal, superávit primário e dívida pública

No âmbito das finanças públicas, a melhora das contas externas do país, associadas a taxas de crescimento mais elevadas, também impactou favoravelmente, permitindo, a partir do segundo governo Lula, a flexibilização da política fiscal. A nova situação se expressou em saltos sucessivos na arrecadação tributária, na redução da relação dívida líquida do setor público/PIB e em maiores gastos correntes e de investimento, com a implementação do PAC.


Anteriormente, durante o segundo governo FHC (1999-2002), a fragilidade financeira do setor público só fez piorar, apesar da melhora das contas externas a partir de 1999, com a sua dívida líquida total crescendo quase 130% em valores absolutos e mais de 13 pontos percentuais como proporção do PIB, apesar da obtenção de superávits fiscais primários acima de 3,75% do PIB. Essa piora decorreu tanto do crescimento da dívida interna quanto da externa, mas principalmente desta última. Nos dois casos, entretanto, a questão essencial que motivou a deterioração foi a situação ainda precária das contas externas, apesar do início da melhora da balança comercial. Esta situação problemática, herdada do período anterior – cuja política de apreciação do real, num contexto de abertura comercial, aumentou rápida e significativamente a vulnerabilidade externa do país –, tendo como pano de fundo um cenário internacional marcado ainda pelas consequências de várias crises sistêmicas, exigiu permanentemente a manutenção de taxas de juros muito elevadas.

Durante o primeiro mandato do governo Lula (2003-2006), foram mantidas todas as restrições ao gasto e ao endividamento, especialmente a Lei de Responsabilidade Fiscal e as restrições à expansão do crédito ao setor público, reguladas pelo Banco Central. No entanto, a mudança do cenário internacional e a acentuada melhora das contas externas do país, a partir de 2003, tal como no caso das demais variáveis macroeconômicas, acabou por implicar também em resultados mais favoráveis para a trajetória da dívida pública – com a manutenção, ou mesmo aprofundamento, da mesma política econômica que vinha do período anterior. No período 2003-06, os superávits da balança comercial e a continuação da obtenção de superávits fiscais primários acima de 4% reduziram em 5,4 pontos percentuais a dívida líquida total do setor público como proporção do PIB, apesar do crescimento do seu montante absoluto.

No entanto, a redução só começou a ocorrer a partir de 2004, pois a manutenção das taxas de juros em níveis tão elevados quanto aos do período anterior, juntamente com a estagnação do PIB, implicou um aumento da dívida em 2003 (53,5% do PIB) – apesar da redução, em real, da dívida pública externa, em virtude de uma nova apreciação cambial. Portanto, o relaxamento da política de juros, o crescimento da economia e, principalmente, a continuação da apreciação cambial foram decisivos para a trajetória descendente iniciada no ano seguinte.


A trajetória descendente da dívida líquida externa se deveu diretamente aos grandes saldos da balança comercial, o que possibilitou ao governo aumentar suas reservas em dólares (US$ 85,8 bilhões no final de 2006) e pagar uma parte do seu principal, em ambos os casos tendo como contrapartida o aumento da dívida interna; portanto, uma política de troca de dívida externa, de maior prazo e menores juros, por dívida interna, de prazo menor e taxas de juros também maiores. Adicionalmente, a revalorização do real, impulsionada pelos saldos do comércio exterior e a entrada de capitais especulativos em busca de taxas juros mais elevadas, também vem colaborando para a redução da dívida pública externa.

Em resumo, a melhora das contas externas a partir de 2003 impactou de forma positiva, direta e indiretamente, a trajetória da dívida pública total. Ao relaxar a restrição externa, permitiu taxas de crescimento do PIB um pouco maiores que as do período anterior, mesmo que ainda muito reduzidas conforme já visto anteriormente. Ao propiciar uma oferta excedente de dólares, apreciou o câmbio e permitiu ao governo aumentar suas reservas – de forma similar aos países em desenvolvimento em geral – e implementar uma política de troca de dívida externa por dívida interna. Por ambos os caminhos, os superávits comerciais foram responsáveis pela redução da dívida externa, numa proporção menor em termos absolutos e, em termos relativos, maior do que o aumento (absoluto e relativo) da dívida interna.

Finalmente, no período mais recente (2007-2009), a política de elevados superávits fiscais primários foi flexibilizada: como proporção do PIB, esses superávits evoluíram de um máximo de 4,83% para menos de 4% em 2007 e 2008, e praticamente para 2% em 2009; neste último ano, explicado pela política anticíclica implementada para enfrentar a crise. Em que pese essa flexibilização, a melhoria da relação DLSP/PIB continuou ocorrendo, assim como o crescimento da dívida interna e o acúmulo de reservas – que atingiram US$ 240 bilhões.

Do ponto de vista da gestão da dívida pública, a partir de 2002 houve uma leve mudança na composição dessa dívida. Por um lado, reduziu-se consideravelmente a participação dos títulos indexados ao câmbio. Por outro, cresceu a participação dos títulos prefixados. Ambos diminuem a exposição das contas públicas ao risco de mercado, especialmente ao cambial. Entretanto,


os títulos vinculados à Selic ainda constituem a maioria da dívida mobiliária federal, o que contribui para deteriorar as condições financeiras do governo, tendo em vista a adoção de uma política de juros altos.

A carga tributária bruta elevou-se de 31,9% do PIB em 2003 para 35,0% em 2009, mas do ponto de vista do destino das receitas a gestão dos gastos públicos como um todo e da dívida pública em particular, aliada à manutenção de superávits primários e juros altos, continuou promovendo uma distribuição funcional da renda às avessas. No governo Lula, as receitas de impostos ainda são utilizadas em volume muito maior para o serviço da dívida pública, que remunera os investimentos de grupos de altas rendas, do que para a provisão de bens públicos: gastos em saúde, educação e investimento. Além disso, em recente estudo publicado pelo Ipea, observa-se que a arrecadação fiscal continua aumentando mais claramente entre os mais pobres, ou seja, quem está na base da estrutura de renda (até 3 salários mínimos) paga mais imposto, proporcionalmente, que os do topo da pirâmide de renda (mais de 30 salários mínimos).

Desse modo, a despeito de uma leve melhora na gestão da dívida pública – no que se refere à composição e alongamento da dívida –, não se observa mudança estrutural nem na forma de arrecadação tributária (regressividade nos impostos) nem na forma de gastos públicos (privilegiando os gastos com juros), não permitindo avançar na melhora da distribuição funcional da renda.

Conclusão

A dinâmica da economia brasileira do período Lula, bem como a natureza da sua política macroeconômica, só podem ser avaliadas no seu sentido político mais profundo, quando se consideram certas características estruturais que configuram o atual padrão de desenvolvimento capitalista – associado a um determinado bloco de poder político, ambos constituídos ao longo dos anos 1990 no Brasil.

Esse bloco de poder passou por uma acomodação a partir do segundo governo FHC, com a incorporação em seu núcleo da fração exportadora do capital, especialmente o agronegócio – quando as crises cambiais recorrentes evidenciaram a impossibilidade de manutenção da hegemonia, estrito senso, do capital financeiro. Como sua consequência, e ao mesmo tempo condição


para se processar essa acomodação, a política macroeconômica se modificou sem, contudo, alterar a essência do Modelo Liberal Periférico: a âncora cambial e as privatizações foram substituídas pelas metas de inflação, os superávits fiscais primários e o câmbio flexível. Com isso, redefiniu-se a importância das exportações no novo padrão de acumulação como condição necessária para reduzir a sua instabilidade macroeconômica intrínseca, instituída pela abertura comercial e financeira.

O primeiro governo Lula herdou essa nova configuração política do bloco de poder, bem como sua política macroeconômica, consolidando ambas e legitimando-as frente aos setores subalternos da sociedade. A conjuntura extraordinariamente favorável às exportações dos países periféricos a partir de 2002-2003, associada à mudança do regime cambial quando da crise de 1999, foi crucial para a acomodação do bloco de poder e a sua consolidação. Portanto, ao contrário de questioná-los (bloco de poder e política macroeconômica), o novo governo referendou e assumiu a condição de árbitro do novo arranjo, incorporando e ratificando no interior do aparelho de Estado – Banco Central, MDIC e MDA –, de forma explícita, os interesses e as demandas do capital financeiro e da fração exportadora do capital, em particular o agronegócio.

Posteriormente, entre o final do primeiro (2006) e início do segundo governo Lula (2007), com a continuidade da fase ascendente do ciclo econômico mundial e a melhora radical das contas externas do país, flexibilizou-se o manejo da política macroeconômica, obtendo-se resultados melhores em termos de controle da inflação, crescimento, emprego e salário, dívida pública etc. Nesse novo contexto, a expansão e melhoria da infraestrutura existente do país tornaram-se essenciais para o novo arranjo político-econômico. Uma leitura e implementação particular das “parcerias público-privadas”, criadas legalmente no período FHC, permitiram o “retorno” do Estado como condição insubstituível na periferia do capitalismo, mais uma vez para organizar, realizar e “puxar” os novos blocos de investimentos. E isto vem sendo feito com o apoio das instituições financeiras estatais, a Petrobras e os grandes fundos de pensão dessas empresas, de forma articulada com grandes grupos econômicos nacionais.

Por fim, incorporaram-se parcialmente as demandas dos setores subalternos, sem ferir os interesses do grande capital – que compreendeu a oportunidade e


a importância de legitimação política do modelo de desenvolvimento que o governo FHC só conseguiu parcialmente na fase inicial do Plano Real. Isto foi feito com a expansão do crédito, em particular do crédito consignado, o aumento real do salário mínimo e a política social focalizada do programa Bolsa-Família.

Essa é a base do “novo consenso”, do “crescimento com distribuição” na era do capital financeiro, que levou à incorporação marginal de parcelas da população de menor renda ao consumo, tendo como contrapartida a desmobilização política dos movimentos sociais e dos sindicatos, a tutela direta do Estado sobre a parte da população mais pobre, a despolitização da política, a desqualificação maior ainda dos partidos e, como resultado disso tudo, o surgimento, desenvolvimento e consolidação do “lulismo”. O “ex-príncipe dos sociólogos” não teria a capacidade de assumir a linha de frente dessa etapa de construção da hegemonia burguesa no Brasil; o perfil e a origem de Lula, juntamente com o processo de transformismo político do Partido dos Trabalhadores e outros segmentos da esquerda, foram decisivos. E esse “novo consenso”, tal como o anterior (a via única), embora também tendo vocação política autoritária, convive, quando necessário, com a mobilização popular como base de apoio.

Indicadores de vulnerabilidade externa – 1994/2006 (%)

Período Serviço da dívida/exp.

Dívida total/PIB

Dívida total líquida/PIB

Reservas /dívida total

Dívida total/exp.

Dívida total líquida/exp.

1994 38,2 26,3 15,3 27,1 3,3 1,91995 44,5 21,7 12,2 33,9 3,3 1,91996 54,7 22,3 12,1 34,7 3,6 2,01997 72,6 23,7 15,2 27,2 3,6 2,31998 87,4 28,4 20,9 19,9 4,4 3,21999 126,5 42,0 32,5 16,1 4,7 3,62000 88,6 36,0 28,4 15,2 3,9 3,12001 84,9 41,2 31,9 17,1 3,6 2,82002 82,7 45,9 35,9 18,0 3,5 2,72003 72,5 42,4 29,8 22,9 2,9 2,12004 53,8 33,3 22,5 26,3 2,1 1,42005 56,0 21,3 12,8 31,9 1,4 0,82006 41,3 15,9 6,9 49,7 1,3 0,52007 32,4 14,1 -0,9 93,3 1,2 -0,12008 19,0 12,1 -1,7 104,3 1,0 -0,12009 28,6 12,6 -3,9 120,6 1,3 -0,4

Fonte: Banco Central do Brasil


Transações correntes - 1994-2009 (US$ milhões)

Ano Exportações Importações Balança comercial saldo

Serviços e rendassaldo

Transações correntes

1994 43 545,16 33 078,69 10 466,47 -14 691,77 -1 811,23

1995 46 506,28 49 971,90 -3 465,62 -18 540,51 -18 383,71

1996 47 746,73 53 345,77 -5 599,04 -20 349,52 -23 502,08

1997 52 994,34 59 747,23 -6 752,89 -25 522,28 -30 452,26

1998 51 139,86 57 714,36 -6 574,50 -28 299,39 -33 415,90

1999 48 011,45 49 210,31 -1 198,87 -25 825,31 -25 334,78

2000 55 085,59 55 783,34 -697,75 -25 047,85 -24 224,53

2001 58 222,64 55 572,18 2 650,47 -27 502,52 -23 214,53

2002 60 361,79 47 240,49 13 121,30 -23 147,74 -7 636,63

2003 73 084,14 48 290,22 24 793,92 -23 483,23 4 177,29

2004 96 475,24 62 834,70 33 640,54 -25 197,65 11 679,24

2005 118 308,39 73 605,51 44 702,88 -34 275,99 13 984,66

2006 137 807,47 91 350,84 46 456,63 -37 120,36 13 642,60

2007 160 649,07 120 617,45 40 031,63 -42 509,89 1 550,73

2008 197 942,44 173 106,69 24 835,75 -57 251,64 -28 192,02

2009 152 994,74 127 647,33 25 347,41 -52 944,53 -24 334,48


Conta de capital e financeira (US$ milhões), dívida externa bruta (US$ milhões) e taxa de câmbio

Ano Investimento em carteira

Investimento direto (líquido)

Conta capital e financeira (líquido)

Dívida externa bruta total

Taxa de câmbio*

1994 50 642,20 1 460,00 8 692,20 148 295,20 0,85

1995 9 216,79 3 309,48 29 095,50 159 256,00 0,97

1996 21 618,87 11 260,75 33 968,10 179 934,00 1,04

1997 12 615,57 17 877,37 25 800,30 199 997,50 1,11

1998 18 124,97 26 001,60 29 701,70 241 643,63 1,21

1999 3 801,56 26 888,02 17 319,10 241 468,84 1,84

2000 6 955,06 30 497,65 19 325,80 236 156,61 1,96

2001 76,99 24 714,94 27 052,10 209 934,26 2,36

2002 -5 118,57 14 108,10 8 004,40 210 711,32 3,63

2003 5 307,52 9 894,22 5 110,90 214 929,64 2,93

2004 -4 750,13 8 338,90 -7 523,30 201 374,11 2,72

2005 4 884,54 12 549,59 -9 464,00 169 450,35 2,29

2006 9 081,24 -9 380,28 16 298,80 172 588,91 2,15

2007 48 390,36 27 518,24 89 085,60 193 218,88 1,79

2008 1 133,12 24 601,09 29 351,70 198 340,23 2,39

2009 50 283,05 36 032,81 70 551,30 ------------- 1,75

* Valores médios em dezembro; R$/US$Fonte: Banco Central do Brasil


Metas de inflação e IPCA (1995-2009)

ANOSMetas de

inflação (%)IPCA (%)

1995 - 22,411996 - 9,561997 - 5,221998 - 1,661999 8,0 8,942000 6,0 5,972001 4,0 7,672002 3,5 12,532003 8,5 9,302004 5,5 7,602005 4,5 5,692006 4,5 3,142007 4,5 4,462008 4,5 5,902009 4,5 4,31

Fonte: IBGE e IPEA


Dívida líquida do setor público (1994-2009)

AnoDívida total Dívida interna Dívida externa

R$ Bilhões % do PIB R$ Bilhões % do PIB R$ Bilhões % do PIB

1994 153 162,9 30,0 108 805,7 21,3 44 357,3 8,7

1995 208 460,3 28,0 162 376,2 24,4 38 132,4 5,1

1996 269 193,4 30,7 237 600,3 27,1 31 593,2 3,6

1997 308 426,3 31,8 269 846,0 27,9 38 580,3 4,0

1998 385 869,6 38,9 328 693,0 33,2 57 176,6 5,8

1999 516 578,7 44,5 407 809,9 35,2 108 768,8 9,4

2000 563 163,1 45,5 451 840,9 36,5 111 322,3 9,0

2001 680 077,7 49,9 551 349,1 40,4 128 728,6 9,4

2002 896 096,3 51,3 658 556,8 37,7 237 539,4 13,6

2003 933 630,1 53,5 739 024,1 42,4 194 606,0 11,2

2004 981 972,9 48,2 824 991,2 40,5 156 981,7 7,7

2005 1 035 278,4 48,0 964 657,8 44,7 70 620,5 3,3

2006 1 112 701,3 45,9 1 138 232,3 46,9 -25 531,0 -1,1

2007 1 200 799,1 43,9 1 397 393,6 51,1 -196 594,5 -7,2

2008 1 153 631,5 38,8 1 482 193,0 49,9 -328 561,5 -11,1

2009 1 345 325,0 42,9 1 614 176,7 52,3 -287 930,0 -9,2



Juros, superávit fiscal primário e dívida pública

Período Juros (R$ bilhões) SFP (R$ bilhões) Aumento da DP (R$

bilhões)

1995-1998 211,4 -6,5 232,7

1999-2002 365,8 165,4 495,1

2003-2006 589,8 291,9 297,8

2007-2009 494,1 260,7 233,4

TOTAL 1661,1 711,5 1259


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