Modelos de Gestão Pública

V Seminário Internacional de Atenção Primária à SaúdeV Seminário Internacional de Atenção Primária à SaúdeRio de Janeiro, março de 2010Rio de Janeiro, março de 2010

V Seminário Internacional de Atenção Primária à SaúdeV Seminário Internacional de Atenção Primária à SaúdeRio de Janeiro, março de 2010Rio de Janeiro, março de 2010

Valéria SalgadoValéria SalgadoGerente de Projeto

Departamento de Articulação e Inovação InstitucionalSecretaria de Gestão

Modelos de Gestão PúblicaModelos de Gestão PúblicaModelos de Gestão PúblicaModelos de Gestão Pública

MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO

A Administração Pública no A Administração Pública no Estado DemocráticoEstado Democrático

Os novos paradigmas para a gestão pública

A Administração Pública no A Administração Pública no Estado DemocráticoEstado Democrático

Os novos paradigmas para a gestão pública


Principais movimentos de reforma no setor públicoPrincipais movimentos de reforma no setor públicoPrincipais movimentos de reforma no setor públicoPrincipais movimentos de reforma no setor público

19301930 Era getulista. Criação DASP. Centralização. Modelo de Estado corporativo.

Nacional-desenvolvimentismo. Descentralização

19511951

Regime militar. Edição da Lei 4.320/64 e do Decreto-lei nº 200/7Centralização no Executivo Federal

19641964

Assembléia Nacional Constituinte: Novo pacto social e federativo. Novo pacto social e federativo. Fortalecimento do controle e engessamento da administração pública

19881988

Reforma do Aparelho do Estado - novos paradigmas: gestão por gestão por resultadosresultados e enxugamento da máquina pública

19951995

Gestão pública Gestão pública democrática, democrática, em cursoem curso

20032003Períodos autoritários:Centralização político-administrativa

19641964

1930

Papel indispensável do Estado na formulação de políticas,

na regulação da competividade e

na promoção do bem comum da sociedade

Esgotamento das posições ideológicas fundamentalistas: desmistificação da premissa de oposição entre Estado e Mercado

Desafio ao Estado: Complexidade crescente dos mercados e das questões sociais requer novas soluções

Fundamento:

Gestão Pública DemocráticaGestão Pública Democrática

Gestão Pública Democrática Orientada pelos princípios e valores Orientada pelos princípios e valores

estabelecidos na Constituição Brasileira de 1988estabelecidos na Constituição Brasileira de 1988

Objetivo: viabilizar o Estado Democrático de Objetivo: viabilizar o Estado Democrático de Direito, Republicano e Federado (art 1º da CF), Direito, Republicano e Federado (art 1º da CF), que se fundamenta:que se fundamenta:• na soberania; • na cidadania; • na dignidade da pessoa humana; • nos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e • no pluralismo político (art. 1º, caput da Constituição)

Marco da Redemocratização do Marco da Redemocratização do PaísPaís

Constituição Brasileira de 1988Constituição Brasileira de 1988

Constituição Federal 1988

“Constituição Cidadã”: centralidade dos direitos fundamentais e previsão dos direitos sociais

Equilíbrio nas relações entre os três Poderes

Descentralização federativa: responsabilidade compartilhada das 3 esferas de governo.

Marco da Marco da RedemocratizaçãoRedemocratização

Tecnologias sociais

Fortalecimento da capacidade executiva do Estado

Municipalização. Sistemas federativos. Tecnologias “locais”

Constituição Federal 1988

“Parceria Estado e Sociedade

Democracia participativa.

EC 19/98 – principio da eficiência

Marco da Marco da RedemocratizaçãoRedemocratização

Cooperação Estado-Sociedade Relações de confiança

Ampliação dos espaços de participação social na governança das instituições e controle social

Gestão por resultados

Contratos de desempenho institucional

Todo o poder emanda do povo, que o exerce por meio de seus representantes eleitos (democracia representativa) ou diretamente (democracia participativa)

Gestão Pública DemocráticaGestão Pública Democrática

Orientações:Orientações:

Objetivos do Estado Brasileiro (art. 3º da CF)Construção de uma sociedade livre, justa e solidária

Garantia do desenvolvimento nacional

Erradicação da pobreza e marginalização

Redução das desigualdades

Promover o bem de todos, sem preconceitos

Princípio da Legalidade: Art. 5º, Inciso II: “ninguém será

obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” Poder soberano dos cidadãos de produzirem suas próprias regras e converterem a vontade geral em expressão política, a partir da qual todo a ordem jurídica será organizada.

Princípios da administração pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, da CF)

Valoriza o poder discricionário do Executivo: para definir as estratégias, mecanismos e instrumentos, na aplicação

da lei, de forma a obter os seus plenos efeitos, na forma mais eficiente possível (CF, art.84,IV)

Orientações:Orientações:Gestão Pública DemocráticaGestão Pública Democrática

O espaço de discricionariedade não é um espaço à margem da lei.

Por força constitucional, todo o ato do administrador submete-se aos princípios fundamentais da legalidade e da supremacia do

interesse público, a partir dos quais se constroem todos os demais

+ controle social nas estratégias

– padronização legal

+ controle social nas estratégias

– padronização legal

Necessidade de readequar o marco legal da Necessidade de readequar o marco legal da Administração PúblicaAdministração Pública

Decreto-Lei 200/67: marco legal defasado• Centralização no Executivo Federal, • Desbalanceamento nas relações entre os Três Poderes e na relação

federativa• Sistemas de governança singulares• Visão de sistemas a partir do conceito de hierarquia e não de interação

– decisões compartilhadas• Privilegia o controle do ato/processo administrativo• Ausência da participação social na gestão de políticas públicas

Engessamento pós-Constituição de 88 (*)

• Maior controle da discricionariedade, em repúdio à liberdade excessiva do período de ditadura

• Limitação das formas de atuação da Administração Pública (exigência de previsão legal para criação de empresas; previsão da fundação pública de direito público, dentre outras)

• Unificação de regimes administrativos (de compras, de pessoal, orçamento, dentre outros)

(*) Apesar dos inúmeros avanços na Administração Pública, viabilizados pela Constituição de 1988

(*) Apesar dos inúmeros avanços na Administração Pública, viabilizados pela Constituição de 1988

Atuais desafios da Administração Pública(*)

Criminalização do gestor público

Insegurança jurídica das formas de atuação direta do Estado e de suas relações com o mercado e com a sociedade. Judicialização

Ineficiência.

Falta de orientação clara sobre as formas organizativas da administração pública (categorias jurídicas, modelos de governança, e regimes de funcionamento)

(*) Apesar dos inúmeros avanços registrados na Administração Pública, muitos deles viabilizados pelo texto constitucional de 1988

Necessidade de rever as formas de atuação do Estado para garantir a Ordem

Econômica e a Ordem Social

promover reflexão nacionalreflexão nacional acerca da atual

organização e funcionamento da administração

pública, por meio de debate aberto ao debate aberto ao

contraditóriocontraditório, que identifique a diversidade de

entendimentos e promova a construção de construção de

soluções de consensosoluções de consenso

promover reflexão nacionalreflexão nacional acerca da atual

organização e funcionamento da administração

pública, por meio de debate aberto ao debate aberto ao

contraditóriocontraditório, que identifique a diversidade de

entendimentos e promova a construção de construção de

soluções de consensosoluções de consenso

Ministério do PlanejamentoMinistério do Planejamento

Iniciativas da Secretaria de Gestão/MP (dentre outras)

Projeto Fundação Estatal

PLP 92/2007

Projeto Fundação Estatal

PLP 92/2007

Debate: Limite da autonomia e

do controle da administração pública

Debate: Limite da autonomia e

do controle da administração pública

Proposta de Lei Orgânica para a Administração Pública e Entes de Colaboração

Iniciativas alinhadas

à Carta de Brasília

Gradiente: atuais formatos jurídicos da

APF

Gradiente: atuais formatos jurídicos da

APF

216

Administração Pública

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Figura sujeita a polemicas doutrinárias e de jurisprudência. Ausente na estrutura do Executivo Federal

Administração Indireta

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Objetivo:

promover a integração entre integração entre

as visões das áreas as visões das áreas

jurídicas e de gestãojurídicas e de gestão, na

análise crítica das atuais

dificuldades encontradas pelo

Estado na consecução dos

objetivos da Sociedade

Brasileira e na formulação e formulação e

inovação de novos inovação de novos

referenciais comunsreferenciais comuns para a

atuação estatal.

Qual a razão dos Ciclos de debates?

nem a gestão da nem a gestão da construção do construção do

país pode se dar país pode se dar à revelia da leià revelia da lei

nem a ordem nem a ordem jurídica pode ser jurídica pode ser percebida como percebida como

um problema para um problema para a construção do a construção do

paíspaís

Necessidade de resolver problemas sociais concretosproblemas sociais concretosNecessidade de resolver problemas sociais concretosproblemas sociais concretos

1º Ciclo de Debates – ano 2009

Limites da autonomia e do controle da Limites da autonomia e do controle da administração públicaadministração pública..

(1) Relação entre autonomia e controle(1) Relação entre autonomia e controle(a) Redefinição dos espaços próprios para o uso do poder

discricionário do Administrador Público

(b) Reflexão sobre formas de controle mais adequadas a cada

tipo de atividade e função pública:

controle burocrático,

controle de resultados e c

controle social

Temas:Temas:

(2) Espaço da dimensão técnica e da dimensão política

(2) Espaço da dimensão técnica e da dimensão política

Limites da autonomia e do controle da administração pública.

Valorização dos espaços de participação política do cidadão

Implantação de mecanismos que viabilizem a gestão pública democrática

Judicialização: ação normativa dos Judiciário e dos órgãos de controle externo

Valorização dos espaços de participação política do cidadão

Implantação de mecanismos que viabilizem a gestão pública democrática

Judicialização: ação normativa dos Judiciário e dos órgãos de controle externo

(3) Esgotamento dos atuais formatos jurídicos

da administração pública

(3) Esgotamento dos atuais formatos jurídicos

da administração pública

Limites da autonomia e do controle da administração pública.

cacofonia ou pluralismo? A necessidade de ordenamento deve cercear a

pluralidade ou organizá-la?

cacofonia ou pluralismo? A necessidade de ordenamento deve cercear a

pluralidade ou organizá-la?

Atual tendência de multiplicidade de formas jurídicas e gerenciais de atuação do Estado e

de unificação de regimes em direção a um único e universal regime de atuação, para todas as áreas e

situações

Atual tendência de multiplicidade de formas jurídicas e gerenciais de atuação do Estado e

de unificação de regimes em direção a um único e universal regime de atuação, para todas as áreas e

situações

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Administração Pública Setor Privado: Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos

Ação direta do Estado, por meio de órgãos e

entidades públicos

Relação interna entre órgãos e entidades hierárquica ou de tutela/supervisão

Relações de colaboração ou cooperação:

por meio de instrumentos de fomento e parceria: contratos de

gestão, termos de parceria e convênios

Relações contratuais:

por meio de concessão, permissão ou contrato (obras,

serviços, compras e alienações)

Formas de exercício da função executiva do Estado

Administração Pública Setor Privado: Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos

Ação complementar ao Estado: atividades e serviços de atividades e serviços de interesse publicointeresse publico voltados

para a área social

Ação indireta do Estado, para manter a Ordem Econômica

parceriasparceriasparceriasparcerias

contrataçõescontratações

Ação direta do Estado: atividades e serviços atividades e serviços

públicospúblicos voltados para a área social

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Ação direta do Estado: atividades e serviços

públicos de intervenção na área econômica


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Atividades e serviços privativos de Estado

À luz da Constituição FederalÀ luz da Constituição Federal

Exigem o Poder de Estado ou Poder de Polícia

Atividades que limitam ou disciplinam direito, interesse ou liberdade, regulam a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público (art. 78 da Lei 5.172/1966 –CTN)

Regime jurídico administrativo

Para limitar o uso do poder de estado e pelos agentes públicosEm defesa dos cidadãos e dos interesses públicos


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o autorização constitucional autorização constitucional expressa para a ação expressa para a ação concomitante ou complementarconcomitante ou complementar da iniciativa privada, conforme da iniciativa privada, conforme disciplinam os artigos 197, 199, disciplinam os artigos 197, 199, 202 , 209 e 227, §1º, dos 202 , 209 e 227, §1º, dos capítulos II, III e VII da Ordem capítulos II, III e VII da Ordem SocialSocial

Nessas áreas o Estado tem exclusividade Nessas áreas o Estado tem exclusividade apenas em relação apenas em relação às atividades que às atividades que

requeiram o uso do poder de políciarequeiram o uso do poder de polícia

Regime Administrativo mais Regime Administrativo mais flexívelflexível

Atividades e serviços não privativos de Estado

Atividades privativas de Estado

Atividades não privativas de Estado==

Concepção das políticas públicas, Direção, regulamentação/regulação, fiscalização/controle, coordenação

Importância do ato administrativo

Resultados e riscos sistêmicos

(+) controle da conformidade do ato administrativo em relação aos requisitos públicos (definidos no Direito Público) – Regime administrativo imposto pela lei

(-) controle de resultados, de médio e longo prazo, nem sempre mensurável

Atividades e prestação de serviços sociais ou voltados para o mercado.

Importância dos resultados alcançados(Atributos estatais definem a forma como as atividades ou serviços devem ser desempenhadas/prestadas) Ex: universalidade, gratuidade, laicidade

Resultados e riscos localizados, individuais

(+) controle dos resultados no atendimento às demandas

(-) controle do ato administrativo – Regime administrativo mais flexível, aberto à contratualização de resultados

Regimes : ambos públicos, mas com controles ====


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Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos


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Relações de

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Econômicos:


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i ca Formas de relacionamento do

Estado com entidades do setor social

para a realização de atividades e serviços de interesse público

Art. 175 da Constituição Federal

Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de

licitação, a prestação de serviços públicos

“Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família ...”

“Art. 217. É dever do Estado fomentar práticas desportivas formais e não-formais ...”

“Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos ...” …”

“Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas ...”


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Governança pública Governança privada+ +Patrimônio exclusivamente público Patrimônio exclusivamente privado

Recursos privados Recursos diretos do Orçamento Público

Normas de Direito Público - Regime Administrativo

Normas de Direito Civil - Regime Privado

Poder Estatal Iniciativa privada

Atividade privativa Estado Atividade de interesse público


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Insegurança jurídica nas relações internas da administração pública e

nas suas relações de fomento e parceria

Quadro de paralisia

versus

Inconstitucionalidades e ilegalidades

Comissão de JuristasComissão de Juristas Instituída pela Portaria MP nº 426, de seis de dezembro de 2007


Proposta de Lei Orgânica Proposta de Lei Orgânica para a Administração para a Administração Pública e Entes de Pública e Entes de ColaboraçãoColaboração

a) um balanço das limitações, limitações, contradições, fragilidades e contradições, fragilidades e potencialidadespotencialidades dos formatos jurídicos da administração pública e de e de parceria com a sociedade civil

b) proposições para uma proposições para uma nova nova estruturação da administração estruturação da administração públicapública, mais orgânicaorgânica e sintonizada com e sintonizada com o texto constitucional deo texto constitucional de 1988 - paradigmas paradigmas da gestão por resultados, descentralização e da gestão por resultados, descentralização e participação socialparticipação social, nele presentes

Objetivo é obter, sob o olhar jurídico qualificado,

Insumo

Composição da Comissão de Juristas :

ALMIRO DO COUTO E SILVA

CARLOS ARI SUNDFELD

FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO

MARIA COELI SIMÕES PIRES

MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO

PAULO EDUARDO GARRIDO MODESTO

SÉRGIO DE ANDRÉA FERREIRA

O documento final apresentado pela Comissão de Juristas é autoral, elaborado com total autonomia científica, sem quaisquer interferências do Governo Federal e, portanto, não reflete posicionamentos do Ministério.

“Houve ampla liberdade de avaliação da matéria, não tendo ocorrido sujeição a diretrizes impostas pelo poder público ou interferência de qualquer outra origem.”

Debate com a Sociedade Debate com a Sociedade Debate com a Sociedade Debate com a Sociedade

Debate junto à AcademiaDebate junto à AcademiaDebate junto à AcademiaDebate junto à Academia

Visão das instituições jurídicas e de Visão das instituições jurídicas e de controle estatais: controle estatais: Debate com profissionais do direito público – Debate com profissionais do direito público – AGU,CGU, TCUAGU,CGU, TCU

Visão das instituições jurídicas e de Visão das instituições jurídicas e de controle estatais: controle estatais: Debate com profissionais do direito público – Debate com profissionais do direito público – AGU,CGU, TCUAGU,CGU, TCU

Proposta jurídica: Proposta jurídica: visão de doutrinadoresvisão de doutrinadores

Proposta jurídica: Proposta jurídica: visão de doutrinadoresvisão de doutrinadores

Debate com gestores: Debate com gestores: Incorporação da visão da gestão pública:Incorporação da visão da gestão pública:Debate com gestores: Debate com gestores: Incorporação da visão da gestão pública:Incorporação da visão da gestão pública:

Descentralização. Visão federativa. Especificidades da gestão estadual e municipal: soluções diferenciadasParceria com sociedade. Redes.Incorporação de novos modelos que surgiram dos estados. Sistemas SUS, SUAS e educação Regimes diferenciados em função da finalidade e da área de atuação estatal, etc.

Descentralização. Visão federativa. Especificidades da gestão estadual e municipal: soluções diferenciadasParceria com sociedade. Redes.Incorporação de novos modelos que surgiram dos estados. Sistemas SUS, SUAS e educação Regimes diferenciados em função da finalidade e da área de atuação estatal, etc.

Titulo I: disposição preliminar: Define objetoobjeto e alcance nacionalalcance nacional da lei

Lei ordinária - Lei ordinária - Estrutura dividida em 5 TítulosEstrutura dividida em 5 Títulos::

Titulo II: trata das entidades estataisAutarquias, fundações, empresas, subsidiárias

Contrato de autonomia

controle social

Titulo III: trata das entidades paraestatais

Titulo IV: trata das entidades de colaboração (contrato de colaboração)

Titulo II: disposições finais

Titulo II: trata das entidades estatais

2)2) Conceitua autarquiaPessoa jurídica de direito público, criada por lei específica. para prestar serviço público ou exercer outra atividade administrativa que implique poderes próprios do Estado

3) Estabelece o estatuto das fundações estatais:

a) personalidade de direito privado mas diferencia fundação estatal de

fundação civil: desvincula a fundação estatal das normas da legislação

civil e processual civil relativas a fundações (art. 19, §8 º)

b) Reconhece a fundação como um instituto público para exercício de uma

competências públicas e não como um patrimônio personalizado: criação

independe de dotação inicial de bens

1)1) Define entidades de direito público (poder de estado) e privado

4) Amplia conceito de “subsidiária”

5) Regulamenta o contrato de autonomia

6) Controle social

Algumas das questões não abordadas:Algumas das questões não abordadas:

participação do Poder Público nos órgãos decisórios participação do Poder Público nos órgãos decisórios

de entidades civis sem fins lucrativosde entidades civis sem fins lucrativos instituição de entidade civil sem fins lucrativos em instituição de entidade civil sem fins lucrativos em

conjunto com o particularconjunto com o particular estatuto das figuras interfederativas – consórcios, estatuto das figuras interfederativas – consórcios,

fundações e empresasfundações e empresas supervisão e controle das figuras interfederativassupervisão e controle das figuras interfederativas Ciclo de gestão “federativo”: gestão de sistemas de Ciclo de gestão “federativo”: gestão de sistemas de

implantação de políticas públicasimplantação de políticas públicas empresa de propósito específicoempresa de propósito específico supervisão das subsidiáriassupervisão das subsidiárias consórcios públicos consórcios públicos Controle social: participação da sociedade nos Controle social: participação da sociedade nos

sistemas de governança dos órgãos e entidadessistemas de governança dos órgãos e entidades

O texto está aberto

às críticas e sugestões

A Secretaria de Gestão

convida a todos para o

debate

Participe!Participe!www.planejamento.gov.br

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