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I

UNIVERSIDADE ESTADUAL DO NORTE FLUMINENSE

CENTRO DE CIÊNCIAS DO HOMEMCIÊNCIAS SOCIAIS

OS DESAFIOS DA REFORMA: UMA ANÁLISE DE NOVAS E VELHAS PRÁTICAS DA

POLÍCIA JUDICIÁRIA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO.

VÍVIAN FERREIRA PAES

CAMPOS DOS GOYTACAZES

FEVEREIRO DE 2004



II




Monografia desenvolvida sob orientação da Profª DrªLana Lage da Gama Lima e apresentada ao Centro deCiências do Homem da Universidade Estadual do NorteFluminense (CCH/UENF), como parte das exigências para obtenção de título de Bacharel em Ciências Sociais.


FEVEREIRO DE 2004



III




Monografia aprovada em 13 / 02 / 2004 como parte das exigências para obtenção detítulo de Bacharel no Curso de Graduação em Ciências Sociais da Universidade Estadualdo Norte Fluminense, pela banca examinadora formada pelos professores:

_______________________________________________

Profª Drª Lana Lage da Gama Lima – UENF (Orientadora)

_______________________________________________

Prof. Dr. Arno Vogel – UENF (Examinador)

_______________________________________________

Prof. Dr. Sérgio de Azevedo – UENF (Examinador)


FEVEREIRO DE 2004



IV

SUMÁRIO

Prólogo _____________________________________________________________________ 05

Introdução __________________________________________________________________ 07

1. Polícia em reforma __________________________________________________________ 12

1.1.

A Polícia Civil do Rio de Janeiro ___________________________________________12

1.2.

A Reforma “Programa Delegacia Legal” _____________________________________16

2. Delegacias antigas e novas: Os cenários da Polícia Civil ____________________________ 22

2.1. A Delegacia Tradicional __________________________________________________ 22

2.2. A Nova Delegacia _______________________________________________________ 25

3. Velhas e novas burocracias: Os trâmites processuais da Polícia Civil __________________ 29

3.1. O trâmite tradicional _____________________________________________________ 29

3.2. O novo trâmite __________________________________________________________34

4. As hierarquias da Polícia Civil _________________________________________________45

4.1. A hierarquia tradicional ___________________________________________________ 45

4.2. A nova hierarquia ________________________________________________________48Conclusão ___________________________________________________________________52

Bibliografia __________________________________________________________________54



PRÓLOGO

O presente trabalho teve sua gênese em junho de 2001, quando ainda no terceiro período

do curso de Graduação em Ciências Sociais fui convidada pela Profª Drª Laura Dorotea von

Mandach para fazer parte da pesquisa por ela presidida, que versava sobre questões relativas à

Segurança Pública e Justiça Criminal, perspectiva que logo ao primeiro contato despertou

sobremaneira meu interesse e na qual me encontro inserida até a conclusão do respectivo curso.

O primeiro enfoque do projeto, denominado inicialmente “Do Inquérito ao Júri – um

estudo sobre os fatores que determinam a resolução dos casos de homicídio”, partia da análise da

investigação policial e judicial no âmbito da cidade de Campos dos Goytacazes e tinha por

objetivo mapear os fatores e características dos casos de homicídio que resultam em sua

resolução ou não, bem como interpretar a forma como os agentes do Estado percebem o processo

de investigação.

Todavia, quando iniciamos o trabalho identificamos uma ruptura na forma como eram

produzidos os inquéritos policiais e identificamos dessa forma, a reforma da Polícia Civil. Como

a reforma caminhou em passos lentos, a forma tradicional de administração de conflitos naPolícia Civil convivia com a que estava sendo implementada. Ressalta-se que esta situação, o

funcionamento concomitante de novas delegacias e de delegacias tradicionais, cada qual com sua

forma de administração, permaneceu durante todo o período de nossa pesquisa. Diante do grande

impacto da reforma e devido à situação ideal que nos deparamos para dar início à comparação de

dois modelos de administração policial, decidimos mudar o foco de análise do projeto para as

novas delegacias, ao refletir sobre as mudanças a que as delegacias e as atividades da Polícia

Judiciária tinham sido submetidas. Dois alunos de graduação compunham a equipe de pesquisacoordenada pela Prof a Laura no âmbito do projeto que fora terminantemente intitulado “Mudança

e Resistência na Polícia Civil do Rio de Janeiro”: eu e Thiago Lima de Brum. Entretanto, com a

ida da referida professora à Suíça em março de 2003, a pesquisa seguiu seu curso, orientada pela

Profª Drª Lana Lage da Gama Lima.

Impossível seria, depois de três anos para a concretização deste trabalho, não reconhecer a

importância tanto das pessoas quanto das instituições que dele fizeram parte.



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Em primeiro lugar, gostaria de manifestar minha gratidão à equipe de pesquisa a qual

estava integrada. À Laura Dorotea von Mandach, agradeço enormemente pelas oportunidades queme foram concedidas, por ter me inserido no universo da pesquisa, por sua ponderação sempre

necessária, pela atenção sempre concedida e por ter me dosado com coragem: “O mais

importante nestes caminhos espinhosos é ignorar os espinhos e seguir em frente”. À Lana Lage

da Gama Lima, agradeço por ter acreditado em mim, por ter acolhido a monografia e pelo

cuidado e apoio dispensados. A distância ocasionada por sua presença no Arquivo Público do Rio

de Janeiro não foi uma boa companheira, mas sua superação foi realizada com muito entusiasmo,

dedicação e internet . A Thiago Lima de Brum, agradeço pelos ricos debates regados à capuccino,

pela confiança e amizade dedicada. Considero a Maria Helena Rangel de Azevedo ainda como

equipe de pesquisa, pois a dobradinha com o seu trabalho acerca da administração de conflitos

domésticos no Juizado Especial Criminal rendeu proveitosas discussões; sou grata também pelo

interesse que sempre demonstrou.

Reconheço em nome da equipe de pesquisa, a importância do acesso facilitado que nos foi

dado ao universo que pesquisamos, a Polícia Civil. Apesar de ter sido a minha primeira aventura

antropológica, sei que devemos ser gratos a esta instituição por não ter impedido e/ou dificultado

o trabalho. Aos policiais, agradeço por ter suportado nossa intrusão no cotidiano de seus própriostrabalhos, sei que nossa presença nem sempre foi bem vinda, todavia, foi acolhida.

Na Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro – UENF, em especial no

Centro de Ciências do Homem, se deu o locus de minha socialização acadêmica. Nesta

instituição, sou grata aos “verdadeiros mestres”, por ter me contaminado com suas vocações e por

ter feito também despertar a minha. Aos amigos da UENF e aos amigos de longa data, agradeço

pelo rico convívio diário e palavras de incentivo que chegaram em horas certas. Obrigada por

tanto carinho. Agradeço especialmente a Carlos Valpassos, Simone Vieira e Fábio Motta, poisacompanharam mais de perto o processo por vezes desesperador de quem começa a se lançar em

novos desafios. Estes agradecimentos também se estendem ao Frederico Alvim, sobretudo pela

tranqüilidade que provêm de sua companhia.

Peço desculpas à minha família por tê-los deixado preocupados a cada vez em que ia à

Delegacia, desculpe ainda pelas ausências e alterações de humor. Obrigada, porém, por ter sido

minha fortaleza em momentos nem sempre fáceis. Saber que conto sempre com o apoio de vocês

me incentiva a prosseguir.



7

INTRODUÇÃO

Este trabalho tem por objeto de estudo a Polícia Civil do Estado do Rio de Janeiro, com

atenção especial à reforma administrativa da Polícia Judiciária do Estado, iniciada em 1999, sob

o título de Programa Delegacia Legal.

A reforma pretende implementar uma atuação policial ética e eficiente, reeducando a

maneira de agir e pensar da Polícia Civil, através da informatização, da padronização da infra-

estrutura e da reestruturação dos processos de trabalho intradelegacia (Abreu e Freitas, 2000). Em

fins de 2002, mais da metade das 121 delegacias do Estado já tinham sido reformadas e

funcionavam como Delegacias Legais, as outras ainda estão sendo administradas da forma

tradicional1. É interessante observar que a implantação da Delegacia Legal abrange um conjunto

de medidas, que inclui a desativação de uma Delegacia Tradicional para que seja inaugurada no

mesmo local ou em local diverso, da Delegacia Legal correspondente (Garotinho & Silva et al,

2002). Explicita-se que o Governo Estadual ao pôr como condição a priori para a efetivação do

Programa Delegacia Legal a extinção da Delegacia Tradicional, adota o princípio de supressão

total do modelo vigente até então.Tomamos como base, portanto, que o Brasil organiza-se por um arranjo federativo que

outorga ao Poder Executivo estadual o desenho da organização do aparelho policial (Abrucio,

1998: 39). A partir deste problema, objetivamos realizar a análise de uma reforma que se propõe

a introduzir uma nova política de segurança pública baseada em uma lógica que rompe com a

cultura institucional da Polícia Civil fluminense.

Assim sendo, avaliamos que, numa época de crise de legitimidade da polícia em relação à

sociedade, analisar a tentativa de reformar a Polícia Civil ganhe suma relevância para se pensar aeficácia da ação policial com vistas ao controle social e a resposta institucional que o Estado do

Rio de Janeiro vem dando aos conflitos e demandas da população por uma maior segurança. A

pesquisa também pode contribuir para aprimorar o diálogo entre a Academia e a sociedade

mediante o fornecimento de subsídio à formulação de novas políticas públicas, estimulando o

desenvolvimento de novas pesquisas acerca da segurança e da polícia do Estado do Rio de

Janeiro, a partir da “reforma” que traz novos aspectos à questão.

1 Cerca de treze delegacias tiveram sua transformação anunciada até fim de 2003.



8

Para que possamos avançar na análise, faz-se imperativa a enunciação de como o tema

escolhido, a Polícia Civil, é abordado no decorrer da literatura pesquisada. Tentaremos, a partirdestes estudos, montar um quadro de referência para que possamos compreender a atuação da

Polícia Civil.

Examinamos a performance da polícia na perspectiva histórica a partir dos estudos

realizados por Holloway e Bretas. O trabalho de Thomas Holloway (1997) trata das origens e da

evolução histórica da polícia do Rio de Janeiro no séc. XIX. Demonstra como, neste período, o

controle social deixou de ser exercido pelas hierarquias personalistas até ser assumido pela

autoridade impessoal das instituições estatais. Afirma, porém, que essa transição foi puramente

formal, pois a evolução do sistema policial explicita a complementação dessas lógicas. Ao

reprimir as transgressões de regras de comportamento que foram estabelecidas pela própria elite

política que criou e dirigia as ações da polícia, esta instituição supostamente regida por um

universalismo impessoal garantiu a continuidade das relações hierárquicas tradicionais.

Avançando um pouco mais no tempo, encontramos no trabalho de Bretas (1997) um relato acerca

de como o controle social era exercido pela Polícia Militar e pela Polícia Civil durante a

República Velha. Neste estudo, a formação da cultura policial é entendida através do trabalho

cotidiano da polícia. Ao partir da perspectiva de que a experiência ajuda a moldar valores, o autor busca compreender como, no início do séc. XX, a polícia direcionava seu poder de ação para

“enquadrar” como prováveis criminosos os provenientes das camadas inferiores da sociedade.

É, entretanto, no artigo de Paixão (1982) que encontramos a ênfase na abordagem

organizacional da Polícia Civil. O autor objetiva com este trabalho, analisar a estrutura formal e

as atividades práticas da Polícia Civil em Belo Horizonte. A partir desta abordagem, entende que

existe uma disjunção entre a formalização e atividade prática da polícia, ou seja, entre a atividade

política desta instituição, dominada por dimensões particularistas e personalizadas e a estruturaformal burocrática. Por fim, ele afirma que apesar do desenho racional permitir que a organização

policial se apresente como uma instituição na qual impera uma justiça igualitária, o que ocorre na

prática é que a dimensão particularista a perpassa, o que denota que essas lógicas se

interpenetram.

Os estudos de Kant de Lima, por sua vez, introduzem a abordagem etnográfica da

questão. No seu livro A Polícia da Cidade do Rio de Janeiro: seus dilemas e paradoxos (1995), o

autor analisa o modelo tradicional da Polícia Judiciária e descreve todo o procedimento rotineiro



9

deste, desde o registro da ocorrência até a materialização do fato em um inquérito levando em

conta todas as práticas não institucionalizadas que caracterizam este processo, tais como aarbitragem e punição. Mostra como a concepção legal e judicial da atividade policial é

insuficiente para justificar essas práticas policiais. Já nos seus artigos (1997 e 1999), ele parte

para a comparação entre os modelos de administração policial americano e brasileiro, e conclui

que a particularização do espaço público no Brasil é uma estratégia de controle social

diferenciado e serve para legitimar desigualdades existentes na população.

Considerando os argumentos levantados por estes autores, avaliamos que o denominador

comum destes trabalhos consiste na análise de que a atuação da instituição policial brasileira

difere de forma significativa da burocracia tratada por Weber (1978), pois sua atuação não condiz

com a predominância de um “espírito de impessoalidade formalista”. Ao contrário, a instituição

policial regula-se através do tratamento diferenciado que concede às ocorrências. Logo no início

da revisão da literatura, partimos da perspectiva de que, desde suas origens, a polícia esteve a

serviço da elite e que seu papel foi o do controle social seletivo, direcionado às camadas

populares. Consideramos, deste modo, que a atividade policial reproduz a hierarquia da estrutura

social brasileira, ou seja, a cultura patrimonialista, clientelista e personalista convive e

complementa a face burocrática da organização. Nossa orientação de pesquisa identifica estes traços culturais a partir de uma análise da

organização, das atividades e do discurso dos agentes da Polícia Civil fluminense, entre 2001 e

2003, momento no qual a Polícia Civil do Estado do Rio de Janeiro estava sendo submetida a

reformas.

Dada a dimensão de um Programa que objetiva reformar todas as delegacias do Estado,

elaboramos uma análise comparativa deste modelo inovador (Programa Delegacia Legal) com o

modelo tradicional/cartorial de administração de conflitos na Polícia Civil.O primeiro objetivo de comparação a que este trabalho se propõe é, portanto, o do

englobamento do contrário, proposto por Louis Dumont em Homo Hierarquicus (1982).

Segundo este autor, esta categoria abrange os elementos que ao mesmo tempo em que compõem

uma unidade, nela se distinguem ou se opõem entre si. É, entretanto, na complementaridade e na

contradição existente entre esses modelos que se justifica a análise realizada a seguir. Longe de

atribuir qualquer julgamento de valor maniqueísta, a pesquisa é fruto de uma tentativa de

apreensão das semelhanças e diferenças das distintas realidades de uma mesma instituição, a



10

Polícia Civil. Compreendemos com isso que os diferentes modelos de atuação desta, aqui

denominados de “Delegacia Legal” e “Delegacia Tradicional”, são distintos entre si ao mesmotempo em que fazem parte da mesma instituição. Partindo, portanto, da hipótese de que cada

modelo apresenta um estilo de atuação policial distinta, ancoramos na comparação dos dois

modelos, a análise das práticas decorrentes de cada modelo de atuação policial, incluindo a

justificação destas no discurso dos agentes.

A segunda comparação a que este trabalho se propõe a realizar parte da perspectiva de

Clifford Geertz (1997) sobre o ser e o dever ser . Conforme minha leitura, o autor formula, com

estes conceitos, uma análise das normas (dever ser) e uma análise das práticas (o ser). No que

concerne a este projeto, isto poderia significar a análise do discurso da reforma (o dever ser) e das

práticas identificadas nas delegacias (o ser), que compreendem as formas particularizadas de

administração de conflitos. Neste estudo, a hipótese alternativa sugere que a ética tradicional e as

regras costumeiras da Polícia Civil pautadas em uma cultura personalista, tendem a resistir à

reforma. É neste sentido, portanto, que pretendo desenvolver a argumentação.

Cumpre notar, que procuramos compreender a dimensão das propostas do Programa

Delegacia Legal através da análise de documentos da Polícia Civil (Secretaria, 2000 e 2001), dos

materiais de propaganda do site da Delegacia Legal e do Governo (Garotinho et al, 2002), dasApostilas do Curso de Formação dos Delegados (Abreu, 2000 e Rosenail, 2000), bem como

através do material do Luiz Eduardo Soares (2000).

Produto de pesquisa de campo realizada principalmente em Campos dos Goytacazes, -

cidade situada no norte fluminense, com 400.000 habitantes - este trabalho corresponde a uma

etnografia do trabalho policial, priorizando a abordagem comparativa das práticas estabelecidas

no âmbito dos dois tipos de delegacias. Nota-se, que em virtude da reforma não atingir

simultaneamente todas as delegacias do Estado, pudemos comparar no tempo presente o modelotradicional que estava preste a ser extinto e o “novo” que está sendo implementado. Por todos

estes aspectos, cumpre notar que em Campos, encontramos uma situação que nos pareceu ideal

para se iniciar a comparação dos diferentes modelos de administração da Polícia Civil do Estado,

visto que tínhamos duas delegacias numa mesma cidade atuando de forma diversa: uma já

reformada desde junho de 2000, que funciona no centro da cidade à margem direita do Rio

Paraíba do Sul e outra que até julho do ano passado funcionava conforme o modelo tradicional na

área de Guarus, situada à margem esquerda do rio, caracterizada pela má distribuição de serviços



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públicos e de infra-estrutura. Convêm ressaltar, que também realizamos pesquisa de campo nas

cidades de São Fidélis e Rio de Janeiro, para podermos complementar e relativizar as conclusõeslevantadas por nosso material coletado em Campos. Todavia, a argumentação a seguir baseia-se

sobretudo na pesquisa de campo desenvolvida nesta cidade.

A metodologia da pesquisa, cujo início de deu em junho de 2001, adota uma abordagem

qualitativa da questão. Incluímos o método de observação-participante nas respectivas delegacias,

entrevista semi-estruturada e conversas informais com os atores responsáveis pelo Sistema de

Justiça Criminal (Delegados, Inspetores, Representantes do Grupo Executivo do Programa

Delegacia Legal, Policiais Militares, Juizes, Promotores etc). A pesquisa de campo, na maior

parte do tempo, foi realizada em conjunto pela equipe que integrava o projeto Mudança e

Resistência na Polícia Civil do Rio de Janeiro, de forma que o caderno de campo de todos os

seus integrantes foi compartilhado afim de que se construísse uma fonte comum de dados. Por

um lado, foi através das reuniões da equipe de pesquisa que se deu a classificação e agrupamento

das categorias analíticas a serem utilizadas no projeto. Por outro, apresentamos em alguns

congressos, comunicações que davam conta do andamento de nossa pesquisa; a apropriação de

algumas discussões levantadas nesta fase teve suma importância na forma como iremos

apresentar os resultados finais.O primeiro capítulo buscará contextualizar a Polícia Civil no Sistema de Segurança

Pública e Justiça Criminal, o que nos fornecerá subsídio para inferirmos acerca da função por ela

desempenhada. Consideraremos nos capítulos subseqüentes as seguintes formas simbólicas da

Polícia Civil: os cenários nos quais ela atua, os produtos decorrentes de sua atuação e a interação

resultante de suas ações. Por fim, julgamos que a forma como este trabalho foi estruturado possa

nos ajudar a compreender como esta instituição se reproduz e traduz sua atuação para si mesma e

para os outros.



12

2.

POLÍCIA EM REFORMA

Propõe-se, com este capítulo, descrever a atribuição formal e o padrão de atuação da

Polícia Judiciária mediante a identificação do papel que esta instituição ocupa no Sistema de

Segurança Pública e Justiça Criminal. Num segundo momento será apresentada a proposta do

Programa Delegacia Legal, bem como sua contextualização política a fim de que se possa

discernir acerca de como esta reforma está sendo levada a termo.

2.1.

A POLÍCIA CIVIL DO RIO DE JANEIRO

Tomaremos como referência para a compreensão do Sistema de Justiça Criminal

brasileiro, a perspectiva da corrida de revezamentos (Mandach, 2001b), que julga que os papéis

desempenhados pela Polícia Militar, Polícia Civil, Ministério Público e Justiça, estão ao mesmo

tempo em disputa e em complementação2. Para tanto, partimos da concepção que estes diversos

corredores estão em plena concorrência pelo monopólio de dizer o direito (Bourdieu, 1998; e

Paes, 2002), dada à divisão do trabalho resultante das distintas formas de competência, ao mesmotempo antagonistas e complementares, que consistem na capacidade de interpretação dos fatos

com base em um corpus legal imbuído de uma ideologia positivista.

Esta ideologia, ao pressupor que a lei penal prevê os crimes, e que o crime é uma coisa

anterior e exterior à lei penal, constrange os fatos de uma maneira arbitrária a apenas uma forma

narrativa de dizer o que acontece, que só tem significação no próprio campo penal3. No que

concerne ao trabalho em questão, não procuraremos analisar a lei, ou seja, o instrumento sob o

qual os operadores jurídicos operam, mas sim a interpretação produzida por estes atores.Buscaremos mostrar também que a forma como a polícia “enquadra” no cotidiano de seus

trabalhos as versões plurais dos fatos tem uma influência significativa na forma como será

encaminhado todo o processo.

2 Papéis estes diferenciados pelo próprio código de processo penal, que outorga aos distintos atores estatais suasrespectivas atribuições quanto à investigação, à acusação e ao julgamento.3 Conforme apontou o Prof. Dr. Fernando Acosta (Université D’Ottawa/Canadá) em sua comunicação “A construção

da infração penal no processo judiciário canadense”, na XXIII ABA, Gramado/RS, 2002.



13

O Sistema de Justiça Criminal já foi analisado por outros autores como um locus onde

impera um tipo de relação baseado na ausência de cooperação interinstitucional (Kant de Lima,1995; Mandach, 2001b; Nazareth Cerqueira, s.d.; Paes, 2002 e Paixão, 1982). Destacamos, dentre

estes estudos, a análise levantada por Roberto Kant de Lima, que concebe a cultura jurídica

brasileira baseada num sistema de produção de verdades que são complementares, hierarquizadas

e que se desqualificam mutuamente. Entendemos, portanto, que os atores do Sistema de Justiça

Criminal não atuam de forma coordenada, pois a produção da verdade neste sistema se dá na

forma de uma concorrência, o que leva estes atores a inserir-se em uma disputa sobre qual versão

será a mais legítima.

A partir deste primeiro enunciado sobre o padrão de atuação do Sistema de Justiça

Criminal, gostaríamos de direcionar a análise ao papel desempenhado pelas distintas instituições

que a compõem, tomando como foco a importância da Polícia Civil como corredor intermediário

deste sistema. Entendemos que, ao focalizar a análise do papel desempenhado pela Polícia Civil

em relação ao sistema de que faz parte, contribuímos ainda para justificar a importância do

estudo aqui realizado.

Visualizamos como primeiro corredor a Polícia Militar, cuja atribuição consiste em

comunicar à Polícia Civil as ocorrências policiais decorrentes de sua atuação de polícia ostensiva.De fato, verifica-se que o Policial Militar que traz o relato da ocorrência para a Delegacia se

submete à autoridade do Policial Civil. A versão do ocorrido, apresentada pelo Policial Militar na

delegacia, é provisória. No final do expediente a versão definitiva do caso relatado no Registro de

Ocorrência da Polícia Civil e no Talão de Registro de Ocorrência da Polícia Militar é a versão da

Polícia Civil. Não há cooperação entre estes dois atores sociais, a produção da verdade na

delegacia não é negociada, mas monopolizada pela Polícia Civil na medida em que é atribuída a

ela, a responsabilização do relato feito pela Polícia Militar. Na Delegacia, por sua vez, é dado prosseguimento à investigação e preparado o inquérito

policial para apreciação do Ministério Público. A denominação civil compreende a qualidade,

nela intrínseca, de ser uma instituição estatal que presta serviços aos cidadãos a fim de garantir a

segurança física e patrimonial da sociedade. Já a designação polícia judiciária, se dá devido à sua

função de atuar depois das infrações para investigar a verdade e, a respeito, oferecer informações

à justiça; o valor de prova judicial é o que assinala o ato judiciário da polícia (Almeida, 1973:

60). À Polícia Judiciária compete a execução da primeira etapa na procura hierarquizada da



14

verdade dos fatos (Kant de Lima, 1995: 66) e por estar na entrada do sistema, acaba sendo a

maior responsável pelo conhecimento oficial dos crimes (Nazareth Cerqueira, s.d.: 3).O inquérito policial produzido pela Polícia Civil é uma peça burocrática construída sob

uma cultura inquisitorial de suspeição4 e a este produto sucede a denúncia, um procedimento

judiciário regido por uma cultura jurídica que prima pelo contraditório. Como o modelo de

processo penal brasileiro é representado com um modelo de dupla instrução no qual estão

estritamente apartadas as investigações policiais da ação penal, o inquérito policial consiste numa

instrução provisória sob a qual o promotor decidirá se vai efetuar ou não a denúncia.

O promotor, concebido como terceiro corredor desta etapa processual, é atribuído de

examinar o inquérito policial, de requisitar mais informações caso julgue que as das investigações

estejam insuficientes para esclarecer o fato e, com base nestas, de instaurar ou arquivar o

inquérito policial. Incumbe ao Ministério Público também o controle externo da atividade

policial. Percebemos, portanto, com base na literatura existente e na pesquisa de campo, que a

Polícia Civil atua com uma ampla autonomia burocrática. No capítulo três, ao descrevermos os

procedimentos desta instituição, serão identificadas as estratégias adotadas pela Polícia Civil para

escapar deste controle. O controle exercido pelos promotores nas investigações policiais se dá de

forma muito restrita, os promotores contentam-se com seu papel marginal na investigaçãoconcentrando-se em suas funções de acusadores diante do tribunal (Mandach, 2001b).

Caso seja instaurada a ação penal pelo Ministério Público, entra em cena o último

integrante desta corrida de revezamentos; é iniciada a interrogação do acusado pelo juiz. Dado o

modelo de dupla instrução, nas sessões judiciais presididas pelo juiz, são repetidos os

procedimentos realizados na esfera policial. Levando-se em conta a importância do inquérito

policial como valor de prova judicial; concordamos com o autor que considera que “no

procedimento criminal, a contrariedade é formal” (Almeida, 1973: 113). Acreditamos com istoque a primeira narrativa sobre o fato realizada no inquérito policial exerça suma importância

sobre a forma como o processo será conduzido. Embora as instituições judiciais possam repetir

todos os procedimentos, cremos que o distanciamento temporal desta instituição com os fatos

4 Como as práticas judiciárias brasileiras têm por sua origem o direito lusitano, faz-se necessário considerar naliteratura pesquisada como essa cultura inquisitorial de suspeição pode ser historicamente identificada. Encontramosno trabalho de Lana Lage da Gama Lima (1999), que nas práticas processuais do Tribunal do Santo Ofício daInquisição, o funcionamento do processo inquisitorial português era orientado para confirmar a veracidade de

algumas suspeitas iniciais, visto que se regia pela presunção da culpa.



15

possa dificultar o acesso a algumas informações primordiais no processo. Neste sentido, julgamos

que as outras instituições são contaminadas pela cultura inquisitorial da Polícia Civil.Ao assistirmos uma audiência referente a um homicídio qualificado5, notamos que a

validade do inquérito policial estava sendo contestada tanto pelo promotor responsável como pelo

defensor público, apesar de ter sido o material sob o qual foi oferecida a denúncia. Logo no início

da audiência, o promotor fez um relato destacando que no processo em questão existiam várias

versões do crime, que o inquérito policial estava impregnado de mentiras e que o réu havia dado

duas versões diferentes, uma na delegacia e outra na justiça. Já o defensor quando se pronunciou

alegou que “nós somos escravos da má administração deste país e todos somos inocentes, até que

se prove o contrário”, também questionou a forma como foi conduzido o inquérito policial. No

seu discurso “a polícia do nosso país é intimadora, o delegado já condenou o acusado durante a

produção do inquérito, então qual a função do júri?”.

Poderíamos supor com este relato que o modelo de dupla instrução realmente é o ideal,

pois através dele pode-se relativizar as arbitrariedades cometidas pela Polícia Civil. Porém, ao

incorporar aos processos a investigação realizada no âmbito policial, há a contaminação de

elementos inquisitoriais em um sistema que idealmente é balizado por princípios contraditórios.

Isso pode ser comprovado pelo resultado da referida audiência, pois apesar do questionamentofeito acerca do inquérito policial e de nenhuma testemunha ter ido depor por não ter sido

encontrada, a sentença proferida pelo júri foi de seis anos e meio de prisão.

A ausência da cooperação interinstitucional respaldada pelo modelo processual, que prevê

a distância entre os operadores jurídicos tem um papel ambíguo, pois ao mesmo tempo em que

demonstra a crise de legitimidade da polícia quanto às outras instituições, também dá margem à

polícia para atuar de forma discricionária e lhe concede um poder de arbitragem ao exercer um

filtro social, devido à sua função de ser o elo intermediário deste sistema.É, entretanto, numa tentativa de resgate da autoridade legítima da Polícia Civil

fluminense, que o governo estadual propôs o programa Delegacia Legal que será descrito a

seguir.

5 Termo técnico que compreende o emprego de força física que impossibilita a defesa da vítima. Audiência assistida

no dia 20/06/2001.



16

2.2.

A REFORMA “PROGRAMA DELEGACIA LEGAL”

Com efeito, o Programa Delegacia Legal caracteriza-se como uma das políticas estaduais

prioritárias na área de Segurança Pública. A reforma foi iniciada no Governo de Anthony

Garotinho em janeiro de 1998. Durante sua gestão o idealizador da Reforma, Luis Eduardo

Soares, membro da Secretaria de Segurança Pública, foi deposto. Depois de três anos de gestão,

Benedita da Silva assumiu o cargo de Governadora. Seu Governo responsabilizou-se, desta

forma, pela reforma durante nove meses. A partir de janeiro de 2003 a nova Governadora eleita,

“Rosinha”, esposa de Anthony Garotinho, tem dado continuidade ao Programa Delegacia Legal.

Embora a equipe idealizadora da reforma tenha saído da administração pública em 2000, o

Governo do Estado deu continuidade ao Programa Delegacia Legal, de forma que uma série de

delegacias ainda têm sido reformadas.

A Delegacia Legal, segundo seus idealizadores, visa melhorar a produtividade e a qualidade

dos serviços policiais a fim de aumentar a confiança popular na capacidade que esta instituição

tem de exercer seu papel e restabelecer a imagem da polícia para acabar com a desconfiança da

população em entrar numa delegacia. A percepção negativa a que a polícia está sujeita será

descrita a seguir:

“Por motivos históricos, em todo o Brasil a delegacia de polícia se estabeleceu como umlugar de negação da cidadania. Ontem, lugar infecto destinado a receber os “suspeitos”das classes populares “para averiguações”. Lugar da tortura e do pau-de-arara. Hoje, lugarsombrio que serve de depósitos de presos vindos das mesmas classes (os bandidos comcurso superior têm direito à prisão especial). Lugar subterrâneo propiciador de práticascondenadas pela sociedade, porém, de certa forma, sabidas e toleradas por ela. Aindahoje, um lugar de sinal negativo, o que explicita o fato de o cidadão do povo, para atestarsua idoneidade moral, costuma dizer orgulhosamente: “Nunca estive em uma delegacia”.” (Garotinho & Silva et al, 2001: 175)

Identificamos, portanto, no discurso do novo modelo, a proposta de reformar a delegacia

em dois níveis: o primeiro corresponde a uma mudança estrutural e o segundo, a uma mudança

cultural.

No nível estrutural, as mudanças abrangem a reforma física das delegacias para dar

conforto ao cidadão e melhores condições de trabalho aos policiais; a reestruturação dos

processos de trabalho intradelegacia para transformar as delegacias em plataformas de

atendimento imediato; e a informatização dos serviços policiais, que permite que os



17

procedimentos sejam totalmente realizados com softwares especialmente desenvolvidos para as

Delegacias Legais e que sejam criados mecanismos de controle e acompanhamento da própriaação policial. O reconhecimento dos elementos do discurso do novo modelo na prática, ou seja,

no cotidiano das delegacias, será descrito ao longo do trabalho.

No que concerne à proposta de mudança cultural, esta “tem se apresentado como um

exaustivo processo de reeducação da maneira de agir e pensar, que tem exigido intermináveis

horas aulas, reuniões e palestras elucidativas dos princípios e valores que dão sustentação ao

novo modelo” (Rosenail, 2000: 02). De fato, observamos que os policiais que ingressam na nova

delegacia prescindem de uma seleção e aprovação no curso introdutório do Programa Delegacia

Legal, verificamos também que a gratificação que eles recebem após a lotação na nova delegacia

consiste na vinculação às quinze horas mensais de cursos profissionalizantes oferecidos pelo

Grupo Executivo.

Apesar de consideramos uma análise mais aprofundada acerca da formação policial uma

lacuna que este trabalho não se propõe a resolver, cremos que a transformação da cultura de uma

instituição não é algo que possa se dar repentinamente. A identificação de alguns policiais recém

concursados, que compunham a turma “miojo”, trabalhando tanto na Delegacia Tradicional

quanto na Delegacia Legal, contribui para esclarecer o problema. A denominação “miojo” abarcao curso de dois meses e meio que os policiais fizeram para ser contratados às pressas porque

Garotinho iria sair do Governo, e também não poderia contratar ninguém três meses antes nem

depois das eleições. Estes policiais receberam treinamento para atuar na Delegacia Legal, mas

também foram remanejados para as Delegacias Tradicionais. A proposição de Paixão acerca da

formação policial colabora, todavia, para elucidar esta questão:

“Atividades policiais são atividades que não se aprendem na Escola. O policial aprende a

trabalhar é na Delegacia, onde ele tem exposição integral ao meio e onde policiaisensinam policiais.” (Paixão, 1982: 78)

Isso nos permite concluir que os policiais aprendem a exercer sua profissão muito mais

com seu trabalho rotineiro do que freqüentando cursos imediatistas que lhes impõe uma nova

filosofia que não poderão vivenciar.

Após este primeiro balanço das propostas de mudança levantadas pelo Projeto Delegacia

Legal, almejamos fazer algumas considerações acerca da reforma e da forma como esta tem sido



18

levada a termo. Descreveremos em seguida o “fator político”, pois foi o pano de fundo sobre o

qual foi desenvolvida a pesquisa.Entendemos, portanto, que a reforma da Polícia civil se dá no quadro de múltiplos usos do

poder político. O caráter impositivo e unilateral da reforma produz, por sua vez, inúmeras

resistências corporativas e políticas na medida em que o policial só desfruta de uma alternativa:

adequar-se ao modelo proposto.

“O Programa Delegacia Legal é do governo, e o governo quer uma total adesão por parteda Polícia Civil... Quem não concorda com o Programa, está contra ele”. (DelegadoAdjunto – Delegacia Legal – setembro de 2001)

Três mudanças na administração do Governo acarretaram repetidas interrupções das obras

e em uma grande rotatividade dos agentes policiais, alongando o processo da reforma e

impedindo sua estabilização. Segundo entrevistados, é explícito o caráter instável da reforma

devido à característica populista do governo:

“... se o governador não for reeleito ele não vai querer passar o mapa da mina para seusucessor, e o sucessor talvez não queira assumir o Programa. Por isso acho que oPrograma vai fracassar.” (Inspetor – Delegacia Legal – setembro de 2001)

Neste mesmo sentido pronunciou outro policial entrevistado:

“A Delegacia Legal está para o Governo Garotinho, assim como os Cieps estão para oGoverno Brizola. A reforma está sendo feita às pressas para ser o carro chefe do GovernoGarotinho. A Delegacia Legal foi feita improvisada. Eu acho que o futuro da DelegaciaLegal é fracassar. Eles sucatearam todas as delegacias para fazer o efetivo deles. Todainfra-estrutura da Delegacia Legal é alugada. O interesse tá junto com a atividade profissional, é a política." (Escrivão – Delegacia Tradicional – outubro de 2001)

De fato, em Campos, a transformação da delegacia de Guarus de tradicional para legal foi

lenta e conflituosa. A reforma iniciou-se em 2001 e a delegacia só foi inaugurada enquanto

Delegacia Legal em julho de 2003. O prédio onde funcionava a Delegacia Tradicional fora doado

pela associação dos comerciantes locais – que o construiu sem o auxílio de nenhum órgão

público – ao Estado, pois a comunidade, conforme descrito pelo presidente da Associação, sentia

um déficit em investimento na segurança do bairro. A partir deste investimento a associação

mobilizou-se contrária à demolição do prédio pelos implementadores do Programa Delegacia

Legal. Alegavam que a soma que o Estado gastaria para demolir o prédio, recém-construído,

poderia ser usada para comprar um outro terreno. Este poderia ser utilizado para algum outro



19

departamento que não existia na região, como uma Delegacia da Mulher. A tentativa foi

frustrada. A transformação implicou na demolição do antigo prédio e na transferência temporáriada delegacia para um local precário, doado pela prefeitura (CEASA). Lá, a delegacia funcionou

conforme o modelo tradicional por mais de um ano – até que no terreno original fosse erguido o

novo prédio6. Durante todo o processo da reforma, não se tinha certeza se esta iria ser levada a

cabo ou se o novo governo iria re-implantar o modelo anterior. De fato, a construção da nova

delegacia foi suspensa no momento em que ocorreu a transição do Governador Anthony

Garotinho para a administração da Governadora Benedita da Silva. Somente foi retomada em

2003, pela atual governadora.

Além da instabilidade do processo da reforma em si, a grande rotatividade dos agentes

policiais, devido às transferências a cada vez que mudava o governo - além de colocar-nos na

situação de freqüentemente deparar com novos atores e explicitar inúmeras vezes o objetivo de

nossa pesquisa – revelou o quanto a instituição policial no nível operacional também é

vulnerabilizada pela cultura política. Embora o ingresso na carreira profissional do policial seja

baseado no princípio do universalismo de procedimentos, (na medida em que os policiais se

submetem a um concurso público), a distribuição dos cargos interdelegacias se dá de forma

extremamente personalista e clientelista7. Os policiais parecem ter plena consciência do “fator político”. Relatam a rotatividade dos agentes como um mal aceito há muito tempo. Assim um

entrevistado:

“É claro que com a nova administração ocorrem uma série de transferências. Quem temculpa disso não é a polícia, são os políticos. Quando o político assume, ele pede paracolocar delegado “X” em tal delegacia, é a cultura do favor. Ele, o político, tem deretribuir favores que lhe prestaram e pede então à polícia para fazer certas alocações. Issoé muito prejudicial para nosso trabalho. Não é por acaso que o juiz tem como garantia suainamovibilidade.” (Representante do Grupo Executivo do Programa Delegacia Legal –

agosto de 2002)

O rodízio de Delegados Titulares na Delegacia Legal do centro implicou na alternância

também dos Delegados Adjuntos e na quase totalidade dos demais policiais, como previa um dos

entrevistados:

6 Segundo entrevistados, esta situação se dava em mais dezoito delegacias do interior do Estado.7 Edson Nunes (1997) coloca em seu trabalho, que embora o universalismo de procedimentos seja baseado nasnormas de impersonalismo, no Brasil ele está impregnado de forte hierarquização, que por sua vez, é atenuada por

redes de relações pessoais.



20

"A cara da polícia depende da cara do governo. Aqui é uma boa delegacia para ser titular.O “Y” tem peixada com Rosinha e é bem provável que ele volte. Aí vai mudar Delegado

Titular, vai mudar tudo, os Delegados Adjuntos.... Aqui também só tinha um pessoal maisantigo, eu só vim pra cá porque tinha um conhecido... aqui na polícia se você não tem peixada, você tá ferrado ... eles mandam você para cada lugar ..." (Inspetor – DelegaciaLegal – outubro de 2002)

Podemos afirmar, portanto, que a mudança governamental encadeia um efeito prejudicial

à eficiência policial, pois mantém redes de relacionamento personalistas - que primam por

interesses particulares - através das transferências. As transferências, segundo observamos,

acarretam a manutenção de malhas de influência e fazem com que os policiais recorram a estas

para obter privilégios e vantagens adicionais no exercício profissional e nas atividades particulares (Kant de Lima, 1995: 71). O policial que pertence à rede que tem maior prestígio

toma o lugar de outro policial, que por sua vez, vai ter de ocupar seu cargo em outro lugar,

gerando uma grande rotatividade dos agentes policiais. O trabalho de Paixão sobre a polícia

metropolitana de Belo Horizonte também explicita a existência de microgrupos, que consistem

em grupos formados por escolha pessoal do delegado e que o acompanham no decorrer de sua

carreira, porém postula que a estratégia do rodízio para afetar esta estrutura de poder é um

mecanismo eficaz porque desfaz ligações (Paixão, 1982: 67-71).

Concordo com o fato de que o rodízio exerça um efeito eficaz por atenuar algumas

relações. No entanto, os efeitos dessa estratégia devem ser ponderados, pois assim como a

alocação dos delegados depende das relações pessoais que eles estabelecem com seus superiores,

a indicação de policiais para trabalhar na delegacia depende da aprovação do delegado que a

administra e é concebida por quem a recebe como um “presente”. Ao analisarmos esta aliança

criada a partir de uma relação tecida por uma forma de dádiva, inferimos que a reciprocidade nela

intrínseca encerra uma expectativa de recompensa que por um lado, concede maior controle e por

outro, a obtenção de vantagens.Segundo um Delegado Titular entrevistado, outro fator importante é o “efeito surpresa”,

pois o policial na maioria das vezes só sabe da transferência depois que ela foi publicada no

Boletim Interno da Polícia8 divulgado diariamente na Intranet (rede integrada das Delegacias

Legais). Questionado acerca de sua trajetória até chegar à Delegacia Legal de Campos, ele

relatou que trabalhava na cidade do Rio de Janeiro, que morava lá e não queria ter vindo para

Campos, disse: “trabalho aqui de segunda a sexta e quando chega sexta-feira começo a ficar com

8 Este boletim, segundo verificamos, só lista o aviso das transferências e não apresenta nenhuma justificativa para tal.



21

emborrite, vontade de ir embora”. Um dia chegou na delegacia em que trabalhava e um colega

disse: “Ih, você viu, você não trabalha mais aqui não”, ele então foi verificar na Intranet e de fato,tinha sido transferido para Campos. Ressalta-se o caráter arbitrário deste mecanismo das

transferências, já que o “efeito surpresa” tem vigor apenas para quem tem “peixe pequeno”, ou

seja, para o policial que não pertence a uma rede de tanto prestígio.

Apesar de partirmos da colocação feita por um dos entrevistados de que o “fator político

contamina a atividade policial”, gostaríamos de ressaltar que este sistema de interpretação é o que

se poderia chamar de sistema de folk , a interpretação nativa de relações sociais expressa em

termos nativos (Bohannan aput Davis, Shelton. s.d., p.15). Destaca-se que para fins analíticos,

entendemos que dois aspectos da cultura política brasileira refletem sobremaneira na atuação

policial: personalismo e clientelismo.

Conforme os argumentos expostos acima, avaliamos que este personalismo não só

demonstra a vulnerabilidade da instituição policial diante do aparelho governamental, deixa claro

também como a transição política afeta tanto a adoção do novo programa quanto a gestão do

modelo tradicional; enfim, toda a rotina da atividade policial.

Levando em consideração, portanto, o contexto judiciário e político no qual observamos a

atuação da Polícia Civil, relataremos nos capítulos seguintes as práticas que permeiam estainstituição.



22

3.

DELEGACIAS ANTIGAS E NOVAS: OS CENÁRIOS DA POLÍCIA CIVIL

Neste capítulo, pretendemos analisar como a estética das delegacias influi na definição da

forma como os policiais e o público percebem a polícia e interagem com ela. Para tanto,

elegemos como categoria de análise, a idéia de cenário, como uma forma simbólica sobre a qual

a instituição policial apresenta-se a si mesma e aos outros. Incluímos também na definição de

cenário todos os seus componentes, ou seja, “a mobília, a decoração, a disposição física e os

outros elementos de pano de fundo que vão constituir o cenário e os suportes do palco para o

desenrolar da ação humana executada diante, dentro, ou acima dele” (Goffman, 1985: 29).

Propomos, portanto, que a descrição dos cenários da Delegacia Tradicional e da Delegacia

Legal possa ser um dispositivo útil para inferirmos acerca da representação tradicional e atual da

Polícia Civil fluminense.

2.1. A DELEGACIA TRADICIONAL

O cenário da Delegacia Tradicional que observamos pode ser descrito em dois momentos

distintos, na medida em que a reforma implicou na demolição do antigo prédio e na transferência

da delegacia para outro lugar, provocando um deslocamento físico prolongado por causa da

transição política, conforme destacado anteriormente.

Para podermos avaliar, portanto, a forma como esta delegacia se apresenta, devemos ter

em mente que a observamos no contexto de sua quase extinção para ser transformada também em

Delegacia Legal.Quando iniciamos a pesquisa de campo, identificamos que a Delegacia Tradicional em

questão funcionava num prédio que fora doado por uma Associação local ao Estado. O relato

acerca da disposição física dos setores desta delegacia e de seus componentes permitirá

entendermos a lógica que permeia esta instituição.

Logo na entrada da delegacia identificamos que o primeiro contato do público com a

mesma se inicia no balcão, aonde as pessoas se dirigem para fazer o registro ou anunciar seu

objetivo na delegacia. O contato do público em geral com esta instituição, resume-se a este setor,



23

que de pronto apresenta um primeiro indício de sua burocratização: uma máquina de escrever na

qual o escrivão irá formalizar o registro nos formulários padronizados.Encontramos também na entrada da Delegacia Tradicional uma sala denominada Setor

Administrativo. A disposição física deste setor justifica-se por sua atribuição de receber e

protocolar os documentos enviados à Polícia Civil, o que o caracteriza como uma porta de

entrada dos documentos na delegacia.

A separação da entrada com os outros setores internos da delegacia se dá por meio de uma

porta que possui um anúncio que de pronto revela que o acesso a partir dali é restrito. O público

só terá acesso, nesta etapa, se for prestar melhores esclarecimentos sobre o registro efetuado no

balcão. Ao passarmos para a parte de dentro da delegacia, encontramos um corredor e na sala à

direita, o Setor de Investigação. Neste setor, identificamos que cada mesa correspondia a um

grupo especializado em investigar certos tipos de crimes. Esta sala tinha, por sua vez, uma

segunda porta que separava o espaço de trabalho dos policiais da carceragem de mulheres,

somente adentrando esta porta que se poderia visualizar as grades que limitavam o espaço das

celas. É o discurso produzido por essa estética, que fazia com que a polícia fosse percebida como

um lugar de repressão.

Retornando ao corredor na parte interna da delegacia, encontramos do lado esquerdo oCartório, e neste setor visualizamos o signo máximo da burocratização: os mais de cinqüenta

livros da Polícia Civil que registram toda a movimentação da papelada. Como será descrito no

próximo capítulo, é este setor que se responsabiliza pela finalização dos procedimentos da

delegacia, daí a denominação que os policiais dão ao cartório de “cérebro da delegacia”.

“No sistema tradicional, o escrivão (do cartório) tem a visão do todo, os outros trabalhamou no setor de investigação ou de administração e não sabem como a delegacia funciona.”

(Representante do Grupo Executivo – agosto de 2002)

Este relato demonstra que a percepção compartimentada do trabalho que os policiais

realizam, reificada pelo espaço de trabalho em que eles atuam, faz com que os policiais não

atuem como uma unidade, mas obedecendo à estrita especialização das funções que lhe são

estabelecidas.

Finalmente, identificamos nos fundos da delegacia a sala do Delegado, que é quem

coordena toda a atividade da Polícia Civil.



24

A partir desta primeira ilustração do cenário da Delegacia Tradicional, inferimos que a

infra-estrutura quadricular desta sugere a idéia do segredo (Lima, 1998) e da punição ao mantera estética das salinhas e da carceragem, onde o público não podia ver o que acontecia lá dentro.

“O sistema da outra delegacia facilita a contravenção, devido cada pessoa ter uma salinhaespecífica onde ninguém sabe o que está se passando lá dentro.” (Inspetor – DelegaciaLegal - setembro de 2001)

A idéia do segredo na Polícia Civil gera, portanto, uma desconfiança acerca da atividade

prática da polícia e reproduz a percepção negativa que a sociedade tem da delegacia. Através da

citação acima, podemos avaliar que no discurso dos policiais que agora trabalham na Delegacia

Legal, há uma valoração pejorativa do modelo tradicional e o mesmo pode ser estendido aos

próprios policiais que nela trabalham. Durante uma entrevista realizada com um inspetor na

Delegacia Legal, este foi solicitado a fazer uma reconstituição de uma tentativa de homicídio no

cemitério, como o inspetor não poderia prosseguir então com a entrevista, ele me pediu licença e

disse “Agora eu vou me travestir de policial ilegal porque eu vou resolver um caso” – em seguida

tirou sua camisa social e gravata e colocou um colete a prova de balas9.

A hierarquização da disposição física dos setores da Delegacia Tradicional foi mantida

quando esta foi transferida para o prédio provisório doado pela prefeitura em fevereiro de 2002.

Faz-se necessário considerar que a infra-estrutura descrita faz parte de um modelo, e que este

modelo é fixo de tal forma que o cenário tradicional foi reproduzido no espaço improvisado do

CEASA. A única diferença que verificamos, foi a supressão da carceragem, pois como a

delegacia passou a funcionar em um espaço apertado e improvisado, não tinha como comportar

as presas que foram transferidas então para a Casa de Custódia. Essa transferência também foi

acarretada pelo processo de transformação desta delegacia em Delegacia Legal, pois a nova

delegacia não mais possui carceragem.A Delegacia Tradicional passou a funcionar neste segundo momento, fora do espaço

urbano, quase na zona rural, onde dispunha de pouquíssima infra-estrutura. A escassez de pessoal

para trabalhar já havia sido relatada como uma realidade freqüente na polícia, devido ao

sucateamento que há tempos estava experimentando. A delegacia, segundo os policiais que

entrevistamos, não dispunha de ventilador, nem de computadores (que antes eram pessoais, mas

9 Vale destacar que a designação ilegal consiste em um trocadilho utilizado pelos policiais para contrapor o modelo

tradicional ao modelo legal .



25

como os seus respectivos donos haviam sido transferidos, os levaram) e muito menos de água

potável. Estes problemas foram solucionados por iniciativas pessoais dos próprios policiais, peladoação de dois computadores velhos de que a Receita Federal tinha se desfeito e por um

caminhão pipa do bombeiro que abastecia o prédio de vez em quando. Em relação às viaturas, a

delegacia neste momento dispunha de três carros, porém quando a visitamos em novembro de

2002 dois deles estavam quebrados e em manutenção e só um podia ser utilizado. O discurso de

um dos idealizadores da reforma colabora para podermos julgar melhor o problema:

“Os policiais e o público sentem-se desrespeitados pelo cenário decadente, que é, no

fundo, a tradução sombria da negligência governamental. Nada mais propício àinstauração de ciclos viciosos de todo tipo. Nada menos estimulante da boa performance policial. Como manter elevado o espírito, acesas as energias e valorizada a auto-estimaem delegacias depredadas e inteiramente desaparelhadas”. (Soares, 2000: 89).

Avaliamos que as condições de trabalho a que eram submetidos os policiais no modelo

tradicional em nada contribuíam para que houvesse uma efetiva motivação em realizar seus

respectivos trabalhos.

2.2. A NOVA DELEGACIA

Foi com a finalidade de valorizar atitudes positivas, tanto por parte dos policiais quanto do

público em relação à polícia, que os idealizadores da reforma sugeriram a reforma física das

delegacias. As principais modificações anunciadas foram:

“Ambientes abertos, com divisórias baixas, piso elevado e ar condicionado para dar totaltransparência ao local de trabalho, conforto ao cidadão e melhores condições de trabalhoaos policiais; Mobiliário padronizado, ensejando um ambiente de trabalho moderno efuncional; Eliminação da carceragem, para acabar com a ilegalidade de manter presos emdelegacia e evitar que o policial se transforme em guarda de presos; (...); Crachá deidentificação e gravata para todos os funcionários, facilitando a percepção de umambiente de ordem, respeito e distinção; Incorporação ao espaço da delegacia deinstituições afins : Defensoria Pública, Ministério Público, Juizado Especial, PolíciaMilitar e Assistente Social.” (Garotinho & Silva et al, 2001: 176 – 177)

A partir dessa primeira ilustração das propostas do programa acerca da nova estética das

delegacias, será descrita a organização espacial inaugurada, para melhor entendermos a lógica

intrínseca ao cenário das Delegacias Legais.



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Logo na entrada de vidro do novo estabelecimento, visualizamos o espaço interior

iluminado no qual trabalham atendentes, inspetores e delegados. Ao entrarmos na delegacia, nosdeparamos com o hall de entrada e encontramos dois balcões: um balcão menor, decorado por

fotos de pessoas desaparecidas ou refugiadas da polícia, onde os Policiais Militares ficam

aguardando ser atendidos pela Polícia Civil; e outro mais amplo, que consiste no balcão de

atendimentos composto por estagiários universitários e um computador, onde as atendentes

registram os casos relatados à delegacia.

O espaço interno da Delegacia legal fica, no entanto, aberto à observação externa, o que

confere maior transparência das atividades policiais ao público que a demanda. A separação entre

o hall da delegacia e o espaço de trabalho dos policiais se dá somente por uma corrente ao lado

do balcão de atendimentos e para ultrapassá-la, faz-se necessária a apresentação neste balcão.

Ao passarmos para a parte interna da Delegacia Legal encontramos o ambiente aberto,

repartido por divisórias baixas, no qual trabalham os Grupos de Investigação (GIs). O espaço de

atuação deste setor, que fora organizado para fazer com que haja uma grande visibilidade das

atividades policiais, sugere a idéia de que se possa exercer um maior controle acerca da atuação

da Polícia Civil. Esta proposição pode ser identificada na fala de um dos entrevistados:

“... se alguém na delegacia quiser passar por cima da lei, isto será visível para todos osoutros, porque todos vêem o que o outro está fazendo nesta delegacia, tudo também ésempre discutido nas reuniões”.(Inspetor – Delegacia Legal – setembro de 2001)

Esta estética, além de sugerir que o policial está freqüentemente submetido à mútua

observação e controle, ao mesmo tempo supõe a inauguração de uma nova concepção do trabalho

intradelegacia.

“A Visão Sistêmica também é conhecida como “Visão Holística” ou “Visão do Todo”. É

a capacidade e o efeito de o policial ter uma visão geral de todas as atividades e funçõesda polícia como um todo (e de perceber) qual a importância de seu trabalho dentro docontexto geral. Enfim, é com a visão sistêmica que o policial consegue conhecer melhor a polícia, planejar sua carreira e promover seu crescimento.” (Rosenail, 1999: p. 6)

A transparência proclamada pelo Programa Delegacia Legal se dá, portanto, em dois

níveis: o primeiro refere-se à capacidade que o público tem de ver o que se passa dentro de uma

delegacia e o segundo, à percepção que os policiais teriam de ver-se enquanto parte integrante de

uma unidade integrada. Estendemos o papel da transparência, entendendo-a como a introdução de



27

uma nova estratégia de vigilância, ao identificarmos as salas com janelas de vidro, porém com

persianas do Delegado Titular e dos Delegados Adjuntos.Inferimos, contudo, que a estética das delegacias em muito se assemelha à infra-estrutura

panóptica proposta por Bentham (Foucault, 1998 e 1999), na medida em que tudo o que os

policiais fazem está submetido ao olhar do delegado (vigilante), que observa tudo através das

persianas sem que ao contrário, ninguém possa vê-lo. Segundo esta teoria, este mecanismo

assegura que os policiais nunca saibam que estão sendo observados, mas que são suscetíveis de

sê-lo.

Além das Salas dos Delegados, encontramos anexados ao ambiente em que trabalham os

Grupos de Investigação, o Setor de Suporte Operacional (SESOP), atribuído de funções mais

administrativas vinculadas à Polícia Civil. É na frente deste setor que se encontra a impressora

compartilhada tanto pelos delegados quanto pelos policiais.

Até este momento, revelamos a parte da Delegacia Legal que é suscetível à visibilidade do

público. No discurso de um dos delegados, verificamos que o efeito que isto produz é a

correlação que se estabelece à imagem da delegacia como um lugar de proteção.

“O visual da delegacia gera confiança.” (Delegado Titular – Delegacia Legal – agosto de2001)

No entanto, o acesso aos setores que mais identificam a polícia como uma instituição

incumbida de reprimir, é feito através de um corredor nos fundos da delegacia.

Ao entrarmos neste corredor, encontramos a Sala de Reconhecimento; dividida por um

painel de vidro espelhado, esta sala permite a identificação de autores de crimes e garante maior

segurança às vítimas.

O acesso dos presos em flagrante à Delegacia Legal se dá somente por uma entrada que os

vincula diretamente aos fundos do prédio. A Delegacia Legal eliminou a carceragem e manteve

somente duas celas (uma masculina e outra feminina) destinadas para as pessoas presas em

flagrante delito, que posteriormente são encaminhadas para as Casas de Custódia. A justificativa

do nome legal para as novas delegacias é identificada neste âmbito, pois os idealizadores da

reforma conceberam a presença dos presos nas carceragens da delegacia como uma rotina ilegal .

Ainda nos fundos da Delegacia Legal encontramos o Setor de Inteligência Policial (SIP),

onde são registradas e coletadas as informações e executada a identificação dos indiciados.



28

A única proposta de modificação no espaço físico das Delegacias Legais que não

identificamos na prática foi a de trazer outras instituições para atuarem na delegacia. O porquê desua não efetivação será descrito no próximo capítulo.

Segundo o Relatório de Gestão da Delegacia Legal em que realizamos a pesquisa de

campo, esta dispunha de sessenta e três policiais e vinte e cinco funcionários que trabalham na

parte de apoio da delegacia, tais como atendimento, limpeza e informática; dezenove

computadores e seis viaturas, uma fica a disposição do delegado e as outras cinco, distribuídas

para cada Grupo de Investigação.

No que concerne às condições de trabalho de que os policiais desfrutam nas Delegacias

Legais, identificamos o seguinte discurso de um dos policiais que ainda trabalha na Delegacia

Tradicional:

“Tem mudado a atitude do policial, ele passa a ter valor próprio, a delegacia passa a darvalor a ele.” (Escrivão – Delegacia Tradicional – outubro de 2001)

Destaca-se, porém, que as modificações implementadas pelo novo modelo se dirigem

somente ao âmbito da estética e da infra-estrutura.

Contudo, verificamos no discurso da reforma elementos que nos permitem dizer que os

cenários das delegacias possuem um teor simbólico intenso e influem de forma significativa na

forma como esta instituição é percebida. A acepção de uma nova estética para dar conforto ao

cidadão e melhor condição de trabalho aos policiais insinua a idéia de que o novo cenário iria

produzir um novo tipo de relacionamento entre os próprios policiais e entre a instituição e o

público. Consideramos, entretanto, que há um limite na transparência do trabalho policial, pois a

Delegacia Legal possui espaços não-públicos, ou seja, possui um bastidor cuja visibilidade é

encoberta.



29

3.

VELHAS E NOVAS BUROCRACIAS: OS TRÂMITES PROCESSUAIS DA

POLÍCIA CIVIL

Neste momento, tomaremos como foco de análise o componente operacional da Polícia

Judiciária. A fim de conhecer a forma como opera esta instituição, será destacada a importância

simbólica dos produtos decorrentes de suas atividades, pois são estes produtos que balizam e que

dão significado à atuação desta polícia.

Dessa forma, deve-se levar em consideração que os trâmites só existem no subjetivo, e não

no singular. Como na narrativa dos entrevistados o trâmite se revela plural, a interpretação

construída a seguir consiste no que julgamos ser o denominador comum dos relatos coletados.

Apesar de tentarmos considerar as variações que ele encerra, os trâmites narrados em seguida

correspondem a uma construção de um tipo ideal. A descrição dos trâmites que segue abaixo não

foi construída a partir de regulamentos, nem de leis formalizadas, mas baseia-se

fundamentalmente em diversas interpretações de atores sociais (inspetores, delegados,

atendentes); pessoas por nós entrevistadas nas delegacias nas quais também nos dedicamos à

observação direta.Vale destacar que ao fazermos essa opção metodológica, não estamos desqualificando as

regras; é óbvio que as regras são importantes, uma vez que é a partir delas que surge o espaço

interpretativo. Contudo, a ênfase deste trabalho é a interpretação das regras e dos procedimentos.

Para tanto, acreditamos que a ilustração dos procedimentos administrativos da Policia

Judiciária, no âmbito dos dois modelos de gestão, permitirá estabelecer uma referência

comparativa, que consiste em contrastar os trâmites processuais de cada delegacia.

3.1. O TRÂMITE TRADICIONAL

O atendimento ao público, na Delegacia Tradicional, é feito pela equipe de plantão,

composta por policiais. Nos casos que acompanhamos, a equipe do plantão compunha-se

somente por um policial. No plantão é elaborado o Registro de Ocorrência, conforme as

comunicações feitas pela vítima ou Policiais Militares. Nesta etapa é feita uma análise inicial do

ocorrido pelo inspetor, e cabe a ele, portanto, elaborar o registro, caso qualifique o que lhe foi



30

relatado como um fato típico; caso contrário, se ele considerar que tal fato não seja de atribuição

da Polícia Civil, encaminha para outros recursos da comunidade. Assim, neste setor éestabelecida uma seleção do que será registrado ou não10.

Ao término do plantão, porém, os Registros de Ocorrências (ROs) são encaminhados para

o Setor Administrativo (SA) da delegacia, que tem a atribuição de protocolá-los e distribuí-los

“cumprindo o despacho da autoridade”. O SA é encarregado da distribuição dos registros para os

Setores da Investigação (SIs); distribuição esta, anteriormente autorizada pelo Delegado. Nota-se,

entretanto, que há casos que se encerram no RO.

Somente nesta etapa do trâmite, portanto, é iniciada a investigação. O SI, por sua vez, é

subdividido em setores especializados, tais como: Setor de Homicídios (SH) e Setor de Roubos e

Furtos (SRF). Estes setores responsabilizam-se por trabalhar nas investigações, realizar todas as

intimações, ouvir e colher o depoimento das partes envolvidas e, baseados nestas outras

atribuições, realizar um relatório preliminar denominado VPI. Conforme os interlocutores, a sigla

significa: Verificação de Procedência do Inquérito.

A VPI consiste em um procedimento informal, apesar de institucionalizado na Polícia

Civil. Não tem valor legal, pois segundo entrevistados, é fruto de uma interpretação forçada do

§3o do artigo 5o do Código de Processo Penal11. Alegam que é necessária, pois caso fosseminstaurados inquéritos para todas as ocorrências, haveria uma sobrecarga de processos no

Judiciário. Traduzido, portanto, como um procedimento interpretativo, a VPI exerce a função de

facilitar o trabalho dos policiais, uma vez que amplia o prazo legal que eles teriam para trabalhar,

ou seja, estende o prazo curto de trinta dias que eles teriam para a abertura do inquérito. A Polícia

Judiciária trabalha então, com dois prazos, na medida em que a VPI introduz o prazo

administrativo que os policiais tem para apresentar os resultados da investigação ao Delegado, o

que permite que a investigação das ocorrências seja feita sem a intervenção dos atores sociaisrepresentantes do Judiciário e do Ministério Público.

Cumpre notar que, quando se negam a registrar um fato ou investigar uma ocorrência, os

policiais freqüentemente avocam o princípio da economia processual; afirmam implicitamente

10 Exceto em certos casos, tais como Flagrante e Homicídio, em que o policial é obrigado a fazer o RO.11 “Qualquer pessoa do povo que tiver conhecimento da existência de infração penal em que caiba ação pública

poderá, verbalmente ou por escrito, comunicá-la à autoridade policial, e esta, Verificada a Procedência das

Informações, mandará instaurar inquérito.” (grifo meu)



31

que em função do grande número de crimes a serem investigados, não se pode dar continuidade

àqueles que não serão solucionados.Um policial entrevistado no SI definiu que sua função na delegacia é “filtrar um pouco o

que virá a ser o inquérito”, logo depois relatou um caso típico, exemplificando assim seu papel:

“Uma mulher, por exemplo, que vem abrir um RO contra o marido, ela não vem àdelegacia se ela não tiver certeza de que ela vai prestar queixa contra ele, aí ela faz o RO.Mas quando eu chamo depois para colher o depoimento elas geralmente desistem, dizemque já estão morando novamente com o marido, que agora está tudo bem e que nãoquerem continuar mais com isso. Olha, isso acontece muito, então o que eu faço naverdade é uma triagem dos inquéritos que vão ser abertos no cartório, porque depois de

ter sido feito lá eles não podem desistir não. A desistência é muito grande. Até o JECRIMfica mandando a gente colher depoimento de testemunha para ver se filtra um pouco o quevai pra eles. A gente acaba fazendo o que eles tinham que fazer, mas como o JECRIMestava mandando tudo de volta, agora a gente tá fazendo isso. Havia muita desistência lá,então o que a gente faz é uma triagem. Tá vendo essa pilha aqui, é tudo desistência, oudesistiu, ou não encontraram a pessoa, ou a pessoa não tinha dinheiro para a passagem. Não tinha como se locomover.” (Inspetor – Delegacia Tradicional – novembro de 2002)

Contudo, percebe-se que o mesmo justifica-se a não dar continuidade a uma serie de

casos, porque muitas pessoas que vêm à delegacia fazer o RO, depois desistem do seu

prosseguimento. Dessa forma, a pessoa pode voltar atrás “tirando a queixa”, algo que o Código

do Processo Penal não permite no âmbito da atuação da polícia, a desistência pode ocorrer

somente no âmbito do judiciário. É, entretanto, a informalidade do instrumento da VPI que

possibilita a supressão do caso neste momento. Deste modo, a VPI concede ao agente policial um

amplo espaço de ação: ele tanto pode dar prosseguimento ao caso, como engavetá-lo. Conforme

Kant de Lima, o recurso concedido pela VPI à Polícia Civil, em conjunto com outras instituições

e práticas policiais, é um instrumento que demonstra como no Brasil, a aplicação da lei geral é

particularizada com o efeito de, neste contexto, abafar conflitos (vide abafamento de conflitos em

Kant de Lima, 1995, 1997 e 1999). Este relato ressalta ainda a tolerância de outras instituições do

Sistema de Justiça Criminal com a função de triagem exercida pela polícia.

Terminada a VPI, esta é apresentada ao Delegado, que deverá analisá-la e determinar seu

arquivamento ou prosseguimento para ser instaurado o inquérito. Quando a continuidade do

trabalho feito pelas VPIs mostra-se improvável, é feito um “aditamento” (termo técnico) para

suspendê-las. Cumpre notar que na fase de RO ou VPI, a própria polícia pode suspender os

procedimentos aguardando novos fatos, enquanto na fase do inquérito policial, somente o

Ministério Público poderá requerer o arquivamento ao invés de oferecer a denúncia.



32

Caso o delegado determine a instauração do inquérito, ainda na Delegacia Tradicional, os

procedimentos são encaminhados através do SA para o Cartório. O Setor Cartorário (SCT) seresponsabiliza pela instauração e movimentação dos inquéritos, correspondendo à etapa final dos

procedimentos na delegacia. Este setor autua e ouve todas as partes novamente para a

investigação do que estiver faltando, num prazo de 30 dias. Caso não consiga concluir o inquérito

neste período, torna-se necessário o envio dos procedimentos para o Ministério Público pedindo

retorno e mais prazo para dar prosseguimento à investigação; em caso positivo, tomam

providências para envio do inquérito para a Justiça. O quadro um, elaborado através das

interpretações dos entrevistados e das observações colhidas na pesquisa de campo, explicita bem

a narrativa deste trâmite12.

12 A construção dos diagramas foi elaborada através da pesquisa de campo realizada nas delegacias. Foi solicitado aalguns policiais que eles descrevessem os trâmites dos procedimentos; o esboço traçado por alguns foicomplementado então com: o esquema das etapas do processo de investigação delineado no Relatório de Gestão da134a DP, a observação direta e entrevistas com outros policiais. A combinação deste material permitiu, portanto, aelaboração final dos diagramas. Estes representam uma acumulação de narrativas por parte dos entrevistados.



33

Quadro 1: Trâmite Administrativo da 146a DP(Delegacia Tradicional)

Comunicação do Fato

Plantão

Análise Inicial

FATO ATÍPICO FATO TÍPICO

Encaminha Plantão para recursos Registro (RO)da comunidade

DelegadoDespacha

S.A.Protocola e distribui

S.I.Início da Investigação (VPI)

S. H. S.R.F.

Delegado

Despacha

Arquivamento Cartório Aguardando novos fatos Inquérito

DelegadoDespacha

Justiça

Observa-se que na Delegacia Tradicional, embora o primeiro atendimento seja percebido

pelos entrevistados como rápido, o trâmite burocrático é qualificado como extremamente moroso.

Este trâmite parece estar organizado em torno dos próprios procedimentos, o que faz com que a

investigação demore muito mais para ser iniciada, ou seja, a fragmentação da investigação e a



34

tramitação lenta que caracteriza este modelo, na percepção dos entrevistados, parecem basear-se

numa lógica auto-referente, orientada pelos procedimentos característicos do ritual burocrático deque decorre a atuação policial (Kant de Lima, 1995).

“... antes era tudo parcelado e as informações iam se perdendo. Nesse parcelamento, o queàs vezes era importante para quem estava no plantão, não era para quem estavainvestigando, aí iriam se perdendo informações extremamente relevantes”. (Inspetor –Delegacia Legal – setembro de 2002)“As pessoas, neste modelo, acabavam sendo vítimas do sistema. Quando elas vinham àdelegacia elas só faziam o registro no plantão e iam embora. Havia uma perda de tempoenorme para começar a ser feita a investigação e era muito desgastante também, porque a

pessoa acabava vindo três vezes à delegacia: para fazer o registro, na fase da VPI e na fasedo inquérito”. (Delegado Titular – Delegacia Legal – junho de 2003)

Neste modelo tradicional, caracterizado como burocrático/cartorial, os casos estão sempre

tramitando, com a obrigatoriedade do envio dos procedimentos para as outras instituições. Ao

instaurar o inquérito, a policia judiciária fica presa àquele procedimento que iniciou. Ainda que

não desvende nada, não lhe compete parar com seu andamento, pois os procedimentos têm de

estar sempre tramitando até que o juiz decida arquivá-lo, o que dá margem para a adoção de

práticas informais e discricionárias de administração de conflitos na Polícia Civil. Deste modo,

podemos dizer que a “máquina” funciona independentemente da atuação dos atores, pois mesmo

que não tenham terminado as investigações eles sempre terão de enviá-las. Identificamos, no

entanto, no discurso dos entrevistados, que existe um recurso que dá um dinamismo a esta

atuação policial burocrática: a adoção da discricionariedade através de práticas informais.

Percebem, portanto, que somente recorrendo a estas informalidades, a atuação policial pode se

tornar eficiente.

3.2.

O NOVO TRÂMITE

Objetivando maior dinamização e eficiência dos procedimentos policiais, os idealizadores

da reforma se propuseram a abolir as sujeições burocráticas do modelo acima, descrito como

referido aos próprios procedimentos, para transformar as novas delegacias em plataformas de

atendimento imediato, o que proporcionaria um melhor retorno para sua “clientela”. Para colocar

em prática este modelo inovador, seriam imprescindíveis a redefinição das rotinas internas e a



35

informatização dos serviços policiais (Soares, 2000). A adequação ao modelo proposto será,

todavia, apresentada a seguir:Os trâmites administrativos da Delegacia Legal iniciam-se no balcão de atendimentos, que

se compõe de estagiários universitários não-policiais. Depois de se submeterem a um exame de

seleção feito pela equipe do Grupo Executivo, que administra o Programa, os atendentes recebem

um treinamento especial; aprendem “noções de direito”, “dinâmica de grupo” e participam de

palestras onde atendentes fazem um relato de experiência. O projeto inicial da Delegacia Legal

previa como atendentes estudantes de Direito. Uma iniciativa que gerou fortes conflitos, uma vez

que estes permanentemente interferiam no trabalho dos inspetores, ficavam “ensinando os

inspetores a trabalhar”. Já as Assistentes Sociais e as estudantes de Psicologia, por pertencerem a

campos de conhecimentos distintos dos inspetores, não são percebidas por estes como ameaça.

Em Campos, são escaladas duas atendentes em cada plantão da Delegacia Legal. A

atendente responsável pelo plantão é uma Assistente Social formada, a atendente auxiliar é uma

estagiária graduanda em Psicologia.

A atendente ouve o relato da pessoa que se dirige ao balcão, faz uma pequena entrevista, e

decide se vai efetuar ou não o atendimento. Em caso positivo a atendente pede a pessoa para

aguardar sua vez nas cadeiras do hall . Caso a atendente considere que o relato da pessoa não seconfigura como um “possível fato ilícito” ela desestimula a pessoa a registrar a ocorrência,

convidando-a a voltar mais tarde ou encaminhado-a para uma outra instituição que julgue

competente para a resolução do caso. Raramente a pessoa é confrontada com o argumento que o

caso dela não será atendido.

Dando continuidade a um caso antes considerado como “atendimento”, a atendente

verifica se há um inspetor disponível para atender a pessoa. Freqüentemente, a atendente anuncia

a formalização do atendimento com a frase: “Vou fazer um atendimento”. Em seguida coleta osdados pessoais e as informações da pessoa no computador, imprime um papel com o número do

atendimento, o “status” do caso e o nome do inspetor responsável pelo atendimento. O papel

impresso é entregue à pessoa que então é convidada a se dirigir à mesa do inspetor designado

para atendê-la. Na Delegacia Legal, não há especialização entre os inspetores e estes não podem

escolher os casos que vão atender, são distribuídos segundo a ordem de chegada na delegacia.

Os inspetores, logo de início, depois de ouvirem o relato do ocorrido, tipificam-no

enquanto crime ou proferem a sentença: “Isto não é crime”. No primeiro caso, eles abrem um



36

Registro de Ocorrência (RO), inserindo o número do atendimento no computador, assim como os

dados pessoais da vítima e uma pequena descrição do fato. No segundo caso, o inspetor explica para a vítima o porquê ele dele não considerar o caso como merecedor de registro. Estes

“atendimentos”, assim verificamos, permanecem enquanto tais. A existência do Livro de

Ocorrências - controlado pelas atendentes no balcão - que classifica em três categorias distintas:

as pessoas que chegam à delegacia, as pessoas que conversam com o inspetor e as pessoas das

quais a comunicação vira um registro de ocorrência, torna indicativo que nem todo atendimento

se desdobra em um registro.

Observamos desta forma uma dupla triagem dos casos relatados à Delegacia Legal.

Embora o número de casos atendidos seja alto, comparado ao da delegacia que funciona no

modelo tradicional, este número não corresponde nem ao número de registros efetivamente

realizados, muito menos ao volume de atendimentos, uma vez que há uma triagem feita pelas

atendentes e outra realizada pelos inspetores. Portanto, as atendentes permitem que a delegacia

atenda um grande número de pessoas, para em seguida fazer uma primeira triagem destes

mesmos atendimentos. Comparando este filtro com a triagem feita pelo inspetor, fica evidente o

quanto o poder decisório do inspetor continua sendo amplo. Da mesma forma que no modelo

tradicional, ele decide se o caso ocorrido se materializa enquanto registro. Não obstante, oPrograma Delegacia Legal visa responsabilizar automaticamente o policial pela investigação

criminal das ocorrências que ele registra.

“Muita coisa se deixava passar, agora o funcionário que se responsabiliza por aquilo teminteresse em acabar com o procedimento dele. Agora o policial vai ter o cuidado queaquele plantonista antes não tinha.” (Inspetor – Delegacia Legal – setembro de 2002)

Cada inspetor pertence a um dos cinco Grupos de Investigação (GI) que compõem o

plantão da Delegacia Legal e fica, portanto, responsável pelo andamento e resolução do caso oqual atendeu. No entanto, reitera-se que não há especializações entre os GIs das Delegacias

Legais, o que faz com que os inspetores sejam obrigados a atender qualquer caso que lhe é

aleatoriamente estabelecido. Em cada plantão da Delegacia Legal trabalham 10 inspetores no

total, mas há entre eles um revezamento de funções; enquanto 6 ou 4 dedicam-se ao atendimento,

os outros estão na rua realizando as investigações. Como vimos anteriormente, enquanto no

modelo tradicional o inspetor, o detetive e o escrivão tenham atribuições distintas, ocupando

inclusive uma posição diferente na hierarquia da instituição, no novo modelo estas três carreiras



37

foram unificadas no GI. Na Delegacia Legal todos os policiais são inspetores, eles têm a mesma

atribuição: elaboram registros de ocorrência, procedem as investigações preliminares ediligências necessárias às apurações em curso sob sua responsabilidade. Assim, a

responsabilização individual faz com que o mesmo policial que inicie os procedimentos, seja

atribuído de concluí-los, facilitando a identificação da responsabilidade pelas investigações e

inquéritos criminais. A responsabilização individual é, entretanto, avaliada negativamente quando

combinada com o esquema de plantões vigente na Delegacia legal. Como cada plantão dos

inspetores na nova delegacia obedece a um esquema de vinte e quatro (24) horas de trabalho

seguidas de setenta e duas (72) horas de folga, há uma fragmentação da investigação, pois como

o trabalho realizado pelo policial não é contínuo, muita informação se perde quando só se vai

investigar 72 horas depois.

Observamos que, além do inspetor usufruir de poder decisório no que diz respeito a fazer

ou não o RO, no momento que o realiza, já inicia a investigação colhendo depoimentos, provas

etc. Segundo policiais, o atendimento mais demorado realizado neste novo modelo é justificado

em razão da maior quantidade de informações colhidas nesta etapa, informações que eles são

obrigados a registrar devido à rigidez imposta pelo software do Programa Delegacia Legal, que

pauta tanto o ritmo de trabalho dos policiais quanto seu conteúdo. O Programa impôs uma nova burocracia, substituindo a tradição cartorial de registro.

Identificamos, no entanto que, embora este sistema seja rígido, ele é passível de ser

contornado. Explicita-se, assim, a manutenção do poder discricionário no âmbito das Delegacias

Legais:

“Ao chegar à delegacia, um jovem foi encaminhado pela atendente até a mesa do inspetor.Ele relatou que possuía uma bicicleta, e que há cerca de um ano atrás ela foi roubada.Fora até a delegacia, que já funcionava enquanto delegacia legal, e fez o RO. A bicicleta,

porém, não foi encontrada, e o RO aparentemente arquivado. O jovem já não tinha maisesperanças de reencontrar a tal bicicleta, quando, dias atrás, estava saindo de umsupermercado, e reconheceu a bicicleta que fora dele. Como tinha ainda guardado a notafiscal da bicicleta, ele a pegou a segurou e ficou esperando que o “novo dono” da bicicletasaísse do mercado. Quando este apareceu, ele mostrou então a nota fiscal e perguntouonde ele tinha comprado a bicicleta e de quem. O “novo dono” disse-lhe então que haviacomprado a bicicleta de uma pessoa, que morava na favela M. Os dois foram ao local paraconversar com a pessoa que havia vendido a bicicleta. Identificado, o vendedor da bicicleta confirmou que a bicicleta era roubada, e a pessoa que havia comprado, nãoquerendo maiores complicações, a devolveu ao seu verdadeiro dono.Após este relato, o inspetor ficou impressionado com o fato, primeiro dele ter conseguidoreencontrar a bicicleta, e segundo pela coragem que teve em ir até a favela para confirmar

o que havia ocorrido. Não obstante, disse-lhe então que esta versão não poderia constar no



38

Registro de Aditamento onde as alterações do RO são registradas. Se o inspetor colocasseo que acabara de ouvir, ele seria obrigado a tomar o depoimento da pessoa que havia

comprado a bicicleta e também da pessoa que a vendeu para ele, “e isso seriacomplicado”, justificou. Para “simplificar” o procedimento, o inspetor sugeriu então umanova versão. Segundo este seria melhor que fosse colocado que o jovem, ao sair dosupermercado, havia reconhecido a bicicleta. Teria esperado a pessoa que estava com a bicicleta para que conversassem, mas que esta, percebendo que ele a esperava, com medo,teria desaparecido. O jovem então teria certeza que a bicicleta era sua. Com a nota fiscalem mãos teria conferido o numero de série da bicicleta, a levado sem ter contato ouconversar com a pessoa que estava em posse da mesma. A partir dessa versão, assim oinspetor, não teria de tomar nenhum outro depoimento, “tudo” terminaria mais rápido esem “complicações”.” (Brum, 2002)

Embora comprometidos com o universalismo de procedimentos, conferida pela

centralização do comando e da padronização do software, os policiais ainda desfrutam neste

modelo, de um amplo espaço de ação e interpretação exemplificadas pela manutenção da cultura

do desestímulo ao registro e pela possibilidade de manipulação do que vão inserir no sistema,

realizando assim, a “armação do processo” (Kant de Lima, 1995).

O Registro de Ocorrência, por sua vez, é o ponto de partida de instauração da VPI, que foi

mantida no novo sistema. Neste caso, este procedimento é encaminhado para o Delegado

Adjunto, – que é o encarregado na Delegacia Legal de coordenar, orientar e supervisionar todas

as atividades investigatórias dos GIs – que é a quem compete a análise destes procedimentos e adeterminação da instauração do inquérito ou a suspensão da VPI.

Nota-se que a análise e o despacho dos procedimentos pelo Delegado Adjunto, se dá por

mediação eletrônica. É o Setor de Suporte Operacional (SESOP) que concentra as funções

administrativas da Delegacia Legal; recebe documentos externos, peças não vinculadas a alguns

inquéritos e faz a distribuição interna. Na Delegacia Tradicional, o Setor Administrativo era a

porta de entrada e saída da delegacia e o Cartório, a porta de entrada dos procedimentos,

inquéritos e flagrantes. Na Delegacia Legal, o SESOP concentra as duas funções dos setores datradicional mencionados, porém não é mais responsável por inquéritos e flagrantes (atribuição

conferida aos GIs), mas sim pelo controle, protocolo e distribuição dos procedimentos para a

Justiça. Tendo sido expedido pelo SESOP na Guia de Remessa, neste momento é encerrado o

trâmite dos procedimentos na nova delegacia.

O Setor de Inteligência Policial (SIP) também é um dos mediadores deste trâmite;

atribuído de auxiliar a atividade dos GIs executando atividades de identificação, processamento e

arquivamento de informações de caráter policial.



39

Exercendo funções mais administrativas, o Delegado Titular da Delegacia Legal,

enquanto autoridade máxima dentro da delegacia, coordena, supervisiona, fiscaliza as atividades policiais, tem poder de avocar inquéritos para que estes sejam presididos por ele e percebe-se

como o “presidente da empresa”. Cuida de toda a parte administrativa da delegacia e

responsabiliza-se pela imagem da mesma perante a sociedade, servindo como “mera peça

decorativa”. O Delegado Titular exerceria um papel mais burocrático na nova Delegacia,

enquanto os Delegados Adjuntos é que seriam responsáveis pelos procedimentos dos GIs. Porém,

nos casos de grande repercussão pública, quando há “um interesse por parte da delegacia que o

inquérito tenha um andamento rápido” (Delegado Titular – 2002), ele tem o poder de avocar o

inquérito para si.

O Programa Delegacia Legal de fato aboliu o cartório da delegacia, criando um banco de

dados informatizado; o novo software do Programa responsabiliza o inspetor, fazendo com que

ele conclua o inquérito efetuando todos os procedimentos exigidos por este. No entanto, a partir

do momento em que o inquérito é concluído, a numeração das folhas do inquérito é feita à mão

pelos inspetores. Depois de imprimir o inquérito, o inspetor responsável pelo caso numera as

orelhas das páginas impressas, colocando-as na pasta prevista para inquéritos. O inquérito é em

seguida, remetido para o Judiciário, sendo inserido assim no trâmite tradicional da Justiça.Apesar da informatização dos registros das ocorrências policiais, a posterior numeração manual

dos autos do inquérito expressa claramente a continuidade da lógica cartorial, explicitando a

importância do material impresso, no qual os fatos estão registrados por escrito e historiados

cronologicamente (Miranda, 1993). O quadro dois visa ilustrar o trâmite por nós observado na

Delegacia Legal.



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Quadro2: Trâmite Administrativo da 134a DP(Delegacia Legal)

Comunicação do fato

Balcão de Atendimentos

(não-policiais) Análise Inicial

FATO ATÍPICO FATO TÍPICO

Encaminha Grupo de Investigação SIP

para recursos Registro (RO) e Apuração Processamento de Informações

da comunidade (VPI e Inquérito)

Delegado Adjunto Delegado TitularAnálise e despacho dos procedimentos Coordena, supervisiona e fiscaliza

as atividades policiais

SESOPProtocola, recebe e expede documentos

Justiça Arquivamento Aguardando novos fatos

Segundo um dos policiais entrevistados, a Delegacia Legal cria um sistema inteligente

que vai interagir com ele. Observamos, portanto, que a figura do policial continua sendo tãoimportante quanto à do próprio sistema. Em sua forma idealizada, o Programa, ao tentar

padronizar a atuação policial, tenta impor que a eficiência policial não seja resultado de uma

vontade individual, mas a regra. Identificamos que apesar da tentativa do Programa de moldar as

práticas policiais, através da padronização dos procedimentos no software para diminuir o espaço

de manipulação do policial, o policial ainda desfruta de um amplo poder discricionário.

Dado o exposto, identificamos que a proposta da mudança estrutural no que concerne à

redefinição das rotinas internas e à informatização dos serviços policiais de fato foi efetivada na



41

Delegacia Legal, negá-la seria o mesmo que dizer que não houve a reforma. Porém, observamos

que algumas práticas tradicionais aparecem sob nova roupagem no cotidiano da Delegacia Legal, principalmente em relação ao amplo espaço interpretativo e de atuação que os policiais

desfrutam. Isto é indicativo de que, apesar as mudanças estruturais postas em prática, a mudança

cultural também preconizada pelos idealizadores não foi realizada, ou seja, afirmamos que a ética

tradicional e as regras costumeiras da Polícia Civil tendem a resistir à reforma, expressando uma

dialética de readaptação de práticas tradicionais aos trâmites que a nova delegacia inaugura.

Uma outra proposta de inovação do trâmite nas novas delegacias, consiste na proposta dos

idealizadores da reforma em aproximar os atores sociais responsáveis pela Justiça Criminal.

A Delegacia Legal se caracterizaria como uma plataforma de integração

interinstitucional . Previa-se, com a reforma física das delegacias, um espaço para a Defensoria

Pública, a Promotoria, a Polícia Militar, o Juizado Especial Criminal e Assistente Sociais. Esta

proposta pode ser conferida na definição do programa no link “Delegacia Legal”:

“Delegacia Legal significa uma verdadeira mudança no âmbito da Polícia Civil,transformando a estrutura organizacional, o gerenciamento, a dinâmica funcional, a formade atendimento ao público e suprimindo as carceragens. A informatização irá interligartodas as delegacias do Estado, permitindo aos gestores da segurança pública - da ponta

operacional ao centro supervisor - maior agilidade nas informações criminais e procedimentos necessários, além do acompanhamento e controle da própria ação policial.As carceragens nas delegacias, uma rotina ilegal, estão sendo extintas, com odeslocamento dos presos para Casas de Custódia. A Delegacia Legal também incluiespaços para a Defensoria Pública, o Ministério Público, a Polícia Militar, AssistentesSociais, o Juizado Especial Criminal e também funções não-policiais, comorecepcionistas e administradores.”(http://www.novapolicia.rj.gov.br/delegacia.htm)

Três anos após a implementação do programa, a idéia de trazer assistente social,

promotor, defensor público e juiz para dentro da delegacia, trabalhando lado a lado com

inspetores e delegados, não se efetivou. Únicos vestígios da proposta de interinstitucionalidade:

um vão no fundo da Delegacia Legal com um balcão e uma placa com a inscrição “assistente

social”, espaço ocupado por três bicicletas apreendidas e um balcão no hall de entrada da

delegacia onde os policiais militares podem se apoiar para aguardar o atendimento.

Não obstante, há uma inovação na rotina da delegacia: a presença de dois novos atores

sociais, o síndico e a atendente sendo que ambos não exercem funções policiais. O síndico tem a



42

atribuição de administrar o espaço físico da delegacia, enquanto as atendentes conforme vimos

anteriormente, recebem o público no balcão de atendimento.Além da inexistência de outras instituições responsáveis pela Justiça Criminal na

Delegacia Legal, constatamos a continuidade de conflitos interinstitucionais identificados em

pesquisas anteriores sobre o sistema tradicional de administração policial do Estado (Mandach,

2001a e 2001b e Nazareth Cerqueira, s.d.).

A representação social que os Policiais Civis da Delegacia Legal tem da Policia Militar , é

negativa. Segundo os inspetores e delegados entrevistados, o Policial Militar é burro, ignorante e

truculento; não é qualificado para o trabalho investigativo. A hierarquia militar a qual eles são

submetidos, assim o interlocutor, faz com que eles não tenham um diálogo aberto com outros

policiais, o que os impossibilitaria de “pensar”.

O mesmo delegado que proibiu a circulação de Policiais Militares na Delegacia Legal

durante seu plantão, pois “não gostava que ficassem passeando ali”, alegando que só iriam entrar

neste espaço caso houvesse necessidade, manifestou sua visão a respeito da Policia Militar

descrevendo o seu procedimento em caso de prisões por “desacato” (desobediência) efetuadas

por Policiais Militares:

“Os PMs são tão ignorantes, que a maioria das prisões por desacato feitas por eles não sãodesacatos! (..) Eu não prendo ninguém por desacato quando só tem PM como testemunha..Não acredito em palavra de PM.” (Delegado Adjunto – Delegacia Legal – setembro de2001).

Além da crítica à postura não profissional da Policia Militar, os representantes da Policia

Civil percebem uma perda de espaço em relação à Polícia Militar: “Estão tentando acabar com a

Polícia Civil.” (inspetor entrevistado). Acreditam que a Secretaria Estadual de Segurança Pública

esteja prendendo a Polícia Civil com procedimentos burocráticos para, em um momento posterior, repassar a atribuição da investigação policial a Polícia Militar. Alegam uma forte

militarização das políticas de Segurança Pública e Justiça Criminal.

Da mesma forma que a Polícia Civil percebe uma redução de seu espaço de atuação em

relação a Polícia Militar, esta também se vê acuada por um ganho de espaço por parte da Polícia

Civil. Interlocutores da Polícia Militar acreditam que o grande investimento físico feito na Polícia

Civil do Estado (a construção das novas delegacias), é prova concreta de uma valorização da

Polícia Civil em detrimento da Polícia Militar.



43

Em relação aos atritos cotidianos entre as duas instituições, observamos por parte dos

Policiais Militares um descontentamento em função da demora excessiva dos procedimentos burocráticos da Polícia Civil. Dependendo da Polícia Civil para concluir a ocorrência,

freqüentemente o Policial Militar trabalha além das horas de seu plantão. Os interlocutores da

Polícia Militar admitem que esta dependência pode ser amenizada em função das relações

pessoais que o Policial Militar estabelece na delegacia.

Da mesma forma como identificamos uma continuidade no conflito entre as duas

instituições policiais do Estado, observamos a continuidade de atritos entre os representantes do

Judiciário e da Polícia Civil. O conflito com os estudantes de Direito, exposto anteriormente,

explicita bem este dado. A interpretação do operador jurídico não é aceita dentro da delegacia.

Símbolo deste conflito interinstitucional é a corrente ao lado do balcão de atendimento.

Todas as pessoas que chegam a Delegacia Legal têm de se apresentar às atendentes e esperar

autorização para ingressar no espaço de trabalho da delegacia. Os representantes da esfera

judicial (estudantes de Direito, advogados, promotores) muitas vezes tentam ignorar a corrente

que separa o hall do espaço reservado aos inspetores e delegados para entrar na delegacia.

Recusam-se a se cadastrar, e ficam transtornados quando obrigados a esperar com as outras

pessoas do outro lado do balcão.As atendentes da Delegacia Legal se empenham em oferecer um tratamento não-

diferenciado ao público, conjugam este valor a uma meta burocrática, uma vez que querem fazer

muitos atendimentos para concorrer com o melhor atendimento do Estado na Delegacia Legal.

A grande distância social entre a Polícia Civil e o Ministério Público é freqüentemente

reafirmada pelos interlocutores na delegacia. A “culpa” pela falta de cooperação é de ambos

atores sociais. Assim, a fala de um inspetor:

“Nós saímos da Idade da Pedra, estamos na Idade Média e ainda falta muito para chegar aIdade Moderna, se tivesse sido instituído o projeto inicial da Delegacia Legal, ficaria perfeito, mas esbarrou principalmente na burocracia, e também nem os promotores nemos juízes não iriam querer se deslocar para a delegacia (...) e a aproximação deles com osfatos melhoraria muito para que o caso fosse resolvido com precisão, porque, porexemplo, no caso de um homicídio, os policiais é que estão vivenciando tudo o queacontece e os outros acabam vendo o fato de um outro ângulo, mais friamente e com umcerto preconceito sobre o trabalho realizado na delegacia, e o acusado, quando chega a umtribunal, já está moldado a agir conforme o advogado o mandou, já está domesticado.Então essa aproximação com os fatos seria essencial”. (Inspetor – Delegacia Legal –setembro de 2001)



44

No discurso dos delegados adjuntos, percebemos uma acirrada disputa de poder entre

estes e os promotores. Os delegados adjuntos se percebem como detendo atribuições mais amplasdo que os promotores. Teriam o poder para executar várias atividades que os promotores não

podem, como dar voz de prisão e ter uma equipe diretamente subordinada a ele. Especialmente os

jovens delegados adjuntos recém-formados, percebem os promotores em início de carreira como

invadindo o espaço de atuação policial.

A falta de proximidade física entre os atores sociais poderia ser compensada com uma

dinamização do trâmite processual. Porém, a cultura jurídica brasileira é um obstáculo para a

reforma pretendida. A presença de outras instituições, tais como a defensoria, a promotoria e o

juiz nas delegacias da polícia judiciária é inviabilizada na medida em que a produção da verdade

no sistema brasileiro não nasce de uma negociação, que produz uma verdade consensual para

resolver o conflito. Na fase em que está sendo produzido o inquérito policial, não é permitida a

negociação da culpa ou da verdade (Kant de Lima, 1995 e 1999). Tanto o promotor e o juiz não

se dispõem a atuarem na delegacia, como os inspetores e delegados não estão dispostos a dividir

o mesmo espaço de atuação e de interpretação com estes operadores jurídicos, reificando a

tradicional hierarquização das instituições responsáveis pela Justiça Criminal Brasileira.



45

4.

AS HIERARQUIAS DA POLÍCIA CIVIL

Para que possamos seguir adiante, faz-se necessário esclarecer que ao tomarmos como

categoria de análise a hierarquia na Polícia Civil, levamos em consideração que esta instituição

trabalha com relativa autonomia, ao contrário da Polícia Militar que, por sua vez, está submetida

a uma rígida hierarquia e disciplina.

No entanto, vale ressaltar que as Delegacias da Polícia Civil estão subordinadas ao

Governo do Estado, à Secretaria de Segurança Pública, à Chefia da Polícia Civil e à

Coordenadoria e Divisão Regional de Polícia do Interior 13. Aqui não nos importa o efeito dessa

subordinação ao plano político14, mas a descrição das relações internas em torno dos trâmites das

delegacias.

Ao descrevermos as formas de relacionamento que ligam os atores envolvidos nas rotinas

das delegacias, tomaremos como base o que foi relatado anteriormente acerca da hierarquização

dos procedimentos e da diferenciação de funções entre os setores nas delegacias. O símbolo

focal que este capítulo propõe-se a analisar é, portanto, a interação resultante dessas divisões, ou

seja, passaremos por fim à análise de como se processam as relações intrainstitucionais noâmbito dos dois modelos em questão.

4.1. A HIERARQUIA TRADICIONAL

A nosso ver, o trabalho compartimentado em vigência na Delegacia Tradicional nos

permite dizer que esta delegacia organiza-se tendo por base uma dupla diferenciação de funções:

se por um lado a rotina da delegacia inclui funções mais burocráticas atreladas ao serviço internoda organização, por outro, inclui atividades mais autônomas de investigação vinculadas ao

serviço externo.

No primeiro caso, estão retratados o Plantão, o Setor Administrativo e o Setor Cartorário.

O Plantão e o Setor Administrativo da Delegacia Tradicional observada despertou sobremaneira

nossa atenção, pois identificamos que os policiais destes setores acumulam funções que

13 Vide Relatório de Gestão da 134DP, 2001.14 Assunto centralizador de nossos argumentos no item 1.2.



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ultrapassam suas atribuições padrão, tais como atender telefonemas do público, ser guarda de

presos e ajudar no desenvolvimento das atividades dos outros setores. Certa vez, ao perguntar aum policial acerca de sua função na delegacia, obtivemos a seguinte resposta:

“Eu sou só motorista, mas aqui eu faço de tudo” (Delegacia Tradicional – outubro de2001).

Vale notar que ele estava manuseando alguns processos em uma mesa ao lado da Sala do

Delegado.

Todavia, identificamos que os policiais que trabalham no Cartório desfrutam de um certo

prestígio em relação aos que trabalham nos outros setores da Delegacia Tradicional e tal fato justifica-se por centralizarem os procedimentos realizados por estes. Nesta perspectiva, o tipo de

conhecimento inerente ao inquérito é fruto de uma relação estratégica entre o saber-poder que

funciona no nível da apropriação, produção e constituição da informação (Foucault, 1999). Sendo

assim, reitera-se a função de “cérebro da delegacia” atribuída ao Cartório, na medida em que os

policiais que nele trabalham detêm a “posse” da informação; é o controle dessas informações que

concede aos policiais do Cartório um poder simbólico frente aos demais.

No entanto, isso é quebrado, na medida em que o tipo de relacionamento que impera na

Delegacia Tradicional está extremamente vinculado ao relacionamento pessoal estabelecido entre

os policiais que nela atuam, e não tanto à posição funcional exercida por eles. Em uma entrevista

realizada com um Oficial de Cartório, ficou explícito que estes só conseguem trabalhar de forma

satisfatória na Delegacia Tradicional porque todos são amigos e se dão muito bem, o que faz com

que o ambiente de trabalho fique bem melhor, resultando em eficiência. Acrescentou ainda:

“Aqui há uma rede de confiança mútua, o que é fundamental para que se trabalhe bem”(Oficial de Cartório – Delegacia Tradicional – outubro de 2001).

Constatamos, no discurso de outro entrevistado, que a união de esforços ocorre como uma

estratégia de superação das adversidades que as Delegacias Tradicionais enfrentam, pois:

“Sem equipe, sem espírito de equipe, não acontece nada.” (Inspetor – DelegaciaTradicional – outubro de 2001)

Passaremos agora a análise das estratégias vinculadas às atividades mais autônomas

exercidas pela Polícia Civil. Este segundo caso é singularmente representado pelo Setor de



47

Investigação da Delegacia Tradicional. Já destacamos no capítulo anterior que a este setor é

incumbida a realização da VPI, documento que só tem significação no âmbito da própria polícia.Constatamos que, em comparação com os outros setores da Delegacia Tradicional, os policiais

que atuam no Setor de Investigação trabalham com mais autonomia, vão à rua, fazem diligências

e só redigem um relatório prestando esclarecimento ao Delegado acerca de suas investigações.

Não estão comprometidos, portanto, com a burocracia que controla as outras atividades da

polícia.

Este setor é composto por equipes de especialistas e esta subdivisão encerra os tipos de

crimes a que são destinados a investigar: crimes contra a vida, contra o patrimônio, que envolvem

a integridade física, crimes realizados no âmbito doméstico etc. Esta especialização foi avaliada

pelos policiais entrevistados nos dois modelos como um dos maiores pontos positivos da

Delegacia Tradicional. À especialização é creditada suma importância, pois assim os policiais

podem apurar com mais detalhe o ocorrido e cometer menos erros. Avaliam, no entanto, que os

policiais não estão aptos a investigar qualquer tipo de atividade.

Um fato, entretanto, chamou nossa atenção, a incorporação de três Policiais Militares à

equipe que investiga homicídios. Como a investigação de homicídios desdobra-se

necessariamente em um Inquérito, estes Policiais Militares auxiliavam as investigações do Setorde Investigação e do Cartório trabalhando no serviço externo, ou seja, suas funções eram

exercidas “da porta pra fora” da delegacia, enquanto os inspetores que os instruía nas

investigações, realizavam o serviço “da porta pra dentro”.

Fruto da carência de pessoal para trabalhar na Delegacia Tradicional, esta solução foi

adotada através de um acordo entre o Delegado da referida delegacia e o Coronel da Polícia

Militar para que fossem cedidos três Policiais Militares para auxiliar o trabalho da Polícia Civil.

Nota-se que estes policiais não trabalhavam fardados e segundo entrevistas realizadas com eles,eram até “mal vistos pela própria PM” ao exercer atividades que não lhes era atribuída

originalmente.

O Delegado, por sua vez, é percebido como autoridade máxima dentro da Delegacia

Tradicional, visto que todos os setores a ele estão submetidos. Isto representa a constatação de

que, ao imprimir um estilo pessoal de gestão na delegacia, o Delegado adota uma estratégia

particularizada de administração de um espaço no qual imperam relações personalizadas.



48

4.2.

A NOVA HIERARQUIA

É em oposição a este modelo em que as tomadas de decisão são unilaterais, realizadas de

cima para baixo e onde as relações são pautadas por interesses particulares, que os idealizadores

da reforma objetivaram a implementação de uma nova forma de relacionamento entre os atores

da Delegacia Legal.

O modelo tradicional é identificado no discurso da reforma como “cultura de emprego”,

um modelo onde os cargos são desenhados para isolar. Neste contexto, as pessoas agiriam como

se ali estivessem para cumprir ordens e na carga horária obrigatória executar a tarefa estipulada.

Neste modelo não haveria “participação nos processos decisórios” nem “sinergia de grupo”. Já o

novo modelo descrito como “cultura de comprometimento” e pautado em uma postura de

parceria, no sentimento de responsabilidade e de trabalho em conjunto. O Programa Delegacia

Legal também se propõe a democratizar as relações entre os policiais que trabalham na mesma

delegacia. Este objetivo seria alcançado através da eliminação de degraus da hierarquia

institucional da Polícia Civil e da participação dos policiais nos processos decisórios. Em

reuniões convocadas regularmente, as avaliações entre superiores e subordinados seriam mútuas.

A hierarquia passa a ser concebida neste modelo como diferentes níveis de responsabilização enão é necessariamente considerada como poder (Abreu, 2000; Rosenail, 2000 e Mandach,

2001a).

Apresentamos, então, elementos que nos permitem mapear o discurso da proposta

reformadora no que concerne às relações intrainstitucionais, o que nos permitirá realizar um

paralelo da análise entre este discurso e a prática.

A horizontalização dos cargos e responsabilidades na Delegacia Legal foi de fato posta em

prática. Conforme vimos na sessão anterior, os policiais que trabalhavam no Plantão, Setor deInvestigação e Cartório da Delegacia Tradicional ocupavam posições distintas na hierarquia

institucional. Entretanto, o novo modelo atribuiu os procedimentos somente a um setor da

Delegacia Legal, quer dizer, fez com que estas três carreiras profissionais fossem unificadas no

Grupo de Investigação. Notamos, no entanto, que o efeito da homogeneização parece pequeno.

As duplas de inspetores que atuam na delegacia Legal são comumente chefiadas pelo policial que

até recentemente tinha maior prestígio profissional.



49

Embora já praticada, a unificação dos perfis profissionais é desconsiderada “no papel”.

Oficialmente os cargos antigos tiveram de ser mantidos, pois a unificação prescinde de umaaprovação legal. Para evitar a ilegalidade, a estatística da Polícia Civil manteve a hierarquia

institucional anterior e sempre que o policial assume uma tarefa estranha à sua atribuição

original, ele assina enquanto “escrivão ad hoc” ou “inspetor ad hoc”. Os concursos para a Polícia

Civil também não acompanharam a mudança, os candidatos ainda fazem prova para escrivão,

detetive ou inspetor.

A não adesão a certas etapas do procedimento pode ser descrita aqui como uma

problemática emergente da imposição do programa. A relação conflituosa entre as atendentes e

os inspetores pode ser relatada neste âmbito pois, quando os inspetores selecionam os casos que

pretendem atender ou se negam a realizar o registro, quem fica exposto às reclamações do

público são as atendentes e não os inspetores.

“A Delegacia Legal foi feita para a pessoa chegar e ser atendida na hora, mas isso nãoacontece porque a pessoa é atendida aqui, mas lá não. (...) A gente tem que bajular alguém para atender, mas ninguém quer”.

Sobre um dos inspetores que havia marcado uma intimação para o horário que havia

reservado para o atendimento, acrescentou:

“Ele teve a manhã toda para fazer intimação. Porque ele tem de marcar a intimação para a parte da tarde? É para não ter que atender. Eles não querem atender.” (Atendente –Delegacia Legal – setembro de 2002)

Ao dar preferência para uma pessoa que não está na vez em função de seus conhecimentos

pessoais ou ao selecionar os casos mais simples para atender, o inspetor está burlando um sistema

que lhe atribui um procedimento aleatório. Nestes casos, são as atendentes que ficam em uma

situação constrangedora, pois assumem um papel de mediação do conflito entre os inspetores e o

público.

A proposta de democratização intradelegacia resultaria na adesão ao novo modelo,

tornando o trabalho policial eficiente. Assim na fala de um Delegado Titular:

“As decisões são feitas em equipe, há um consenso. A qualificação é contínua. Para oinspetor receber a qualificação de 500 reais, ele tem de assistir a 15h/aula mensais (...) Aavaliação é constante. Os delegados (adjuntos) também me avaliam e eu os avalio. Comoem uma empresa, não aceitamos um trabalho mal feito. Com a avaliação constante,



50

pretendemos atingir um serviço de excelência.” ( Delegado Titular – Delegacia Legal –agosto de 2001)

Apesar do apelo à formação de um espírito de equipe neste discurso, não há, no discurso

dos policiais uma forte adesão a estes ideais colocados pelo programa. Um obstáculo para o

engajamento dos agentes ao novo modelo ocorre talvez em função do autoritarismo do Delegado

Titular e do tratamento desigual que ele concede a seus subordinados. Observamos como o

Delegado Titular desqualifica os quatro Delegados Adjuntos na presença de estranhos por

motivos banais. Uma vez repreendeu um Delegado Adjunto por não estar usando o crachá,

embora, além das atendentes do balcão, quase ninguém use o crachá na Delegacia Legal.

Em uma ocasião, que nos foi relatada por um Delegado Adjunto da Delegacia Legal, o

Delegado Titular assumiu a equipe da Delegacia Tradicional enquanto esta estava sendo

submetida a uma troca de delegados, e um de seus quatro Delegados Adjuntos foi escolhido para

administrá-la. Alguns policiais da Delegacia Legal foram designados para acompanhá-lo nesta

missão. Na primeira reunião o Delegado Titular apresentou o novo chefe aos policiais que ali

trabalhavam anteriormente. Exigiu dos policiais que qualquer problema deveria ser relatado a

inspetor x e não ao Delegado, pois este seria somente um “Delegado Estagiário”.

Em sua grande maioria, os Delegados Adjuntos são jovens, acabaram de se formar naacademia de polícia, enquanto os inspetores são pessoas com farta experiência profissional. A

diferença de idade e de experiência entre os Delegados Adjuntos e os Inspetores reforça a

“posição sanduíche” experimentada pelos primeiros. Ao mesmo tempo em que são tratados como

alunos pelo Delegado Titular, os Delegados Adjuntos tem de se impor em relação aos inspetores.

A inconsistência de status experimentada pelo Delegado Adjunto se revela no esforço em

identificar uma estratégia que imponha autoridade aos inspetores.

À primeira vista a presença do Delegado Adjunto, encarregado de administrar todos os

casos que ocorrem em seu plantão, torna o papel do Delegado Titular dentro da Delegacia Legal

vago. A autodescrição de sua atribuição na nova delegacia, no entanto, revela o poder do

Delegado Titular e confirma seu autoritarismo.

“A delegacia é como uma empresa, e eu sou o presidente da empresa (...) tudo e todos nadelegacia estão subordinados direta ou indiretamente a mim.” ( Delegado Titular –Delegacia Legal – setembro de 2002)



51

Unicamente o Delegado Titular tem poder de avocar inquéritos para que estes sejam

presididos por ele, como também trocar Delegados Adjuntos e Inspetores de casos. Enquantoautoridade máxima dentro da delegacia, ele tem a capacidade de monitorar através de seu

computador, os procedimentos dos Delegados Adjuntos e também dos inspetores.

É o Delegado Titular quem decide quem vai para o Setor de Inteligência Policial (SIP).

Vale ressaltar, entretanto, que os policiais que trabalham no SIP têm mais prestígio que os

Delegados Adjuntos na Delegacia, pois eles são os únicos que podem acessar e fornecer a

informação centralizada neste setor aos demais policiais. Podemos identificar, portanto, que a

informação na Delegacia Legal também é um mecanismo definidor de relações de poder. Em

contrapartida da tentativa de democratização das relações sociais, identificamos que os conflitos

intrainstitucionais explicitam a manutenção do princípio de hierarquia.

Uma inovação muitas vezes enfatizada pelos implementadores do Programa Delegacia

Legal é a interação entre as delegacias. Assim nos diz um Delegado Regional ao nos apresentar a

um Delegado Titular de uma Delegacia Legal de sua responsabilidade:

“A integração é ótima, cada delegacia pode interrogar alguém envolvido em um inquéritode outra Delegacia Legal” (Delegado Regional – 5a DRPI – agosto de 2001)

O Delegado Titular complementa suas palavras nos mostrando uma cópia do Diário Oficial

que ele teria acabado de imprimir da Intranet (rede integrada das Delegacias Legais). Porém,

identificamos que o diálogo entre inspetores de diferentes delegacias continua pautado pelas

redes de relações informais anteriormente estabelecidas. À procura de informação, o inspetor

prefere utilizar o telefone para se comunicar com um outro inspetor do que escrever um e-mail

para um colega desconhecido. A concessão de uma informação a um colega pelo correio

eletrônico, exige um alto grau de confiança, já o repasse da informação pelo telefone, não expõe

o policial da mesma forma, a oralidade não compromete.

Por todos estes aspectos, verificamos que assim como o Delegado imprimia seu estilo de

administração na Delegacia Tradicional, a Delegacia Legal também reproduz essa apropriação

particularista, pois cada delegado a administra da forma que lhe convém. Podemos tirar essa

conclusão pelo fato de termos conhecido num primeiro momento um delegado autoritário, que

impunha a reforma a seus subordinados como um produto de marketing e, em seguida, em função

da transição política, conhecemos um delegado oportunista, minimalista, que subestimava sua

função de controle da atividade policial, e que não queria mexer em nada.



52

CONCLUSÃO

Em virtude do que foi mencionado, avaliamos que ambas as hipóteses que nortearam este

trabalho se confirmaram. Se por um lado o Programa Delegacia Legal conseguiu implementar

mudanças consideráveis na rotina da Polícia Civil, por outro também identificamos continuidades

significativas do modelo tradicional no cotidiano das novas delegacias.

Com efeito, podemos certamente identificar a reforma no âmbito da nova infra-estrutura

das Delegacias Legais, da nova rotina interna imposta pela informatização dos procedimentos

policiais e por último no que diz respeito à unificação das carreiras profissionais que, por sua vez,

acarreta a eliminação de degraus da antiga carreira institucional.

No entanto, o hiato existente entre a reforma estrutural e as práticas verificadas no âmbito

da Delegacia Legal confirmam a resistência à mudança.

Entendemos que a manutenção da cultura personalista na Polícia Civil se deve por vários

fatores. Em primeiro lugar, indicamos o “fator político”, pois a mudança governamental exerce

um efeito dominó prejudicial à eficiência policial, mantendo redes de relacionamento

personalistas. Estas mesmas redes foram também verificadas no âmbito das relações

intrainstitucionais, na medida em que o diálogo entre inspetores de diferentes categorias ainda

permanece pautado pelas redes de relações informais anteriormente constituídas. De fato, a

Delegacia Legal eliminou os antigos degraus na hierarquia institucional, porém, criou outras

subdivisões na delegacia outorgando aos novos setores policiais atribuições diferenciadas no

procedimento policial, o que propicia a manutenção dos setores privilegiados por administrar de

forma particularizada a informação.

Por conseguinte, vale notar que apesar do Programa Delegacia Legal implementar umanova estética, cuja imagem tem por objetivo conferir maior transparência e controle ao trabalho

policial, não invalidou o uso e a apropriação particularizada por parte dos agentes das

informações a serem disponibilizadas no sistema. Apontamos, portanto, que o poder

discricionário de que os policiais desfrutam não conseguiu ser domesticado apesar da rigidez

imposta pelo software, ou seja, embora o Programa tente implementar um sistema rígido e

padronizado, ainda assim, confere aos policiais um amplo espaço interpretativo, contribuindo

para a aplicação particularizada da regra. Sendo assim, esta colocação nos permite concordar com



53

o fato de que o novo sistema implantado atue como um adorno, pois o policial continua sendo a

figura central do Programa Delegacia Legal, seu papel é tão importante quanto o do própriosistema e são as suas atitudes que pautam o conteúdo de suas atividades.

Deste modo, a apropriação da informação não está sujeita somente às suas técnicas de

armazenamento, depende sobretudo da cultura na qual está imersa. Dessa forma, a informatização

dos procedimentos policiais mostra-se ineficaz para alterar esta lógica privatizadora, é necessário

que essas práticas sejam explicitadas e questionadas (Miranda, 1993).

Verificamos também que, assim como no modelo tradicional, delegados e inspetores do

novo modelo decidem em função de um estilo administrativo pessoal quais delitos devem ser

registrados ou suspensos, o que parece indicar tanto a manutenção da forma investigativa

inquisitorial, pois só há a abertura do inquérito quando já se sabe o autor, quanto a continuidade

da cultura jurídica brasileira baseada no abafamento dos conflitos e não na sua resolução (Kant de

Lima, 1995, 1997 e 1999).

Por último, apontamos que, apesar da informatização dos registros das ocorrências

policiais, a posterior numeração manual dos autos do inquérito expressa tanto a continuidade da

lógica cartorial como a não alteração do trâmite processual. Em oposição à idéia de que a nova

delegacia funcionaria como uma plataforma interinstitucional , identificamos que a mudança notrâmite (caracterizada principalmente pela informatização dos procedimentos e pela

responsabilização de um único agente para efetuar todos os procedimentos que o caso demanda)

somente ocorre no espaço temporal em que o caso passa pela Polícia Civil. Assim que o inquérito

policial é concluído e repassado para o Ministério Público, ele pouco difere dos inquéritos

tradicionais, constatamos, portanto, a continuidade da cultura jurídica brasileira: a produção de

verdades dentro de um sistema fortemente hierarquizado.

Diante disto, conclui-se que a nova estrutura imposta pelo Programa Delegacia Legalinfluencia a conduta dos policiais, entretanto, os policiais adaptam essas estruturas à cultura

mediadora da relação entre eles. A re-significação de novas práticas em uma cultura cuja reforma

se propõe a extinguir expressa que o novo programa possui uma certa plasticidade, explicitando

que não adianta reformar tão somente a estrutura da Polícia Civil sem questionar o instituto

“inquérito policial”, pois é este instituto poderoso que faz com que a instituição desfrute de uma

significação.



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