Nº 2 Dez/2018 - tic.rs.gov.br · 5 BRT, sigla de Bus Rapid Transit, ou, em tradução livre, Transporte Rápido por Ônibus.Trata-se de um sistema de transporte coletivo de passageiros

Governo do Estado do Rio Grande do SulSecretaria de Planejamento, Governança e Gestão

Nº 2Dez/2018

Informativo Técnico da Escola de Planejamento da SPGG – Nº 2, 20 dez. 2018.

GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

Governador: José Ivo Sartori Vice-Governador: José Paulo Dornelles Cairoli

SECRETARIA DE PLANEJAMENTO, GOVERNANÇA E GESTÃO

Secretário: Josué Barbosa Secretário Adjunto: Melissa Guagnini Hoffmann Custódio

Escola de Planejamento, Governança e Gestão Diretora: Alba Conceição Marquez dos Santos Secretária: Jéssica Araújo de Andrades Estagiária: Carolina Castanheira Barros da Costa

Conselho Editorial

Antonio Paulo Cargnin

Daiane dos Santos Allegretti

Irma Carina Brum Macolmes

Roberta Hansel de Moraes

Rosa Maria Vasconcellos Schlichting

Equipe técnica Ana Júlia Possamai Irma Carina Brum Macolmes Juliana Feliciati Hoffmann Revisão Tatiana Zismann Capa e diagramação: Priscila Barbosa Ely Assessoria de Comunicação: Lucas Barroso Dados Internacionais de Catalogação na Publicação:

Bibliotecária responsável: Irma Carina Brum Macolmes – CRB 10/1393

Informativo Técnico da Escola de Planejamento da SPGG / Escola de Planejamento, Governança e Gestão. – N. 2 (2018) - . Porto Alegre: Secretaria de Planejamento, Governança e Gestão, 2018 - .

v. : il.

Trimestral.

1. Planejamento Governamental – Periódico. 2. Gestão Pública – Periódico. 3. Governança de Tecnologia da Informação e Comunicação – Periódico. I. Rio Grande do Sul. Secretaria de Planejamento, Governança e Gestão. Departamento de Planejamento Governamental/Escola de Planejamento, Governança e Gestão.

CDU 351


APRESENTAÇÃO

A Revista Informativo Técnico da Escola de Planejamento, Governança e Gestão é uma publicação oficial da Secretaria, veiculada digitalmente (http://escolaplanejamento.rs.gov.br), que tem por objetivo promover a difusão de conhecimentos técnicos de sua área de atuação. Integra um conjunto de instrumentos diferenciados adotados para a disseminação de informações, na área de planejamento, governança e gestão:

a) Informativo Técnico da Escola de Planejamento Governança e Gestão - destinado a publicação de trabalhos que estão sendo desenvolvidos pelos diversos departamentos/assessorias/coordenadorias da Secretaria, bem como notas técnicas sobre eventos, benchmarking realizados e outros; b) Acervo Digital de Artigos, Teses, Dissertações, Trabalhos de Conclusão de Cursos produzidos por servidores da Secretaria de Planejamento, Governança e Gestão; e, c) Revista Estudos de Planejamento – Revista científica da SPGG destinada à divulgação de estudos e metodologias de caráter técnico-científico da área de planejamento e gestão e avaliação de políticas públicas. O Conselho Editorial da Revista é formado por professores doutores de diversas universidades do mundo, que tratam da temática do planejamento, governança e gestão.

A difusão de conhecimentos técnicos por meio dos dois primeiros instrumentos, assim como a participação da Escola na Revista Estudos de Planejamento, vem ao encontro da busca da ampliação e da disseminação da produção de conhecimentos técnicos das áreas de planejamento, governança e gestão voltados, principalmente, à qualificação da estruturação e da execução de políticas públicas no Estado do Rio Grande do Sul.

Esta edição reúne textos sobre avaliação de viabilidade econômica de projetos

públicos; estruturação do monitoramento dos convênios federais pelo Estado do RS; política de TIC no RS; e banco de projetos. Apresenta ainda, um relatório de visita técnica realizada por técnicos da SPGG a órgãos de planejamento territorial na França, um relato sobre o processo de elaboração do planejamento estratégico do Corpo de Bombeiros Militar do RS; uma análise dos dados referentes ao Curso Básico de Planejamento Estratégico ministrado pela Escola de Planejamento; e um artigo sobre transparência e participação popular nas audiências públicas do PPA, da LDO e da LOA. Encerra a edição, a lista de materiais que se encontram disponíveis no acervo digital da SPGG.

Josué de Souza Barbosa

Secretário de Planejamento, Governança e gestão


SUMÁRIO

AVALIAÇÃO DE VIABILIDADE ECONÔMICA DE PROJETOS PÚBLICOS: Estudo sobre o Projeto BRT

de Fortaleza .............................................................................................................................. 6

A ESTRUTURAÇÃO DO MONITORAMENTO DOS CONVÊNIOS FEDERAIS PELO ESTADO DO RIO

GRANDE DO SUL: uma boa prática de gestão .......................................................................... 45

PARCERIA VIABILIZA AQUISIÇÃO DE SOLUÇÕES DE TIC PARA O ESTADO .................................. 61

BANCO DE PROJETOS: um repositório de propostas para o desenvolvimento do estado ......... 64

RELATÓRIO SOBRE AS VISITAS DE TÉCNICOS DO DEPARTAMENTO DE PLANEJAMENTO

GOVERNAMENTAL (DEPLAN) A ÓRGÃOS DE PLANEJAMENTO TERRITORIAL NA FRANÇA ......... 66

PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DO CORPO DE BOMBEIROS MILITAR DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO SUL (CBMRS) ....................................................................................................... 77

CURSO BÁSICO DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO APLICADO AO SETOR PÚBLICO .................. 81

TRANSPARÊNCIA E PARTICIPAÇÃO POPULAR NAS AUDIÊNCIAS PÚBLICAS DE ELABORAÇÃO E

DISCUSSÃO DO PPA, LDO E LOA .............................................................................................. 83

ACERVO DIGITAL - RELATÓRIO DE CONTEÚDOS....................................................................... 95


6

AVALIAÇÃO DE VIABILIDADE ECONÔMICA DE PROJETOS PÚBLICOS:

Estudo sobre o Projeto BRT de Fortaleza

Autoria:

Lauren Lewis Xerxenevsky - [email protected]

Fernando Boklis - [email protected]

Marcio Roberto Teixeira - [email protected]

Contribuição e revisão técnica:

Roberto B. Vieira - [email protected]

INTRODUÇÃO

O Estado do Rio Grande do Sul, por meio da Secretaria de Planejamento, Governança

e Gestão vem implementando melhorias em avaliação ex ante de projetos públicos com vistas

a qualificar o processo de tomada de decisão sobre projetos públicos para captação de

recursos, no âmbito do Poder Executivo. O presente artigo resulta de análises feitas por

técnicos do Estado1, sobre um caso concreto de avaliação de viabilidade econômica de

projetos de investimentos públicos. Essas análises, bem como o estudo resultante, são partes

desta iniciativa de melhorias.

Apresenta-se um estudo de caso sobre o Relatório de Custos, Benefícios e Viabilidade

Econômico/Financeira do projeto Linha 4 do BRT de Fortaleza2, documento publicado pelo

Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) no ano de 2014. Chama-se daqui por diante o

Estudo de “Relatório”. Pretende-se responder, de modo preliminar, à seguinte questão: como

se pode elaborar e avaliar um estudo de viabilidade econômica de projeto?

Adotam-se neste estudo de caso as perspectivas didática, processual e crítica na formulação

das respostas à questão posta, por meio de três seções descritas a seguir. Na primeira seção,

elabora-se um passo a passo didático descrevendo como as informações componentes do

Relatório estruturam-se, e como podem ter sido obtidas, computadas e consolidadas num

estudo (perspectivas didática e processual), em especial, na construção dos custos e dos

benefícios para a sociedade, identificados no projeto, construção do fluxo de caixa e análise de

viabilidade econômica e financeira. Na segunda seção, apresenta-se uma avaliação crítica do

Relatório baseada na descrição previamente feita. Por fim, apresentam-se as conclusões.

Assim, o presente estudo de caso contém a descrição e a avaliação crítica do

Relatório do BID de Viabilidade econômica e financeira do projeto Linha 4 do BRT de Fortaleza.

Entende-se que avaliar o método aplicado e os resultados obtidos possa contribuir para

1As análises foram realizadas por Analistas de Planejamento, Orçamento e Gestão do Estado com contribuições e revisões de técnicos do estado. 2Este artigo foi acessado através da url http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=38704121 em 03/01/2018. Uma cópia de segurança pode ser acessada através da url https://docs.google.com/document/d/1c4r0w4r3Z99wb1JTHNCM0wqO4uXBYxsqgD7yD_bD3r8/edit?usp=sharing. Mais informações sobre o projeto podem ser obtidas através da url https://www.iadb.org/en/project/BR-L1333.

mailto:[email protected]



http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=38704121

https://docs.google.com/document/d/1c4r0w4r3Z99wb1JTHNCM0wqO4uXBYxsqgD7yD_bD3r8/edit?usp=sharing

https://docs.google.com/document/d/1c4r0w4r3Z99wb1JTHNCM0wqO4uXBYxsqgD7yD_bD3r8/edit?usp=sharing

https://www.iadb.org/en/project/BR-L1333


7

desenvolver competências em avaliação de viabilidade econômica de projetos para agentes

públicos.

ESTRUTURAÇÃO DE ESTUDO DE VIABILIDADE ECONÔMICO/FINANCEIRA

1.1 Apresentação do Projeto Linha 4 do BRT de Fortaleza

O Relatório “Estudos de natureza técnica e econômico financeira de viabilidade do

projeto Linha 4 do BRT de Fortaleza”3(BID, 2014) é de responsabilidade da Secretaria Municipal

de Infraestrutura da Prefeitura de Fortaleza4. O Estudo faz parte do financiamento do Banco

Interamericano de Desenvolvimento (BID) e integra o Programa de Transporte Urbano de

Fortaleza – II (BR-L1333).

O projeto é norteado pela diretriz de promover a mobilidade urbana sustentável de

Fortaleza por meio: i) da melhoria da gestão dos transportes; ii) do aumento da velocidade de

operação em parte da rede integrada de transporte coletivo; iii) da qualificação urbana das

áreas lindeiras às intervenções físicas propostas; iv) da redução dos acidentes de tráfego; e v)

da redução da poluição atmosférica.

Busca-se com o desenvolvimento do projeto Linha 4 do BRT de Fortaleza uma série

de intervenções, como a ampliação de terminais, construção de viadutos rodoviários e a

restauração e duplicação de rodovias, incluindo a implantação de um corredor exclusivo para

ônibus. Além disso, está prevista no projeto, a substituição da frota de ônibus, parcialmente,

por veículos de tipo BRT5.

As intervenções foram distribuídas em cinco trechos, a saber:

● Trecho 1 (BR-116): extensão de 9,13 km. Envolve diretamente a Rodovia BR – 116, incluindo a implantação do corredor no tramo central em piso de concreto nos pontos de parada; reestruturação dos passeios garantindo a acessibilidade universal; adequação das travessias; adequação do sistema de drenagem do trecho; um viaduto rodoviário; e alças de circulação para solucionar problemas de tráfego; ● Trecho 2 (Rua Eduardo Porto): possui extensão de 1,40 km. Centra-se na readequação da pavimentação das pistas de rolamento, reestruturação dos passeios e um viaduto na interseção com a BR-116; ● Trecho 3 (Rua Padre Pedro de Alencar): corresponde à duplicação da Rua Padre Pedro de Alencar;

3 Relatório (BID, 2014, p. 5). 4 Os autores tentaram contato com a Secretaria Municipal de Infraestrutura de Fortaleza para buscar maiores esclarecimentos e troca de experiências. O contato ocorreu via e-mails, e, até o encerramento deste trabalho, não obtiveram retorno. 5 BRT, sigla de Bus Rapid Transit, ou, em tradução livre, Transporte Rápido por Ônibus.Trata-se de um sistema de transporte coletivo de passageiros projetado para implementar um novo conceito de mobilidade urbana: mais veloz, confortável, segura e eficiente. Para o projeto, os veículos articulados terão tração traseira, câmbio automático, piso baixo e ar condicionado.


8

● Trecho 4 (Avenida Frei Cirilo): corresponde ao segmento de 2,24 km e prevê a readequação da pavimentação das pistas de rolamento, a reestruturação dos passeios e a adequação das obras de drenagem; ● Trecho 5 (Avenida Aguanambi): possui 1,91 km de extensão, e corresponde à cobertura do canal para a implantação das faixas exclusivas para ônibus no canteiro central, a readequação da pavimentação das pistas de rolamento, reestruturação dos passeios, adequação das obras de drenagem e a construção de um viaduto.

1.2 Descrição do Estudo de Viabilidade Econômica e Financeira

Distingue-se, neste estudo de caso, os seguintes elementos do Relatório (BID, 2014,

p. 5):

● O levantamento preliminar dos custos de implantação, operação e manutenção do empreendimento; ● A projeção de demanda; ● A apuração dos efeitos do projeto, em particular daqueles benefícios quantificáveis e monetizáveis e os custos econômicos; ● O fluxo de caixa e a avaliação socioeconômica; ● A análise de sensibilidade com base em variações na demanda e custos de investimento; e ● A viabilidade financeira do empreendimento.

Cada um destes elementos será detalhado nas seções seguintes deste estudo de caso.

1.2.1 Levantamento de Custos

O levantamento preliminar dos custos de implantação, operação e manutenção do

empreendimento identifica e quantifica, em termos monetários, as despesas de capital (CAPEX) e as despesas operacionais (OPEX), a partir de um levantamento de quanto custariam, para um agente privado, essas atividades, tendo em vista o mercado e o prazo do projeto.

Esse levantamento envolve identificar os bens e serviços necessários à implantação, operação e manutenção do empreendimento e estimar, com base em planilhas de custos ou outras ferramentas, o preço para a aquisição destes bens e serviços no mercado. Esses bens e serviços são identificados a partir dos estudos técnicos que antecedem e embasam este tipo de atividade.

Os custos apurados a preço de mercado servirão de base para o cálculo dos custos econômicos do Projeto, ainda que seja importante compreender e manter a distinção entre estes e aqueles, conforme será visto adiante. Este componente é tratado no capítulo 2 do presente estudo de caso.


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1.2.2 Estimativa de Demanda

O cálculo da estimativa da demanda inicia-se com o seguinte questionamento: quantos passageiros utilizariam o Sistema BRT de Fortaleza, se ele existisse de fato?O Relatório (BID, 2014) estimou que 128.910 passageiros6 utilizariam o BRT diariamente. Esta projeção foi realizada por meiode dois grandes passos.

No primeiro, estimou-se a demanda originária das linhas alimentadoras e a demanda que poderia se integrar ao BRT, isto é, a demanda potencial (universo de possíveis usuários do novo sistema vindos da demanda original). Dolevantamento empírico das linhas existentes feito em 2013 realizado no Relatório(BID, 2014, p. 41), determinou-se o número de passageiros/dia, discriminados por cada linha utilizada e que teria sobreposição com a linha do BRT. Contabilizou-se 197.265 passageiros/dia, usuários atuais (2013) das linhas de transporte coletivo originais. No quadro abaixo, apresentam-se a contabilização da demandaoriginal e do percentual de sobreposição dos Km com a linha BRT.

Quadro 1 - Sobreposição ao BRT

Linha Km Demanda original Percentual de sobreposição com

o BRT%

013-Aguanambi I 2,1 1958 15,1

014-Aguanambi II 2,4 2612 20,5

022-Jardim das Oliveiras/Centro 14 3474 49,7

026-Antônio Bezerra/Messejana 27 16347 63,8

036-Corujão/Cj Ceará/Papicu/Montese 0,7 131 1,6

038-Parangaba/Papicu 0,2 10726 0,7

044-Parangaba/Papicu/Montese 1,5 13745 5,1

045-Cj Ceará/Papicu/Montese 1,5 17167 3,3

064-Corujão/Aeroporto/Benfica 2,4 29 8,1

065-Corujão/Barroso/Jardim Viôleta 22 34 46,2

073-Siqueira/Praia de Iracema 4,8 11019 15

074-Antônio Bezerra/Unifor 0,2 12660 0,6

085-Lagoa/Aldeota 1,5 5486 5,1

094-Expresso/Parangaba/Aldeota 0,9 416 3

098-Expresso/Antônio Bezerra/Papicu 0,2 1450 0,7

503-Av. 13 de Maio I 0,7 733 5,9

6 Embora o Relatório não o faça a distinção, os termos passageiro e usuário não são sinônimos: um mesmo usuário do sistema pode ser atendido em diferentes viagens e, em cada uma delas, é um outro passageiro. Dito de outro modo: passageiro é uma grandeza equiparável a usuário-viagem, aquela pode ser calculada a partir desta, como produto da quantidade de usuários e de viagens que cada usuário faz. Assim, na p. 44 do Relatório, lê-se: “O número de usuários da Linha 4 foi estimado em um primeiro momento a partir da situação atual, onde são registrados 128.910 passageiros ao dia.”O número de usuários é necessariamente menor ou igual ao número de passageiros. Como, por hipótese, muito provavelmente todo usuário faz pelo menos 2 viagens/dia, o número de usuários é muito provavelmente menor ou igual à metade do número de passageiros. De agora em diante, trataremos com o conceito de passageiro, como parece ser o caso no Relatório.


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Linha Km Demanda original Percentual de sobreposição com

o BRT%

504-Av. 13 de Maio II 1,5 784 14,9

600-Messejana/Frei Cirilo/Expresso 27 6665 100

601-Aerolândia I 3,8 4713 30,4

602-Parque Pio XII/Ana Gonçalves 3,5 3807 27,1

603-Jardim União/Centro 7,5 6774 28,5

604-Dias Macedo/Centro 10 3336 48,5

605-Cj Pref. José Walter/Br 116/Av. I 5,8 4250 16,1

606-Cj Pref. José Walter/Br 116/Av. N 5,8 4586 15,4

609-Cidade Func/Sítio São José 16 6224 46,1

610-Cidade Func/Cj Alvorada 16 4038 59,4

611-Cidade Func/Cofeco/Lago Jacarey 15 1371 40

612-Cj Tancredo Neves/Novo Lagamar 14 4803 60,3

613-Barroso/Jardim Violeta 15 4313 43,7

625-Parque Manibura/Borges de Melo 3 1670 9,3

633-Passaré/Centro 11 1679 37,3

650-Messejana/Centro/Br Nova/Expresso 19 8467 75,8

660-Cj Palmeiras/Centro/Expresso 16 8471 44,9

666-Jardim Castelão 8,8 4217 25,1

670-Sítio São João/Centro/Expresso 24 3284 57,5

725 Parque Santa Maria/Liceu 21 8642 55,3

759 Cj Palmeiras/Centro 20 7184 48

Totais

197.265 Fonte: Elaboração própria a partir de BID (2014)

Como não é razoável supor que todos estes passageiros fariam a integração com o sistema BRT, isto é, alguns poderiam fazer a integração, mas não necessariamente todos, identificou-se para cada linha, o percentual do trajeto da linha que se sobreporia ao BRT e que, portanto, tornaria atrativa a integração para quem utilizasse este trajeto. Por hipótese, quanto maior este percentual, maior a tendência e, portanto, probabilidade de integração.

A estimativa apontou que 90.237,20 passageiros provenientes das linhas alimentadoras iriam utilizar o BRT, por dia. A estimativa da demanda integrada de 90.237,20 passageiros/dia- ou seja, aquela originária das linhas alimentadoras através de integração - foi realizada com base no conjunto das 37 linhas existentes que alimentariam o sistema BRT. Para este cálculo, as linhas foram, então, estratificadas em quatro categorias, conforme o percentual de sobreposição ao traçado do BRT. E, deste modo, para cada linha foi atribuída uma tendência de integração em percentuais do volume total de passageiros por dia, da maneira apresentada no quadro abaixo.


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Quadro 2: Proporção de sobreposição e estimativa de transferência de volume

Proporção de sobreposição ao BRT

Estimativa de transferência de volume para o BRT

(fator de proporção sobre o volume total)

até 30% 30%

de 30% a 50% 50%

de 50% a 70% 70%

de 70% a 100% 100%

Fonte: Elaboração própria.

Com base na classificação acima, na tendência de migração da demanda e na informação inicial do uso das linhas, calculou-se a demanda que seria transferida, para cada linha e para todas as linhas, resultando na estimativa de 90.237,20 passageiros/dia, conforme quadro 3.

Quadro 3 - Sobreposição ao BRT e demanda transferida

Linha Km Demanda original

% Faixa Demanda Transferida (demanda

potencial)

013-Aguanambi I 2,1 1958 15,1 30% 587,4

014-Aguanambi II 2,4 2612 20,5 30% 783,6

022-Jardim das Oliveiras/Centro 14 3474 49,7 50% 1737

026-Antônio Bezerra/Messejana 27 16347 63,8 70% 11442,9

036-Corujão/Cj Ceará/Papicu/Montese 0,7 131 1,6 30% 39,3

038-Parangaba/Papicu 0,2 10726 0,7 30% 3217,8

044-Parangaba/Papicu/Montese 1,5 13745 5,1 30% 4123,5

045-Cj Ceará/Papicu/Montese 1,5 17167 3,3 30% 5150,1

064-Corujão/Aeroporto/Benfica 2,4 29 8,1 30% 8,7

065-Corujão/Barroso/Jardim Viôleta 22 34 46,2 50% 17

073-Siqueira/Praia de Iracema 4,8 11019 15 30% 3305,7

074-Antônio Bezerra/Unifor 0,2 12660 0,6 30% 3798

085-Lagoa/Aldeota 1,5 5486 5,1 30% 1645,8

094-Expresso/Parangaba/Aldeota 0,9 416 3 30% 124,8

098-Expresso/Antônio Bezerra/Papicu 0,2 1450 0,7 30% 435

503-Av. 13 de Maio I 0,7 733 5,9 30% 219,9

504-Av. 13 de Maio II 1,5 784 14,9 30% 235,2

600-Messejana/Frei Cirilo/Expresso 27 6665 100 100% 6665

601-Aerolândia I 3,8 4713 30,4 50% 2356,5

602-Parque Pio XII/Ana Gonçalves 3,5 3807 27,1 30% 1142,1

603-Jardim União/Centro 7,5 6774 28,5 30% 2032,2

604-Dias Macedo/Centro 10 3336 48,5 50% 1668

605-Cj Pref. José Walter/Br 116/Av. I 5,8 4250 16,1 30% 1275

606-Cj Pref. José Walter/Br 116/Av. N 5,8 4586 15,4 30% 1375,8

609-Cidade Func/Sítio São José 16 6224 46,1 50% 3112


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Linha Km Demanda original

% Faixa Demanda Transferida (demanda

potencial)

610-Cidade Func/Cj Alvorada 16 4038 59,4 70% 2826,6

611-Cidade Func/Cofeco/Lago Jacarey 15 1371 40 50% 685,5

612-Cj Tancredo Neves/Novo Lagamar 14 4803 60,3 70% 3362,1

613-Barroso/Jardim Violeta 15 4313 43,7 50% 2156,5

625-Parque Manibura/Borges de Melo 3 1670 9,3 30% 501

633-Passaré/Centro 11 1679 37,3 50% 839,5

650-Messejana/Centro/Br Nova/Expresso 19 8467 75,8 70% 5926,9

660-Cj Palmeiras/Centro/Expresso 16 8471 44,9 50% 4235,5

666-Jardim Castelão 8,8 4217 25,1 30% 1265,1

670-Sítio São João/Centro/Expresso 24 3284 57,5 70% 2298,8

725 Parque Santa Maria/Liceu 21 8642 55,3 70% 6049,4

759 Cj Palmeiras/Centro 20 7184 48 50% 3592

Totais

197.265

90.237,20

Fonte: Elaboração própria a partir de BID, 2014

No segundo passo, estimou-se a proporção entre a demanda integrada e a demanda total, isto é, quanto representa a demanda integrada na demanda total. A estimativa apontou que a proporção seria de 70%, isto é, que a demanda integrada - neste caso, 90.237,20 passageiros por dia - representaria 70% da demanda total.Com base nestes dois passos, aplicada uma regra de três, calculou-se a demanda total, resultando em 128.910 passageiros/dia, conforme figura abaixo:

Quadro 4 - Regra de três para estimativa da demanda total

Passageiros/dia Percentual

90.237,20 passageiros/dia 70%

x passageiros/dia 100%

Logo, x = 128.910 passageiros/dia


Nesse segundo passo, foi estimada, portanto, a proporção entre a demanda integrada e a demanda geral. Para isso, foram considerados outros projetos semelhantes, de BRTs, tais como Projeto de corredor BRT Sul, no Distrito Federal; Projeto de BRT das Avenidas Caxangá, Agamenon Magalhães e Norte, em Recife; Projeto de BRT da Avenida Brasil, no Rio de Janeiro; e Projeto de BRT de Manaus. Nestes projetos, a proporção estimada variava entre 70% e 95%.

Estes projetos foram considerados pela equipe que elaborou o Relatório que decidiu adotar o percentual de 70% para o Projeto de Fortaleza, sem, contudo, explicitar as razões desta decisão.7 Como visto acima, executados os dois passos descritos e aplicada a regra de três, calculou-se a demanda total, resultando em 128.910 passageiros/dia.

7 Esta decisão tem impacto importante no resultado do estudo e, mais abaixo, na seção de avaliação deste artigo, é avaliada.


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1.2.3 Os Efeitos do Projeto

O Relatório (BID, 2014) adotou como premissa para identificação e quantificação dos

efeitos a existência de três áreas de influência do Projeto: o entorno da extensão, a área de influência direta e a área de influência indireta (a parte sudeste da Região Metropolitana de Fortaleza). Ou seja, frente a perguntas como “que efeitos pode-se esperar da implementação da linha 4 do BRT no município de Fortaleza?”, a avaliação considerou, do ponto de vista territorial, estas três áreas.

No Relatório, foram identificados e monetizados8 os seguintes efeitos:

a) Ganho de tempo em transporte coletivo;

b) Ganho de tempo do transporte individual;

c) Redução do custo operacional;

d) Redução do custo de manutenção do sistema viário;

e) Redução do custo de gestão do sistema de transporte coletivo;

f) Aumento da segurança viária e redução do número de acidentes;

g) Redução de emissão de poluentes e melhoria da qualidade do ar; e

h) Custos de investimento.

Todos os efeitos são quantificáveis e monetizáveis, conforme quadro abaixo.

Quadro 5 - Identificação dos efeitos do projeto BRT – Fortaleza – Linha 4

Efeito identificado Grandeza Variação prevista

Ganho de tempo em transporte coletivo Tempo gasto em transporte coletivo Redução

Ganho de tempo do transporte individual Tempo gasto em transporte individual Redução

Aumento da segurança viária e redução do número de acidentes

Quantidade de ocorrências de acidentes Redução

Redução do custo de gestão do sistema de transporte coletivo

Moeda Redução

Redução do custo de manutenção do sistema viário

Moeda Redução

Redução do custo de gestão do sistema de transporte coletivo

Moeda Redução

Redução de emissão de poluentes e melhoria da qualidade do ar

Massa de gases poluentes Redução

Custos de investimento Moeda Aumento


8 “Monetizar” significa, no contexto deste artigo, “representar segundo unidades monetárias” e não o sentido próprio, usual, de “transformar em dinheiro”.


14

Nas seções seguintes, os cálculos empregados para a quantificação e monetização dos efeitos identificados no Relatório (BIB, 2014) são apresentados. Destaca-se que, como não tem finalidade pedagógica, o Relatório não apresentou memórias de cálculo completas e, em alguns casos, não apresentou justificativa para assunção de um certo dado ou a descrição do método utilizado para obtê-lo.

Uma vez que a única fonte de informação para dirimir dúvidas é o Relatório, adotou-se uma espécie de "engenharia reversa" para determinar o cálculo e os dados que, por hipótese, o embasam. Busca-se, assim, deduzir qual poderia ter sido a forma de calcular, usando a lógica, a matemática e o conhecimento específico que a respectiva questão possa envolver. Consequentemente, em alguns casos, o cálculo de alguns dados não será detalhado e haverá diferenças entre os dados que o Relatório apresenta e os dados utilizados na reconstrução do cálculo, conforme a conveniência pedagógica que orienta este trabalho. Em ambos os casos, a circunstância será indicada.

a) Ganho de tempo em transporte coletivo

Ao utilizarem o sistema de transporte, os passageiros consomem tempo, o tempo de cada um. Ao percorrer um trajeto qualquer, aquele que está sendo transportado dentro do veículo tem excluídas, do seu horizonte de possibilidades algumas alternativas para o emprego do tempo, quer para atividades economicamente produtivas, quer para atividades de lazer ou de descanso. Neste sentido, é possível dizer, que ele “perde tempo”: ele deixa de empregar o tempo de formas alternativas.

Esse tempo “gasto” no sistema de transporte é função da razão entre a distância que é percorrida e a velocidade obtida no percurso, o que pode ser expresso na seguinte fórmula geral:

Figura 1 - Fórmula para cálculo do tempo gasto

𝑡 = 𝑑/𝑣 onde: 𝑡: tempo do percurso

𝑑: distância do percurso 𝑣: velocidade de deslocamento no percurso


O Relatório (BID, 2014) apontou ganho de tempo no transporte, tanto do ponto de vista coletivo (os passageiros dos ônibus) quanto individual (carros) como um benefício socioeconomicamente quantificável no projeto. A implantação do BRT teria como consequência uma redução no tempo médio gasto pelos passageiros no sistema e esta redução poderia ser monetizada, ou seja, o tempo poderia ser convertido em termos monetários. A seguir é apresentado como foi apurada esta redução.

O Relatório (BID, 2014) calculou separadamente os ganhos relativos ao sistema coletivo daqueles relativos ao sistema individual. Em relação ao sistema coletivo, o Relatório apurou uma economia de R$ 54.722.736 por ano, durante 30 anos, ou seja, R$ 1.641.682.080 de economia no horizonte de tempo com o qual os passageiros levam para se deslocar com a implantação do projeto. Este cálculo pode ser dividido, didaticamente, em dois grandes passos.

No passo 1, calcula-se quanto tempo seria “economizado”, isto é, gasto a menos em transporte no Cenário Com Projeto (CCP), relativamente ao Cenário Sem Projeto (CSP). A


15

grandeza a ser mensurada é o tempo gasto em transporte em horas com o transporte coletivo. Concretamente, no passo 1 calculou-se que seria gasto a menos, em transporte, em todo horizonte do projeto, 15.842.239 horas (o que equivale a mais de 1.800 anos).

O passo 1 pode ser assim detalhado: para calcular o tempo economizado, é dado no Relatório que a distância média percorrida diariamente, por passageiro, nos trechos onde serão implantadas as novas linhas do BRT, os trechos de sobreposição, é de 6,96 km.9 Não encontramos, no Relatório, justificativa para assunção deste dado ou descrição do método utilizado para obtê-lo. Identificamos apenas uma tabela como memória deste cálculo. Como hipótese, contudo, pode-se considerar o seguinte cálculo, descrito no quadro abaixo:

Quadro 6 - Cálculo hipotético da distância média percorrida em trechos sobrepostos

Linha distância

sobreposta (km)

passageiros transferidos, por

dia

distância-passageiro (km)

013-Aguanambi I 2,1 587,4 1.233,54

014-Aguanambi II 2,4 783,6 1.880,64

022-Jardim das Oliveiras/Centro 14 1737 24.318,00

026-Antônio Bezerra/Messejana 27 11442,9 308.958,30

036-Corujão/Cj Ceará/Papicu/Montese 0,7 39,3 27,51

038-Parangaba/Papicu 0,2 3217,8 643,56

044-Parangaba/Papicu/Montese 1,5 4123,5 6.185,25

045-Cj Ceará/Papicu/Montese 1,5 5150,1 7.725,15

064-Corujão/Aeroporto/Benfica 2,4 8,7 20,88

065-Corujão/Barroso/Jardim Viôleta 22 17 374,00

073-Siqueira/Praia de Iracema 4,8 3305,7 15.867,36

074-Antônio Bezerra/Unifor 0,2 3798 759,60

085-Lagoa/Aldeota 1,5 1645,8 2.468,70

094-Expresso/Parangaba/Aldeota 0,9 124,8 112,32

098-Expresso/Antônio Bezerra/Papicu 0,2 435 87,00

503-Av. 13 de Maio I 0,7 219,9 153,93

504-Av. 13 de Maio II 1,5 235,2 352,80

600-Messejana/Frei Cirilo/Expresso 27 6665 179.955,00

601-Aerolândia I 3,8 2356,5 8.954,70

602-Parque Pio XII/Ana Gonçalves 3,5 1142,1 3.997,35

603-Jardim União/Centro 7,5 2032,2 15.241,50

604-Dias Macedo/Centro 10 1668 16.680,00

605-Cj Pref. José Walter/Br 116/Av. I 5,8 1275 7.395,00

9 Ver tabela 3.2 na página 45 do Relatório (BID, 2014).


16

Linha distância

sobreposta (km)

passageiros transferidos, por

dia

distância-passageiro (km)

606-Cj Pref. José Walter/Br 116/Av. N 5,8 1375,8 7.979,64

609-Cidade Func/Sítio São José 16 3112 49.792,00

610-Cidade Func/Cj Alvorada 16 2826,6 45.225,60

611-Cidade Func/Cofeco/Lago Jacarey 15 685,5 10.282,50

612-Cj Tancredo Neves/Novo Lagamar 14 3362,1 47.069,40

613-Barroso/Jardim Violeta 15 2156,5 32.347,50

625-Parque Manibura/Borges de Melo 3 501 1.503,00

633-Passaré/Centro 11 839,5 9.234,50

650-Messejana/Centro/Br Nova/Expresso 19 5926,9 112.611,10

660-Cj Palmeiras/Centro/Expresso 16 4235,5 67.768,00

666-Jardim Castelão 8,8 1265,1 11.132,88

670-Sítio São João/Centro/Expresso 24 2298,8 55.171,20

725 Parque Santa Maria/Liceu 21 6049,4 127.037,40

759 Cj Palmeiras/Centro 20 3592 71.840,00

Totais 90.237,20 1.252.386,81

distância-passageiro média sobreposta 13,87883057

distância-passageiro média 6,939415285


Como hipótese, assim, pode-se considerar que o Relatório parte de dados sobre a

sobreposição de linhas, conforme tabela 3.2 do documento. Com base nesses dados, se poderia calcular, para cada linha, a distância-passageiro multiplicando-se a segunda pela terceira coluna. A razão entre o somatório das distâncias-passageiro de cada linha (1.252.386,81) e média da demanda transferida (90.237,20) seria 13,87883057. Este número, então, significaria a distância média, em km, que seria percorrida diariamente por passageiro, se os trechos operassem sobrepostos. No estudo o valor médio de 13,88 km foi dividido por 2, ou seja, ficou em 6,93. Não há explicações no Relatório para a utilização de 50% do valor de 13,88 km. Para efeitos de continuidade na construção dos cálculos, trabalha-se com o dado apresentado no Relatório (6,96 km). Ademais, considera-se que a diferença entre 6,93 e 6,96 deve-se, muito provavelmente, a arredondamentos feitos.

No passo 2, estimou-se o valor econômico do tempo gasto em transporte, isto é, o que representaria, em moeda corrente, o tempo despendido em transporte. Estimando-se quanto tempo seria economizado (passo 1) e quanto vale o tempo (passo 2), apura-se quanto seria economizado, em unidades monetárias, no horizonte de tempo do projeto (30 anos). No passo 2, considerando os diferentes perfis de passageiros (renda, motivo das viagens e modos de locomoção) e com base em dados do IBGE10, o Relatório estimou em R$ 3,45423 o valor

10 Segundo o Relatório, foram usados dados de renda média por faixa da população de Fortaleza.


17

econômico da hora gasta em transporte11. Multiplicando-se as 15.842.239 horas pelos R$ 3,45423 tem-se os R$ 54.722.736 de economia anual, referidos acima.

O Relatório também apresenta que a velocidade média do sistema de transporte atual para o corredor de ônibus em análise é de 9,6 km/h e que, com a implantação do sistema BRT, esta velocidade média subiria para 24,5 km/h.

Assim, usando como base a fórmula geral: 𝑡 = 𝑑/𝑣 (já dada acima) temos que:

● o tempo médio gasto, por passageiro, por dia, nos trechos atuais passíveis de sobreposição pelo BRT - CSP é de 𝑡 = (6,96 km/9,6 km/h) x 60= 43,5 minutos12. ● o tempo médio gasto, por passageiro, por dia, nos respectivos trechos sobrepostos - CCP é de 𝑡 =(6,96 km/24,5 km/h) x 60 = 17,04 minutos13.

Também foi informado no Relatório14 que, com a implantação do novo sistema BRT (CCP), existiria um adicional de tempo de integração de, em média, 2,5 minutos, tempo que não é gasto no CSP.

Assim, o tempo médio gasto, por passageiro, por dia, no trecho (CCP) é de 17,04 + 2,5 = 19,54 minutos. Calcula-se, então, o tempo líquido ganho por passageiro pela diferença entre o tempo médio gasto, por passageiro, por dia, no trecho (CSP) (43,5 minutos) e o tempo médio gasto, por passageiro, por dia, no CCP (19,54 minutos), ou seja, apura-se um ganho líquido de 23,96 minutos por dia, por passageiro15.

Para estimar-se o ganho de tempo total, multiplica-se o ganho de tempo por passageiro pelo número de passageiros estimados. Conforme já demonstrado anteriormente, a demanda projetada é de 128.910 passageiros diários. Assim, multiplica-se a demanda estimada pelo ganho líquido de tempo apurado, por passageiro: 23,96/60 x 128.910 = 51.468 horas por dia (valor em horas calculado com a divisão do valor em minutos por 60) e depois multiplica-se pelo número de dias do ano para encontrar a redução total de horas ao ano.

No Relatório (BID, 2014), foi considerado para o cálculo dias úteis e sábados, ou aproximadamente 308 dias. Assim, a redução total ao ano é de 51.468 x 308 = 15.852.001 horas. O Relatório, contudo, apontou redução em 15.842.239 horas a cada ano. Muito provavelmente esta condição deve-se à diferença de 0,02 minutos (vide nota anterior) e arredondamentos. Para efeitos de continuidade na construção dos cálculos, trabalhou-se com este dado apresentado no Relatório.

b) Ganho de tempo do transporte individual

Conforme visto acima, o Relatório apontou ganho de tempo no transporte, tanto do ponto de vista coletivo (os passageiros dos ônibus) quanto individual (carros) como um

11 Não encontramos, no Relatório, justificativa para assunção deste dado ou descrição do método utilizado para obtê-lo. O cálculo deste dado não será, portanto, detalhado. Para efeitos de continuidade na construção dos cálculos, trabalha-se com o dado apresentado no Relatório. 12 A velocidade média é multiplicada por 60 para transformar km/h em km/min. 13 Vide nota anterior. 14 Vide p. 46 (BID, 2014) 15 O Relatório, contudo, com base nos mesmos dados, apurou um ganho líquido de 23,94 minutos por dia, por usuário. Para efeitos de continuidade na construção dos cálculos, trabalha-se com o dado apurado neste artigo: 23,96. Acredita-se que esta diferença se deve, muito provavelmente, a arredondamentos feitos.


18

benefício socioeconomicamente quantificável no projeto. Acima foram apresentados os cálculos relativos ao sistema coletivo. A seguir são apresentados os cálculos relativos aos usuários de carros, de veículos de uso privado, não coletivo, com a respectiva apuração da redução de tempo para o transporte individual.

Em relação ao transporte individual, o ganho de tempo é reflexo de dois fatores: a diminuição de congestionamentos por meio da redução da quantidade de ônibus em circulação e do aumento da velocidade dos veículos individuais como resultado das melhorias viárias propostas.

O Relatório argumenta que, como não existem estimativas específicas para determinar o ganho de velocidade nesse sistema adotou-se, como parâmetro, que o ganho de tempo do transporte individual seria equivalente a 15%16 do tempo ganho pelo usuário do transporte coletivo. Segundo o Relatório (BID, 2014), o resultado da combinação deste parâmetro com o valor do tempo do usuário do transporte individual resulta numa redução total anual de 2.376.336 horas correspondendo a um valor econômico anual de R$ 20.112.760.17

c) Redução do custo operacional

Um terceiro efeito diz respeito ao custo operacional. No quadro abaixo, temos o resumo do cálculo.

Quadro 7 - Resumo de cálculo dos custos operacionais

Cenário Sem Projeto (CSP)

Veículos convencionais (a)

km ao mês (b)

km* veículos ao mês (c )

km* veículos ao ano (d)

Custo operacional a preço de mercado

(e)

custo operacional econômico (f)

351 6.400 2.246.400 26.956.800 R$ 28.959.690 R$ 21.377.774

Total CSP (g) R$ 21.377.774

Cenário Com Projeto (CCP)

Veículos articulados (h)

km ao mês (i)

km* veículos ao mês (j)

km* veículos ao ano (k)


(l)

custo operacional econômico (m)

64 6.400 409.600 4.915.200 R$ 8.605.532 R$ 6.352.524

Veículos convencionais (n)

km ao mês (o)

km* veículos ao mês (p)

km* veículos ao ano (q)


(r)

custo operacional econômico (s)

207 6.400 1.324.800 15.897.600 R$ 17.078.792 R$ 12.607.405

Total CCP 20.812.800

(t) R$ 25.684.323,84

(u) R$ 18.959.929 (v)

Diferença CCP - CSP (x) R$ 2.417.845


Os custos operacionais econômicos foram quantificados e monetizados, com o seguinte resultado: o custo operacional econômico para o cenário sem projeto (CSP) foi estimado em R$ 21.377.774 ao ano (g). O custo operacional econômico para o cenário com projeto (CCP) foi estimado em R$ 18.959.929 ao ano (v).

16 Não foram informadas as razões para definição e utilização deste dado de 15% no Relatório. 17 Não foi possível reconstruir o cálculo com base nas informações do Relatório, que são muito escassas no que se refere a este efeito.


19

Inicialmente, estimou-se que cada veículo percorreria 6.400 km ao mês, quer no CSP, quer no CCP18 (itens b, h, n). No CSP, com base nos dados existentes sobre a frota atual de veículos - conforme resumido no quadro abaixo - apurou-se que a quantidade total de veículos operando no sistema é de 351 unidades.

Quadro 8 - Dados para cálculo da redução da frota19

Frota Atual (CSP)

Redução por encurtamento

de linha

Redução por aumento de velocidade

Frota projetada

(convencionais)

Frota projetada

(articulados)

Frota total projetada

(CCP)

Total 351 126 18 207 64 271


Com base nesses dados calculou-se o número de (km * veículos) / mês. Apurou-se, assim, que a distância percorrida por todos os veículos rodando, durante 1 mês, é de 2.246.400 km (c) ou seja, 351 veículos (a) * 6.400 km/veículo (b). Durante um ano, a distância percorrida por todos os veículos rodando é de 26.956.800 km (d) ou seja, 2.246.400 km (célula c) * 12 meses.

De modo análogo, calculou-se o número de (km * veículos) / mês para o CCP. Só que, neste caso, foram projetadas reduções na frota, quer por diminuição na distância percorrida (encurtamento de linha), quer por aumento da velocidade. Assim, projetou-se a operação de 271 veículos (207 veículos convencionais e 64 veículos articulados).

Operando, os veículos convencionais percorreriam 1.324.800 km ao mês (p), ou seja, 207 veículos (n) * 6.400 km/veículo (o). Durante um ano, a distância percorrida por todos os veículos convencionais é de 15.897.600 km (q), ou seja, 1.324.800 km (p) * 12 meses.Os veículos articulados, por sua vez, percorreriam 409.600 km ao mês (j), ou seja, 64 veículos (h) * 6.400 km/veículo (i). Durante um ano, a distância percorrida por todos os veículos articulados é de 4.915.200 km (k) ou seja, 409.600 km (i) * 12 meses.

Com base na tabela 2.4 do Relatório (BID, 2014)20, parcialmente reproduzida abaixo, calculou-se que o km rodado por veículo convencional custaria R$ 1,0743 e o km rodado por veículo articulado custaria R$ 1,7508.

18 Não há, no Relatório, descrição do método utilizado para esta estimativa. Considerando que: i) os veículos articulados são mais rápidos que os convencionais (e que, portanto, aqueles percorrem maior distância do que estes, no mesmo tempo); e ii) a distância é fixa (6.400 km por veículo ao mês), conclui-se que os veículos articulados operarão durante menos tempo ao mês. Ou seja, os veículos articulados, segundo o cenário projetado, permaneceriam mais ociosos do que os convencionais. Não foi identificada justificativa para esta premissa no Relatório. 19 A memória de cálculo detalhada consta na Tabela 3.7 do Relatório e não será apresentada aqui. 20 A julgar pela tabela 2.4 apresentada no Relatório, não estão incluídos no cálculo do custo do km rodado por veículos os custos do trabalho (salário dos motoristas e cobradores). Salvo melhor juízo, a contabilização destes custos afetaria o resultado final, supondo que o menor número de veículos em operação (80 a menos no CCP) implicaria menor gasto com salários e, portanto, redução do custo operacional total.


20

Quadro 9 - Indicadores de consumo físico e financeiro (custos operacionais)

Convencional Articulado

Combustível - Diesel (R$/km) 0,8029 1,1718

Lubrificantes (R$/km) 0,0118 0,0132

Rodagem (R$/km) 0,1067 0,1423

Peças/Acessórios (R$/km) 0,1529 0,4235

Custo Unitário Variável (R$/km) 1,0743 1,7508


Com base nisso, calculou-se o custo operacional a preço de mercado, multiplicando, nos dois cenários, a distância percorrida por todos os veículos rodando durante um ano pelo custo unitário do km rodado por veículo. Apurou-se que o custo operacional a preço de mercado, no CSP, seria de R$ 28.959.690 (e), ou seja, 26.956.800 km (d) * R$ 1,0743 / km (Custo Unitário Variável). Já no CCP, distinguiu-se os veículos convencionais dos articulados, cujo custo do km rodado é diferente. Assim, o custo operacional a preço de mercado, dos veículos convencionais seria de R$ 17.078.792 (r), ou seja, 15.897.600 km (q) * R$ 1,0743 / km e dos veículos articulados seria de R$ 8.605.532 (l), ou seja, 4.915.200 km (k) * R$ 1,7508 / km, perfazendo um total de R$ 25.684.324 (u).

Calculou-se, então, o custo operacional econômico descontando-se, do custo operacional a preço de mercado, as meras transferências entre os agentes envolvidos (impostos, subsídios, entre outros) como orienta a literatura (CONTADOR, 2012). De um lado, do ponto de vista socioeconômico, os efeitos são considerados relativamente a um agente econômico com interesse essencialmente social, não-privado, não-particular. Trata-se dos benefícios e prejuízos quantificados e precificados para a sociedade como um todo, em relação à satisfação e bem-estar geral. Por isso, meras transferências entre os agentes não são contabilizadas. De outro, do ponto de vista financeiro, os efeitos são apurados relativamente a agentes econômicos com interesse não-social, indivíduos ou grupos de interesse (por exemplo, os acionistas do empreendimento, os responsáveis pelo aporte de capital neste, os interessados em remunerar-se a partir do projeto, etc.).

A transformação do custo financeiro para o custo econômico foi feita com base na tabela 3.8 do Relatório (BID, 2014), ponderando-se os diferentes componentes do custo em relação aos impostos embutidos. Apurou-se, assim, que o custo operacional econômico equivaleria a 73,8% do custo operacional a preço de mercado21, conforme ilustra o quadro a seguir.

21 Recalculando-se este percentual encontra-se o valor de 73,81907%, o que gera uma pequena diferença no resultado final. Se o número utilizado fosse 73,80488% o resultado final seria igual ao do Relatório. Avalia-se que as diferenças sejam consequências de arredondamentos não-identificados.


21

Quadro 10 - Conversão de custos financeiros em custos econômicos

Componente

Custo Unitário, Preços de Mercado (proporção sobre o

custo total)

Impostos (proporção sobre o

custo unitário)

Fator de conversão mercado --> econômico

Custo Unitário, Preços Econômicos (proporção sobre o custo de mercado)

Combustível 0,252 0,3213 0,6787 0,1710

Lubrificantes 0,026 0,3213 0,6787 0,0176

Rodagem 0,054 0,3413 0,6587 0,0356

Peças/Acessórios 0,092 0,4713 0,5287 0,0486

Veículos 0,237 0,4713 0,5287 0,1253

Pessoal 0,34 0 1 0,3400

TOTAL 1 0,7380

Fonte: Elaboração própria, baseado na tabela 8 do Relatório (BID, 2014).

Ou seja, apurou-se que, calculado o custo operacional a preço de mercado, bastaria descontar-lhe em 26,2% (ou, o que é o mesmo, aplicar o fator 0,738) para obter-se o custo operacional econômico. E, assim, aplicando-se este fator aos custos operacionais a preço de mercado (e, u) obteve-se, respectivamente, o custo operacional econômico de R$ 21.377.774 no CSP (f) e de R$ 18.959.929 no CCP (v).

Em resumo, concluiu-se que, por ano, o custo operacional econômico no CCP seria R$ 2.417.845 menor em relação ao CSP (x), indicando este benefício econômico líquido com o projeto, sob este aspecto avaliado.

d) Redução do custo de manutenção do sistema viário

O quarto efeito diz respeito à redução do custo de manutenção do sistema viário. Sabe-se que a necessidade de manutenção do sistema viário varia em função do tipo e intensidade do uso do sistema. Assim, mudanças no perfil de uso do sistema podem afetar a necessidade de manutenção. A seguir são demonstradas como foram apuradas estas variações.

Quadro 11 - Cálculo dos custos econômicos de manutenção do sistema viário

Cenário Sem Projeto - CSP

Veículos convencionais (a) km ao mês (b) (km * veículos) ao mês

(c) km* veículos*ano (d) Custo manutenção (e)

351 6400 2.246.400 26.956.800 R$ 984.462,34

Total CSP (f) R$ 984.462,34

Cenário Com Projeto - CCP

Veículos articulados (g) km ao mês (h) km* veículos*mês (i) km* veículos*ano (j) Custo manutenção (k)

64 6400 409.600 4.915.200 R$ 269.254,66

Veículos convencionais (l) km ao mês

(m) km* veículos*mês (n) km* veículos*ano (o) Custo manutenção (p)

207 6400 1.324.800 15.897.600 R$ 580.580,35

Total CCP (q) R$ 849.835,01

Diferença CSP - CCP (r) R$ 134.627,33

Fonte: elaboração própria


22

Partiu-se, assim, da apuração do valor da grandeza custo econômico de manutenção do sistema viário, num e noutro cenário, no CSP e no CCP, (f e q, respectivamente) para então apurar-se a diferença (r).

No Relatório (BID, 2014), o custo de manutenção do sistema viário é função do produto de duas grandezas: i) (km * veículo) ao ano, que expressa qual distância todos os veículos do tipo, somados, percorrerão nesta unidade de tempo (ano, neste caso) e ii) R$ por (km * veículo), que expressa o custo econômico de manutenção dos veículos, para cada tipo de veículo considerado.

O Relatório (BID, 2014) estimou22 que o custo econômico de manutenção é de R$ 0,01826 por (km * veículo) e adotou os seguintes fatores de utilização:

● 1 para automóveis, ● 2 para ônibus convencionais e ● 3 para veículos articulados.

Assim, foram apurados os seguintes custos econômicos de manutenção, aplicando-se os fatores de utilização referidos:

Quadro 12 - Custos econômicos de manutenção por tipo de veículo

Tipo de veículo Custo econômico de manutenção do veículo (R$ por (km * veículo))

Automóveis 0,01826

Ônibus 0,03652

Veículos articulados 0,05478


Posto que: i) estes dados não variam entre os cenários (CSP e CCP); e ii) o custo de manutenção do sistema viário varia em função exclusivamente da intensidade de uso do sistema, expressa pela grandeza (km * veículo) ao ano; basta estimar estas grandezas em ambos cenários para chegarmos ao resultado final.

No CSP existiriam 351 veículos convencionais (a) que percorrem cada um, 6.400 km por mês (b), dados já referidos no Relatório anteriormente23. Assim, multiplicando-se o número de veículos pela quantidade de km percorrida, tem-se que seriam percorridos 2.246.400 km por mês (c) ou 26.956.800 km por ano (d), isto é, que para ônibus convencionais, a intensidade de uso do sistema seria de 26.956.800 (km * veículo) por ano. Multiplicando-se esta quilometragem anual pelo respectivo custo econômico de manutenção, já dado, tem-se o custo de manutenção no CSP de R$ 984.462,34 (f).

No CCP existiriam 207 veículos convencionais (g) e 64 veículos articulados (l) que percorreriam, cada um, 6.400 km por mês (e e m, respectivamente). Assim, os veículos convencionais percorreriam 1.324.800 km por mês (n) ou 15.897.600 km por ano (o). Multiplicando-se esta quilometragem anual por 0,03652 (custo de manutenção em R$, por km, para o tipo de ônibus), encontra-se um custo de manutenção de veículos convencionais de R$

22 O Relatório afirma que “levantou-se o custo de manutenção por veículo” (BID, 2014, p. 57), mas não explica a metodologia de levantamento. Além disso, sustenta que “A referência de 2 x 1 utilizada na relação entre ônibus e automóveis advém do padrão utilizado pelo DER SP no cálculo de manutenção de rodovias e vias públicas. Tais valores são compatíveis com os valores adotados em âmbito federal.” (BID, 2014, p. 56) 23 Ver efeito de redução no custo operacional.


23

580.580,35 (p). Um processo análogo foi realizado para os 64 veículos articulados (g), onde seriam percorridos 409.600 km ao mês (i) ou 4.915.200 km ao ano (j) a um custo de manutenção anual de R$ 269.254,66 (k). Somando os custos de manutenção de veículos articulados e convencionais, tem-se um custo de manutenção total de R$ 849.835,01 (q).

Assim, apurou-se que o custo anual de manutenção do sistema viário seria R$ 134.627,33 (r) menor no CCP, relativamente ao CSP24.

e) Redução do custo de gestão do sistema de transporte coletivo

No Relatório (BID, 2014), o custo econômico de gestão do sistema compõe-se do custo com vistoria de veículos e do custo com fiscalização de viagens ou partidas. O custo com vistoria de veículos é função do número de veículos patrimoniais, isto é, para efeitos deste cálculo, veículos patrimoniais são o universo sobre o qual se aplica a vistoria de veículos.

O custo com fiscalização de viagens ou partidas, por sua vez, é função do número de viagens ou partidas realizadas pelos veículos ditos operacionais, assim chamados exatamente porque compõem a frota efetivamente em operação, descontados, por exemplo, os veículos de reserva.

Assim, quanto menos veículos patrimoniais, menor o custo econômico com a vistoria de veículos. E, quanto menos partidas, menor o custo econômico com a fiscalização de partidas. E, quanto menos custo econômico com a vistoria de veículos e menos custo econômico com a fiscalização de partidas, menos custo econômico de gestão do sistema.

O Relatório nos conduz para uma redução do custo de gestão do sistema uma vez que há a substituição de veículos convencionais por um número menor de veículos articulados. Este custo é reduzido ainda mais pela tecnologia dos veículos articulados que dispensam serviços de fiscalização.Nos quadros abaixo, um resumo do cálculo.

Quadro 13 - Cálculo dos custos de gestão do sistema de transporte coletivo

Fiscalização de Partidas


Veículos convencionais operacionais (a)

Custo de fiscalização de partidas por veículo ano (b) Veículos*custo*ano (c )

351 R$ 1.250,00 R$ 438.750,00


Veículos articulados operacionais (h) Custo de fiscalização de partidas

por veículo ano (i) Veículos*custo*ano (j)

64 R$ 0,00 R$ 0,00

Veículos convencionais operacionais (k)

Custo de fiscalização de partidas por veículo ano (l) Veículos*custo*ano (m)

207 R$ 1.250,00 R$ 258.750,00

Diferença CSP - CCP R$ 180.000,00

24 No Relatório não foram apresentados cálculos relativamente automóveis, e portanto, consideramos que não foi projetada variação para este tipo de veículo.


24

Vistoria de Veículos


Veículos convencional (patrimoniais) (k)

Custo econômico com a vistoria de veículo ao ano (l) Veículos*custo*ano (m)

387 R$ 750,00 R$ 290.250,00


Veículos articulados (patrimoniais) (n)

Custo econômico com a vistoria de veículo ao ano (o) Veículos*custo*ano (p)

70 R$ 750,00 R$ 52.500,00

Veículos convencionais (patrimoniais) (q)

Custo econômico com a vistoria de veículo ao ano (r) Veículos*custo*ano (s)

228 R$ 750,00 R$ 171.000,00

Total CCP (t) R$ 223.500,00

Diferença CSP - CCP (u) R$ 66.750,00

Redução de custos de gestão: Fiscalização + Vistoria (v) R$ 246.750,00


Como se verifica na tabela acima, a fiscalização refere-se aos veículos operacionais. Estimou-se em 351 (a) o número de veículos operacionais convencionais no CSP, e em 207 (cg) no CCP. Já para os veículos articulados (d), tendo em vista novas tecnologias embarcadas, a fiscalização física de partidas e horários não se aplica (ee f). Estima-se que o custo de fiscalização de partidas, por veículo, por ano, é de R$ 1.250,0025 (b e h). Assim, com base nestas estimativas, calcula-se que, para a fiscalização dos veículos convencionais, o custo anual seria de R$ 438.750 (c) no CSP e de R$ 258.750 (i) no CCP. A diferença entre o CSP e o CCP (j) resulta no valor de R$ 180.000,00, que é a redução anual do custo da gestão da fiscalização.

Por outro lado, a vistoria refere-se aos veículos patrimoniais, isto é, a todos os veículos da frota, incluindo os reservas. Quanto ao número de veículos patrimoniais no CSP, estimou-se em 38726 (k). O número de veículos patrimoniais no CCP, dado pelo Relatório, é 70 (n): 64 operando + 6 reservas (cf. p. 22 e 52 do Relatório). Com base em Relatório Operacional da SPTrans, citado no Relatório (BID, 2014, p. 59), os autores apuraram que o custo com fiscalização de partidas é de R$ 750 por veículo patrimonial (i, o e r), por ano. Assim, calculou-se que, para a vistoria dos veículos patrimoniais no CSP, o custo anual seria de R$ 290.250 (m) e de R$ 223.500 (t) no CCP (incluindo, neste caso, veículos convencionais e articulados). A diferença entre o CSP e CCP (u) resulta no valor de R$ 66.750, que é a redução anual do custo da gestão da vistoria. Portanto, a redução do custo de gestão do sistema seria de R$ 246.750,00 ao ano (v).

f) Aumento da segurança viária e redução do número de acidentes

O aumento da segurança viária e, consequentemente, a redução do número de acidentes, é um dos efeitos projetados com a implantação do BRT. A medida da segurança

25 O Relatório não apresenta este dado. Reconstruindo o cálculo, com base nos elementos oferecidos pelo Relatório, inferimos este dado. 26O Relatório não traz este dado, apenas o número de veículos operacionais de 351. Considerando que no documento, em outros momentos o quantitativo de veículos reservas é de aproximadamente 10% aplicou-se este percentual para chegar ao número de veículos patrimoniais.


25

viária é calculada, didaticamente, em dois grandes passos. No quadro abaixo, um resumo do cálculo.

Quadro 14 - Segurança viária


Tipo de acidente (a)

Índice de acidente por 1 milhão de veículos por km - IPEA (b)

IAC (c) km ao ano (d)

Veículos tradicionais (e)

Vkm -Veículo-quilômetro ao ano (f)

IAC * Vkm (número de acidentes) - (g)

Custo dos acidentes - IPEA (h)

Acidentes*custo (i)

Sem vítima (a.1) 6,5 0,000006

5 76800 351 2695680

0 175,22 R$ 4.983,00 R$ 873.117,27

Com feridos (a.2) 1,98 0,000001

98 76800 351 2695680

0 53,37 R$

26.671,00 R$

1.423.550,33

Mortes (a.3) 0,07 0,000000

07 76800 351 2695680

0 1,89 R$

220.187,00 R$ 415.487,58

Total CSP (j) R$

2.712.155,19


Tipo de acidente (k)

Índice de Acidente por 1 milhão de veículos por km - IPEA (l)

IAC (m) km ao ano (n)

Veículos (BRT) (o)

Vkm -Veículo-quilômetro ao ano (p)

IAC * Vkm (número de acidentes) - (q)

Custo dos acidentes - IPEA (r)

Acidentes* custo (s)

Sem vítima (k.1) 6,5 0,000006

5 76800 64 4915200 31,9488 R$ 4.983,00 R$ 159.200,87

Com feridos (k.2) 1,98 0,000001

98 76800 64 4915200 9,73209

6 R$

26.671,00 R$ 259.564,73

Mortes (k.3) 0,07 0,000000

07 76800 64 4915200 0,34406

4 R$

220.187,00 R$ 75.758,42

Subtotal (t) R$ 494.524,02

Tipo de acidente (u)

Índice de Acidente por 1 milhão de veículos por km - IPEA (v)

IAC (w) km ao ano (x)

Veículos tradicionais (y)

Vkm -Veículo-quilômetro ao ano com o projeto (z)

IAC * Vkm (número de acidentes) -aa

Custo dos acidentes - IPEA (ab)

Acidentes* custo (ac)

Sem vítima (u.1) 6,5 0,000006

5 76800 207 1589760

0 103,33 R$ 4.983,00 R$ 514.915,32


26


Com feridos (u.2) 1,98 0,000001

98 76800 207 1589760

0 31,48 R$

26.671,00 R$ 839.529,68

Mortes (u.3) 0,07 0,000000

07 76800 207 1589760

0 1,11 R$

220.187,00 R$ 245.031,14

Subtotal (ad) R$

1.599.476,14

Total CCP (ae) R$

2.094.000,16

Diferença CSP - CCP (af) R$ 618.155,03


No primeiro passo, é medido o número e o tipo de acidente (ocorrências) na respectiva via. Além disso, identifica-se a probabilidade de ocorrências, permitindo projetar cenários de segurança viária: quanto mais provável a ocorrência de acidentes, mais insegura a via.A probabilidade de ocorrências, por sua vez, varia em função da grandeza veículos * km percorridos na via: quanto mais veículos * km percorridos na via, mais provável a ocorrência de acidentes.

Portanto, se dispusermos de i) um indicador da probabilidade de ocorrências, por veículos * km, e de ii) o número estimado de veículos * km que devem percorrer a via, num certo período de tempo t, podemos calcular quantos acidentes provavelmente ocorrerão naquela via, em t.

Segundo o Relatório (BID, 2014), o IPEA disponibiliza indicadores da probabilidade de ocorrências de acidentes, na forma de um índice que correlaciona a probabilidade dos eventos ao número de veículos * km, o índice de acidentes (IAC), conforme tabela abaixo.

Quadro 15 - Probabilidade de acidentes

Tipo de Acidente Número de acidentes para cada 1 milhão de veículos * km (IPEA)

IAC

Sem vítima 6,5 0,0000065

Com feridos 1,98 0,00000198

Com mortes 0,07 0,00000007


O número de veículos * km ao ano foi calculado da seguinte forma:tanto para o CSP, quanto para o CCP, projeta-se que serão percorridos, por veículo, 6.400 km, por mês27, o que equivale a 76.800 km, por ano. No CSP, 351 veículos estarão rodando. No CCP, estima-se que 271 veículos rodarão (64 BRTs e 207 convencionais). A diferença é de 80 veículos que rodarão a menos, no CCP. Serão, portanto, 80 * 76.800 = 6.144.000 veículos * km ao ano a menos, no CCP. A seguir, aplica-se o IAC, com os resultados demonstrados abaixo.

27 Conforme explicado anteriormente, não há, no Relatório, descrição do método utilizado para esta estimativa.


27

Quadro 16 - Probabilidade de acidentes no CCP

Tipo de Acidente IAC Número de veículos * km ao ano a menos, no CCP

Provável número de acidentes a menos, por ano, no CCP

Sem vítima 0,0000065 6.144.000 39,936

Com feridos 0,00000198 6.144.000 12,16512

Com mortes 0,00000007 6.144.000 0,43008


O segundo passo é calcular o quanto custa a insegurança viária. A estimativa, baseada nos indicadores de custos dos acidentes disponibilizados pelo IPEA (segundo o Relatório), está na segunda coluna da tabela abaixo, que também já apura quanto se deixaria de “gastar”, no CCP, anualmente. O total de gastos a menos com o projeto em função da segurança viária é de R$ 618.155,03.

Quadro 17- Resumo da segurança viária

Tipo de Acidente Custo dos acidentes

Número de acidentes a menos, por ano, no CCP

O que custaria a menos o CCP, por ano

Sem vítima R$ 4.983,00 39,936 R$ 199.001,09

Com feridos R$ 26.671,00 12,16512 R$ 324.455,92

Mortes R$ 220.187,00 0,43008 R$ 94.698,02

Total R$ 618.155,03


g) Redução de emissão de poluentes e melhoria de qualidade do ar

A redução da emissão de poluentes e melhoria da qualidade do ar é um dos efeitos projetados com a implantação do BRT. No quadro abaixo, um resumo do cálculo.

Quadro 18 - Resumo dos dados de qualidade do ar


Veículos convencionais (a) km ao mês (b)

km* veículos*mês (c)

km* veículos*ano (d)

Custo da poluição veículos convencionais (e)

351 6.400 2.246.400 26.956.800 R$3.722.204,92

Total CSP (f) R$3.722.204,92


Veículos articulados (g) km ao mês (h)

km* veículos*mês (i)

km* veículos*ano (j)

Custo da poluição veículos articulados (k)

64 6.400 409.600 4.915.200 R$678.692,63


28


Veículos convencionais (l) km ao mês (m)

km* veículos*mês (n)

km* veículos*ano (o)

Custo da poluição veículos convencionais (p)

207 6.400 1.324.800 15.897.600 R$2.195.146,49

Total CCP (q) R$2.873.839,12

Diferença CSP - CCP (r) R$848.365,79


Para calcular a poluição emitida em cada cenário, deve-se multiplicar os quilômetros rodados pelo custo da poluição por quilômetro rodado (R$/km). Os quilômetros rodados em cada cenário já foram calculados em outros efeitos e, assim, a questão central é identificar o custo da poluição por quilômetro.

Conforme o Relatório (BID, 2014), existem seis poluentes principais: monóxido de carbono (CO), dióxido de carbono (CO2), hidrocarbonetos (HC), óxido de nitrogênio (NOx), óxido de enxofre (SOx) e materiais particulados (MP) resultantes do atrito dos pneus com o solo28.

O quadro abaixo, apresentado no Relatório e com dados da Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental do Estado de São Paulo (CETESB), lista os padrões de emissão de gases tóxicos para veículos (automóveis e ônibus) na unidade de medida grama (g) por quilômetro (km):

Quadro 19 - Padrões de emissão de gases tóxicos

Item Auto Ônibus

g/ km g/km

CO 29,040 17,380

HC 2,550 3,530

Nox 1,070 18,540

Sox 0,000 0,820

CO2 342,450 146,900

Mat. Particulado 0,160 1,130

Fonte: Relatório (BID, 2014, p. 65).

A tabela abaixo, também com dados da CETESB, apresenta o custo de emissão de

gases poluentes e partículas sólidas (R$) por quilograma (kg).

Quadro 20 - Custo de emissão de gases poluentes

Item R$ / kg

CO 0,701

HC 3,105

Nox 3,589

Sox 13,660

CO2 0,112

Mat. Particulado 18,356

Fonte: Relatório (BID, 2014, p. 65).

28 Relatório (BID, 2014, p. 65).


29

O produto do volume de poluentes emitidos por tipo de veículos pelo custo de emissão de poluentes, ou seja, a primeira tabela multiplicada pela segunda tabela, é o custo da poluição por quilômetro rodado para automóveis e ônibus, conforme demonstra a tabela abaixo.

Quadro 21 - Custo da poluição

Item Auto (R$ / km) Ônibus (R$ / km)

CO 0,02037 0,01219

HC 0,00792 0,01096

Nox 0,00384 0,06654

Sox 0,00000 0,01120

CO2 0,03846 0,01650

Mat. Particulado 0,00294 0,02074

Total 0,07352 0,13813

Fonte: Relatório (BID, 2014, p. 66)

Nota-se que é necessária a conversão da unidade grama para a unidade quilograma,

assim, por exemplo, a fórmula utilizada para obter o custo da poluição de CO de ônibus por km é: 17,380/1000 * 0,701 = 0,01219. A soma do custo da poluição de cada poluente é igual a um fator que equivale ao custo da poluição por km por veículo, tendo-se que para automóveis é de 0,07352 e para ônibus é de 0,13813, conforme quadro abaixo.

No CSP, existem 351 (a) veículos convencionais que percorrem 6.400 km (b) por mês por veículo (dados já referidos no Relatório anteriormente). Assim, multiplicando o número de veículos pela quantidade de km percorrida, tem-se que são percorridos 2.246.400 km (c) por mês ou 26.956.800 km por ano (d). Multiplicando a quilometragem anual pelo custo da poluição por quilômetro de ônibus (0,13813 conforme quadro 18 acima29), encontra-se custo de poluição para veículos convencionais de R$ 3.722.204,92 (e; f), como está demonstrado no quadro nº 15.

Veículos articulados foram considerados como tendo o mesmo fator poluente que o de veículos convencionais. Assim, tem-se que no CCP existem 207 (l) veículos convencionais e 64 (g) veículos articulados que percorrem 6.400 km por mês (h;m) cada. Os veículos convencionais percorrem 1.324.800 km por mês (n) ou 15.897.600 km por ano (o). Multiplicando a quilometragem anual pelo custo da poluição por quilômetro (0,13813, vide nota 28), encontra-se um custo de poluição de veículos convencionais de R$ 2.195.146,49 por ano (p). O mesmo processo é realizado para os 64 veículos articulados, em quesão percorridos 409.600 km ao mês (i) ou 4.915.200 km ao ano (j). Neste caso, encontra-se um custo de poluição para veículos articulados de R$ 678.692,63 ao ano (k). Somando os custos de poluição de veículos articulados e convencionais, tem-se um custo de poluição total de R$ 2.873.839,12 ao ano (q), como é possível ver, também, no quadro nº18.

Assim, comparando-se o custo de poluição no CSP e no CCP, encontra-se uma redução no custo de emissão de poluentes de R$ 848.365,79 ao ano no CCP (r). No Relatório (BID, 2014), foram ignoradas as variações relativas aos veículos de transporte individual (carros, motos, etc.).

29 Os autores do Estudo recalcularam os valores do quadro 20 sem utilizar de arredondamentos, assim encontraram um custo total da poluição de ônibus de R$ 0,13808037. O Relatório arredonda o valor para R$ 0,13813. Para o cálculo demonstrado no quadro 17 foi utilizado o valor sem arredondamento.


30

h) Custos de investimento

Estes custos referem-se a obras civis (construção de viadutos, pavimentação, construção de passeios, etc.); sistemas e equipamentos e advindos da gestão do projeto (fortalecimento institucional, estudos ambientais, gerenciamento, etc.).

O custo com as obras civis, por sua vez, divide-se em custo com materiais (que o Relatório estima representar 60% do total do custo com as obras) e serviço (que o Relatório estima representar 40% do total do custo com as obras).

O cálculo dos custos econômicos parte dos custos apurados, para os itens acima, a preço de mercado. Estes custos foram apurados, com metodologias específicas no capítulo 2 do Relatório e não serão objeto de avaliação neste artigo. Dados estes custos, apura-se o valor econômico aplicando-se um fator de desconto (fator econômico) ao valor de mercado. Este fator econômico é diferente para diferentes itens dos custos. Para materiais, o Relatório estimou um fator de 0,7935 com base nas seguintes alíquotas30:

● ICMS: 12%; ● IPI: 5%; ● COFINS: 3%; e ● PIS: 0,65%.

De modo análogo, para serviços, o Relatório estimou um fator de 0,9135. Assim, o fator econômico para as obras civis foi calculado como:

(0,6 * 0,7935) + (0,4 * 0,9135) = 0,8415

De modo análogo, para sistemas e equipamentos, o Relatório (BID, 2014) estimou um fator de 0,9135. Aplicados os fatores aos itens do custo, estimados no capítulo 2 do Relatório chega-se ao resultado de R$ 290.937.738,02 no horizonte temporal do projeto. Custos com desapropriações, estimados no projeto em R$ 5.000.000, assim como os custos econômicos com aquisição de material rodante, estimados em R$ 53.851.141,88, também foram computados e compõem o resultado acima31.

1.2.4 Fluxo de Caixa

Uma vez identificados, quantificados e monetizados todos os efeitos do projeto, calcula-se o “efeito líquido” do projeto, isto é, se o projeto, do ponto de vista socioeconômico, tem efeito positivo ou negativo. O Relatório (BID, 2014) adota a ferramenta fluxo de caixa para isto.

O fluxo de caixa em uma análise socioeconômica é a representação de todos os efeitos positivos (benefícios) e negativos (custos) ao longo do tempo do projeto do ponto de vista da sociedade. O fluxo de caixa acumulado (soma de todos os resultados anuais) será positivo se os benefícios forem maiores que os custos e, por conseguinte, será negativo, se os custos gerados forem superiores aos benefícios.

30 Como “os impostos incidentes variam de produto para produto” (Relatório, BID, 2014, p. 68), não é possível determinar, sem mais detalhes, a memória de cálculo utilizada e sua ponderação. 31 Uma síntese destes dados é apresentada nas páginas. 68 e 69 do Relatório (BID, 2014).


31

Um aspecto importante a ser destacado quando se trabalha com um fluxo de caixa é que o valor da moeda muda ao longo do tempo. Receber 1.000 reais hoje (em 2018, por exemplo) é menos vantajoso do que ter recebido estes 1.000 reais no ano 2000; assim como receber este mesmo valor nominal agora é mais vantajoso do que em 2030.

Para analisar o resultado final de um projeto e, também, possibilitar sua comparação com outros, deve-se estimar todos os valores com base num mesmo momento no tempo, sendo o mais comum usar como referência o tempo presente, isto é, o valor presente (VP). Alternativamente, projeta-se os valores, em alguns casos, para tempos futuros (VF). Assim, no fluxo de caixa, o resultado anual encontrado em moeda corrente (os efeitos positivos menos os efeitos negativos neste período) deve ser transformado em valores presentes.

Para se trazer um montante futuro para valor presente se deve utilizar uma taxa de desconto, que é uma taxa que busca “corrigir” o valor ao longo do tempo, a qual não é a mesma para todas as situações, variando, por exemplo, de país para país. Na perspectiva financeira, fatores econômicos, como inflação, taxa de juros, riscos e alternativas de investimento influenciam esta taxa. Do ponto de vista público a taxa de desconto, também chamada de taxa social de desconto “é aquela que expressa a disposição da sociedade em se sacrificar no presente para a realização de investimentos, em função de benefícios futuros” (ENAP, 2016, p.18).

As figuras de mérito ou critérios de investimento, por sua vez, são indicadores úteis para a tomada de decisão de execução de um projeto ou de comparação entre projetos. Apesar de o valor presente líquido (VPL) ser o critério de investimento mais completo, também existem outros critérios de investimento, como, por exemplo, a taxa interna de retorno (TIR), a relação benefício/custo socioeconômico e o payback.

O ideal é que uma combinação entre todas as figuras de mérito seja elaborada e analisada quando da avaliação ou parecer final sobre um investimento ou comparação de projetos. A seguir o conceito de cada figura é detalhado.

a) Valor presente líquido socioeconômico

A soma de todos os VP anuais do fluxo de caixa é igual ao valor presente líquido (VPL). VPL é o principal critério para decisão de um investimento. Assim, quanto maior o VPL, maior o retorno do investimento, sendo que se:

VPL > 0: o projeto tem um resultado socioeconômico positivo, o investimento é recomendável deste ponto de vista;

VPL = 0: o projeto tem resultado socioeconômico neutro;

VPL < 0: o projeto tem um resultado socioeconômico negativo, o investimento não é recomendável deste ponto de vista.

b) Taxa interna de retorno (TIR)

A taxa interna de retorno é exatamente a taxa que anula o VPL, ou seja, a taxa de desconto que se usada gera um VPL neutro ou de valor zero. Em outras palavras, esta taxa equilibraria todos os benefícios socioeconômicos e todos os custos socioeconômicos. A TIR pode ser utilizada para se comparar com outros projetos, do ponto de vista socioeconômico. Assim, se há um conjunto de projetos, pode-se usar a TIR de cada um deles para compará-los entre si do seguinte modo: se o projeto A tem a TIR maior do que a do projeto B, do ponto de vista socioeconômico, o projeto A é preferível ao projeto B.


32

Em uma análise estritamente financeira, a TIR encontrada é confrontada com o custo de oportunidade do capital, ou seja, caso a TIR seja um valor maior que a taxa de atratividade mínima, o projeto se justifica, por outro lado, se a TIR for menor que esta taxa, o projeto não deveria ser executado. Em uma análise socioeconômica, diferentemente, a TIR pode ser confrontada com uma taxa de atratividade mínima determinada a partir do custo de oportunidade social, não necessariamente idêntica ao custo de oportunidade do capital.

c) Payback socioeconômico

O Payback socioeconômico consiste no tempo de recuperação dos custos socioeconômicos. Em outras palavras, o payback demonstra em quanto tempo os benefícios socioeconômicos gerados se equivalerão aos custos socioeconômicos ocorridos. Por exemplo, o payback de um investimento inicial de R$ 100.000 que retorne R$ 25.000 ao ano é igual a 4, pois em quatro anos o investidor terá seu investimento inicial de volta. Note-se que, neste exemplo, para facilitar o entendimento, não foi considerado o valor do dinheiro no tempo.

d) Relação benefício/custo socioeconômico

A relação benefício/custo socioeconômico demonstra a relação entre os benefícios e os custos socioeconômicos do projeto em valores presentes. Os benefícios superam os custos do projeto se a razão benefício/custo (relação B/C) for maior que um.

Na tabela abaixo, o fluxo de caixa detalhado do Relatório (BID, 2014) é apresentado. Cada linha do fluxo de caixa representa um ano do projeto com seus respectivos benefícios diretos, indiretos e custos, gerando um resultado anual. Na penúltima linha todos os valores são somados, considerando seu valor nominal (desconsiderando o valor da moeda no tempo). Na última linha os valores são trazidos a valor presente.

Quadro 22 - Fluxo de caixa socioeconômico

Ano

Benefícios Diretos Benefícios Indiretos Custos

Fluxo de Caixa Econômico

Economia de Tempo -

Usuários de Transporte

Público

Economia de Tempo - Usuários de Transporte Particular

Redução do Custo

Econômico de

Transporte

Manutenção do Sistema

Viário

Eficiência de

Gestão

Custos Econômicos

com Acidentes

Ganhos em Emissão de Poluentes

Implantação do Corredor

2015 0 0 0 0 0 0 0 160.015.756 -160.015.756

2016 0 0 0 0 0 0 0 130.921.982 -130.921.982

2017 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2018 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2019 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2020 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2021 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2022 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2023 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2024 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773


33

Ano

Benefícios Diretos Benefícios Indiretos Custos

Fluxo de Caixa Econômico

Economia de Tempo -

Usuários de Transporte

Público

Economia de Tempo - Usuários de Transporte Particular

Redução do Custo

Econômico de

Transporte

Manutenção do Sistema

Viário

Eficiência de

Gestão

Custos Econômicos

com Acidentes

Ganhos em Emissão de Poluentes

Implantação do Corredor

2025 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2026 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2027 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2028 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 43.778.387 35.322.387

2029 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2030 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2031 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2032 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2033 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2034 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2035 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2036 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2037 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2038 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2039 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2040 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 43.778.387 35.322.387

2041 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2042 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2043 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2044 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2045 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 0 79.100.773

2046 54.722.736 20.112.760 2.417.380 134.627 246.750 618.155 848.366 -49.762.751 128.863.524

Soma 1.641.682.078 603.382.788 72.521.390 4.038.820 7.402.500 18.544.6

51 25.450.974 328.731.761 2.044.291.440

VPL (6%) 670.389.125 246.394.393 29.614.474 1.649.272 3.022.848

7.572.801 10.393.033 288.753.403 680.282.543

Fonte: Relatório, p. 74

A partir do fluxo de caixa socioeconômico, o Relatório (BID, 2014) calculou as principais figuras de mérito, com o resultado demonstrado a seguir:

● VPL: R$ 680.282.543 (com uma taxa de desconto de 6%) ● TIR: 23,75% ● Relação B/C: 3,3559


34

A forma mais prática e rápida de calcular o VPL e a TIR é utilizar uma planilha eletrônica. Para calcular a TIR no Excel® edição 2007 se deve utilizar a fórmula “TIR”, selecionar a matriz de referência, ou seja, as células da coluna “Fluxo de Caixa Econômico” dos anos de 2015 a 2046; e após colocar um número que se estima ser próximo do resultado da TIR, quando este número não for especificado, utiliza-se como padrão o valor de 0,1 (10%) que foi o utilizado neste Estudo. Assim, encontra-se o valor da TIR, que neste caso foi exatamente os 23,75% apresentados no Relatório (BID, 2014).

O VPL também pode ser calculado no Excel® a partir da fórmula “VPL”. Primeiramente, seleciona-se a taxa de desconto do período (neste caso 0,6 ou 6%) e após a matriz de referência, ou seja, as células da coluna “Fluxo de Caixa Econômico” dos anos de 2015 a 2046. O VPL por ser um cálculo menos complexo do que o da TIR, também pode ser calculado “manualmente”. Assim, devem-se somar os valores presentes de cada ano de análise. Para trazer a valor presente se utiliza a seguinte fórmula:

𝑉𝑃 = 𝑉𝐹

(1 + 𝑖)𝑛

Onde, VP = valor presente, VF = valor futuro, i = taxa de desconto, n = período a ser descontado.

Assim, por exemplo, o valor do ano de 2015 é trazido a valor presente com a seguinte fórmula:

𝑉𝑃 = −160.015.756

(1 + 0,06)1= −150.958.260,38

Nota-se que neste cálculo, o “i” será 0,06 e refere-se à taxa de desconto e o “n” é 1, pois queremos trazer a valor presente, considerando o ano de 2014 como tal. Já para trazer a valor presente o ano de 2046 ter-se-ia a seguinte fórmula:

𝑉𝑃 = 128.863.524

(1 + 0,06)32= 19.968.356,21

Nota-se que neste cálculo, o “i” também é 0,06, entretanto o “n” é 32, pois o ano de 2046 está 32 anos distante do ano presente. Assim, somando-se todos os valores presentes, encontra-se o valor presente total do projeto. Refazendo o cálculo, foi encontrado um valor de R$ 680.282.539,32 tanto utilizando a fórmula do Excel® quanto utilizando a soma dos valores presentes. A pequena diferença de R$ 3,62 provavelmente deva-se a arredondamentos.

O cálculo da relação B/C é simples. Devem-se somar todos os benefícios (trazidos a valores presentes) e dividir pelos custos também trazidos a valores presentes. Assim, somando-se a última linha dos benefícios diretos e indiretos do Quadro 22 e dividindo pela mesma linha dos Custos encontra-se o resultado de 3,3559.

Pode-se identificar que o projeto possui um VPL positivo de R$ 680.282.543,00, considerando a taxa de desconto utilizada (6%)32. Ou seja, ao longo dos 30 anos do projeto, o retorno socioeconômico seria de aproximadamente 680 milhões de reais em valores presentes

32 O Relatório diz que os valores presentes são trazidos a valor presente a uma taxa de desconto de 5,5% ao ano, em concordância com a metodologia preconizada em projetos similares (p.70 do Relatório). Entretanto, ao realizar os cálculos utiliza-se de uma taxa de 6% ao ano, provavelmente oriunda de um arredondamento.


35

(trazidos para 2014, ano de realização do estudo). A TIR calculada no estudo é de 23,75%. Comparando a TIR encontrada com a taxa de desconto de 6%, por hipótese a taxa mínima de atratividade de um projeto, tem-se que a TIR é bastante atrativa.

Além disso, conforme contextualizado no estudo, existem poucos projetos no Brasil com retorno socioeconômico próximo a 20% ao ano. A relação custo benefício demonstra que os benefícios superam os custos em aproximadamente 3,36 vezes. O tempo de recuperação dos investimentos (payback) não foi calculado no estudo. Por fim, considerando as figuras de mérito apresentadas no Relatório (BID, 2014), o projeto se mostra socioeconomicamente viável.

1.2.5 Análise de Sensibilidade

Um estudo de viabilidade econômica é composto em sua maior parte por projeções de valores e estimativas. Assim, mesmo que estas estimativas sejam realizadas com base em dados confiáveis, há probabilidade não desprezível de variações. A análise de sensibilidade de um projeto expressa o impacto que as mudanças de cenários mais otimistas ou pessimistas (ou seja, alterações em variáveis importantes) têm sobre o projeto. Também ajuda a identificar riscos e verificar seus impactos no projeto como um todo.

No Relatório, foi realizada análise de sensibilidade considerando uma variação (tanto positiva quanto negativa) de 25% nas variáveis de custos de implantação (investimento) e da demanda transportada pelo corredor, conforme quadro a seguir:

Quadro 23 - Análise de sensibilidade

% Investimentos

-25 -20 -15 -10 -5 0 5 10 15 20 25

Demanda

-25 25,97 24,48 23,15 21,95 20,86 19,87 18,97 18,13 17,36 16,65 15,98

-20 27,03 25,49 24,11 22,87 21,75 20,72 19,78 18,92 18,12 17,38 16,69

-15 28,06 26,47 25,05 23,77 22,61 21,55 20,57 19,68 18,86 18,09 17,38

-10 28,88 27,25 25,79 24,48 23,29 22,2 21,2 20,29 19,44 18,66 17,93

-5 29,87 28,19 26,69 25,33 24,1 22,98 21,96 21,01 20,14 19,34 18,59

0 30,82 29,1 27,56 26,16 24,9 23,75 22,69 21,72 20,83 20 19,23

5 31,69 29,92 28,34 26,91 25,62 24,44 23,36 22,36 21,44 20,59 19,8

10 32,6 30,79 29,17 27,7 26,38 25,17 24,06 23,04 22,1 21,23 20,42

15 33,37 31,53 29,87 28,38 27,02 25,79 24,66 23,62 22,66 21,77 20,94

20 34,17 32,28 30,59 29,07 27,69 26,43 25,27 24,21 23,23 22,32 21,47

25 35,02 33,1 31,37 29,81 28,4 27,11 25,93 24,84 23,84 22,91 22,05

Fonte: Relatório, (BID, 2014, p. 78)


36

A análise de sensibilidade trabalha com diferentes cenários. Na tabela do Relatório as variações no projeto foram traduzidas pelo valor da TIR em diferentes cenários relativos à variação de investimento e demandas. Nota-se que em todos os cenários apresentados, inclusive no pior cenário onde a TIR é de 15,98%, o projeto continua viável socioeconomicamente. Ou seja, considerando a taxa de desconto de 6%, em todos cenários, o valor da TIR é bem superior ao parâmetro de referência. Até mesmo no pior cenário com uma redução de 25% na demanda e no valor dos investimentos.

1.2.6 A Viabilidade Financeira

Para se chegar ao fluxo de caixa do empreendimento, o Relatório (BID, 2014) apresenta os seguintes passos principais: projeção da demanda; projeção da receita e cálculo de impostos; custos de investimento, depreciação e amortização; e custos e despesas operacionais.

Referente às projeções realizadas e a elaboração do fluxo de caixa, os seguintes pontos foram considerados: os valores se encontram em moeda constante, com base nos preços de dezembro de 2013; os preços correspondem a preços de mercado; não foram considerados financiamentos para elaboração do fluxo de caixa de proposta; e o horizonte de análise foi de 30 anos de operação, contados a partir da data de conclusão das obras em 2016.O quadro abaixo o fluxo de caixa financeiro é apresentado.

Quadro 24 - Fluxo de caixa financeiro

Ano

Entrada de Caixa Desembolsos

Investimentos

Fluxo de Caixa

Econômico Arrecadação

Tarifária ISS Custos

Variáveis Mão de

Obra Demais Custos

Resultado Operacional

Implantação do

Corredor

2015 0 0 0 0 0 0 0 0

2016 0 0 0 0 0 0 67.141.250 -67.141.250

2017 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2018 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2019 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2020 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2021 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2022 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2023 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2024 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2025 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2026 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2027 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2028 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 43.617.000 -37.703.678

2029 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322


37

Ano

Entrada de Caixa Desembolsos

Investimentos

Fluxo de Caixa

Econômico Arrecadação

Tarifária ISS Custos

Variáveis Mão de

Obra Demais Custos

Resultado Operacional

Implantação do

Corredor

2030 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2031 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2032 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2033 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2034 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2035 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2036 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2037 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2038 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2039 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2040 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 43.617.000 -37.703.678

2041 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2042 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2043 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2044 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2045 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 0 5.913.322

2046 27.808.145 556.163 8.605.677 10.109.459 2.623.524 5.913.322 -51.119.922 57.033.244

Soma 834.244.358 16.684.887 258.170.306 303.283.776 78.705.720 177.399.669 103.255.328 74.144.341

VPL (8%) 268.396.840 5.367.937 83.059.710 97.573.818 25.321.558 57.073.818 73.954.365 -16.880.547

Fonte: Relatório (BID, 2014, p. 87)

A tabela acima apresenta o fluxo de caixa do empreendimento. A primeira coluna representa os 30 anos do empreendimento; a segunda a entrada de caixa, por meio da arrecadação tarifária; da terceira à sexta coluna estão apresentados os desembolsos (saídas de caixa): impostos, custos variáveis, mão de obra e outros custos; a sétima coluna é resultado operacional (coluna 2 menos colunas 3,4,5 e 6); a oitava coluna mostra os investimentos; e a última coluna demonstra o saldo final de cada ano do empreendimento. A penúltima linha é o somatório de todos os anos anteriores a preços nominais e a última linha são estes valores trazidos a valores presentes. Foi utilizada uma taxa de desconto de 8% neste projeto33.

O resultado nominal do projeto é de R$ 74.144.341,00, mas o resultado do VPL é de R$ -16.880.547,00. Considerando isto, o projeto seria negativo financeiramente, entretanto, por ser positivo socioeconomicamente seria justificável sua execução pelo setor público e, se

33 A razão para adoção desta taxa de desconto no projeto, que é calculada por meio do Custo Médio Ponderado do Capital (Weighted Average Cost of Capital - WACC), não foi detalhada no Relatório.


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executado pela iniciativa privada, um subsídio ou uma compensação financeira maior ao parceiro privado seria justificável.

2 AVALIAÇÃO DO RELATÓRIO

Na seção 1, apresentou-se os elementos do Relatório. A seguir, apresenta-seuma

avaliação crítica, baseada na descrição dos elementos do Relatório.

Em relação à estimativa de demanda, para a definição da proporção entre a demanda integrada e a demanda geral foram considerados outros projetos semelhantes, de BRTs, como visto. Nesses projetos, a proporção estimada variava entre 70% e 95%. Eles foram avaliados pelos autores do Relatório (BID, 2014), que adotaram o percentual mais otimista, de 70%.

Note-se que o otimismo na projeção é inversamente proporcional ao percentual adotado isto é, ao adotar o percentual de 70% como proporção (e não de 95%, por exemplo), conclui-se que a demanda total émaior do que seria se fosse utilizadoo percentual de 95%, um cenário mais pessimista. Assim, se o Relatório (BID, 2014) adotasse como proporção entre a demanda integrada e a demanda total o percentual de 95% - o percentual mais pessimista - isto implicaria estimar a demanda total em 94.986,52 e não nos 128.910 passageiros por dia da estimativa feita, conforme ilustrado na figura abaixo.

Figura 3 - Cenários para estimativa da demanda total

Cenário otimista (adotado) Cenário pessimista

90.237,2 -------------------------- 70% x -------------------------- 100% x = 128.910

90.237,2 -------------------------- 95% x -------------------------- 100% x = 94.986,52


Os autores do Relatório (BID, 2014) fizeram uma Análise de Sensibilidade, com variações de - 25% (cenário pessimista) a + 25% (cenário otimista) na demanda total. Como a Análise de Sensibilidade, por sua vez, no seu quadrante pessimista, aponta para demanda total de 96.682,5 passageiros por dia, tem-se uma projeção ligeiramente menos pessimista do que aquela resultante da estimativa dos 95%. Em síntese, o cenário mais pessimista da Análise de Sensibilidade não é suficientemente conservador para compensar a escolha otimista do critério dos 70%. Seria recomendável, neste caso, aprofundar os estudos sobre a proporção a ser utilizada na estimativa.

Este parece ser um ponto de atenção importante sobre as conclusões do Relatório.Destaca-se também que considerando que a taxa de desconto é de 6%, em todos cenários, o valor da TIR é bem superior ao parâmetro de referência, até mesmo no pior cenário com uma redução de 25% na demanda e no valor dos investimentos, o que demonstra um otimismo grande em relação ao efeito socioeconômico do projeto.

Em relação ao processo de identificação dos efeitos para fins de análise econômica de projetos, espera-se que o pesquisador utilize várias fontes de conhecimento. São escassas as evidências no Relatório (BID, 2015) de que este tenha sido o caso, indicando possibilidades de melhoria.

São alguns exemplos de práticas importantes na identificação de efeitos de projetos:


39

● A verificação de efeitos de outros projetos similares já implementados; ● A identificação dos objetivos pretendidos pelo projeto descritos no projeto técnico/básico; ● O conhecimento e experiência de especialistas; e ● A revisão da literatura dos possíveis efeitos de tipos de projetos similares.

Quanto à revisão da literatura dos efeitos de projetos de transportes, há uma vasta pesquisa sobre o tema. O IPEA, por exemplo, resume, conforme quadro a seguir, uma série de estudos já realizados:

Quadro 25 - efeitos ambientais e externos do transporte

Bovy (1990) Button (1993) Miller & Moffet (1993)

Verhoef (1994) Litman (1996)

Poluição do ar

Ruído Solo

Lixo sólido Acidentes

Energia Paisagem

Poluição do ar

Água Solo

Lixo Sólido Acidente

Ruído Destruição urbana Congestionamento

Energia

Congestionamento Estacionamento

Vibração Acidentes

Ruídos Poluição do ar

Poluição da água Perda de solo Construções

históricas Valor da

propriedade Expansão urbana

Congestionamento

Acidentes Poluição

Ruído Estacionamento

Recursos naturais Lixo

Efeito “barreira” Impacto visual Perturbação do

tráfego

Acidentes

Congestionamento Estacionamento

Uso do solo Valor da terra Poluição do ar

Ruído Recursos Naturais Efeito “barreira” Poluição da água

Lixo tóxico

Fonte: IPEA (2003, p.10)

O BID (2010), por sua vez, indica os tipos de estudos feitos nos diferentes países e em

relação a diferentes efeitos de investimentos de transportes, conforme quadro abaixo. Para os países pesquisados e por tipo de efeito tem-se a existência de avaliação monetária (M), avaliação qualitativa (Q) e não avaliado (.).

Quadro 26 - Tratamento da avaliação de efeito em avaliações de investimentos em transportes

África do Sul

Alemanha Austrália Canadá Estados Unidos

França Inglaterra Japão México Nova

Zelândia Suécia

Acidentes M M M M M M M M M M M

Ruído Q M Q M Q M Q M . M M

Vibrações . . Q . Q . . . . Q .

Poluição local do ar Q M . Q Q M Q M Q M M

Poluição geral (CO2) . M M Q Q M Q M Q M M

Poeira . M Q . Q M . . . M M

Poluição da água Q . Q . Q . Q . Q Q Q

Impactos ecológicos Q Q Q . Q Q Q Q Q Q Q

Impacto visual Q Q Q . Q Q Q . . Q Q


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África do Sul

Alemanha Austrália Canadá Estados Unidos

França Inglaterra Japão México Nova

Zelândia Suécia

Efeitos da remoção da vegetação Q M Q . Q . Q . . Q Q

Acesso a serviços Q . Q . Q Q . . Q . Q

Impactos sobre emprego Q M Q M Q Q . . Q . Q

Impactos sobre agricultura Q . . . Q . . . Q . .

Compensação Q M . Q Q . Q . Q Q Q

Alinhado com outras estratégias Q Q Q . Q . Q . Q Q .

Operações urbanas Q Q Q . Q . . Q . Q

Renovação urbana . Q . Q . Q . . . .

Legenda: M = Avaliação monetária, Q = avaliação qualitativa, = ‘não avaliado’.

Fonte: BID (2010, p. 21)

No Relatório (BID, 2014), o valor econômico do tempo em transporte foi estimado segundo três áreas de influência: entorno da extensão, área de influência direta e área de influência indireta ou a parte sudeste da Região Metropolitana de Fortaleza. Considerou-se como valor econômico do tempo de transporte o correspondente a 30% do valor da hora produtiva. Contudo, não se encontra no Relatório (BID, 2014)uma justificativa para esta premissa.

Adicionalmente, argumenta-se que, como não existem estimativas específicas para determinar o ganho de velocidade no sistema, adota-se como parâmetro que o ganho de tempo do transporte individual seria equivalente a 15% do tempo ganho pelo usuário do transporte coletivo. Avalia-se que seria uma melhoria para o Relatório (BID, 2014) fundamentar a adoção destes parâmetros, possivelmente a partir de informações como as indicadas no quadro a seguir.

Quadro 27 - Valores do tempo em avaliações de impacto feitas em alguns países

Valor do tempo

(R$ por veíc.hora)

Brasil (estimativas) 7,5 (em média)

França 12,9 (para lazer) – 45 (uso profissional)

Reino Unido 15 (para lazer) – 42,6 (uso profissional)

Japão 41,4

Alemanha 8,4 (para lazer) - 40.2 (uso profissional)

México 2 (motoristas)

1,2 (passageiros)

África do Sul 7,5 (para laser) – 20 (uso profissional)

Fonte: adaptado de VERON, 2010.

A redução do tempo de viagem é um dos principais, se não o mais importante benefício a ser identificado e mensurado em projetos de transportes. Conceitualmente,


41

entende-se por valor de economia de tempo de viagem como o “valor monetário que os indivíduos alocam a uma economia de tempo de viagem, para um dado propósito e sob dadas circunstâncias de viagem”34. Por exemplo, Dos Santos, (2012) identificou pelos menos 5 métodos possíveis para se mensurar o benefício redução do tempo gasto em transporte, métodos cujos resultados podem variar em até 69%, conforme o autor35. O que demonstra a grande variação de resultados de um Estudo de Viabilidade Econômica de Projetos, conforme o critério e o método utilizado nos cálculos dos custos e dos benefícios.Questiona-se qual seria o método adequado a ser empregado. São algumas questões abertas a partir do Relatório.

No que tange ao cálculo do aumento da segurança viária, o Relatório (BID, 2014) apresenta a seguinte fórmula como parte da metodologia para mensuração deste efeito:

Figura 5 - Fórmula para cálculo da redução de acidentes

𝑅𝐴 = (𝐼𝐴𝐶 ∗ 𝑉 𝑘𝑚 𝑐𝑠𝑝 ∗ 𝑂 𝑐𝑠𝑝) − (𝐼𝐴𝐶 ∗ 𝑉 𝑘𝑚 𝑐𝑐𝑝 ∗ 𝑂 𝑐𝑐𝑝) onde: 𝑅𝐴: redução de acidentes

𝐼𝐴𝐶: índice de acidentes 𝑉 𝑘𝑚: veículo-quilômetro ao ano 𝑐𝑠𝑝: cenário sem projeto 𝑂: taxa de ocupação do veículo 𝑐𝑐𝑝: cenário com projeto

Fonte: Elaboração própria, adaptada do Relatório (2014, p. 60).

Entretanto, não foi identificado o uso da taxa de ocupação no cálculo do Relatório. Porém, como a diferença entre o CCP e o CSP é o número de ônibus e veículos articulados (os veículos individuais não foram calculados) é possível que haja uma diferença na taxa de ocupação entre o cenário com projeto e sem projeto, o que impactaria a redução nos acidentes. Este não é explorado no relatório.

Além disso, ainda sobre o tema da segurança viária, outros pontos geram questionamentos. Por exemplo, a velocidade média dos veículos no CCP é mais alta do que no CSP. Será que uma velocidade maior não ocasionaria mais acidentes? Ou, pelo menos, acidentes mais graves? Ou então, com uma pista mais conservada, não haveria uma redução dos acidentes? Há influência da qualidade da pista sobre a probabilidade de acidentes? Outro ponto que chama atenção é que os dados do IPEA utilizados no Relatório são para veículos em geral (carro, moto, ônibus, etc.), enquanto que o Relatório os utiliza apenas para a análise de ônibus. Será que a proporcionalidade dos dados pode ser mantida ou devem ser feitas considerações? Estas questões não são abordadas no Relatório.

Como já comentado na introdução deste artigo, o Relatório (BID, 2014) utiliza-se, por vezes, de arredondamentos matemáticos. Avaliamos que ao trabalhar intercambiando grandezas como minutos e anos, por exemplo, deve-se evitar ao máximo o uso de aproximações. Ao mudar-se um número inicial e retirar as casas decimais do mesmo, tem-se como consequência que o cálculo final, principalmente no fluxo de caixa (onde se é multiplicado pelo tempo do projeto, 30 anos), pode acabar revelando diferenças significativas.

Por fim, também pode ser destacado o cálculo do fluxo de caixa do empreendimento, ou seja, a análise financeira. Os autores deste artigo, ao procurarem reproduzir e recalcular o fluxo de caixa financeiro do Relatório (BIF, 2014), encontraram algumas diferenças

34 (Arruda (1998) apud dos Santos (2012, p. 34) 35 ver. BID (2014 p. 72).


42

quantitativas. Nota-se que apenas diferenças importantes foram consideradas, sendo uma das principais uma diferença na arrecadação tarifária e no reinvestimento da frota veicular.

Em relação à arrecadação tarifária, identifica-se que não foram considerados os valores financeiros que seriam arrecadados no sentido de volta de origem e destino lindeiros36. Dada esta desconsideração, apurou-se no Relatório um valor de arrecadação diária de R$ 90.286,19, ao passo que se os valores forem incluídos no cálculo, apura-se um valor diário de R$ 112.857,75. Para encontrar o valor anual, multiplica-se o valor diário encontrado pelo número de dias úteis, assim, o Relatório demonstra uma arrecadação anual de R$ 27.808.145,26. Considerando o ajuste apurado pelos autores deste estudo, encontra-se uma arrecadação anual de R$ 34.760.188,42. Em síntese, a diferença encontrada é de R$ 6.952.041,90 para cada ano de arrecadação.

Outro ponto identificado na arrecadação tarifária, como pode perceber-se no parágrafo anterior, foi que o Relatório considerou no cálculo de sua receita apenas os dias úteis do ano (aproximadamente 308 dias) e desconsiderou a arrecadação em domingos e feriados. Projetando a arrecadação dos dias não calculados, os autores deste texto chegaram a um valor de R$ 1.322.619,79.37

Com relação aos pontos levantados acima, nota-se que existe uma arrecadação tarifária subestimada, o que implica que o projeto teria sua rentabilidade igualmente subestimada. Num contexto de negociação para execução do projeto com o setor privado, isto poderia significar maior aporte de recursos públicos ou tarifas maiores.

Em relação ao reinvestimento da frota veicular, ao representar o valor investido a cada 12 anos (que é o período indicado no Relatório que a frota de ônibus deve ser reinvestida) utiliza-se o valor usado no fluxo de caixa socioeconômico (R$ 43.617.000,00) e não utilizando o valor a preço de mercado (R$ 54.521.250,00), o qual deveria ser usado em uma análise financeira. Verifica-se que subestimar os custos de reinvestimento, ao contrário do observado em relação à arrecadação tarifária, implica superestimar a rentabilidade do projeto.

O quadro abaixo demonstra o resultado encontrado pelos autores deste artigo comparado com os resultados do Relatório (BID, 2014).38

36 Vide campo da penúltima linha e última coluna da Tabela 4.1 - Síntese da Demanda Distribuída por Estrutura Tarifária do Relatório (p.83). Aparentemente, há um esquecimento, visto que o campo total onde os valores que deveriam ser multiplicados está em branco, sem o zero contábil presente nos demais campos da tabela. Não encontramos, no Relatório, justificativa para isto. 37 Este cálculo foi realizado da seguinte forma, tendo como base a Tabela 4.1 - Síntese da Demanda Distribuída por Estrutura Tarifária do Relatório (p.83): utilizou-se um valor de passagem 0,60 centavos a menos (tarifa social), conforme indicado no Relatório e uma demanda de 25% da de um dia útil normal. Encontrou-se R$ 23.203,86 de arrecadação diária, que multiplicada por 57 dias (365 dias de um ano menos 308 dias úteis), encontrou-se o valor anual referido. 38 No recálculo com correções os autores optaram em não utilizar os valores referente a arrecadação nos domingos e feriados, considerando no cálculo a diferença encontrada referente aos valores financeiros que seriam arrecadados no sentido de volta de origem e destino lindeiros e foram desconsiderados no Relatório e a correção referente ao reinvestimento da frota. Caso fosse utilizado os valores projetados na arrecadação de domingos e feriados encontra-se um VPL de R$ 60.242.207,00.


43

Quadro 28 - Comparação entre VPL e TIR

Fluxo de Caixa Financeiro VPL (taxa de desconto de 8%)

TIR

Recálculo com correções 47.731.943 20,38%

Relatório -16.880.547 4,73%


O recálculo apresenta um VPL líquido de R$ 47.731.943,01. Nota-se que a diferença entre os dois cálculos é de quase 65 milhões de reais. Assim, segundo o recálculo, o projeto é mais atrativo ao setor privado do que o indicado pelo Relatório. Esta diferença, em uma negociação entre o ente público e o privado, se deixada de lado ou não identificada, poderia, por exemplo, elevar desnecessariamente a remuneração do ente privado pelo ente público. Isto reforça a importância de revisões criteriosas a fim de preservar o interesse público na execução de projetos.

Por fim, convém frisar, todas as considerações críticas foram feitas sem acesso aos autores do estudo original e as memórias detalhadas de cálculo. Os autores deste artigo tentaram sem sucesso este contato.

CONCLUSÃO

Este estudo de caso descreveu e avaliou o Relatório de Custos, Benefícios e

Viabilidade Econômico/Financeira do projeto Linha 4 do BRT de Fortaleza. Deste modo, com base num caso concreto, indicou como se pode elaborar e avaliar um estudo de viabilidade econômica de projeto.

O Relatório analisado traz importantes elementos a serem estudados, sendo de grande valor para o processo de tomada de decisão. Entretanto, identificou-se ao longo deste estudo de caso determinados pontos em que o Relatório pode ser aprimorado, quer pela adoção de maior precisão nos cálculos, quer por melhor fundamentação dos dados iniciais das estimativas e dos métodos e parâmetros adotados.

O presente artigo apresenta limitações, algumas delas resultantes da falta de acesso às planilhas de cálculo dos autores do Relatório. Entretanto, considerada a restrição exposta, os autores buscaram, ao descrever os cálculos de efeitos socioeconômicos e o fluxo de caixa do projeto e, também, ao caracterizar e avaliar os elementos do Relatório, contribuir para o uso de técnicas de avaliação de viabilidade econômica em projetos públicos com vistas ao processo de tomada de decisão.

Neste sentido, visando definir melhores práticas e normas a serem sistematicamente seguidas em projetos públicos, convém que o Poder Público - grande interessado na confiabilidade dos métodos de avaliação - coordene um processo público de discussão envolvendo especialistas da comunidade acadêmica e científica, agentes públicos interessados em projetos no setor. Deste processo devem resultar normas e boas práticas a serem seguidas nos projetos públicos.

Além disto, é necessário aprimorar a aprendizagem a partir dos projetos públicos, realizando avaliações e estudos de viabilidade ex-post que permitam correções nos estudos realizados ex-ante, qualificando sistematicamente os projetos públicos futuros.


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É um desafio à Administração Pública no Brasil e no Estado do Rio Grande do Sul a tomada de decisão baseada em evidências empíricas. As técnicas de avaliação de viabilidade de projetos exploradas neste artigo são formas de obtenção destas evidências e, assim, contribuem para a superação deste desafio.

Estima-se que a adoção de tais técnicas poderia trazer benefícios ao processo de decisão sobre projetos e alocação de recursos públicos no Estado do Rio Grande do Sul. Possivelmente seja adequado complementar o método aqui apresentado com as alternativas, considerando os limites e potencialidades de cada uma, formando um sistema de avaliação ex-ante de projetos. Além disto, pode ser necessário, também, considerar o planejamento de médio e longo prazo do Estado, a fim de alinhar a este planejamento os projetos a serem estudados, de forma a otimizar o emprego dos recursos técnicos e financeiros envolvidos na realização das avaliações. Este artigo pretende ser, assim, uma contribuição ao desafio posto.

REFERÊNCIAS

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SEHN, D. Avaliação econômica de projetos de infraestrutura de transportes: uma metodologia aplicada à tomada de decisão governamental. Monografia (Bacharelado no curso de Ciências Econômicas da Universidade Federal de Santa Catarina). Florianópolis, 2009. VERON, A. Brasil: Aprimoramento do marco de avaliação de investimentos em infraestrutura de transportes rodoviários. The World Bank. Washington, DC, 2010. Disponível em: <http://siteresources.worldbank.org/BRAZILINPOREXTN/Resources/3817166-1276891778857/Estudo_AprimoramentoPPP_setorrodoviarioBrasil.doc>. Acesso em 11 abr. 2018.

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http://siteresources.worldbank.org/BRAZILINPOREXTN/Resources/3817166-1276891778857/Estudo_AprimoramentoPPP_setorrodoviarioBrasil.doc


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A ESTRUTURAÇÃO DO MONITORAMENTO DOS CONVÊNIOS FEDERAIS PELO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: uma boa prática de gestão1

Alba Conceição Marquez dos Santos 2

Resumo O presente trabalho tem por objetivo apresentar uma nova prática no campo da gestão pública, envolvendo a estruturação da função monitoramento de convênios federais, desenvolvida pelo Governo do Estado do Rio Grande do Sul. No ano de 2015, deu-se início a uma nova sistemática de atuação na área de transferências voluntárias recebidas da União Federal, visto que não havia qualquer conhecimento, pelo núcleo central do Governo, sobre a quantidade e a situação dos instrumentos celebrados, nem tampouco do montante de recursos financeiros envolvidos. Contextualizando, no quadriênio anterior, o acompanhamento dos recursos federais era exercido por órgão integrante da estrutura da Secretaria-Geral de Governo, composto exclusivamente por servidores ocupantes de cargos em comissão que, na mudança do mandato administrativo, não mais integravam os quadros funcionais do Estado. Não houve qualquer ação de transição da gestão, além disso existia a possibilidade do Rio Grande do Sul ser impedido de celebrar novos instrumentos, por falta de comprovação da correta utilização de recursos recebidos. Face à situação encontrada, deu-se início a estruturação da função, que culminou com a instituição do Sistema Estadual de Gestão de Convênios, que engloba os recursos federais captados e os estaduais concedidos. No tocante aos convênios federais, o Sistema nada mais é do que uma concepção estruturada de trabalho, focada na busca da qualificação e da gestão mais efetiva dos recursos captados. A instituição do Sistema Estadual e as ações desempenhadas no monitoramento dos convênios federais chegaram ao conhecimento do Tribunal de Contas da União que concedeu, em outubro de 2016, o reconhecimento nacional de boas práticas de gestão desenvolvidas pelo Governo do Estado. Toda a estruturação desta nova prática de gestão, com a metodologia construída e implementada, incluindo a instituição de indicadores para mensuração da evolução físico-financeira dos instrumentos contratados, constitui o objeto desse relato. Palavras-Chave: Transferências; Mensuração; Monitoramento. 1 Introdução

A obtenção de recursos federais, sua gestão e aplicação consiste em uma atividade

de suma importância que contribui, em muito, para a execução das funções dos Estados-membros da Federação, quer àquelas voltadas à prestação de serviços públicos, quer àquelas voltadas ao desenvolvimento socioeconômico.

1 Artigo apresentado no X Congresso Consad de Administração Pública, realizado de 5 a 7 julho de 2017. 2 Formação em Ciências Jurídicas e Sociais. Especialista em Administração Pública, em Economia do Setor Público, em Docência Superior e em Auditoria em Organizações do Setor Público. Analista de Planejamento, Orçamento e Gestão do quadro dos servidores do Estado do Rio Grande do Sul.


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O presente estudo apresenta a estruturação da função monitoramento de convênios federais, desenvolvida pela Secretaria de Planejamento, Governança e Gestão (antiga Secretaria-Geral de Governo) do Estado do Rio Grande do Sul.

No ano de 2015, no início da nova gestão administrativa, não havia pelo núcleo central de governo qualquer conhecimento sobre a situação e os montantes de recursos financeiros envolvidos no tocante a convênios celebrados com o Governo federal.

Em virtude dessa constatação, passou-se a buscar informações, visto que no período de 2011 a 2014, a função de acompanhar recursos federais era exercida pela Coordenação Executiva de Monitoramento de Programas Federais (CEPROFE), da Secretaria-Geral de Governo, a qual monitorava e sistematizava informações gerenciais referentes a programas e convênios da esfera federal. Essa Coordenação era integrada exclusivamente por servidores comissionados, que deixaram de integrar os quadros funcionais do Estado na mudança da gestão administrativa, não tendo havido qualquer transição da gestão do órgão. Partiu-se do zero.

Preliminarmente, com a única fonte de pesquisa conhecida - o Sistema de Convênios e Contratos de Repasse do Governo Federal (SICONV) se verificou que o Governo Estadual possuía 138 convênios/contratos vigentes perfazendo, na época, um montante aproximado de R$ 664 milhões. Além disso, havia 61 prestações de contas pendentes ou aguardando complementação no SICONV e, naquele momento, existia a possibilidade de o Estado do Rio Grande do Sul ser impedido de celebrar novos convênios federais devido à falta de comprovação do correto uso dos recursos.

Em razão da situação encontrada e da inexistência de uma gestão centralizada que monitorasse a execução de todos os convênios, entenda-se transferências voluntárias, a Secretaria-Geral de Governo começou, ainda no primeiro bimestre de 2015, a estruturação da função.

Para tanto, fases foram pensadas e ações estruturadas em meio ao desenvolvimento do trabalho. A primeira fase consistiu no levantamento e na organização das informações existentes referentes aos instrumentos contratados e aos recursos envolvidos, tendo como insumos, além da pesquisa em sistemas informacionais federais e do Governo Estadual, reuniões de acompanhamento com representantes dos órgãos convenentes e da Caixa Econômica Federal. Com a conclusão da primeira fase de implementação, no final do primeiro ano de governo, houve a consolidação da ação proposta, resultando no mapeamento da totalidade dos instrumentos celebrados e do montante envolvido, ou seja, o conhecimento qualitativo e quantitativo dos objetos dos convênios e contratos de repasse, envolvendo os órgãos da administração direta e indireta, incluindo empresas estatais.

Com essa evolução, partiu-se para a segunda fase, ou seja, a estruturação e a implementação, de indicadores de mensuração financeira, implementada, a partir do final do primeiro trimestre do segundo ano de gestão. Sempre lembrando que as fases foram sendo planejadas e implementadas em meio ao acompanhamento sistemático do andamento da execução física dos instrumentos. Ao final do segundo ano de gestão, começou a implantação de uma sistemática objetivando mensurar a evolução da execução física de cada instrumento celebrado, motivando a terceira fase de monitoramento.

O presente texto descreve a estruturação da função monitoramento de convênios federais; a instituição do Sistema Estadual de Gestão de Convênios; e a metodologia implantada para o monitoramento dos convênios federais.


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2 AEstruturação da Função de Monitoramento de Convênios Federais

Inicialmente, com a definição governamental de que a função monitoramento dos convênios federais englobaria, em único local, desde a prospecção das possibilidades de captação constantes no Orçamento Geral da União (OGU), até o acompanhamento final da conclusão dos instrumentos celebrados, com a apreciação final das prestações de contas pelos órgãos federais, começou-se o planejamento e a estruturação da mesma.

Para esse fim, duas atividades foram planejadas. A primeira destinada a identificar as possibilidades de captação constantes no OGU e a segunda voltada à realização do monitoramento propriamente dito das propostas de convênios cadastradas e dos instrumentos vigentes.

Nesse sentido, no início do ano de 2015, a preocupação foi averiguar as possibilidades de captação dos recursos no Orçamento Federal que entrara em vigor.

A atividade realizada consistiu na análise recursos destinados para o Estado do Rio Grande do Sul (recursos carimbados) e dos recursos destinados para Estados (Nacional - Não carimbados), que qualquer Estado da Federação pode captar.

Neste Orçamento de 2015, foram destinados, aproximadamente, R$ 121 milhões ao Rio Grande do Sul (recursos carimbados), sendo o Ministério das Cidades que mais destinou recursos, seguido pelo da Saúde. Tais recursos focaram-se prioritariamente nos programas destinados ao desenvolvimento urbano, vigilância em saúde, projetos de infraestrutura turística e apoio a entidades de ensino.

No tocante àquelas oportunidades de captação de recursos em que todos os estados podem se habilitar havia uma previsão de R$ 149 bilhões, sendo os maiores valores destinados às áreas de Minas e Energia e Educação.

A execução dessa atividade trouxe, como resultados, a elaboração de um relatório detalhado, disponibilizado a todos os órgãos estaduais, contendo as possibilidades de captação de recursos no Orçamento Geral da União objetivando que, sabedores das informações, os mesmos pudessem iniciar o planejamento e a elaboração de seus projetos, para posterior envio aos órgãos federais, quando da abertura dos respectivos prazos. Essa atividade passou a ser realizada, anualmente, repetindo-se no início de cada ano quando da publicização do Autógrafo do Orçamento Federal.

Concomitantemente a essa atividade, deu-se início a primeira fase do monitoramento propriamente dito. Houve o desencadeamento da realização de um levantamento global dos convênios celebrados, visando possuir o conhecimento centralizado dos objetos conveniados, Ministérios envolvidos, montante de recursos financeiros envolvidos e estágios da execução. Para tanto, houve o mapeamento e a estruturação das informações.

Assim, inicialmente, em fevereiro de 2015, as informações encontradas consistiam de que o Governo Estadual possuía vigentes somente 138 instrumentos contratados, envolvendo 23 órgãos, com um montante aproximado de R$ 664 milhões.

A seguir a Tabela 1 apresenta detalhadamente estes dados, que têm como fonte o Sistema de Convênios do Governo Federal (SICONV).


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Tabela 1 - O Rio Grande do Sul no OGU - Período de 2010 a 2014

Órgão Estadual

Valor Global (R$) Valor do Repasse (R$)

Valor da Contrapartida (R$)

FAPERGS 50.720.800,00 33.354.400,00 17.366.400,00

FADERS 111.111,11 100.000,00 11.111,11

FELRS Esporte 1.477.954,24 1.330.158,82 147.795,42

FPE 240.000,00 192.000,00 48.000,00

FEPAGRO 8.365.417,83 6.795.499,99 1.569.917,84

FEPPS 13.486.858,02 11.798.082,00 1.688.776,02

FEPAM 214.389,00 192.950,00 21.439,00

FGTAS 43.090.240,00 38.781.216,00 4.309.024,00

FIGTF 1.021.000,00 1.000.000,00 21.000,00

SEAPA 53.680.134,96 44.443.674,78 9.236.460,18

SESAMPE 6.428.386,28 5.225.419,68 1.202.966,60

SJDH 2.003.500,00 1.733.000,00 270.500,00

SES 404.581,00 340.164,00 64.417,00

SSP 140.182.936,35 106.944.464,59 33.238.471,76

SCID 649.138,40 488.880,00 160.258,40

SDR 192.804.038,45 186.235.591,78 6.568.446,67

SEDUC 727.884,98 694.892,40 32.992,58

SEDAC 53.307.310,39 42.682.024,80 10.625.285,59

SEINFRA 5.364.240,00 4.827.816,00 536.424,00

SEL 19.510.025,00 18.598.160,00 911.865,00

STDS 30.828.290,70 29.117.048,70 1.711.242,00

SETUR 6.847.718,45 5.776.580,91 1.071.137,54

SPM 11.005.832,26 8.803.658,04 2.202.174,22

SEMA 2.752.520,58 2.250.000,00 502.520,58

UERGS 18.352.884,07 17.924.353,54 428.530,53

Total 663.577.192,07 569.630.036,03 93.947.156,04

Fonte: Sistema de Convênios do Governo Federal (SICONV)

Ao longo do levantamento verificou-se que, na gestão administrativa anterior, segundo relatórios da CEPROFE de 2011 a 2013, os órgãos do Estado do Rio Grande do Sul inscreveram 523 propostas no SICONV, as quais visavam captar R$ 2 bilhões do Orçamento Geral da União. Dessas propostas, 206 foram convertidas em convênios e contratos de repasse, resultando no montante de R$ 678 milhões. No período, a totalidade de convênios em execução atingiu o volume de 261 projetos, perfazendo um montante de R$ 777 milhões de repasse captado com contrapartida do Tesouro Estadual de R$ 157 milhões. A atividade exercida por esta Coordenação enfatizava os convênios que financiavam projetos estratégicos do Governo Estadual, ou seja, eram acompanhados 85 (oitenta e cinco) instrumentos que financiavam 17 (dezessete) projetos estratégicos.


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Aprofundando-se o mapeamento, identificou-se um número significativo de instrumentos celebrados não abrangidos pelo Sistema SICONV, os quais denominamos “Os Fora SICONV”.

O resultado dessa primeira fase consistiu no levantamento e na estruturação das informações de, aproximadamente, 460 convênios e contratos de repasse, envolvendo os órgãos da administração direta e indireta, incluindo empresas estatais, com um montante de R$ 4,5 bilhões. As fontes adotadas foram o Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV), o Sistema de Finanças Públicas do Estado (FPE), a Caixa Econômica Federal (Gerência de Governo no Rio Grande do Sul - GIGOV) e os próprios órgãos convenentes.

3 O Sistema Estadual de Gestão de Convênios

O diagnóstico da situação existente propiciou que, em 30 de setembro de 2015, fosse instituído o Sistema Estadual de Gestão de Convênios, por meio do Decreto Estadual nº 52.579, o qual envolve a gestão tanto de recursos federais captados quanto de recursos estaduais concedidos.

Constituem-se princípios norteadores do Sistema, presentes no seu Art. 4º:

a) Eficiência e eficácia na aplicação dos recursos estaduais captados à conta do Orçamento Geral da União;

b) Obtenção e transferência dos recursos estaduais de forma coordenada, planejada e organizada;

c) Consistência, confiabilidade e segurança dos dados e informações referentes aos repasses a convênios celebrados;

d) Capacitação dos recursos humanos para atuação no planejamento e na gestão dos recursos captados pelo Poder Executivo Estadual;

e) Viabilidade técnica, física e financeira de execução dos instrumentos de conveniamento; e transferência de recursos para municípios, a partir de critérios socioeconômicos e de viabilidade técnico-financeira.

No que diz respeito aos convênios federais, o Sistema nada mais é que uma concepção de trabalho estruturado, que agrega a atuação de diversos órgãos estaduais, focada na busca da qualificação e da gestão mais efetiva dos recursos financeiros captados pelo Executivo para financiar as políticas públicas estaduais.

Para a realização integral da função de monitoramento dos convênios federais, fez-se necessário o compartilhamento de informações e conhecimentos, objetivando dar maior agilidade ao andamento da captação dos recursos provenientes do Orçamento da União; ampliar a execução dos instrumentos vigentes; e minimizar as devoluções de recursos financeiros ocasionadas por problemas de execução. Instituiu-se um trabalho em rede, integrado por servidores indicados pelos Dirigentes dos Órgãos Estaduais, os quais ficaram responsáveis pelo fornecimento das informações da execução dos convênios federais.

Após a instituição deste Núcleo, houve a criação de uma rede de parceiros, composta, primeiramente, por Secretaria-Geral de Governo; Secretaria da Casa Civil; Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional; Secretaria da Fazenda e Escritório de Representação do Rio Grande do Sul em Brasília.


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A Secretaria-Geral de Governona qualidade de Coordenadora do Sistema Estadual de Gestão de Convênios compete promover a implantação e a administração do Sistema Estadual de Gestão de Convênios; coordenar e monitorar o processo de execução dos convênios constantes da peça orçamentária federal, bem como de transferência de recursos para os Órgãos Executores Municipais; prestar orientação e assessoramento técnico aos órgãos e entidades integrantes do Sistema Estadual de Gestão de Convênios, bem como promover a disseminação das informações necessárias à sua utilização; editar normativas sobre a operacionalização do Sistema, bem como fiscalizar o seu cumprimento; divulgar informações referentes aos recursos federais disponíveis para o Estado e os recursos estaduais destinados às Administrações Públicas Municipais; aprovar previamente a celebração de convênios com o Governo Federal, cujo convenente seja órgão, autarquias ou fundações; e manter os dados atualizados com indicadores para gestão do Sistema.

Compete a Secretaria da Casa Civil proceder à análise jurídica dos convênios a serem celebrados. A Secretaria da Fazenda prestar assessoramento técnico nos assuntos concernentes à gestão fiscal, para manter a regularidade jurídica, fiscal e econômico-financeira do Estado; atender a todas as exigências previstas no Cadastro Único de Exigências para Transferências Voluntárias - CAUC, da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda; e garantir a contrapartida para a celebração dos instrumentos de conveniamento para captação de recursos. Ainda, a Contadoria e Auditoria-Geral do Estado (CAGE), Subsecretaria da Secretaria da Fazenda, administrar o Módulo de Convênios e Parcerias do Sistema de Finanças do Estado, competindo a ela a atribuição de regulamentar a operacionalização do mesmo, principal instrumento repositório dos dados financeiros dos convênios celebrados.

Por sua vez, a Secretaria do Planejamento, Mobilidade e Desenvolvimento Regional (SEPLAN), por meio do Departamento de Projetos (DEPROJE), prestar assessoramento técnico na elaboração dos documentos de projetos necessários ao efetivo recebimento dos recursos do Orçamento Geral da União, pois não se pode falar em monitorar convênios sem antes ter uma preparação de projetos, com previsão de recursos para executá-los.

A inserção da SEPLAN no Sistema Estadual de Gestão de Convênios veio ao encontro da necessidade de ampliar a qualificação dos projetos elaborados para a captação de recursos. Já, no ano de 2015, houve a estruturação de um escritório de projetos com a iniciativa de centralizar as propostas de projetos do Governo do Estado. As propostas passaram a ter um processo prévio de qualificação, com a observação de padrões técnicos de planejamento e orçamento. Por exemplo, são considerados critérios os relacionados à capacidade de execução do órgão finalístico, abrangência regional, nível de contrapartida do Estado, prazo de execução e caráter estratégico institucional.

Com base no trabalho realizado, associado a uma solução digital, o Governo do Estado passou a ter estruturada uma base de dados contendo projetos com oportunidades de obtenção de recursos por meio de financiamentos e/ou convênios. Esse trabalho de planejamento foi responsável pelo encaminhamento de 88 propostas para inclusão na proposta orçamentária federal (PLOGU/2017), dos mais diversos órgãos de governo, no valor de R$ 5,9 bilhões.

Outro importante integrante do Sistema é o Escritório de Representação do Rio Grande do Sul em Brasília. No tocante à facilitação da atuação em Brasília, houve a inserção do Escritório, pois não se pode ter uma ação distanciada dos órgãos concedentes centrais, nem tampouco desconhecer os mecanismos de atuação dos mesmos. É nessa esfera que atua o Escritório de Representação do Rio Grande do Sul em Brasília, unidade do Gabinete do Governador que, além de prestar assessoramento aos agentes políticos, através de seu corpo profissional, apoia institucionalmente os órgãos estaduais, perante os Ministérios e agentes


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financeiros, para resolver entraves que estejam ocasionando prejuízos à plena execução dos convênios celebrados com o Governo Federal.

Por fim, a definição das funções de todos os órgãos acima mencionados foi pensada para dar suporte aos Órgãos Executores Estaduais, ou seja, aqueles órgãos da Administração Pública Estadual direta e indireta que possuem o papel mais relevante neste processo, eis que a eles recai a responsabilidade plena pela celebração e execução dos convênios/contratos de repasse com a União Federal.

No início do ano de 2017, a Secretaria-Geral de Governo e a Secretaria do Planejamento, Mobilidade e Desenvolvimento Regional foram fundidas, dando origem à Secretaria de Planejamento, Governança e Gestão (SPGG), que permanece na função de Coordenadora do Sistema Estadual de Gestão de Convênios.

3.1 Os Recursos Federais Monitorados Pelo Sistema Estadual de Gestão de Convênios

Os recursos direcionados pelo Orçamento Geral da União compõem o conjunto de transferências de recursos federais estabelecidas para viabilizar planos, programas, projetos e ações de interesse comum em prol de melhorias ao bem-estar social da população das regiões atendidas. Nesse sentido, as transferências se caracterizam como instrumentos celebrados pelos órgãos e pelas entidades da Administração Pública Federal com órgãos ou entidades públicas (administração estadual, distrital, municipal) ou privadas sem fins lucrativos.

As transferências de recursos federais da União são classificadas em quatro modalidades: transferências constitucionais; transferências legais, transferências fundo a fundo, e transferências voluntárias.

Resumidamente, as transferências constitucionais formam a parcela das receitas federais arrecadadas pela União repassadas a Estados, Distrito Federal e a Municípios. Dentre elas destacam-se: o Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE); o Fundo de Participação dos Municípios (FPM); o Fundo de Compensação pela Exportação de Produtos Industrializados (FPEX); e Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR). Já as transferências legais são disciplinadas em leis específicas. No caso da aplicação dos recursos repassados, não vinculados a um fim específico, trata-se, por exemplo, dos royalties do petróleo. As transferências fundo a fundo se caracterizam por ser um instrumento de descentralização de recursos, disciplinado em lei específica, normatizada pelo repasse diretamente de fundos da esfera federal para fundos das esferas municipais, estaduais e do Distrito Federal. Estes fundos podem ser exemplificados como o Fundo Nacional de Saúde (FNS) e o Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS).

Por sua vez, as transferências voluntárias, que são o objeto do monitoramento aqui exposto,se constituem naquelas quenão decorrem de determinação constitucional ou legal, cuja finalidade são a execução de obras, aquisição de bens e/ou a prestação de serviços. Para a viabilização dessas transferências é necessário que sejam celebrados os seguintes instrumentos, definidos nas Portarias Interministeriais nº 507/2011 e 424/2016):

a) Convênio: instrumento que disciplina a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União e que tenha como partícipe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta, e de outro lado órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda entidades privadas sem fins lucrativos. Visando, por fim, a execução de programa de governo, realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco em regime de mútua cooperação;


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b) Contrato de Repasse: instrumento para a transferência de recursos financeiros da União para Estados, Distrito Federal, Municípios, por intermédio da instituição financeira oficial (principalmente Caixa Econômica Federal), destinados à execução de programas governamentais. A partir do Decreto Federal nº 1.819/96 equipara-se à figura do convênio.

As dotações orçamentárias que financiarão os convênios e aos contratos de repasse são previamente definidas na peça orçamentária anual, quer por meio da proposta do Executivo ou de emenda ao OGU por deputado federal, senador ou de Bancada. Há as de não contemplação explícita, quando o programa orçamentário destina recursos para a região onde se localiza o pretendente e prevê a aplicação por meio de órgão ou entidade estadual, municipal ou não governamental.

Especificamente, a Lei Orçamentária Anual (LOA) do Governo Federal materializa os programas a serem desenvolvidos pelos setores governamentais. Havendo previsão de execução de tais programas por meio de transferências voluntárias, os mesmos são disponibilizados no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV), sistema mantido pela esfera federal sob a responsabilidade do Ministério de Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Seus dados que podem ser acessados livremente por meio do siteconvenios.gov.br. Nele são registrados todos os atos relativos ao processo de operacionalização das transferências de recursos por meio de convênios e contratos de repasse. A sua utilização é obrigatória para os órgãos federais com programas passíveis de convênios e contratos de repasse, bem como órgãos estaduais, municipais e organização não-governamentais que firmarem esses convênios e contratos com a União.

4 A Metodologia implementada para o Monitoramento dos Convênios Federais

Em relação às possibilidades de captação e aos recursos captados do Orçamento Geral da União, a Secretaria-Geral de Governo do Estado do Rio Grande do Sul, no Decreto Estadual nº 52.454, de 06 de julho de 2015, possui dentre as suas competências “monitorar o processo de execução dos convênios e contratos de repasse celebrados entre o Estado e a União Federal”. Função essa desempenhada pelo Departamento de Monitoramento de Convênios (DMC), ao qual cabe: coordenar o processo de captação dos recursos referentes à peça orçamentária federal, desde a identificação dos recursos de interesse do Estado, comunicação aos órgãos estaduais até a conclusão dos instrumentos de conveniamento firmados; estimular, junto aos órgãos e entidades competentes, a captação de recursos do Orçamento Geral da União; monitorar o processo de execução dos convênios e contratos de repasse referentes à peça orçamentária federal; acompanhar o processo de captação de recursos realizados pelas empresas em que o Estado detenha, direta ou indiretamente, o controle acionário. Cabe também ao Departamento atuar como secretaria executiva incumbida de prestar apoio técnico e administrativo aos órgãos gestores.

Embora sejam expressivos os recursos já captados, houve a preocupação de salientar que a fundamental importância dos órgãos possuírem capacidade técnica e gerencial para a captação de novos recursos. Afinal, se não houver comprometimento com a realização do plano de trabalho e, principalmente, com o objeto do projeto celebrado, poderá ocorrer a inviabilização do instrumento celebrado e, consequentemente, a devolução dos recursos tanto federais quanto aqueles alocados como contrapartida estadual para a União.

Nesse sentido, percebeu-se que na gestão anterior do governo estadual houve uma expressiva preocupação com a captação de recursos do orçamento federal, no entanto, sem a definição de critérios que avaliassem o impacto das ações propostas e dos meios para a consolidação das mesmas, incluindo a garantia financeira da contrapartida.


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A diretriz adotada pela nova gestão administrativa buscou instituir o Sistema Estadual de Gestão de Convênios como instrumento que garantisse uma gestão mais efetiva, transparente e coordenada das políticas de obtenção, gerenciamento e aplicação dos recursos do orçamento federal. Com o advento do Decreto Estadual nº 52.579/2015 passou-se a ter, de forma sistematizada, todo o processo de captação de transferências voluntárias, inclusive dos recursos oriundos do Programa de Aceleração do Crescimento - PAC.

Para uma melhor compreensão, a função monitoramento dos convênios federais se inicia com a prospecção das oportunidades contidas no Orçamento Geral da União (Autógrafo) e se encerra com a conclusão do processo de prestação de contas dos instrumentos celebrados. O Quadro abaixo, elaborado pela Autora, sintetiza os instrumentos utilizados para o desenvolvimento das ações do processo de captação e monitoramento dos recursos federais captados.

Quadro 1 - Ações de Monitoramento Desenvolvidas no Sistema Estadual de Gestão de Convênios

Instrumentos Ações Desenvolvidas

ORÇAMENTO GERAL DA UNIÃO (Autógrafo)

Prospecção das oportunidades de captação de recursos para estados (recursos carimbados e não carimbados).

Informação às secretarias.

SICONV

Abertura da oportunidade (programa) no SICONV.

DMC analisa a oportunidade disponibilizada e encaminha às secretarias.

DMC avalia a proposta encaminhada pelo órgão, sugerindo a sua aprovação ou não ao Secretário da SPGG.

A aprovação do Secretário é requisito imprescindível para a o cadastramento da proposta no SICONV e para a garantia da contrapartida necessária.

Cadastramento da proposta no SICONV pelo órgão convenente estadual.

CONVÊNIO/CONTRATO

DE REPASSE

Análise da proposta pelo Ministério/Órgão Federal. Se aprovado torna-se convênio ou contrato de repasse.

Registro do Instrumento celebrado no Sistema de Finanças do Estado/Módulo de Convênios e Parcerias (FPE).

DMC aprova o instrumento registrado no Sistema FPE para ter seu regular prosseguimento.

DMC acompanha a execução do instrumento até a conclusão de sua prestação de contas.

Fonte: Elaborado pela autora, 2017.

A Figura 1, exibida a seguir, elaborada pela Autora, demonstra o fluxo de trabalho do processo de obtenção e monitoramento dos recursos federais captados.


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Figura 1 - Fluxo do Monitoramento de Convênios Federais

Fonte: Elaborado pela Autora, 2017

Apresenta-se, a seguir, o detalhamento das ações desenvolvidas:

a) Prospecção de Oportunidades de Recursos Federais

Em se tratando da prospecção de oportunidades de captação de recursos federais, em regra, ao longo do mês de janeiro, há a verificação da peça orçamentária aprovada - o Autógrafo – que pode ser encontrado no site Câmara dos deputados (www2.camara.leg.br). Nesse documento, são verificados os recursos definidos (carimbados) para o Rio Grande do Sul ou definidos como Nacional (não carimbados), ambos na modalidade de aplicação destinada a transferências a estados e ao Distrito Federal - Modalidade de Aplicação 30.

Em primeiro lugar, há a identificação dos programas e ações contidos no Orçamento Federal e a análise da correlação dos setores estaduais que podem ser abrangidos.Com o material reunido, elabora-se um relatório gerencial e o encaminha a cada setor, para conhecimento e verificação do interesse, enfatizando-se que, para captação, ou seja, efetivação de projeto, o órgão deve observar asua capacidade de execução(recursos humanos e financeiros).


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Abertura dos Programas no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse

(SICONV)

O DMC verifica diariamente os dados de cada oportunidade aberta no SICONV. Para tanto, consulta os programas disponibilizados e procede a avaliação dos mesmos, com o objetivo de delinear aqueles em que o Estado do RS pode pleitear recursos. Inclusive, identifica órgãos concedentes, programas, objetos, período de vigência, recursos financeiros propostos (repasse federal e contrapartida), Estados habilitados e órgão estadual para qual será encaminhada a oportunidade. Não havendo impedimento de que os órgãos estaduais setoriais procedam a mesma consulta.

Havendo interesse das secretarias/vinculadas sobre as oportunidades encaminhadas, sugere-se a elaboração de projetos, que deverão retornar à Secretaria de Planejamento, Governança e Gestão. Caso o órgão setorial não possua expertise na elaboração deste projeto, a própria SPGG poderá auxiliá-los na elaboração, visto que possui competência técnica e institucional para tanto.

A efetivação da proposta requer que o órgão estadual caracterize sua capacidade de execução, envolvendo: elaboração do projeto; previsão orçamentária para a contrapartida no exercício financeiro de, no máximo, 20% do montante conveniado; recursos necessários existentes como recursos humanos, materiais; e adimplência com o Governo Federal. Além disso, antes da inserção da proposta no Sistema de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV), deverá a mesma ser encaminhada para aprovação prévia da Secretaria de Planejamento, Governança (que sucedeu à Secretaria-Geral de Governo), conforme dispõe o Decreto Estadual nº 52.579/2015.

Ressalta-se, também, que se utiliza apenas o mecanismo do Processo Administrativo Eletrônico (PROA) para o encaminhamento das novas propostas de conveniamento junto ao Governo Federal, a serem avaliadas pelo Departamento de Monitoramento de Convênios e aprovadas pelo Secretário da SPGG. Dessa forma, agiliza-se o fluxo de trabalho.

Dando seguimento à aprovação das propostas ao OGU, o órgão/entidade é autorizado a inseri-las no Sistema SICONV e, devidamente cadastrada, encaminhar à Secretaria da Fazenda, a solicitação de emissão da devida Declaração de Contrapartida, competência exclusiva desta Secretaria.

Durante o período de análise da proposta pelo órgão concedente, faz-se o monitoramento por meio de acesso ao site do SICONV.

b) O Monitoramento Intensivo dos Convênios Federais Celebrados

As execuções financeiras e físicas dos instrumentos celebrados constituem-se no objeto do monitoramento intensivo dos instrumentos celebrados, tanto os inseridos no Sistema SICONV quanto os Fora SICONV.

Aprovado o instrumento de conveniamento, pelo Governo Federal, a Secretaria/órgão estadual convenente obrigatoriamente deve registrá-lo no Módulo de Convênios e Parcerias do Sistema de Finanças Públicas do Estado (FPE). Há um fluxo de funções desempenhadas, constituído pelas etapas de cadastramento; verificação da viabilidade técnica garantida pelo próprio órgão, liberação à SPGG para aprovação, Aprovação da CAGE; e aprovação jurídica da Secretaria da Casa Civil. Passada essa formalização dá-se o início ao acompanhamento da execução dos instrumentos.


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A definição do registro de todos os convênios firmados pela Administração Pública Estadual, no Módulo de Convênios do Sistema de Finanças do Estado (FPE), já era prevista desde a Ordem de Serviço nº 060/2003-2006, de 26 de novembro de 2004, instituída pela Contadoria e Auditoria- Geral do Estado –CAGE, a qual foi referendada pela sua Instrução Normativa nº 01/06 de 21 de março de 2006. Os regramentos foram incorporados ao Decreto nº 52.207 de 29 de dezembro de 2014, primeiro decreto estadual que regulou o Módulo de Convênios e Parcerias do Sistema de Finanças do Estado, que sofreu ampla alteração pelo Decreto nº 53.196 de 14 de setembro de 2016.

Para o Departamento de Monitoramento de Convênios, a competência neste fluxo é a de apontar, por meio de parecer técnico, a admissibilidade ou não do convênio/ contrato de repasse proposto entre os atores anteriormente mencionados. Envolve todos os instrumentos celebrados no SICONV e Fora SICONV.

A partir dessa etapa inicia-se o processo de monitoramento intensivo de cada instrumento celebrado, visando subsidiar a gestão dos convênios, com informações simples e tempestivas, e em quantidade adequada para a tomada de decisão, permitindo aos gestores enfrentarem os problemas de sua execução, ainda dentro de sua vigência.

Dessa forma, quinzenalmente acompanha-se a evolução da execução financeira. E, bimestralmente realiza-se o levantamento da execução física dos instrumentos celebrados, com as Secretarias/vinculadas envolvidas, com o intuito de verificar o andamento dos instrumentos, seus objetos, metas e etapas, bem como buscar possibilidades de resolução de problemas que inviabilizem a concretização dos objetivos traçados nos planos de trabalhos dos projetos conveniados. Nada impede que a qualquer momento possa haver reunião para resolução de problemas.

Após a análise crítica, as informações são utilizadas como subsídios para a gestão de governo, tendo seus resultados apresentados a Secretários, Presidentes de Órgãos vinculados e ao Sr. Governador, respectivamente, nas reuniões de Acordo de Resultados e de Eixo.Outra medida implementada consiste na realização de reuniões sistemáticas de acompanhamento com a Caixa Econômica Federal, visando efetivar a execução dos contratos por ela operacionalizados.

Pormenorizando, para o monitoramento financeiro, os dados utilizados são oriundos de três sistemas informacionais: o Portal de Convênios (SICONV), o Portal da Transparência da Controladoria e Auditoria da União (Portal da CGU) e o Sistema de Finanças Públicas do Estado (FPE). No SICONV, verificam-se os recursos financeiros previstos para o repasse federal e para contrapartida estadual, além dos recursos desembolsados, ou seja, os transferidos ao Estado.Por sua vez, no Portal da CGU acompanha-se a evolução das transferências dos recursos financeiros ao Estado, em especial para os instrumentos celebrados Fora SICONV.

O ciclo do monitoramento financeiro se completa com o acompanhamento dos dados contidos no Sistema de Finanças do Estado - FPE. Nele, são verificados os registros de ingressos do recurso federal, aporte das contrapartidas e dos rendimentos de aplicação, assim como os pagamentos efetuados e os valores devolvidos. Tais registros, promovidos pelos órgãos convenentes, são obrigatórios mesmo que os instrumentos celebrados ocorram na modalidade de Ordem Bancária de Transferência Voluntária (OBTV), nas quais todos os registros dos ingressos de recursos financeiros até pagamentos efetuados ocorrem por meio do Sistema SICONV.

É importante lembrar que toda a execução financeira dos órgãos estaduais só se perfectibiliza se os recursos dos convênios estiverem devidamente previstos na peça orçamentária estadual. Nesse sentido, os recursos já contratados e em execução, bem como suas contrapartidas, devem integrar o Orçamento Estadual, caso não estejam, devem ser

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inseridos através da Solicitação de Recurso Orçamentário (SRO de Decreto), visto que há previsão na Lei Estadual de Diretrizes Orçamentárias para realização da suplementação.

Dando continuidade ao monitoramento e com o intuito de aprimorar a sua metodologia, foram implementados, em fevereiro de 2016, três indicadores focados na mensuração da eficiência financeira dos recursos conveniados, respectivamente, Índice de Ingresso de Recurso Federal; Índice de Execução Financeira dos Convênios; e Índice de Devolução do Recurso Federal, motivando o início da segunda fase do monitoramento implementado.

A fórmula métrica empregada nos indicadores de mensuração da eficiência financeira dos recursos conveniados compreende:

a) Índice de Ingresso de Recurso Federal - Recursos recebidos do Governo Federal frente ao montante de repasse previsto;

b) Índice de Execução Financeira dos Convênios - Pagamentos efetuados frente aos recursos recebidos, acrescidos da contrapartida e rendimentos aportados, reduzindo-se as devoluções efetuadas dos repasses; e

c) Índice de Devolução do Recurso Federal - Repasses devolvidos frente ao total de recursos federais recebidos. Este índice tem por objetivo avaliar a capacidade de execução de cada órgão frente ao recurso captado.

Para essa fase, o propósito pensado residiu em mensurar o desempenho dos instrumentos celebrados, ainda que só financeiro. Desde então, quinzenalmente, tem-se os dados financeiros analisados de toda a administração pública, quer em conjunto, quer por órgão ou quer individualmente em cada instrumento, com a percepção da evolução dos três índices de mensuração financeira, tendo-se os resultados globais consolidados em uma única página.

A instituição dessa mensuração observou a seguinte sistemática: identificação do nível de mensuração; construção das fórmulas métricas; definição da sistemática de coleta de dados; validação dos indicadores pelo Órgão coordenador do Sistema de Gestão de Convênios; definição dos responsáveis pelo monitoramento; mensuração dos resultados; análise e interpretação dos indicadores; e comunicação dos resultados.

Concretizada a fase de mensuração financeira dos instrumentos, deu-se início a terceira fase do monitoramento, com o início da implementação em dezembro de 2016 do Índice de Execução Física. Elegeu-se verificar metas e etapas concluídas em cada instrumento, visto que a maioria dos instrumentos celebrados tinha vigência superior a 24 meses. Para medição, todas as etapas de cada instrumento passaram a ter uma valoração. A fórmula métrica empregada no indicador compreende valorar percentualmente cada etapa adotando, como base, o valor financeiro que a mesma representa no conjunto do instrumento celebrado. Por isso, a importância de se ter instrumentos bem estruturados em suas metas e etapas.

Sabe-se que a execução física deve possuir perfeita sincronia com a financeira. Assim, para avaliar o nível de execução física de cada instrumento e, por consequência, de cada órgão e global, correlaciona-se o Índice de Execução Física ao Índice de Ingresso de Recursos Federais. A variação superior fica por conta do percentual de contrapartida aportada pelo Governo Estadual que, na média, atinge 10% (dez por cento).


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5 CONCLUSÃO

A percepção, inicialmente adotada para o monitoramento propriamente dito, consistia no acompanhamento contínuo do andamento dos instrumentos vigentes, com ênfase na execução financeira. Houve uma primeira evolução, ações foram articuladas para apoiar os órgãos na execução dos instrumentos, inclusive provendo seus gestores de informações que permitissem a adoção de medidas corretivas para melhorar sua operacionalização, o que propiciou qualificar a produção, o acompanhamento e a análise crítica das informações geradas. O objetivo foi melhorar o acompanhamento de cada convênio e órgão convenente, identificando problemas e antecipando medidas a serem adotadas para a plena execução dos recursos disponíveis.

O grande resultado de todo esse trabalho de monitoramento, além da sua estruturação coordenada, consistiu no conhecimento completo e centralizado do andamento de todos os convênios/contratos de repasse existentes entre o Estado do Rio Grande do Sul e a União Federal, abrangendo os instrumentos que operam ou não pelo Sistema SICONV.

Como consequência, houve a instituição e a implementação do Sistema Estadual de Gestão de Convênios, ações reconhecidas pelo Tribunal de Contas da União como boas práticas de gestão.

Em outubro de 2016, o Acórdão AC-2598-40/16-P do então Relator Ministro Raimundo Carreiro, instrumento norteador para a captação e a execução de recursos de transferências voluntárias, reiterou como diferencial ao Rio Grande do Sul, no que tange ao acompanhamento de convênios federais, a instalação do Departamento de Monitoramento de Convênios (DMC), com o objetivo de melhorar o acompanhamento de cada órgão e convênio, identificando problemas e antecipando medidas a serem adotadas para a plena execução dos recursos disponíveis. Ressalta, o seu importante papel de apoio direto ao Governador ao realizar a articulação e o monitoramento de ações estratégicas oriundas do Sistema Estadual de Gestão de Convênios, e reconhece como relevante a instituição de indicadores para mensurar a eficiência financeira e auxiliar na melhoria da execução de convênios: de Ingresso de Recurso Federal; de Execução Financeira dos Convênios e de Devolução do Recurso Federal. Além disso, considera como positivo a elaboração de relatórios e outros documentos periódicos, bem como as reuniões de acompanhamento com a Caixa Econômica Federal.


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Observe-se que outras inovações foram possíveis em decorrência da instituição do monitoramento das transferências voluntárias, como a reformulação dos regramentos do Módulo de Convênios do Sistema de Finanças do Estado. O Decreto Estadual nº 53.196, de 14 de setembro de 2016modernizou o regramento existente, trazendo a obrigatoriedade dos dados serem registrados no Sistema de Finanças Públicas do Estado - FPE - Módulo de Convênios e Parcerias, concomitantemente ao seu acontecimento, condição indispensável para o andamento do expediente administrativo relativo a convênios, a parcerias, a contratos de repasse, a protocolos de intenções e a outros instrumentos congêneres. Outra inovação foi a previsão da inserção dos dados dos instrumentos, no Sistema, pelas empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviço público e suas subsidiárias, sem o que ficará suspensa a análise e a emissão de informações e pareceres pelos Órgãos deliberativos.

Todos os ingressos de recursos federais, assim como os recursos de contrapartida deverão ser registrados neste Módulo, no prazo máximo de trinta dias, a contar do ingresso na conta corrente do instrumento, o que dificilmente acontecia quando o instrumento operava por Ordem Bancária de Transferência Voluntária (OBTV), pela peculiaridade de todos os seus registros financeiros ocorrerem por meio do SICONV.

Isso tudo nos leva a pensar na grande importância da função monitoramento, que muitos entendem estar associada apenas a verificações financeiras e contábeis. Estudos demonstram que essa função transcende essas percepções, visto que se foca também na efetividade. Não se restringem à verificação se procedimentos técnico-legais estão sendo devidamente respeitados. Não basta a correção legal dos procedimentos se os recursos aplicados não trouxerem nenhum benefício à sociedade. Basta observar, por exemplo, de que adianta a aquisição, respeitando todo o processo legal, de viaturas policiais para o serviço de policiamento ostensivo, se as mesmas ficarem paradas, por meses, em razão da falta dos profissionais habilitados para conduzi-las. O mesmo se aplica para quaisquer aquisições provenientes das transferências voluntárias. Haverá sim o respeito aos procedimentos, mas não haverá efetividade da ação, eis que não cumpriu de imediato o seu objetivo, que é atender à sociedade com a prestação do serviço.

Nesse sentido, a definição de monitoramento de Vaitsman, Rodrigues e Paes-Sousa (Experiência do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, publicado pela UNESCO em 2006), vem a corroborar esse entendimento, ao colocarem que o mesmo deve ser realizado por meio de indicadores coletados e calculados com uma periodicidade que permita, aos gestores, reagir ainda dentro de um ciclo de execução do programa, terem informações sobre o desempenho, permitindo mensurar se objetivos e metas estão sendo alcançados. Para tanto, é preciso que as informações geradas pelos indicadores sejam apresentadas em formato de fácil consumo pelos gestores, objetivando que tenham uma rápida apreensão do desempenho quer da ação ou programa monitorado. E, esta concepção norteou o desenvolvimento da atividade de monitoramento das transferências voluntárias decorrentes dos recursos captados pelo Estado do Rio Grande do Sul.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão AC‐2598/2016. Acompanhamento de Transferências voluntárias. Órgãos do Estado do Rio Grande do Sul. Relator Ministro Raimundo Carreiro. Disponível em <https://contas.tcu.gov.br/etcu/ObterDocumentoSisdoc?seAbrirDocNoBrowser=true&codArqCatalogado=11860713&codPapelTramitavel=56404639>. Acesso em: 18 dez. 2018.


60

CEPROFE. Convênios com o Governo Federal. Disponível em: <http://slideplayer.com.br/slide/3406962/>. Acesso em: 18 dez. 2018. CEPROFE. Investimentos no RS. Estado do Rio Grande do Sul;Secretaria-Geral de Governo do Rio Grande do Sul. Porto Alegre/RS, 2014. RIO GRANDE DO SUL. Análise da Captação de Recursos no Orçamento Geral da União (2015 e 2016). Disponível em <http://www.planejamento.rs.gov.br/departamento-de-monitoramento-de-convenios>. Acesso em: 18 dez. 2018. RIO GRANDE DO SUL. Convênios Federais - Balanço do Exercício 2016. Disponível em <http://www.planejamento.rs.gov.br/departamento-de-monitoramento-de-convenios>. Acesso em: 18 dez. 2018. RIO GRANDE DO SUL. Decreto nº 52.454, de 06 de julho de 2015: Dispõe sobre a estrutura básica da Secretaria-Geral de Governo. Disponível em <http://www.al.rs.gov.br/filerepository/repLegis/arquivos/DEC%2052.454.pdf>. Acesso em: 18 dez. 2018. RIO GRANDE DO SUL. Decreto nº 52.579, de 30 de setembro de 2015: Sistema Estadual de Gestão de Convênios. Disponível em <http://www.al.rs.gov.br/filerepository/repLegis/arquivos/DEC%2052.579.pdf>. Acesso em: 18 dez. 2018. RIO GRANDE DO SUL. Decreto nº 53.196, de 14 de setembro de 2016. Dispõe sobre o Módulo de Convênios de Convênios e Parcerias do Sistema de Finanças do Estado do Rio Grande do Sul. Disponível em < http://www.al.rs.gov.br/legis/M010/M0100099.ASP?Hid_Tipo=TEXTO&Hid_TodasNormas=63324&hTexto=&Hid_IDNorma=63324 >. Acesso em: 18 dez. 2018.


PARCERIA VIABILIZA AQUISIÇÃO DE SOLUÇÕES DE TIC PARA O ESTADO

Alexandre Rovinski Almoarqueg1

A Política de Tecnologia da Informação e Comunicação do Rio Grande do Sul (Política TIC-RS), estabelecida no Decreto nº 52.616/15, tem buscado qualificar a infraestrutura de TIC, investindo em soluções tecnológicas inovadoras e transversais e em padrões (de governança e técnicos) para facilitar tanto a burocracia interna como a prestação de serviços para a sociedade, agindo com foco no cidadão. Para tal, a Secretaria de Planejamento, Governança e Gestão (SPGG), através do Departamento de TIC (DTIC), em parceria com a Secretaria de Modernização Administrativa e dos Recursos Humanos (SMARH) e a Cia. de Processamento de Dados do Estado do Rio Grande do Sul (PROCERGS) estão disponibilizando para o Estado uma Arquitetura Digital.

A Arquitetura Digital configura-se como a composição conceitual e estrutural de tecnologias que sirvam de referência para os diversos atores (demandantes, consumidores e fornecedores) na busca de soluções que respondam de maneira mais eficiente, eficaz e efetiva às necessidades e oportunidades de políticas públicas. Para o aperfeiçoamento de sua infraestrutura, alocada na PROCERGS, estão sendo aplicados aproximadamente R$ 17 milhões na aquisição de novas soluções tecnológicas, com recursos PROREDES/BIRD, oriundos dos projetos Infraestrutura Estadual de Dados Espaciais (IEDE) e Gestão de Ativos, capitaneados pela SPGG e SMARH.

Para viabilizar este projeto, executado entre os três órgãos, foram constituídos grupos de trabalhos, dos quais a SPGG também tem o papel de coordenação. Como "guarda-chuva" para este arranjo, inovador e inédito no Estado, em 11 de setembro de 2018, as instituições celebraram Termo de Compromisso e Termo de Concessão de Uso de Bens e de Fruição de Serviços Técnicos Especializados para o desenvolvimento de soluções de TIC, no âmbito da administração pública estadual, que tenham como foco inovação, interoperabilidade e transversalidade, com vigência de cinco anos.

Entre as soluções que estão sendo disponibilizadas na infraestrutura estão:

Solução de Arquitetura Orientada a Serviços: possibilita integração entre distintos padrões de formatos de dados e de plataformas de aplicações, dando agilidade no uso direto ou automatizado dos dados e informações disponibilizados pelo Estado.

Nuvem Privada: é uma infraestrutura para os projetos IEDE e ZEE. Ela permite o Multicloud (a nuvem privada pode se acoplar a diversas nuvens públicas). Possibilita menor tempo de entrega dos serviços prestados e maior racionalização da utilização de recursos.

Solução de Gerenciamento Dinâmico de Caso (DCM): atualização da versão do Bonita (BPM) associado ao Alfresco (ECM), combina fluxo de

1 Diretor do Departamento de Tecnologia da Informação e Comunicação da SPGG. Graduado em Rede de Computadores; Especializando em Governança em Tecnologia da Informação.


trabalho, gerenciamento de conteúdo, regras empresariais, portal e ferramentas de colaboração, possibilitando o trabalho com processos não-estruturados, não repetitivos e que muitas vezes exigem uma ampla interação para alcançar um resultado

Big Data: solução que possibilita a aplicação de ciência de dados, trabalhando com volume, variedade e velocidade. É capaz de gerar rapidamente informações que subsidiem a tomada de decisão para realização de melhores serviços e entregas aos cidadãos.

Telefonia VoIP: nova solução substituindo a central telefônica do Centro Administrativo Fernando Ferrari (CAFF), com mais funcionalidades, possibilitando melhor gestão e controle, redução de custos da telefonia (aproximadamente 30%), variando conforme o perfil de uso por cada secretaria.

O projeto, ao mesmo tempo em que propõe um modelo de Arquitetura Digital que disponibilizará soluções a todos os órgãos estaduais, viabilizará um instrumento de comunicação interna (aos órgãos públicos) e externa (à sociedade) quanto aos padrões definidos e adotados e às tecnologias disponíveis e a serem adquiridas e/ou desenvolvidas. Essas ações de foco abrangente visam essencialmente melhorar a qualidade da prestação de serviços ao cidadão.



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BANCO DE PROJETOS: um repositório de propostas para o desenvolvimento do estado

Rosa Maria Vasconcellos Schlichting1

A criação e implementação de um Banco de Projetos, no âmbito da Secretaria de

Planejamento, Governança e Gestão do Estado do Rio Grande do Sul (SPGG), surgiu da

necessidade de padronizar e de manter um acervo permanente de propostas, pleitos e

projetos elaborados pelos diversos órgãos que compõem a administração estadual, com o

objetivo de captar recursos nas mais diversificadas fontes de financiamento.

A SPGG possui competências – administrativa e legal – para elaborar tanto o

Planejamento Plurianual (PPA) como a Lei Orçamentária Anual (LOA). O desenvolvimento

dessas atividades é fundamentado em propostas que deverão ser transformadas em políticas

públicas que possam entregar à sociedade os resultados (produtos) esperados e necessários.

A tradução das políticas públicas elencadas no conjunto de programas que compõem

o Plano Plurianual demanda as mais variadas propostas de ações que serão concretizadas em

diversos projetos adequadamente planejados.

O correto planejamento dos projetos implica na construção de seu escopo básico, e

um dos itens fundamentais é a identificação estimada dos custos financeiros para sua

execução. É nesta área de determinação dos recursos financeiros necessários que os projetos

bem elaborados possuem maiores chances de obter sucesso. Durante um longo período, o Rio

Grande do Sul perdeu a oportunidade de contratar recursos externos ao Estado devido ao mau

planejamento de seus projetos. A capacidade de construir um planejamento de projetos

adequadamente fundamentado, que possua escopo bem caracterizado, com produtos e metas

definidos que permitam a adequada estimativa dos recursos humanos e financeiros

necessários, é condição essencial à credibilidade do projeto.

Por meio da SPGG, o Rio Grande do Sul obteve financiamentos tanto junto ao Banco

Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) quanto ao Banco Interamericano

de Desenvolvimento (BID) e ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

(BNDES), bem como os recursos repassados ao Estado (a fundo perdido) gravados no

Orçamento Geral da União (OGU).

Os diversos órgãos do Estado elaboram suas propostas ou pleitos que,

posteriormente, são encaminhadas à SPGG. Uma vez selecionadas aqueles que estejam

melhor elaborados e/ou alinhados com a estratégia do governo, desaparece a referência

àqueles que não foram contempladas.

Os financiamentos externos não possuem uma regularidade habitual, devido a

diversos fatores que regulam as solicitações de crédito, principalmente a capacidade de

endividamento do Estado, cuja margem positiva é disponibilizada tão somente pela Secretaria

da Fazenda Nacional (STN). Sendo assim, podem acontecer longos períodos sem que sejam

1 Arquiteta, Analista de Planejamento, Orçamento e Gestão, Mestre em Engenharia Civil. Pós-graduada

em Gerenciamento de Projetos. Coordenadora Adjunta da Assessoria Técnica, Gestão e Inovação da Secretaria de Planejamento, Governança e Gestão.


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pleiteados recursos às instituições financeiras internacionais. Nesta linha de raciocínio e

considerando que o Rio Grande do Sul não dispõe de recursos suficientes para implementar

seu desenvolvimento, mantemos uma elevada demanda de pleitos e projetos necessitando de

financiamento, os quais deverão estar alocados em um repositório único, que possibilite o

acesso imediato e intempestivo àqueles que sinalizarem maiores possibilidades de

concretização.

No mesmo viés, mas com frequência determinada e anual, a União abre a

possibilidade de alocação de recursos em seu OGU para demandas estaduais. Nosso estado

tem encaminhado, em média, 100 pleitos/propostas anualmente com o objetivo de alocar

recursos junto à União. No entanto, e por diversas razões, menos de 10% é contemplada.

Podemos citar como sendo uma das causas – e das mais antigas – o péssimo planejamento das

propostas que deveriam ser apreciadas.

Considerando os diversos aspectos acima mencionados, foi criado um piloto que

chamamos Banco de Projetos, com o intuito de buscar uma solução padronizada e de fácil

acesso pelos diversos órgãos do Estado, que sirva de repositório tanto para consulta como

para memória das ações propostas. Posteriormente a isso, o projeto é formatado nos padrões

exigidos pelos mais diversos organismos de financiamento. Entretanto, para que a proposta

seja registrada no Banco de Projetos deve conter todas as informações básicas (escopo)

necessárias para a compreensão e a avaliação do projeto como um todo (objeto, objetivo,

justificativa, público-alvo, produtos e entregas, custos e prazos).

Este piloto do Banco de Projetos foi customizado seguindo a metodologia de

planejamento adotada como padrão para elaboração de projetos e foi disponibilizado para

que os órgãos da administração estadual fizessem a inserção de seus pleitos com vistas aos

recursos do OGU 2017 e, também, para que os Conselhos Regionais de Desenvolvimento

(COREDES) registrassem as propostas de ações decorrentes de seus planejamentos

estratégicos elaborados naquele mesmo ano.

Por dois anos o Banco de Projetos do Estado do Rio Grande do Sul foi utilizado com

os mesmos e escassos recursos disponíveis na ferramenta. Considerando as limitações

impostas, a Assessoria Técnica de Gestão e Inovação (ASTGI) em colaboração com o

Departamento de Monitoramento de Resultados (DMR) e em parceria com a Companhia de

Processamento de Dados do Rio Grande do Sul (PROCERGS), buscou uma nova alternativa para

o Banco de Projetos: sua migração para o SME (Sistema de Monitoramento do Estado). Esta

solução irá permitir a expansão das facilidades e recursos da ferramenta, atendendo às mais

requisitadas das demandas quanto à sua utilização, qual seja a possibilidade de edição das

informações. Esta ação veio resignificar o objetivo maior da criação e institucionalização do

Banco de Projetos como repositório de todas as propostas e projetos para o desenvolvimento

do Estado.


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RELATÓRIO SOBRE AS VISITAS DE TÉCNICOS DO DEPARTAMENTO DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL (DEPLAN) A ÓRGÃOS DE

PLANEJAMENTO TERRITORIAL NA FRANÇA

Introdução

Entre os dias 24 e 27 de setembro de 2018, os técnicos do DEPLAN da Secretaria de

Planejamento, Governança e Gestão (SPGG), Antonio Paulo Cargnin e Bruno de Oliveira Lemos,

acompanhados pelo professor do Departamento de Geografia de Universidade Federal do Rio

Grande do Sul (UFRGS), Aldomar Arnaldo Rückert, realizaram visitas a órgãos de planejamento

territorial franceses em Paris. Devido às similaridades com as atividades realizadas pelo

DEPLAN nesse tema, foram escolhidas duas instituições para a realização das visitas: o

Comissariat Général à l’Égalité des Territoires (CGET), ligado ao Ministère de la Cohésion des

Territoires, e a Réseau interdisciplinaire pour l'aménagement et la cohésion des territoires de

l'Europe et de ses voisinages (RIATE).

O objetivo das visitas técnicas foi o de trocar informações e identificar pontos em

comum entre as experiências de planejamento territorial na França e no estado brasileiro do

Rio Grande do Sul, visando à cooperação técnica entre as duas unidades territoriais. Como

objetivos específicos, aponta-se: aperfeiçoar os instrumentos utilizados para os diagnóstico

territoriais no estado do Rio Grande do Sul; desenvolver técnicas para a representação

cartográfica das políticas públicas estaduais; aprimorar a relação do estado do Rio Grande do

Sul com os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDEs).

O CGET tem como tarefa apoiar o governo francês no combate às desigualdades

territoriais. Foi constituído a partir da agregação de três órgãos: Délégation à l’aménagement

du territoire (DATAR); Sécrétariat général du comité interministérielle des villes (SGCIV) e

Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (Acsé). Suas principais

atividades são: aconselhar os governos; agir para a coesão dos territórios; analisar as

evoluções e prevenir as desigualdades; adaptar as políticas públicas aos territórios;

desenvolver novas políticas regionais; e mobilizar as redes territoriais e os cidadãos.

A RIATE, localizada na Université Paris Diderot, foi encarregada pelo CGET, em 2002,

de ser o ponto de contato da política regional europeia na França. Tem como principais

atribuições: desenvolver métodos e ferramentas para a análise territorial; difusão e

compartilhamento de savoirs-faire e conhecimentos; e cooperação e coordenação científica. A

RIATE possui uma ampla base de dados territoriais sobre a União Europeia que visa subsidiar a

adequação das políticas públicas aos indicadores das regiões europeias.

A experiência francesa em planejamento territorial tem início, principalmente, nos

anos 1960, com diagnósticos de que estaria ocorrendo uma hipertrofia econômica e

demográfica em torno da região parisiense, com o esvaziamento do restante do país, sendo

necessários instrumentos para a desconcentração do crescimento econômico que ocorria no

pós-guerra. Para isso, em 1963, foi criada a Délégation à l'aménagement du territoire (DATAR),

um dos órgãos pioneiros em planejamento territorial no mundo.


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Desde sua criação, a DATAR foi referência na aplicação de inúmeras políticas para a

desconcentração regional, desde as metrópoles de equilíbrio, dos anos 1960, os polos de

conversão, dos anos 1980, os sistemas produtivos locais, dos anos 1990, e os polos de

competitividade, dos anos 2000. As teorias francesas para o planejamento territorial foram

referência também para o Brasil, com a adoção dos pólos de crescimento nos anos 1970 e da

teoria do desenvolvimento endógeno a partir da década de 1990, com um cenário de maior

autonomia política das regiões oriundo da Constituição de 1988. A criação dos COREDEs, em

1994, se insere nesse contexto, em que as regiões deixam de ser objeto de intervenções para

participarem das decisões políticas.

Nesse sentido, a prática do Estado do Rio Grande do Sul em relação aos COREDEs

vem sendo a de estimular sua autonomia, incentivando seu caráter estratégico, desde os

Compromissos de Planejamento Regional, criados pelo Rumos 2015 em 2006 e baseados nos

contrats de plan franceses, até os Planos Estratégicos dos COREDEs, elaborados em 2010 e

atualizados em 2017. No entanto, embora sua consolidação tenha favorecido a manutenção

de políticas regionais no estado, observa-se dificuldades no que se refere a uma pauta

excessivamente centrada no curto prazo, concentrando esforços em recursos pontuais.

É importante afirmar que a estrutura regional francesa passou por uma

reestruturação em 2015, com as regiões passando a ter papel estratégico no crescimento

econômico do país, sendo importante o conhecimento dos critérios utilizados nesse processo.

Esse novo recorte substituiu as 22 regiões francesas por 13, com o objetivo também de

reforçar as cooperações inter-regionais na Europa.

Diversas iniciativas referentes ao planejamento territorial no Rio Grande do Sul

tiveram como origem a França. Como exemplo, o Atlas Socioeconômico do Rio Grande do Sul

teve como origem o Atlas Économique et Social de la Région Rhône Alpes, trazido pelo estado a

partir de uma missão internacional. Outro exemplo constitui os Perfis Socioeconômicos dos

COREDEs e da Regiões Funcionais de Planejamento, baseados nos trabalhos de geografia

regional realizados no planejamento territorial francês.

Atividades realizadas

Primeiramente, foi realizada uma visita técnica ao RIATE, onde a equipe conheceu a

RegioViz, que constitui uma ferramenta open-source de visualização e de comparação regional

utilizada, principalmente, para a análise das novas regiões francesas no contexto europeu,

visando atingir os objetivos do trabalho de planejamento Europe 2020. A RegioViz Europe

possui 24 indicadores do Euroestat43 e 9 espaços de estudo, enquanto a RegioViz France

utilizada 24 indicadores do INSEE44 e 6 espaços de estudo. Permitem a seleção de indicadores

regionais e representação em gráficos e mapas, além da identificação da posição da região e

de suas semelhanças em relação às outras. O layout da página da RegioViz Europe está

representado na Figura 1:

43 Gabinete de Estatísticas da União Europeia. 44 Institut National de la Statistique et des Études Économiques.


68

Figura 1 - Layout da página da RegioViz Europe

No CGET, a equipe da SPGG realizou uma apresentação sobre suas principais

atividades voltada ao planejamento territorial, destacando o Atlas Socioeconômico do Rio

Grande do Sul, os Perfis Socioeconômicos dos COREDEs e das Regiões Funcionais de

Planejamento, a elaboração de estudos de longo prazo, como o Futuro RS, e a coordenação

dos Planos Estratégicos dos COREDEs.

Posteriormente, a equipe do CGET realizou uma apresentação, destacando o

Observatoire des Territoires, o serviço de cartografia e a relação do governos francês com suas

regiões. O Observatoire des Territoires foi criado em 2004 e é composto por uma equipe

multidisciplinar de geógrafos, estatísticos e analistas espaciais. Possui um conselho de

orientação de 25 membros, da administração pública, órgãos ligados ao planejamento

territorial, associações de coletividades locais e pesquisadores ligados ao tema. Além de

manter um website com informações atualizadas, representado na Figura 2, entrega todos os

anos um relatório com a situação dos territórios ao Primeiro Ministro francês. Suas missões

são:

Realizar sínteses de informações e dados relativos às dinâmicas e às desigualdades territoriais;

Constituir trocas entre o Estado e as coletividades territoriais, criando condições de diagnósticos compartilhados sobre a situação dos territórios;

Ser um lugar de inovações e de expertise no que se refere às comparações entre territórios em escala europeia e internacional.


69

Figura 2 - O portal do Observatoire des Territoires e seu aplicativo de cartografia

Os representantes do Observatoire des Territoires apresentaram, principalmente,

suas técnicas de representação cartográfica de indicadores regionais, destacando as técnicas

de esquematização das informações e anamorfose nos mapas, representadas nas Figuras 3 e

4:

Figura 3 - Estimativa do número de anos de renda necessários para uma família de três pessoas se tornar proprietária de um apartamento com dois quartos e 65 m² e as populações mais abastadas da França em zonas selecionadas


70

Figura 4 - Evolução do número de empregados por categoria de zoneamento em áreas urbanas na

França (1975-2012)

Posteriormente, a equipe do serviço de cartografia do CGET também realizou uma

apresentação, destacando igualmente suas técnicas de representação cartográfica, tanto de

indicadores socioeconômicos quanto de territorialização das políticas públicas, representados

nas Figuras 5 e 6.


71

Figura 5 - A geografia do envelhecimento na França

Figura 6 - As contratualizações territoriais com vocação transversal na região Hauts-de-France

Por fim, a equipe do CGET realizou uma apresentação sobre os Contratos de Plano

Estado-Regiões (CPER). Os CPER têm como antecedentes o Plan de la Nation, de 1947, que

planejava os grandes trabalhos econômicos e de infraestrutura após a destruição causada pela

Segunda Guerra Mundial. Até os anos 1980, o modelo de planejamento territorial francês


72

ainda era baseado em grandes projetos estruturados em nível nacional. A partir de 1982, com

a descentralização política na França e a atribuição de recursos aos Conselhos Regionais,

promovidas pelo governo Mitterand (1981-1985), os CPER passaram a ser a ferramenta de

coordenação entre governo central e regiões.

Os CPER possuem uma duração de 5 anos. Atualmente, está vigendo o contrato de

plano 2015-2020, com investimentos previstos de 30 bilhões de euros em 5 anos, sendo 15

bilhões oriundos do Estado e 15 bilhões das regiões. Além dos CPER regionais, há contratos de

plano para o massif francês e para os rios. A Figura 7 representa o conteúdo dos CPER 2015-

2020:

Figura 7 - Os elementos dos CPER 2015-2020

Os principais objetivos dos CPER são:

• colocar em coerência as intervenções ministeriais do Estado nos territórios;

• articular as políticas públicas nacionais e regionais;

• mobilizar investimentos do Estado para um período de 5 anos;

• garantir a coesão dos territórios;

• promover uma abordagem transversal das políticas públicas;

• articular as questões locais, regionais, nacionais e internacionais.

A elaboração e a negociação dos CPER consistem em 5 pontos principais:

1. Produção de caderno de encargos ministerial: Elaborado pelos ministérios e

destinado aos prefeitos das regiões, retoma os objetivos dos ministérios. Passa por uma

validação interministerial, com o apoio do CGET.


73

2. Realização de diagnósticos e estratégias regionais: Exercício coordenado pelos

prefeitos das regiões e os Conselhos Regionais. Devem ter coerência com as políticas do

Governo nacional e os fundos europeus de investimento.

3. Elaboração de mandatos de negociação: Ocorre uma análise das estratégias

regionais pelo CGET e pelos ministérios. Também há a definição pelos ministérios do

orçamento disponível para cada CPER. Por fim, ocorre o envio, pelo Primeiro Ministro, dos

mandatos de negociação os quais os prefeitos deverão respeitar.

4. Negociações regionais: Ocorrem negociações entre os prefeitos, os Conselhos

Regionais e as outras coletividades. Também ocorre a organização das ações e a identificação

das operações a financiar. É promovida uma consulta à população. Também se dá a arbitragem

do Primeiro Ministro para questões orçamentárias complementares.

5. Validação nacional e regional: Dá-se uma avaliação ambiental dos CPER e a

validação interministerial de cada CPER e de seus orçamentos. Ocorre a autorização do

Primeiro Ministro ao Prefeito da Região para assinar o CPER junto ao Presidente do Conselho

Regional.

Após as respectivas apresentações, as equipes da SPGG e do CGET procuraram

identificar os principais pontos em comum entre os trabalhos realizados, apontando algumas

possibilidades de cooperação técnica.

Possibilidades de cooperação técnica

A equipe da SPGG identificou três áreas nas quais a cooperação técnica com o CGET,

principalmente, seria fundamental. A primeira delas, no que se refere aos diagnósticos

territoriais. A SPGG também possui instrumentos de diagnóstico territorial, como o Atlas

Socioeconômico do Rio Grande do Sul e os Perfis Socioeconômicos dos COREDEs e das Regiões

Funcionais de Planejamento. No entanto, essas ferramentas carecem de interatividade com o

usuário, o que está presente nos trabalhos franceses. Além disso, técnicas como

esquematizações e anamorfose nos mapas, que facilitam a comunicação com o usuário, ainda

são pouco utilizadas pelo estado do Rio Grande do Sul.

Como principais instrumentos de territorialização das políticas públicas, destacam-se,

no estado do Rio Grande do Sul, os Cadernos de Regionalização do Plano Plurianual 2016-

2019, elaborado em 2015, e o Mapa de Investimentos do Plano Plurianual 2012-2015,

elaborado em 2012. No entanto, esses produtos possuem inúmeros pontos a se avançar,

especialmente, na representação dos dados nos mapas, para a qual a experiência do CGET

seria fundamental.

No que se refere aos contratos de plano, é importante afirmar que uma experiência-

piloto de estruturação de um instrumento semelhante já ocorreu no estado do Rio Grande do

Sul, com os Compromissos de Planejamento Regional, acordados entre Governo do Estado e

regiões e estruturados em 2006 a partir de um trabalho de planejamento de longo prazo, o

Rumos 2015. Outra experiência havia ocorrido no final dos anos 1990.

No entanto, os Compromissos de Planejamento Regional não foram adiante devido

às trocas de governo, o que atrapalhou sua continuidade. É importante afirmar que os


74

COREDEs atualizaram seus planos estratégicos no ano de 2017, possuindo projetos ligados aos

problemas e oportunidades regionais, podendo esses serem objeto de instrumentos

semelhantes. Nesse sentido, a estruturação de compromissos entre o estado e os COREDEs a

fim de viabilizarem os projetos dos planos podem reforçar o sentido estratégico dos mesmos.

Referências

CGET. Comissariat Général à l’Égalité des Territoires. Rencontre avec une délégation brésilienne. Apresentação de powerpoint. 26 de setembro de 2018. ____. Observatoire des Territoires. Regards sur les territoires: population, conditions de vie, éducation, emploi transfrontalier. Rapport 2017. Paris: França. Fevereiro de 2018.


75

Anexos

Figura 8 - Encontro entre as equipes do CGET e da SPGG

Figura 9 - Apresentação da equipe da SPGG no CGET


76

Figura 10 - Encontro entre as equipes da RIATE e da SPGG


77

PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DO CORPO DE BOMBEIROS MILITAR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL (CBMRS)

O Planejamento Estratégico do Corpo de Bombeiros Militar do Estado do Rio Grande do Sul (CBMRS) foi resultado de uma parceria entre a Secretaria de Planejamento, Governança e Gestão (SPGG) e o CBMRS.

O processo iniciou-se a partir de materiais que haviam sido produzidos anteriormente pelo próprio Corpo de Bombeiros, e foi motivado, principalmente, pela necessidade de reestruturação do CBMRS em virtude de sua desvinculação da Brigada Militar.

A coordenação do Planejamento Estratégico do CBMRS envolveu equipes de ambas as Instituições. Foram realizadas três oficinas presenciais, que contaram com a participação de cerca de 40 oficiais, e duas pesquisas online, disponibilizadas a toda a Corporação.

Metodologia

Em um primeiro contato, realizado entre o CBMRS e o Departamento de Planejamento Governamental (DEPLAN), foi relatada a intenção, por parte do Corpo de Bombeiros Militar do Estado do RS, de dar continuidade ao processo de planejamento iniciado pela Corporação em 2016, denominado Prospectiva 21.

Foi então, elaborada uma proposta de trabalho pela equipe do DEPLAN, que foi, posteriormente, consensuada entre as Secretarias de Planejamento, Governança e Gestão (SPGG) a de Segurança Pública (SSP).

A partir desse momento, foi criado um grupo de coordenação, composto pelo DEPLAN e pelo Comando Geral do CBMRS. Coube ao DEPLAN, por fornecer suporte metodológico, conduzir as oficinas, elaborar e tabular as pesquisas e sistematizar os resultados. O Comando Geral do CBMRS foi responsável pela validação de cada uma das etapas e pela mobilização da Instituição, colaborando também na tabulação da pesquisa online.

A metodologia utilizada para elaboração do Planejamento Estratégico do CBMRS baseou-se no procedimento divulgado pela Escola Nacional de Administração Pública (ENAP, 2016), que utiliza o Balanced Scorecard (BSC) como ferramenta. A figura a seguir demonstra as etapas do processo:


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Figura 1 - Metodologia utilizada para elaboração do Plano Estratégico do CBMRS

Fonte: Adaptado de ENAP, 2016

As perguntas que nortearam o planejamento do CBMRS foram: a) onde está a organização? b) para onde vai a organização? c) como fazer para chegar ao pretendido?

As oficinas foram iniciadas em março de 2017, sendo realizadas três para o processo de elaboração do planejamento estratégico propriamente dito e uma quarta e última, para que fosse construída uma proposta para alteração do Plano Plurianual (PPA) 2016-2019. Esse texto foi enviado na forma de projeto de lei à Assembleia Legislativa e, ao final do ano 2017, com sua aprovação, o planejamento estratégico do CBMRS teve o instrumento legal de planejamento (PPA) adequado ao planejamento estratégico do Órgão.

O público-alvo das oficinas foi o Quadro de Oficiais da Corporação (nível estratégico do CBMRS), mas durante o processo foram realizadas duas pesquisas online, que foram disponibilizadas à totalidade dos membros do Corpo de Bombeiros Militar, objetivando ampliar a participação na elaboração do Plano.


79

Oficinas e pesquisas realizadas:

Oficina 1 – Construção de premissas: diagnóstico organizacional com utilização da ferramenta de planejamento denominada Matriz SWOT (apresentada no módulo 1), definição da missão, do negócio e dos valores. Primeira Pesquisa online: Pesquisa realizada por meio da criação e envio de formulário com uso da ferramenta Google Docs. Teve por objetivo apresentar o material produzido na Oficina 1 e coletar sugestões de forças, fraquezas, oportunidades e ameaças que não haviam sido elencadas na Oficina. A pesquisa contou com a participação de cerca de 40% do efetivo da Corporação. Oficina 2 – Grandes escolhas: a partir do material produzido na Oficina, na Pesquisa e em reuniões entre o Comando do CBMRS e o DEPLAN, que buscaram valorar os elementos da matriz SWOT, foi realizada a definição da visão de futuro e dos objetivos estratégicos, construção do mapa estratégico da Corporação. O mapa foi estruturado com base nos eixos de atuação da Instituição (Prevenção e Resposta) e no eixo Gestão e Qualificação, como suporte aos mesmos.

Oficina 3 – Elaboração do Plano Estratégico: foram construídas 43 ações para que os objetivos estratégicos possam ser alcançados. Foram estabelecidas metas para cada ação.

Segunda Pesquisa online: Foi enviado formulário eletrônico apresentando o Mapa Estratégico, os Eixos e os Objetivos Estratégicos construídos nas Oficinas II e III. A pesquisa, que contou com a participação de 45% do efetivo, buscou verificar a concordância da Corporação com as ações propostas e coletar sugestões de novas ações. Essas sugestões foram apresentadas ao Comando e, quando consideradas adequadas, incorporadas ao Plano.


80

No dia 01 de julho de 2017, o diretor do DEPLAN foi condecorado com a Medalha Mérito do Serviço de Bombeiros da Brigada Militar, representando a equipe técnica envolvida na Elaboração do Plano Estratégico do Corpo de Bombeiros Militar do RS. A solenidade ocorreu durante a formatura da nova turma de bombeiros do CBMRS.

Fonte: SPGG, 2017. No dia 10 de dezembro de 2018, em ato com a presença do Governador do Estado e

do Secretário de Segurança Pública, foi apresentado o Planejamento Estratégico do CBMRS. O evento foi realizado nas instalações do 1º Batalhão de Bombeiro Militar de Porto Alegre. Durante a solenidade, nove comandantes receberam o manual estratégico.

Fonte: CBMRS, 2018.


81

CURSO BÁSICO DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO APLICADO AO SETOR PÚBLICO

Com o intuito de socializar conhecimento com os servidores da Secretaria de

Planejamento, Governança e Gestão (SPGG) e também com servidores de outros órgãos

estaduais, o Departamento de Planejamento Governamental (DEPLAN) elaborou um curso

básico sobre Planejamento Estratégico aplicado ao Setor Público. Foram três meses para a sua

produção, que se baseou majoritariamente em materiais produzidos pela Escola Nacional de

Administração Pública (ENAP), na literatura produzida por Carlos Matus e em trabalhos

desenvolvidos pelo departamento na temática.

O objetivo do curso é introduzir os principais conceitos e instrumentais de

Planejamento Estratégico, de forma básica, e relacioná-los com os processos e instrumentos

legais do Planejamento no setor público. Para isso, o curso subdivide-se em quatro módulos.

No primeiro módulo são apresentados os principais conceitos e instrumentais do

Planejamento Estratégico. No segundo módulo trabalham-se os conceitos elaborados por

Carlos Matus, autor que elaborou um modelo próprio de planejamento para o setor público, e

apresenta-se, ainda, breve relato de outros modelos. No terceiro módulo é apresentado um

breve histórico do planejamento no Brasil, introduzindo assim os instrumentos legais que

balizam a estrutura de planejamento no País (Plano Plurianual-PPA/Lei de Diretrizes

Orçamentárias-LDO/Lei Orçamentária Anual-LOA) e relacionando-os com oplanejamento

estratégico. No quarto e último módulo são apresentados alguns casos práticos de

planejamento estratégico, cada qual com suas características e extensão específica, tofos

coordenados pelo DEPLAN.

O curso foi projetado para uma carga horária de 40 hora/aula, totalmente na

modalidade a distância (EAD) e sem tutoria, ou seja, cabendo ao participanteadministrar o seu

tempo de estudo.A primeira turma iniciouno dia 16 de julho de 2018 e, após essa data foram

disponibilizadas mais seis turmas, cujo último encerramento ocorreu no dia 12 de dezembro

de 2018.

Ao todo foram sete turmas, contemplando um total de 685 servidores inscritos,

oriundos de 50 órgãos estaduais. Desse universo, 498 servidores concluíram o curso,

correspondendo a 73% do total dos inscritos. Pode-se considerar que para a modalidade de

curso totalmente a distância e sem tutoria, os índices de desistência não foram

significativamente elevados perfazendo um total de 187 servidores (27%) que não concluíram

o curso.

Quadro 1 – Servidores que concluíram o curso de PE, por órgão.

Concluíram o curso Nº de Órgãos 0 servidor 03

01 a 05 servidores 22



+ de 31 servidores 2 Fonte: Moodle Escola de Planejamento, Governança e Gestão

http://escolaplanejamento.rs.gov.br/mod/resource/view.php?id=177







82

Observando os dados do Quadro 1, pode-se verificar o grande interesse despertado

pelo curso. Por exemplo, mais de seis servidores concluíram o curso em50% dos órgãos com

inscritos,sendo que um órgão particularmente chamou atenção,com 71 servidores com curso

concluído.

O curso, em seu final, propõeque os participantes façam a avaliação do mesmo, com

uma parte estruturada (questionário com 08 questões objetivas) e uma parte semiestruturada

(contribuição descritiva sobre três pontos positivos e três pontos negativos). Contabilizou-se

413 respondentes, representando 60% dos inscritos. Do questionário estruturado obteve-se os

seguintes resultados:

Questão

Concord

o

Concord

o

parc

ialm

ente

Dis

cord

o

parc

ialm

ente

Dis

cord

o

O conteúdo do curso foi apresentado de forma clara e adequada.

83% 17% 1% 0%

O conteúdo foi apresentado numa sequência lógica. 92% 7% 1% 0%

O conteúdo apresentado foi suficiente para um curso básico de planejamento estratégico no setor público.

69% 28% 2% 0%

A carga horária do curso foi suficiente para executar todas as leituras e atividades propostas.

83% 16% 0% 1%

Foi fácil o acesso ao curso através do moodle da Escola de Planejamento, Governança e Gestão.

88% 10% 1% 0%

O material do curso foi distribuído no moodle de forma adequada para o aprendizado.

92% 7% 0% 0%

Os exercícios e a avaliação final foram adequados para a fixação de conteúdo.

84% 15% 1% 0%

Os exercícios e a avaliação final apresentaram graus de dificuldade adequados

83% 16% 1% 0%

Fonte: Moodle Escola de Planejamento, Governança e Gestão

A avaliação descritiva revelou muitas respostas relacionadas a pontos positivos,

suplantando largamente os pontos negativos citados, sendo esses últimos, objeto de análise,

pelo grupo envolvido com a capacitação, na perspectiva de melhoraro material produzido.

Considerando o número de servidores que se inscreveram e os resultados da avaliação

dos participantes do curso, tanto nas questões objetivas quanto nas questões dissertativas,

pode-se dizer que o Curso Básico de Planejamento Estratégico aplicado ao Setor Público

atingiu os seus objetivos e poderá ser replicado no ano vindouro (2019), que tem como uma

de suas características a troca de gestão no governo do Estado.


83

TRANSPARÊNCIA E PARTICIPAÇÃO POPULAR NAS AUDIÊNCIAS PÚBLICAS DE ELABORAÇÃO E DISCUSSÃO DO PPA, LDO E LOA1

Paula Raymundo Prux2

Laércio André Gassen Balsan3

Gilnei Luiz de Moura4

RESUMO

Esta pesquisa teve por objetivo analisar a presença da transparência e da participação popular nas audiências públicas realizadas durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos pela Comissão de Finanças, Planejamento, Fiscalização e Controle da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul - Brasil. Para tanto realizou-se um estudo qualitativo exploratório apoiado em um levantamento das Atas das audiências públicas sobre PPA, LDO e LOA realizadas de 2007 a 2010, no Estado do Rio Grande do Sul, pela Comissão de Finanças, Planejamento, Fiscalização e Controle. Também foi realizada uma observação participante em uma audiência pública. Verificou-se a existência de debate, criação de consensos e transparência na amostra analisada. Concluiu-se que a participação popular não é um ponto forte na realização das audiências públicas e que é necessário avançar na integração entre poder público e sociedade civil a fim de se obter uma maior participação popular nas audiências públicas.

Palavras-chave: Participação Popular, Transparência, Audiência Pública, Lei de

Responsabilidade Fiscal, Orçamento Público.

1 INTRODUÇÃO

Com a redemocratização e com a Constituição Federal Brasileira de 1988 surgiram

alterações legais, que fizeram emergir no Brasil as Audiências Públicas. Essas acabaram se

tornando mecanismos de gestão pública obrigatórios, que devem primar pela participação

tanto para com a formulação da agenda orçamentária, quanto para o tratamento de temas

que o Estado julgar pertinente (CLEMENTE, 2011).

No Rio Grande do Sul, as audiências públicas focadas na discussão e elaboração dos

planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos são colocadas em prática pela Comissão

de Finanças, Planejamento, Fiscalização e Controle. A comissão tem papel preponderante na

aprovação e controle do orçamento estadual, podendo inclusive elaborar emendas, atendendo

a reivindicações dos participantes das audiências públicas. Devido à sua importância e foco de

1 Artigo publicado na Revista Contribuciones a las Ciencias Sociales, de novembro de 2012. Disponível em: <http://www.eumed.net/rev/cccss/22/elaboracion_discusion_ppa_ldo_loa.html>. 2 Analista de Planejamento, Orçamento e Gestão da Secretaria de Planejamento, Governança e Gestão do Estado do RS. Mestre em Administração, especialista em Gestão Pública e em Gestão Pública Municipal, Bacharel em Comunicação Social – Jornalismo. 3 Doutor em Administração. 4 Professor da UFSM. Doutor em Administração.


84

atuação, faz-se necessário verificar como a sociedade civil insere-se nesse processo e se

consegue efetivamente participar das audiências públicas. Com base no exposto e

considerando a experiência gaúcha na trajetória do controle e participação popular, foi

constituído o objeto principal da pesquisa: Verificar como se dá a transparência e a

participação popular por meio das audiências públicas durante os processos de elaboração e

discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos realizadas no Estado do Rio

Grande do Sul.

É relevante fazer uma análise da realização de audiências públicas referentes à

elaboração e execução orçamentária a fim de verificar como esse instrumento ganhou

importância na construção do que preconiza o princípio da transparência e da participação

popular dentro da gestão pública desde a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal.

A fim de responder a tais indagações, são estabelecidos os objetivos específicos da

pesquisa: a) analisar a importância das audiências públicas realizadas durante os processos de

elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos no Estado do

Rio Grande do Sul, sob responsabilidade da Comissão permanente da Assembleia Legislativa,

na construção do que preconiza o princípio da transparência e da participação popular dentro

da gestão pública, de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar

101/2000; b) avaliar a evolução histórica das audiências públicas realizadas durante os

processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos

ocorridas em âmbito estadual no Rio Grande do Sul, por meio da Comissão permanente da

Assembleia Legislativa, durante os anos de 2007 a 2010; c) identificar o público participante

das audiências públicas analisadas e suas contribuições para a elaboração e execução dos

planos e orçamentos; d) observar a existência de debates e a construção de consensos a partir

da troca de ideias, pontos de vista e opiniões dos presentes nas audiências públicas; e, e)

analisar a presença de informações técnicas, o teor e a existência de explicações sobre Plano

Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA)

durante as audiências públicas.

2 PARTICIPAÇÃO POPULAR NOS PLANOS, LEIS DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS E

ORÇAMENTOS

O Rio Grande do Sul é um dos Estados pioneiros no estímulo à participação popular

com a implantação do Orçamento Participativo em 1989, prosseguindo até 2005 e

transformando-se em processo de participação solidária em 2006. Desde 1998 há também a

Consulta Popular, constituindo-se como uma consulta direta à população quanto à destinação

de parcela do Orçamento do Estado do Rio Grande do Sul voltada a investimentos de interesse

regional. Esses dois instrumentos demonstram que a participação popular nas decisões sobre o

orçamento público está consolidada e faz parte da cultura gaúcha.

Na Constituição da República Federativa do Brasil de 1998, estão definidos os

instrumentos de planejamento, os quais são o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). O Plano Plurianual agrega o

planejamento das políticas públicas e programas de governo para um período de quatro anos,


85

determinando tecnicamente as diretrizes de governo. De forma regionalizada, o PPA indica as

formas para alcançar os objetivos de um programa, que podem ser por meio de projetos,

atividades ou operações especiais (ações). O PPA estabelece as diretrizes, os objetivos e as

metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para

as relativas aos programas de duração continuada (BRASIL, 2008). Assim, esse instrumento de

planejamento congrega os critérios de ação e decisão que devem orientar os gestores públicos

(diretrizes); estipula os resultados que se busca alcançar na gestão (objetivos), quantificando-

os (metas) e delineia o conjunto de ações a serem implementadas (Programas) (BRASIL, 2010).

A Lei de Diretrizes Orçamentárias orienta a cada ano como as políticas e programas

contidos no PPA devem ser realizados, cabendo à Lei Orçamentária Anual alocar os recursos

necessários para a concretização das metas estabelecidas. Em outras palavras, a LDO norteia a

elaboração da LOA, na medida em que compreende as metas e prioridades da administração,

incluindo as despesas de capital para o próximo exercício financeiro. A LDO ainda estabelece

as formas de financiamento do orçamento, os critérios para a elaboração da LOA, as alterações

da legislação tributária, a política salarial, a previsão de concursos públicos, os percentuais de

recurso a serem descentralizados aos Poderes e à Administração Indireta, como fundações,

autarquias e sociedades de economia mista (BRASIL, 2010). A partir do PPA, a LDO elege os

programas e metas físicas a serem executados, sempre no exercício seguinte ao de sua

elaboração.

A Lei Orçamentária Anual define as fontes de arrecadação, estima as receitas e prevê

as despesas para o ano seguinte ao de sua elaboração (BRASIL, 2010). É nela que os programas

e objetivos do governo são apresentados de forma mais detalhada, objetiva e, de preferência,

regionalizada, demonstrando quais recursos irão para cada município ou Estado, nos casos dos

orçamentos estaduais e da União. Ela é subdividida em: orçamento fiscal, que trata dos

fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e

mantidas pelo poder público; em orçamento de investimento, que se refere às empresas em

que a União detenha a maioria do capital social com direito a voto; e, em orçamento da

seguridade social, o qual abrange todas as entidades e órgãos vinculados à Seguridade Social,

da administração direta ou indireta, abrangendo também fundos e fundações instituídos e

mantidos pelo poder público (BRASIL, 2008).

Durante o ciclo orçamentário ocorrem as etapas de elaboração, discussão, votação e

aprovação, execução e avaliação (CARVALHO, 2008). Para Salles (2010), o Orçamento é uma

obra política na qual são determinados os compromissos do Poder Executivo para com o

cidadão, necessitando coerência entre as demandas sociais e as diretrizes de governo.

A sociedade tem o direito e o dever de participar da elaboração dos instrumentos de

planejamento da vida do Estado. Pode participar das reuniões de elaboração e apreciação, pois

somente assim será garantida uma governança democrática, que melhor atenda às

necessidades da comunidade. A sociedade deve também participar da deliberação que aloca

recursos públicos para a execução do programa de trabalho do governo de sua unidade

federativa (BRASIL, 2010).

Por ser o “principal instrumento de execução da política fiscal”, segundo Mileski

(2003), o orçamento público precisa ser objeto de participação popular e acompanhamento

por parte da sociedade. O autor entende que “[...] todas as etapas do processo orçamentário,


86

juntamente com as informações contidas no próprio orçamento e na documentação que o

acompanha, são de vital importância para a transparência fiscal” (MILESKI, 2003, p.107). Para

que os recursos sejam, de fato, destinados a atender as necessidades da população, além de

participar da elaboração do orçamento, a sociedade deve fiscalizar a aplicação desse dinheiro,

zelando pela boa e correta destinação do dinheiro público (BRASIL, 2010).

Todas as etapas do processo orçamentário precisam ser informadas com qualidade e

facilidade de entendimento a todos os cidadãos, não só para obedecer a preceitos legais, mas

também para torná-los mais próximos do Estado e estimular sua participação e controle da

gestão a fim de dar-lhe subsídios para seu aperfeiçoamento constante. E essa tarefa não pode

ser encarada de forma negativa pelos gestores públicos, visto que “o bom político é o que

consegue converter temas como o orçamento em assunto compreensível para o cidadão

comum” (SALLES, 2010, p. 64). Dessa forma, pode-se perceber o quanto a participação popular

é importante nesse processo, principalmente para que sejam atendidas as demandas da

população e seja possível o acompanhamento de sua execução, caso contrário pode-se

retroceder e não obter os resultados pretendidos. Carvalho (2008) ensina que através de ações

planejadas, pode-se imprimir resultado satisfatório no crescimento do país. No entanto, caso

haja negligência na utilização dos instrumentos de transparência, a máquina governamental

torna-se ineficiente, sem finalidade até de existência.

Por ser tão relevante, o Orçamento e sua execução podem e devem ser

acompanhados pela população, visto que “os gastos públicos precisam ser analisados e

avaliados, visando diminuir o índice de desvios e melhorar o índice de aplicação do erário

público” (CARVALHO, 2008, p. 249). O autor afirma ainda que é preciso ter consciência de que

a estrutura estatal e as contas públicas pertencem à sociedade e estão longe de ter cunho

individualista e não são instrumentos de política partidária ou de promoção pessoal.

Difusão de dados, facilidade de acesso e evolução das tecnologias da informação e

comunicação estão contribuindo para a conscientização da população a buscar informações

sobre a execução fiscal, como afirma Carvalho (2008). A partir dessa conjugação de fatores, o

autor constata que os cidadãos brasileiros estão mais atentos à gestão dos recursos públicos, a

qual é considerada por ele necessária e imprescindível. Para tornar realidade o engajamento

das comunidades na elaboração dos planos “[...] será necessário que se discipline a forma

através da qual a participação popular será incentivada” (CRUZ et al., 2002, p.185).

A responsabilidade na gestão fiscal é um grande desafio para as organizações

públicas, assim como as alterações no conteúdo principal dos instrumentos de prestação de

contas, que precisam diminuir o teor contábil e passar a assumir um caráter mais social,

pondera Ribeiro Filho et al (2008). Segundo o autor a nova visão deverá voltar-se para a

elaboração de uma prestação de contas social, cuja linguagem deverá ser acessível ao cidadão

(RIBEIRO FILHO, et al, 2008).

3 AUDIÊNCIAS PÚBLICAS SOBRE ELABORAÇÃO E DISCUSSÃO DOS PLANOS, LEI DE DIRETRIZES

ORÇAMENTÁRIAS E ORÇAMENTOS

Um dos meios de assegurar que o cidadão exercite a participação popular é a

audiência pública, considerada um ambiente propício para a conscientização e discussão da


87

sociedade (FIGUEIREDO, 2001, apud MILESKI, 2003). Ao comentar sobre a Lei de

Responsabilidade Fiscal, Pereira (2009), constata que seus principais pilares de sustentação

estão na transparência da gestão fiscal. Segundo o autor, a participação popular suscitada na

Lei é de extrema relevância e pode ser exercida pela sociedade por meio das audiências

públicas.

Segundo Carvalho (2008), o parágrafo único do Art. 48 da LRF ressalta a importância

da participação popular e a realização de audiências públicas durante a elaboração e discussão

do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual, isso tudo

assegurado mediante incentivo. Nascimento (2006) afirma que as audiências públicas serão

realizadas pelos chefes do Executivo ou por seus representantes legais. No âmbito estadual, a

responsabilidade pela realização é das Assembleias Legislativas. Para o autor, ao mesmo

tempo em que as audiências públicas são um instrumento para a prestação de contas do

governo, também são uma exigência da transparência da gestão pública, tanto durante a

elaboração como ao longo da discussão dos orçamentos.

Para Ribeiro Filho et al (2008), na Lei de Responsabilidade Fiscal são encontrados os

novos procedimentos para uma gestão fiscal responsável. Porém, para os autores, esses ainda

são modestos em relação à participação da sociedade na gestão pública. Na opinião de

Carvalho (2008), o Brasil ainda precisa evoluir muito nesse aspecto, no sentido de estimular a

participação. De acordo com Carvalho (2008), o incentivo à participação popular e a realização

de audiências públicas, só serão evidentes quando houver a divulgação espontânea, completa

e correta dos instrumentos de transparência da gestão fiscal.

Espera-se que a sociedade compareça às audiências, exerça sua participação e fique

mais próxima da Administração Pública. Assim como o que se refere à publicidade dada aos

elementos de gestão fiscal, as audiências públicas precisam ser divulgadas com antecedência e

em meios de amplo acesso popular, além de serem realizadas em locais, dias e horários

acessíveis a todo e qualquer cidadão (SALLES, 2010).

Existem responsabilidades legais que fazem com que o gestor público precise estar

preparado para as audiências que demonstrarão e avaliarão externamente os resultados das

metas fiscais de cada quadrimestre. Portanto, deve-se preparar material expositivo, municiar a

liderança legislativa e preparar argumentos explicativos do desempenho monetário e físico

para cada uma das metas fiscais (CRUZ et al., 2002).

Segundo Mileski (2003) o sentido da transparência é promover a participação

popular nos atos de governo, a fim de que o cidadão, tendo conhecimento da ação

governamental, possa contribuir para o seu aprimoramento e exercer um controle sobre os

atos de governo.

É fundamental observar a realização prática do controle e da transparência,

conforme afirma Cruz et al. (2002, p. 19): “Garantias legais não são suficientes para atingir a

transparência. Além delas, devem existir um espírito de estadista e uma filosofia cooperativa

para disponibilizar os dados e, com criatividade, suprir na oportunidade o interesse da

população”. Segundo o autor, é preciso uma mudança cultural e uma postura nova da

Administração Pública, que deve ter viés técnico e sentido de pertencimento aos cidadãos,

distante de ideologias partidárias.


88

Ao relembrar o sucesso de instrumentos como orçamento participativo e

regionalizado, planejamento estratégico participativo, audiência pública regional e outros

meios de estímulo à participação, Cruz et al. (2002) pondera que todos podem ser

complementados, adaptados e melhorados. Brant (2001) considera que discutir publicamente

assuntos relevantes em audiência pública é uma forma de contestá-lo. Aliás, a audiência

pública também é uma forma de refletir e pensar em novas formas de agir e de melhorar os

processos a fim de contribuir para a tomada de decisão com vistas ao bem estar coletivo.

4 METODOLOGIA

Este estudo seguiu uma metodologia qualitativa de caráter exploratório apoiada por

um conjunto de análises feitas por meio de um estudo documental (GIL, 2010). Sendo assim,

este estudo essencialmente bibliográfico, analisou as atas das audiências públicas sobre PPA,

LDO e LOA realizadas de 2007 a 2010, no Estado do Rio Grande do Sul, pela Comissão de

Finanças, Planejamento, Fiscalização e Controle.

O recorte da pesquisa foram os anos de 2007 a 2010. Tal seleção foi feita levando-se

em conta as alterações no Art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, ocorridas com as inserções

contidas da Lei Complementar nº 131 de 2009. Essas mudanças ampliam os instrumentos de

transparência da gestão fiscal. Tendo como referência o ano de 2009, procurou-se fazer um

recorte com a análise de atas de quatro anos para se ter uma base sólida e quantidade

relevante de informações. Além do levantamento documental, para enriquecer a análise

durante o ano de 2010 acompanhou-se de forma presencial uma audiência com o fito de

construir um embasamento crítico sobre o tema.

De um universo de 43 atas de audiências públicas realizadas pela Comissão

permanente da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul nesse período, foi selecionada

uma amostra com 18 atas5 que tratam do tema estudado - processos de elaboração e

discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos, conforme a Lei de

Responsabilidade Fiscal - escolhidas intencionalmente. Esse recorte foi necessário para não

perder o foco do tema pesquisado agregando maior aprofundamento ao trabalho. Após a

seleção, foi realizada a leitura integral das 18 atas selecionadas.

Para análise dos dados foi empregada a análise de conteúdo (BARDIN, 2010).

Seguindo os ensinamentos de Moraes (1999) foi realizada a construção de nove categorias de

análise, apresentadas no Quadro 2, a serem detalhadas nos resultados da pesquisa. De acordo

com Bardin (2010), a análise categorial é importante para que se possa classificar o objeto de

estudo por diferenciação e, em seguida, realizar um reagrupamento pela analogia e

características semelhantes. Segundo a autora, as categorias constituem-se como classes que

reúnem unidades de registro agrupadas de acordo com sua similaridade.

5 As Atas das Audiências Públicas realizadas pela Comissão de Finanças, Planejamento, Fiscalização e Controle analisadas nesse trabalho estão disponíveis no site da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul. Disponível em <http://www.al.rs.gov.br/Com/reuniaoComissao.asp?idcomissao=110>.


89

De acordo com Moraes (1999), a ação de observar o global para depois partir para o

individual é necessária para a análise de conteúdo. O autor recomenda que sejam analisados

todos os objetos de pesquisa individualmente para depois fazer a análise de seu conjunto.

Para subsidiar a construção das categorias, utilizou-se o Manual de Normas e

Procedimentos da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) referente à Audiência Pública

(BRASIL, 2005). Esse material foi utilizado, pois é específico sobre audiências públicas e visa

padronizar os procedimentos das reuniões. O Manual de Normas e Procedimentos da ANEEL

aprofunda e tornam mais claros diversos aspectos da organização prática de uma audiência

pública. O subsídio ofertado pelo Manual foi necessário devido à falta de aprofundamento

sobre a dinâmica e o funcionamento da audiência pública dentro do Regimento Interno da

Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul.

5 RESULTADOS DA PESQUISA

Os dados demonstram que em todas as atas, estavam participando membros do

setor público. Em 11 das 18 atas analisadas participaram Entidades de classe e em 5 atas

haviam representantes dos COREDEs. Apenas em uma ata, foi descrita a participação de

instituições de ensino e, em três Atas foi registrada a participação popular da sociedade civil.

Entre as entidades de classe, cita-se a Federação das Indústrias do Estado do Rio

Grande do Sul - FIERGS, Federação das Associações Comerciais e de Serviços do Rio Grande do

Sul - Federasul, Federação do Comércio de Bens e Serviços do Rio Grande do Sul - Fecomércio,

Federação das Associações de Municípios do RS – FAMURS, Sindicato dos Servidores da Justiça

do Rio Grande do Sul - Sindjus, Sindicato dos Servidores da Polícia Civil do RS - Servipol,

Sindicato dos Auditores de Finanças Públicas do Rio Grande do Sul - SINDAF, Associação dos

Juízes do Rio Grande do Sul - AJURIS, Conselho Regional de Contabilidade - CRC, Ordem dos

Advogados do Brasil - OAB, Conselho de Desenvolvimento do Município de Ijuí - Codemi, União

dos Vereadores do Rio Grande do Sul – UVERGS. Foi possível perceber que as entidades de

classe fizeram-se mais presentes quando o assunto abordado referia-se às categorias ou aos

interesses que representavam.

Todas as atas apresentaram informações técnicas. Além de conter termos técnicos e

de difícil entendimento do público em geral, algumas das atas continham expressões e debates

sobre temas nos quais se fazia necessário um entendimento prévio do assunto.

Nas atas preponderou o teor informativo. Como o foco das atas das audiências

públicas era informar e dar transparência à elaboração e execução das peças orçamentárias e

de planejamento, as manifestações orais foram centralizadas no representante do Poder

Executivo. Apesar de o teor informativo ter sido a tônica das atas analisadas, houve

manifestações da opinião pessoal ou partidária dos presentes, sobretudo por parte dos

Deputados.

Na maioria das atas, analisadas verificou-se a utilização de recursos audiovisuais para

facilitar a apresentação dos dados dos planos e orçamentos. Em 10 atas analisada foi citada a

utilização de slides, exibidos em data show. Dentre essas, quatro citaram o uso de gráficos e


90

oito de tabelas. Pode-se considerar que aliar imagens à manifestação oral tende a facilitar o

entendimento de assuntos e informações técnicas.

Os debates estiveram presentes nas 18 atas analisadas. Percebeu-se que o objetivo

das audiências públicas é propiciar o debate entre os Poderes e os participantes sobre os

assuntos abordados. As discussões foram centradas principalmente entre os representantes

do Executivo e os Deputados presentes.

Os debates mais frequentemente observados foram a respeito: da aplicação das

vinculações constitucionais, com ênfase aos percentuais do Orçamento destinados para Saúde

e Educação e do impasse entre Poderes Executivo e Legislativo em relação às emendas ao

Orçamento. Neste caso, em geral a sugestão do Governo era que o Orçamento não fosse

mudado, enquanto que os Deputados pretendiam ouvir os anseios das entidades de classe e

procurar melhorar a LOA com as emendas populares. A partir de tais debates, verificou-se a

construção de consensos em 7 atas analisadas. Em 14 das 18 atas analisadas constatou-se a

presença de explicações sobre PPA, LOA, LDO e suas ligações com o planejamento público.

Apenas quatro atas analisadas não apresentaram explicações sobre as três peças de

planejamento. Essas continham apenas uma descrição do conteúdo do PPA, LDO ou LOA ou

uma descrição resumida das manifestações.

Foram consideradas como contribuições da sociedade as manifestações que

pudessem agregar valor ou melhoramentos às peças orçamentárias. As contribuições da

sociedade ocorreram em apenas duas atas e se centraram principalmente em emendas para a

política de reempenho, como se pode observar na Ata nº 19, de 15/06/2007, na qual vários

participantes apresentaram pedido de apoio à “aprovação da emenda 11 apresentada à LDO,

que trata da política do reempenho”. Tal contribuição também esteve presente na Ata nº 20,

de 15/06/2007, aliada à sugestão de uma maior análise das questões regionais dos cadernos

de regionalização do PPA.

É possível creditar a baixa frequência dessa categoria a pouca participação da

sociedade civil durante as audiências públicas. Essa falta de participação popular foi criticada

em diversas atas, em especial pode-se citar a Ata nº 20, de 15/06/2007, que mesmo tendo a

participação e manifestação de membros da sociedade civil, registrou na fala do representante

do COREDE Central a lamentação sobre “a baixa participação das instituições num evento tão

importante”.

A partir da análise, verificou-se que em 10 atas ocorreram encaminhamentos após as

deliberações. Mesmo sendo mais da metade da amostra, considerou-se que a frequência

dessa categoria foi baixa, visto que, em uma reunião, para dar transparência às peças

orçamentárias e proporcionar o debate, deveria existir uma continuidade a partir dos assuntos

deliberados com o objetivo de contribuir para seu melhoramento e para a solução de possíveis

problemas.

Dentre as Funções Agregadas, a presença maior foi da Transparência, em 16 atas.

Constatou-se que a audiência pública é um momento de apresentação das contas públicas,

com o fornecimento de dados e informações orçamentárias e fiscais. Importante lembrar que

para ser considerada transparente, a informação precisa ser passada ao público ouvinte de


91

forma clara possibilitando o entendimento. A mera publicidade dos dados públicos não é

considerada dentro do conceito de transparência.

Já a Participação Popular foi observada em apenas sete atas. Porém nem sempre a

participação da sociedade foi explícita, como demonstra a Ata nº 12, de 02/04/2009, na qual é

realizada a divulgação do endereço eletrônico da Comissão à disposição dos presentes para

sugestões e propostas do público na forma de contribuição ao debate realizado durante a

audiência pública. Nessa ata, em especial, não houve abertura da palavra ao público presente

– com exceção dos membros da Mesa – e a promessa de participação ficou chancelada a um

contato posterior, fora do momento da audiência pública.

A falta de participação popular foi preponderante nas atas analisadas. Dentre as 18

atas da amostra, 11 não apresentaram tal função agregada. Durante a Ata nº 20, de

15/06/2007, uma Prefeita Municipal reforçou a importância das audiências públicas para a

“população se inteirar nos detalhes das peças orçamentárias PPA e LDO que depois de

discutidas na Assembleia Legislativa se transformarão em leis”. Na Ata nº 38, de 23/10/2008, a

falta de estímulo à participação popular é inclusive criticada por um dos Deputados presentes.

A restrição da manifestação dos participantes da sociedade civil durante as

audiências públicas pode ser decorrente de um protocolo, que é coordenado por seu

Presidente, podendo haver ou não estímulo à fala dos participantes, caso contrário apenas

manifestam-se as autoridades convidadas e que compõem a mesa.

Nem sempre houve participação espontânea, conforme o relato contido nas atas

analisadas. Como exemplos disso tem-se a Ata nº 65, de 10/12/2009, na qual o Presidente

abriu a palavra aos participantes, porém não houve inscritos e a Ata nº 39, de 20/08/2009, na

qual foi aberta a inscrição para que os presentes se manifestassem, porém não houve

manifestações. Dessa forma, constata-se que, apesar de haver espaço esporádico para

participação e manifestação dos presentes, sobretudo da sociedade civil, esse não foi bem

aproveitado.

Além da análise documental, foi realizada uma observação presencial que ocorreu

durante a audiência pública realizada em 14/10/2010. Durante essa audiência notou-se que

entre os presentes, era notável a grande maioria de servidores públicos e assessores

parlamentares, os quais praticamente lotaram a sala. Para subsidiar sua fala, o Secretário

utilizou slides de Power Point projetados em data show.

A audiência pública observada teve um teor altamente informativo e técnico, com a

utilização de muitas expressões de difícil entendimento para quem não domina os conceitos

orçamentários. Não houve muitas explicações sobre a LDO, porém, mesmo assim, com a

sequência lógica da manifestação do Secretário e com a demonstração das receitas, gastos e

investimentos, foi possível ter uma ideia geral da configuração da Lei Orçamentária Anual e

também da conjuntura econômica e fiscal do Estado.

Um cidadão comum entenderia, em linhas gerais, sobre a dinâmica do equilíbrio

fiscal, regionalização orçamentária, distribuição de recursos para os municípios, vinculações

constitucionais, entre outros temas abordados.

Constatou-se uma presença forte do princípio da transparência nessa audiência

pública, visto que os números foram apresentados de forma completa. Já em relação à


92

participação popular, não houve estímulo para que ela ocorresse. O Presidente não

oportunizou que os presentes pudessem utilizar a palavra. Sendo assim, só puderam se

manifestar os membros da Mesa, não havendo contribuições da sociedade civil presente.

6 CONCLUSÕES

Por meio da análise das atas selecionadas constatou-se que as audiências públicas

sobre elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos

realizadas pela Comissão de Finanças, Planejamento, Fiscalização e Controle da Assembleia

Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, enfatizam a transparência e não a participação

popular. O público participante das audiências públicas em sua maioria é do setor público,

sendo que a presença da sociedade civil nem sempre é registrada. Há preponderância do teor

informativo com a transmissão de muitas informações técnicas, descontextualizadas e

distantes da realidade do cidadão em geral. Salienta-se que foi grande a presença de

explicações sobre PPA, LDO e LOA durante as audiências públicas, o que demonstra

preocupação com o pleno entendimento dos tópicos abordados por parte dos presentes. Os

debates se fizeram presentes nas reuniões, demonstrando que há discussão de ideias, pontos

de vista e opiniões por parte dos presentes. Dentro dos debates, verificou-se a presença de

consensos, os quais foram considerados como importantes para a junção de conceitos e o

entendimento da problemática de pontos polêmicos, como as vinculações constitucionais, as

quais permearam praticamente todas as atas das audiências públicas analisadas.

Em geral, não há oportunidade para a manifestação do público e das entidades

representativas da sociedade. Dessa forma, assuntos importantes ficam sem o necessário

debate e não há estímulo à efetiva participação popular. Além disso, não existe uma ordem

definida para manifestação e participação popular e que tal organização é feita no momento

da audiência pública, conforme o contexto, oportunidade ou conveniência. Segundo o

Secretário da Comissão de Finanças, nem sempre é aberta a palavra aos participantes, porque

há o risco de surgirem críticas e maiores debates, que nem sempre são do interesse do

Presidente da Comissão ou dos integrantes da Mesa. Assim, se não é aberto espaço legitimado

para a manifestação da sociedade civil presente, restringem-se às oportunidades de

participação popular.

Outro fator para reduzir a atratividade e a participação popular nas audiências

públicas analisadas é a aridez do assunto, que, mesmo com projeção em data show, há muitos

dados, números e conceitos que não fazem parte do cotidiano do cidadão. A maioria da

sociedade teria dificuldade em entender os assuntos tratados nessas audiências públicas,

porém enfatiza-se que se houvesse acompanhamento e participação constantes nas

audiências públicas, aos poucos os novos conceitos poderiam ser apreendidos e internalizados.

A fim de contribuir para qualificar as audiências públicas, é possível lembrar as

contribuições de Salles (2010) e sugerir boas práticas, tais como: a escolha de um local

adequado, de fácil acesso e com espaço suficiente para acolher os representantes da

sociedade civil; a organização da dinâmica das audiências públicas com delimitação de tempo

para as manifestações; estímulo à participação popular com a abertura para manifestação


93

escrita e oral, bem como para a proposição de emendas populares aos Projetos de Lei

apreciados; o registro por escrito de todas as manifestações e contribuições da sociedade civil

presente, determinando a possibilidade de oferecer um retorno para as questões mais

relevantes, para estimular a participação e mostrar que o poder público interage e fornece

retorno ao cidadão; a elaboração e distribuição de uma cartilha com explicações sobre o

processo legislativo, sobre PPA, LDO e LOA.

Existem algumas limitações neste trabalho a serem apontadas. Uma delas diz

respeito à ausência de entrevistas com os participantes das audiências, principalmente com os

populares para verificar suas opiniões a cerca do tema. Além disso, este estudo restringiu-se a

um único Estado brasileiro. Apesar dessas limitações, esta pesquisa apresenta um assunto de

grande importância e que vem despertando o interesse de toda sociedade, haja vista o

fortalecimento da democracia no país. Sendo assim, espera-se que esta pesquisa sirva de base

para outras investigações que poderão elucidar e analisar os objetos de estudo aqui não

explorados.

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95

ACERVO DIGITAL - RELATÓRIO DE CONTEÚDOS

O Acervo Digital de Artigos, Monografia, dissertações e teses dos servidores da SPGG é composto por trabalhos inéditos ou já apresentados por servidores da Secretaria de Planejamento, Governança e Gestão, devidamente aprovados nas instituições acadêmicas. Esses materiais encontram-se disponíveis, em sua íntegra, no moodle da Escola de Planejamento (http://escolaplanejamento.rs.gov.br/). 1. Título: O Plano Plurianual como Instrumento de Planejamento e Gestão

Ementa: O trabalho trata do Plano Plurianual no contexto do planejamento governamental, bem como dos avanços e limites observados desde sua introdução.

Autora: Carla Giane Soares da Cunha

2. Título: A Estruturação da Unidade de Concessões e Parcerias Público-Privadas do Estado do Rio Grande do Sul

Ementa: O artigo tem por objetivo compartilhar a experiência do Estado do Rio Grande do Sul na estruturação da Unidade de Concessões e Parcerias Público Privadas (UCPPP). Por meio de estudo de caso, analisou-se as ações empreendidas pelo Estado para estruturar o Programa de Concessões e, por consequência, a UCPPP.

Autor: Luiz Napoleão Zettermann

3. Título: Projetos de Concessão de Rodovia do Governo Federal: Uma Análise das Tarifas de Pedágio através do Diagrama de Dispersão

Ementa: O artigo analisou, através da aplicação do diagrama de dispersão, a correlação entre fatores que influenciam o preço da tarifa de pedágio em 15 projetos concessões rodoviárias do governo federal. Foram analisados: (i) volume de tráfego nas rodovias, (ii) condições macroeconômicas, (iii) condições atuais de financiamento, (iv) volume de investimentos do projeto e (v) custos operacionais e administrativos dos empreendimentos.

Autor: Rafael da Cunha Ramos

4. Título: Os Efeitos do Déficit Orçamentário no Sistema de Saúde do Estado do Rio Grande do Sul no período de 2004/2007

Ementa: Reflexão sobre a influência do déficit orçamentário, na administração pública estadual, frente à definição de uma estratégia de governo para o setor de saúde.

Autor: Alba Conceição Marquez dos Santos

5. Título: Capacidades Estatais para Planejamento: O Plano Plurianual nos Governos Subnacionais

Ementa: Este trabalho buscou identificar em que medida a situação fiscal dos estados subnacionais e a profissionalização de sua burocracia influenciam as capacidades estatais para planejamento e elaboração do Plano Plurianual (PPA).

Autor: Irma Carina Brum Macolmes


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6. Título: A Qualificação Profissional e os Reflexos nos Níveis de Desemprego - Região Metropolitana de Porto Alegre (RMPA) – 1996/2000

Ementa: Tem como objetivo identificar e analisar se os resultados apresentados pelo Programa de Qualificação Profissional - PLANFOR, através dos Planos Estaduais de Qualificação do Rio Grande do Sul – PEQs/RS representam diminuição ou não dos níveis de desemprego da Região Metropolitana de Porto Alegre – RMPA no período proposto.

Autor: Gerson Péricles Tavares Doyll

7. Título: A Lei de Responsabilidade Fiscal e os Limites de Despesa de Pessoal

Ementa: O trabalho objetivou buscar subsídios que comprovem, ou não, o cumprimento do percentual fixado para as despesas de pessoal em relação à Receita Corrente Líquida (RCL), no Estado do Rio Grande do Sul, no período compreendido entre os anos de 2003 a 2012.

Autor: Martha Heberle

8. Título: Gestão por resultados: O caso das devoluções nas transferências voluntárias da União.

Ementa: O estudo buscou avaliar a eficiência do processo de transferências voluntárias da União Federal em virtude das devoluções de recursos que retornam aos cofres federais por falta de execução dos entes federados.

Autor: Alba Conceição Marquez dos Santos

9. Título: Políticas de Desenvolvimento Regional no Rio Grande do Sul: Vestígios, Marcas e Repercussões Territoriais

Ementa: A tese analisa as principais repercussões territoriais das políticas públicas elaboradas com o propósito de combater as desigualdades regionais no Estado do Rio Grande do Sul nas últimas décadas.

Autor: Antonio Paulo Cargnin

10.Título: Utilizando QOS em pequenas empresas com baixo custo

Ementa: Qualidade de rede, seus métodos, e a aplicação em uma empresa de pequeno porte, desde a análise da rede até sua configuração e monitoramento, aplicados com baixos custos.

Autor: Alexandre Rovinski Almoarqueg

11.Título: Projeto e realidade na consolidação de uma área urbana

Ementa: Estudo sobre o desempenho de um bairro construído originalmente a partir da implantação do projeto de um núcleo habitacional, cujo objetivo era erradicar as favelas do centro da cidade.

Autor: Rosanne Lipp João Heidrich


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12.Título: Avaliação de danos decorrentes de desastres de origem natural e diretrizes para a redução da vulnerabilidade na rede de estabelecimentos assistenciais do SUS/RS

Ementa: Esse trabalho enfoca os principais elementos conceituais relacionados ao tema, de acordo com a orientação da Estratégia Internacional para a Redução dos Desastres (EIRD).

Autor: Rosanne Lipp João Heidrich

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Nº 2 Dez/2018 - tic.rs.gov.br · 5 BRT, sigla de Bus Rapid Transit, ou, em tradução livre, Transporte Rápido por Ônibus.Trata-se de um sistema de transporte coletivo de passageiros