Natália Guimarães Duarte Sátyro

Política e Instituições e a Dinâmica das Políticas Sociais nos Estados Brasileiros

Uma Análise após a Redemocratização

Trabalho apresentado como Tese de Doutorado ao Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro como requisito parcial para obtenção do grau de Doutora em Ciência Política.

Banca Examinadora: Profa. Argelina Figueiredo (Presidente) Profa. Maria Regina Soares de Lima (Orientadora) Prof. Gláucio Ary Dillon Soares Profa. Marta Arretche Profa. Celina Souza

Rio de Janeiro 2007

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SUMÁRIO DE GRÁFICOS .................................................................................................................................... 3 SUMÁRIO DE TABELAS ...................................................................................................................................... 4 SUMÁRIO DE QUADROS ..................................................................................................................................... 4 SUMÁRIO DE MODELOS ..................................................................................................................................... 4 RESUMO ............................................................................................................................................................. 5 AGRADECIMENTOS ............................................................................................................................................ 6

INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................................... 8

CAPÍTULO 1 - POLÍTICAS SOCIAIS NOS ESTADOS APÓS ABERTURA DEMOCRÁTICA ............. 25 1.1 – EVOLUÇÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS (1987-2006) ....................................................................................... 25

1.1.1 – Gasto social como proxy de política social ..................................................................................... 26 1.1.2 – Políticas sociais nos estados brasileiros ......................................................................................... 29

Evolução anual dos gastos sociais ........................................................................................................................... 32 Evolução anual dos gastos com educação e cultura ................................................................................................ 35 Evolução anual dos gastos com saúde e saneamento ............................................................................................... 39 Evolução anual dos gastos com assistência social e previdência ............................................................................. 41 Evolução anual dos gastos com habitação e desenvolvimento urbano .................................................................... 43

1.2 – COMPETÊNCIAS E ATRIBUIÇÕES, DESCENTRALIZAÇÃO SEM COORDENAÇÃO ........................................... 46 CONSIDERAÇÕES ............................................................................................................................................... 55

Anexo do capítulo 1 .................................................................................................................................................. 56 CAPÍTULO 2 – DETERMINANTES POLÍTICOS DE POLÍTICAS SOCIAIS .......................................... 59

2.1 – COMPETIÇÃO POLÍTICO-ELEITORAL E GOVERNABILIDADE ........................................................................ 64 2.2 – IDEOLOGIA POLÍTICA ................................................................................................................................ 71 2.3 – LEGADO .................................................................................................................................................... 81 2.4 – RESTRIÇÕES INSTITUCIONAIS ................................................................................................................... 83 2.5 – FATORES SOCIAIS E ECONÔMICOS ............................................................................................................ 85

Anexo do capítulo 2 .................................................................................................................................................. 92 CAPÍTULO 3 – ARRANJOS INSTITUCIONAIS COEXISTENTES – UM FATOR INTERVENIENTE 98

3.1 – CONSIDERAÇÕES SOBRE CLIENTELISMO ................................................................................................. 100 3.2 – O CLIENTELISMO COMO CATEGORIA ANALÍTICA IMPORTANTE ................................................................ 106 3.3 – ARRANJOS INSTITUCIONAIS COEXISTENTES, UMA OUTRA ABORDAGEM .................................................. 109

CAPÍTULO 4 – POLÍTICAS SOCIAIS NOS ESTADOS BRASILEIROS: UMA ANÁLISE EMPÍRICA ............................................................................................................................................................................ 122

4.1 – CONSIDERAÇÕES METODOLÓGICAS ........................................................................................................ 122 4.1.1 Proposta analítica: modelos explicativos ......................................................................................... 122 4.1.2 Efeito Fixo por Estado ...................................................................................................................... 125 4.1.3 Distrito Federal, um caso influente? ................................................................................................ 127 4.1.4 Modelos alternativos para mensurar o Legado ................................................................................ 128 4.1.5 Modelos que utilizaram os indicadores de demanda específica ....................................................... 130 4.1.6 Testes para estimar restrições institucionais ................................................................................... 131

4.2 – MODELOS PARA A PROVISÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS ............................................................................... 133 4.2.1 Modelos estimados para Gasto Social Agregado ............................................................................. 133 4.2.2 Modelos estimados para Gastos com Educação e Cultura .............................................................. 134 4.2.3 Modelos Estimados para Gastos com Saúde e Saneamento ............................................................. 135 4.2.4 Modelos Estimados para Gastos com Assistência Social e Previdência .......................................... 136 4.2.5 Modelos estimados para Gastos com Habitação e Desenvolvimento Urbano ................................. 137

CONSIDERAÇÕES ............................................................................................................................................. 138 Anexo do capítulo 4 ................................................................................................................................... 154

CONCLUSÕES ................................................................................................................................................. 158 Anexo da conclusão ................................................................................................................................................ 166

BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................................................... 168

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Sumário de Gráficos Gráficos 1 e 2 - Índice de Desenvolvimento Humano para os anos de 1991 e 2000 .............................................................. 30 Gráfico 3 - PIB per capita segundo região e segundo mandato ............................................................................................. 31 Gráficos 4 e 5 - Índice de Gini – Desigualdade Social para os anos de 1991 e 2005 .............................................................. 32 Gráfico 6 - Variação do gasto social para todos os estados, por ano e por mandatos – média e dois desvios-padrão ......... 33 Gráfico 7 - Variação do Gasto Social para todos os estados, por região e por mandatos .................................................... 34 Gráfico 8 - Gastos com Educação e Cultura para todos os estados, por mandatos .............................................................. 36 Gráfico 9 - Freqüência Escolar de Jovens de 15 a 17 anos (%) por ano ............................................................................... 37 Gráfico 10 - Freqüência Escolar de Jovens de 15 a 17 anos que estão no ensino Médio ou possuem oito anos de estudo completos (%) por ano ............................................................................................................................................................. 37 Gráfico 11 - Freqüência Escolar de Jovens de 15 a 17 anos que estão no ensino Médio ou possuem oito anos de estudo completos (%) por mandato e por região ................................................................................................................................. 38 Gráfico 12 - Taxa de Analfabetismo das Pessoas de 10 a 17 anos ........................................................................................ 38 Gráfico 13 - Gasto com Saúde e Saneamento para todos os estados, por região e mandatos ............................................... 39 Gráfico 14 - Gasto com assistência social e previdência para todos os estados, por região e mandatos ............................. 42 Gráfico 15 - Proporção de idosos na população (%) ............................................................................................................. 43 Gráfico 16 - Variação dos gastos com habitação e desenvolvimento urbano para todos os estados, por mandatos – média e dois desvios-padrão.................................................................................................................................................................. 44 Gráfico 17 - Variação do Gasto Social para todos os estados, por ano e por mandatos – média e dois desvios-padrão – incluindo DF ............................................................................................................................................................................ 56 Gráfico 18 - Histograma com Densidade Kernel para Gastos Sociais – 1987- 2006 ............................................................ 56 Gráfico 19 - Histograma com Densidade Kernel para Gastos com Educação e Cultura – 1987- 2006 ................................ 57 Gráfico 20 - Histograma com Densidade Kernel para Gastos com Saúde e Saneamento – 1987- 2006 ................................ 57 Gráfico 21 - Histograma com Densidade Kernel para Gastos com Assistência Social e Previdência – 1987-2006.............. 58 Gráfico 22 - Histograma com Densidade Kernel para Gastos com Habitação e Desenvolvimento Urbano – 1987-2006 ..... 58 Gráfico 23 - Votos no primeiro turno (%) dos estados, por Mandato e por Região ............................................................... 69 Gráfico 24- Cadeiras nas Assembléias Estaduais (%) por Mandato e por Região Administrativa ......................................... 70 Gráfico 25 - Gasto Social para todos os mandatos, por Ideologia .......................................................................................... 77 Gráfico 26 - Gasto Social para todos os mandatos, por Partido Político ................................................................................ 78 Gráfico 27 – Gastos com Educação e Cultura EDU para todos os mandatos, por Partido Político ....................................... 79 Gráfico 28 – Gastos com Saúde e Saneamento para todos os mandatos, por Partido Político ............................................... 79 Gráfico 29– Gastos com Ass. Social e Previdência para todos os mandatos, por Partido Político ......................................... 79 Gráfico 30 – Gastos com Hab. e Des. Urbano para todos os mandatos, por Partido Político ................................................ 79 Gráfico 31 - Grau de Endividamento dos Estados por ano – 1987-2006 ................................................................................. 87 Proporção de gastos com amortização de dívidas interna e externa em relação às despesas totais ....................................... 87 Gráfico 32 – Gastos Sociais para todos os mandatos, por Partido Político ............................................................................ 95 Gráfico 33 – Gastos com Educação e Cultura para todos os mandatos, por Partido Político ................................................ 95 Gráfico 34 – Gastos com Saúde e Saneamento para todos os mandatos, por Partido Político ............................................... 96 Gráfico 35 – Gastos com Ass. Social e Previdência para todos os mandatos, por Partido Político ........................................ 96 Gráfico 36 – Gastos com Hab. e Des. Urbano para todos os mandatos, por Partido Político ................................................ 97 Gráfico 37 – Evolução anual dos gastos sociais, políticos e econômicos do Ceará – 1987-2006 ......................................... 119 Gráfico 38 - Valor predito não padronizado do gasto social ................................................................................................. 126 Gráfico 39 - Valor predito não padronizado do gasto social Efeito Fixo .............................................................................. 126 Gráfico 40 - Média do Gasto Social para todos os mandatos, por estados e por regiões ...................................................... 127

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Sumário de Tabelas Tabela 1 - Taxa de Mortalidade Infantil/mil .......................................................................................................................... 41 Tabela 2 - Taxa de Urbanização ............................................................................................................................................ 45 Tabela 3 - Correlação entre os gastos sociais e indicadores de competição política .............................................................. 71 Tabela 4 - Correlação entre os gastos sociais e proporção dos gastos com amortização das dívidas dos estados ................. 88 Tabela 5 - Correlação entre indicadores políticos e os indicadores socioeconômicos ............................................................ 89 Tabela 6 – Percentual de votos no primeiro turno em torno do candidato eleito por UF por mandato .................................. 92 Tabela 7 – Percentual de cadeiras da coalizão vencedora na Assembléia Legislativa estadual por UF por mandato ........... 93 Tabela 8 – Medidas de tendência central para os gastos sociais, por partido ......................................................................... 94

Sumário de Quadros Quadro 1 – Artigos das Constituições Estaduais que determinam a porcentagem da receita destinada à Educação ............. 49 Quadro 2 – Sinopse de estudos sobre gasto social e correlatos – evidências e efeitos encontrados ........................................ 75 Quadro 3 – Sinopse dos indicadores políticos e socioeconômicos e dos efeitos esperados ..................................................... 91 Quadro 4 – Quadro resumo dos tipos de arranjos institucionais e dos fatores que influenciam esses arranjos ................... 114 Quadro 5 – Fatores políticos e arranjos institucionais .......................................................................................................... 115 Quadro 6 - O efeito dos partidos políticos dos governadores eleitos ..................................................................................... 138 Quadro 7 - O efeito dos partidos políticos dos governadores eleitos 1987-1996 ................................................................... 139 Quadro 8 - O efeito dos partidos políticos dos governadores eleitos 1997-2004 ................................................................... 141 Quadro 9 - O efeito dos indicadores de competição política e pontos de veto na Assembléia ............................................... 142 Quadro 10 - O efeito dos indicadores de competição política e pontos de veto na Assembléia 1987-1996 ........................... 144 Quadro 11 - O efeito dos indicadores de competição política e pontos de veto na Assembléia 1997-2004 ........................... 145 Quadro 12 – O efeito das políticas prévias ............................................................................................................................ 146 Quadro 13 – O efeito do tempo - mandatos ........................................................................................................................... 148 Quadro 14 - O efeito dos indicadores socioeconômicos ........................................................................................................ 148 Quadro 15 - O efeito dos fatores políticos antes e depois do efeito fixo dos estados ............................................................. 152 Quadro 16 - O efeito do controle temporal antes e depois do efeito fixo dos estados ............................................................ 152 Quadro 17 - O efeito dos indicadores socioeconômicos antes e depois do efeito fixo dos estados ........................................ 153 Quadro 18 - Partido ou Coalizão Vencedora e Nome do Candidato, por estado e por mandado ......................................... 166

Sumário de Modelos Tabela A - Modelos 1, 2 E 3 – Modelos PCSE-AR1 Gasto Social Total como Variável Dependente .................................... 133 Tabela B - Modelos 4, 5 e 6 – Modelos PCSE-AR1 - Gastos com Educação e Cultura ......................................................... 134 Tabela C - Modelos 7 a 9 – Modelos PCSE-AR1 - Gastos com Saúde e Saneamento............................................................ 135 Tabela D - Modelos 10 a 12 – Modelos PCSE-AR1- Gastos com Assistência Social e Previdência ...................................... 136 Tabela E - Modelos 13 a 15 – Modelos PCSE-AR1 - Gastos com Habitação e Desenvolvimento Urbano ............................ 137 Modelos OLS-EF- Gastos Sociais .......................................................................................................................................... 154 Modelos OLS-EF- Gastos com Educação e Cultura .............................................................................................................. 154 Modelos OLS-EF- Gastos com Saúde e Saneamento ............................................................................................................. 154 Modelos OLS-EF- Gastos com Assistência Social e Previdência .......................................................................................... 155 Modelos OLS-EF- Gastos com Habitação e Saneamento ...................................................................................................... 155 Modelos PCSE-AR1- Gastos com Educação e Cultura+DE .................................................................................................. 156 Modelos PCSE-AR1- Gastos com Saúde e Saneamento+DE ................................................................................................. 156 Modelos PCSE-AR1- Gastos com Assistência Social e Previdência+DE .............................................................................. 157 Modelos PCSE-AR1- Gastos com Habitação e Saneamento+DE .......................................................................................... 157

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Resumo

O objetivo deste trabalho é analisar se a variação nos padrões de provisão de

políticas sociais nos estados brasileiros é uma conseqüência do arcabouço político-

institucional – mais especificamente, do sistema partidário, dos níveis de competição político-

eleitoral, do legado e das restrições institucionais do sistema político estadual, que definem

regras de competição e processos políticos, incluindo, para tanto, o estudo de todos os estados

e o Distrito Federal, nos 20 anos posteriores à redemocratização do país. A análise empírica,

realizada por meio de estimações de modelos de regressão Prais-Winsten com panel corrected

standard error model (PCSE-AR1), refuta a abordagem neo-institucionalista e seus resultados

demostram suas limitações em explicar a variabilidade encontrada entre as políticas sociais

estudadas, pois, tradicionalmente utilizada no escrutínio dos níveis nacionais de governo, não

pôde ser eficazmente aplicada à pesquisa dos níveis subnacionais sem apresentar problemas

de equivalência de medidas. Diante de restrições econômicas, institucionais e legais, os

partidos políticos perderam sua capacidade explicativa e a competição política não se

apresenta como forte preditora de políticas sociais. Isto posto, a teoria explicativa das políticas

públicas, derivada de tais achados, propõe que as instituições políticas se manifestam de

forma distinta na arena política estadual e que, portanto, os efeitos de interação dos fatores

políticos-institucionis com os diferentes arranjos institucionais constituiría importante tema de

pesquisas futuras.

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Agradecimentos

O caminho que se percorre para terminar uma tese é de lodo, limo, lucidez, desvairios

e amigos. Esse é, indubitavelmente, um resultado solitário de algo que não se faz só. É preciso

muito ombro para suportar o peso da tese, apesar de ela não pesar nem mesmo uma resma.

Agradeço ao meu pai, à minha irmã Patrícia, à minha mãe que também está aqui, e a

Deus. Preciso agradecer a Ana e a Maria, a Fernanda e ao João, ao Marcelo e ao Joaquim, a

Arleth e ao José, ao Antônio e a Denise, ao Lauro e a Daniele, ao Melquíades. Ao Leandro

pelo que aprendemos juntos. Ao trio Joana, Kátia e Ricardo, pela força na reta final.

Agradeço, também, a Maria Regina Soares Lima, minha orientadora, ao IUPERJ e à

CAPES, pelos recursos fundamentais para meu doutoramento. Ao professor Joseph Potter

pela oportunidade aberta pelo Vilmar Faria Fellowship Program.

Por fim, meu agradecimento ao Eduardo com quem compartilho o presente e sonho

com o futuro.

Dedicada à minha mocinha, Cecília.

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“Nunca me esquecerei desse acontecimento na

vida de minhas retinas tão fatigadas.

Nunca me esquecerei que no meio do caminho

tinha uma tese

Tinha uma tese no meio do caminho

no meio do caminho tinha uma tese.”

Com o perdão de Drummond...

8

Introdução

As duas últimas décadas são marcadas pela volta à Democracia e, por conseguinte,

por uma re-dinamização da política brasileira em todas a suas esferas. Isso remete,

necessariamente, à expectativa de que as variáveis políticas tenham efeito direto sobre a

política governamental e, mais especificamente, sobre as políticas sociais, objeto de estudo

desta tese. A partir do início da consolidação da democracia no Brasil, marcada pela Carta

Magna de 1988, as análises de processos e implementação de políticas sociais têm sido

enriquecidas pela multiplicação de estudos que visam a entendê-los, sendo sempre temas

importantes dentro da Ciência Política. A literatura concernente a estes estudos apresenta

vários perspectivas: descentralização de políticas, perfis regionais, financiamento de

programas ou áreas específicas, comparação do gasto social entre as diversas esferas de

governo, e análises que visam a determinar a capacidade explicativa dos fatores políticos ou

socioeconômicos, seja em determinado programa, seja na provisão de políticas sociais.

Entretanto, de modo geral, seu foco mais recorrente é a comparação entre países, a fim de

compreender, seja o processo das reformas sociais, seja a implementação de programas

sociais específicos em determinado país, seja, ainda, a provisão de políticas sociais.

Estudos que focam unidades subnacionais, principalmente estaduais, e analisam

políticas públicas, são bem menos freqüentes. As pesquisas sobre o tema têm investigado o

processo de descentralização das políticas sociais, grande parte delas enfatizando o papel do

federalismo, as diferenças regionais, os modelos de gestão adotados em estados distintos, os

recursos e gastos sociais, bem como a variabilidade e os impasses daquele processo. Outros

estudos, descritivos ou explicativos, mostram a importância e o impacto dos fatores político-

institucionais, econômicos e estruturais nas políticas sociais e, especificamente, em seu

processo de descentralização. Entre os trabalhos relevantes dentro desta abordagem, podem

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ser citados: o de Arretche (1999), que classifica os fatores determinantes de políticas sociais

em atributos estruturais, institucionais e aqueles ligados à ação política; os de Arretche (2000)

e Almeida (1996), que enfatizam a relevância, também, das regras institucionais e da

engenharia operacional de cada política social, entendida como as especificidades de cada

setor, sendo que Almeida mostra as mudanças na legislação de cada área de política social e

ressalta o fortalecimento dos governos subnacionais e alguns condicionantes da

descentralização, como a democratização e a crise fiscal (Almeida, 1996 e 2001; Arretche,

2000; Souza, 1996).

Os resultados de políticas de saúde, políticas educacionais e reformas sociais

também têm sido temas de amplo interesse dentro da comunidade de pesquisa (Pires e

Oliveira Neto, 2006; Mendes e Sousa, 2006; Lino e Câmara, 1994; Oliveira, 1995; Castro,

2000; Parente e Lück, 1999). Do mesmo modo, há estudos de problemas específicos, como o

do declínio da mortalidade infantil (McGuire, 2001b), da boa performance governamental

(Tendler, 1998) e, ainda, análises de diferentes programas apresentados, ou de um programa

nacional como, por exemplo, o Bolsa Escola. Outros estudos avaliam o impacto de

determinados programas, como o Bolsa Família e o Agente Jovem, na diminuição da

desigualdade social (Brazil – Bolsa Escola Programas, 2001; AIPBF, 2006; Agente Jovem,

2007 - Desempenho e Impactos do Projeto Agente Jovem de Desenvolvimento Social e

Humano; Soares et al, 2006; Soares et al, 2007).

O trabalho de Fernandes et al (1998) é um exemplo de estudo em profundidade

sobre os gastos sociais - “Gasto Social das Três Esferas de Governo – 1995” –, no qual os

autores, por intermédio de uma análise empírica, apontam mudanças no padrão de gestão do

gasto social, estabelecido a partir da Constituição de 1988. Os autores salientam o esforço e o

papel de cada uma das esferas de governo, como prestadoras de serviços da área social, por

meio da execução dos gastos sociais, no ano de 1995. Pesquisa mais recente analisa as

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finanças sociais do governo federal entre 1995 e 2002, identificando uma crescente expansão

do gasto social federal, considerando, em sua análise, aspectos como a crise econômica, o

ajuste fiscal e a carga tributária federal sobre o gasto social (Castro et al, 2006).

Trazendo a discussão para uma temática mais focada no objeto de análise desse

trabalho, já se observa um maior interesse pelo impacto de partidos políticos sobre o gasto

social, analisado de forma agregada, ou separadamente, em suas subcategorias. Mesmo assim,

observa-se a mesma tendência citada acima, uma vez que a maior parte da literatura

desenvolve trabalhos focando países, sendo mais raros os estudos que usam os níveis

subnacionais de governo como unidade de análise. Nesta linha, podemos citar Ribeiro (2006,

1999) como exemplo de autor que sublinha o papel dos partidos políticos nos municípios

através da análise dos padrões de gastos sociais encontrados. Nesta mesma linha, Sátyro

(2001) investiga o impacto dos fatores político-institucionais e econômicos no processo de

descentralização das políticas educacionais nos municípios brasileiros entre 1997 e 1999

(Sátyro, 2001, 2006).

Entretanto, como já ressaltado acima, observa-se uma carência de estudos

comparativos em políticas sociais que focalizem os níveis estaduais de governo, inclusive no

que se refere à correlação entre a política e os resultados de políticas sociais, o que não

representa uma carência específica da Ciência Política brasileira. Alguns trabalhos recentes

que analisam a política estadual podem ser citados: Bonfim (1999), sobre o Ceará; Borges

(2000) e Souza (1997), sobre a Bahia; Desposato (2001), sobre Bahia, Piauí, São Paulo,

Brasília e Rio Grande do Sul; Schneider (2001), sobre Rio Grande do Sul, Paraná, Bahia e

Pernambuco. Todavia, pouco se tem desenvolvido para o nível estadual de governo, de

maneira a considerar um número de casos passível de generalização. Falta-nos, portanto, uma

11

análise sistemática e comparativa entre os estados brasileiros que explique a variação

encontrada nos padrões de políticas sociais1.

Recentemente, encontra-se na literatura brasileira vários trabalhos que analisam

questões relativas à arena política de alguns estados brasileiros, focalizando, principalmente,

questões orçamentárias e fiscais. Observa-se o fortalecimento de um campo de discussão

promissor que, até pouco tempo, era dominado por interpretações influentes, em geral

brasilianistas, que impunham uma abordagem analítica, quase de forma uníssona, para as

quais instituições estaduais e locais apresentam lógicas patrimonialistas e práticas clientelistas

(Ames, 1996, 2001; Hagopian, 1996; Mainwaring, 1999; Samuels e Mainwaring, 2004;

Weyland, 1996; Abrucio, 1998). Entretanto, atualmente, começam a surgir trabalhos que

apresentam uma nova linha analítica, trabalhando com a possibilidade de arranjos

institucionais distintos, e não necessariamente concorrentes (Nunes, 1999; Borges, 2005,

2006; Souza, 2006).

Ressalte-se que, de modo geral, tem-se aprofundado o conhecimento sobre o

impacto dos fatores político-institucionais nas políticas sociais com o desenvolvimento de

uma agenda dentro da Ciência Política, sendo que, no Brasil, isto ocorre mais marcadamente

no período pós-Constituição de 1988, quando já se passavam seis anos do estabelecimento de

eleições diretas para governadores de estado (1982), e as condições institucionais permitiam a

formação e a consolidação de um sistema político multipartidário. A definição da mencionada

1 Cabe ressaltar que, em estudo sobre as vantagens e desvantagens do método comparativo em unidades

federativas subnacionais, Richard Snyder (2001) salienta que estes estudos são importantes porque possibilitam a exploração das ligações políticas entre as distintas regiões e níveis do sistema político, ressaltando, ademais, que tais ligações constituem um passo indispensável para o entendimento e explicação do processo fundamental de mudanças políticas (Snyder, 2001:94). Chhibber e Nooruddin (2004), em recente trabalho acerca do impacto do sistema partidário sobre a performance governamental dos estados indianos na distribuição de bens públicos, notam também a possibilidade de uma análise mais acurada, por exemplo, do sistema partidário e de outros fatores político-institucionais, tais como partidos efetivos, proporção das cadeiras na Assembléia. Nessa argumentação, os autores enfatizam ser esse um desenho de pesquisa que possibilita maior precisão de interpretação dos resultados empíricos, uma vez que fatores institucionais, tais como federalismo, características do sistema eleitoral, bicameralismo, variantes entre países, estarão controlados (Gupta, 2004; Chhibber e Nooruddin, 2004).

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agenda da Ciência Política também é influenciada, no mesmo período pós-Constituinte, pelo

processo de descentralização e fortalecimento da capacidade decisória dos governos

subnacionais, a partir da definição constitucional de atribuições e competências na provisão

de políticas públicas.

A hipótese central da presente tese refere-se ao impacto que tem a política na

provisão das políticas sociais: educação e cultura, saúde e saneamento, assistência social e

previdência, bem como habitação e desenvolvimento urbano. Mais especificamente, será

objetivo deste trabalho explicar a variabilidade dos padrões de provisão de políticas sociais

dos estados brasileiros, nos cinco mandatos governamentais que se seguiram à

redemocratização, por meio dos fatores políticos e institucionais do período de 1987 a 2006.

Dessa forma, intenciona-se saber qual o impacto da competição política, do sistema partidário

ou, mais especificamente, da ideologia política partidária, do legado das políticas públicas

prévias e das restrições institucionais e econômicas sobre a provisão de políticas sociais nos

vinte anos pós fim da ditadura militar. Esse trabalho visa testar as principais hipóteses da

literatura tendo os estados como unidade de análise que, neste caso, funciona como elemento

diferenciador em relação a essa referida literatura que é fortemente marcada por seu foco na

comparação entre países.

Antes de mostrar como a presente tese será dividida, será feita a contextualização do

tema através de uma breve contextualização do cenário político, caracterizado por um forte

processo de descentralização das políticas sociais, cada qual com seus respectivos aspectos

peculiares, processo este que não resultou na coordenação entre os entes federativos. Em

seguida, será dada, também, uma visão panorâmica desse período de redemocratização,

conturbado por sete planos de estabilização econômica e caracterizado por políticas recessivas

em cadeia, na tentativa de conter a alta inflação.

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Contexto político: descentralização sem coordenação e restrições constitucionais

Em uma ordem democrática de governo, a estrutura legal do sistema delimita o

campo de ação, define os atores relevantes e suas competências, além das atribuições e

recursos a que cada um tem direito, influenciando diretamente a conformação do cenário

político. Além disso, as regras e as mudanças constitucionais refletem a intenção dos

legisladores, ou seja, a intenção de atores políticos importantes. A própria capacidade

explicativa dos fatores políticos torna-se limitada diante de determinadas restrições

institucionais (Schmidt, 1996). As instituições determinam a forma de interação dos atores, o

campo de ação dos mesmos, as regras do jogo político, bem como os graus de liberdade dos

administradores, tendo, assim, efeito direto na implementação de políticas sociais (Scharpf,

1997; Liphart, 1999).

No Brasil, a Carta Magna de 88 caracterizou-se pela ênfase na descentralização e

redistribuição de recursos e competências na execução de políticas públicas no Brasil,

encerrando o sistema unitário de poder fortemente centralizado da ditadura militar. O

processo de descentralização das políticas sociais no Brasil teve a atenção por parte de muitos

estudiosos que analisaram o fenômeno sob diversos aspectos: diferenças regionais; os

modelos de gestão adotados em estados distintos; recursos e gastos sociais; mudanças no

processo de descentralização; a variabilidade e os impasses do processo de descentralização.

Estudos como esses oferecem um rico material descritivo da descentralização, apontando as

características dos fatores político-institucionais, econômicos, sociais e estruturais das

políticas sociais no Brasil. São exemplos dessas interpretações trabalhos como os organizados

por Affonso e Silva (1996) e por Arretche e Rodriguez (1999). Entretanto, é consensual

afirmar que estes estudos tiveram dois eixos condutores principais: o arranjo federalista pós-

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abertura democrática, e as mudanças constitucionais na última década como dimensões

decisivas para o entendimento da configuração das políticas públicas brasileiras.

Esse processo foi um contraponto ao período militar em que houve, por um lado, a

concentração de recursos através da canalização das fontes de financiamento de políticas

sociais para o governo federal, e, por outro, a centralização, neste mesmo Governo, da

responsabilidade pela formulação e implementação das políticas sociais, através da definição

até mesmo das formas de participação dos estados e dos municípios na provisão dessas

políticas.

Hoje, há um consenso na literatura de que o processo de descentralização brasileiro

não foi linear entre os diferentes estados e municípios, e deixou a desejar no que concerne à

articulação e coordenação de competências e atribuições entre os três níveis de governo,

encontrando-se, ademais, diferenças nas diversas áreas sociais (Almeida, 1995; Arretche,

1999, 2000; Médici e Maciel, 1995; Oliveira e Biasoto Jr., 1999; Rezende, 1995, 2003; Silva

e Costa, 1995). Exemplo de trabalho nessa área é o de Almeida (1996), no qual a autora

observa que há uma variação nas formas e ritmos da descentralização em cada área, mas que,

em todas, há dependência direta à postura de governo federal, na medida em que o processo

depende de um “estímulo inicial” para a sua implantação. Essa visão é reafirmada por

Arretche em estudo sobre os determinantes da variação da descentralização das políticas

sociais no Brasil, em que a autora defende, não apenas a variação de alcance de cada política

social entre os diversos estados da Federação e do grau de descentralização dessas políticas,

mas, também, diferenças no processo de descentralização dentro de cada área específica e em

cada estado estudado (Arretche, 1999, 2000).

Arretche enfatiza, além do papel do Governo Federal, o dos governos estaduais

nesse processo, ressaltando o atuação primordial das “estratégias de indução” à

15

descentralização, promovidas por estes governos. Segundo a autora, cada estado foi

responsável pela implementação de políticas setoriais de descentralização, resultando em

alcances diferentes da participação dos estados e municípios na execução das políticas sociais,

argumento este que salienta a importância do aspecto federativo brasileiro, haja vista a

influência de determinado nível de governo, justamente num processo em que os entes

ganham autonomia. A autora ressalta a importância do arranjo federativo do Estado brasileiro

para a descentralização das políticas sociais, na medida em que este possibilita transferências

de competências de forma consentida, pois as unidades de governo são autônomas para negar,

ou para aderir, a uma determinada política.

Almeida, por sua vez, aponta, agregando a esta idéia, o fator coalizão entre estados e

governo federal, que pode ser forte ou fraco (até inexistente), em algumas áreas como

habitação, ou mesmo apresentar grande variação e pouca estabilidade com os diversos

estados. Isto posto, este arranjo implica barganha intergovernamental, possibilitando

transferência de competências, atribuições ou recursos. Esses pontos remetem ao arranjo

federalista que, junto com as regras constitucionais, estabelecem um campo de ação e os

atores, como veremos no decorrer do trabalho. Almeida mostra, ademais, as mudanças na

legislação de cada área de política social, ressaltando o fortalecimento dos governos

subnacionais e alguns condicionantes da descentralização, como a democratização e a crise

fiscal.

Faz-se necessária, pois, uma incursão pelas mudanças constitucionais que definem

as atribuições e as competências dos municípios, dos estados e da União nas políticas sociais.

Toda essa literatura mostra que os atores políticos, que queriam um Estado mais

descentralizado, estavam presentes e tiveram força na Assembléia Nacional Constituinte

durante os anos de 1987 e 1988, resultando, assim, em uma Constituição com fortes

16

princípios descentralizantes. A Constituição Federal de 1988 redefiniu o arranjo federativo

brasileiro, concedendo mais autonomia, tanto para os estados, quanto para os municípios, que,

a partir de então, passam a ter atribuições e competências importantes para a implementação

de políticas sociais. Entretanto, é consenso, também, na literatura pertinente, que essa mesma

Constituição não definiu o arranjo federativo de forma a propiciar ações articuladas e

coordenadas dos estados e municípios no que concerne à provisão de políticas sociais. A

ambigüidade da Constituição, resultante da falta de objetividade e definição de atribuições

relativas à elaboração e à implementação de políticas sociais – nos capítulos que tratam das

competências e atribuições comuns entre União, estados e municípios –, propiciou um regime

federativo de cooperação mas sem coordenação que dá margem à não-ação e à ausência do

Estado em áreas sociais importantes.

O artigo 23 da Constituição Federal estabelece competências comuns para a União,

os estados e Distrito Federal e os municípios nas áreas de educação, cultura, saúde,

saneamento, assistência social, previdência, habitação, meio ambiente, combate à pobreza,

patrimônio artístico e cultural. Entretanto, dificulta a coordenação quando deixa para a lei

complementar a fixação de normas para a cooperação entre os entes federados com vistas ao

equilíbrio do desenvolvimento da Federação. Pode-se ressaltar quatro características

importantes da Constituição: i) no Título VIII (Da Ordem Social), nos capítulos que dispõem

sobre as áreas sociais, somente a área da saúde teve diretrizes claramente descentralizantes

por meio da definição do Sistema Único de Saúde (SUS); ii) as transferências definidas por

ela deixaram de se vincular a políticas e programas específicos, exceto na área educacional;

iii) no que se refere à educação e à saúde, apesar de haver explicitamente uma determinação

de cooperação técnica e financeira, não há especificação de quais são as responsabilidades de

cada ente, nem a forma de cooperação, o que conduz, às vezes, à concorrência, ao invés da

cooperação, entre os três níveis de governo; iv) na área de habitação, não foram tomadas

17

medidas efetivas na organização das atribuições, nem mesmo das formas de cooperação entre

União, estados e municípios. Portanto, à Constituição faltou o elemento da coordenação de

ações.

Some-se a isso o fato de que, embora os estados brasileiros tenham autonomia

garantida pela Constituição, há limites estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal

(LRF) que impõem regras financeiras e fiscais, atribuindo responsabilidade aos entes

federativos no manejo do dinheiro público. Outrossim, apesar dos recursos do governo

federal, os estados confrontaram grande número de restrições econômicas, oriundas de vários

pacotes de ajuste econômico-estrutural. Outras restrições são impostas às políticas sociais

pelo próprio texto constitucional: 25% e 12% da receita de impostos (incluída a proveniente

das transferências mandatórias) na manutenção e desenvolvimento, respectivamente, do

ensino público e de ações na área de saúde.

Contexto econômico

A variabilidade dos padrões de provisão de políticas sociais observada entre os

estados após a abertura democrática deve ser entendida à luz das restrições causadas, também,

pelo contexto econômico do Brasil neste período. Muitos autores enfatizam a estrutura

econômica como determinante para a capacidade de implementação e execução de políticas

sociais. Representativos dessas interpretações são trabalhos como os de Skocpol e Amenta

(1986), Immergut (1996), Huber et al. (1993), Pierson (1995, 1996), Schmidt (1996), Castles

(1999b), Huber e Stephens (2001a), e Ames (2002).

O período em estudo começa com um contexto de alta inflação, no Governo Sarney

– 1985 a 1990 –, que tenta controlá-la através de três planos econômicos consecutivos – Plano

18

Cruzado/1986, Plano Bresser/1987, e Plano Verão/1989 –, não obtendo êxito em nenhuma

das tentativas. Politicamente, neste período, destaca-se a promulgação da Carta Magna, em

1988 que, como será visto mais adiante, foi o ponto de partida para o fortalecimento dos

estados a partir de melhor definição de suas atribuições e competências no que diz respeito às

responsabilidades na promoção de políticas sociais.

O período correspondente ao segundo mandato (1991-1994) caracterizou-se pela

continuidade da grande instabilidade econômica e política no país no governo Collor de Mello

– 1990 a 1991 – que, no âmbito econômico, implantou os Planos Collor I e II, que também

não foram bem-sucedidos, e no âmbito político, debilitado pelo processo de impeachment,

levado a cabo mesmo com a renúncia de Collor de Mello. Assim, assume o vice de chapa,

Itamar Franco, que permanece no governo de 1992 a 1994. Na administração de Itamar

Franco, destaca-se o Programa de Ação Imediata, que se constituiu numa série de medidas

econômicas com o intuito de enfretamento da alta inflação e que foi a preparação para a

implantação do Plano Real, este último promovendo forte baixa inflacionária, de 46,58% ao

mês, para 2,62%. As conseqüências desse contexto sobre as finanças estaduais serão vistas a

seguir (Pires e Bugarim, 2003).

No terceiro mandato (1995-1998), primeiro governo de FHC, o país entra em fase

de estabilização econômica, que levará ao segundo governo de Fernando Henrique Cardoso

(FHC) – quarto mandato de nossa análise (1999-2002) –, correspondendo, também, ao ápice

da crise de endividamento dos estados. Nesse período, estas dívidas, que vinham se arrastando

desde a década de 60, chegam a patamares não mais negligenciáveis. As finanças dos estados

descontrolaram-se por causa dos efeitos, entre outros fatores, do estreitamento da liquidez

financeira, do bloqueio dos ativos financeiros do Plano Collor, das elevadas taxas de juros do

Plano Real e dos excessivos gastos com pessoal nos estados (Santos, 1998; Pires e Bugarim,

19

2003), embora esse não tenha sido um fenômeno nacional ou isolado, haja vista as crises, ao

final da década de 90, no Leste Asiático (1997) e na Rússia (1998).

No que tange aos gastos com pessoal nos estados, estes vinham se acumulando em

altos patamares, induzindo ainda mais déficits recorrentes. Para se ter uma idéia da limitação

que tais gastos impunham à capacidade de investimento social dos estados, no ano de 1995,

em média, os estados gastavam 79% da receita corrente líquida com pessoal, com uma queda

nessa média, nos dois anos subseqüentes, de 14 e 19 pontos percentuais, apesar de casos como

o do Rio de Janeiro, que em 1995 e 1996, superou 100% da receita (Rocha e Giuberti, 2005).

O controle da inflação pelo Plano Real veio atrelado ao descontrole fiscal da União e

dos estados. Entre 1995 e 2001, a dívida líquida do setor público subiu de 28,2% para 41,2%

do PIB, mas a dívida dos estados subiu 93% no mesmo período, passando de 8,1% para 15%

do PIB (Pires e Bugarim, 2003). Depois de um longo período de negociação com o governo

federal, a crise do endividamento dos estados resultou, em 1997, no refinanciamento das

dívidas de 25 dos 26 estados brasileiros e Distrito Federal. Naquela ocasião, somente Amapá

e Tocantins não tiveram suas dívidas refinanciadas.

É legítimo pensar que a queda na média de gastos dos estados no decorrer do tempo,

e em especial no terceiro mandato, que será vista mais adiante, é também uma conseqüência

da política econômica recessiva do governo federal, restrições econômicas (externalidades)

impostas aos estados, que encolhem a margem de ação dos governadores na execução de

políticas sociais. O pacote econômico implantado por FHC, com a intenção de estabilização

monetária, submeteu os estados a grandes cortes orçamentários (Huber, 1996, 2002). Esse

constrangimento foi capaz de limitar o gasto público e diminuir a margem de ação dos

governantes para enfrentar crises econômicas e para investir em políticas sociais.

20

No quarto mandato, segundo de FHC (1999-2002), destaca-se, além do Programa de

Estabilidade macroeconômica citado acima, a Lei de Responsabilidade Fiscal (2000), que fixa

mecanismos de controle do endividamento e das despesas públicas, principalmente no que se

refere às despesas com pessoal e à dívida pública, abrangendo os três poderes – Judiciário,

Executivo e Legislativo – nas três esferas de governo: municipal, estadual e federal. Dito de

outra forma, a LRF construiu um arcabouço institucional que garantiria o equilíbrio fiscal

intertemporal, especificamente, instrumentos de fiscalização e controle do endividamento

representados por novas determinações e parâmetros para as finanças públicas dos entes

subnacionais e também para as relações federativas. Tal restrição legal tornou possível o

gerenciamento das finanças públicas e, deste modo, propiciou a gradual retomada do

investimento em políticas sociais. Apesar de ressaltarmos essas características da LRF, cabe

dizer que ela constitui instrumento de controle fiscal muito mais forte do que o tratado aqui,

pois estabelece diretrizes para elaboração, execução e avaliação do orçamento,

complementando a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei do Orçamento Anual

(LOA).

A maior parte dos dois governos de FHC foi cenário de renegociação de dívidas

entre União e estados, momento esse importante por mostrar a força dos estados como entes

federativos.

De 2003 a 2006, o país vive uma situação econômica muito mais estável com a

manutenção, por parte do governo federal, das políticas econômica e fiscal da administração

antecessora. Politicamente, há uma mudança real no governo federal com a vitória de Luiz

Inácio Lula da Silva, do PT, para presidente que, mesmo mantendo o curso econômico, lança,

em 2003, o Programa Bolsa Família, caracterizado pela transferência de renda condicionada a

famílias de baixa renda. Este se configura, entre todos, o período mais calmo, econômica e

politicamente falando.

21

Em resumo, durante todo o período transcorreram sete planos de estabilização

econômica, sendo cinco na década de 80, e outros dois na década de 90, cinco trocas de

moedas (86-Cruzado, 89-Cruzado Novo, 90-Cruzeiro, 93-Cruzeiro Real e 94-Real) com a

supressão de nove zeros2. Toda a efervescência política e econômica do âmbito nacional, após

a abertura democrática, é suficiente para justificar a necessidade de que, na especificação do

modelo, haja controle de indicadores econômicos e temporais para o não-inflacionamento dos

coeficientes dos fatores políticos a serem analisados.

Por meio desta contextualização é possível afirmar que esses vinte anos analisados

na presente tese caracterizou-se por dois processos que caminham em direções opostas no que

diz respeito às políticas sociais - nosso objeto de análise. Por um lado, um processo político-

institucional retratado pela re-dinamização da política a partir da abertura democrática que

vem desde o fortalecimento do federalismo à consolidação da competição política. E de onde

se espera um estímulo maior ao investimento na provisão dessas políticas em função do

aumento de autonomia dos estados e municípios e do fortalecimento dos partidos políticos.

Por outro lado, um processo político-econômico-fiscal que restringe essa capacidade de

investimento em políticas sociais representado por um conjunto de fatores caracterizados no

nível estadual pelo endividamento dos estados e no plano nacional por uma forte instabilidade

macroeconômica que foi respondida por políticas fiscais restritivas e, em especial, pela Lei de

Responsabilidade Fiscal que caracterizou-se como forma de controle de despesas públicas em

todos os níveis governamentais por meio do estabelecimento de limites para pagamentos de

pssoal, dívida pública e gastos correntes.

A estruturação do trabalho dar-se-á em quatro capítulos. No primeiro, serão

discutidas algumas das diferentes formas de operacionalização de gasto social e suas

2 Para informações mais detalhadas, ver Manual de Finanças Públicas – Sumário dos Planos Brasileiros de Estabilização e Glossário de Instrumentos e Normas Relacionadas à Política Econômico-Financeira. Banco

22

implicações para os resultados obtidos. Isso se torna importante porque o gasto social é

largamente utilizado como proxy de políticas sociais em pesquisas explicativas com tal objeto.

Será, também, analisada a evolução anual de cada uma das políticas sociais, ou seja, de cada

uma das variáveis dependentes aqui analisadas, bem como alguns indicadores de demanda

específica de cada área social.

No Capítulo 2 será realizada uma discussão teórica sobre a literatura, por meio da

qual será visto que este trabalho se baseia em uma abordagem político-institucional para

tentar saber, de fato, se as políticas sociais são resultantes do arcabouço político-institucional,

bem como em que medida, e de que modo, isso acontece nos níveis subnacionais de governo.

Parte-se do pressuposto teórico de que a política importa como fator explicativo das políticas

públicas (Castles, 1982, 2001; Castles e McKinlay, 1970; Weaver e Rockman, 1993). Neste

caso, classifica-se arcabouço político, tanto como características dos sistemas político e

partidário, definidoras das regras e restrições da competição político-eleitoral e do processo

político, quanto como bases da relação intergovernamental das esferas de governo. Neste

momento, será feita a apresentação, tanto dos fatores políticos que serão analisados

(competição política; partido político e ideologia partidária; legado de políticas prévias;

restrições institucionais e econômicas), quanto das hipóteses que serão testadas para orientar a

pesquisa empírica, investigando de que forma a questão aqui posta (política como fator

explicativo das políticas sociais) tem sido analisada na literatura especializada.

Ressalta-se que o objetivo não é mensurar regimes de bem-estar social ou resultados

de políticas sociais, mas desenvolver modelos que permitam apreender os efeitos da dinâmica

política sobre a execução de políticas sociais. Entretanto, parte-se de uma discussão em que se

acredita nas limitações dessa abordagem. Assim, também torna-se intuito da presente tese a

Central do Brasil - http://www.bcb.gov.br/?MANFINPUB

23

demonstração dessas limitações. Paralelamente, serão propostos novos critérios analíticos

com os quais se deve trabalhar quando se trata de unidades subnacionais.

Em seguida, no Capítulo 3, será desenvolvido o argumento de que diferentes

arranjos institucionais, ou seja, relações Estado-sociedade, matizam os fatores políticos aqui

discutidos, interferindo no resultado de políticas sociais. Esta proposição combate uma linha

analítica das instituições estaduais que utiliza, predominantemente, o clientelismo como

categoria analítica.

No quarto capítulo é feita a apresentação dos modelos analisados e dos resultados

encontrados. Além disso apresenta-se também a metodologia utilizada no estudo empírico

dos gastos sociais nos estados brasileiros por meio de uma análise de série temporal com corte

transversal e efeito fixo, que engloba cinco mandatos estaduais. Ou seja, este trabalho analisa

todos os estados brasileiros e o Distrito Federal nos últimos 20 anos, mais especificamente,

entre 1987 e 2006.

Por fim, serão feitas as considerações e apresentadas as conclusões que mostram

uma capacidade preditiva e efeitos praticamente nulos dos fatores políticos: ideologia

partidária não apresenta efeitos na provisão de políticas sociais, e competição política deixa a

desejar como preditor destas políticas. Os resultados permitem dizer que não houve diferença

entre a provisão de políticas sociais das administrações do PMDB, do PSDB, do PFL, do

PDT, do PSB, e dos pequenos partidos de direita, em relação ao PT. No que se refere ao

legado de políticas prévias e às restrições econômicas observou-se efeito em todas as políticas

sociais analisadas. E mais, como se verá, os resultados sugerem que é diante de restrições

econômicas e institucionais que os fatores políticos perdem sua capacidade de explicar a

provisão de políticas sociais. Ressaltar-se-á, ademais, a necessidade de se introduzir novas

categorias de análise à teoria explicativa de políticas públicas, e aqui sugerimos que há

24

diferentes arranjos institucionais que convivem entre si, e que matizam os fatores políticos e

que devem ser melhor estudados.

25

Capítulo 1 - Políticas Sociais nos Estados após Abertura Democrática

1.1 – Evolução das Políticas Sociais (1987-2006)

Qualquer discussão teórica ou empírica sobre as políticas sociais nos estados demanda,

antes, uma descrição da variabilidade da provisão dessas políticas sociais durante o período

analisado. Dados os propósitos apresentados, é importante ressaltar pelo menos três pontos: i)

as políticas sociais apresentam grande variância intra-regional e entre estados, mesmo na

presença dos mesmos constrangimentos institucionais que a literatura aponta como

importantes na definição de políticas públicas, a saber: características do sistema eleitoral,

federalismo, bicameralismo, ou outras características institucionais variantes entre países que,

neste caso, serão as mesmas; ii) são muitas as restrições e, também, os estímulos gerados

pelos contextos político e econômico em que variou a provisão de políticas sociais nos

estados após a democratização; iii) apesar da definição de competências e atribuições dos

estados em relação às políticas sociais pela Constituição, ainda há mais concorrência do que

cooperação uma vez que não houve coordenação de ações, sendo que as fontes de

financiamento são definidas apenas nas áreas de educação e saúde.

Assim, o objetivo deste capítulo é descrever a variabilidade da provisão de políticas

sociais nos estados brasileiros nos anos que se seguem à promulgação da Carta de 1988, e

apontar as restrições legais de cada área social.

Em um primeiro momento, serão discutidas as várias medidas de gastos sociais,

usados como proxy de políticas sociais, como o são comumente na literatura, e o porquê de,

neste trabalho, o gasto social como proporção do gasto total mensurar o esforço de governo

em política social.

26

Em seguida, é feita uma descritiva da evolução anual do gasto social executado nos

estados brasileiros entre os anos de 1987 e 2006, sempre mantendo a perspectiva comparativa

entre estados e entre mandatos. Também na Política, os estados diferem por região, além do

que, apesar das diferenças intra-regionais, é notório o fato de a competição política ser maior

em estados do Sul e Sudeste. Desta forma, para o gasto social total tem-se a variância em cada

ano, simultaneamente, por estado e por região.

Também serão mostradas as restrições legais apontadas na Introdução e a falta de

coordenação de competências e atribuições de cada um dos entes federativos.

1.1.1 – Gasto social como proxy de política social

Para mensurar o impacto da política sobre as políticas sociais, será utilizado o gasto

social, partindo-se do pressuposto de que os gastos sociais estaduais são proxy de suas

políticas sociais, ou, mais especificamente, do esforço governamental na provisão de políticas

sociais. É possível observar na literatura o uso de pelo menos três medidas relativas ao gasto

social quando se analisa políticas sociais: a) gasto social como uma porcentagem do total do

gasto público; b) gasto social como uma porcentagem do PIB; e c) gasto social per capita.

Cada uma das três medidas oferece diferentes tipos de informação, e todas são importantes,

dependendo da questão analítica proposta (Huber e Stephens, 2001; Chibber e Nooruddin,

2004; Huber, 1996, 2002; Brown e Hunter, 1999).

O gasto como proporção do total de despesas orçamentárias é considerado como uma

medida relativa do esforço do governo no que concerne às políticas sociais, pois nele estão

embutidos os repasses, sejam constitucionais ou não, feitos por outras esferas de governo ou

instituições diversas. Todavia, ele não reflete a margem de ação que o governante tem ao

executar tal orçamento, ou seja, não considera as restrições estruturais e constitucionais que

limitam suas escolhas. A consciência dessas limitações é importante para que se possa incluir,

27

na análise, medidas de controles relativos a estas restrições, de modo que a omissão de fatores

importantes na determinação das políticas sociais não inflacione os coeficientes dos fatores

políticos (foco deste trabalho).

Já o gasto social como uma porcentagem do PIB representa a proporção da riqueza de

um determinado país ou estado, destinada às políticas sociais. No entanto, essa informação

não atende aos objetivos da tese, pois não se pode, necessariamente, comparar capacidade de

investimento, ou esforço, em função do PIB, em virtude dos níveis de riqueza muito distintos

entre estados (ou países). Um estado mais rico pode estar investindo muito mais do que um

estado pobre, mesmo tendo o mesmo percentual do PIB aplicado à educação, por exemplo,

em função da diferença entre os níveis de riqueza sobre os quais estão sendo construídas as

medidas.

No caso do gasto social per capita, aplica-se a mesma lógica relativa ao percentual do

PIB, caso sejam consideradas as diferenças de tamanho de população entre as unidades de

análise. Exemplarmente, São Paulo, que tem alto índice de densidade populacional, terá seu

esforço per capita subestimado em relação a Roraima, que apresenta baixa densidade

populacional (Huber, 1996, 2002; Brown e Hunter, 1999).

Assim, o ponto a ser ressaltado aqui é que, no desenvolvimento deste trabalho, será

usado apenas o gasto social estadual como proporção do gasto total – despesas orçamentárias

com funções sociais em cada unidade federativa como variável dependente, por ser este o

melhor indicador de esforço governamental usado pela literatura. Isto será feito, apesar da

crítica de Brown e Hunter (1999) quando sustentam que esta medida can be a misleading

indicator of social effort, as its share may increase merely because other kinds of public

spending are decreasing (ibidem:782), pois acreditamos que há formas de controle desse tipo

de problema. Acrescente-se a isso o fato de que o uso do PIB per capita como variável de

28

controle no modelo controlará as informações de riqueza e população oferecidas pelas outras

duas medidas.

Os indicadores de políticas sociais utilizados neste trabalho, ou seja, as medidas de

gasto social aqui propostas e analisadas, serão elaborados a partir dos dados da execução

orçamentária estadual que inclui receitas e despesas de todos os estados brasileiros e Distrito

Federal3. Como dito acima, gasto social será operacionalizado através do percentual das

despesas orçamentárias – tributos e transferências – destinadas ao que é classificado pela

Secretaria do Tesouro Nacional (STN) por “funções sociais”, estas englobando as seguintes

rubricas: 1) educação e cultura, operacionalizada, no decorrer deste trabalho, pela proporção

da despesa orçamentária destinada a educação e cultura; 2) saúde e saneamento básico,

operacionalizada pela proporção da despesa orçamentária destinada a saúde e saneamento

básico; 3) assistência social e previdência, operacionalizada pela proporção da despesa

orçamentária destinada a função assistência social e previdência; 4) habitação e

desenvolvimento urbano, operacionalizada pela proporção da despesa orçamentária destinada

a função urbanismo e habitação; e 5) gasto social total, operacionalizado pelo somatório das

quatro funções sociais específicas.

Os dados aqui analisados são referentes aos balanços orçamentários estaduais de 1987

a 2006, e são disponibilizados pela STN, em atendimento à Lei 4.320, de 17 de março de

1964, e do artigo 51 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar 101, de 04

de maio de 2000. A Lei 4.320 estabelece os conceitos de função, subfunção, programa,

projeto, atividade, operações especiais, e dá outras providências (inciso I do § 1º do art. 2º e §

2º do art. 8º).

3 Os dados que serão utilizados neste trabalho são públicos e estão disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional na Internet através do endereço: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/index.asp.

29

1.1.2 – Políticas sociais nos estados brasileiros

Cada área social possui suas especificidades e possui estruturas diferentes. Para a

análise de política social é importante saber das estruturas construídas em governos anteriores,

pois estes são fatores determinantes para a capacidade de formulação e implementação de

políticas sociais. Ou seja, é importante se ter uma noção da evolução das condições sociais e

econômicas dos estados, pois é dentro deste quadro social que os governos aqui analisados

tomaram suas decisões – os agentes políticos agem em função da demanda existente, e

também das possibilidades estruturais dadas por políticas sociais de governos que os

antecederam (Almeida, 1998; Skocpol e Amenta, 1986; Immergut, 1992; Pierson, 1996).

Nesta seção serão analisadas algumas características específicas de cada uma das quatro áreas

sociais com a intenção de mostrar o legado herdado em cada uma das políticas sociais, bem

como a variação dos gastos sociais, anualmente.

De forma geral, todos os estados e o Distrito Federal melhoraram suas condições

socioeconômicas nestas últimas duas décadas. Três indicadores serão utilizados para

caracterizar essa melhoria: o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), o PIB per capita,

como indicador de riqueza, e o Índice de Gini, como indicador da desigualdade social nos

estados.

Para se ter uma idéia geral da melhoria das condições de vida nos estados brasileiros,

nas últimas décadas tem-se como referência a melhoria no IDH estadual, composto pela

média simples de três indicadores socioeconômicos: renda, educação e longevidade, ou seja,

expectativa de vida ao nascer da população referida4. Como o próprio nome indica, este é um

índice multidimensional que representa as condições de desenvolvimento humano em que se

encontra um determinado ente federativo em um período de tempo.

4 Para mais detalhes sobre o IDH, ver o site do PNUD: www.undp.org.br, que desde 1990 publica o Relatório sobre o Desenvolvimento Humano no mundo.

30

Os gráficos 1 e 2 representam o IDH estadual para os anos de 1991 e 20005. Pode-se

observar que houve um desenvolvimento socioeconômico da população em geral em todos os

estados e DF, atentando especialmente para a mudança de escala dos dois gráficos. Em dez

anos, a base da escala dos estados subiu de 0,54 para 0,64. Os estados nordestinos continuam

representando os índices mais baixos; Sudeste, Sul e DF representam os mais altos.

Entretanto, todos melhoraram as condições gerais de desenvolvimento humano.

Gráficos 1 e 2 - Índice de Desenvolvimento Humano para os anos de 1991 e 2000

Fonte: IpeaData.

Acrescente-se a isso que o nível de riqueza dos estados também apresentou um

aumento generalizado em todas as regiões. O gráfico 3 representa a mediana e os quartis6

relativos ao Produto Interno Bruto per capita de todos os estados por região, discriminado

também por mandato7. Os estados da região Norte tornaram-se mais homogêneos nesses 16

5 Essa comparação deve sempre ser feita com alguma ressalva, na medida em que houve mudanças de mensuração no período citado, o que não invalida os resultados apresentados. 6 A linha do meio da caixinha é a mediana para cada mandato, o preenchimento da caixa representa o intervalo que abrange os 50% dos estados, o extremo inferior representa o valor do primeiro quartil (que abrange 25% dos dados) e o extremo superior o terceiro quartil (abaixo do qual estão 75% dos dados), as linhas que seguem, tanto acima, quanto abaixo da caixa indicam, respectivamente, o quarto e o primeiro quartil; e ainda mostra os casos outliers (círculos) e os extremos (estrelas). 7 Fonte dos dados - Ipeadata : Produto Interno Bruto (PIB) per capita - R$ de 2000(mil) - Deflacionado pelo Deflator Implícito do PIB nacional, elaborado pelo IBGE.

31

anos analisados, com o estado do Amazonas sempre se configurando como mais desenvolvido

economicamente do que os demais, uma vez que, em todos os mandatos, ele aparece como

outlier, sendo representado graficamente por círculos acima das “caixinhas”. As informações

apresentadas no gráfico só confirmam o que todos sabem: os estados nordestinos são os que

apresentam os menores PIB per capita, apesar de apresentarem um tímido aumento da

mediana no decorrer do tempo. Os estados do Sudeste tiveram um aumento constante no

tempo e são, juntamente com os estados do Sul e Distrito Federal, os mais ricos. Ressalta-se

que os terceiro e quarto quartis dos casos apresentados para a região Centro-Oeste são 100%

casos do DF.

Gráfico 3 - PIB per capita segundo região e segundo mandato

Fonte: Elaboração própria, a partir das bases de dados IpeaData.

Melhoraram as condições de desenvolvimento humano, aumentou a riqueza, mas

permanece a pergunta: o nível de desigualdade social mudou?

O Brasil representa, hoje, um dos países mais desiguais do mundo, estando sempre nas

últimas posições entre todos os países no ranking do IDH. Os gráficos 4 e 5 mostram a

desigualdade nos estados brasileiros, em 1991 e 2005. Apesar de ter havido melhoria nos dois

32

indicadores anteriores, no que se refere ao índice de Gini8 a melhoria é mais tímida.

Entretanto, mesmo mudanças pequenas refletem uma melhoria social considerável.

Gráficos 4 e 5 - Índice de Gini – Desigualdade Social para os anos de 1991 e 2005

Fonte: IpeaData

Pode-se dizer, com certeza, que as condições gerais de vida melhoraram em todos os

estados: houve aumento da riqueza produzida, melhora nas condições de desenvolvimento

humano e diminuição da desigualdade. Na próxima seção, será visto qual a melhoria em cada

uma das áreas, bem como a evolução anual dos gastos nos estados para cada uma das políticas

sociais.

Evolução anual dos gastos sociais

Nesta seção será apresentada ao leitor toda a variabilidade do fenômeno estudado,

juntamente com a descrição de alguns indicadores por área social. Com isso, põe-se uma

questão intrigante: se se está analisando os estados de um único país federado, em que as

8 O Índice de Gini é um indicador de concentração de renda, da diferença entre pobres e ricos, ou seja, mede o quanto os primeiros estão distantes dos segundos. Varia entre 0 e 1, onde o valor 0 representaria uma igualdade

33

regras políticas e eleitorais são iguais para todos, como se explica um grau de variação tão

alto, encontrado nos gastos estaduais com políticas sociais no período estudado?

O gráfico 6 mostra a média e dois desvios-padrão do gasto social agregado em todos

os estados conjuntamente, descriminados por ano e por mandatos, de 1987 a 2006.

Gráfico 6 - Variação do gasto social para todos os estados, por ano e por mandatos – média e dois desvios-padrão

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

60,00

50,00

40,00

30,00

20,00

Med

ia A

nual

dos

Gas

tos

Soci

ais 5º - 03-06

4º - 99-023º - 95-982º - 91-941º - 87-90

Mandato

Fonte: Elaboração própria, a partir dos dados da STN.

Observa-se que: 1) o enorme desvio-padrão no primeiro mandato – 1987-1990 –

mostra que as diferenças entre os estados eram maiores do que as mais recentes, ou seja,

apesar de ainda grandes, há um encolhimento nos desvios-padrão para as demais

administrações; 2) nos dois primeiros mandatos há uma estabilização da média nos dois

primeiros anos (87 e 88; 91 e 92) e depois um ligeiro aumento no terceiro e quarto ano dos

mandatos (89 e 90; 93 e 94); 3) o movimento da média do terceiro mandato contrasta com os

dois mandatos anteriores pois há uma queda na média de gastos entre os estados nos três

primeiros anos (95, 96 e 97); 4) o quarto mandato apresenta queda no segundo ano (2000)

com dispersão maior dos estados e retomada nos dois anos consecutivos – ressalte-se que esse

entre todos os indivíduos, e o valor 1 representaria que somente um indivíduo detém toda a riqueza daquele

34

segundo ano foi o ano da implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal; 5) no quinto

mandato os gastos tornam-se mais homogêneos; 6) por fim, observa-se que a média dos

gastos estabiliza-se em quatro pontos percentuais a mais a partir de 2001, i.e., em torno de

40%. O gráfico foi elaborado excluindo-se os dados referentes ao Distrito Federal que, apesar

de não configurar-se um outlier, tem características específicas que tornam o padrão de seus

gastos muito diferente dos demais estados. O gráfico contendo o DF (gráfico 17) é

apresentado em anexo ao final deste capítulo.

Outra forma de analisar essa variação dos gastos sociais é acrescentando, ao anterior,

informação por região. No gráfico 7 representa-se o gasto social para todos os estados,

segundo região e mandato, no qual se pode observar a mediana e a variação em torno dela;

nesse caso, inclui-se o DF.

Gráfico 7 - Variação do Gasto Social para todos os estados, por região e por mandatos

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da STN.

Dessa forma, o leitor pode observar a variação entre estados tanto intra e entre regiões,

como no tempo, através dos mandatos. Por região, observa-se que os estados do Norte e do

Nordeste do país tiveram uma variação muito maior que os estados localizados no Sudeste e

grupo analisado.

35

no Sul. É importante ressaltar que o Distrito Federal figura, em todos os anos, como tendo um

padrão diferenciado da média, e que o estiramento dos dois últimos quartis das ‘caixinhas’ da

região Centro-Oeste são relativos ao DF; sem ele, os estados desta região variam muito

pouco.

Ressalte-se, ainda, que Tocantins aparece, no ano de sua criação, como um caso muito

acima da média de gasto total em função de um montante significativo com habitação e

desenvolvimento urbano, advindo de transferências.

A seguir, será feito um dimensionamento e uma análise da evolução anual dos gastos

estaduais em cada uma de suas funções sociais e, também, a evolução, nesse período, de

alguns indicadores específicos de cada uma das áreas sociais, tais como freqüência escolar de

jovens entre 15 e 17 anos, taxa de analfabetismo de jovens entre 10 e 17 anos, taxa de

mortalidade infantil, proporção de idosos na população, e taxa de urbanismo. Essa evolução

dos gastos no tempo será estudada tendo em vista os aspectos políticos e econômicos acima

descritos.

Evolução anual dos gastos com educação e cultura

Os dados no gráfico 8 demonstram como os gastos evoluíram por mandato e entre

regiões. A variação percentual de gastos com educação e cultura entre os estados é muito

grande no tempo, apesar de apresentar um estreitamento que indica uma queda nessa

heterogeneidade (o desvio-padrão diminuiu de 5,19, no primeiro mandato, para 3,91 no

último). Entretanto, os gastos médios não variam muito, nem entre mandatos, nem entre as

regiões, mas, sim, entre estados, inclusive dentro de uma mesma região, ou mandato. Os

gastos médios variaram de 17,11% no primeiro mandato, para 17,19%, 17,41%, 18,74% e

36

16,66%, respectivamente, nos subseqüentes; variações, portanto, muito pequenas. Por região,

observa-se que os gastos com educação e cultura são mais altos, em média, nos estados do

Norte do país, com 18,54% (d.-p. de 5,13), seguido de 17,67% (d.-p. de 4) no Nordeste, de

17,15% (d.-p. de 4,59) para o Sul, de 16,72% (d.-p. de 3,65) no Centro-Oeste, e de 15,86%

(d.-p. de 4) no Sudeste. Os valores médios, deste modo, tiveram tímidos aumentos no tempo e

entre regiões; o que se destaca é a variação entre todos os estados. No terceiro mandato, há

uma queda gradativa da média e um aumento na variação do gasto entre os 25% dos estados

que gastaram menos com educação, tendo tal gasto atingido o valor mais baixo em 1997, ano

de maior endividamento dos estados.

Gráfico 8 - Gastos com Educação e Cultura para todos os estados, por mandatos

2005200320011999199719951993199119891987

30

25

20

15

10

5

Gas

tos

com

Edu

caçã

o e

Cul

tura

5º - 03-064º - 99-023º - 95-982º - 91-941º - 87-90

Mandato

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da STN.

Paralelo à análise dos dados, serão mostrados dois indicadores de demanda

educacional: freqüência escolar de jovens entre 15 e 17 anos, e taxa de analfabetismo de

crianças e jovens entre 10 e 17 anos.

Pelo gráfico 9, pode-se observar que, como objeto forte de política educacional do

governo federal, a taxa de freqüência escolar de jovens entre 15 e 17 anos atingiu, em todo o

37

Brasil, índices de cobertura muito elevados no período estudado. Surpreende, como se vê no

gráfico, as conseqüências da forte política do governo federal de universalização do ensino,

pois apresentou melhoria média de 20 pontos percentuais. Os estados das diferentes regiões

começaram o período em discussão com patamares de freqüência escolar bem diferentes entre

si. Entretanto, ao final de 2005, a mediana fica em torno de 80%, com uma aproximação

muito maior entre os estados.

Gráfico 9 - Freqüência Escolar de Jovens de 15 a 17 anos (%) por ano

Gráfico 10 - Freqüência Escolar de Jovens de 15 a 17 anos que estão no ensino Médio ou possuem oito anos de estudo

completos (%) por ano

20052004

20032002

20011999

19981997

19961995

19931992

19901989

19881987

Freq

uenc

ia e

scol

ar 1

5 a

17 a

nos

100

90

80

70

60

50

40

30

RJ

RRRR

DFAM

AP

2005

20042003

20022001

19991998

19971996

19951993

19921990

19891988

1987

Freq

uênc

ia E

scol

ar 1

5 e

17 a

nos

no 2

gra

u

75

70

65

60

55

50

45

40

35

30

25

20

15

10

5

0

8127

38

Gráfico 11 - Freqüência Escolar de Jovens de 15 a 17 anos que estão no ensino Médio ou possuem oito

anos de estudo completos (%) por mandato e por região

Gráfico 12 - Taxa de Analfabetismo das Pessoas de 10 a 17 anos

5º - 03-064º - 99-023º - 95-982º - 91-941º - 87-90

Freq

uenc

ia E

scol

ar 1

5 a

17 n

o 2

grau

75

70

65

60

55

50

45

40

35

30

25

20

15

10

5

0

SC

RN

PE

RN

AP

AP

RR

Centro-OesteSulSudesteNordesteNorte

Região

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do da STN e IPEADATA.

Uma vez que a obrigação legal dos estados, em termos educacionais, limita-se à oferta

no Ensino Médio, vê-se um quadro menos promissor no gráfico 10, que representa a

freqüência escolar, dos jovens entre 15 e 17 anos, que estão cursando o ensino médio ou que

possuem oito anos de estudo completos, o que corresponde apenas a cerca de 40%. O gráfico

11, que apresenta a mesma distribuição, por mandato e por região, complementa essa

informação, pois, apesar de todas as regiões apresentarem melhorias significativas, a

diferença regional ainda é muito expressiva. Conclui-se, deste modo, que os jovens

brasileiros, nesta faixa etária, ingressaram na vida escolar, mas, em sua maioria, ainda

encontram-se aquém do ensino médio, não sendo sustentados pelos estados e, sim, pelos

municípios, que são os responsáveis pela oferta do Ensino Fundamental.

Pode-se observar, complementarmente, que a taxa de analfabetismo de crianças e

jovens entre 10 e 17 anos (gráfico 12) sofreu forte redução no período analisado, embora as

regiões Nordeste e Norte ainda apresentem taxas elevadas em relação ao restante do país.

39

Ao contrário do esperado, nenhum desses indicadores apresenta correlação

significativa com os gastos com educação e cultura.

Evolução anual dos gastos com saúde e saneamento

No gráfico 13, que se segue, observa-se uma queda constante desses gastos nos

primeiros três mandatos, havendo uma recuperação nos dois últimos. Chama a atenção a

discrepância entre o primeiro mandato e os demais, pois se, no primeiro, encontramos

variarações desse gasto entre de 2,5% a 28%, com o passar do tempo os estados vão se

tornando mais homogêneos, o que pode ser visto através do estreitamento dos desvios-padrão.

Primeiramente, observa-se que, até agora, considerando também o gasto total e o gasto

com educação e cultura, ressalta-se que o terceiro mandato não foi muito promissor para a

execução de políticas sociais. Como foi visto acima, isso provavelmente é conseqüência de

políticas recessivas do governo FHC.

Gráfico 13 - Gasto com Saúde e Saneamento para todos os estados, por região e mandatos

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

25

20

15

10

5

0

Gas

tos

com

Saú

de e

San

eam

ento 5º - 03-06