Nota Técnica nº 345/2014-SFF/ANEEL Processo: 48500.005277 ... · geradoras, rateados pela potência instalada, entre transmissoras, rateado pelo Ativo Imobilizado Bruto, assim como

Nota Técnica nº 345/2014-SFF/ANEEL

Em 11 de Dezembro de 2014.

Processo: 48500.005277/2010-02

Assunto: Análise das contribuições recebidas na Consulta Pública nº 12/2013, que discute a regulamentação do compartilhamento de recursos humanos e de infraestrutura no âmbito do setor elétrico.

I - DO OBJETIVO 1. Apresentar a análise das contribuições recebidas na Consulta Pública nº 12/2013, bem como estudos adicionais conduzidos pela Superintendência de Fiscalização Econômica e Financeira (SFF), que, conjuntamente, subsidiam nova proposta para a regulamentação do compartilhamento de recursos humanos e de infraestrutura.

II - DOS FATOS 2. Em 28 de maio de 2012, a Diretoria aprovou a instauração da Audiência Pública (AP) nº 41/2012, com base na Nota Técnica nº 137/2012-SFF/ANEEL, visando discutir com a sociedade a revisão da Resolução Normativa nº 334/2008, que regulamenta o tema dos contratos entre partes relacionadas, contexto no qual se insere o compartilhamento de recursos humanos e de infraestrutura. 3. Com base nas contribuições dos agentes nessa AP, bem como em estudos adicionais conduzidos pela SFF e interações com parceiros públicos, em 17 de outubro de 2013, a SFF, editou a Nota Técnica nº 358/2013-SFF/ANEEL, por meio da qual apresentou uma segunda proposta para a regulamentação do compartilhamento de infraestrutura e de recursos humanos e instaurou a Consulta Pública (CP) nº 12/2013 para discuti-la com a sociedade.

4. A SFF também expediu orientações aos agentes que desejassem apresentar estudos, com objetivo de propiciar maior comparabilidade sobre a situação e as demandas de cada grupo, no sentido que contemplassem, além de uma descrição do modelo atualmente vigente, uma simulação de inexistência de compartilhamento e outra do modelo ideal na visão do grupo, incluindo informações a respeito dos critérios de rateio aplicáveis e dos eventuais mecanismos complementares que assegurariam a individualidade das concessões na eventualidade de uma intervenção.

(Fl. 2 da Nota Técnica no 345/2014–SFF/ANEEL, de 11/12/2014)

* A Nota Técnica é um documento emitido pelas Unidades Organizacionais e destina-se a subsidiar as decisões da Agência.

5. Durante o período da Consulta Pública, foram recebidas contribuições de um total de 24 interessados, sendo eles:

Autores de Contribuições na CP 12/2013 ABCE

ABRADEE

ABRAGE

ABRATE

APINE

CEEE

CEMIG

COPEL

COPEL DISTIBUIÇÃO

CPFL

DARLAN GASS

EDP

ELECNOR TRANSMISSÃO DE ENERGIA S.A

ELETROBRAS

EMPRESA AMAZONENSE DE TRANSMISSÃO DE ENERGIA S.A

ENDESA

ENERGISA

FTIUESP, SINERGIA, ELETRICITÁRIOS

MAURICIO ROBERTO MULLER

NEOENERGIA

PETROBRAS

SINERGIA-MS

6. Dentre eles, destaque-se que COPEL, CEMIG, CPFL e EDP apresentaram estudos confidenciais, por conterem informações empresariais sensíveis. 7. Em complemento, diversos desses agentes agendaram reuniões com a SFF e com o Diretor-Relator, nas quais apresentaram suas dúvidas e considerações iniciais sobre a proposta introduzida pela ANEEL na Consulta Pública e revelaram estudos internos relacionados aos potenciais impactos econômicos do compartilhamento de recursos humanos no grupo.

8. Em paralelo, a SFF conduziu de ofício estudos e simulações adicionais, ora apresentados. Também realizou novas interações com a SRE, incluindo o Memorando nº 365/2014-SFF/ANEEL, respondido por meio do Memorando nº 264/2014-SRE/ANEEL, além de uma visita técnica à Sede das distribuidoras do Grupo CPFL e CEMIG para conhecer o compartilhamento anuído pela ANEEL.

9. A SFF ainda teve a oportunidade de dialogar novamente com os interventores sobre o tema, em encontro na ANEEL, além de discutir aspectos relacionados à qualidade da gestão em reuniões técnicas que realizou com SRD, SRE, SCT, SFE e SRC, com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco Central (BACEN), a agência de rating Standard and Poor’s e com investidores privados.



III - DA ANÁLISE III.1 Introdução 10. A Resolução Normativa nº 334, que disciplina os contratos entre partes relacionadas, veda1 o compartilhamento de recursos humanos2, nos seguintes termos:

Art. 27 Os contratos de compartilhamento envolvendo gastos administrativos, anuídos em caráter excepcional em razão da segregação de atividades estabelecida pela Lei no 10.848, de 2004, a partir desta Resolução não serão mais admitidos, preservando-se assim a individualidade da concessão/permissão. (...)

11. A ANEEL tomou essa decisão em 2008, buscando detalhar as diretrizes constantes da Lei nº 10.848, de 2004, que promoveu a desverticalização do setor elétrico com objetivo de assegurar a modicidade tarifária e a continuidade e qualidade do serviço, conforme detalhado na exposição de motivos da Medida Provisória nº 144/2003 posteriormente convertida na lei citada:

“Além da desverticalização, as empresas concessionárias de distribuição também não poderão participar de outras sociedades, bem como exercer atividades estranhas ao objeto de sua concessão, exceto quando operarem nos sistemas isolados. Todas essas medidas almejam preservar a identidade de cada concessão, evitando a contaminação na formação dos custos e da base de remuneração da atividade de serviço público, permitindo a aferição do equilíbrio econômico-financeiro de cada concessão, ensejando a transparência da gestão e permitindo ao mercado e à sociedade o pleno conhecimento dos resultados da concessão.”

12. Nesse contexto, a vedação constante do art. 27 da REN 334/2008 objetivou a preservação da individualidade de cada concessão e permissão, tanto sob o aspecto administrativo quanto econômico-financeiro. Ou seja, assegurar que cada agente tenha uma administração e operação individualizada, que sua saúde financeira não seja impactada por despesas de outras atividades, nem sua contabilidade poluída por registros de outros negócios. 13. Em caráter excepcional, a redação original do Parágrafo Único do artigo 27 estabeleceu um regime transitório aos grupos que passaram pelo processo de desverticalização, como segue:

“Art. 27 (...) Parágrafo Único. Permanecem válidos os contratos ou aditivos vigentes, cuja prorrogação por único período e em até dois anos, a critério da ANEEL, deverá ser submetida à análise prévia deste órgão regulador”.

1 Excepcionalmente, o compartilhamento de Diretores era admitido pela REN 338/2008, que, inclusive, o reconhecia no cálculo tarifário por meio da Empresa de Referência. 2 Note-se que os Diretores Estatutários detêm um vínculo direto com cada empresa, e, portanto, não são objeto de um contrato de rateio de despesas administrativas entre elas.



14. Desde a entrada em vigor dessa norma, a ANEEL recebeu diversas contribuições no sentido de que a admissibilidade do compartilhamento contribuiria para o desenvolvimento dos mercados de eletricidade3 e a modicidade tarifária, especialmente com o advento do 3º Ciclo de Revisão Tarifária. 15. Diante desse cenário, a SFF começou a aprofundar a análise do tema, e, para tanto, por duas ocasiões4, alterou o citado parágrafo único do artigo 27, admitindo a vigência dos contratos de compartilhamento anuídos pela ANEEL até a conclusão do processo de revisão deste normativo. III.2 Síntese do modelo proposto pela ANEEL na Consulta Pública nº 12/2013 16. Em novembro de 2013, a melhor compreensão da SFF sobre o tema culminou na conclusão de que, diante “dos benefícios e dos riscos ao interesse público emergentes do compartilhamento de recursos humanos e de infraestrutura, há diversas formas de disciplinar a matéria. Classificando suas características em cinco dimensões, a presente NT buscou avaliar as possibilidades existentes e, em seguida, propor um encaminhamento seguro para cada uma delas”.

17. E, a seguir, concluiu: “Em síntese, a SFF propôs que sejam admitidos, mediante anuência prévia, contratos de compartilhamento de profissionais envolvidos com processos corporativos, com duração de até quatro anos, prorrogáveis por igual período a critério da ANEEL, celebrados entre geradoras, rateados pela potência instalada, entre transmissoras, rateado pelo Ativo Imobilizado Bruto, assim como entre distribuidoras, rateados pela Receita Operacional Líquida (ROL). O compartilhamento entre distribuidoras está limitado a 20% (vinte por cento) das despesas com pessoal de cada participante, bem como à demonstração de manutenção de quadro próprio mínimo por processo compartilhado”. 18. Desse modo, aquela proposta teria avançado em relação à original, no sentido de proporcionar graus adequados de segurança do rateio, fiscalização e condições para a intervenção, conforme a seguinte avaliação constante da Nota Técnica citada:

3 Exemplos desses ganhos são sintetizados na contribuição da EDP (p. 16 e 17), como “aumento da qualidade dos processos”,

“inexistência de ociosidade, pois há maior flexibilidade para a realização das atividades”, “Ganho na economia de escala”, “Ganho na sinergia das atividades”, “Padronização dos processos dentro do grupo econômico, com agregação de qualidade”, “Quantidade de colaboradores suficiente para o desenvolvimento de atividades como “backups” entre outros. 4 Assim dispôs a REN 423, de 14 de dezembro de 2010: “Parágrafo único. Permanecem válidos os contratos ou aditivos vigentes, admitida a possibilidade de eventuais prorrogações, as quais somadas não poderão ultrapassar três anos, contados de 07 de dezembro de 2008, e cujos pleitos deverão ser submetidos à análise prévia deste órgão regulador.” Posteriormente, assim dispôs a REN 489, de 22 de maio de 2012 (vigente): “Parágrafo único. Os contratos existentes poderão ser prorrogados, mediante análise prévia da ANEEL, desde que o período da prorrogação seja limitado à data da entrada em vigor da nova Resolução Normativa que disciplinará a contratação entre partes relacionadas.”



Avaliação da proposta introduzida pela Consulta Pública

19. Na Consulta Pública, de modo geral, os agentes alegaram que a proposta sob discussão consiste em um grande avanço, com exceção da restrição intra-atividade (na variável “com quem”) que comprometeria significativamente o potencial de eficiência do compartilhamento. Os Sindicatos de trabalhadores, por seu turno, propuseram aperfeiçoamentos a diversos aspectos da proposta. III.3 Nova proposta 20. Sendo o desenvolvimento dos mercados de eletricidade e a modicidade tarifária5 dois dos principais objetivos do Setor Elétrico Brasileiro, a SFF buscou aperfeiçoar a proposta introduzida na Consulta Pública, considerando parte das demandas formalizadas pelos agentes setoriais de propiciar condições para que o mercado alcance graus mais elevados de produtividade. 21. De outro lado, não se pode abrir mão da segurança quanto à individualidade das concessões. Nesse ponto, as contribuições dos interventores e dos sindicatos apontaram para fragilidades críticas na governança do grupo Rede, fragilidades essas que não podem se repetir. A evolução da compreensão do tema deixou claro, portanto, que preservar a individualidade da concessão passa também por aspectos de governança corporativa. 22. Cumpre apresentar a nova proposta de estruturação do compartilhamento à luz dessas de duas diretrizes: a individualidade econômico-financeira (decorrente principalmente das dimensões “Com quem o compartilhamento deve ser admitido?”, “Como ratear as despesas?” e “Até que limite?”) e a individualidade administrativa e operacional (decorrente principalmente das dimensões “Quem pode ser compartilhado?”, “Onde os profissionais compartilhados devem estar lotados?” e “Quem pode ser compartilhado?”, que compreende a perspectiva da governança).

5 Conforme missão da ANEEL e Lei nº 8.987/95 e a exposição de motivos das seguintes Medidas Provisórias: Medida Provisória nº 144/2003: “3. Os princípios básicos para um arranjo institucional adequado ao Setor Elétrico devem permitir atender às seguintes finalidades: modicidade tarifária para os consumidores; continuidade e qualidade na prestação do serviço; justa remuneração aos investidores, de modo a incentivá-los a expandir o serviço; universalização do acesso aos serviços de energia elétrica e do seu uso.” Medida Provisória 579/2012: “Submetemos à elevada consideração de Vossa Excelência proposta de edição de Medida Provisória que altera dispositivos da legislação vigente com o objetivo de viabilizar a redução do custo da energia elétrica para o consumidor brasileiro, buscando, assim, não apenas promover a modicidade tarifária e a garantia de suprimento de energia elétrica, como também tornar o setor produtivo ainda mais competitivo, contribuindo para o aumento do nível de emprego e renda no Brasil.”. .



III.3.1. Individualidade Econômica e Financeira 23. A individualidade econômica e financeira, em linhas gerais, deve blindar os agentes do setor elétrico de assumirem riscos e despesas de outras entidades. A preocupação é maior com delegatárias de serviço público com tarifa regulada, e, particularmente, com as distribuidoras. 24. Em 2011, a ANEEL estabeleceu uma nova metodologia para o 3º Ciclo de Revisão Tarifária Periódica. A partir da introdução dos modelos de benchmarking, os registros contábeis, dentre os quais as despesas com pessoal, se tornaram insumo direto do processo tarifário, de modo que o nível de eficiência das distribuidoras passou a influenciar diretamente6 a tarifa autorizada. 7

25. A partir desse momento, o modelo de benchmarking tornou possível uma apropriação muito maior das eficiências pelos consumidores, mas também acentuou os riscos do compartilhamento para o modelo tarifário, uma vez que sua aplicação depende de informações contábeis que representem a real eficiência das distribuidoras na gestão dos seus custos operacionais. 26. Nessa metodologia, os valores atribuídos pelas empresas em rateios com suas partes relacionadas são considerados como parte das suas despesas com pessoal, influenciando positiva ou negativamente a fronteira de eficiência.

27. Isto é, se, por hipótese, diversos grupos utilizassem critérios de rateio que onerassem as distribuidoras a custa de empresas de outros segmentos, a média de eficiência do segmento de distribuição poderia piorar, com consequente aumento tarifário.

28. No outro extremo, se determinados grupos sub-onerassem suas distribuidoras nesses contratos de rateio, isso imporia às demais empresas níveis de eficiência irreais que, em última análise, poderia desequilibrar a saúde econômica das distribuidoras prejudicadas8.

29. Assim, se cada grupo utilizar um critério de rateio diferente, conforme proposto pela maioria dos agentes na CP, as distribuidoras serão consideradas eficientes ou ineficientes por um motivo artificial, influenciando a eficiência média do mercado e distorcendo a concorrência por custos.

30. Vale destacar que o potencial dessa influência é significativo, uma vez que as despesas com pessoal das distribuidoras em 2012 totalizaram R$ 7,8 bilhões, representando 26% da Parcela B e 8% da tarifa de energia elétrica (receita requerida).

6 Os ganhos de eficiência não seriam automaticamente revertidos aos consumidores na vigência do 2º Ciclo de Revisões

Tarifárias Periódicas (CRTP), por meio do Modelo de Empresa de Referência, que apenas considerava os ganhos decorrentes do compartilhamento do Presidente e dos Diretores das distribuidoras do grupo. 7 Esclarecendo a dúvida apresentada pelos Sindicatos FTIUESP CUT, Sinergia CUT e ELETRICITÁRIOS: “Note-se que a Aneel disponibiliza uma nova Audiência, sem, contudo, deixar claro como se dará a apropriação pela modicidade tarifária dos lucros auferidos pelas empresas em decorrência desse compartilhamento” (p.3). 8 Nesse sentido vem a manifestação da Superintendência de Regulação Econômica (SRE) da ANEEL: “Para que as análises sejam feitas de forma correta é primordial que os dados contábeis de fato reflitam o custo sob responsabilidade de cada distribuidora. A não observação dessa premissa pode distorcer a análise, atribuindo à determinada distribuidora um nível de eficiência que se deve a uma contabilização imprecisa de seus custos e não à sua maior ou menor eficiência gerencial.”



31. Desse modo, em vista dos desafios expostos da disciplina regulatória do compartilhamento, a ANEEL busca um caminho seguro para propiciar condições para o aumento da produtividade dos mercados com consequente redução tarifária.

32. Portanto, o desafio regulatório é construir uma proposta por meio da qual os grupos possam realizar algum grau de compartilhamento de seus profissionais com o consequente rateio proporcional de seus custos, por meio de critérios coerentes, seguros e fiscalizáveis pela ANEEL. Retomando a estrutura prevista na NT anterior, serão rediscutidas as dimensões “Com quem o compartilhamento deve ser admitido?” e “Como ratear as despesas do Compartilhamento?”.

33. Cabe destacar que as concessionárias e autorizadas de geração de energia elétrica sem tarifa regulada só estarão obrigadas a seguir as regras específicas propostas se compartilharem recursos humanos com agentes tarifados (geradoras com tarifa regulada, transmissoras e distribuidoras).

III.3.1.1. Com quem o compartilhamento deve ser admitido? 34. Essa dimensão foi considerada fundamental na proposta da CP 12/2013, resultando, naquela oportunidade, na restrição intra-atividade, que propunha a admissão do compartilhamento somente entre as empresas que desempenham a mesma atividade (G com G, T com T e D com D) e facultando apenas às geradoras sem tarifa regulada o compartilhamento de recursos humanos com holding(s), comercializadora(s) e agentes não regulados. 35. Essa restrição foi proposta, basicamente, por dois motivos. Sob o aspecto econômico-financeiro, devido à impossibilidade de se conceber um critério de rateio regulatório seguro para tantas atividades diferentes. Sob o aspecto fiscalizatório, a ANEEL não dispõe de poderes de fiscalização sobre a holding e demais agentes não regulados. Acrescenta-se, ainda, o risco de conflito de interesses.

36. Se, de um lado, essa restrição proporcionaria o grau almejado de segurança à fiscalização da ANEEL, por outro, também poderia limitar significantemente os ganhos de eficiência da prática. 37. Desse modo, a premissa da nova proposta foi substituir essa restrição por outros mecanismos que limitassem menos o potencial de sinergias e, consequentemente, de redução tarifária.

38. Assim, constrói-se a presente proposta sobre a limitação da abrangência do compartilhamento entre geradoras, transmissoras, distribuidoras e a Holding de energia, proporcionando eficiências potenciais elevadas aos grupos, ao mesmo tempo que blindando as empresas operacionais do setor elétrico das comercializadoras e de agentes não regulados como prestadoras de serviços, construtoras, empresas de telecomunicação, instituição financeira etc.

Limitação do compartilhamento GTDH

Holding de Energia

PIEG

prorrogadaT “normal”

T

prorrogadaD



39. Note-se que, para evitar contaminação das atividades e dos valores das empresas do setor elétrico com outros setores, só será admitida a participação da controladora no compartilhamento de suas atividades intrínsecas de holding, como orientação e deliberação de voto, consolidação contábil etc. 40. Não é possível, portanto, admitir a participação de empresas externas na estrutura do compartilhamento envolvendo delegatárias de serviço público com tarifa regulada. 9 O raciocínio encontra-se em linha também com desafios encontrados pelo Interventor da CEMAT Jaconias de Aguiar:

Um dos pontos que será objeto de apuração pela ANEEL é a adequação das práticas adotadas pelo Grupo Rede em relação ao compartilhamento da gestão de pessoal, à luz do Acordo de Cooperação e respectivos atos de aprovação da ANEEL. Importante registrar que, em momento algum, o Acordo de Cooperação permitiu a desoneração de custos com pessoal das demais empresas não reguladas do Grupo Rede. No caso do Grupo Rede, os efeitos do referido Acordo deveriam se limitar somente às empresas signatárias. Contudo, na prática, alcançou o compartilhamento da gestão de pessoal das vinte e duas demais empresas do Grupo. Na realidade, nem compartilhamento foi, pois as demais empresas do Grupo sequer pessoal dispunham para compartilhar. Assim, na realidade, foi fornecimento de recurso humano das empresas reguladas a serviço das demais que compunham o Grupo.

41. Logo, se o grupo desejar atuar em outros setores, deverá constituir uma estrutura autônoma para atuação neles.

III.3.1.2. Como ratear as despesas do compartilhamento? 42. Com a limitação do modelo GTDH exposto no item anterior, cumpre analisar quanto às metodologias possíveis de rateio de despesas entre geradoras sem tarifa regulada, geradoras com tarifa regulada, transmissoras, transmissoras prorrogadas, distribuidoras e holdings. 43. O assunto se mostra relevante uma vez que já foram identificados casos de grupos cujos empregados trabalhavam para diversas empresas sem a devida contraprestação de suas despesas, além de outros cujos critérios de rateio oneraram desproporcionalmente um participante em relação aos demais. Esta preocupação pode ser ilustrada por Jerson Kelman, na condição de interventor da ENERSUL:

“108. Contudo, a história do Grupo Rede faz crer que o acatamento da solução de compartilhamento do PLANO ENERGISA obrigará a ANEEL a assumir redobrada responsabilidade pela fiscalização, com permanente monitoramento da alocação dos custos entre as empresas envolvidas, dos preços praticados entre as partes relacionadas [...]”

9 Note-se que, por meio do Memorando nº 264/2014-SRE/ANEEL, a SRE se manifestou favorável à vedação à participação de agentes não regulados no compartilhamento.



44. Como ponto de partida, os estudos constantes da Nota Técnica nº 358/2013 concluíram pela possibilidade de um critério de rateio regulatório para o compartilhamento envolvendo geradoras, transmissoras e distribuidoras, qual seja, o Ativo Imobilizado Bruto (AIB).10

45. A premissa é que as despesas com capital humano (próprio e de terceiros) variam conforme o porte da empresa e o AIB é uma proxy adequada para essa variável no setor elétrico, conforme ilustram os seguintes gráficos de dispersão de transmissão e distribuição:

46. Os gráficos sugerem que o critério do AIB é aderente para o setor elétrico, mas suas retas apresentam diferentes inclinações. A seguinte tabela apresenta despesas médias com pessoal em cada atividade11 em relação ao AIB:

10 Note-se que, por meio do Memorando nº 264/2014-SRE/ANEEL, a SRE se manifestou favorável á adoção desse critério. 11 Os dados relativos às GTs foram desconsiderados, pois esse estudo busca as despesas de cada atividade, e a contabilização dessas empresas por negócio se revelou de baixa confiabilidade.

R² = 0,8872

Correlação entre P+S e AIB na Distribuição

R² = 0,9097

Correlação entre P+S e AIB na Transmissão



Dados de 2011

47. A tabela, construída a partir de dados de 2011, sugere que, à luz do imobilizado total, a atividade de distribuição é aproximadamente 4 vezes mais intensiva que a de geração e 3,8 vezes mais intensiva que a de transmissão. No entanto, posteriormente, com a reavaliação dos ativos de Distribuição, essa relação logicamente se altera:

Dados de 2012 (considerando Reavaliação dos Ativos de D)

48. Depura-se que, em média, as despesas com pessoal de geração e transmissão em relação ao Ativo Imobilizado são semelhantes, enquanto as distribuidoras gastam em média aproximadamente 3 (três) vezes mais com recursos humanos em relação ao seu AIB. Por esse motivo, propõe-se que, para adotar o AIB como critério de rateio entre as atividades de G, T e D, ele seja ponderado por um fator regulatório de utilização de recursos humanos por capital investido para cada atividade. 49. Frise-se que o AIB não apresenta correlação significativa com as despesas de pessoal de holdings não operacionais. Não obstante, a análise concreta dos grupos destacou que as despesas com pessoal de holdings costumam ser marginais face às das empresas elétricas operacionais (geradoras, transmissoras e distribuidoras), sugerindo que apresentariam diminuto risco. Desse modo, a SFF propõe um critério misto, predominantemente regulatório e marginalmente concreto, executado por meio de duas etapas.

50. Primeiramente, propõe-se que seja calculada a proporção da despesa com pessoal da holding face às despesas de pessoal totais do grupo, com base nas demonstrações contábeis societárias consolidadas do último exercício.

51. Rateadas essas despesas marginais, propõe-se que os valores remanescentes sejam rateados entre as geradoras, transmissoras e distribuidoras pelo AIB, ponderado pelo fator de utilização de cada atividade econômica, conforme já exposto.

52. Assim, evita-se a possibilidade de gestão desse dado pelas interessadas ao longo do tempo, bem como sua contaminação com compartilhamento já existentes (regularizados ou não) e reprodução de eventuais situações distorcidas pré-existentes.

N Tipo Receita Pessoal Serv. 3º P+S P+S/Rol Imob Tot P+S/Imob

230 G 23.381 (1.589) (1.157) (2.747) 12% 164.660 1,7%

81 T 3.810 (245) (238) (483) 13% 27.152 1,8%

63 D 56.019 (4.779) (3.869) (8.648) 15% 127.162 6,8%

N Tipo Receita Pessoal Serv. 3º P+S P+S/Rol Imob Tot P+S/Imob

221 G 27.149 (1.876) (1.446) (3.322) 12% 192.981 1,7%

90 T 4.246 (293) (274) (567) 13% 34.608 1,6%

62 D 58.950 (5.291) (3.939) (9.230) 16% 186.956 4,9%



53. Matematicamente, o raciocínio descrito se traduz da seguinte maneira:

onde:

% AG ou T: percentual de alocação de despesas do agente para os segmentos de geração ou

transmissão;

% ADGP: percentual de alocação de despesas do agente de Grande Porte para o segmento de

distribuição, compreendido pelo mesmo critério da metodologia tarifária;

% ADPP: percentual de alocação de despesas do agente de Pequeno Porte para o segmento de

distribuição, compreendido pelo mesmo critério da metodologia tarifária;

DPST: Despesa total de pessoal e serviços de terceiros de todos participantes do contrato de

compartilhamento, conforme demonstrações contábeis societárias do último exercício;

DPSH: Despesa total de pessoal e serviços de terceiros do agente atribuída à holding, conforme

demonstrações contábeis societárias do último exercício;

AIBDGP: Ativo Imobilizado Bruto das Distribuidoras de Grande Porte participantes do

compartilhamento, conforme demonstrações contábeis regulatórias;

AIBDPP: Ativo Imobilizado Bruto das Distribuidoras de Pequeno Porte participantes do

compartilhamento, conforme demonstrações contábeis regulatórias;

AIBT: Ativo Imobilizado Bruto das Transmissoras participantes do compartilhamento, apurado

com base nas demonstrações contábeis regulatórias; e

AIBG: Ativo Imobilizado Bruto das Geradoras participantes do compartilhamento, apurado com

base nas demonstrações contábeis regulatórias; para geradoras que não as registrem, utilizar

as demonstrações contábeis societárias apenas para elas (soma do imobilizado, intangível e

financeiro da concessão)

% 𝐴𝐺 𝑜𝑢 𝑇 = 1 − 𝐷𝑃𝑆𝐻

𝐷𝑃𝑆𝑇 .

𝐴𝐼𝐵 𝑑𝑒 𝐺 𝑜𝑢 𝑇

(𝐴𝐼𝐵𝐺 + 𝐴𝐼𝐵𝑇 + (3 ∗ 𝐴𝐼𝐵𝐷𝐺𝑃 )+ (6 ∗ 𝐴𝐼𝐵𝐷𝑃𝑃 ) (1)

% 𝐴𝐷𝐺𝑃 = 1 − 𝐷𝑃𝑆𝐻

𝐷𝑃𝑆𝑇 .

3 ∗ 𝐴𝐼𝐵𝐷𝐺𝑃


% 𝐴𝐷𝑃𝑃 = 1 − 𝐷𝑃𝑆𝐻

𝐷𝑃𝑆𝑇 .

6 ∗ 𝐴𝐼𝐵𝐷𝑃𝑃




54. Em relação às demais contribuições recebidas, as propostas de uma parcela linear e outra variável, bem como da RAP como critério para as transmissoras, já foram examinadas anteriormente pela NT nº 358/2013. Com relação à proposta do critério de capacidade de pagamento do serviço da dívida, lembre-se que a comutatividade, princípio basilar dos contratos entre partes relacionadas, busca aproximar ao máximo essas transações com aquelas de mercado. Assim, os contratantes devem pagar uma cota proporcional à utilização dos recursos, independentemente de sua capacidade contributiva. 55. Por fim, a sugestão recebida na Consulta Pública quanto à utilização do Lucro Antes de Juros, Impostos, Depreciação e Amortização (LAJIDA ou EBITDA) como drive de rateio para transmissoras e distribuidoras deve ser rechaçada, pois este não apresenta correlação com as despesas de pessoal de uma empresa, podendo, inclusive, ser zero ou até negativo, conforme ilustrado pelo seguinte gráfico de dispersão:

III.3.1.3. Até que limite? 56. A NT nº 358/2013 acatou o limite financeiro de 20% proposto pelos agentes na Audiência Pública nº 41/2012, mantidas aquelas premissas, ou seja, a disciplina estabelecida para cada uma das quatro outras dimensões. 57. A presente proposta, de um lado, concede maior liberdade aos agentes na variável “com quem”, ao passo que mantém a utilização de um critério regulatório de rateio e, como será visto mais adiante, estabelece novos mecanismos que favorecem (i) as condições para uma eventual intervenção (estrutura e cláusula de saída); (ii) padrões mínimos de governança corporativa que mitiguem conflitos de interesses e alinhem os incentivos com o negócio de distribuição e, por fim, (iii) a fiscalização pela ANEEL.

58. Nesse conjunto, propõe-se a sua manutenção, considerando que cada distribuidora teria, ao menos, 80% (oitenta por cento) de sua despesa com pessoal alocada diretamente, preservando eventuais riscos de contágio de despesas e/ou custos.

59. Nesta Consulta, foi demandado seu aumento para 30%, mas a SFF entende que 20% já é um valor significativo para a introdução de um novo modelo, que, com o tempo, pode ser revisado, de acordo com a análise do impacto regulatório dos seus primeiros anos de vigência.

R² = 0,518

Ausência de Correlação entre P+S e EBITDA na Distribuição



60. É importante destacar que, além do limite sob a ótica financeira, todas as propostas introduzidas pela ANEEL até então trouxeram um limite indireto, de ordem estrutural, que foi aprofundado nessa proposta conforme será abordado no item “Quem pode ser compartilhado?” exposto no item III.3.2.2 constante da próxima seção.

III.3.2. Individualidade Administrativa e Operacional 61. Essa disciplina foca especificamente nas distribuidoras de energia elétrica, segmento que passou pelo processo de desverticalização que envolveu uma série de proteções legais e regulatórias, dentre elas a segregação societária e a vedação à prestação de atividades atípicas. 62. A segregação societária, iniciada consensualmente com alguns agentes e posteriormente subsidiada pela Lei nº 10.848/2004, é, na literatura econômica, uma etapa avançada do processo de desverticalização. A ilustração a seguir sintetiza12 etapas possíveis nesse processo:

63. Resta claro, portanto, que a segregação jurídica (ou societária), implementada no Brasil, é um passo posterior à segregação de gestão, a pressupondo, portanto. 64. Desse modo, se não há, explicitamente, uma vedação a contratos de integração da gestão das distribuidoras, é preciso ter cautela em sua admissibilidade – a verticalização por contratos, se em grau predominante, poderia ir de encontro aos objetivos da tutela legal de segregação societária.

65. Há, em particular, dois pontos de atenção, que serão abordados a seguir.

12 Do original: 1) Accounting separation; 2) Creation of a wholesale division; 3) virtual separation; 4) business separation; 5) business separation with separate governance arrangements; 6) legal separation (separate legal entities under the same ownership) e 7) ownership separation (in whole or part). Disponível em: http://mpra.ub.uni-muenchen.de/3572/1/MPRA_paper_3572.pdf. Último acesso em: 26/11/2014.

Segregação Contábil

Segregação em divisões (departamentos)

Segregação do negócio com arranjos separados de governança

Segregação jurídica

(pessoas jurídicas diferentes sob o mesmo controle)

Segregação de titularidade (econômica)

http://mpra.ub.uni-muenchen.de/3572/1/MPRA_paper_3572.pdf

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III.3.2.1.Onde os profissionais compartilhados devem estar lotados?

66. O primeiro tópico se relaciona com o desafio de como o interventor poderia conduzir uma intervenção se a delegatária de serviço público tivesse completamente integrada com as demais empresas do grupo. Este foi o foco da discussão da NT 358/2013 sobre a individualidade administrativa e operacional, podendo ser sintetizada pela declaração do interventor da ENERSUL Jerson Kelman13:

“109. Destaque-se, nesse mesmo sentido, a dificuldade encontrada pelos interventores quando da assunção da administração das concessionárias do Grupo Rede. Seria impossível fazer a intervenção em apenas uma das empresas. A gestão do Grupo Rede era tão compartilhada e integrada, que havia atividades que deixariam de ser prestadas sem o auxílio das demais empresas e do centro de sistemas compartilhadas. Uma concessão não pode se tornar refém das outras empresas do Grupo, sob pena de impedir o exercício do Poder de Império do Concedente, como no caso de uma intervenção”.

67. Avaliando as contribuições da CP e conduzindo estudos mais aprofundados, a SFF constatou que, para fins de uma intervenção, não seria estritamente necessário que os recursos das empresas estivessem fisicamente separados (medida que acarretaria custos expressivos); o essencial é que estejam formalmente individualizados, isto é, em termos dos seus vínculos jurídicos.

68. Nesse sentido, mesmo que significativa parte dos recursos se encontrem fisicamente na estrutura compartilhada, o importante é que cada delegatária de serviço público preserve os vínculos empregatícios com seus trabalhadores, além das suas licenças e sistemas individualizados. Desse modo, havendo necessidade de uma intervenção, o interventor poderia retomar esses recursos, destacando-os fisicamente da estrutura compartilhada – por exemplo, alugando uma nova sede.

69. Desse modo, cabe aos agentes de serviço público demonstrar, no pedido de anuência prévia, que ao menos formalmente cada delegatária de serviço público possui recursos suficientes para garantir sua individualização, por processo corporativo, fundamentada com estudos de headcount por processo para as distribuidoras. Além do pessoal, é necessário que a individualidade abranja também os sistemas. Migrou-se, portanto, da noção de concessão individualizada para individualizável.

70. Indo além, o contrato de compartilhamento deve prever uma cláusula de saída, dispondo que em caso de intervenção administrativa, faculte ao interventor a possibilidade de manter o compartilhamento, por prazo não inferior a 1 (um) ano, ou rescindi-lo mediante notificação prévia, sem pagamento de qualquer indenização.

III.3.2.2.Quem pode ser compartilhado?

71. Há, adicionalmente, a preocupação com a qualidade do serviço. As operações de uma delegatária de serviços públicos devem ser totalmente individualizadas, uma vez que não se pode correr o risco que elas sejam prejudicadas por dificuldades relativas a um outro negócio, mesmo que do setor elétrico. Esse raciocínio norteou a vedação do compartilhamento em área fim, já previsto em todas as versões anteriores da proposta.

13 Comentários do interventor da ENERSUL ao Plano da ENERGISA. Último acesso em: 27/11/2014. Disponível em: http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/audiencia/arquivo/2013/122/documento/opiniao_do_interventor_enersul.pdf.

http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/audiencia/arquivo/2013/122/documento/opiniao_do_interventor_enersul.pdf



72. Do mesmo modo, é necessário um certo grau de individualidade administrativa. Na CP, os agentes se manifestaram pedindo uma maior clareza do regulador sobre o significado por trás da expressão “manter um quadro administrativo mínimo individual suficiente para o desempenho adequado de cada processo compartilhado”. 73. De acordo com a NT nº 358/2013, são passíveis de compartilhamento os profissionais envolvidos em processos corporativos de grupo, desde que mantida a preservação da individualidade da concessão por processo. Como garantir esse mínimo de independência à governança das distribuidoras?

74. O caso do Grupo Rede é paradigmático para indicar práticas que devem ser restringidas pelo regulador. A desconfiguração das concessões foi implementada por poucos administradores que concentravam o poder decisório de todas distribuidoras e, em muitos casos, o utilizavam sob a ótica de controlador, valendo-se da inexistência de controles internos de freios e contrapesos.

75. Os interventores denunciaram à ANEEL um elevado grau de compartilhamento, à margem das diretrizes regulatórias e com impacto negativo na qualidade do serviço. De acordo Jerson Kelman, interventor da ENERSUL14:

“Uma das primeiras tarefas dos interventores foi desatar o nó da gestão compartilhada, realizada com pouca transparência e sinergia. Aprendi no processo que a centralização corporativa, concebida para propiciar ganhos de escala e de escopo, deve ser feita com extrema cautela e controle administrativo. Caso contrário, o tiro sai pela culatra.”

76. No mesmo sentido, segundo o Interventorda CEMAT Jaconias de Aguiar15:

“A administração da Intervenção finalizou as atividades desenvolvidas em São Paulo e restabeleceu a autonomia técnica e gerencial na sede da Cemat em Cuiabá-MT, inclusive com a redução de custos e melhor controle na gestão”

77. O seguinte depoimento16 do Sr. Isaac P. Averbvuch, interventor da CELTINS, ilustra os problemas encontrados com maior riqueza de detalhes:

“37. O modelo corporativo implantado pelo Grupo Rede, em tese, traria economias de escala. Tal não ocorreu e a concessionária ficou exaurida de recursos e de expertise. Confirmando a tese, comprovou-se que a centralização das atividades da CELTINS, executada pela intervenção, levou a uma redução do PMSO de cerca de R$ 9 milhões (cerca de 5%) quando se compara os valores realizados nos 12 meses anteriores ao início da intervenção (R$ 185

14 “Caducidade, Intervenção e expropriação”, publicado em maio de 2014 no jornal Brasil Energia. Disponível em: http://www.kelman.com.br/pdf/bec402-idkelman.pdf. Último acesso em: 26/11/2014. 15 Comentários do Interventor ao PLANO ENERGISA, disponível em: http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/audiencia/arquivo/2013/122/documento/opiniao_do_interventor_da_cemat.pdf. Último acesso em: 26/11/2014. 16 Comentários do Interventor ao PLANO ENERGISA, disponível em: http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/audiencia/arquivo/2013/122/documento/opiniao_do_interventor_da_celtins.pdf, último acesso em 12/03/2014.

http://www.kelman.com.br/pdf/bec402-idkelman.pdf

http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/audiencia/arquivo/2013/122/documento/opiniao_do_interventor_da_cemat.pdf

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milhões) e os relativos aos primeiros doze meses (R$ 176 milhões) da intervenção. Considerando uma inflação de 6% para o período, a redução real do PMSO é da ordem de 11%. Ressalte-se que os valores realizados após a intervenção incluem os gastos relativos a transferências, desligamentos de colaboradores e adaptações nas estruturas físicas da sede da CELTINS em Palmas. 38. Quanto à escassez de competências, a título de exemplo, pode-se mencionar que quando da intervenção, no caso da CELTINS, não havia sequer uma pessoa com expertise em tarifas lotada em Palmas. Tudo era tratado centralizadamente, na estrutura corporativa, sediada em São Paulo. A administração era lenta porque as decisões mais importantes eram tomadas longe, sem contato com a realidade local e porque o objetivo não era a melhor gestão da empresa, mas a lucratividade do grupo. Assim, se a Celtins necessitava adquirir um determinado tipo de material, a empresa ficava à espera de que a holding montasse um pacote maior de compras, englobando as outras empresas do grupo e, enquanto isso, as obras locais ficavam à espera. Se o grupo enfrentava dificuldades financeiras por causa da Celpa, as demais eram penalizadas, em função da engenharia financeira empregada. Sistemas básicos da vida da empresa, tais como folha de pessoal, até hoje dependem das outras empresas quando se precisa fazer um ajuste mínimo. Não é razoável uma concessão ser depauperada a tal nível e muito menos que se admita o risco de que tal processo possa se repetir. O resgate e a preservação da individualidade da concessão devem ser observados com atenção, não só na fase de apreciação do Plano, mas, principalmente, na etapa de fiscalização de sua execução. 39. Assim, as concessões devem ser, na medida do possível, autônomas, inclusive porque não são eternas. Se um grupo de empresas tem essas sinergias levadas ao máximo, como se deu no Grupo Rede, o que resta nas concessões são meramente distritos operacionais. Se um dia uma das empresas for separada do grupo (pelo fim da concessão ou por outro motivo qualquer), ela não tem a mínima capacidade de vida própria, pois toda a inteligência e mesmo os sistemas operacionais mais básicos não estão sob o controle da empresa. É verdade que o prazo de um contrato de concessão, que é de décadas (e, eventualmente, renovável), pode dar a sensação aos investidores de que ele é eterno e portanto as empresas devem ou podem ser administradas dessa forma. Mas o contrato tem um termo previsto e, obviamente, isso torna pouco recomendável que as concessões sejam geridas como se fossem infindáveis. Normalmente quando se fala em sinergias, sempre vêm à mente vantagens que não poderiam ser obtidas de outra forma, mas são deixados de lado os problemas derivados da perda de autonomia das concessões. Para a Celtins os custos da operação compartilhada eram maiores do que aqueles verificados após o retorno das atividades para as respectivas concessões, determinado pelos interventores. Na prática o que existia eram deseconomias de escala.



78. A ausência de empoderamento dos gestores das distribuidoras do Grupo Rede, que poderiam tê-las preservado de grande parte dos problemas, também resta claro no seguinte relato17:

A quase unanimidade das defesas feitas pelos 38 administradores notificados pela Aneel, aponta o núcleo dirigente das empresas em São Paulo como fonte das decisões que comprometeram a saúde financeira das concessionárias [...]

79. Na mesma linha vem a síntese do aprendizado adquirido pelos trabalhadores dos Sindicatos, respectivamente, SINERGIA-MS e, conjuntamente, FTIUESP, Sinergia e Eletricitários:

“Com base no histórico dos últimos controladores da ENERSUL (EDP e Grupo Rede), o Sindicato acredita que processo de centralização das atividades das concessionárias em um órgão de gestão corporativa é muito difícil, tendo em vista as necessidades específicas de cada empresa, o que demanda uma gestão focada, direcionada e com poder de tomada de decisão e também o tamanho da área de concessão, tendo como exemplo o Estado de Mato Grosso do Sul com extensão de 328 mil km². Além disso, o trabalhador precisa se sentir valorizado para dar resultado e isto somente irá acontecer se a gestão estiver próxima dele e ele conseguir se enxergar dentro do contexto.” “A experiência vivida no episódio de intervenção do Grupo Rede, iniciada em 31 de agosto de 2012, trouxe importantes contribuições para este debate [...] ficou patente as consequências desastrosas que o compartilhamento de pessoal e de infraestrutura ocasionaram para as empresas do grupo e o quanto, ainda, a Aneel e o marco regulatório têm que avançar no sentido de proteger os consumidores de energia elétrica deste país.”

80. Aprofundando a questão, tem-se que para se garantir um mínimo de individualidade às concessões de distribuição, é necessário observar aspectos de Governança Corporativa que, segundo o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC), consiste no “sistema pelo qual as organizações são dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo as práticas e os relacionamentos entre os proprietários, conselho de administração, diretoria e órgãos de controle. As boas práticas de Governança Corporativa convertem princípios em recomendações objetivas, alinhando interesses com a finalidade de preservar e otimizar o valor da organização, facilitando seu acesso ao capital e contribuindo para a sua longevidade”.

81. Sendo o aprofundamento do estudo de governança corporativa recente no âmbito da ANEEL, a SFF tem se debruçado na sua compreensão. Além dos inúmeros problemas do grupo Rede, foram estudadas as melhores práticas de governança corporativa do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC); os critérios para análise de governança da Standard and Poor’s; os níveis de Governança Corporativa previstos na regulamentação do Novo Mercado da BOVESPA e, por fim, os padrões mínimos de Governança Corporativa exigidos no ambiente regulatório do Reino Unido, mais especificamente pela Agência de Energia (OFGEM) e pela Agência de Serviços de Águas (OFWAT).

17 Disponível em: http://www.canalenergia.com.br/zpublisher/autenticaUsuario/?er=403.05, último acesso em 26/11/2014.

http://www.canalenergia.com.br/zpublisher/autenticaUsuario/?er=403.05



82. O Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa18 do IBGC discorre sobre sua visão quanto às melhores práticas no que diz respeito (i) à propriedade; (ii) Conselho de Administração, abordando sua composição, sua qualificação e seu Presidente, inclusive a segregação de funções entre o Presidente do Conselho e o Diretor-Presidente; Conselheiros Independentes, externos e internos, Comitê de Auditoria; Auditoria Interna; Ouvidoria e Canal de Denúncias; (iii) Gestão, incluindo controles internos, transparência e relacionamento com Partes Interessadas; (iv) Auditoria Independente; (v) Conselho Fiscal, compreendendo sua composição, sua agenda de trabalho, seus relacionamentos e pareceres e, por fim, (vi) Conduta e Conflito de Interesses, inclusive operações com partes relacionadas. 83. No caso da BOVESPA19, os arranjos têm como principal objetivo proteger os interesses dos acionistas minoritários, estabelecendo também comandos relacionados à democratização da gestão, especialmente no Novo Mercado: (i) um mínimo de 5 membros no Conselho de Administração, dos quais pelo menos 20% devem ser independentes com mandato unificado de até 2 anos; (ii) vedação à acumulação de cargos do Presidente do Conselho e Diretor Presidente (ou principal executivo) pela mesma pessoa e (iii) obrigatoriedade de Reunião pública anual. Além disso, o mínimo de 25% de ações em circulação favorece uma maior supervisão da gestão, não apenas pela BOVESPA, como também pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM) e pelos próprios minoritários.

84. No caso da Standard and Poor’s, sua metodologia sobre “Fatores de Créditos relativos à administração e governança para entidades corporativas e seguradoras”20, de 2012, apresenta três subfatores para avaliar o posicionamento estratégico, cinco subfatores para avaliar a gestão de riscos/administração financeira e três subfatores para avaliar a eficácia organizacional. Dentre as regras para classificação dos subfatores de governança, encontram-se: (i) eficácia do conselho; (ii) participação empreendedora ou no controle; (iii) cultura da administração; (iv) infrações regulatórias, fiscais ou legais; (v) comunicação de mensagens; (vi) controles internos e (vii) relatórios financeiros e transparência. 85. No arcabouço regulatório brasileiro, a regulação prudencial do Banco Central estabelece uma série de regras relacionada à governança corporativa das instituições financeiras, incluindo (i) a exigência de segregação de funções entre as áreas de negócio e a de risco de mercado (e.g. o art. 14 da Resolução nº 4193/2003); (ii) a impossibilidade de o controlador direto ter por objeto social outra atividade além da participação societária em instituições financeiras (Resolução nº 3040/2002, art. 14) e (iii) regras sobre a estruturação e o funcionamento de Comitês de Auditoria (Resolução nº 3198/2004, art. 10).

86. Já no Reino Unido, a OFGEM21 estabelece diversos deveres às distribuidoras, dentre os quais mais nos chamaram atenção: (i) mínimo de 2 Conselheiros Independentes na Administração de cada distribuidora; (ii) manutenção de um plano de intervenção; (iii) contratação de agência de rating para atestar a manutenção do grau de investimento e (iv) nomeação de um Responsável por Compliance (compliance officer), com uma série de tarefas e deveres estabelecidos pelo regulador.

18 4ª Edição, publicada em 2009, disponível em: http://www.ibgc.org.br/inter.php?id=18180. Último acesso em 26/11/2014. 19 Ver http://www.bmfbovespa.com.br/pt-br/servicos/solucoes-para-empresas/segmentos-de-listagem/o-que-sao-segmentos-de-listagem.aspx?idioma=pt-br, último acesso em 26/11/2014. 20 Disponível em: http://www.standardandpoors.com/ratings/articles/pt/la/?articleType=PDF&assetID=1245345736023. Último acesso em: 26/11/2014. 21 Cláusulas 40, 43 e 43A da versão atual dos “standard conditions of the eletrcicity distribution licence”, disponível em: https://www.ofgem.gov.uk/licences-codes-and-standards/licences/licence-conditions. Último acesso em 26/11/2014.

http://www.ibgc.org.br/inter.php?id=18180

http://www.bmfbovespa.com.br/pt-br/servicos/solucoes-para-empresas/segmentos-de-listagem/o-que-sao-segmentos-de-listagem.aspx?idioma=pt-br

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http://www.standardandpoors.com/ratings/articles/pt/la/?articleType=PDF&assetID=1245345736023

https://www.ofgem.gov.uk/licences-codes-and-standards/licences/licence-conditions



87. Já na OFWAT22 o regulamento23 é ainda mais abrangente. Além da mesma obrigatoriedade de contratação de manutenção do grau de investimento, exige-se: (i) a aplicação das melhores práticas bolsa de valores de Londres; (ii) um Presidente Independente para o Conselho de Administração (independent chairman); (iii) uma maioria de membros independentes na Administração; (iv) interações regulatórias focadas nos Administradores Independentes; (v) a impossibilidade de o Presidente da Diretoria ser também o Presidente do Conselho; (vi) procedimentos formalizados e claros de indicação de novos dirigentes; (vii) comitês de remuneração e de auditoria deliberados no agente regulado, entre outros. De acordo com John Cox, Presidente da OFWAT, uma gestão independente reduziria a necessidade de regulação, uma vez que: “permitiria que as empresas tomassem as decisões difíceis por elas mesmas, ao invés de tê-las tomadas pelos regulador”.24

88. Sintetizando esses aprendizados, a nova proposta estabelece para as distribuidoras parâmetros mínimos de estrutura (i) da gestão e (ii) dos processos (administrativos e operacionais). III.3.2.3. Proposta de parâmetros mínimos para a alta gestão

89. A atividade de distribuição de energia elétrica é um serviço público essencial, sobre o qual a vasta maioria da população não tem direito de escolha. Essa conjuntura impõe uma enorme responsabilidade social sobre as empresas, interessando à coletividade brasileira que a alta gestão esteja totalmente focada nos interesses da distribuidora. Deve estar claro para todos que a Administração do agente regulado está liderando a empresa, tanto em termos de legitimidade quanto de responsabilização pela qualidade do serviço. 90. Intimamente conectada com esse objetivo está a figura do Conselho de Administração, que desempenha um papel central para a boa prática de governança corporativa, mitigando conflitos por meio do monitoramento dos atos da Diretoria e dos acionistas controladores. O desenvolvimento completo desse controle depende de um comportamento por parte do Conselheiro que seja profissional, técnico, desvinculado de interesses e influências de terceiros, isto é, independente. É por isso que o instituto do Conselheiro Independente tem sido um dos focos da discussão sobre boas práticas de governança25, contribuindo para que decisões estratégicas e a visão de longo prazo das distribuidoras sejam definidas pelos seus próprios administradores ao invés de meramente importadas dos seus controladores.

22 No Reino Unido, assim como em outros países Anglo-Saxões, vige o instituto da administração unitária (unitary board), que congrega administradores executivos e não executivos. Diferentemente, no Brasil, assim como na Alemanha, tem-se o modelo da administração dual (dual board system), por meio da qual são separados o órgão de administração (management board) e o órgão de supervisão (supervisory board). Nesse contexto, para fins desse estudo, Chairman foi traduzido por Presidente do Conselho de Administração; Non-Executive Director (NED) por Conselheiros de Administração; CEO por Presidente da Diretoria e Board Members por Administradores. Para uma compreensão mais aprofundada do tema, ver: “A Handbook of Corporate Governance and Social Responsibility”, de ARAS, Güller e CROWTHER, David, p.157 e 158. Disponível em: http://www.ashgate.com/pdf/SamplePages/Handbook_Corporate_Governance_Social_Responsibility_Ch10.pdf. Último acesso em: 02/12/2014. 23 ‘Board leadership,transparency and governance”. Disponível em: http://www.ofwat.gov.uk/regulating/compliance/board/, último acesso em 26/11/2014. 24 Do original “Observations on the regulation of the water sector”, de 05/03/2013: “independent boards [...] would enable a lower burden of regulation. It would let companies make difficult trade-offs for themselves rather than having the regulator do it”. Disponível em: http://www.ofwat.gov.uk/mediacentre/speeches/prs_spe20130305jcrae.pdf. Último acesso em 29/11/2014. 25 GELMAN, Marina Oehling. “O conceito de Conselheiro Independente vigente na regulamentação dos níveis diferenciados de governança corporativa da BM&FBOVESPA”. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/10423/Gelman_Marina%20disserta%c3%a7%c3%a3o%20de%20Mestrado.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Último acesso em: 29/11/2014.

http://www.ashgate.com/pdf/SamplePages/Handbook_Corporate_Governance_Social_Responsibility_Ch10.pdf

http://www.ofwat.gov.uk/regulating/compliance/board/

http://www.ofwat.gov.uk/mediacentre/speeches/prs_spe20130305jcrae.pdf

http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/10423/Gelman_Marina%20disserta%c3%a7%c3%a3o%20de%20Mestrado.pdf?sequence=1&isAllowed=y

http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/10423/Gelman_Marina%20disserta%c3%a7%c3%a3o%20de%20Mestrado.pdf?sequence=1&isAllowed=y



91. Portanto, no que diz respeito ao Conselho de Administração, a SFF entende que o modelo ideal seria o praticado pela OFWAT no Reino Unido (cf. item 87). Em suma, a OFWAT defende que: “Uma Administração com um forte elemento independente está em melhor posição para tomar decisões que estão totalmente focadas no interesse da empresa regulada, independente de outros objetivos”. Esse parâmetro encontra suporte também no citado Código das Melhores Práticas do IBGC, que recomenda que “o Conselho seja composto apenas por conselheiros externos e independentes”. 92. No entanto, por se tratar de uma inovação regulatória, a SFF recomenda que se estabeleça nesse momento parâmetros mais próximos da nossa realidade e se busque, futuramente, evoluir nesse sentido. Desse modo, propõe-se que as distribuidoras atendam à exigência já consolidada no Novo Mercado da BOVESPA de existência de um Conselho de Administração, composto por no mínimo cinco membros, sendo 20% (vinte por cento) dos conselheiros independentes26 e o mandato máximo de dois anos.

93. Além do órgão deliberativo, é importante que os objetivos da Diretoria estejam completamente em sintonia com a atividade de distribuição, criando uma maior percepção de conexão entre os atos dos administradores e o desempenho da concessionária em termos das obrigações regulatórias – desembolsos eficientes com manutenção, investimentos em melhoria e expansão, contabilização, saúde econômica e financeira etc. Desse modo, não é desejável que o dirigente da distribuidora seja também administrador da sua controladora, de geradoras, transmissoras ou de qualquer outro negócio, já que essa situação lhe colocaria sistematicamente em conflito de interesses.

94. No mesmo sentido do exposto no item 93, por se tratar de uma inovação regulatória, a SFF recomenda que se estabeleça nesse momento parâmetros mais consensuais. Identificamos, portanto, três cargos-chave nas distribuidoras: Presidente, Diretor Técnico e Diretor Financeiro, que propomos que sejam completamente focados no serviço público de distribuição de energia elétrica, tornando claro para a sociedade quais objetivos e incentivos estão orientando as suas ações.

95. Logo, devem atuar em dedicação exclusiva com a distribuidora, significando que não podem ter vínculo trabalhista, estatutário ou contratual com nenhuma outra pessoa jurídica, blindando-os de uma situação de permanente conflito de interesses.

26 Para definição de Conselheiro Independente, os agentes devem seguir as mesmas diretrizes definidas do Regulamento de

Listagem do novo Mercado da BOVESPA, qual seja: “Conselheiro Independente” caracteriza-se por: (i) não ter qualquer vínculo com a Companhia, exceto participação de capital; (ii) não ser Acionista Controlador, cônjuge ou parente até segundo grau daquele, ou não ser ou não ter sido, nos últimos 3 (três) anos, vinculado a sociedade ou entidade relacionada ao Acionista Controlador (pessoas vinculadas a instituições públicas de ensino e/ou pesquisa estão excluídas desta restrição); (iii) não ter sido, nos últimos 3 (três) anos, empregado ou diretor da Companhia, do Acionista Controlador ou de sociedade controlada pela Companhia; (iv) não ser fornecedor ou comprador, direto ou indireto, de serviços e/ou produtos da Companhia, em magnitude que implique perda de independência; (v) não ser funcionário ou administrador de sociedade ou entidade que esteja oferecendo ou demandando serviços e/ou produtos à Companhia, em magnitude que implique perda de independência; (vi) não ser cônjuge ou parente até segundo grau de algum administrador da Companhia; e (vii) não receber outra remuneração da Companhia além daquela relativa ao cargo de conselheiro (proventos em dinheiro oriundos de participação no capital estão excluídos desta restrição)”. Disponível em: http://www.bmfbovespa.com.br/pt-br/servicos/download/Regulamento-de-Listagem-do-Novo-Mercado.pdf. Último acesso em: 10/12/2014.

http://www.bmfbovespa.com.br/pt-br/servicos/download/Regulamento-de-Listagem-do-Novo-Mercado.pdf

http://www.bmfbovespa.com.br/pt-br/servicos/download/Regulamento-de-Listagem-do-Novo-Mercado.pdf



96. Isso porque, esses administradores, apesar de usualmente indicados pelos controladores, apresentam uma série de deveres para com a sociedade, conforme estabelecido pela Lei das S.A.:

Finalidade das Atribuições e Desvio de Poder Art. 154. O administrador deve exercer as atribuições que a lei e o estatuto lhe conferem para lograr os fins e no interesse da companhia, satisfeitas as exigências do bem público e da função social da empresa. § 1º O administrador eleito por grupo ou classe de acionistas tem, para com a companhia, os mesmos deveres que os demais, não podendo, ainda que para defesa do interesse dos que elegeram, faltar a esses deveres. [...] Dever de Lealdade Art. 155. O administrador deve servir com lealdade à companhia e manter reserva sobre os seus negócios, sendo-lhe vedado: [...] II – omitir-se no exercício ou proteção de direitos da companhia [...] Art. 158. O administrador não é pessoalmente responsável pelas obrigações que contrair em nome da sociedade e em virtude de ato regular de gestão; responde, porém, civilmente, pelos prejuízos que causar, quando proceder: I – dentro de suas atribuições ou poderes, com culpa ou dolo; II – com violação de lei ou do estatuto.

97. Além dos seus deveres societários, a partir do novo regulamento sobre compartilhamento, os Administradores passarão a ter também deveres perante o regulador. Eles têm objetivo de tornar claro seu compromisso perante a sociedade por conduzir uma prestadora de serviço público essencial.

98. O Presidente, a partir da adesão da distribuidora ao novo regulamento do compartilhamento, passará a estar oficialmente incumbido de quatro deveres perante a ANEEL. Primeiramente, de prestar contas sobre o desempenho global da concessão. Em segundo lugar, de emitir opinião sobre os controles internos da empresa. Adicionalmente, de emitir opinião anual, nas demonstrações contábeis regulatórias, sobre a performance da estrutura compartilhada e a individualidade da concessão, atestando a conformidade do compartilhamento vigente em relação ao normativo da ANEEL. Por fim, de emitir opinião prévia a qualquer proposta de distribuição de proventos, avaliando sua adequação em relação ao desempenho da distribuidora.

99. O Diretor Técnico, a partir da nova proposta passa a ser explicitamente responsável perante a ANEEL por prestar contas quanto ao desempenho técnico-operacional da concessão bem como sobre a individualização dos processos operacionais. Do mesmo modo, deve responsabilizar-se pelo envio tempestivo e adequado de informações técnicas, incluindo às relacionadas à continuidade e às perdas comerciais. Por fim, de emitir opinião prévia a qualquer proposta de distribuição de proventos, avaliando sua adequação em relação ao desempenho da distribuidora.



100. O Diretor Financeiro deverá prestar contas à ANEEL quanto à adequação da contabilização da empresa e à sua solidez econômica e financeira. Deverá, ainda, responsabilizar-se pelo envio tempestivo e em aderência ao regulamento da ANEEL do Balancete Mensal Padronizado (BMP), do Relatório de Informações Trimestrais (RIT), da Prestação Anual de Contas (PAC) e do Relatório de Controle Patrimonial (RCP). Por fim, de emitir opinião prévia a qualquer proposta de distribuição de proventos, avaliando sua adequação em relação ao desempenho da distribuidora. 101. Em complemento a essa estrutura de governança mais independente, que torna mais clara a legitimidade social desses dirigentes, a ANEEL entende que, para concessionárias de distribuição, é necessária a constituição de um Conselho Fiscal permanente. Este, além dos deveres previstos pela legislação societária, passam a ter quatro responsabilidades regulatórias, quais sejam:

1. Fiscalizar, por qualquer dos seus membros, os atos dos administradores e verificar o

cumprimento dos seus deveres legais, estatutários e regulatórios; 2. Opinar sobre as propostas dos órgãos da administração, a serem submetidas à

assembleia-geral, relativas a modificação do capital social, emissão de debêntures ou bônus de subscrição, planos de investimento, orçamentos de capital, distribuição de dividendos, transformação, incorporação, fusão ou cisão;

3. Analisar, ao menos trimestralmente, o balancete e as demais demonstrações

financeiras elaboradas periodicamente pela distribuidora; 4. Opinar sobre as demonstrações financeiras regulatórias do exercício social; e

5. Opinar sobre o desempenho dos controles internos da empresa.

III.3.2.4. Parâmetros sobre processos administrativos e operacionais 102. No âmbito dos processos, o principal insumo do regulador foram os desvios ocorridos no grupo Rede. Classificamos, portanto, os processos em três categorias: (i) processos com impacto direto nas operações, para quais não são admitidos qualquer tipo de compartilhamento; (ii) processos com impacto indireto nas operações, para quais são admitidos um compartilhamento parcial e (iii) processos com menor impacto nas operações, para quais são admitidos um compartilhamento mais amplo. 103. Na primeira categoria, nesse estágio, propõe-se o enquadramento dos processos de operações, engenharia e ouvidoria.

104. Na categoria intermediária, para qual é admitida uma parcela de integração, propomos o enquadramento dos processos comercial, suprimentos (compras e logística), contabilidade, financeiro e auditoria. Como exemplos, tem-se a necessidade de uma certa autonomia para condução de compras, um contador responsável por cada distribuidora e a independência da tesouraria de cada distribuidora. 105. Na última categoria, propomos que seja admitido um compartilhamento mais abrangente nos processos recursos humanos, jurídico, regulação, comunicação, tecnologia da informação, pesquisa & desenvolvimento e eficiência energética.



106. Em resumo, sem prejuízo de inclusão de processos adicionais no futuro, a minuta de regulamento define que o mínimo de individualidade admitido às distribuidoras consiste em:

a) autonomia integral do processo de operações;

b) autonomia integral do processo de engenharia;

c) autonomia integral do processo de ouvidoria;

d) parcela autônoma do processo de suprimentos;

e) parcela autônoma do processo contábil;

f) parcela autônoma do processo comercial;

g) parcela autônoma do processo financeiro; e

h) parcela autônoma do processo de auditoria.

Síntese da Individualidade Mínima requerida para as distribuidoras

Conselho de Administração

20% independente

1 Diretor Técnico

exclusivo

1 Presidente

exclusivo

Processo integral de Operações

Processo integral de Engenharia

Processo integral de Ouvidoria

Parcela do Processo

Comercial

Parcela do Processo

Financeiro

Parcela do Processo de Suprimentos

Parcela do Processo de

Auditoria

1 Diretor Financeiro exclusivo

Conselho Fiscal

instalado



III.3.2.5.Exceções à regra de individualização mínima 107. Discutidas regras mínimas para a individualização das concessionárias de distribuição, tanto para a estrutura de gestão quanto para os processos, cumpre questionar-se se seria necessário que todas as concessionárias detivessem uma estrutura individualizada. Isso porque, na realidade do segmento de distribuição brasileiro, a divisão das áreas de concessão não foi racionalizada27, havendo 63 concessões, muitas delas afastadas significativamente de uma escala ótima. 108. Nesse fito de simplificação, avaliamos duas variáveis, distância geográfica e porte. Quanto ao aspecto geográfico, propomos uma maior flexibilidade às distribuidoras do mesmo grupo que atuem na mesma Unidade Federativa que encontram, possivelmente, uma oportunidade de unificação dessas áreas de concessão no futuro.

109. Sob o aspecto de porte, propomos uma maior flexibilidade às distribuidoras de pequeno porte, isto é, aquelas (i) com mercado inferior a 1 (um) terawatt-hora, em alinhamento aos clusters do modelo tarifário bem como com a à divulgação do ranking de continuidade da ANEE e, simultaneamente, (ii) cuja área de concessão não abranja parcela predominante de uma Unidade Federativa.

110. Nesse sentido, para as distribuidoras enquadradas em uma dessas duas exceções, propomos que possam satisfazer conjuntamente os critérios de diretores em dedicação exclusiva e individualidade de processos. Propomos, por fim, que as exigências relativas ao Conselho de Administração e ao Conselho Fiscal não se apliquem às distribuidoras consideradas de pequeno porte.

III.3.3. Requerimento de Anuência Prévia e monitoramento do contrato de compartilhamento

111. No pedido de Anuência Prévia, as requerentes deverão apresentar, detalhadamente, (i) os processos nos quais se pretende realizar compartilhamento, em abertura de subprocessos; (ii) a estrutura organizacional, demonstrando a adesão aos requisitos de Diretores e de Conselho Fiscal e (iii) pessoas, para efeito dos valores dos recursos humanos que serão rateados. 112. Ainda no quesito de pessoas, a seguinte tabela, que fará parte do pedido, permitirá uma visualização quanto ao status da individualidade da concessão após o compartilhamento pretendido:

Nome do Processo

Profissionais próprios

(não compartilhados) Profissionais compartilhados (empregados da empresa)

Profissionais compartilhados (empregados de outras

empresas)

Quantidade Despesa (R$/ano)



Contratante 1

Contratante 2

Contratante 3

....

27 Inclusive, a racionalidade operacional e econômica esse é um dos critérios previstos pela legislação para a prorrogação das concessões de distribuição, nos termos do art. 7º da Lei 12.783/2013.



113. No mais, o pedido deverá conter uma tabela apresentando a distribuição dos sistemas e softwares entre as empresas, apresentando em maior detalhe estudos sobre a suficiência desses para as distribuidoras participantes do compartilhamento. 114. Ainda no que tange ao compartilhamento de infraestrutura administrativa, os contratos hoje vigentes deverão ser atualizados para refletir a implantação do novo modelo de compartilhamento de pessoal em conformidade com a nova regulamentação da ANEEL. Desse modo, o pedido de anuência do compartilhamento de recursos humanos deverá ser acompanhado da minuta de um contrato consolidado de compartilhamento de infraestrutura, que deverá revogar os contratos hoje vigentes. III.3.4. Controle a posteriori: monitoramento e inspeções in loco 115. Além do descumprimento generalizado das diretrizes da ANEEL em relação ao compartilhamento pelo Grupo Rede, a fiscalização da ANEEL já identificou e puniu esse tipo de prática em outros casos. Esses elementos apontam para a necessidade de intensificação da fiscalização e, especialmente, para a necessidade de incentivos que favoreçam a uma maior aderência à norma.

116. A nova proposta tem, basicamente, três aspectos principais a serem fiscalizados: (i) rateio adequado das despesas; (ii) estrutura o conselho de administração, diretoria e conselho fiscal e (iii) individualização de determinados processos.

117. No que diz respeito à adequação do rateio das despesas, propõe-se que o requerimento de anuência prévia contenha uma declaração assinada28 pelos gestores de cada processo compartilhado (Jurídico, Contábil, Financeiro, Recursos Humanos etc) se responsabilizando pela veracidade das informações prestadas. Tanto no que diz respeito aos processos (quais parcelas estão compartilhadas e quais estão individualizadas), quanto às pessoas – descrição dos profissionais que atuam habitualmente nos processos compartilhados; inexistência de outros profissionais compartilhados além dos relacionados; a limitação do compartilhamento à abrangência das empresas autorizadas pelo regulamento (geração, transmissão, distribuição e holding, em suas atividades intrínsecas). O presidente deve, ainda, atestar a inexistência de compartilhamento nos processos vedados, além de opinar anualmente nas demonstrações contábeis regulatórias sobre a conformidade do compartilhamento com a anuência da ANEEL. Desse modo, os Administradores colaborarão para assegurar a individualidade das concessões de distribuição. 118. No mesmo sentido, a participação ativa dos Sindicatos nesse processo de diálogo indica que eles terão alto grau de conhecimento sobre o novo regulamento da ANEEL e, portanto, terão condições de contribuir com o controle social do compartilhamento, reportando à fiscalização da ANEEL eventuais irregularidades verificadas.

28 No arcabouço regulatório há diversos exemplos da utilização desse mecanismo, como, por exemplo, nos processos de obtenção do benefício do REIDI, nos termos da Portaria MME nº 274/2013, e no registro e outorga de autorização de empreendimentos de geração.



III.3.5. Esclarecimentos sobre Compartilhamento vs Prestação de Serviços 119. Um outro aspecto questionado na CP nº 12/2013 foi a relação entre compartilhamento de recursos humanos e prestação de serviços, passando pela motivação quanto à regulação apenas do primeiro. 120. Como visto nos itens de 7 a 15 da Nota Técnica nº 358/2013, no contrato de compartilhamento, um empregado trabalha habitualmente em processos do seu empregador e de outras empresas do mesmo grupo, de modo que suas despesas são rateadas entre os empregadores por meio de um critério que represente o tanto que cada empresa usou do serviço.

121. Por sua vez, a prestação de serviço é regida especialmente pelo Capítulo VII – Da Prestação de Serviço do TÍTULO V - Dos Contratos em Geral do Código Civil. De acordo com o artigo 594, “Toda a espécie de serviço ou trabalho lícito, material ou imaterial, pode ser contratada mediante retribuição”, de modo que a remuneração é condição essencial do contrato de prestação de serviços.

122. A prestação de serviços pode ser pactuada entre empresas do mesmo grupo ou com prestadores independentes. No caso de prestação de serviços administrativos entre partes relacionadas, de natureza semelhante à do compartilhamento, são incorridos os mesmos riscos de contaminação de custos e poluição dos dados contábeis, devendo, portanto, seguir as mesmas regras no que for aplicável.

123. Já no caso da contratação de um prestador de serviços independente, a situação é diferente. Sob o aspecto econômico-financeiro, sua contratação se dá em condições de mercado, pressupondo-se, portanto, a sua comutatividade, inclusive do seu preço, como em qualquer outra contratação realizada pela empresa.

124. Sob o aspecto da individualidade formal, na hipótese de uma eventual intervenção, a contratação de um fornecedor autônomo para a realização de um serviço confere maior individualidade à concessão, uma vez que a contratada guardará um vínculo independente com a contratante, sem depender nem sofrer interferência das demais empresas do grupo econômico sob intervenção. IV - DO FUNDAMENTO LEGAL 125. Esta Nota Técnica fundamenta-se nos incisos I e XIII do art. 3° da Lei n° 9.427, de 26 de dezembro de 1996; na Lei nº 10.848, de 15 de março de 2004 e na Lei nº 12.767, de 27 de dezembro de 2012. V - DA CONCLUSÃO 126. Em suma, a evolução história da regulação do compartilhamento pode ser ilustrada pela seguinte linha do tempo:



Tolerância do regulador à integração da gestão dos agentes

127. Conduzidos uma série de estudos e analisadas as contribuições da Audiência Pública nº 41/2012 e da Consulta Pública nº 12/2013, os principais riscos e benefícios do compartilhamento podem ser sintetizados do seguinte modo:

Benefícios e Riscos regulatórios do Compartilhamento

128. O processo de diálogo com a sociedade e a experiência acumulada por meio das intervenções nas distribuidoras do grupo Rede deixaram claro que três pontos precisam ser cobertos pelo regulador na disciplina do tema: a comutatividade do rateio das despesas administrativas, a existência de condições mínimas para uma intervenção administrativa e condições favoráveis à independência na gestão das distribuidoras que lhes blinde em algum grau dos interesses das demais empresas do grupo. 129. A seguinte tabela-resumo apresenta as soluções criadas com esses objetivos:

Criação da

ANEEL

(1997)

Lei 10. 848

(2004)

REN 334

(2008)

AP 41

(2012)

CP 12

(2013)

Hoje

#1Contaminação de custos

#2 Poluição dos dados contábeis

#3 Obstáculos para intervir

#4 Conflito de Interesses na gestão

#1 Maior eficiência para o SEB

#2 Chance de redução das tarifas

Riscos

Benefícios



TABELA RESUMO DE REGRAS DA NOVA PROPOSTA

Geradoras sem tarifa regulada

Se o contrato não envolver delegatárias de serviço público, deve obedecer apenas aos critérios gerais sobre contratos entre partes relacionadas previstos pela REN nº 334/2008

Delegatárias de Serviço Público (Geradoras com tarifa regulada, Transmissoras e Distribuidoras)

Restrição da abrangência do compartilhamento a Geradoras, Transmissoras, Distribuidoras e a Holding

Rateio das despesas deve seguir o Critério Regulatório de Rateio

Prazo máximo de 4 anos

Comandos adicionais específicos para distribuidoras

Limitação do compartilhamento a 20% das despesas das distribuidoras com pessoal

Equilíbrio na distribuição dos vínculos trabalhistas, das licenças e sistemas entre os participantes

Conselho de Administração com no mínimo 5 membros e 20% dos membros independentes

Presidente, Diretor Técnico e Diretor Financeiro em dedicação exclusiva e com deveres regulatórios

Conselho Fiscal permanente com deveres regulatórios

130. A SFF espera que, a partir dessa proposta, será possível estabelecer com solidez o primeiro marco regulatório para o tema do compartilhamento de recursos humanos e infraestrutura. Este, seguramente, poderá ser aprimorado e simplificado futuramente com base na experiência adquirida em seus primeiros anos de vigência. 131. Em especial, a incorporação de parâmetros mínimos de governança corporativa ao arcabouço da ANEEL se revela um horizonte promissor para o aprimoramento das práticas de gestão e o aumento dos níveis de transparência no segmento de distribuição de energia elétrica. Tais avanços tendem a reverter na melhora da qualidade dos serviços prestados à população e podem ainda encorajar melhores práticas de gestão nos demais setores nacionais de infraestrutura. VI - DA RECOMENDAÇÃO 132. Recomenda-se a submissão da proposta constante da minuta de Resolução Normativa anexa em Audiência Pública de 18 de dezembro até 23 de fevereiro 2015, incluindo sessão presencial em 28 de janeiro de 2015, para realização da etapa final da discussão da proposta de regulamentação do compartilhamento de recursos humanos.

GABRIEL MOREIRA PINTO Especialista em Regulação

FABIANO DE SOUZA Especialista em Regulação

RAPHAEL RODRIGUES CARDOSO OLIVEIRA Estagiário

EDUARDO JÚLIO DE FREITAS DONALD Assessor

De acordo:

ANTONIO ARAÚJO DA SILVA Superintendente de Fiscalização Econômica e Financeira



ANEXO I - FORMULÁRIO DE ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO

Data: 05/12/2014 Área responsável: SFF

Título da Regulação: Regulamentação do Compartilhamento de Recursos Humanos e de Infraestrutura envolvendo agentes do setor elétrico.

QUAL É O PROBLEMA QUE SE QUER RESOLVER? QUAL É O PÚBLICO ALVO?

Descrever a natureza e a extensão do problema.

A Resolução Normativa nº 334/2008 veda o contrato de rateio de despesas administrativas entre partes relacionadas, proibindo, desse modo, o compartilhamento de recursos humanos. Essa vedação limita significativamente as eficiências dos cursos operacionais dos agentes, em especial das distribuidoras, impedindo uma otimização dos custos com consequente impacto tarifário. Pretende-se, portanto, viabilizar esta prática, em algum grau, criando mecanismos suficientes para mitigar seus riscos ao interesse público e adequá-la aos objetivos regulatórios em relação ao desenvolvimento do Setor Elétrico Brasileiro.

Identificar os principais grupos afetados pelo problema.

Consumidores de energia elétrica, que são afetados tanto pela qualidade do serviço quanto pelo valor definido para a tarifa;

Geradoras, Transmissoras, Distribuidoras de energia elétrica e suas partes relacionadas, interessadas em otimizar custos e compartilhar melhores práticas de gestão no âmbito do Grupo;

Empregados, os quais podem atuar tanto em uma empresa quanto na estrutura compartilhada;

ANEEL, que fiscaliza previamente e/ou a posteriori essas operações e é legalmente responsável por intervir na concessão de serviço público de energia elétrica nas hipóteses legais; e

A sociedade brasileira, cujo desenvolvimento econômico e social passa pelo fortalecimento das instituições e pela melhoria do ambiente de negócios.

Estabelecer as causas do problema

Apesar de a prática do compartilhamento favorecer níveis mais elevados de eficiência ao setor elétrico, ela também apresenta diversos riscos ao interesse público, tais como a contaminação de custos com impacto no equilíbrio econômico e financeiro; a poluição dos dados contábeis com reflexo no cálculo tarifário; obstáculos a uma eventual intervenção e conflito de interesses na gestão de serviços públicos.

JUSTIFICATIVAS PARA A INTERVENÇÃO

Por que a intervenção é necessária?

A intervenção é necessária para blindar os agentes de serviços públicos de custos e riscos de outros agentes, bem como sua gestão de um potencial conflito de interesses com suas partes relacionadas, inclusive os próprios controladores.

Existem outras formas de intervenção que não a implementação de nova regulamentação?

Não, uma vez que a proibição atual se revela inadequada e uma liberação irrestrita apresenta uma série riscos concretos já expostos.

OBJETIVOS PERSEGUIDOS

Quais são os objetivos e os efeitos esperados com a regulamentação?

1) Definir critérios em bases comutativas para a apropriação de custos e despesas; 2) Assegurar a viabilidade de uma intervenção administrativa, caso seja eventualmente necessária; e 3) Assegurar elevados parâmetros de governança que blindem, em certo nível, as distribuidoras

Qual é o prazo para a implantação do regulamento?

A expectativa é de aprovação do regulamento no 1º semestre de 2015. A proposta concede aos grupos com compartilhamento vigente noventa dias para apresentar um novo pedido de anuência prévia, com base na nova regulamentação. Posteriormente, a proposta concede aos grupos 180 (cento e oitenta dias) para implementar a nova estrutura compartilhada, a contar da publicação da anuência prévia da ANEEL.



OPÇÕES CONSIDERADAS

Quais as alternativas para solução do problema foram consideradas?

Em relação à comutatividade, foram consideradas duas alternativas: os agentes proporem os critérios de rateio no caso concreto e a definição de um critério regulatório. Para a segunda, foram analisados diversos critérios possíveis (timesheets, ROL, RAG, RAP, EBITDA, AIB, potência instalada, mercado...) Em relação às condições mínimas para uma eventual intervenção, foram consideradas três alternativas: (i) uma vedação total ao compartilhamento, que teria um custo elevado mas deixaria as distribuidoras completamente individualizadas durante toda a concessão; (ii) a exigência de individualização dos vínculos trabalhistas e de sistemas, trabalhando com a noção de concessão “individualizável” no lugar de “individualizada” e, por fim, (iii) a inexistência de regulamentação que exigisse a individualidade das concessões. Por fim, em relação à governança das distribuidoras, também foram consideradas três alternativas: (i) a inexistência de regulamentação, cenário no qual surgiu o caso do Grupo Rede; (ii) a definição de parâmetros mínimos, que proporcionem um certo grau de independência às concessionárias e, por fim, (iii) a exigência dos padrões elevados de independência exigidos pela Agência Reguladora de Serviços de Água (OFWAT) no Reino Unido. Em sede de governança, também se analisou a necessidade de requerer os padrões mínimos para todas as distribuidoras ou flexibilizá-los em vista das variáveis de localização geográfica e porte.

Justificar a opção escolhida, inclusive a de não regular.

Quanto à comutatividade, concluiu-se que o caminho mais seguro para proteger o modelo tarifário seria a adoção de um critério regulatório, que ainda permitiria maior transparência e comparabilidade. Entre os critérios mapeados, em vista das mudanças recentes no arcabouço legal relacionada à prorrogação das concessões, o único que apresentou coerência simultânea para geração, transmissão e distribuição é o Ativo Imobilizado Bruto ponderado pelo fator de utilização por atividade. Esse critério será calculado para esses agentes, após o desconto da cota da Holding por uma metodologia simplificada. Quanto às condições para intervir, considerou-se como a opção de melhor custo-benefício a individualização formal das concessionárias possibilitaria condições mínimas para uma eventual intervenção. Por fim, quanto à governança, concluiu-se pelo estabelecimento de um pacote de parâmetros mínimos de governança, que mitiguem o risco de um novo Grupo ser gerido da mesma forma que o Rede Energia. Como exceção, concluiu-se pela simplificação dessas exigências para as distribuidoras localizadas na mesma Unidade Federativa e para as distribuidoras de pequeno porte. A proposta atual é compreendida pela SFF como o primeiro passo de uma visão de longo prazo de aproximar o nosso Setor Elétrico das melhores práticas adotadas no Reino Unido.

ANÁLISE DE CUSTO-BENEFÍCIO

Descrever e mensurar os custos e os benefícios, em termos financeiros, da regulação para os principais grupos afetados.

Não há dados suficientes para quantificação dos benefícios e dos custos.

Elencar custos e benefícios não financeiros. Avaliar os riscos envolvidos nas alternativas consideradas



Consumidores de Energia Elétrica

Benefício #1: possibilidade de tarifas mais baixas no futuro decorrentes de eventual redução tarifária como consequência da redução dos custos operacionais

Benefício #2: possibilidade de maior qualidade na prestação do serviço de distribuição decorrente da adoção de práticas mais elevadas de governança corporativa pelas distribuidoras

Geradoras, Transmissoras e Holdings de energia elétrica

Benefício #1: possibilidade de significativo compartilhamento, com redução de custos e troca de melhores práticas (em contraposição à vedação hoje vigente)

Distribuidoras de energia elétrica

Benefício #1: possibilidade de significativo compartilhamento, com redução de custos e troca de melhores práticas, em contraposição à vedação da regra vigente

Custo #1: eventuais custos para implementação dos parâmetros mínimos de governança corporativa, que, no entanto, tendem a ser substancialmente inferiores às eficiências proporcionadas pelo compartilhamento

Empregados do Setor Benefício #1: um marco regulatório claro definindo o que é admitido pela ANEEL em relação ao tema Custo #1: possível realocação de empregados no grupo para sua adequação à nova norma ANEEL

Benefício #1: maior conformidade das distribuidoras em relação a essa e outras normas decorrentes de padrões mais elevados de governança

Custo #1: maior custo de fiscalização devido à complexidade do regulamento, em comparação à mera vedação vigente

ALTERAÇÃO DO ESTOQUE REGULATÓRIO

O regulamento proposto implica alteração e/ou revogação de outro regulamento existente? Caso afirmativo, discriminar.

Altera a Subseção IV – Do Compartilhamento de Infra-Estrutura e Outros Itens da Seção II do Capítulo III da REN 334, de 2008, e revoga as Resoluções Normativas nº 423, de 2010 e nº 489, de 2012.

Avaliar a correlação entre a regulação proposta e o estoque regulatório

A REN nº 334/2008 encontra-se em processo de revisão global, iniciado por meio da AP nº 41/2012. Neste momento, será aprovada REN que somente altera os dispositivos relacionados ao compartilhamento. Quando a revisão completa da REN 334/2008 for concluída, ela unificará as duas RENs em uma.

ACOMPANHAMENTO DOS EFEITOS DO REGULAMENTO PROPOSTO

Propor alternativas para acompanhamento dos efeitos do regulamento proposto.

O artigo 4º do regulamento prevê que a norma será avaliada depois de decorridos 3 (três) anos de sua publicação. Nesse período, por meio de fiscalizações in loco e monitoramento contábil e administrativo, a SFF acompanhará o grau de adesão ao regulamento, bem como os seus impactos, tanto em termos da adequação dos custos rateados, quanto à suficiência do nível de individualidade das concessões. No mesmo sentido, os agentes e os Sindicatos de empregados serão convidados a compartilharem estudos que descrevam os impactos observados a partir da aplicação da nova norma. Assim, a experiência acumulada propiciará que sejam realizados os aprimoramentos necessários no regulamento.

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Nota Técnica nº 345/2014-SFF/ANEEL Processo: 48500.005277 ... · geradoras, rateados pela potência instalada, entre transmissoras, rateado pelo Ativo Imobilizado Bruto, assim como