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Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 16, 17 e 18 de abril de 2013
O MODELO DE PLANEJAMENTO E GESTÃO DO CUSTEIO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS ESTADUAIS DO GOVERNO DO ESTADO
DO CEARÁ – MAPP GESTÃO
Francisco Ailson Alves Severo Filho George Kilmer Chaves Craveiro Marcelo Correia Lima da Rocha
Raimundo Avilton Meneses Júnior
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Painel 47/176 Orçamento e qualidade do gasto público: experiências estaduais
O MODELO DE PLANEJAMENTO E GESTÃO DO CUSTEIO
DOS SERVIÇOS PÚBLICOS ESTADUAIS DO GOVERNO DO ESTADO DO CEARÁ – MAPP GESTÃO
Francisco Ailson Alves Severo Filho
George Kilmer Chaves Craveiro Marcelo Correia Lima da Rocha
Raimundo Avilton Meneses Júnior
RESUMO O equilíbrio financeiro na Administração Pública é questão fundamental para a continuidade da prestação dos serviços públicos de qualidade à sociedade. Este artigo apresenta a experiência do Governo do Estado do Ceará na implementação de um modelo de gestão voltado para o planejamento e que contribui com o gerenciamento do custeio dos equipamentos públicos estaduais. Em face ao expressivo número de equipamentos públicos implantados, a atual administração deparou-se com o crescimento do custeio e, portanto, desenvolveu um método para o levantamento dos custos e definição do padrão de funcionamento dos novos equipamentos, denominado MAPP Gestão. Metodologicamente, trata-se de um estudo de caso, enquadrado no grupo dos métodos de pesquisa qualitativa, de caráter exploratório e descritivo. A organização do artigo se dá em três sessões, além da introdução e da conclusão. A primeira sessão contextualiza e apresenta o problema. A segunda descreve a prática e o modelo de gestão adotado e a terceira relata os resultados obtidos com a implementação do modelo.
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SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO.................................................................................................... 04
2 CONTEXTUALIZAÇÃO DA MOTIVAÇÃO........................................................ 05
3 MAPP GESTÃO: O MODELO............................................................................ 12
3.1 Caracterização do equipamento-padrão..................................................... 14
3.2 Caracterização da Unidade de Atendimento............................................... 17
3.3. Deliberação e implantação de limites financeiros..................................... 19
3.4 Programação e execução físico-financeira................................................. 20
4 RESULTADOS ALCANÇADOS E SUGESTÕES DE MELHORIA.................... 22
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS............................................................................... 23
REFERÊNCIAS..................................................................................................... 23
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1 INTRODUÇÃO
A participação governamental na economia, representada em grande
parte pela oferta de bens e serviços públicos, apesar de ser considerada importante,
tem sido alvo de constantes questionamentos, sobretudo em virtude de seu
crescimento nos últimos anos.
Tal preocupação pode ser justificada ao se observar a variação positiva
de 1,73% da participação percentual do setor público do Ceará no Valor Adicionado,
entre os anos de 2002 e 2010, passando de 20,96% para 22,69%. Por outro lado, se
considerarmos a taxa de crescimento dos serviços da Administração Pública apenas
entre os anos de 2009 e 2010, verificamos que, para o Ceará, essa taxa chega a
2,62%, superando as taxas nacional e regional, que são, respectivamente, de 2,27%
e 2,12% (INSTITUTO DE PESQUISA E ESTRATÉGIA ECONÔMICA DO CEARÁ,
2012, p.14).
Semelhante variação pode ser parcialmente explicada por fatores
exógenos à atuação do Governo, como o aumento da expectativa de vida da
população, o processo de urbanização e o de globalização que, historicamente,
apresentam crescimentos, implicando em aumento da necessidade de utilização de
serviços públicos, o que demanda cada vez mais alocação de recursos em áreas
como segurança pública, saneamento, infraestrutura e outras.
Em virtude disto, pergunta-se: qual seria o “tamanho ideal” do Estado, ou
seja, a participação governamental na economia, de modo a não comprometer a
oferta de bens e serviços públicos demandados pela sociedade?
Esta e outras indagações norteiam diversas iniciativas dos governos na
busca pela manutenção de uma oferta adequada de serviços públicos.
Assim sendo, e por causa desses diversos questionamentos, a eficiência
na alocação dos recursos públicos ganha status de prioridade, principalmente a
partir da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), o
que corresponde ao sentimento e necessidade de se ter uma gestão pública mais
eficiente e voltada para a obtenção de melhores resultados, com uma utilização
cada vez mais planejada dos seus recursos (UMBELINO, 2011, p.13).
5
Diante disto, a eficiência do gasto público torna-se condição sine qua non
para o crescimento econômico, maior renda per capita e, consequentemente, menor
desigualdade social e econômica (MENDES, 2006, p. 33), ou seja, uma aplicação
mais eficiente dos recursos para a produção de bens e serviços públicos contribui,
“para um crescimento socialmente justo, regionalmente equilibrado e
ecologicamente sustentável” (REZENDE, 2012).
Sob esta perspectiva, os governos federal e estaduais têm se esforçado
para desenvolver mecanismos que primam pela eficiência no gasto público, dos
quais se destaca a implantação de sistemas voltados para a gestão de custos que é
“uma poderosa ferramenta de medição de desempenho e controle” (MORAIS, 2010,
p. 44).
No presente artigo, apresentaremos o modelo desenvolvido e adotado
pelo Governo do Estado do Ceará para o planejamento e a gestão do custeio dos
serviços públicos estaduais, relacionando suas características, resultados e
sugestões de melhoria, o que representa uma contribuição à expansão do
conhecimento acerca da eficiência no gasto público e de sua relação com a
qualidade dos serviços prestados pelo Governo.
Para tanto, o trabalho está assim estruturado: além desta introdução, a
segunda seção aborda a contextualização da situação que deu ensejo à
necessidade de implantação do modelo em discussão. Em seguida, faremos uma
apresentação das fases contempladas no modelo do MAPP Gestão. Na quarta
seção, abordaremos os resultados já alcançados e as proposições de melhoria.
E, por fim, na quinta seção, serão apresentadas as considerações finais do trabalho.
2 CONTEXTUALIZAÇÃO DA MOTIVAÇÃO
Como demonstramos na seção introdutória deste documento, o
crescimento da participação do setor público na economia do Estado ao longo dos
anos tem impulsionado diversas discussões sobre a relação entre as necessidades
coletivas comuns da sociedade e a oferta de serviços públicos que as atendam,
focando-se na proporcionalidade dessas duas variáveis.
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No que tange ao referido crescimento do gasto público, no caso do
Governo do Estado do Ceará, observamos uma evolução considerável, entre os
anos de 2002 e 2012, principalmente nos três principais Grupos de Natureza de
Despesa (GND): Pessoal e Encargos Sociais, Outras Despesas Correntes e
Investimentos, conforme demonstramos no gráfico 1.
Gráfico 1 – Comportamento do gasto público do Governo do Ceará, por Grupo de Natureza de
Despesa – 2002/2012* – em R$ milhão
Fonte: Seplag (CE). Elaboração dos autores.
* Valores constantes a preços de fevereiro de 2013.
A partir do gráfico acima, verificamos que a maior variação percentual
entre os anos de 2002 e 2012 foi percebida na execução do grupo de Outras
Despesas Correntes, a qual cresceu mais de 108%, superando os outros dois
grupos, dos quais o crescimento percentual foi menor: quase 86% para o grupo de
Pessoal e Encargos Sociais; e mais de 102% para os Investimentos.
Neste momento é importante mencionar que, no que diz respeito ao grupo
Outras Despesas Correntes, foram excluídos os valores das Perdas junto ao
Fundeb, nos anos de 2002 a 2011, em virtude da mudança da metodologia de
contabilização dessas perdas, a qual foi adotada pelo Governo do Estado do Ceará,
a partir de 2012. Com isso, foi possível comparar os dados entre os exercícios de
2002 a 2012.
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Ainda com base no gráfico 1, por outro lado, se visualizarmos o
comportamento da execução entre os anos de 2007 a 2012, constatamos um
considerável aumento dos Investimentos, entre 2007 a 2010, superando a ordem
de 167%, e uma queda de 41,4% entre 2010 e 2012. Enquanto, por seu lado, os
outros dois grupos estudados mantiveram crescimentos nos dois períodos
analisados, com destaque para o período 2011/2012, cujas variações foram da
ordem de 10,37% e 19,82%, respectivamente, para Pessoal e Encargos Sociais e
Outras Despesas Correntes.
Apenas pela observação dos dados do gráfico 1, já podemos inferir que o
Governo realizou grandes investimentos e que os mesmos, em linhas gerais,
contribuíram para a evolução dos gastos nos demais grupos.
Agora, com o objetivo de verificar a variação da representatividade
desses três principais grupos, comparamos a execução de cada um com a execução
total do Governo, entre os anos de 2002 e 2012. Feito isto, podemos verificar que o
maior crescimento desta representatividade foi observado no grupo Outras
Despesas Correntes, que passou de 30,49% para 37,43%, o que corresponde a
uma variação de 6,95%, superando, desta maneira, os outros dois grupos, Pessoal
e Encargos Sociais e Investimentos, que variaram, no mesmo período,
respectivamente, 3,81% e 2,10%, conforme podemos observar no gráfico 2.
Gráfico 2 – Comparação da execução dos três principais Grupos de Natureza de Despesa com a execução total – 2002/2012
Fonte: Seplag (CE). Elaboração dos autores.
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Após a observação dos dados apresentados acima, constatamos que o
Governo do Estado do Ceará tem, de fato, expandido seu gasto público, com
destaque para os investimentos realizados em diversas áreas, principalmente no
período compreendido entre os anos de 2007 e 2010.
Como demonstração disso, mencionamos que o governo cearense, nos
últimos cinco anos, tem investido maciçamente em áreas estratégicas como a
infraestrutura, com a implantação e reestruturação de estradas, construção,
ampliação e reforma de aeroportos, construção de barragens e adutoras, ampliação
do Complexo Industrial e Portuário do Pecém, implantação do Cinturão Digital do
Ceará, dentre tantos outros gastos que têm sua parcela de contribuição para o
crescimento econômico do Estado do Ceará, comprovado pelas taxas de
crescimento do PIB Estadual que, em 2012, atingiu o percentual de 3,6%, quatro
vezes maior do que o do PIB Nacional.
Além desses gastos apresentados no parágrafo anterior, convém destacar
que o Governo do Ceará tem ampliado os gastos com investimentos nas áreas
sociais, principalmente por meio da construção, ampliação, reforma e estruturação
de diversas unidades de prestação direta de serviços públicos à população, como
escolas regulares e de educação profissional, universidades, bibliotecas, hospitais,
policlínicas, centros de especialidades odontológicas, delegacias, cadeias públicas,
penitenciárias, unidades de medidas socioeducativas, abrigos, teatros e centros
culturais, quadras e ginásios esportivos, dentre outros tantos.
Contudo, constatamos que, uma vez concretizados, tais investimentos
produzem impacto muitas vezes direto nos demais grupos de despesa,
principalmente em Pessoal e Encargos Sociais e Outras Despesas Correntes.
Este tipo de afirmação pode, de certa forma, soar óbvio, tendo em vista
que, após sua implantação, determinada unidade de prestação de serviços precisa
ser mantida, e, para realizar esta manutenção, é necessário, muitas vezes, contratar
mais pessoas ou realizar concurso público, adquirir materiais de consumo, contratar
serviços de manutenção, pagar pela utilização de serviços públicos, como água,
energia elétrica, telefonia, serviços de comunicação de dados (internet), dentre
diversas outras despesas dessa natureza; ou, por outro lado, quando uma unidade
de atendimento passa por uma ampliação, os gastos necessários para sua
manutenção tendem a crescer.
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Com isto, a partir do que foi exposto acima, podemos inferir que a relação
Investimento/Custeio tem apresentado uma evolução acentuada, sobretudo a partir
do ano de 2007, quando o Governo iniciou um período consistente de crescimento
dos investimentos, implicando, como mencionado anteriormente, na implantação de
diversos equipamentos públicos, em sua grande maioria a partir de 2010, que,
consequentemente, produzem um impacto direto e também crescente sobre o
Custeio de modo geral. A tabela 1 mostra, além dos valores empenhados no Custeio
e no Investimento, a razão do valor do Investimento sobre o valor do Custeio (I/C),
entre os anos de 2007 e 2012.
Tabela 1 – Relação do Custeio e do Investimento – 2007/2012* – em R$ milhão
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Custeio 6.928,45 7.604,51 8.577,23 9.316,39 9.340,49 10.848,66
Investimento 785,35 1.335,04 2.367,29 3.579,15 2.784,14 2.098,65
Razão I/C 0,1134 0,1756 0,2760 0,3842 0,2981 0,1934
Fonte: Seplag (CE). Elaboração dos autores.
* Valores constantes a preços de fevereiro de 2013.
Neste caso, salientamos que, para este trabalho, adotamos como Custeio
o somatório das despesas dos grupos Pessoal e Encargos Sociais e Outras
Despesas Correntes, sendo excluídas, deste último, as despesas relacionadas às
Transferências aos Municípios. Tal metodologia justifica-se pela necessidade de
demonstrarmos a relação entre os investimentos realizados e as despesas para a
manutenção das atividades do Estado, tanto aquelas destinadas à oferta direta de
bens e serviços públicos à sociedade, por meio, em quase sua totalidade, de
equipamentos públicos (atividades-fim, como consultas médicas, atendimento social,
aulas em escolas e universidades, programação cultural, policiamento, fiscalização
de trânsito, etc.), como aquelas destinadas à manutenção da “máquina
administrativa” (atividades-meio, como planejamento, administração,
desenvolvimento institucional, controle, etc.).
Como visualizamos na tabela 1, a razão I/C cresceu entre os anos de
2007 a 2010 e decresceu em 2011 e 2012. De forma simplificada, tal comportamento
pode ser explicado das seguintes formas:
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quando a razão é crescente: significa que ou o Investimento subiu e/ou
o Custeio reduziu; e
quando a razão é decrescente: significa que ou o Investimento caiu
e/ou o Custeio aumentou.
Em adição ao exposto, o gráfico 3 demonstra o comportamento dessa
razão ao longo do período 2002-2012.
Gráfico 3 – Comportamento da razão Investimento/Custeio – 2002/2012
Fonte: Seplag (CE). Elaboração dos autores.
No gráfico acima, abordamos a variação da razão I/C, entre 2002 e 2012,
e destacamos as gestões estaduais existentes neste período. A partir disso,
extraímos a informação de que no último ano de cada gestão essa razão é
crescente (em 2002, 2006 e 2010), o que pode ser traduzido pelo aumento do
Investimento; e no primeiro ano, a razão é decrescente (2003, 2007 e 2011), levando
à conclusão de que houve uma redução no Investimento.
Contudo, como já mencionamos, o Investimento teve seu maior
crescimento a partir de 2007, tendo seu pico em 2010, ano em que o Governo
começou a ofertar o maior número de equipamentos públicos, o que produziu um
impacto no Custeio em período posterior.
Assim sendo, a partir da evolução dessa relação apresentada
(Investimento/ Custeio), o controle dos custos na Administração Pública Estadual e a
eficiência na aplicação dos recursos figuraram-se cada vez mais como questões
11
fundamentais para a sustentabilidade do gasto público, e que corrobora, inclusive,
no atendimento de exigências normativas impostas pela legislação brasileira na
consecução desta eficiência, dentre as quais ressaltamos a constante no art. 16,
inciso I, da LRF, que preconiza que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de
ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de
estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar
em vigor e nos dois subsequentes (BRASIL, 2000, grifo nosso).
Portanto, a busca pela eficiência e eficácia no gasto público tem motivado
o Governo do Estado do Ceará a avançar no aperfeiçoamento dos modelos,
métodos e ferramentas adotados pela gestão pública, de modo a melhorar a
qualidade da prestação de seus serviços.
Sendo assim, a Secretaria do Planejamento e Gestão, responsável pela
melhoria da gestão pública na esfera estadual desenvolveu uma sistemática de
planejamento e dimensionamento dos custos de manutenção dos equipamentos
públicos, de modo a “medir o impacto do funcionamento dos equipamentos no
custeio estadual e avaliar a capacidade do Governo do Estado para realizar novos
investimentos” (SECRETARIA DO PLANEJAMENTO E GESTÃO, 2012, p. 5).
Intitulado MAPP Gestão, este modelo de planejamento e gestão do
custeio dos serviços públicos estaduais objetiva garantir padrões de funcionamento,
qualidade e eficiência no emprego dos diversos recursos envolvidos na oferta dos
serviços públicos e subsidiar o controle e a tomada de decisão estratégica, em nível
individual e agregado.
Tal modelo converge, inclusive, para a necessidade geral de implantação
de sistemas de gestão de custos, os quais representam uma profunda reforma e um
avanço no aperfeiçoamento da gestão pública brasileira e, segundo diversos pontos
de vista de estudiosos do tema, possuem inúmeras finalidades, sendo as principais:
prover informações que auxiliem no processo de tomada de decisão
por parte do gestor público;
controlar e avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade dos programas
governamentais;
maximizar o uso dos recursos públicos (resultados);
criar uma base de dados para extração de correlações entre os
investimentos e sua respectiva manutenção;
12
possibilitar informações para o processo orçamentário;
evidenciar as ações governamentais;
mensurar e controlar os custos administrativos; e
quantificar o valor dos serviços oferecidos à sociedade (FARIA, 2010,
p. 73).
3 MAPP GESTÃO: O MODELO
O MAPP Gestão, como já abordamos, corresponde a uma sistemática de
planejamento voltada para a gestão de custos, que visa à identificação dos custos
dos serviços ofertados por cada equipamento público estadual e a comparação entre
custos de serviços ou atividades similares. Além disso, busca subsidiar o processo
de monitoramento das ações governamentais.
Esta sistemática foi concebida a partir de meados de 2010, quando o
Governo, após o grande volume de recursos aplicados em investimentos, inclusive
com o aumento da quantidade de equipamentos públicos sob a gestão estadual,
como demonstramos anteriormente, visualizou a necessidade de planejamento e
dimensionamento dos custos de operação e manutenção de cada novo equipamento
implantado e de avaliar a capacidade de empreender novos investimentos.
Assim, o modelo do MAPP Gestão surgiu, inicialmente, para atender à
demanda do governo de mensuração dos custos de operação dos novos
equipamentos implantados. Inclusive seu nome faz referência ao Monitoramento de
Ações e Projetos Prioritários (MAPP), que constitui a metodologia para a elaboração
e execução dos projetos do Governo do Estado do Ceará e que “inclui a proposição,
a aprovação, o registro da execução física e financeira e o monitoramento da
implantação dos projetos, de forma a assegurar o alcance dos resultados
pretendidos com os mesmos” (SECRETARIA DO PLANEJAMENTO E GESTÃO,
2011, p. 8).
Entretanto, gradativamente, outras unidades que já operavam sob o
formato do Custeio Finalístico Geral, foram incorporadas ao modelo do MAPP
Gestão.
13
Neste momento, é importante mencionarmos que, excluindo-se as
despesas relacionadas ao grupo Pessoal e Encargos Sociais, o Custeio Estadual é
subdividido em:
Custeio de Manutenção: representado pelos gastos continuados de
natureza administrativa, isto é, as despesas orçamentárias
necessárias à realização das atividades-meio do Governo. Em outras
palavras, “refere-se aos gastos com o funcionamento da estrutura meio
do Estado, ou seja, os custos de operação e manutenção das
estruturas básicas das secretarias e órgãos” (SECRETARIA DO
PLANEJAMENTO E GESTÃO, 2011, p. 7-8). Composto, quase em sua
totalidade, da execução de Outras Despesas Correntes, alocadas na
sede administrativa da secretaria ou do órgão; e
Custeio Finalístico: são os gastos continuados de natureza finalística,
isto é, as despesas orçamentárias necessárias à realização das
atividades-fim do Governo. Também composto, quase em sua
totalidade, da execução de Outras Despesas Correntes, necessárias
à oferta de bens e serviços diretamente à sociedade, como por
exemplo: aquisição de medicamentos, conservação de rodovias,
funcionamento dos serviços de saúde, escolas, manutenção de
equipamentos públicos em geral (bibliotecas, centros culturais, turismo,
etc.) (SECRETARIA DO PLANEJAMENTO E GESTÃO, 2012, p.33).
Feita a diferenciação entre as subdivisões do Custeio Estadual,
afirmamos que, também em atendimento a uma demanda governamental,
gradativamente, todas as unidades anteriormente pertencentes ao Custeio
Finalístico Geral adotarão o modelo do MAPP Gestão, o que deverá ampliar a
gestão e o controle dos custos para a oferta de serviços públicos, bem como
proporcionar maior efetividade na comparação entre unidades semelhantes e no
processo de alocação de recursos orçamentários, inclusive para fins de elaboração
das propostas orçamentárias.
Tal modelo contempla, como já citamos, o planejamento e a gestão dos
custos necessários à oferta de serviços públicos, e possui as seguintes etapas:
Caracterização do Equipamento Padrão;
Caracterização da Unidade de Atendimento;
Deliberação e implantação de limites financeiros; e
Programação e execução físico-financeira.
14
3.1 Caracterização do equipamento-padrão
O processo se inicia quando o órgão setorial, ao propor a implantação de
novo equipamento, apresenta os aspectos preliminares sobre a natureza e o
gerenciamento do referido equipamento, identificando e mensurando os custos de
operação (por grupo de custo e por serviço), bem como definindo seu padrão de
funcionamento. Tais definições compõem a Caracterização do Equipamento-padrão,
que se traduz no tipo de equipamento público, caracterizado por estrutura física e
oferta de serviços específicos. Ex: hospital regional, escola indígena, escola de
educação profissional, policlínica tipo I, policlínica tipo II, delegacia municipal, centro
de eventos, etc.
Para a Caracterização do Equipamento-padrão a equipe setorial informa
seu Padrão de Funcionamento, bem como os Custos de Referência e o Plano
Indicativo de Financiamento.
Na composição do Padrão de Funcionamento do novo equipamento, são
fornecidas as seguintes informações:
Descrição do equipamento: informações relevantes que caracterizem o
equipamento, como sua finalidade, principais ações desenvolvidas,
localização, dentre outras.
Especificações do equipamento: suas características físicas e
operacionais;
Modelo de gestão: a forma como o equipamento será gerido (por meio
de administração direta, parceria público-privada, consórcio público,
etc.);
Oferta de serviços: o conjunto de serviços que serão disponibilizados
ao público-alvo; e
Metas de atendimento: quantitativo pretendido ou a capacidade
operativa para a oferta dos serviços.
Em sequência ao passo anterior, a equipe setorial efetuará o
levantamento dos efetivos custos do equipamento, necessários à
manutenção/operação de forma individualizada, apresentando suas características
específicas, em um formato de planilha eletrônica.
15
O levantamento dos Custos de Referência do Equipamento-padrão leva
em consideração os seguintes grupos de custos:
Pessoal: quantitativos e custos com os vencimentos (e demais
despesas de pessoal) com os envolvidos diretamente com a prestação
de serviços no equipamento. Este grupo subdivide-se em: Folha de
Pagamento do Estado (gastos com servidores públicos, estatutários,
celetistas e cargos em comissão), Mão de Obra Contratada
(contratação direta de pessoas, sem a intermediação de um terceiro) e
Locação de Mão de Obra (gastos decorrentes de contratos conhecidos
como de terceirização de mão de obra, obrigatoriamente intermediados
por entidades privadas);
Contratação de serviços: gastos com pessoas jurídicas ou físicas
aplicados a determinado serviço, não caracterizados como relação
empregatícia nem os constantes no grupo Serviços Públicos e de
Comunicação. possibilitando que as atividades relacionadas sejam
desenvolvidas para um “padrão estabelecido” de funcionamento;
Serviços de Utilidade Pública e de Comunicação: gastos advindos com
a contratação dos serviços públicos, como água e esgoto, energia
elétrica, telefonia (fixa e móvel), e de comunicação como internet e
correios e malote;
Material de consumo;
Logística e transporte: gastos relacionados à locomoção e demais
despesas de caráter semelhante; e
Outras despesas: não contempladas nos grupos anteriores.
Após o levantamento dos Custos de Referência, nos grupos de custos
apresentados acima, a equipe setorial informa os custos unitários característicos e
necessários à oferta dos serviços, conforme as metas de atendimento contidas no
Padrão de Funcionamento. É importante salientar que o valor mensal total dos
Custos de Referência deve ser igual ao valor mensal do Custo Total da oferta dos
serviços.
Por fim, a equipe setorial informa o Plano Indicativo de Financiamento,
com a previsão de financiamento da manutenção do referido equipamento, ou seja,
16
indica, de modo preliminar, que fontes de recursos financeiros viabilizarão seu
funcionamento e a oferta dos serviços.
Após sua conclusão, o processo de proposta de custeio do Equipamento-
padrão, o qual contou com a orientação da equipe da Secretaria do Planejamento e
Gestão (Seplag), é analisado sob duas óticas, distintas e complementares: a do
Grupo Técnico de Contas (GTC) e a do Comitê de Gestão por Resultados e Gestão
Fiscal (Cogerf).
O GTC, grupo composto por analistas de órgãos tipicamente de gestão,
possui representantes da Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado (CGE), que
lidera o grupo, da Secretaria da Fazenda (Sefaz), da Seplag e da Procuradoria Geral
do Estado (PGE), e que tem como principal finalidade o assessoramento ao Cogerf.
Ao receber o processo do órgão setorial, o GTC efetua as análises
técnicas das informações apresentadas nas propostas de custeio e, em caso de
parecer favorável, encaminha o referido processo para a análise do Cogerf.
O Cogerf, por seu lado, é o órgão deliberativo formado pelos titulares da
Seplag, Sefaz, CGE, PGE e Casa Civil, cujas principais responsabilidades são a
definição de diretrizes e estabelecimento de medidas com vistas a garantir o
equilíbrio financeiro do Tesouro Estadual e cumprimento de metas fiscais; e a
garantia do cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (CEARÁ, 2009).
Diferentemente da análise do GTC, que é técnica, o Cogerf aborda
aspectos estratégicos e políticos e representa a última instância de decisão no
tocante aos recursos financeiros necessários para o funcionamento do equipamento
proposto.
Após a deliberação favorável do Cogerf acerca da Caracterização do
Equipamento-padrão, a equipe setorial está apta a elaborar a proposta de
Caracterização da Unidade de Atendimento.
3.2 Caracterização da Unidade de Atendimento
Após serem aprovados o Padrão de Funcionamento e os Custos de
Referência do Equipamento-padrão proposto, o próximo passo é apresentar, para
aprovação pelo GTC e Cogerf, a proposta de implantação de uma Unidade de
Atendimento ou, se for o caso, de um conjunto de Unidades de Atendimento.
17
Segundo o Guia para Elaboração de Propostas no MAPP Gestão,
conceitua-se Unidade de Atendimento “cada uma das unidades dos tipos de
equipamentos públicos, responsáveis pela oferta de serviços à sociedade.
Ex: Policlínica Tipo I de Quixadá, Delegacia Municipal de Aurora, Escola Indígena
com 04 salas de Itarema, etc.” (SECRETARIA DO PLANEJAMENTO E GESTÃO,
2012, p. 7).
Com base nisso, podemos informar que, dependendo de suas
características físicas e operacionais, o Equipamento-padrão pode se constituir
apenas de uma ou de várias Unidades de Atendimento. No primeiro caso, dizemos
que a Unidade de Atendimento é o próprio Equipamento-padrão, como, por exemplo,
o Centro de Eventos do Ceará, o Acquário Ceará, o Cinturão Digital do Ceará e o
Hospital Regional do Cariri, que, por serem empreendimentos de grande porte e
possuírem características únicas, é pouco provável que o Governo implante outro
equipamento semelhante. No segundo caso, a Unidade de Atendimento é cada uma
das unidades do Equipamento-padrão, como delegacias municipais, escolas
estaduais de educação profissional, cadeias públicas, centros de especialidades
odontológicas, que são “réplicas” do Equipamento-padrão, apresentando apenas
algumas pequenas diferenças entre elas, muitas das quais são resultantes
principalmente da localização de cada unidade.
Para a elaboração da proposta de implementação de uma Unidade de
Atendimento, a equipe do órgão setorial deve apresentar um processo no qual
constam os aspectos relativos ao sequenciamento de sua implementação, além de
informar as fontes que financiarão sua operação e a data de início de funcionamento.
Geralmente uma Unidade de Atendimento, após a concretização de sua
implantação, não entra em funcionamento com toda sua capacidade operativa, nem
oferta integralmente todos os serviços apontados nas Metas de Atendimento,
constantes da Caracterização do Equipamento-padrão. De forma gradativa, se vai
aumentando a carga de trabalho até alcançar sua capacidade máxima. Apenas em
casos excepcionais, uma Unidade de Atendimento pode começar suas operações
funcionando em sua capacidade total.
Na Estratégia de Implementação, a equipe setorial demonstra as fases
dessa implementação da Unidade de Atendimento, indicando os percentuais físicos
e financeiros de cada fase, bem como sua duração, em meses.
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O quadro 1 apresenta um exemplo de Estratégia de Implementação de
uma Unidade de Atendimento, de forma parcial e gradativa, diferenciando as fases,
períodos e percentuais físicos e financeiros da oferta dos serviços.
Quadro 1 – Exemplo de Estratégia de Implementação de uma Unidade de Atendimento
ANO 1 ANO 2
FASES %
FÍSICO %
FINANCEIRO DURAÇÃO (MESES)
MÊS INICIAL
MÊS FINAL
MÊS INICIAL
MÊS FINAL
Fase 1 50% 65% 6 Janeiro Junho - -
Fase 2 75% 85% 7 Julho - - Janeiro
Fase
Final
100% 100% - - - Fevereiro -
Fonte: Elaboração dos autores.
Conforme o exemplo do quadro acima, observamos que a Unidade de
Atendimento será implementada em 3 fases, sendo que:
a primeira fase, nomeada Fase 1, terá início em janeiro do Ano 1 e
durará seis meses, terminando em junho do mesmo ano. Nesta fase,
serão ofertados 50% da capacidade operacional, sendo necessário um
aporte de 65% dos recursos financeiros destinados ao pleno
funcionamento;
a segunda fase, nomeada Fase 2, se iniciará em julho do Ano 1,
terminando em janeiro do Ano 2: sete meses de duração. Nesta fase,
serão ofertados 75% da capacidade operacional, com um aporte de
85% dos recursos financeiros totais; e
por último, a terceira fase, Fase Final, terá início em fevereiro do Ano 2.
Nesta fase a unidade estará em pleno funcionamento, ofertando 100%
da sua capacidade operacional e consumindo 100% dos recursos
financeiros projetados.
Esta etapa do processo é de suma importância, tanto para a deliberação
dos limites financeiros, a qual abordaremos no tópico seguinte, quanto para a
programação e execução físico-financeira das Metas de Atendimento.
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Após a elaboração da Estratégia de Implementação, a equipe setorial,
diferentemente da proposta de Equipamento-padrão, onde se mencionou, no Plano
Indicativo de Financiamento, quais as fontes de recursos financeiros utilizadas na
operação do equipamento, deve informar, precisa e determinantemente, quais as
fontes de financiamento dos serviços a serem ofertados, discriminando seu
desembolso consonante às fases de implementação.
E, para finalizar a elaboração da proposta de implementação de uma
Unidade de Atendimento (ou de um conjunto de unidades), a equipe setorial deve
informar a Data de Início de Funcionamento, ou seja, o mês e o ano onde se iniciam
as atividades preparatórias administrativas e de planejamento que viabilizarão a
oferta dos serviços prestados diretamente à sociedade.
Da mesma forma como ocorreu no processo de validação da proposta de
padrão de funcionamento e custeio do Equipamento-padrão, o processo da proposta
de implementação da Unidade de Atendimento ou do conjunto de unidades, que
também contou com a orientação de analistas da Seplag, é analisado tecnicamente
pelo GTC e estratégica e politicamente pelo Cogerf.
3.3 Deliberação e implantação de limites financeiros
Após a validação da proposta, na qual está definida a Estratégia de
Implementação da Unidade de Atendimento, isto é, as fases graduais para a oferta
integral dos serviços, o Cogerf delibera acerca dos limites financeiros utilizados para
a manutenção do equipamento. Conceituam-se limites financeiros os valores
concedidos aos órgãos para execução financeira da despesa pública.
Cabe ressaltarmos que o Cogerf, que possui, dentre outras, a atribuição
de “fixar e acompanhar os limites financeiros, compatíveis com a manutenção do
equilíbrio do Tesouro Estadual, para realização das despesas dos órgãos e
entidades da administração pública estadual que recebam recursos à conta de
dotações do Orçamento Geral do Estado” (CEARÁ, 2011), delibera, sobretudo,
acerca das fontes de recursos do grupo Tesouro, justamente para efetuar a referida
manutenção do equilíbrio fiscal do Estado.
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As fontes de recursos financeiros alvo do controle do Cogerf são:
Recursos Ordinários, advindos da arrecadação própria do Estado;
Cota-parte do Fundo de Participação dos Estados (FPE);
Cota-parte da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico
(CIDE);
Alienação de Bens;
Medida Compensatória Ambiental;
Operação de Crédito Externo SWAP A;
Indenização pela Extração do Petróleo, Xisto e Gás (royalties);
Recursos Provenientes do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
(Fundeb); e
Complementação da União aos Recursos do Fundeb.
Concluída a deliberação do Cogerf, a Seplag procede à implantação, no
sistema corporativo específico, dos referidos limites, distribuindo-os em duodécimos,
ou de forma personalizada, conforme a necessidade de desembolso apresentada na
proposta de implementação.
Vale a pena informarmos que, anualmente, no início do exercício
financeiro, o Cogerf realiza uma reunião para deliberação dos limites financeiros a
serem distribuídos, em duodécimos, para as unidades já constantes do modelo.
3.4 Programação e execução físico-financeira
Considerada uma importante etapa do modelo do MAPP Gestão, a
Programação Físico-financeira se traduz pelo detalhamento físico e financeiro das
quantidades e valores dos produtos da ação governamental, alocando-os nos
respectivos municípios. Neste caso, a equipe realiza a programação física das
Metas de Atendimento, informadas na proposta de Padrão de Funcionamento, e a
indicação dos valores financeiros necessários à produção dos serviços, conforme o
cronograma financeiro correspondente.
Após a finalização da Programação Físico-financeira, a equipe de
analistas da Seplag procede à sua análise, verificando, além da coerência das
informações, a compatibilidade com o que foi aprovado pelo Cogerf.
21
Assim, em caso de análise favorável, a equipe setorial está apta a dar
prosseguimento aos procedimentos comuns necessários ao início da Execução
Físico-financeira do que foi programado.
Durante a execução das atividades programadas, a equipe setorial deve
informar, no mesmo sistema corporativo utilizado na programação, no caso o
Sistema Integrado de Acompanhamento de Programas e Projetos (SIAP), o
andamento dessa execução. Este acompanhamento físico da atividade de custeio
do MAPP Gestão, que possui uma periodicidade no mínimo mensal, é também
analisado pela Seplag e, uma vez aprovado, autoriza a equipe setorial a solicitar as
parcelas dos recursos para o pagamento das despesas.
Este acompanhamento físico da execução dos produtos, ou seja, das
Metas de Atendimento, é uma ferramenta importante, visto que proporciona o
processo monitoramento e controle das atividades de custeio e serve também de
subsídio para a tomada de decisão do gestor.
Por fim, com o propósito de facilitar o entendimento acerca do modelo do
MAPP Gestão, apresentamos um fluxo simplificado, no qual destacamos as
principais etapas.
Figura 1 – Flxuo do MAPP Gestão
Analisa
tecnicamente
Elabora proposta
do Equipamento-
padrão
SETORIAL
Padrão de
Funcionamento
Custos de
Referência
GTC
Elabora proposta
de Unidade de
Atendimento
SETORIAL
Realiza
programação
físico-financeira
SETORIAL
Realiza
execução
físico-financeira
SETORIAL
Plano Indicativo
de Financiamento
Estratégia de
implementação
Data de
funcionamento
Analisa
estrategicamente
Fontes de
Financiamento
Analisa
tecnicamente
GTC
Analisa
estrategicamente
e delibera limites
COGERF
Implanta limites
SEPLAGCOGERF
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4 RESULTADOS ALCANÇADOS E SUGESTÕES DE MELHORIA
O MAPP Gestão, como instrumento de planejamento e gestão do custeio
do Governo do Estado do Ceará, já apresenta de modo inicial alguns resultados,
dos quais destacamos:
sensibilização do gestor público para a problemática dos custos na
Administração Pública;
estabelecimento de conceitos, definição de métodos e padronização do
levantamento e apresentação dos custos de operação dos
equipamentos públicos estaduais;
provimento de informações necessárias para a tomada de decisão por
parte das esferas técnicas e estratégicas do Governo do Estado;
contribuição para a garantia do equilíbrio entre receitas e despesas;
possibilidade de a administração estadual planejar o “tamanho” de
Estado que o Governo do Ceará pode manter;
contribuição para a eficiência financeira do fluxo de caixa para a
manutenção dos serviços públicos;
viabilização de um maior controle das despesas efetuadas pelos
órgãos; e
subsídio para os estudos de projeção e definição dos instrumentos de
caráter orçamentário.
No entanto, apesar dos resultados acima elencados, ainda há muito a ser
feito no Governo do Estado do Ceará para possibilitar o provimento da gestão de
instrumentos que garantam plena e efetivamente a qualidade do gasto público.
Uma das primeiras ações a serem empreendidas seria a adoção de um
modelo de gestão de custos, com uma visão ex post, o que, em conjunto com o
modelo do MAPP Gestão (ex ante), consolidariam o ciclo de planejamento e gestão
dos custos dos serviços públicos no Governo do Estado do Ceará.
Além disso, é importante que se elabore e implemente um plano de
formação corporativa para as equipes setoriais, focado em planejamento e gestão
de custos, com o propósito de aprimorar a elaboração das propostas apresentadas
no modelo em discussão e sua efetiva execução.
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5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O propósito desse artigo foi apresentar sucintamente o modelo de gestão
do custeio de equipamentos públicos do Governo do Ceará, uma vez que a porção
do orçamento estadual que contempla os gastos de natureza continuada cresce de
forma consistente e precisa ser administrada de modo mais eficiente do que era no
passado.
A multiplicidade de equipamentos e sua diversidade pede um método de
coleta e apresentação das informações de custeio que facilite a compreensão e que
consiga sumarizar essas informações, tanto de forma específica quanto de forma
agregada, possibilitando a projeção e o provissionamento dos recursos financeiros
necessários ao suporte das atividades e ações típicas do Estado e que atendam à
população.
Apesar do salto de qualidade na gestão do custeio dos equipamentos
públicos promovido pelo MAPP Gestão, o governo cearense ainda precisa avançar
mais nesse aspecto. A evolução do modelo, com a adoção de um Sistema de Custo
(ex post), com toda a complexidade no recebimento de outputs de diversos outros
sistemas, que venha a complementar as informações de planejamento obtidas por
intermédio do modelo ora apresentado, é o próximo grande desafio para a Gestão
Pública Estadual.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 25 fev. 2013. CEARÁ. Decreto nº 29.917, de 08 de outubro de 2009. Redefine o Sistema Estadual de Planejamento e institui a Rede Estadual de Planejamento. Diário Oficial do Estado, Poder Executivo, Fortaleza, CE, 09 out. 2009. Série 3, Ano I, n. 190, p. 5. ______. Decreto nº 30.457, de 02 de março de 2011. Dispõe sobre o Comitê por Resultados e Gestão Fiscal, e dá outras providências. Diário Oficial do Estado, Poder Executivo, Fortaleza, CE, 03 mar. 2011. Série 3, Ano III, n. 44, p. 21.
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FARIA, Carlos E. P. A implantação do sistema gerencial de custos (SISCUSTOS) desenvolvido pelo Exército Brasileiro: estudo de caso na 1ª Inspetoria de Contabilidade e Finanças do Exército. 2010. Dissertação (Mestrado em Ciências Contábeis) – Faculdade de Administração e Finanças, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2010. INSTITUTO DE PESQUISA E ESTRATÉGIA ECONÔMICA DO CEARÁ. A Evolução do PIB dos Estados e Regiões Brasileiras no Período 2002-2010: Valores definitivos. IPECE Informe. Fortaleza, n. 46, 2012. Disponível em: <http://www.ipece.ce.gov.br/publicacoes/ipece-informe/Ipece_Informe_46_28_novembro_ 2012.pdf>. Acesso em: 7 mar. 2013. MENDES, Marcos (Org.). Gasto público eficiente: 91 propostas para o desenvolvimento do Brasil. Rio de Janeiro: Topbooks, 2006. MORAIS, Daniel A. Custos na administração pública: um estudo de caso na Polícia Judiciária do Estado do Ceará – 14º Distrito Policial. 2010. Monografia (Graduação em Ciências Contábeis) – Faculdade de Economia, Administração, Atuária, Contabilidade e Secretariado Executivo, Universidade Federal do Ceará, Fortaleza, 2010. REZENDE, Fernando. Economia e qualidade do Gasto. In: CONGRESSO DE INFORMAÇÃO DE CUSTOS E QUALIDADE DO GASTO NO SETOR PÚBLICO, 2., 2012, Brasília. Painéis... Brasília: ESAF, 2012. Disponível em: <http://www.socialiris.org/iicongressodecustos/materialdoevento/Painel2_%28FernandoRezende%29IICongressoCustos171012.pdf>. Acesso em: 28 fev. 2013. SECRETARIA DO PLANEJAMENTO E GESTÃO. Guia para elaboração de propostas no MAPP Gestão. Fortaleza, 2012. Disponível em: <http://www.seplag.ce.gov.br/images/stories/Guia-para-elaboracao-propostas-Mapp-Gestao.pdf>. Acesso em: 3 mar. 2013. ______. Manual Técnico do Orçamento 2013. Fortaleza, 2012. Disponível em: < http://www.seplag.ce.gov.br/images/stories/Manual-tcnico-oramento-2013-final2.pdf>. Acesso em: 3 mar. 2013. ______. MAPP Monitoramento dos Projetos Prioritários do Governo do Estado. Fortaleza, 2011. Disponível em: <http://www.gestaodoservidor.ce.gov.br/servidor/images/stories/flips/f31/pages/manual_monitoramento_web.pdf>. Acesso em: 2 mar. 2013. UMBELINO, Daniel C. F. Gestão fiscal e crescimento econômico: evolução da gestão orçamentária e fiscal nos estados do Brasil a partir da vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal – Período 2001 a 2008. 2011. Dissertação (Mestrado Profissional em Economia) – Pós-Graduação em Economia, Universidade Federal do Ceará. Fortaleza, 2011.
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___________________________________________________________________
AUTORIA
Francisco Ailson Alves Severo Filho – Analista de Planejamento e Orçamento e Articulador de Orçamento, da Seplag/CE. Bacharel em Economia pela Universidade Federal do Ceará (UFC). Especialista em Gestão Tributária pela Faculdade Darcy Ribeiro. Mestre em Economia do Setor Público pela UFC.
Endereço eletrônico: [email protected] George Kilmer Chaves Craveiro – Analista de Planejamento e Orçamento e Articulador de Gestão da Informação, da Seplag/CE. Bacharel em Ciências da Computação. Especialista em Gestão Pública pela Faculdade Entre Rios do Piauí (Faerpi). Mestre em Engenharia de Transportes pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
Endereço eletrônico: [email protected] Marcelo Correia Lima da Rocha – Analista de Planejamento e Orçamento e Articulador de Desenvolvimento Institucional, da Seplag/CE. Bacharel em Administração pela Universidade Estadual do Ceará (UECE). Especialista em Marketing pela Faculdade Getúlio Vargas (FGV). Mestre em Administração de Empresas pela UECE.
Endereço eletrônico: [email protected] Raimundo Avilton Meneses Júnior – Analista de Planejamento e Orçamento e Articulador de Monitoramento de Projetos, da Seplag/CE. Bacharel em Ciências Contábeis pela UECE. Especialista em Administração pela Faculdade Integrada do Ceará (FIC). Mestre em Economia do Setor Público pela FIC.
Endereço eletrônico: [email protected]
