O papel das coalizões de defesa da agricultura nas agendas ... · da análise de política externa com a abordagem cognitiva ... “fatores domésticos impactam sobre as diferentes

Encuentro Latinoamericano | ISSN 2414-6625 Vol. 3 No.1 (July 2016)

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O papel das coalizões de defesa da agricultura nas agendas da

política comercial externa brasileira

Ricardo Dias da Silva

Bacharel em Relações Internacionais (PUC-GO), Mestre em Agronegócio (UFG) e doutorando pelo Programa de

Pós-graduação de Ciências Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDA/UFRRJ) e PDSE

CAPES no Centre de Coopération Internationale em Recherche Agronomique pour le Developpement. E-mail:

[email protected].

Resumo

O artigo examina a evolução do policy-making da política externa brasileira no tocante aos atores ligados aos dois

principais modelos de agricultura que coexistem no país: agronegócio e agricultura familiar. Nesse sentido, o artigo

lança luz sobre o crescente processo de pluralização e politização da política externa vis-à-vis as disputas que

mobilizam diferentes coalizões de atores na arena doméstica. Combina-se elementos da análise de política

externa com instrumentos da abordagem cognitiva de análise de políticas públicas, aceitando como pressupostos que

atores encarnam ideias e políticas públicas são ideias em ação. Com efeito, recorre-se a um rastreamento de processos

teoricamente orientado, identificando os principais atores que compõem as duas coalizões em tela, ressaltando as

diferentes vias de interação e graus assimétricos de abertura e participação no policy-making da política externa.

Palavras-chave: políticas públicas; organização de interesses; Itamaraty; agricultura

Abstract

The article examines the evolution of foreign policy-making in Brazil, in relation to political actors associated with the

two main agricultural models that coexist within the country – Agribusiness and Family Farming. In this aspect, this

work sheds light on the ongoing process of pluralization and politicization of foreign policy vis-à- vis disputes that

mobilize different coalitions of political actors in the domestic realm. We combine elements from foreign policy analysis

with instruments from the cognitive approach of public policy analysis, accepting that political actors embody ideas and

policies are ideas put in action. As a result, we derive a theoretically oriented tracking of social processes to identify the

main political actors of the two coalitions focused on, through highlighting the different paths of interaction and

asymmetric degrees of openness and participation in the foreign policy-making

Keywords: public policy; organization of interests; Itamaraty; agriculture

mailto:[email protected]


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Introdução: condicionantes domésticos e politização da Política Externa

Brasileira

Partindo da premissa de que a política externa propicia efeitos distributivos no âmbito

doméstico, onde as escolhas e orientações políticas resultam em ganhadores e perdedores

(MILANI, 2015), é importante problematizar as alianças e conflitos entre os atores nacionais no

sentido de alcançar posição favorável no bojo do policy-making da PEB. Se por um lado a PEB era

pensada univocamente como instrumento do projeto nacional de desenvolvimento desde o pós-

guerra, pode-se afirmar que principalmente após a redemocratização do país esse projeto político e

as narrativas em torno dele entram em disputa por uma miríade de atores organizados na sociedade

civil, no Estado e no mercado.

Essa pluralização de atores, nos termos empregados por Cason e Power (2009), conferiu

uma reconfiguração à PEB no marco de um novo padrão de abertura e diálogo com variados

segmentos sociais e uma maior descentralização das decisões em matéria de política externa: “assim

como o Itamaraty começou a olhar verticalmente dentro da sociedade (e vice-versa), o

ministro também foi obrigado a dividir poder horizontalmente com outras unidades do

Estado brasileiro” 19

(Cason; Power, 2009, p. 121). Nesse sentido, a ação internacional

organizada de diversos ministérios e também de entidades subnacionais traz à tona uma

multiplicidade de agendas que caminha pari passu ao interesse crescente pelos temas de política

externa que não mais passam necessariamente pelo crivo do Ministério de Relações Exteriores

(MRE).

Esse contexto se consolida à medida em que o Brasil assume uma nova posição estrutural

destacada no Sistema Internacional vis-à-vis uma configuração mais favorável da economia política

internacional. Isso vai implicar, inclusive, numa renovação dos marcos interpretativos e das agendas

de pesquisa no campo das Relações Internacionais, onde a prevalência da teoria Realista é matizada

por reflexões que tentam dar conta da atual dinâmica sistêmica que envolve os Estados nacionais.

Nessa linha, há autores que defendem que conforme um país cresce e se desenvolve

economicamente, este tende a assumir uma postura mais assertiva no trato de seus interesses nas

arenas e fóruns internacionais e como consequência dessa postura mais ambiciosa a convergência

comas potências tradicionais diminui (Amorim Neto, 2012).

19 “Even as Itamaraty began to look vertically into society (and vice-versa), the ministry was also obliged to share power horizontally with other units of Brazilian state”. Tradução livre do autor.


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Desse modo, o jogo estratégico entre os atores domésticos visando influenciar as escolhas

de política assume um valor explicativo ainda maior para compreender a ação do Estado no plano

internacional à guisa de orientações e preferências de determinados atores em detrimento de outros.

Assim, a política externa também pode ser concebida como produto de interesses e agendas que

permeiam a sociedade e que disputam vez e voz junto à agência diplomática e para além dela. Por

isso, o atual e multifacetado protagonismo do Brasil no Sistema Internacional pode ser tomado sob

o prisma do embate de forças entre grupos ou coalizões domésticas que cobram o engajamento do

país em certos fóruns internacionais ao invés de outros, a maior ênfase em determinados temas ante

a relegação de outros, ou ainda demandam a aproximação junto a alguns países em prejuízo de

outros.

Nessa perspectiva, a PEB é tomada como idêntica às demais políticas públicas pois

também se sujeita ao jogo de interesses de âmbito doméstico, o que é próprio de uma democracia

(MILANI; DUARTE, 2015). Isso implica despir a política externa do rótulo de política de Estado

imune às contingências político-partidárias. Por essa razão, este trabalho procura combinar o aporte

da análise de política externa com a abordagem cognitiva de análise de políticas públicas. A

primeira, enquanto subdisciplina do campo das Relações Internacionais, prioriza o exame dos

fatores domésticos que influenciam as posições internacionais assumidas pelos países. Já a segunda,

se volta precipuamente para uma mesoanálise das motivações, valores e estratégias que guiam os

atores no bojo de um processo político particular.

Com efeito, “fatores domésticos impactam sobre as diferentes questões de política

externa e esta pode variar de acordo com as variações de instituições políticas domésticas” (LIMA,

2013, p. 133). Nas negociações agrícolas da Rodada Doha da OMC, por exemplo, “o desempenho

do Brasil foi condicionado pelas pressões domésticas, resultado da organização e da mobilização

dos grupos de interesse do agronegócio” (CARVALHO, 2010, p. 406) mas também pela

incorporação no pós-2003 dos interesses da agricultura familiar “tanto através de representantes das

organizações e movimentos sociais dos agricultores familiares, como de funcionários do MDA, sob

a liderança direta do ministro do Desenvolvimento Agrário” (Delgado, 2007).

Portanto, a maior politização da PEB passa, em grande medida, pela projeção das áreas de

interesse dos ministérios domésticos para assuntos de natureza externa. O Itamaraty depende cada

vez mais da expertise de alguns ministérios e empresas públicas na condução de diversas agendas da

política externa como as negociações internacionais ou os projetos de cooperação técnica

(MILANI, 2015). Para discutir e problematizar esse processo, o presente artigo está estruturado em


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três sessões para além desta introdução. A primeira examina a genealogia das coalizões de defesa da

agricultura e suas ramificações institucionais. A segunda, versa sobre o adensamento de importância

dos temas agrícolas nas agendas e no processo decisório da política externa brasileira. Por fim,

enumera-se algumas das limitações desse modelo de “convivência possível” entre agriculturas e

apresenta-se indicativos para amortizar sua repercussão numa política externa que se queira

plural, equilibrada e democrática.

Configuração e projeção das coalizões de defesa da agricultura

Considerando políticas públicas (PP) enquanto produtos da ação – ou inércia – do Estado

por meio dos governos, é possível afirmar que sua essência reside precisamente no embate sobre

ideias e interesses que se desenvolve em torno das decisões dos governos (SOUZA, 2006).

Na análise de políticas públicas – especialmente a política externa – sob este ângulo,

considerando crenças, valores e ideias como dimensões importantes dentro do processo de

formulação da PP, a abordagem cognitiva é a vertente mais promissora 20 . Nessa perspectiva,

entende-se que as PP são determinadas pelas crenças comuns de um conjunto de atores (públicos e

privados), as quais definem a maneira como estes atores percebem os problemas e oportunidades e

concebem respostas e estratégias frente aos mesmos.

Dentro desse quadro analítico, a variante conhecida como advocacy coalition framework

(ACF) – coalizões de defesa21 – é a que melhor se adapta para compreender as políticas que

implicam múltiplos atores (não governamentais e governamentais de diferentes níveis) e conflitos

entre estes em torno dos objetivos, metas e mecanismos da política pública (SABATIER, 2006).

Com efeito, modelo de ACF parte da noção de subsistema ou campo setorial de abrangência de

uma PP em cuja órbita se organizam atores que vão além do esquema básico do pluralismo que

prevê a participação apenas dos grupos de interesses, burocratas e legisladores. Para Sabatier

(2006), as interações e conflitos no interior do subsistema também envolvem a mídia, o

judiciário e comunidades de especialistas. Além disso:

“Seu modelo adaptou a representação pluralista clássica, sugerindo que os grupos de interesse são coalizões

amalgamadas por interesses comuns, mas também pela defesa de visões políticas substantivas, de políticas

20 “No que concerne especialmente à abordagem cognitiva, são poucos os estudos até então elaborados, e os que assim procederam se concentram mormente na análise da política externa brasileira ou na política de estabilização econômica do país” (Grisa, 2011). 21 Não existe uma expressão consagrada em português para traduzir advocacy coalition. (Souza, 2006) e Marques (2013) adotam “coalizões de defesa”, outros usam “coalizões de advocacy” (Faria, 2003) enquanto Grisa (2011) fala em “coalizões de causa” e Santos (2011) se vale de “coalizões de interesses”.


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públicas e da sociedade. As mudanças em políticas seriam resultado das interações e conflitos entre essas

coalizões de defesa no interior de cada subsistema de políticas, por sua vez em interação com outros

subsistemas. As coalizões são compostas por atores com interesses similares, mas também por crenças

(“beliefs”) similares sobre a política. As ideias defendidas por uma dada coalizão envolvem representações

de três níveis superpostos, todos compartilhados entre os pertencentes à coalizão. No centro de cada um

deles estão valores, crenças, axiomas ontológicos e normativos fundamentais (denominados “deep core

values”) de âmbito inclusive mais geral que a política em tela. Sobre estes e a eles articulado logicamente

está um núcleo duro de crenças sobre as políticas, estabelecendo princípios fundamentais referentes àquele

subsistema de políticas (chamados de “policy core beliefs”). Em terceiro lugar, e de forma mais superficial,

estão estratégias e ferramentas operacionais de política (ou aspectos secundários), que dão praticidade ao

nível anterior” (Marques, 2013, p. 41).

Embora possam se estabelecer acordos e compromissos entre coalizões, a tônica do

relacionamento entre elas é dada pelo conflito: cada qual tenta impor suas preferências e realizar

seus princípios de ação coerentes com os respectivos sistemas de crenças. No geral, cada subsistema

de política pode contar com até quatro coalizões de defesa, sendo que em grande parte das

áreas/setores é comum a existência de apenas duas grandes coalizões. Entretanto, quase sempre há

uma coalizão dominante enquanto as demais são minoritárias. “A coalizão dominante é aquela que

consegue impor sua visão no processo de implementação das políticas públicas, o que depende dos

recursos disponíveis (dinheiro, expertise, apoios políticos, etc.)” (Grisa, 2011, p. 113).

A distribuição de força entre coalizões de um subsistema é raramente alterada por eventos

internos, de modo que as mudanças nessa correlação e nas PP geralmente são exógenas e motivadas

por três razões principais: transformações no ambiente econômico e político mais amplo (alianças

governamentais, crises e impactos de outros subsistemas); mudanças na agências e burocracias que

regem o setor; e por aprendizado de políticas (policy learning) (MARQUES, 2013). Para identificar e

caracterizar as coalizões, o ponto de partida é a delimitação do deep core que empresta uma ‘visão de

mundo” comum à coalizão de defesa e, por conseguinte, o policy core que serve de “cola” para a

coalizão no interior de um subsistema de política particular.

Em se tratando do setor agrícola brasileiro, duas grandes coalizões de defesa são

identificadas: uma coalizão da agricultura empresarial (agronegócio) e uma coalizão da agricultura

familiar. Tal dualidade é devida à existência de dois tipos de agricultura que, embora não sejam

independentes em sua dinâmica, são portadores de propostas antagônicas de desenvolvimento rural

(DELGADO, 2007). Ainda que estejam ligadas a atividades produtivas similares que se processam


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no ambiente rural, as duas coalizões compartilham convicções normativas contrapostas que se

refletem no reconhecimento dos problemas públicos, suas causas e possíveis soluções sob a forma

de políticas para o meio rural.

As diferenças entre esses dois polos manifestam-se tanto pela materialidade de uma

estrutura agrária marcadamente dualística, quanto pelas colorações ideológicas contrapostas. “Os

agentes econômicos da agricultura familiar, ou pequena agricultura como já foi chamada, diferem do

grande empresário rural, não – apenas – pelo tamanho, mas pelos valores sociais e pela lógica social,

econômica e política que os norteia, que é outra” (MARTINS, 2014, 18). É bem verdade que ambos

desempenham a exploração econômica da terra e dos recursos naturais. A diferença é que essa

relação se resume a esses termos para os agentes da agricultura empresarial. O agricultor familiar,

por sua vez, justapõe seu espaço de produção com seu próprio lugar de morada e de reprodução

social. Numa propriedade de agricultura familiar, as variáveis econômicas que poderiam caracterizar

a exploração empresarial estão presentes – proprietário; trabalhador; salário; lucro; mercadoria

–, porém aparecem indissociados à pessoa do agricultor e sua família.

A coalizão do agronegócio é formada principalmente pelas entidades de classe e

associativas dos grandes agricultores/pecuaristas como a Confederação Nacional da Agricultura

(CNA); a Sociedade Rural Brasileira (SRB); a Organização das Cooperativas Brasileiras

(OCB); a Associação Brasileira do Agronegócio (ABAG). Ainda pela pela Bancada Ruralista no

Congresso Nacional, por setores do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) e

agências a ele vinculadas (Embrapa e Conab); contando também com apoio de servidores do

Ministério da Fazenda e do Banco do Brasil), com ramificações na mídia e na comunidade

acadêmica.

No polo antagônico está a coalizão que agrupa os principais movimentos sociais e de

pequenos agricultores, tais como a Confederação Nacional dos Trabalhadores na

Agricultura (Contag); a Federação dos Trabalhadores da Agricultura Familiar (Fetraf); o Movimento

dos Pequenos Agricultores (MPA); o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST); a

União Nacional das Cooperativas de Agricultura Familiar e Economia Solidária (Unicafes). Ligam-

se a essa ala uma série de ONGs e pastorais rurais com elevado grau de articulação com o

Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) e o Incra. Essas conexões também se verificam

junto a setores dos Ministérios do Meio Ambiente (MMA) e do Desenvolvimento Social (MDS) e,

até mesmo, certas repartições do Ministério da Agricultura (MAPA). Por fim, a rede de apoio se


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estende ao Parlamento por meio de parlamentares do PT, PC do B e PSB e, igualmente, no mundo

acadêmico (SANTOS, 2011).

A hegemonia da coalizão patronal pode ser situada historicamente, remontando até

mesmo ao modelo de ocupação do território brasileiro baseado na grande propriedade e na

monocultura. Desde aqueles primórdios até a atualidade, os latifundiários formaram uma classe

política importante que, quando não está à frente do Estado (por exemplo na República Velha), têm

peso decisivo na sustentação ou desestabilização dos Executivos de âmbito nacional ou estadual.

Logo, sua primazia na concepção e implementação de PP estritamente direcionadas a esse setor se

torna uma decorrência quase automática. O deep core dessa coalizão revela um posicionamento no

espectro político-ideológico mais à direita, onde sobressaem concepções liberais que identificam o

Estado como problema e que, portanto, reivindicam a liberalização das PP de maneira geral.

Já a coalizão da agricultura familiar, embora tenha assumido essa nomenclatura somente

no período pós-redemocratização, também pode ter sua trajetória rastreada ao longo da história

do país. Na realidade, a figura sempre presente no decurso da formação socioeconômica

nacional é do camponês ou do trabalhador rural. Essa categoria permeia o imaginário social e as

ações de governo desde que se inicia a ocupação do interior do Brasil ainda nos primeiros séculos

de colonização, levada a cabo principalmente pela pecuária extensiva encarregada de abastecer os

incipientes mercados urbanos e as fazendas de plantation situadas no litoral. Fica evidenciado desde

logo o papel marginal relegado a esse modelo de organização sócio-produtiva.

As PP para este segmento, via de regra, se situaram no bojo das políticas sociais. Ou seja, a

pequena produção rural22 era tomada como sinônimo de pobreza e atraso, de modo que o

debelamento dessa condição passava ou pela atenuação da pauperização ou mesmo pelo

abandono da própria condição de camponês. Entretanto a principal causa política desse setor

aponta para outro problema: democratização do acesso à propriedade da terra. Nesse sentido, o deep

core dessa coalizão remete ao princípio de igualdade social e reivindica maior intervenção

do Estado no enfrentamento das mazelas, portanto, se situando mais à esquerda no espectro

político.

A princípio, pode-se dizer que essas coalizões se opunham dentro de um único subsistema

de política claramente delimitado: as políticas de reforma agrária. De fato, o ataque à concentração

22 Inclua-se, aqui, todas as categorias chamadas de pré-capitalistas (que não pressupõem a propriedade da terra): meeiros, arrendatários, posseiros, parceiros, etc.; bem como os povos tradicionais (ribeirinhos, quilombolas, seringueiros, faxinalenses, etc.) hoje sob a égide da precária denominação de agricultores familiares. Para uma síntese desse processo de reconfiguração de classe social, ver Abramovay (2007).


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fundiária ou a sua defesa está no cerne do policy core de ambas coalizões. Para além desse tema, a

coalizão patronal sempre militou pela compensação dos agricultores pelos prejuízos causados pelos

planos de estabilização (renegociação das dívidas), por ampliação do crédito agrícola subsidiado e

outras vantagens (políticas de preços mínimos, seguro agrícola, pesquisa e tecnologia). Essas outras

questões também são progressivamente incorporadas ao projeto político da coalizão da

agricultura familiar, à medida em que deixa de ser público-alvo apenas de políticas sociais

compensatórias e passa a receber também políticas de incentivo à produção agrícola a partir da

reconfiguração do setor após a Constituição de 1988.

Isto se traduziu em demandas por uma política agrícola diferenciada para os agricultores

familiares alicerçada em assistência técnica e extensão rural providas pelo poder público e contando

com prioridade na pesquisa (Embrapa). Não somente, o pleito pela ampliação de políticas sociais

(principalmente saúde, educação e previdência social) ao campo também perpassa toda a

trajetória de constituição da coalizão da agricultura familiar. Como resultado, tem-se uma ampliação

de escopo do policy core dessa coalizão que passa a rivalizar com a coalizão dominante também no

subsistema das políticas agrícolas23.

Essa dinâmica fica ainda mais destacada pela experiência singular brasileira de possuir dois

Ministérios vinculados aos assuntos agrícolas e agrários – o MAPA ligado ao agronegócio e o MDA

vinculado à agricultura familiar – que se consolida a partir do ano 2000 (DELGADO, 2007). De lá

para cá, assistiu-se a um processo de spill over dessa dualidade para fóruns em que, outrora, somente a

voz da coalizão patronal se fazia ouvir. Um exemplo ilustrativo é o da Câmara de Comércio Exterior

(CAMEX), onde o MDA passou a ter assento somente a partir de 2005. A CAMEX é um

espaço institucional que expressa bem a tendência de descentralização do policy-making da política

comercial externa (Cason; Power, 2009) e, até recentemente, só contava com a participação do

Ministério que representa os interesses do agronegócio.

Dessa forma, a disputa entre as coalizões da agricultura suplantou os subsistemas de

políticas ligados ao setor agrícola stricto sensu (reforma agrária, política agrícola) e passa a figurar em

outras áreas. Em certa medida é possível afirmar que as três razões que podem ocasionar mudanças

na dinâmica do jogo entre coalizões, elencadas por Marques (2013), se fizeram sentir nesse caso

particular: i) mudanças substanciais aconteceram nas alianças governamentais que se sucederam no

23 Essa conjuntura é conformada principalmente desde meados da década de 1990 com o lançamento do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), que foi paulatinamente acrescido de outros instrumentos de política agrícola voltados para esse público. Para uma leitura aprofundada desse processo, ver Santos (2011).


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poder; ii) foram operadas mudanças de relevo nas agências e burocracias que se ocupam do setor; e

por fim iii) o processo de policy learning também se mostrou fundamental nas estratégias de ambas as

partes no marco do “espalhamento” dessa dicotomia para outros fóruns, arenas e agendas que, de

acordo com o argumento aqui desenvolvido, rebate no processo de pluralização de atores

comprometidos com os assuntos da política externa brasileira.

O tema agrícola nas agendas e processos da política comercial externa

A política comercial externa pode ser percebida como um lócus privilegiado do processo de

pluralização de atores envolvidos com a PEB. Embora o Itamaraty permaneça um ator-chave na

condução das negociações comerciais internacionais e se recuse a abrir mão dessa atuação,

sobretudo nos fóruns multilaterais e regionais, sob o argumento de evitar a captura dessa

agenda por interesses comerciais mais particularistas (MILANI; DUARTE, 2015), o fato é que

algumas aberturas se faziam notar já nos anos 1990, na medida em que “foram estabelecidos o

Comitê Empresarial Permanente do MRE, o Fórum Consultivo Econômico e Social do Mercosul, a

Seção Nacional de Consulta sobre a União Europeia e o Grupo Interministerial de Trabalho sobre

Comércio Internacional de Mercadorias e Serviços” (Oliveira; Milani, 2012, p. 369).

Importantes passos nessa mesma direção também foram dados com a criação da Seção

Nacional de Coordenação dos Assuntos Relacionados à Área de Livre Comércio das Américas

(Senalca) e, em menor proporção, com a Seção Nacional de Coordenação dos Assuntos

Relacionados à Associação Inter-Regional Mercosul-União Europeia (Seneuropa), em 1996 e 2001

respectivamente. Sob a tutela do Itamaraty, esses fóruns se mostraram importantes

catalisadores dos variados interesses e preferências que permeiam a sociedade brasileira e, mais

uma vez, o setor agrícola se colocou no centro dos debates. Em ambas negociações, os interesses

em tela da coalizão patronal da agricultura seguiam o corolário de seu deep core values: postura

ofensiva em favor do aprofundamento da liberalização comercial.

Em que pese o fato de que a coalizão da agricultura familiar naquele momento ainda se

encontrava em processo de transição entre o status de público-alvo de políticas sociais para o de

recebedor de políticas de apoio à produção e outros incentivos, não é apropriado advogar pela

existência de um embate entre as duas coalizões de defesa da agricultura àquela época. Com

efeito, foram a criação do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) em 2000 e o seu

fortalecimento a partir do primeiro governo Lula que desencadearam um importante incentivo para

o desenvolvimento dessa coalizão e seu engajamento em assuntos que, até então, estavam fora do


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seu horizonte de atuação (DELGADO, 2007). Conforme mencionado acima, isso foi determinante

para os rumos das negociações da Rodada Doha da OMC e que, guardadas as devidas

particularidades, também pode ser entendido como um dos fatores que concorreram para o

malogro das negociações da ALCA24.

Desde então, os deep core values dessa coalizão têm orientado as reivindicações

desse segmento no bojo das negociações comercias internacionais em prol de uma postura

negociadora do Brasil mais sensível às assimetrias e dificuldades com que se deparam os agricultores

familiares. Em grande medida, essa postura programática mais defensiva foi crescentemente

respaldada pela assunção da agenda da segurança alimentar e nutricional como objetivo político de

grande monta, tanto em nível nacional como em âmbito global. As negociações entre Mercosul

e União Europeia que estiveram estancadas durante anos e foram retomadas recentemente são

ilustrativas em diversos aspectos dessa dinâmica.

Em função do policy learning acumulado ao longo da década de 2000 nos vários fóruns de

negociações comerciais e em outras arenas25, ambas coalizões procuraram se fortalecer e

conquistar apoios no seio do governo e da sociedade civil. À época em que ainda se vislumbrava

tanto a possibilidade de um acordo comercial continental quanto entre os blocos regionais “o

potencial ganho em termos de acesso a mercados em alguns setores industriais nos Estados

Unidos com a Alca e as expectativas de ganho concentrado no setor agrícola com o acordo

Mercosul-UE embasavam o interesse mais ampliado no primeiro relativamente ao segundo”

(OLIVEIRA; MILANI, 2012, p. 381). Contudo, a descontinuidade do processo negociador da Alca

e o prosseguimento das conversações com a UE a partir de 2010 evidenciam que:

“[...] o fortalecimento econômico e organizacional do agronegócio e os mecanismos de intermediação de

interesses entre o setor e os atores burocráticos e diplomáticos contribuíram para que os interesses do setor

integrassem a agenda das negociações de comércio do Brasil. Três fatores foram relevantes para isso: as

reformas pró-mercado dos anos 1990, ao possibilitarem a expansão econômica do setor; o processo de

organização político e técnico do agronegócio, visando influenciar as negociações internacionais do Brasil; e

24 Na Conferência Ministerial de Cancun em 2003, o acirramento da disputa entre as coalizões para impactar nos rumos das negociações fica mais evidente com a inédita presença de ambos ministros da áreas agrícola e das entidades da sociedade civil a eles coligadas. Essa conjuntura foi determinante para o afastamento do Brasil do Grupo de Cairns e para a articulação do G20 (SANTOS, 2011). 25 A própria CAMEX se converteu num espaço desse embate desde a entrada do MDA a partir de 2005, conforme relatam Cason e Power (2009) quando tratam da composição abrangente do conselho do órgão, todavia utilizem a nomenclatura “Agrarian Reform” para designar o MDA quando, na verdade, essa função cabe somente ao Incra que - apesar de ser ligado ao ministério - desempenha apenas uma dentre as várias atribuições sob a incumbência da pasta.


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o processo de intermediação de interesses no interior do Executivo, em que as organizações representativas

ou vinculadas ao agronegócio tiveram assento permanente” (Carvalho, 2010, p. 416).

A propósito, também merecem destaque no bojo do processo de fortalecimento do

coalizão patronal da agricultura: i) a criação do Fórum Permanente de Negociações Agrícolas

Internacionais em 1999, congregando as principais entidades desse segmento sob a coordenação da

Confederação Nacional de Agricultura (CNA); ii) a criação do Instituto de Estudos do Comércio e

Negociações Internacionais (Icone) que logo se converteu no principal think tank do agronegócio e

com interlocução direta com os atores burocráticos; e, por fim, a própria reestruturação do

Ministério da Agricultura onde se estabeleceram a Secretaria de Relações Internacionais do

Agronegócio e a Câmara Temática de Negociações Agrícolas Internacionais (Carvalho, 2010).

Ao mesmo tempo, a coalizão da agricultura familiar também se articula, através do

MDA, no sentido de ir além de uma posição essencialmente defensiva para, com isso, sensibilizar

outras áreas do governo – em especial o Itamaraty – acerca da necessidade de proteção social desse

segmento. A partir dessa orientação, começou a ser esboçada uma agenda positiva da agricultura

familiar frente às negociações comerciais, baseada na reafirmação dos mecanismos de salvaguarda

especial e a possibilidade de autodesignação de produtos especiais, previstos pelas regras

multilaterais de comércio. Não obstante, foi criada em 2004 a Reaf (Reunião Especializada sobre

Agricultura Familiar), numa parceria entre MDA e Itamaraty com o objetivo de consolidar um

espaço público de participação de atores governamentais e da sociedade civil nos trâmites do

Mercosul tendo em vista os interesses e o fortalecimento da agricultura familiar regional no

processo de integração (DELGADO, 2007).

Ademais, ações importantes nesse ínterim se devem aos esforços empreendidos pela Rede

Brasileira pela Integração dos Povos (Rebrip), “coordenadora de interesses e ações comuns de

sindicatos, movimentos sociais e de organizações da sociedade civil no campo das negociações

comerciais internacionais” (Oliveira; Milani, 2012, p. 373). Sobretudo, a criação do Grupo de

Agricultura da Rebrip em 2002, composto basicamente pelas mesmas entidades representativas da

coalizão da agricultura familiar (Cf. Santos, 2011) e outros atores não estatais – ONGs (ActionAid

Brasil, Oxfam Brasil) e diversas redes acadêmicas – contribuiu para uma maior articulação

interinstitucional desde suas primeiras ações:

“Em 22 de maio de 2003, o Grupo de Trabalho em Agricultura da Rebrip, a ActionAid Brasil e a

Oxfam Brasil organizaram, em Brasília, o seminário “Negociações Agrícolas Internacionais, Agricultura

Familiar e Segurança Alimentar”, do qual participaram representantes do Itamaraty e do MDA, além


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de organizações participantes da Rebrip. Esse seminário objetivava deslanchar o diálogo dos membros do

Grupo de Agricultura da Rebrip com os representantes governamentais do Itamaraty e do MDA, tendo

em vista garantir uma maior presença dos interesses da agricultura familiar nas arenas existentes de

negociações internacionais” (Delgado, 2007, p. 179).

Nesse diapasão, os acordos comerciais fechados sob uma lógica estritamente liberal

estariam em desacordo com os interesses da sociedade, já que desencadeiam efeitos nefastos nos

níveis de emprego e renda, ao passo que há uma necessidade premente de se repensar o

desenvolvimento nacional em bases sociais e sustentáveis. No caso específico do acordo Mercosul-

EU, a Rebrip teve uma participação menos enfática do que em relação à Alca, apesar de que passou

paulatinamente a incorporar elementos técnicos para a formatação de propostas concretas em

ambas arenas (Delgado, p.388). Outra frente de atuação contou com a publicação de cartas públicas

assinadas pelos integrantes da Rede e demais correligionários conclamando a sociedade civil e o

Governo Federal para a cessão definitiva dessas conversações em diferentes momentos:

“Ao fim e ao cabo, as negociações entre Mercosul e UE prosseguem com a troca de protocolos de intenções e

cúpulas ministeriais que se intensificaram no final de 2013. Nesse ensejo, a força da coalizão da

agricultura familiar não deve ser superestimada, já que o próprio MDA apresenta uma clara debilidade

institucional frente ao MAPA e outros ministérios, detendo participação reduzida nos recursos

orçamentários da União que se reflete até mesmo na relativa desarticulação entre suas secretarias e

programas. De tal sorte que ainda não é possível instar uma estratégia mais estruturada e abrangente de

desenvolvimento tanto em termos desse subsistema como em âmbito mais geral. Muito embora o

reconhecimento político e a ampliação da área de atuação dessa coalizão tenha se tornado uma fonte

permanente de tensão na lógica do processo negociador e para os negociadores que, de uma forma ou de

outra, têm que dar uma resposta a essa injunção paradoxal” (Delgado, 2007).

A projeção dessa ambivalência no policy-making da PEB e nas negociações comerciais

internacionais em particular é uma condição necessária para o estabelecimento de uma posição

negociadora atinente à pluralidade de interesses e agendas que perfazem uma sociedade

democrática. Sendo assim, a internalização da política externa na agenda doméstica concorre

favoravelmente para estender a formulação da posição brasileira nas arenas internacionais a mais

entidades governamentais e para a implementação doméstica compartilhada dos compromissos

assumidos nesses fóruns (Lima, 2013), à luz de um escrutínio democrático exercido tenazmente pela

sociedade civil:


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“A final de contas, abrindo-se a “caixa” do processo de tomada de decisão e de implementação da política

externa, tornam-se múltiplas as possibilidades de influência e compartilhamento da decisão, as disputas

entre agências burocráticas, a necessidade de informação e transparência junto a um público mais

abrangente, bem como a relevância de se desenharem novos arranjos que logrem dar conta das

demandas sociais e políticas” (Milani; Pinheiro, 2013, p. 19-20).

Considerações finais

Este trabalho buscou compreender a dimensão e as características assumidas pelo

processo de pluralização de atores imiscuídos no policy-making da PEB sob a lente das coalizões de

defesa da agricultura. Para tanto, um apanhado dos principais elementos indicativos desse

processo (sem a presunção de dar conta da totalidade) foi desenvolvido no intuito de mostrar que

esse novo momento é marcado por maior porosidade e politização em relação às diretrizes que

orientam a formulação e a implementação da política externa e, em particular, no que se refere à

política comercial externa: uma arena complexa em que os interessados em âmbito doméstico

exibem postura proativa e tentam, através de diversos meios, exercer influência sobre os rumos das

negociações.

As coalizões de defesa, formadas na órbita de subsistemas específicos de política pública,

expandem seu horizonte de atuação na medida em que se acirra a disputa dentro de seu campo

setorial stricto sensu. A projeção das coalizões de defesa da agricultura na direção da PEB segue o

caminho mais comum nesse sentido: a participação cada vez mais intensa de ministérios e agências

domésticas em questões de política externa. É importante ressaltar, entretanto, a baixa

institucionalidade dos canais de transmissão de interesses que ainda prevalece no policy-making da

política externa. A maioria das iniciativas é puxada por conjunturas específicas que não logram

constituir um arcabouço institucional que assegure um espaço de interlocução para os diferentes

setores sociais assimetricamente dotados de capacidade de influenciar o processo.

Na agricultura, as duas grandes coalizões de defesa que tradicionalmente disputam espaços

políticos se inserem progressivamente nos assuntos da PEB ao longo das últimas décadas à guisa da

maior participação do Ministério da Agricultura e do Ministério do Desenvolvimento Agrário,

sobretudo nas negociações comerciais internacionais. A politização da PEB significa precisamente

intensificar esse debate em torno de ideias, valores e interesses sobre escolhas e posicionamentos

políticos de modo a submeter ao escrutínio democrático os distintos projetos políticos que


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divergem sobre o lugar do Brasil no mundo. Essa premência pode ser consecutida por medidas

como a criação do Conselho Nacional de Política Externa (CONPEB).

Trata-se de uma proposição que enseja a criação de uma esfera pública de discussão

democrática sobre a política externa. Esse amparo instuticional teria função de dar espaço à

pluralidade de visões e impedir a privatização da PEB. As assimetrias entre agronegócio e

agricultura familiar ficariam assim parcialmente mediadas no veio da política exterior do país. Essa

assunção, porém, ainda demanda uma vasta agenda de pesquisa. É preciso examinar com mais

profundidade as interconexões entre essas coalizões da agricultura e a PEB, sobretudo atentando

para os inputs que informam o policy-making na fase pré-decisão e, igualmente, tratando a política

externa enquanto variável dependente de forma mais sistemática.

A discussão sobre uma eventual prevalência de interesses poderosos sobre agendas da

política externa e o papel do Itamaraty no seio desse processo também deve ser tópico de esforço

de pesquisa e reflexão suplementares. O anteparo que o Itamaraty detém no policy-making da PEB é

imprescindível para garantir uma maior equidade no trato das diferentes demandas. No sentido de

alicerçar a legitimidade da instituição no exercício da democracia, o estabelecimento de espaços

permanentes e plurais de diálogo e concertação de interesses aparece como medida alvissareira.

Em que pese a disputa entre as coalizões de defesa da agricultura, é necessário reconhecer

que ambas trazem ganhos para a sociedade como um todo. Contudo, há que pensar se o superávit

na balança comercial do país garantido pela coalizão do agronegócio têm o mesmo peso que a

consolidação da segurança alimentar e nutricional provida majoritariamente pela coalizão da

agricultura familiar. Mais do que isso, é preciso pensar nos deep core values de cada coalizão enquanto

portadores (ou não) de um projeto político adequado ao país e para o lugar cada vez mais

importante que ele ocupa no Sistema Internacional.


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