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O planejamento de grandes projetos de investimento :

a experiência brasileira

Ricardo Bielschowsky

Curso SPI/ ILPES/CEPAL

Brasilia, Maio de 2006

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Organização da Exposição

• Introdução : Dez causas para o baixo investimento atual no Brasil;

• Primeira parte : histórico, e contexto atual

– Breve histórico do planejamento governamental dos investimentos no Brasil;

– O PPA 2004-2007, a estratégia de consumo de massa e o problema do investimento

• Segunda parte : Políticas de apoio governamental à realização de grandes projetos de investimento (ênfase em setores geradores de divisas)

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Dez causas para o baixo investimento no Brasil

1. Relativamente a 1950-1980 propensão a investir foi enfraquecida nos setores de bens transáveis por liberalização comercial: as taxas de rentabilidade tornaram-se muito menores e os riscos e as incertezas muito maiores;

2. Com a privatização, o investimento privado de empresas que antes eram estatais passou a ser ditado por regras de rentabilidade e riscos bem mais severas do que no passado (1950-1980)

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Dez causas para o baixo investimento no Brasil

3. Baixo crescimento recente, alguma capacidade ociosa;

4. Últimos 25 anos contaminam negativamente decisão de investir hoje;

5. Ceticismo empresarial quanto a sustentação do crescimento ( cautela macro do governo, valorização cambial, etc);

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Dez causas para o baixo investimento no Brasil

6. O acesso a recursos de longo prazo para investir em capital fixo é limitado e envolve altos custos financeiros ; custo de oportunidade é alto (rentabilidade e liquidez no mercado financeiro);

7. As taxas de juros para capital de giro são absurdamente elevadas (expandir requer mais capital de giro);

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Dez causas para o baixo investimento no Brasil

8. O investimento público e privado em infra-estrutura está muito baixo, devido à cautela fiscal do governo, e às dificuldades em atrair capital privado e em operacionalizar parcerias público-privadas;

9. O fato de que o investimento em infra-estrutura tem sido muito baixo reduz o investimento privado em geral, porque não se criam externalidades incentivadoras do investimento privado e outros estímulos cruzados;

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Décima causa (tema da segunda parte da exposição)

• Há pouca articulação entre governo e agentes investidores, e isto é responsável pela perda de importantes oportunidades de ampliação dos investimentos em uma serie de setores, além de perda de eficiencia nos investimentos

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Primeira parte

• Breve histórico do planejamento governamental dos investimentos no Brasil

• O PPA 2004-2007 e o modelo de consumo de massa

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A era desenvolvimentista : primeira fase (1930-1964)

• Primeiros passos (1930-1950) - Diagnosticos ( Missao Cooke, relatorio Abbink), Plano Salte

• A questão do reaparelhamento econômico, e as criações institucionais de Vargas (1950-1964)

• O Plano de Metas : 1956-1961

• Plano Trienal : ênfase na estabilidade e nas reformas de base

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A era desenvolvimentista : segunda fase (1964-1980)

• PAEG (1964): gradualismo, profissão de “fé” no planejamento, introdução às reformas;

• Decenal (1966): perspectiva de médio/longo prazos, expansão por S.I e promoção de X, ênfase nos investimentos governamentais, menção a seus “linkages” (efeitos de encadeamento)

• PED (1967): Aceleração do crescimento por blocos de investimentos em setores prioritários, proteção ao capital nacional e auto-suficiência em termos de poupança

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A era desenvolvimentista : segunda fase (1964-1980)

• Metas e Bases (1970): agenda de investimentos em infra-estrutura, setores industriais prioritários e agricultura, novo destaque para desenvolvimento de C&T

• PND I (1972): plano de aceleração do crescimento, “modelo econômico de mercado” : aquele em que destaca-se “a influencia crescente do Governo na gestão do sistema econômico, com expansão de seus investimentos e da capacidade de regulamentar”

• PND II (1974): novidades são ousadia na continuidade do crescimento acelerado (em meio à crise externa), e deslocamento de investimentos de transportes a energia (e bens intermediários)

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Planejamento setorial da expansão da infra-estrutura e mineração (estatais e governo, extra-planos de governo)

• Hierarquia tentativa, em termos de preservação de capacidade de planejamento depois da era desenvolvimetista

1. Petróleo;

2. Energia elétrica;

3. Mineração;

4. Telecomunicações;

5. Transportes

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A era da instabilidade macroeconômica inibidora : 1980-2006

• Anos 1980 :

– Timidez do PND III (1980, proposta de sobrevivencia à crise),

– 1983-1988 : Tentativas de recuperação do planejamento de investimentos : CPPG (Consolidação Plurianual de Programas de governo, 1983-1986), PND I da Nova Republica e Programa de Ação Governamental;

– Constituinte de 1988 e em seguida tres leis : De Diretrizes Orçamentárias, do Orçamento Anual e do Plano Plurianual.

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A era da instabilidade macroeconômica inibidora : 1980-2006

• Anos 1990 :Os planos plurianuais

– 1992-1995 : Cumprimento de obrigação formal

– 1996-1999 : Brasil em Ação (e posterior carteira de 41 projetos prioritários)

– 2000-2003 : O Avança Brasil e os eixos de integração

– 2004-2007 : O modelo de consumo de massa

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O PPA 2004-2007 e o modelo de consumo de massa

Os candidatos a paradigma novo-desenvolvimentista;

• Eixos de integração• Politica industrial e tecnológica, sociedade da informação, etc• Consumo de massa

Antecedentes conceituais do projeto (Furtado, Conceição-Serra, trabalhos empíricos, Castro, PT, campanha de 2002)

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Aumentode

Produtividade

Ampliaçãodo Consumo

Popular

Investimentos Produtivos

Aumento de Rendimentos das Famílias

Trabalhadoras

O Círculo Virtuoso na Lógica O Círculo Virtuoso na Lógica do Consumo de Massado Consumo de Massa

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Aumentode

Produtividade

Ampliaçãodo Consumo

Popular

Investimentos Produtivos

Aumento de Rendimentos das Famílias

Trabalhadoras

Investimentos Produtivos e o Círculo Investimentos Produtivos e o Círculo Virtuoso no Consumo de MassaVirtuoso no Consumo de Massa

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Segunda parte

A questão da articulação de grandes programas e projetos de investimento (ênfase em setores

geradores de divisas)

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Pesquisa CEPAL/IPEA, coordenada por Cézar Maoel de Medeiros

Objetivos : Oferecer subsídios ao governo para ações junto a grandes grupos visando expandir e acelerar investimentos capazes de aumentar o volume e o valor adicionado da produção em bens transáveis.

Abrangência: entrevistas com altos dirigentes de 20 grupos, que reúnem 53 empresas, distribuídas em 16 setores.

Composição do relatório de pesquisa

• Primeira parte : Coordenação de investimentos por setores

• Segunda parte : Inovações institucionais (não tratada nesta aula)

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SUBSÍDIOS À COORDENAÇAO DE INVESTIMENTOS, POR SETORES

MineraçãoReflorestamentoSiderurgiaPetróleoPetroquímicaConstrução NavalIndustria AeroespacialExportação de serviços de engenhariaOutros setores

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MINERAÇÃO – FERROSOS E NÃO-FERROSOS

Coordenação para ampliação do acesso à riqueza mineral no Brasil para fins econômicos (inexistencia de mapeamento geológico, problemas com licenças ambientais, legislaçao inadequada)

• Formação de uma empresa de venture- capital associada a empresas de mineração;

• Mapeamento e articulação de investimentos público-privados em energia e logística;

• Fomento à indústria de construção naval.

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Reflorestamento

Extensionismo agrícola em pequenas propriedades nas áreas produtoras de madeira tradicionais e vizinhas no Sul e Sudeste ( para aumento de produtividade e adição de valor na cadeia produtiva)

Inclusão de áreas de plantio em pequenas propriedades e na região Sul-sudeste, com extensionismo;

Atração de grandes investimentos florestais em áreas de fronteira (planejamento territorial);

Estímulos ao uso intensivo de carvão vegetal na siderurgia e em outros setores em que o Brasil pode aumentar suas vantagens competitivas;

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Siderurgia

Articular BNDES, CVRD e Previ e demais fundos de pensão para garantir que os projetos de investimento em aços planos permitam futuros avanços para além da etapa de semi-acabados;

Criar um Fundo de Investimento para alocar capital de risco em projetos e empresas siderúrgicas;

Coordenar os agentes do setor para a eventual criação de um grande grupo nacional;

Coordenar a posição de acionistas brasileiros nas negociações da nova holding que deverá ser criada pela Arcelor, com vistas a afirmar uma estratégia para a siderurgia brasileira que maximize a adição de valor e a melhoria da inserção internacional do Brasil, em aços planos comuns e especiais;

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Petróleo

Coordenar o Programa Pronimp, da Petrobrás, com o eventual interesse da CVRD e de outros parceiros por compra de embarcações, de modo a aumentar a atratividade ao país a uma ou mais grandes empresas mundiais de construção naval;

Criar uma trading, por meio de parceria entre a Petrobrás e outros agentes;

Criar venture-capital para aproveitar pesquisas do CEMPES;

Tornar a Petrobrás um agente impulsionador da petroquímica;

(Novidade fundamental, pos- relatorio: Novo programa do alcool)

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Petroquìmica

Levar a Petrobrás a assumir um protagonismo que o próprio setor privado espera dela, devido a seu porte financeiro, seu acesso à nafta, e seu acesso aos mercados externos;

Enfatizar a utilização do petróleo da Bacia de Campos para fins petroquímicos;

Potencializar a capacidade de P&D em petroquímica da Petrobrás e dos dois principais grupos privados atuantes no setor;

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Construção Naval

Ampliar a coordenação da demanda potencial por embarcações, incorporando à demanda Petrobrás aquela oriunda de outros agentes, como a CVRD e a marinha;

Atrair ao país grandes estaleiros estrangeiros, com base nessa demanda, inclusive em forma de parcerias com estaleiros nacionais;

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Industria aeroespacial

Transformar em questão nacional o problema do financiamento à exportação de aeronaves da Embraer, complementando o trabalho do BNDES por meio de maiores aportes do tesouro aos fundos de equalização e de garantia;

Abrir linha de crédito de longo prazo para o investimento em P&D&E para projetos de novas famílias de aviões

Ampliar o direcionamento da demanda da FAB á EMBRAER;

Fortalecer o programa de expansão da indústria aeroespacial brasileira (PEIAB), com critérios que permitam conjugar substituição de importações com os rigores técnicos e econômicos da seleção de insumos para aviões;

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Exportação de serviços de engenharia:

Adotar o project finance nos critérios de garantia do BNDES;

Flexibilizar as exigências pelo BNDES de coeficientes de exportação de bens associados às financiadas;

Elevar alçadas do Banco do Brasil para compatibilizar prazos das cartas de intenção;

Conceder financiamento PROEX para empresas de grande porte nos casos em que o importador seja o setor público;

Criar uma trading, em associação com outros parceiros como a Petrobrás e a CVRD;

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Outros setores

Logística : • planejar novas rodovias de acordo com requisitos de transporte

de carga,• coordenar interesses do setor privado em participar de PPPs,• chamar a atenção dos Fundos de Pensão para as potencialidades

das Plataformas Logísticas Integradas (portos secos e atividades conexas);

• extrair do planejamento em ferrovias as indicações para os requisitos de ampliação da oferta de vagões, locomotivas e contêineres;

Automóveis, máquinas seriadas, telefonia, alimentos, texteis, fertilizantes : resultados da pesuisa foram menos precisos ou menos relevantes.

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INOVAÇOES INSTITUCIONAIS

Criação da BRPAR – Empresa Nacional de Ativos

Flexibilizaçao seletiva de depósitos compulsórios

Linhas de crédito com garantias reais e seguros especiais

Criação de fundos de investimento de longo prazo

Revisão de incentivos tributários a lançamento de títulos

Criaçao de empresas de venture capital

Criaçao de trading

Apoio à Plataformas Logísticas Integradas

 

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O PPA e o planejamento dos grandes investimentos

1) Elaboração :

Fragilidade do planejamento em logística

Falta de conhecimento governamental sobre expansão a médio/longo prazo de setores intensivos em capital (agenciados por grandes grupos e/ou empresas)

Falta de articulação intra-governo federal entre MPOG, outros ministérios e empresas estatais

2) Execução

Inexistência de instrumentos no PPA de geração de articulações entre agentes, de instrumentos de geração de atratividade a investimentos, etc

3) Avaliação e monitoramento:

Falta de estímulos aos gerentes do PPA para apontar falhas de coordenação e insuficiências de instrumentos de intervenção, inexistencia de coordenação desse tipo de trabalho