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Sergio

Olavo Br'

Marcus André Melo

Fernando Límongí

Fábio Wanderley Reis

Paulo Roberto de Almeida

“O Que Ler na Ciência Social Brasileira (1970-1995) reúne análi­ses reflexivas inéditas a respeito da produção intelectual substantiva num conjunto dc áreas temáticas relevantes, redigidas por cientistas sociais qualificados, eles mesmos especialistas reconhecidos por sua contribuição original e inovadora no conhecimento desses objetos de estudo. A equipe convidada de autores se caracteriza pela diversi­dade de orientações teóricas, pela variedade de concepções e modelos a respeito do que seja o trabalho intelectual nas diferentes disciplinas da ciência social, mesclando homens e mulheres, pesquisadores jovens e tarimbados, no intuito de suscitar a prática responsável de uma voz autoral criativa. Os textos aqui impressos exprimem o confronto de perspectivas teóricas e meto­dológicas pulsantes de vida na comunidade de cientistas sociais e, ao mesmo tempo, constituem indi­cadores eloquentes de experiências radicalmente distintas de vida e trabalho na história recente das ciências sociais no país. Quer sob a forma de balanços, quer no feitio de resenhas bibliográficas, quer nos moldes dc ensaios, os trabalhos coligidos oferecem um painel com­preensivo dos autores e correntes- chaves da produção intelectual con­temporânea no campo das ciências sociais brasileiras.”

0 Q UE LER NA C IÊN C IA SO C IA L BR A S ILE IR A

( 1970- 1995)

C i ê n c i a P o l It i c a ( v o l u m e III)

EDITORA SUMARÉ

Rua Desembargador Guimarães, 21 Telefone: (011) 263-3259 Fax: (011) 263-1605CEP 05002-050 - Água Branca - São Paulo

Copyright © 1999 - Anpocs

Coordenação Editorial

Capa

Composição

Revisão

Cristina Fino

Germana Monte Mor

Andcrson Nobara

Alice Kyoko Miyashiro

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

O Que ler na ciência social brasileira(1970-1995) / Sergio Miceli (org.). - São Pau­

lo : Editora Sumaré : ANPOCS ; Brasília, 1)1': CAPES, 1999.

Vários autores.Conteúdo: V. 1. Antropologia-v. 2. Sociologia - v. 3. Ciência política.Bibliografia.ISBN: 85-85408-30-8

1. Ciências sociais - Brasil - Bibliografia 1. Miceli, Sergio.

99-4134 CDD-300.981

índices para catálogo sistemático:1. Brasil: Ciências sociais: Bibliografia 300.981

0 Q U E LER N A C I Ê N C I A S O C I A L B R A S I L E I R A( 1970- 1995)

C i ê n c i a P o l í t ic a (v o l u m e III)

S E R G IO M l C E L I (O R G . )

S u m á r i o

A priískntaçAo

9

1. O i.avo B rasil di; L ima J r .Partidos, eleições e Poder Legislativo

13

2. M a rc u s A n d r é M u lo Estado, governo e políticas públicas

5 9

3. F urnanido L imongi

Institucionalização política 101

4. F áb io W a n d c r lk y R r is Institucionalização política (comentário crítico)

157

5. P a u lo R o b e r to oh A lm e id a Relações internacionais

191

A p r e s e n t a ç ã o

Os três volumes da série O One L er na Ciência Soda/ Brasi­leira (1970-1995) resultaram dc uma iniciativa da Associação N acional dc Pós-G raduação e Pesquisa em Ciências Sociais (Anpocs) que se viabilizou por meio do patrocínio da Coorde­nação de Aperfeiçoamento do Pessoal de Nível Superior (Ca­pes). Tendo-se iniciado na gestão de Elisa Reis e concluindo-se na gestão subseqüente de Olavo Brasil de Lima Jr. na presidên­cia da Anpocs, tratava-se de um projeto inovador no campo de avaliação das ciências sociais. Em lugar de buscar critérios de interpretação de indicadores institucionais de desempenho (tempo de titulação, volume da produção acadêmica, grade curricular etc.), pretendia-se encomendar análises reflexivas a respeito da produção intelectual substantiva num conjunto de áreas temáticas relevantes, a serem desenvolvidas por uma equipe dc cientistas sociais qualificados, eles mesmos especialistas reconhecidos por sua contribuição original e inovadora ao conhecimento desses objetos de estudos. A preocupação em garantir uma participa­ção equilibrada por gênero e por idade constituiu critério com­

10 A p r e s e n t a ç ã o

plementar na seleção dos componentes do grupo. Pretendia-se estimular o acesso de jovens pesquisadores ao exercício pleno de uma voz autoral responsável e criativa, incentivar o confron­to de perspectivas teóricas e metodológicas e, sobretudo, colher depoimentos contrastantes de experiências radicalmente distin­tas de vida e trabalho na história recente das ciências sociais no país.

Os cientistas sociais convidados a participar do projeto ti­veram ampla liberdade para definir os recortes que lhes parece­ram adequados e capazes de dar conta da substância intelectual das áreas temáticas sob sua chancela. Alguns preferiram realizar balanços exaustivos da produção na área, numa linha de trata­mento idêntica àquelas resenhas bibliográficas compreensivas a que já nos acostumamos no Boletim Informativo e Bibliográfico (BIB); outros optaram pelo aprofundamento de questionamentos estra­tégicos, buscando firmar um diálogo centrado em certas corren­tes e autores; houve ainda aqueles que focalizaram os trabalhos representativos dos principais modelos de interpretação numa dada área de estudos, ou então os poucos que buscaram apreen­der a agenda de tópicos relevantes a partir de espaços institucio­nais estratégicos para um mergulho na agenda de trabalho de um campo de estudos cm particular.

Uma primeira versão dos trabalhos em andamento foi d is­cutida por ocasião do seminário “As Ciências Sociais no Brasil: tendências e perspectivas (1970-1995)”, realizado na cidade de São Pedro (SP), em novembro de 1998. Após a exposição a cargo do autor, o trabalho foi comentado por um colega da área, fican­do a critério de cada debatedor a decisão de firmar suas opiniões num comentário escrito que seria então incorporado à edição dos textos em livro. A maioria dos trabalhos passou por uma extensa revisão após os calorosos debates havidos na reunião, podendo- se afirmar que nenhum deles permaneceu impermeável às críti­cas e reservas então formuladas. Os textos foram distribuídos em

A p r e s e n t a ç ã o 1 1

três volumes de perfil disciplinar, no intuito de facilitar a leitura e o manuseio das referências crítico-bibliográficas.

Nesta oportunidade, quero registrar meus agradecimentos aos dirigentes da Anpocs - em especial, Elisa Reis, Olavo Brasil de Lima Jr., Sergio Adorno e Argelina Figueiredo — pelo empe­nho e interesse com que participaram das diversas etapas do projeto, desde o momento de identificação dos autores e debate- dores, passando por sua contribuição ao longo do seminário, até a fase de acabamento do trabalho editorial. Logo após ter sido eleita presidente, Elisa convidou-me para integrar o comitê aca­dêmico junto com Olavo e Eduardo, formulando em seguida o convite para coordenar o projeto. Fico-lhe reconhecido pela pro­va de confiança e amizade. Olavo presidiu as reuniões do semi­nário, em cuja sessão de encerramento proferiu sua última fala pública, meses antes de falecer, no exercício do primeiro ano de mandato como presidente da Anpocs. Quero dedicar esta série de livros à sua memória, num gesto de saudade e homenagem ao mérito das suas atividades institucionais e intelectuais à frente da Anpocs, até hoje o único secretário-executivo que também ocu­pou o cargo de presidente. O projeto não teria prosperado sem o aval financeiro c institucional da Capes, na pessoa de seu diretor, o professor e colega Abílio Baeta Neves, o qual soube discernir de imediato a contribuição que este projeto estava em condições de oferecer aos programas vigentes de avaliação do sistema de pós-graduação no país.

Sergio Mice li (org.)

P a r t i d o s , e l e i ç õ e s e P o d e r L e g i s l a t iv o

Olavo B/m/'/ de L Jm a Jr.

1. Q u e s t õ e s p r e l i m i n a r e s

1.1. Fontes e critériosO tema que me foi inicialmente proposto era “Partidos,

Eleições e o Poder Legislativo”. Tratei dc desdobrá-lo em subtemas, mencionados no título atual, com o objetivo de detalhar melhor a temática e de tentar, também, fazer jus à diversidade do material publicado. Ademais, procedi a um ajuste classificatório que me permitisse comparações longitudinais um pouco mais longas, dada a existência de duas resenhas já publicadas sobre o assunto no Boletim Informativo e Bibliográfico (B1B). Finalmente, cabe ressalvar que a classificação adotada é de natureza razoavelmente subjeti­va, ainda que eu tenha tratado de me balizar não só pela produ­ção brasileira, mas também pela forma como o conhecimento tem sido organizado e tratado na literatura comparada, sobretu­do na européia.

Uma segunda observação tem que ver com a bibliografia brasileira que se constituiu na base para a minha reflexão sobre o

1 4 O r.A v o B r a s i l d f . L im a J r .

estado da arte. Usei, de início, as duas bibliografias publicadas no BIB, às quais estarei me referindo mais adiante. Em seguida, tratei de atualizar a produção a partir de 1992, uma vez que o último número da resenha incluiu publicações até 1991. Como fonte para artigos, recorri ao Datalndice, banco bibliográfico pro­duzido pelo luperj que inclui os principais periódicos brasileiros, e à pesquisa direta em uns poucos periódicos não cobertos pelo banco, mas que são fundamentais para a área sob análise, sendo um deles recente (1997).

No que se refere a dissertações de mestrado e teses de doutorado, solicitei diretamente aos cursos de mestrado e douto­rado em Ciência Política que me encaminhassem a relação dos trabalhos defendidos e aprovados a partir de 1992, que, então, foram selecionados para inclusão com base nas palavras-chaves dos títulos dos trabalhos. A esmagadora maioria dos programas de pós-graduação respondeu positivamente. Quanto a livros, a alternativa disponível consistiu em identificá-los com base cm bibliografias recentes de cursos de pós-graduação e em pesquisa na bibliografia e notas de rodapé dos próprios livros, à medida que eu os examinava. Infelizmente, não foi possível pesquisar em livros gerais de ciência política, isto é, livros em que não havia no título referência expressa às palavras-chaves utilizadas, a existên­cia de capítulos específicos sobre as questões aqui tratadas.

Creio que a atualização do BIB da produção, de 1992 a 1998, e sua fusão com as duas bibliografias anteriores me ofere­cem uma base bastante abrangente, embora não exaustiva, da produção brasileira, aqui, entendida como sendo feita p o r brasileiros e pub li­cada no país. Pareceu-me ser este o espírito do projeto geral de avaliação das ciências sociais. A fusão das bibliografias anterio­res levou a perda de informação, pois os critérios de organização dos textos não coincidiam; no primeiro caso, os textos foram arrolados por assunto e, no segundo, por tipo de publicação. A segunda bibliografia trazia teses e dissertações acompanhadas de

P a r t i d o s , e l e iç õ e s e P o d e r L e g i s l a t i v o 15

resumos, tal como os artigos, enquanto a primeira listava apenas as teses e as dissertações, muito poucas aliás, que foram publica­das como livros. De toda forma, optei pela fusão e atualização com vistas a poder dispor de uma bibliografia que abrangesse os últimos 40 anos, grosso modo, e que me permitisse visualizar com mais clareza a evolução do material publicado. Infelizmente, a bibliografia gerada é muito grande e não há condições de publicá- la neste volume.

Finalmente, há que se registrar, e as razões ficarão claras ao longo do texto, que adotei para o período mais recente uma definição bastante restritiva para a produção de ciência política na área, bascando-me conceituai mente na literatura comparada internacional, acrescida, como já mencionei, de um certo grau de subjetivismo na construção do objeto sob análise, em relação ao qual não posso manter total distanciamento. A implicação imedi­ata da utilização desse critério é que ficaram de fora da minha reflexão textos que se situariam na fronteira entre partidos c eleições c outras dimensões do sistema político que, imagino, hão de estar cobertos em outras avaliações. Além do mais, cuidei, quando possível, de introduzir apenas textos de cientistas políti­cos, exceto quando produzidos por juristas, e uns poucos econo­mistas, dentro de uma perspectiva nitidamente política. É certo que cometi erros; poucos, espero.

1.2. Resenhas bibliográficas sobre o tema

A de lim itação do tem a a que se refere a p resente b ib liografia não é tarefa das m ais fáceis. D esde logo, e ao contrário do que acontece em outras áreas de investigação em ciências sociais, não é aqui m uita clara a conven iência de exclu ir estudos de cunho norm ativo ou juríd ico . Inclu í-los sistem aticam en te , por outro lado, tornaria inexeqüível a nossa tarefa. Deve- se tam bém lem brar, e isto é p articu larm en te válido no tocante à análise de dados e le ito rais, que as d iferenças de qualidade são aqui consideráveis. Tratando-se de um cam po de estudos com pouca trad ição no B rasil, não

16 O l a v o B r a s i l d e L im a J r .

d ispom os a inda de análises exaustivas e m etodo log icam ente padronizadas dos dados ex isten tes. Pareceu-nos portan to m ais conveniente proceder a um a listagem tan to quanto possível com pleta. M esm o assim , persistem m uitas lacunas, que serão ind icadas no texto, e persiste tam bém a exclusão quase total de trabalhos de natureza jo rnalística , e de m em órias e d epo i­m entos feitos por atores po líticos (Lam ounier & K inzo, 1978, p. 11).

Esse é o parágrafo dc abertura do primeiro trabalho publi­cado no BIB sobre partidos e eleições no Brasil. Até que ponto o texto é atual, no sentido de aplicar-se à produção mais recente? Lidarei com essa questão de duas maneiras: em primeiro lugar, pretendo me basear no segundo trabalho publicado no próprio BIB (Lima Junior e t a l , 1992) sobre a mesma temática para colo­car a questão de forma mais geral; a seguir, ao longo de todo este texto, tratarei de avaliar a produção mais recente, isto c, a partir de 1992, utilizando-me dos critérios anteriormente formulados nas duas resenhas citadas e em critérios novos, que o desenvolvi­mento recente da disciplina nos impõe.

O BIB de 1992 incluiu a produção de 1978 a 1991; a minha avaliação não diferiu muito, sol) certos aspectos, dos juízos emi­tidos por Lamounier e Kinzo, sobretudo no que se referia a alguns dos temas então tratados:

Pois bem , se tom arm os a utilização do m ateria l em pírico com o ind i­cador do estado das artes, hoje, 14 anos depo is que as ressalvas acim a referidas foram feitas, o panoram a não parece ser rad icalm ente d iverso , sobretudo se considerarm os os avanços m etodo lóg icos no cam po do siste ­m a p artidário e do com portam ento eleitoral.

F reqüentem ente, são os estudos de cunho em inen tem ente ensaístico, e até m esm o puram ente opinativos; freqüentes são os estudos que se u tili­zam apenas de m aterial partidário e referências legais. De fato, apenas em torno de 21% dos textos se apóiam em m aterial quantitativo (pesquisas de op in ião , resu ltados e le ito rais o fic ia is e outros dados agregados), enquanto cerca de 45% usam m aterial qualitativo e quantitativo, sim ultaneam ente. R essa lte-se a baixa inc idência dc estudos baseados exclusivam ente em pes­

P a r t i d o s , e l e i ç õ e s e P o d e r L e g i s l a t i v o 1 7

qu isas de op in ião púb lica (8) ou nos p róprios resu ltados ofic ia is das ele i­ções (15).

F inalm ente, observe-se que em todo o período (1978-1982) foram pub licados, por ano, em m édia, 15 trabalhos, exceto nos dois últim os anos; neste caso , os va lo res estão subestim ados, po is a pesqu isa encerro u-se ainda no prim eiro sem estre de 1992. Só ocasionalm ente , textos publicados neste prim eiro sem estre foram inclu ídos (L im a Jun io r e t a l., 1992, pp. 4-5).

Em debate recentemente publicado sobre o estado das artes na antropologia, na ciência política e na sociologia no país (Reis et a í , 1997), Fábio Wanderley Reis aponta, corretamente, para o fato de cjiie teríamos tido, na ciência política, uma involução, ao contrário das expectativas positivas iniciais quando da implanta­ção tios primeiros cursos dc pós-graduação na área. Lamenta, mesmo, que “ [...jessa perspectiva ‘científica’ não chegou a ama­durecer efetivamente e a constituir-se em ortodoxia real no Bra­sil” (Reis, 1997, p. 11). É verdade, mas a afirmativa já perdeu muito de sua capacidade generalizadora; a produção é hoje muita diversificada do ponto de vista da ciência política canônica. É preciso reconhecer dois aspectos importantes: nos últimos anos, a “adesão” ao canônico tem sido crescente, e isso tem se revela­do na produção. Em segundo lugar, creio que a simples inspeção visual da documentação sobre os grandes seminários internacio­nais e das associações nacionais de ciência política revelam, igual­mente, extrema variação qualitativa da produção, mesmo quando esta, supostamente, adere-se àquilo que é visto como canônico.

O próprio autor, no entanto, reconhece que a introdução de certas temáticas, sobretudo no que se refere às instituições, reve­la-se como avanço no desenvolvimento da disciplina, embora, de novo, o teor qualitativo ou seu caráter mais ou menos analítico, seja variável. Há um aspecto sobre o qual Reis insiste, e nisso ele não é voz solitária: o de que a formação teórico-metodológica ainda deixa a desejar; mais que isso, aponta o autor para a neces­sidade de se manter a formação no exterior como instrumento

1 8 O l a v o B r a s i l d e L im a J r .

essencial para o desenvolvimento da disciplina, valorizando o modelo analítico e sistemático do trabalho científico. Concorda­mos inteiramente com isso e, no geral, acredito que se tenha verificado uma razoável redução dos estudos eminentemente des­critivos no âmbito da temática que estamos examinando, com ganhos analíticos visíveis. Temo, no entanto, pela formação do cientista político, dimensão a que retornarei no final deste texto.

Restam alguns comentários adicionais, apenas para situar a produção da área em uma perspectiva temporal alongada. Em primeiro lugar, trabalhos eminentemente ensaísticos e jornalísticos produzidos por cientistas políticos ou em instituições de ciência política ocupam hoje posição bem menos privilegiada no total da produção acadêmica do que no passado antes referido. Persiste, creio, um ensaísmo de cunho semifilosófico ou de história das idéias, baseado em fontes secundárias.

Em segundo lugar, em algumas áreas, o avanço teórico e metodológico, como veremos, foi notável, embora a qualidade dos textos continue a ser variável, o que, dependendo da área, não é muito diferente daquilo que se publica no restante do mundo. Acrescente-se que o uso sistemático de material quanti­tativo na análise de partidos, de eleições, do Poder Legislativo e do comportamento eleitoral cresceu significativamente, até em função de uma maior e melhor disponibilidade de dados necessá­rios para análises mais sofisticadas e de uma diversidade de fon­tes secundárias hoje à disposição do pesquisador.

Finalmente, menciono a existência de reflexões essencial­mente jurídicas da legislação eleitoral de melhor qualidade e que subsidiam muito o trabalho dos cientistas políticos envolvidos com as conseqüências políticas da lei eleitoral.

Essas observações preliminares servem, a meu juízo, para, desde logo, sinalizar que os estudos sobre partidos, eleições, com­portamento eleitoral e o Poder Legislativo passaram por conside­rável avanço nos últimos anos. Difícil seria estabelecer uma data

P a r t i d o s , e l e i ç õ e s e P o d e r L e g i s l a t i v o 19

precisa que marcasse o ponto de inflexão, pois essa data varia de área para área do conhecimento sob análise. Eu diria, no entanto, que o início dos anos 80 serviriam como referencial cronológico básico, assinalando mudanças substanciais na produção. Há, as­sim, avanços importantes; mas há perdas também. Uns e outros, no entanto, devem ser ponderados no interior das várias áreas tem áticas que lidam com partidos, eleições e com o Poder Legislativo, como espero ser capaz de sinalizar.

A partir tio final dos anos 80, n constituição de uma massa crítica bem formada, sobretudo no exterior, permitiu um consi­derável avanço na produção, com destaque para (a) a análise do sistema eleitoral e suas conseqüências políticas para o sistema partidário e político em geral; (b) a análise do formato e evolução dos sistemas partidários no país; (c) a ainda pequena, mas de ótima qualidade, análise do comportamento político e eleitoral, e (d) o estudo em novas bases, promissoras e avançadas, do Poder Legislativo e suas relações com o Poder Executivo. Este último aspecto é, certamente, de desenvolvimento bem recente.

Os temas antes relacionados, com eventuais desdobramen­tos que se mostrarem necessários, dão perfeitamente conta do sistema de representação política, em toda a sua complexidade; já os estudos sobre o Poder Legislativo, não só dão conta das rela­ções entre os poderes da República, como também avançam no sentido de explicar o funcionamento interno da Câmara dos De­putados. Creio que toda essa produção, reconhecendo-se even­tuais diferenças de natureza qualitativa, é, no conjunto, de boa qualidade, do ponto de vista conceituai e metodológico.

1.3. Antecedentes e condicionantes: dos anos 50 aoinício dos anos 80Os antecedentes imediatos da ciência política no Brasil são

estudos feitos por juristas sobre o sistema de representação polí­tica, centrados, sobretudo, na natureza da legislação eleitoral e na

2 0 O l a v o B r a s il d e L im a J r .

reflexão sobre eleições específicas. Tais trabalhos eram veicula­dos em duas revistas que, apesar dos nomes, eram essencialmen­te jurídicas, a Revista Brasileira de Estudos Políticos, das mais antigas no país, editada por Orlando de Carvalho, na Faculdade de Di­reito da UFMG; e a Revista d c Ciência Política, editada por Themís- tocles Cavalcanti, na Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro. Ambas, com razoável periodicidade, trouxeram artigos sobre as eleições e sobre temas institucionais durante os anos 50 e início dos anos 60, período em que os juristas praticamente exerceram o monopólio dessa produção e, as revistas, o monopólio de sua publicação

A radicalização do golpe militar de 1964 naturalmente reti­rou da agenda acadêmica a reflexão e a análise da institucionalida- de política do ponto de vista da teoria democrática e, no âmbito da ciência política, que então se institucionalizava no país, gerou uma pauta de pesquisas e publicações que nada tinha que ver com as instituições políticas democráticas, deslocando a análise para outros temas, tais como a burocracia, o próprio Estado e o regi­me, na medida do possível, e para o estudo de políticas públicas.

A distensão política do início dos anos 70 e os movimentos sociais democratizantes, associados à percepção de que o sistema bipartidário, apesar de sua origem autoritária, poderia conduzir à democratização, recolocaram em pauta o interesse pelo “sistema de representação política” . Os resultados da eleição de 1974 vie­ram mobilizar a comunidade acadêmica e, desde então, a pesqui­sa e a publicação sobre instituições políticas democráticas se ins­titucionalizaram e, creio, passaram a constituir parte substancial da produção acadêmica da ciência política.

Além de o contexto político mais geral ter-se constituído em importante estímulo para a produção científica, também a institucionalização dos primeiros cursos de pós-graduação (UFMG e Iuperj) e a modernização do curso já existente (USP), no qual a ciência política passou a ter mais “autonomia”, no final dos anos

P a r t i d o s , e l e i ç õ e s e P o d e r L e g i s l a t i v o 2 1

70 e início dos anos 80, criaram, nessa época, um locus privilegia­do para a análise científica nas universidades mas, sobretudo, à época, ainda em centros isolados de pesquisa (Cebrap, Idesp e Cedec, além do próprio luperj).

No final dos anos 70, a criação da Anpocs estimulou o intercâmbio e a cooperação entre centros, cursos e pesquisadores brasileiros de maneira geral como se sabe, porém, foi ela funda­menta], em particular, para o estudo dos partidos e clas eleições, pois, desde o seu segundo ano de funcionamento, contou-se com um grupo de trabalho sobre “Partidos, Eleições e Problemas Institucionais” que, ao longo do tempo, desdobrou-se em outros (“Métodos” e “Mídia c Política”). De importância fundamental foi o p lanejam ento de pesquisas nas áreas in stitucional e comportamental, realizado pelos grupos, e executadas em várias cidades brasileiras.

2. C o n c e p ç ã o d a s A r e a s t e m á t i c a s e p r é -a v a l i a ç ã o

2.1. Participação eleitoralOs estudos do comportamento eleitoral, ou da participação

eleitoral, podem ser classificados, seguindo a excelente revisão de Castro (1997), em três grandes grupos: orientação sociológica, orientação psicossociológica e orientação institucionalista, dei­xando de lado os estudos puramente descritivos. Se essa classifi­cação tem o m érito de apontar o conjunto de fatores que condicionam o comportamento eleitoral, ela deixa de considerar, de outro lado, o mérito relativo de cada uma das correntes para explicar aspectos específicos do comportamento, embora a auto­ra reconheça não serem tais correntes mutuamente exclusivas:

A conclusão teórica c de que as evidências fornecidas nos principais estudos p roduzidos no Brasil sobre o com portam ento sugerem a necessi­

2 2 O l a v o B r a s il d e L im a J r .

dade dc sc levar em conta, ao m esm o tem po, d iversos fatores. É preciso reconhecer que todas as correntes teóricas têm contribu ição a dar em um a teoria su fic ien tem ente am pla para exp licar o voto no Brasil. E m lugar de um confronto en tre correntes teóricas supostam ente antagônicas, parece m ais fecundo considerar a possib ilidade de que fatores socio lógicos e p si­cossocio lógicos, cm relação com plexa com con tex to s socioeconôm icos e instituc ionais, se jam , todos eles, im portan tes para a exp licação do com por­tam ento e le ito ral no país (Castro , 1997, p. 167).

A conclusão a que chega a autora é da maior importância, pois baseia-se em exame criterioso das várias abordagens, do tipo de material empírico utilizado, dos procedimentos analíticos e dos resultados encontrados; salienta, com pertinência, que um dos aspectos cruciais com o qual os analistas têm se deparado é a natureza do voto - se ideológico, se racional quando a refle­xão é feita no plano micro, com base em dados de survejs.

Creio ser procedente a expectativa de Castro de que uma teoria mais geral baseada nas três principais interpretações possa oferecer ganhos na explicação do comportamento eleitoral. Creio ser útil, para uma teoria geral do comportamento, que as diversas orientações sejam articuladas no sentido de buscar uma com­preensão mais adequada do comportamento eleitoral. De outro lado, já não estou seguro, primeiro, se se deve entender o “socio- econômico” e o “institucional”, automaticamente, como parte do contexto; seu estatuto teórico deveria ser estabelecido após defini­ção mais clara dos componentes (ou dimensões) do comporta­mento eleitoral que se quer explicar. Segundo, há que atentar para a direção e sinal das relações eventualmente causais entre as dimensões analíticas; e tudo isso pode variar, dependendo do indicador em questão.

Essa questão é razoavelmente polêmica, razão pela qual devo me estender um pouco mais sobre a variabilidade do peso relati­vo dos fatores causais, que, digo, podem depender do indicador de participação que se quer explicar, imaginemos um modelo

P a r t i d o s , e l e i ç õ e s e P o d e r L e g i s l a t i v o 2 3

baseado nas interpretações antes aludidas e apresentado sob a forma de pa th analyst!:. Estou afirmando que, dependendo do in­dicador de participação, não é preciso percorrerem-se todos os “caminhos” para explicá-lo. Um exemplo simples: um eleitor não comparece para votar, pois o acesso à urna, dado seu local de residência, é impossível em tempo hábil. Faltam-lhe os recursos, nos termos que discutiremos abaixo? Ele não foi adequadamente mobilizado politicamente? Ele não dispõe de grau dc racionali­dade adequado? Não; ele não votou porque não dispunha de transporte.

Examinemos, então, uma classificação recente feita por Franklin (1996) na tentativa de responder conceitualmente à per­gunta: “por que participar?” O exame das três correntes em que ele resume as tendências contemporâneas revela que elas são assemelhadas à classificação de Castro, porém são mais contun­dentes nas suas diferenças, o que permite discutir o valor heurístico das orientações teóricas tal como expostas: elas também não são excludentes, mas o seu valor relativo está ligado, depende funda­mentalmente, insisto, â dimensão específica da variável depen­dente (participação) que se quer estudar. O próprio Franklin aju­dará, adiante, a esclarecer o mérito relativo das orientações:

E m bora se tenha proposto um núm ero elevado dc teorias para exp li­car as variações na partic ipação po lítica , e las essencialm ente se reduzem a exp licações que envolvem três aspectos que d istinguem as pessoas: recur­sos, m obilização, e seu desejo de in fluenc iar as políticas públicas (o que cham arem os de m otivação instrum ental). Recursos referem -se àqu ilo que as pessoas trazem consigo para o processo e le ito ral: conhecim ento , riqueza e tem po. M ob ilização é a p reocupação com o papel político ind iv idual (no processo e le ito ra l), perceb ida pelas pessoas, e que nelas pode ser inculcada pela m ídia, pelos partidos e pelos grupos. A m otivação in strum en tal é a sensação que os ind iv íduos podem ter de que suas ações (pelo m enos em associação com a de outros indivíduos que partic ipem das m esm as p reocu­pações) podem afetar o resu ltado e le ito ral (Franklin , 1996, p. 219).

2 4 O l a v o B r a s i l d h L im a J r .

Vários comentários devem ser feitos. Em primeiro lugar, do ponto de vista da quantidade de trabalhos publicados, fica claro que a maior incidência se dá na categoria de estudos so­ciológicos (Castro) e na de recursos (Franklin), que praticamen­te dominaram a produção brasileira dos anos 50, 60 e 70. Pio­neiros são os estudos de Simão (1956) e Soares (1973), o volu­me organizado por Lamounier e Cardoso (1975), a coletânea organizada por Reis (1978) e aquela preparada por Lamounier (1980). Segue-se uma série de artigos, dissertações e teses que, no mínimo, privilegiam, do final dos anos 80 em diante, as con­dicionantes socioeconômicas do comportamento eleitoral. As di­mensões socioeconômicas e as psicossociológicas vão, com fre­qüência, associadas nesses estudos.

Já a partir dos anos 80, a vertente “motivação instrumen­tal” - proveniente da escolha racional - se faz presente (Santos, 1987; Figueiredo, 1991), enquanto a análise política ancorada na teoria da mobilização é pouco comum e assume um caráter emi­nentemente descritivo, se não jornalístico, para usar a expressão de Reis (Reis et a i , 1997).

A classificação de Franklin (1996), e este é seu lado mais vulnerável, concebe a participação política apenas como tendo condicionantes no plano micro; Castro, de outro lado, identifica uma perspectiva institucionalista, mas, como se viu na citação acima, atribui-lhe o estatuto de contexto em uma possível teoria ampliada que integre as explicações correntes. Essa é uma solu­ção teoricamente viável; outra consistiria em mostrar como o indivíduo internaliza o plano institucional e reage em sua função (motivação instrumental?).

Uma terceira solução, que prefiro, é tratar de uma visão inicialmente integrada das explicações mais usuais, demonstrar sob que condições cada vertente teórica torna-se heuristicamente mais poderosa, definindo-se com precisão e ex ante, a dimensão específica que se quer explicar. É indispensável avaliar que di­

PARTIDOS, ELEIÇÕES E PODER LEGISLATIVO 2 5

mensões específicas, sobretudo no que se refere às teorias de recursos e de mobilização, prestam-se a uma explicação mais ade­quada deste ou daquele indicador dc participação política. Essa é a lacuna que está por ser preenchida na literatura brasileira.

Apenas para dar um exemplo: o próprio Franklin mostra como o comparecimento eleitoral em democracias estáveis varia mais de país para país do que de indivíduo para indivíduo no mesmo país e atribui essa variação ás teorias da mobilização, enfatizando que diferenças sistêmicas, leia-se institucionais, são fundamentais. De resto, a literatura já mostrou, por exemplo, que o sistema dc representação proporcional mobiliza mais o eleito­rado do que outros sistemas eleitorais, elevando, assim, as taxas de participação eleitoral, ou o comparecimento eleitoral (Lima Junior, 1997a, cap. III; Lijphart, 1994b; P ow elljr., 1982).

As democracias consolidadas são sociedades pós-industriais e revelam menores desigualdades sociais do que a nossa. E dc se esperar que, entre nós, portanto, o peso relativo da teoria de recursos, e isso a bibliografia brasileira tem revelado, tenha um impacto acentuado no comparecimento eleitoral e no total de votos válidos, para ser mais específico, uma vez que as desigual­dades sociais, inclusive em termos educacionais - variável com alto poder explicativo - são extremamente acentuadas.

2.2, Sistema eleitoral e sistema partidárioO estudo dos sistemas eleitorais e partidários vem assumin­

do importância crescente a partir do final dos anos 80 em virtude de dois macroprocessos sociais: o movimento de integração, ini­cialmente dos países centrais, e a democratização que atingiu a Europa mediterrânea, a América Latina, a antiga URSS e países asiáticos e africanos. Sua importância teórica e política decorre do fato de ser o sistema eleitoral responsável cm primeira instân­cia pelo funcionamento adequado e, sobretudo, legítimo, do sis­tema político. Além disso, “o sistema eleitoral trata de preencher

2 6 O l a v o B r a s i l d l L i m a J r .

outras funções, com freqüência conflitantes: refletir a vontade do eleitor, produzir governos fortes e estáveis, eleger representantes qualificados, dentre outros” (Farrell, 1997, p. 3).

Duverger (1987), Rae (1967), Sartori (1982, 1996), Taagepera e Shugart (1989), e Lijphart (1994) produziram textos, hoje clás­sicos, sobre a natureza dos sistemas eleitorais e seu impacto co­mum e diferenciado sobre o sistema partidário. Uma leitura de seus textos, por mais despretensiosa que seja, e aqui estamos nos referindo a um período de cerca de 40 anos que separa Os p a rti­dos políticos ( l aecl.), de Duverger, do Elec/oralsystems andp a r t j systems, de Lijphart, revela o crescente refinamento analítico da questão central: as conseqüências políticas da legislação eleitoral.

Os conceitos, indicadores e medidas têm sido vistos como razoavelmente precisos e consensuais, delimitando, ademais, um campo de análise que, dada a presença essencial de um conjunto de hipóteses inter-relacionadas e empiricamente verificáveis, con­figura-se como um paradigma, ou como uma teoria de alcance médio, para usar a expressão mertoniana. Os efeitos das diversas dimensões da legislação eleitoral sobre o formato cio sistema partidário resultam em um foco analítico fundamental, mas não se esgotam aí. O próprio sistema de representação pode ser ava­liado como um todo, à luz de diferentes concepções de represen­tação e mesmo de democracia.

Os efeitos mecânico e psicológico da lei eleitoral, a nature­za das fórmulas eleitorais, a magnitude da representação política, o tamanho das assembléias e a estrutura do voto são as dimen­sões cruciais do sistema eleitoral para se avaliar o teor democráti­co do sistema de representação política, ou, alternativamente, e pela negativa, as desproporcionalidades existentes (LeDuc, cap. 2, 1997; Lima Junior, 1997a).

Parte da literatura, internacional e nacional, pretende ir mais longe. Partindo da natureza e do formato das instituições políti­cas em questão, intenta relacioná-las ao desempenho do sistema

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político como um todo, por exemplo, quando se discute a neces­sidade de as reformas econômicas orientadas para o mercado precederem as reformas políticas liberalizantes, ou o contrário, ou mesmo a sua simultaneidade. Creio ser esse um desafio não solucionado e as tentativas para lidar c o m essa questão não me parecem nada convincentes. Deixo apenas o registro, pois escapa aos objetivos deste texto examinar as instituições políticas demo­cráticas sob essa óptica.

Uma questão central, sobretudo na literatura comparada, tem sido a classificação dos sistemas partidários que, de uma forma ou de outra, trata de capturar a competitividade dos siste­mas existentes. De novo, há contribuições de vários autores; além dos já citados Duverger e Sartori, também Blondel (1968) e Rokkan (1970) se dedicaram ao assunto. Creio que, de longe, a classifica­ção sugerida por Sartori tem sido a mais influente, inclusive no Brasil, apesar dos reparos que ela tem sofrido. A força relativa dos partidos, o número de partidos relevantes e a competitivida­de da oposição têm sido os principais critérios utilizados para a elaboração das classificações (Mair, 1996, pp. 83-106).

Um terceiro objeto que integra o estudo do sistema eleitoral e partidário, além dos efeitos do primeiro sobre o segundo e da classificação dos sistemas partidários com vistas a avaliar a com­petitividade do sistema, reside na preocupação com os partidos do ponto de vista de sua organização e ideologia, temática ainda presente na literatura comparativa (Ware, 1996, caps. 1 a 4), mas que tem perdido espaço na literatura brasileira mais recente. Fi­nalmente, cabe relacionar a problemática identificada com os pa­drões de persistência e de mudança dos sistemas partidários (e dos partidos): vulnerabilidade dos partidos, volatilidade eleitoral, novos is su ese “novos” partidos; relações (subordinação?) dos par­tidos com o Estado, ou governo; e alterações na estrutura de competição entre os partidos (Mair, 1996).

2 8 O r. a v o B r a s i l d e L im a J r .

2.3. O Legislativo e suas relações com o ExecutivoO Poder Legislativo pode ser visto, de uma perspectiva

externalista, como o resultado final cio funcionamento do sistema eleitoral e partidário, cujo objetivo é formar a representação do povo. Como tal, ele tem sido analisado a partir de sua composição partidária, das mudanças que ocorrem ao longo do tempo e de seu papel político nas relações com o Poder Executivo, com ênfa­se na natureza dessas relações, se de cooperação ou se de oposi- cionismo em relação às iniciativas de legislação do Executivo.

Há ainda uma questão que cada ve2 mais preocupa o ana­lista: o grau de representatividade democrática da instituição legislativa. Sinteticamente, a representatividade implicaria, de um lado, garantir o cumprimento da vontade do eleitor, princípio que remete à discussão do teor democrático do sistema eleito­ral, isto é, a não-violação das preferências eleitorais (Lima Junior, 1997). De outro lado, o grau de representatividade do Legislativo tem sido analisado, também, em função de sua capacidade de refletir os segmentos sociais, sobretudo em termos de classe, gênero, idade, etnia, religião, e outras dimensões que sejam so­cial e politicamente relevantes, dependendo da sociedade sob exame.

Essa representatividade pode ser aferida em termos da es­trutura de recrutamento prevalecente, considerando-se a oferta e a demanda de participantes. O processo de recrutamento envolve regras, normas e estruturas que determinam, ordenam e modifi­cam as escolhas individuais. Esses estudos ganharam impulso recentemente sob a égide de movimento intelectual renovador, o novo institucionalismo, que não vou aqui discutir, exceto para chamar a atenção para o seu impacto sobre os estudos legislativos e sobre a influência da escolha racional, que também é acolhida como uma de suas vertentes, talvez até mesmo a mais difundida.

Os novos institucionalistas divergem em vários aspectos. Apesar disso, há grande consenso em relação a três pontos fun­

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damentais (Norris, 1996, p. 194), que passo a resumir: em pri­meiro lugar, reconhecem que as instituições estruturam de ma­neira ordenada o comportamento político; em segundo, defen­dem que, embora o recrutamento político possa ser alterado, ele sofre o peso da história; e, finalmente, concordam que as institui­ções possuem procedimentos formais e informais. O foco analí­tico, nessa perspectiva, que é recente até mesmo na literatura internacional, é centrado no ambiente do recrutamento (sistemas constitucional e legal, aí incluído o sistema eleitoral) e na estrutu­ra do recrutamento, em que os conceitos de burocratização e de centralização são vistos como essenciais.

Os estudos legislativos têm, ainda, a instituição como obje­to de estudo, tratando de relacionar sua estrutura e organização internas com o processo de produção legal e com a natureza da produção c verificando em que medida o processo decisório rela­ciona os poderes Executivo e Legislativo. Uma questão central introduzida pelos institucionalistas é avaliar em que medida os arranjos institucionais internos produzem resultados (outcoiws) di­ferentes. Um segundo aspecto, dentro da perspectiva de mudan­ças institucionais, tem sido a preocupação com as comissões par­lamentares (legislativas): mudanças nas suas funções, mudanças nas relações externas das comissões e mudanças nas suas rela­ções internas (Longley & Davidson, 1998).

Até bem pouco tempo atrás, nossos trabalhos tratavam o Congresso Nacional como “variável dependente”, por assim di­zer. O Congresso era o produto final da operação do sistema eleitoral e partidário. Sua estrutura, sua organização e processo decisório eram praticamente ignorados e, quando enfocados cm algum trabalho, eram tratados de forma eminentemente descriti­va. De novo, aqui, temos mudanças extremamente significativas, como veremos no próximo item. Antes, porém, sumariemos rapi­damente as perspectivas conceituais que parecem prevalecer no contexto internacional.

3 0 O l a v o B r a s i l d e L im a J r .

Fundamentalmente, são três as principais vertentes teóricas. Duas delas se centram no comportamento do congressista, ado­tando, e talvez seja este o único elo comum entre elas, o indivi­dualismo metodológico: a corrente distributivista, e a versão informacional. A terceira corrente é a partidária (Arnold, 1990; Limongi, 1994; Shepsle & Weingast, 1995; Dodd & Openheimer, 1997; Longley & Davidson, 1998).

A vertente distributivista tem como axioma central a idéia de que os congressistas apóiam fundamentalmente medidas de natureza clientelista, com o intuito de agradar seu eleitorado. Segundo ela, os congressistas representam interesses localizados em sua base eleitoral, os partidos não controlam adequadamente o comportamento individual do parlamentar, e o sistema de co­missões é central para acomodar os interesses dos membros do Legislativo. A abordagem privilegia os seguintes aspectos: inte­resses locais, interesse dos congressistas em atendê-los e o uso de uma estrutura organizacional favorável a que esses objetivos venham a ser cumpridos.

A segunda versão avança conceitualmente quando, de parti­da, endogeneiza as instituições e as transforma em objeto de escolha. O modelo informacional atribui centralidade ao volume e à natureza das informações, recursos indispensáveis para o processo decisório do congressista. A suposição é a de que, quanto maior e melhor a disponibilidade de informações, melhor será a decisão, no sentido de poder vir a agradar a todos. Entenda-se que agradar, neste sentido, é a prevalência da regra de maioria em qualquer processo decisório; os benefícios esperados são a provi­são de bens coletivos e a agilidade na produção de leis. A combi­nação de expertise com a estrutura de comissões são a base do modelo informacional.

Ambas as explicações tendem a ignorar o papel estruturador dos partidos, no sentido de conformar o comportamento do con­gressista. Esse papel é recuperado pela vertente partidária, que

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entende que as instituições internas ao Poder Legislativo encon­tram-se sob controle e orientação das agremiações, abandonan­do, assim, os pressupostos individualistas das duas abordagens precedentes. O poder de agenda do presidente do Legislativo e os mecanismos de controle assegurariam o papel dos partidos sobre o congressista.

A maior ou menor autonomia de comportamento do con­gressista, em face do partido e do eleitorado, depende de uma configuração de fatores, inclusive da natureza da questão. Redu­zi-lo aos interesses eleitorais do congressista ou à influência do partido são explicações reducionistas que subestimam a comple- xidadade do problema. As vertentes apresentadas não são neces­sariamente mutuamente exclusivas; não há incompatibilidades intransponíveis entre elas. Seu maior ou menor poder explicativo estaria condicionado pelo modelo de organização do Poder Legislativo, pela natureza do isstie, pela natureza do sistema parti­dário parlamentar e, ainda, pelo tipo de relação política existente entre os poderes Executivo e Legislativo. A visão distributivista está umbilicalmente ligada à idéia de constituency, territorialmente definida, e, também, aos sistemas majoritário e bipartidário. Uma segunda idéia importante refere-se aos níveis de análise; afirmar o que acabo de dizer requer uma articulação lógico-conceitual que faça os necessários links entre o plano micro e o institucio­nal. Creio, ademais, que muita investigação empírica será neces­sária para que se lide com essas questões.

3. Á R E A S t e m á t i c a s : a v a n ç o s e l a c u n a s

No primeiro BIB, utilizou-se da seguinte classificação temá­tica: paradigmas e principais fontes de referência; representação: aspectos institucionais; representação: recrutamento político e atua­ção parlamentar dos partidos; partidos, organização e ideologia;

3 2 O l a v o B r a s il d u L i m a J r .

e comportamento eleitoral e atitudes políticas, }á o segundo BIB , organizou a bibliografia da seguinte forma: análises centradas em partidos específicos; abordagens do sistema partidário visan­do compreender o sistema político como um todo, inclusive de sistemas partidários específicos; e estudos sobre curtos períodos históricos ou sobre eleições singulares ou, ainda, sobre estados específicos.

Nos parágrafos que se seguem, pretendo rever a produção e comparar seu desenvolvimento no tempo, redefinindo as áreas temáticas da seguinte maneira: participação eleitoral; sistemas elei­torais e sistemas partidários; e estudos sobre o Poder Legislativo e suas relações com o Executivo. Procurarei me pautar, ao revisar a produção, pela conceituação dos grandes temas, tal como feito na seção anterior. O aspecto crucial, e que se revela como traço distintivo, consiste no fato de que partidos e eleições passaram a ter status (analítico?) próprio, deixando de ser apenas um dos vários fenômenos analisados em “paradigmas gerais c fontes dc referência”, e isso já fica claro na resenha produzida pelo segun­do BIB.

Com base na classificação das grandes vertentes teóricas e nos itens bibliográficos, podem-se observar mudanças significa­tivas do primeiro para o segundo período. Os estudos de caso, antes prevalecentes e com importante participação de juristas, reduziram-se consideravelmente; entenda-se por estudo de caso trabalhos tais como “As eleições em Minas Gerais em 1958”.

Registre-se, ademais, que, do primeiro para o segundo pe­ríodo coberto pelos dois BIB 'r, ocorre também a introdução do sistema partidário, como unidade analítica, e a preocupação com os efeitos do sistema eleitoral sobre o sistema partidário. Concei­tuai e metodologicamente, tais trabalhos ganham impulso acen­tuado no final dos anos 80 e início dos anos 90. No período mais recente, o Poder Legislativo, praticamente ignorado durante o regime militar, é reintroduzido como tema, passando a ser trata­

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do com o instrumental internacionalmente disponível. Sua visibi­lidade recente como objeto de estudo decorre da posse de um presidente civil em 1985 e, sobretudo, dos trabalhos constituintes e da promulgação da Constituição dc 1988.

Finalmente, o próprio objeto, seja partido, seja sistema par­tidário, passou a ser construído pelo analista de forma diferente; ainda que ele seja tratado “singularmente”, o autor busca sua generalidade c não a sua especificidade. Aos estudos específicos, do tipo monográfico sobre este ou aquele partido, esta ou aquela eleição - que não desapareceram de todo, mas tiveram seu núme­ro e importância bastante reduzidos agregaram-se estudos so­bre uma série de eleições, sobre o sistema partidário como um todo e, em vários casos, em uma perspectiva generalista.

Estudos sobre partidos específicos também ganharam alen­to através do foco no partido, em sua contextualização histórica e na reflexão sobre o seu papel político, estrutura c organização. Tais ganhos continuam pelo terceiro e mais recente período, o pós-1992. Curioso, no entanto, é a forma “ascética” com a qual o cientista político lida com os partidos, quando eles são tratados como unidade analítica: inúmeros são os estudos sobre partidos à esquerda, o Partido Trabalhista Brasileiro, o Partido Comunis­ta, o Partido Socialista e, mais recentemente, o Partido dos Tra­balhadores. Estudos sobre partidos de centro e de direita são raros, como os de Hélgio Trindade sobre o integralismo, e os de Maria Victoria Benevides e de Otávio Dulci sobre a União De­mocrática Nacional. Não obstante, é grande o número de estu­dos monográficos de boa qualidade sobre partidos, que tendem a cobrir vários Estados da Federação e que foram produzidos fun­damentalmente sob a forma de dissertações de mestrado.

3.1. Participação eleitoralHá uma área temática, universalmente vista como central na

disciplina, em que a ciência política brasileira passou inicialmente

3 4 O l a v o B r a s i l d e L i m a J r .

por um avanço auspicioso; no período mais recente, porém, ocor­reu lamentável retração, por razões variadas. Trata-se dos estudos sobre comportamento político lato sensu e, mais especificamente, sobre comportamento eleitoral. Baseados em metodologia sofis­ticada, que se desenvolve permanentemente, tais estudos pos­suem dois traços essenciais: a unidade analítica é o indivíduo, e os procedimentos metodológicos centrais se agrupam generica­mente como técnicas cle survey.

Nos anos 60, foram realizadas poucas pesquisas desse tipo; em 1960, no Rio, por Gláucio Soares e, em São Paulo, por Fran­cisco Weffort; e, em 1965, em Belo Horizonte, por equipe lidera­da por Fábio Wanclerley Reis e Antônio Octávio Cintra, do De­partamento de Ciência Política da UFMG. Nos anos seguintes, tais estudos desapareceram em virtude de sua perda de sentido durante os anos negros da ditadura militar. Com o início da distensão política, ao longo dos anos 70 e 80, os surveys pré- eleitorais voltam a ser realizados com freqüência e com uma abrangência territorial cada vez maior. Os partidos e o regime: a lógica do p rocesso eleitoral brasileiro, organizado por Fábio Wanderley Reis, é marco original; este e outros trabalhos que se seguiram resultaram de processo pioneiro de cooperação de equipes locali­zadas em regiões diferentes do país: Bolivar Lamounier e Maria D ’Alva Gil Kinzo, em São Paulo; o próprio Fábio Reis e Mônica Mata Machado de Castro, em Belo Horizonte; Hélgio Trindade e Marcelo Baquero, no Rio Grande do Sul; no Rio de Janeiro, Olavo Brasil de Lima Junior; e, em Pernambuco, Antônio Lavareda.

Inúmeras pesquisas eleitorais foram realizadas, como men­cionei, às vésperas cle eleições subseqüentes, pelo menos, nas seguintes cidades: Recife, Salvador, Rio de Janeiro, Belo Hori­zonte, São Paulo, Porto Alegre, Niterói, Juiz de Fora, Presidente Prudente e Caxias do Sul. Foi grande a produção científica ba­seada nos surveys acadêmicos dos anos 70 e 80. A expansão geográfica dessas pesquisas teve como ponto de partida, e depois

P a r t i d o s , e i .e iç õ e s e Po d e r L e g i s l a t i v o 3 5

como fórum privilegiado, o grupo “Partidos, Eleições e Proble­mas Institucionais”, da Anpocs, no qual foram planejadas e dis­cutidas várias das pesquisas feitas no final dos anos 70 e início dos anos 80.

A retomada de pesquisas dessa natureza não tem tido a desejável continuidade. Em primeiro lugar, trata-se de pesquisas caras e os institutos privados de pesquisa de opinião pública, de certa forma, tomaram o lugar das pesquisas acadêmicas que, além do mais, possuíam o mérito de treinar jovens estudantes e de gerar, além dos trabalhos dos pesquisadores seniors, dissertações e teses de doutorado. Em anos recentes, poucos são os trabalhos de peso realizados em centros acadêmicos; destaco, com o risco de sempre, a tese de doutorado (USP), premiada c publicada pela Anpocs, de Marcus Figueiredo (1991), e a tese de doutorado (Iuperj) de Mônica Mata Machado de Castro, menção honrosa em concurso também realizado pela Anpocs. Em período algum, a universidade realizou um survey nacional sobre comportamento político e eleitoral.

No período mais recente, no entanto, assistimos a um reno­vado interesse pelo estudo da cultura política, o que inclui a utilização de técnicas de survey. Pesquisadores do Cedec-USP, de São Paulo, e do Iuperj, no Rio de Janeiro, têm se devotado a tais estudos, acompanhando tendências internacionais mais recentes sobre o mesmo tema. Os trabalhos divulgados carecem ainda de tratamento mais sofisticado, quando comparados com as publi­cações internacionais do gênero, na medida em que não incorpo­ram técnicas mais modernas de análise multivariada.

A perda de espaço dos centros acadêmicos na produção de pesquisas eleitorais de maior fôlego conceituai e metodológico, centradas na análise e não na previsão e no acompanhamento da intenção do voto, é efetivamente lastimável. Recentemente, o De­partamento de Ciência Política da Universidade Federal Flumi­nense, em parceria com o jo r n a l do Brasil, Rio de Janeiro, vem

3 6 O l a v o B r a s i l d e L i m a J r .

tentando cobrir essa lacuna, mas, a meu ver, seguindo o estilo dos institutos privados e comerciais de pesquisa. É possível que, no futuro, o material acumulado venha a ser analiticamente utili­zado. Apesar dessa descontinuidade, a criação do Cesop, na Unicamp, pode sanar, em parte, alguns dos problemas aponta­dos, como a organização de bancos de dados e sua disponibilização para a comunidade. Suas atividades serão mencionadas no item “Instituições”, à frente.

3.2. Sistemas partidários e sistemas eleitoraisEm que pese a possibilidade de se cometer alguma injusti­

ça, por pura desinformação deste autor, entendo que há sobre essa temática uma seqüência de textos em que se avança progres­sivamente, tanto do ponto de vista conceituai quanto metodoló­gico, quando se define c o m o objeto o sistema partidário d e 1945 a 1962: o trabalho pioneiro de Gláucio A. D. Soares - Sociedade, e política no B rasil (1973) — e de Maria do Carmo Campello de Souza — Estado e partidos políticos no B rasil (1976) —, além dos de Olavo Brasil de Lima junior - O sistema partidário brasileiro: a experiência fed e ra l e regional, 1945 a 1962 (1983,) - , e de Lúcia Hippólito - De Raposas e reformistas (dissertação de mestrado, pu­blicada em 1985) ) —, Wanderley Guilherme dos Santos — Crise e castigo de (1987) - e Antônio Lavareda - A democracia nas urnas (tese de d o u to r a d o , premiada pela Anpocs e publicada em 1991). Equívocos são esclarecidos, novas questões são introduzidas, la­cunas são preenchidas, o escopo teórico passa a ser mais bem definido c ampliado. O desenvolvimento científico é, no caso, bastante óbvio, creio.

Em Radiografia do quadro partidário brasileiro (1993), Maria D ’Alva Gil Kinzo produz texto bastante informativo sobre a reimplantação do multipartidarismo no país. Acrescentem-se a essa produção mais recente artigos vários de Wanderley Guilherme dos Santos, Leôncio Martins Rodrigues e Jairo Marconi Nicolau.

P a r t i d o s , e l e i ç õ e s e P o d e r Le g i s l a t i v o 3 7

Nos anos 80, dois dos livros antes referidos lançaram fun­damentos na ciência política para a consolidação de uma temática que associa o sistema partidário ao sistema eleitoral e, no âmbito mais geral, ao sistema de representação como um todo. Refiro- me a Os partidos políticos brasileiros: a experiência fed era l e regional (1983) e ao volume Crise e castigo (1987), que, a julgar pela grande produção posterior sobre os dois sistemas multipartidários brasi­leiros neles inspirada, constituíram-se em textos paradigmáticos. Ainda nos anos 90, continuam eles a servir de base para um elevado número cie artigos, teses, dissertações e livros que escru­tinam, sob ângulos os mais diversos, o sistema de representação. Ademais, essa produção praticamente nacionalizou-se, passando a incluir estudos sobre o sistema no plano federal e no estadual, e se dispersou por centros localizados em vários Estados.

Há duas importantes referências conceituais que lidam com as instituições centrais da democracia representativa liberal: a reflexão de Olavo Brasil de Lima Junior em Instituições políticas democráticas: o segredo da legitimidade (1997), na qual o autor analisa o teor democrático dos sistemas eleitorais, dos sistemas partidá­rios e da representação política; e a análise do sistema de repre­sentação, incluindo-se aí as conexões entre sistema eleitoral e partidário e suas relações com outras dimensões institucionais do sistema político, objeto de tese de doutorado, posteriormente pu­blicada como livro, de José Giusti Tavares: Sistemas eleitorais nas democracias contemporâneas (1994).

Em 1997, a coletânea O sistema partidário brasileiro: diversidade t> tendências, além de consolidar um certo tipo de análise que com­para o sistema partidário no plano estadual com o federal e ana­lisa seu formato e mudança, divulgou dissertações de mestrado realizadas em São Paulo, no Rio de Janeiro e em Belo Horizonte sobre diversos Estados da Federação (Bahia, Ceará, Goiás, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo), além de incluir trabalhos de profissionais.

3 8 O i .a v o B r a s i l d f . L im a J r .

Creio que a avaliação crítica da produção realizada envol­vendo esses temas conclui pela sua boa qualidade, constatando-se uma grande similaridade com a produção pertinente realizada no exterior, tanto do ponto de vista conceituai quanto metodológico; talvez a produção brasileira passada possa ser considerada um pouco acrílica, no sentido de uma aceitação tácita de teorias, con­ceitos e indicadores.

Duas lacunas devem ser apontadas: em primeiro lugar, em­bora a comparação esteja presente (entre Estados, entre o sistema no plano federal e aquele prevalecente no plano estadual em um mesmo Estado, e entre sistemas brasileiros), a comparação inter­nacional é esporádica e pouco freqüente. Em segundo lugar, res­salto que os estudos abandonaram, mais recentemente, o municí­pio como unidade analítica. Não há, por exemplo, estudos que dêem conta da reimplantação do multipartidarismo no plano mu­nicipal; conseqüentemente, não há estudos que comparem a si­tuação de hoje com o que ocorria no sistema partidário de 1945 e, menos ainda, não se sabe ao certo, quão longe estamos dos “coronéis, das enxadas e dos votos”.

A classificação dos partidos (e por extensão dos sistemas partidários) na literatura brasileira tem se limitado a caracterizar o seu formato, ou estrutura, do ponto de vista de indicadores, tais como o número efetivo de partidos parlamentares e eleitorais, a volatilidade eleitoral, a fracionalização eleitoral e parlamentar e outros indicadores menos usuais. Como enfatizei, essa área tem sido bastante desenvolvida; porém, creio que na federação brasi­leira há enormes diferenças entre os partidos, dependendo de sua base territorial. Seria importante dedicar atenção a essas diferen­ças, tratando de identificá-las e avaliar suas conseqüências para o funcionamento, no agregado, do sistema partidário. Um bom exem­plo de análise nesse sentido seria definir o posicionamento dos vários partidos no espectro ideológico existente, no plano dos Estados e no plano nacional; digamos, discutir “as várias UDN’s”.

P a r t i d o s , e l e iç õ e s e P o d e r L e g i s l a t i v o 3 9

Há uma tendência para uma avaliação dos partidos, dentro e fora do ambiente acadêmico, eminentemente negativa, que os considera “sem raízes”, desprovidos de conteúdo programático, partidos de aluguel. A avaliação pode ate ser correta, mas falta- nos base empírica - sobretudo comparações internacionais - para subsidiar tais juízos dc valor. São estudos sobre recrutamento, organização, ideologia e filiação, para citar uns poucos temas, que poderão, juntamente com as comparações intra e internacio­nais, permitir que efetuemos generalizações sobre a natureza de nossos sistemas partidários e seus processos dc mudança (deca­dência endógena?).

3.3. Estudos sobre o Legislativo e suas relações com o ExecutivoOs estudos legislativos vinham sendo agrupados em torno

das seguintes grande temáticas: o Poder Legislativo como resul­tado final da operação do processo eleitoral, conformando a re­presentação política popular; estudos sobre o recrutamento dos congressistas; c análises centradas no comportamento do con­gressista voltadas para a compreensão do processo decisório no Legislativo e suas relações com o Executivo. Em geral, a produ­ção, do ponto de vista quantitativo e qualitativo, é pequena e deixa a desejar analiticamente, mas há áreas que, recentemente, têm se revelado como altaríiente promissoras. Refiro-me ao im ­pacto sobre os estudos legislativos gerados pelo novo institucio- nalismo. Ao endogeneizar a instituição legislativa, permite-se que ela passe a ser “variável independente”, tendo em vista o com­portamento do congressista e os resultados (os outeomes) do pro­cesso legislativo. Ademais, a própria organização interna da insti­tuição passa a constituir uma escolha para os legisladores.

A visão do Congresso e das Assembléias estaduais como resultantes do processo de formação da representação política da nação consiste em área conexa, por assim dizer, aos estudos so-

4 0 O í .a v o B r a s i l d e L im a J r .

brc o sistema partidário e eleitoral. Comparativamente às demais áreas, a produção feita é abrangente, inclui os planos federal e estadual, cobrindo os dois períodos democráticos brasileiros e tem se desenvolvido de forma bastante satisfatória ao longo dos últimos 15 anos. As referências bibliográficas básicas coincidem com os estudos sobre as conseqüências políticas do funciona­mento do sistema eleitoral.

A análise do recrutamento das elites, mais precisamente dos congressistas, ainda não tem o nível de densidade qualitativa e quantitativa desigual, pois cobre períodos (legislaturas) curtos, não havendo, portanto, séries históricas disponíveis. Essa análise tem se resumido a estudos descritivos, que não dão conta adequada­mente, quer das condicionantes legais e constitucionais do recruta­mento político, quer das estruturas de recrutamento. Há alguns trabalhos sobre os deputados mineiros e sobre os deputados fede­rais, levantamentos realizados por Davkl Fleischer e por José Filo- meno de Moraes Filho sobre o Legislativo e os deputados cearen­ses, e alguns trabalhos realizados pela Fundação Getúlio Vargas.

Poucos são os estudos de natureza analítica, exceto, talvez, dois ou três trabalhos de Argelina Figueiredo e Fernando Limongi (1995a, 1995b, 1994) e de André Marenco dos Santos (1997). A ausência de tais estudos, com o escopo e a metodologia que se fazem necessários, constitui-se ainda cm lacuna importante, dado o desenvolvimento atual da disciplina.

Felizmente, há uma terceira área cujo desenvolvimento nos anos 90 é extremamente promissora: a análise do comportamen­to dos congressistas, do processo decisório, e da organização e funcionamento interno do Poder Legislativo. No passado, os es­tudos realizados se assemelhavam muito remotamente a essa pers­pectiva contemporânea, caracterizando-se por ser eminentemente descritivos.

Flá dissertações e teses recentes que já superam o nível descritivo dos trabalhos anteriores, seguindo tendências teóricas

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e metodológicas internacionalmente consagradas, embora os tra­balhos importantes se constituam ainda de artigos de profissio­nais. Argelina Figueiredo e Fernando Limongi têm publicado inú­meros trabalhos em torno dessa temática, em parceria inigualável (1995a, 1995b, 1994). Fabiano Guilherme M. Santos, com seus artigos de 1997 e de 1995 e sua excelente tese de doutorado (luperj), é referência indispensável nesse campo do conhecimen­to, tal como a tese de doutorado de Charles Pessanha (USP), dada sua importância para o estudo das relações entre o Legislativo e o Executivo.

Finalmente, os estudos sobre o Poder Legislativo têm mos­trado a centralidade da organização interna para a compreensão dos resultados gerados pelo sistema político como um todo, em que pese a importância do padrão de relação entre os poderes Executivo e Legislativo.

4. F o n t e s de d a d o s e de i n f o r m a ç õ e s e n o v a s p u b l i c a ç õ e s

4.1. Dados eleitoraisDurante os anos 60, o Tribunal Superior Eleitoral publicou

6 volumes com os resultados das eleições dos anos 50 e 60, publicação que, infelizmente, foi interrompida. Nada se fez, nos anos subseqüentes, no sentido de tornar acessível para o público especializado, e em geral, os dados eleitorais, até a publicação, em 1990, de Q u e B rasil é este? M anual (le indicadores po líticos e sociais (1990), organizado por Wanderley Guilherme dos Santos e cola­boradores. No entanto, no final dos anos 80 e nos anos 90, o Brasil começa a se comparar aos países mais avançados no que se refere ao preparo de fontes de informação básica e de produ­ção de dados confiáveis.

Ainda no âmbito do preparo cuidadoso e divulgação dc dados eleitorais, destacam-se os encartes publicados como parte

4 2 O l a v o B r a s i l d l L i m a J r .

da revista M onitor Público, publicada entre 1994 e 1997 (12 núme­ros) pelo Laboratório de Estudos Experimentais da Universidade Cândido Mendes, e editada por Wanderley Guilherme dos San­tos. Os três encartes trazem os seguintes dados:

• Encarte n. 1: Participação eleitoral no Brasil - 1945-1994 (M onitor Público, n. 8, 1996).

• Encarte n. 2: A variação do não-voto no Brasil (.M onitor Público, n. 9, 1996).

• Encarte n. 3: Com quantos votos se elege um parlamentar: quocientes eleitorais no Brasil - 1945-1994 (Monitor Público, n. 10, 1996).

Em 1995, Hélgio Trindade e Maria Izabel Noll publicam Estatísticas eleitorais comparativas do Rio Grande cio S u l— 1945-1994, pela Editora da Universidade Federal do Rio Grande Sul e com patrocínio da Assembléia Legislativa do Estado. O volume inclui as eleições federais e estaduais, por município, e os dados são apresentados em termos percentuais, abrangendo o movimento eleitoral e os resultados por partidos.

Em 1998, Jairo Marconi Nicolau publica o volume Dados eleitorais no B rasil,1982-1996 (Rio de Janeiro: Ed. Revan / Iuperj), volume que inclui os resultados de todas as eleições federais, estaduais e municipais realizadas no período. Os dados publica­dos provêm de um banco de indicadores políticos bem mais amplo, que inclui outros indicadores, além dos eleitorais, relati­vos ao Brasil e a vários outros países; o banco é sistematicamente atualizado e encontra-se em expansão, isto é, buscando incluir dimensões políticas até então não cobertas.

4.2. Obras de referênciaHá três obras de referência que são úteis para o estudioso

de partidos e eleições. O exame dos sistemas eleitorais brasileiros

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cie 1821 a 1988, foi cuidadosamente feito por Hilda Soares Braga (1990) em dissertação de mestrado (Universidade de Brasília). Walter Costa Porto publicou dois volumes de grande valor histó­rico e técnico: O voto no B rasil da Colônia à Q uinta República (1978) e, mais recentemente, Dicionário do voto (1995) que, ao longo de suas 390 páginas e com base em índice por ordem alfabética, apresenta verbetes sobre termos técnicos, autores importantes ligados à temática, e leis e códigos eleitorais até 1965.

4.3. Revistasl\ revista M onitor Público, infelizmente interrompida, além de

publicar os referidos encartes com séries históricas de dados elei­torais, publicou também um respeitável conjunto de artigos so­bre representação política, sistema eleitoral e sistema partidário no Brasil, em seus 12 números. Em 1997, teve início a publica­ção de Estudos E leitorais, revista quadrimestral do Tribunal Supe­rior Eleitoral, em Brasília, que já apresenta um elenco considerá­vel de textos analíticos, escritos sobretudo por juristas e com ênfase no sistema eleitoral brasileiro, sem, no entanto, se ater exclusivamente a essa temática. Há também a revista Opinião Pú­blica a que estarei me referindo mais abaixo.

4.4. Bibliografias e resenhasO Boletim Informativo e Bibliográfico de Ciências Sociais (BIB)

dedicou dois de seus números ao levantamento das publicações na área. O primeiro foi preparado por Bolivar Lamounier e Maria D’Alva Gil Kinzo: “Partidos políticos, representação e processo eleitoral no Brasil, 1945-1978” (BIB, n. 19). Esse inventário orga­niza as publicações em cinco áreas temáticas: paradigmas e prin­cipais fontes de referência; representação e aspectos institucio­nais; representação: recrutamento político e atuação parlamentar dos partidos; partidos: organização e ideologia; e comportamen­to eleitoral e atitudes políticas.

4 4 O l a v o B r a s i l d f . L im a J r .

Em 1992, publica-se outro inventário, organizado por Olavo Brasil de Lima Junior, Rogério Schmitt c Jairo Marconi Nicolau (BID, n. 34), que inclui, além de livros e artigos, as dissertações e teses de doutorado produzidas no período coberto: 1978-1991. A produção centra-se em quatro conjuntos temáticos: inúmeras análises sobre partidos específicos, sobretudo os partidos de es­querda, com destaque especial para o PT; trabalhos de mais fôle­go que, a partir do sistema partidário, tentam compreender o funcionamento do sistema político como um todo; estudos que se dedicam a períodos históricos mais reduzidos, ou a uma única unidade da Federação; e, finalmente, alguns poucos estudos com­prometidos com a análise institucional propriamente dita, isto é, com a legislação eleitoral e suas conseqüências, com as intera­ções entre sistema partidário e eleitoral e desses dois sistemas com outras dimensões do sistema político.

Acrescentem-se quatro importantes artigos de revisão da literatura que, além de incluir uma boa bibliografia, dão um ba­lanço em áreas temáticas específicas. Em artigo recente, publica­do na Revista Brasileira de Estudos Políticos, J o s é Filomeno de Moraes Filho (1998) revê a produção sobre o processo partidário e elei­toral; para uma análise acurada da produção, inclusive das ten­dências teóricas, sobre o comportamento eleitoral no Brasil (diag­nósticos e interpretações), há o artigo de Mônica Mata Machado de Castro, publicado em Teoria e Sociedade (1997); a Revista Brasilei­ra de Ciências Sociais (1997) reproduz interessante debate entre Elisa Pereira, Reis, Fábio Wanderley Reis e Gilberto Velho, sobre a produção das ciências sociais (antropologia, ciência política e sociologia) dos últimos 20 anos; e, mais recentemente, foi publi­cado, no BIB, um ensaio de Fernando Limongi (1994) sobre o novo institucionalismo e os estudos legislativos na literatura nor­te-americana.

PARTIDOS, ELEIÇÕES F. PODER LEGISLATIVO 4 5

4.5. InstituiçõesA criação e a consolidação da Anpocs contribuíram bastan­

te paca a realização de um certo tipo de estudo eleitoral no país. Refiro-me aos surveys eleitorais, que a partir de 1976 começaram a ser realizados fora do eixo Rio/São Paulo/Belo Horizonte e de forma cooperativa, com base em equipes localizadas em outros Estados. O grupo “Partidos, Eleições e Problemas Institucio­nais”, criado em 1978, durante muitos anos serviu como fórum acadêmico importante para a apresentação, discussão e difusão de estudos sobres partidos e eleições. Posteriormente, ainda no âmbito da Anpocs, os grupos de “Métodos”, “Elites Políticas e Questões Institucionais”, hoje “Instituições Políticas”, e “Mídia, Opinião Pública e Eleições” passaram a exercer papel igualmente importante.

Em 1979 foi criado, pelo prof. Hélgio Trindade, o Núcleo de Pesquisa e Documentação da Política Rio-grandense e dos Países do Cone Sul da América Latina, órgão vinculado ao Pro­grama de Pós-graduação em Ciência Política, da UFRGS. O nú­cleo realiza, e possui em seu acervo, um enorme conjunto de pesquisas realizadas no Estado, desde 1968, sobre comporta­mento político e sobre eleições. O material empírico, como não poderia deixar de ser, gerou grande produção tanto de professo­res quanto dos alunos vinculados ao programa e ao núcleo. A expansão do núcleo, até então restrita à documentação sobre o Rio Grande, para abranger o Cone Sul c a América Latina em geral, ocorreu em 1985, estando suas atividades vinculadas ao curso de doutorado em Ciência Política.

Os principais acervos estão assim organizados: dados elei­torais; dados de opinião pública; acervo documental; acervo b i­bliográfico; acervo de história oral; mapas eleitorais; sala da Cons­tituinte; acervo fotográfico; dissertações, livros, papers e artigos; o Rio Grande do Sul político; c outros links de ciência política. As pesquisas do tipo survey, de particular interesse para esse trabalho

4 6 O r .a v o B r a s il d e L im a J r .

de avaliação, foram realizadas em Porto Alegre (1968, 1974, 1978, 1982, 1986, 1990, 1994 e 1996), Ijuí (1968) e em Caxias do Sul (1976, 1989). O centro dispõe, também, dos resultados de todas a eleições realizadas no Estado, entre 1945 e 1996.

Criado em 1993, o Centro de Estudos de Opinião Pública da Unicamp (Cesop) desenvolve quatro atividades permanentes: organiza e mantém ã disposição dos interessados uma base de dados de pesquisas brasileiras de opinião pública; mantém a re­vista Opinião Pública; c tem dois convênios internacionais, com o Roper Center for Public Opinion Research (The University of Connecticut) e com o Inter-University Consortium for Political and Social Research (The University of Michigan).

O banco de dados inclui atualmente cerca de 800 arquivos referentes a diferentes pesquisas realizadas entre 1986 e 1998 pelo DataFolha e pelo Ibope, além das pesquisas acadêmicas realizadas a partir de 1974 pelos pesquisadores que viriam a fundar o grupo de trabalho de “Partidos, Eleições e Problemas Institucionais” da Anpocs, a que já me referi. Além disso, inclui outras pesquisas que são, em sua grande maioria, sobre temas políticos: intenção de voto (diversas “ondas” por eleição) e “boca de urna”; avaliação de desempenho dos políticos detentores de cargos em diversos níveis governamentais; questões políticas e institucionais gerais (Constituinte, moratória, presidencialismo vs. parlamentarismo, greve dos petroleiros, nacionalismo, corrupção, impeachment, reeleição); e, questões político-econômicas, como a avaliação dos planos econômicos, do Cruzado ao Real. Além disso, há um número menor de pesquisas que tratam de proble­mas mais gerais.

A revista Opinião Pública tem um formato que inclui, além de artigos, um encarte de dados brasileiros e/ou de dados de parceiros estrangeiros do centro. Em seus nove números, alguns desses encartes abordaram questões eminentemente políticas, tais como a avaliação dos planos econômicos brasileiros; as eleições

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presidenciais no Brasil, de 1950 a 1994; e a avaliação do desem­penho da presidência.

O convênio com o Roper Center envolve a troca de bases de dados, o que é muito importante, considerando-se que o Roper Center possui o maior banco de dados internacionais de pesqui­sas de opinião pública. O convênio com o International Center for Political Science Research (1CPSR) - maior acervo interna­cional de pesquisas acadêmicas por amostragem - envolve, além da troca de dados, a participação de pesquisadores brasileiros nos cursos de metodologia realizados cm Ann Arbor.

Além desses projetos permanentes, o Cesop tem participa­do de diversos projetos de pesquisa da Unicamp e de outras instituições, principalmente na área de métodos quantitativos.

Ainda no âmbito institucional, a criação do curso de gra­duação em Ciência Política da Universidade de Brasília, além da manutenção dos cursos de mestrado em Ciência Política e Rela­ções Internacionais, é novidade; é de se esperar que ele venha a produzir efeitos positivos no recrutamento de estudantes de pós- graduação, nos planos local e nacional. Já é elevado o número de monografias realizadas no curso que lidam com as questões que ora nos preocupam.

5. T r e i n a m e n t o a c a d ê m i c o , p e s q u i s a , d i s s e r t a ç õ e s e t e s e s

O tom geral da revisão que fiz acerca da produção na área enfocada neste balanço é positivo e, no mínimo, melhor do que aquele que predominou nas duas resenhas bibliográficas anterio­res, inclusive naquela de que participei. Sem uma leitura detida de toda a produção e informações básicas sobre os autores, seria totalmente impossível relacionar os avanços obtidos na produção com a formação acadêmica adquirida por eles em momentos diferentes do tempo abrangido pela bibliografia pesquisada. Refi-

4 8 O l a v o B r a s il d e L im a J r .

ro-me à questão de avaliar se o avanço teórico-metodológico decorre da melhoria da formação acadêmica dos autores em tem ­pos mais recentes, agrupando-os em coortes, qual seja, proceder a uma análise da produção segundo coortes acadêmicas. Essa análise se me afigura como fundamental, pois permitiria verificar se a formação antes adquirida no exterior e se a formação ofere­cida em nossos atuais cursos de pós-graduação têm os mesmos efeitos sobre a natureza da produção. Não quero deixar de tecer alguns comentários sobre a formação do cientista político em geral e, em particular, nas áreas temáticas que andei examinando, e sua eventual relação com o que vem sendo publicado.

Parece ser consenso (“induzido” ?) na comunidade acadê­mica de que não é mais possível conviver com “longos” cursos de mestrado e de doutorado. É possível que sim, mas desconhe­ço qualquer justificativa sustentável que consiga, a príori, marcar datas de início e fim para uma formação competente de mestre e de doutor em qualquer área, que não seja baseada em recortes razoavelmente arbitrários sobre o que ensinar, do ponto de vista substantivo e , além disso, que não seja fortemente condicionada pela “capacidade instalada” (na instituição). Mais arbitrária ainda me parece a suposição generalizada de que o mestrado, em qual­quer área, e o doutorado, em qualquer área, possam ser realiza­dos adequadamente no mesmo período de tempo. O produto final é conseqüência direta do recorte. Claro está que há dois critérios facilmente perceptíveis e altamente sedutores - embora não esteja muito claro para quem: recursos financeiros e tempo de titulação. Sei que não se pode trabalhar “em aberto” (exceto com a Constituição da República...) com tempo e recursos para a formação de mestres e doutores; e eu, tal como o restante do mundo, não vou insensatamente argumentar que possuo os nú­meros mágicos.

Parece-me, no entanto, que os colegas, que têm trabalhado em uma ou mais das áreas temáticas que examinei, concordariam

P a r t i d o s , elf .iç õ e s e P o d f .r L e g i s l a t i v o 4 9

que, para preparar um cientista político que venha a dispor de com­petência mínima e autonomia suficiente em qualquer uma das três grande áreas, ou em mais de uma (e aí o problema assume dimensão mais ampla), há que se atender a exigências mínimas de treinamento. Quais?

Pensando economicamente (o que não é sinônimo perfeito de eficientemente), eu diria que um requisito essencial para o treinamento de um cientista político consistiria em cursar disci­plina de alto nível de formação quantitativa (que não term ine com uma leve “introdução” à análise de correlação e regressão, o que tem se revelado como absolutamente insuficiente). Se o estu­dante quiser se preparar para trabalhar com survey, deverá cursar disciplina específica adicional. Imagino que a formação metodo­lógica stricto sensu, que me parece insuficiente por razões que ficarão claras mais adiante, requer algo entre 4 e 6 p-téditos.

Qualquer uma das áreas, em adição, requer o estudo de duas disciplinas (6 créditos), durante o qual o estudante seria exposto, não só às orientações teóricas prevalecentes que incidam diretamente sobre a temática, tuas, também e necessariamente, a traba­lhos teóricos e empíricos que revele.)u se e como se pocle lidar profissionalm en­te com as questões que integram as áreas temáticas. E aqui o lugar da comparação é inequívoco, até para que se possa ir além de estu­dos de casos que “revelem” especificidades locais, estaduais e nacionais que, com freqüência, não existem. Essa última exigên­cia, creio, é indispensável para orientar o estudante na escolha e na execução de seu trabalho de tese.

Feita a aritmética, adquirir competência para trabalhar em uma dessas áreas requereria de 10 a 12 créditos. Se se quer for­mar um doutor, entendo que ele não deve adquirir competência em apenas uma área, seja ela qual for. Uma segunda área de competência não significaria dobrar o total de créditos que suge­ri; talvez, mais 6 créditos resolvessem o problema. Isso significa que um curso de doutorado que exigisse [...] que seus alunos

5 0 O l a v o B r a s il df. L im a J r .

adquirissem competência em duas áreas centrais da disciplina requereria, só para essa formação, de 16 a 18 créditos, em que se privilegiariam temas e problemas centrais da disciplina e, sobre­tudo, contemporâneos (Maquiavel que me perdoe). Fica em aber­to a a va lia çã o sobre a su f i c i ê n c i a dessa f o r m a ç ã o n o d o u t o r a - mento. Sobre isso não creio haver concordância entre nós. Claro está que ela deve ser vista em conexão com a formação oferecida na graduação e no mestrado; a perspectiva, portanto, é intramuros, é dentro de uma instituição específica. Mas, o fato é que os estudantes têm um mínimo de circulação entre instituições dife­rentes, o que não é necessariamente um mal, pois o estoque formado haverá de ter a sua diversidade.

O que efetivamente temo é a redução continuada daquilo que é oferecido ao doutorando e dele exigido (créditos, exposição a professores diferentes, número de páginas lidas, número de pá­ginas escritas, tendências teóricas e metodológicas etc.), associada à tendência ao “consenso” em relação ao que é central na discipli­na. F,sse quadro, associado às restrições de ordem financeira e ao entendimento de que nossos cursos são excelentes e, portanto, não há razão para formar doutores integralmente no exterior, pa­rece-me sombrio e medieval. Se, de um lado, ocorrerá a elitização do ensino e a redução do número de estudantes; de outro, haverá a sua massificação, em termos de formação; e; finalmente, a não- oxigenação da vida acadêmica brasileira para as atuais e futuras gerações. Não estou, de forma alguma, negando a possibilidade de uma maior institucionalização do “canônico” na disciplina. Estou, sim, ampliando o seu eventual significado e, inclusive, pron­to para admitir, no mínimo até agora, a sua historicidade. Talvez, o que esteja fazendo seja reduzir o “canônico” ao rigor científico dominante.

Se é verdade que os estudantes de doutorado, mesmo quan­do adquirem boa formação teórica e cursam disciplina bem elabo­rada (e executada) de metodologia quantitativa, têm dificuldades

P a r t i d o s , e l e i ç õ e s f. P o d e r Le g i s l a t i v o 5 1

sérias param elaborar e executar seus projetos, creio fortemente que a razão para isso seja falta de exposição a essas disciplinas “ intermediárias” que revelam como se trabalha na área, conceituai e empiricamente. Em razão dessa falha, tais alunos são automatica­mente levados a optar por estudos descritivos, exploratórios e narrativos, nada analíticos. Venhamos e convenhamos: entre, de um lado, uma boa leitura dos principais autores que publicaram sobre o princípio de representação proporcional e temas próxi­mos e, de outro, um bom treinamento em metodologia quantitati­va, existe um enorme fosso a ser por eles transposto (com ou sem orientador), para que possam fazer um bom projeto de tese na área. Creio que aquilo que chamei de disciplinas intermediárias ajudam a fazer a travessia.

A seguir, gostaria de fazer um exercíe/o especulativo, e não compreensivo, do que ainda percebo como lacunas na produção brasileira mais recente, aquela que reputo de melhor qualidade.

Do ponto de vista do comportamento político e de temas correlatos, há vários desafios pela frente. Em primeiro lugar, caberia, tal como aconteceu com indicadores políticos agregados, tornar facilmente disponíveis indicadores políticos provenientes de sarveys já realizados, dentro do que for passível de compara­ção. Eu sempre gosto de ver o dado no papel antes de implantar o disquete no computador; o que estou dizendo é que publicar os dados e acrescentar um disquete com eles ao final do livro me parece uma boa solução, pois permite uma reorganização dos dados, para fins analíticos, com uma lógica diferente daquela usada na publicação. Identificação e preferência partidária, ava­liação de governos em vários níveis, posição sobre questões na­cionais específicas, acompanhamento da intenção do voto são apenas alguns dos indicadores que me ocorrem de imediato, cru­zados com possíveis indicadores de posição socioeconômica. Uma das possibilidades é a avaliação da “estabilidade” temporal dos fatores determinantes da direção do voto e sua distribuição pelo

5 2 O l a v o B r a s i l d p , L i m a J r .

espaço físico. Há que se pensar em formas mais ágeis do que aquelas que vêm sendo utilizadas pelos bancos de dados

Do ponto de vista conceituai, gostaria, ainda, de insistir na verificação empírica do peso relativo de cada uma das dimensões integrantes das grandes interpretações sobre o comportamento eleitoral, conforme já antecipei. O que, sim, me parece novidade é pensar que o valor heurístico relativo de cada dimensão da variável independente possa variar de indicador para indicador da variável dependente. Além, é claro, de admitir a possibilidade lógica de combinar dimensões de tendências diferentes para ex­plicar comportamentos diferentes. Essa perspectiva está sendo sugerida, sobretudo, para lidar com dados agregados.

Finalmente, parece-me desejável que a academia cuide de fazer um grande survey, com certa periodicidade, lidando com a temática política associada à socioeconômica. Nesse sentido, as pesquisas da FIBGE têm contribuído em grande medida para colocar ã disposição do pesquisador material muito valioso. Mas, o lado político stricto sensu ainda deixa muitíssimo a desejar.

No que se refere ao sistema partidário, as longas séries de dados disponíveis exigem comparações internacionais, tratando de incluir não só os indicadores de movimento eleitoral, mas também os votos válidos. A propósito, cabe também elaborar, no contexto de tais comparações, classificações de partidos - por exemplo, “ famílias” partidárias - que nos permitam ir além das classificações hoje em vigor, que privilegiam apenas o for­mato do sistema partidário com base em índices que, porque frágeis, já estão sendo severamente criticados por sua insuficiên­cia conceituai e por sua incapacidade de reproduzir adequada­mente a realidade.

As diferenças empíricas encontradas no sistema partidário no plano nacional e no plano estadual sugerem que se inclua na investigação Estados (e a totalidade ou uma boa amostra dos municípios) que até agora têm sido negligenciados pelos analis-

P a r t i d o s , e l e i ç õ e s e P o d e r Le g i s l a t i v o 53

tas, sobretudo do N orte e do Centro-Oeste. E , m ais ainda, é preciso identificar se os padrões de mudança no tempo levam à m aior hom ogeneização dos sistem as no plano estadual. Do con­trário, há que se explicar o porquê da manutenção de padrões diferentes entre os dois planos políticos: diferenças socioeconô- m icas acentuadas?, cultura política?, tempos diferentes para que o sistem a, criado no plano federal, consiga se institucionalizar em todo o território político, condicionados pela natureza do partido e condições locais da competição?

A diversidade socioeconôm ica e a diversidade política, tal como acim a referidas, oferecem um verdadeiro laboratório - que pode ser o “equivalente funcional” para a com paração interna­cional - para a avaliação, já sugerida, do peso relativo das expli­cações correntes, ou de suas dimensões específicas, isoladas ou com binadas, sobre o com portam ento eleitoral, igualm ente tom a­do em suas diversas dimensões.

E ssa mesma linha, creio, deve ser explorada a fundo para se aferir a m aior ou menor pertinência das explicações correntes para o s estudos legislativos no país, que, diferentemente dos estu­dos dos sistem as partidários estaduais, carecem ainda de análises das diversas assembléias, que facilitem a reflexão mais geral. De novo, a diversidade de contextos socioeconômicos, e mesmo de tipos de sistem as partidários, no plano estadual (e municipal), ainda que o m odelo de organização do Poder Legislativo estadual e municipal seja praticamente uma constante, pode enriquecer a reflexão num plano mais abstrato. Da mesma forma, as mudanças pelas quais passou a estrutura do poder no país, em diversos momentos históricos, poderiam ser tomadas como variável inde­pendente para o melhor entendim ento de seus efeitos sobre os outconies- gerados por estruturas organizacionais diferentes.

Essas observações claram ente requerem modelos analíticos mais com plexos, ainda que o custo a ser pago im plique sacrifi- car-se algo que é cada vez mais caro ao cientista político, eventu-

5 4 O l a v o B r a s i l d e L i m a J r .

alm ente por cissiparidade com os colegas da econom ia, a saber,os m odelos sim ples, eficientes e econômicos.

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P ress, Partes I e 11.

E s t a d o , g o v e r n o e p o l í t i c a s p ú b l i c a s

Mar cus André Melo UFPK

I n t r o d u ç ã o 1

Este texto discute a produção intelectual brasileira no campo cia análise de políticas públicas e sobre a tem ática do Estado e governo. N ão se trata de um survey da literatura, mas uma discus­são sobre as condições que presidiram a em ergência c o desenvol­vimento dessa subárea disciplinar2, dos paradigm as interpretati- vos que inform aram as análises, e sobre as questões em píricas e teóricas centrais da atual agenda de pesquisa em torno do tema. Essa delim itação do escopo do texto em termos temáticos e tem-

1. A gradeço aos p artic ip an tes do sem inário p rom ovido pela A npocs p ara a d iscussão do p ro jeto c, em particu lar, a A rge lin a F igueiredo , L ourdes Sola, N ilson C o sta , R enato Lessa, F lávio R ezende e Serg io M ice li, pelos co m en ­tários valioso s que fizeram ao texto.

2 . N esse sen tido não repetirem os o esforço , já realizado , em resenhas realiza­das so b re p a r te da literatura sob escru tín io neste artigo . Cf., en tre outros, V ianna (1989) e L im a Jr. (1998).

6 0 Marc us André Melo

porais - trata-se basicam ente da produção nas últimas duas déca­das - im põe-se, não só pela necessidade de assegurar com parabili- clade entre as várias áreas objeto das diversas contribuições neste volum e, mas fundam entalm ente pela magnitude e heterogeneida­de dessa produção.

A pós considerações iniciais sobre as especifícidades da área de pesquisa sobre o Estado brasileiro e sobre as políticas púb li­cas, o texto reconstitui as mudanças ocorridas na agenda dc pes­quisa em torno do tema, nas últim as duas décadas, com base nas m udanças mais am plas ocorridas na sociedade brasileira, em par­ticular, o processo de transição dem ocrática. A produção teórica recente sobre a reform a do Estado é analisada com base em uma p e r i o dização - ten ta tiva.

A A n á l i s e d e P o l í t i c a s c o m o C a m p o D i s c i p l i n a r

Não precisam os “ trazer o Estado de volta” com o variável conceituai para a reflexão - com o prescreveu um conjunto in ­fluente de autores, há um a década, referindo-se à tradição anglo- saxônia das ciências sociais3. Na realidade, a história do pensa­m ento político brasileiro, neste século, se confunde, em larga m edida, com a h istória de uma reflexão sobre o Estado nacional. As bases conceituais do Estado intervencionista entre nós, para citar apenas um exem plo, foram lançadas por autores com o O li­veira V ianna e A zevedo Am aral, aos quais se seguiram contribui­ções de autores com o Faoro e a escola do ISEB. A com unalidade de expectativas norm ativas em relação ao processo de “state building brasileiro", em am bos os poios do espectro ideológico, fez conver­g ir a atenção de parcela im portante da im aginação social b rasile i­ra para a questão do papel do Estado.

3. Cf. E vans, R ueschm eyer c Skocpol (1985).

E s t a d o , g o v f .r n io f . p o t . í t i c a s p ú b l i c a s 6 1

Vale ressaltar que a prim eira onda de produção acadêm ica sobre o Estado brasileiro, no in ício da década de 60, m antinha forte continuidade com essa produção anterior. Como será deti­dam ente d iscutido nas seções subseqüentes deste texto, essa re­flexão sobre o Estado brasileiro, tratado de forma generalista com o um a entidade m onolítica, dará lugar, paulatinam ente, a uma produção mais em piricam ente referida e que se recusa a tem ati- zar o Estado de form a globalizante — ou mais acertadam ente o papel do Estado —, e que discute um a política ou áreas de po líti­ca. Esse deslocam ento cognitivo expressa, não só uma maior especialização lograda na produção científica, mas também guar­da estreita ligação com o ocaso da era desenvolvim entista e com a crescente penetração e legitim idade intelectual do ideário libe­ral. O que se vem denom inando de área de políticas públicas recobre exatam ente essa últim a produção. Antes de exam inar, de form a sistem ática, esse deslocam ento analítico e metodológico, no entanto, faremos um detonr inicial sobre a área de políticas públicas como um campo disciplinar.

A análise cie políticas públicas entendida lato sensu como a análise do “Estado em ação” (Jobert & M uller 1989) constitui-se em uma tradição intelectual de forte identidade anglo-saxônica e - mais especificam ente - norte-am ericana. Com efeito, ela re­mete ao progressivism o am ericano e ao reform ism o republicano das prim eiras décadas deste século, além de ser fortem ente mar­cada pela tradição em pírica anglo-saxônica nas ciências sociais. O progressivismo deitou raízes no otimismo constitutivo desse campo disciplinar que se funda no suposto das virtudes do goodgovernment, e que os problem as de governo podem ser equacionados pelo uso do conhecimento social. Examinando a genealogia intelectual desse cam po, Nelson conclui que “esse am ericanism o pode ser melhor com preendido com o um a visão sobre as políticas que assume a existência de dem ocracia estável e a persistência de plataformas fora do governo de onde especialistas podem analisar e criticar a

6 2 M a r c u s A n d r é M e í .o

condução de ações públicas” (Nelson, 1996, p. 552). A resultante separação entre assessoria independente e responsabilidade po lí­tica - “inexistente em outros países onde a tradição de problem- solving no discurso político se centra fundam entalm ente na ação do E stado” {ibid.), conduziu à institucionalização dessa subdisci- plina. Esta passou a ser desenvolvida, no âmbito das universida­des, nos departam entos de ciência política4, sociologia, econom ia e adm inistração pública, ou em centros interdisciplinares. Fora das universidades centros independentes im portantes de pesquisa foram criados, com o a Brookings e a Floover Institution, e o U rban Institute, dentre muitos outros. Essa relação de exteriori­dade da produção analítica vis-à-vis o Estado funda-se também no antiestatism o liberal americano e na idéia profundamente enraizada na cultura política de limited government (Lowi & G insberg, 1992, p. 635). Onde essa produção foi internalizada no aparelho de Estado - como na França - a institucionalização foi b loqueada e o estudo de políticas converteu-se em problem a de gestão gover­nam ental a cargo de burocracias especialistas (Thoenig, 1985)5. No âm bito universitário, a produção intelectual assume um cará­ter em inentem ente crítico, m axim alista c d issociada da prática de governo6.

4. P oucas un iversidades in stitu íram departam ento s esp ec ífico s de po líticas púb licas, com o c o caso das un iversidades d e C h icago e H arvard (na qual lec ionavam , a té há pouco tem po, figuras conhecidas com o Jam es W ilson , T h om as Schelling c R obert Reich), ou S tratchclyde, na G rã-B retanha.

5. C om o sugere L eca, “ no m ercado am p lam en te co n sagrado das po líticas p úb licas, a p resença dos p o litic istas [ po litó logos, sic\ não é tão fo rte q u an ­to nos EUA ou na A lem anha. N ão tem os o equivalen te de um W ildavsk i, de um Low i ou de um H eclo” . Tal fato é exp licado pelo au to r pela fo rm a­ção ju ríd ica dos cien tistas po líticos franceses e pela trad ição de avaliação de tipo soc io lógico ou técn icas realizadas pelas in stitu ições go vern am en ­ta is francesas, (Leca, 1982, p. 395, passim).

6 . E m co n traste , com o assinalou R aym ond B o udo n , o am p lo d eb ate púb lico em torno da p o lítica socia l nos E stados U n idos a lim entou o desenvo lv i-

E s t a d o , g o v e r n o e p o l í t i c a s p ú b l i c a s 6 3

Em bora muitos cientistas políticos de grande expressão nos Estados Unidos como James W ilson, Theodore Lowi ou Arnold W ilenski - todos ex-presidentes da Am erican Political Science Association - se apresentem como especialistas em análise de políticas púb/icas, a institucionalização desse campo ou subcfisci- plina, mesmo nos EUA, é relativam ente problem ática e muito recente7. Isso se explica fundamentalm ente pelo caráter interdisci- p linar da produção intelectual que é fator de fragmentação orga­nizacional da com unidade científica. Para Nelson (1996, p. 556), “a h istória do cam po de políticas públicas é mais a história de um discurso do que de uma disciplina convencional composta de idéias mais instituições, revistas, e controle de recursos essenciais. Na realidade, a ausência nessa área de um aparato material caracterís­tico de um campo intelectual é um achado notável de pesquisa”. Na ausência desse aparato, dificilmente pode-se falar em discipli­na acadêm ica no sentido literal de uma comunidade que exerce controle (“discip lina”) sobre padrões de qualificação profissional, qualidade da produção e conduta de seus membros, além do con­trole de recursos organizacionais como acesso a carreiras8.

O problem a central da institucionalização de um campo dis­cip linar nesse caso é duplo: para além do problem a clássico de dem arcação do objeto n o in ter io r das ciências sociais - en tr e a sociologia e a ciência política (e historicam ente em relação ao campo do direito) a relativa indistinção entre os cientistas so­ciais c os especialistas setoriais em políticas públicas debilita o

m ento da teoria p o lítica , cm particu lar, o trabalho de autores com o Raw ls e N ozick (citado por Leca, 1982, p. 403).

7. A penas em 1983 foi criado o g ru po tem ático Políticas Púb licas na A m erican Political S cience A ssociation .

8. N os EU A, a p rodução in telectual está d ispersa nas revistas maimtream de c iên cia p o lítica e em algum as revistas de políticas setoriais ( Journal o f Social Poücy, Journal o f Public Administration etc .). Um a das poucas rev istas exclusi­vas ex isten tes é o Journal o f Public Policy.

6 4 M a r c u s A n d r é M t i . o

esforço de dem arcação da especificidade da análise ancorada dis­ciplinarm ente (nas ciências sociais) em relação á análise dos espe­cialistas setoriais em uma área de política pública. A observação anterior é particularm ente válida para um subconjunto específico de trabalhos da área de políticas públicas (conforme a classifica­ção adotada ao longo deste texto): aqueles voltados para a análise de políticas setoriais, produzidos por especialistas em saúde pú­blica, previdência social etc. Os trabalhos ancorados na tradição disciplinar da ciência política padecem menos desse problem a “ge­nético” de institucionalização. M as, de qualquer forma, subm e­tem-se ao duplo critério de legitim ação de sua produção pelos seus pares na academ ia e em relação aos especialistas setoriais.

Fora das instituições am ericanas, observa-se, na últim a dé­cada, uma rápida expansão dessa subárea, expressa pela produ­ção intelectual e proliferação de revistas especializadas, sobretu­do nos países europeus9. Essa expansão é em pobrecedora para um dos mais destacados autores dessa área na década de 60 e 70: T heodore Lowi. Segundo Lowi (1994), a área de políticas públi­cas juntam ente com as de public choice e opinião pública/com por­tam ento eleitoral converteram-se em subdisciplinas acadêm icas hegem ônicas nos Estados U nidos em virtude de seu potencial para abordagens quantitativas, nas quais im portam -se instrum en­tos conceituais da ciência econôm ica — a que denom ina “a nova

9. D en tre estas estão o European Journal o f Public Policy, o IntemafionalJournal o f Comparativc Public Policy, c o Journal o f Policy Re for///, Governance. T am bcm bastante revelador desse boom é a expressiva com unidade de especia listas ita lianos e escand inavos - em que os especia listas em po lítica têm status sem elhan te aos econom istas cm países cm desenvo lv im ento - esp ec ia liza ­d o s em p o lít icas p úb licas, e a cr iação de cen tro s com o o Juan M arch In stitu te em M adrid e o Institu to U n iversitário E uropeu (F lo rença), onde a tem ática é b astan te exp lo rada. E m b ora in c ip ien te , é b astan te revelador tam bém o núm ero crescen te de livros e artigo s sobre po líticas púb licas na F ran ça (em revistas com o a Revite Française cie Science Politique, en tre outras).

E s t a d o , g o v e r n o f. p o l í t i c a s p ú b l i c a s 6 5

linguagem do E stado”, em substituição ao direito. M ais que uma expansão disciplinar, pode-se entrever nesse movimento um a certa am ericanização — expressa em tem áticas e estilos de análise - da ciência política em escala global.

E curioso observar que a recente difusão e popularização da expressão política pública, em escala internacional, pode ser v ista como um concom itante de processos de dem ocratização e institucionalização liberal10. Lowi (1994, p. 8) observou que “ a expressão política pública é um term o engenhoso que reflete a interpenetração entre o governo liberal e a sociedade, insinuando a existência de uma flexib ilidade e reciprocidades m aiores que do que perm item alguns sinônim os unilaterais tais como leis, estatu­tos, édito e sem elhantes”. Essa difusão reflete novos valores na cultura política relativos à publicização de decisões e à noção da esfera pública com o distinta da esfera estatal.

Do ponto de vista de sua institucionalização, o cam po de estudo de políticas é bastante incipiente no Brasil, e sua genealogia intelectual, com o exam inada a seguir, é relativam ente curta. No Brasil observam -se aspectos comuns à trajetória européia conti­nental - no sentido de que as ciências sociais distanciaram -se da gestão de governo e que a análise de políticas esteve associada a entidades governam entais —, e muitos trabalhos na área, sobretu­do os que estão associados à avaliação de políticas, foram e con­tinuam sendo realizados por instituições governam entais". A cria­

10. A v irtu a l consagração do neo logism o “po lítica púb lica” no léx ico po lítico b rasile iro , ao longo da década de 90, pode ser lida com o um a consequência do processo de dem ocratização.

11. E ste é o caso da Fundação para o D esenvolvim ento A dm inistrativo (Fundap), em São Paulo , e do Institu to de Pesquisa E conôm ica A plicada (IPB A ), do M in istério do P lanejam ento , criado cm 1965, c que p assou a desenvolver pesqu isas na área, sobretudo nos anos 80. O IPE A ed ita, desde 1989, um a das revistas de m aio r v isib ilidade na área, e para a qual contribuem cien tis­tas sociais de d iversas form ações, Planejamento e Políticas Públicas. C f tam bém

6 6 M a r c u s A n d r é M e l o

ção, em 1984, da prim eira instituição universitária voltada para a análise de políticas públicas, o Núcleo de Estudos de Políticas Públicas (N EPP) da U niversidade Estadual de Cam pinas, ao qual se seguiram outras instituições sim ilares, constituiu-se em marco im portante na institucionalização dessa subárea no B ras il12. De outro lado, a instituição, em 1983, no âm bito na A ssociação Bra­sileira de Pós-graduação e Pesquisa em Ciências Sociais (Anpocs), do Grupo de Trabalho de Políticas Públicas, revelou um passo im portante para a gradativa consolidação da com unidade de pes­quisadores universitários nessa subárea no país13.

A L i t e r a t u r a B r a s i l e i r a s o b r e o E s t a d o e P o l I t i c a s P ú b l i c a s

A área tem ática recoberta pelo que se passou a denom inar análise de políticas públicas abrange um conjunto bastante hete-

a série Para a década de 90: prioridades e perspectivas de políticas públicas (4 vols.), pub licada em 1989. V ale notar que, no caso brasileiro , a p reva lência de burocracias púb licas na p rodução de análises sobre políticas está in tim a­m ente re lacionada ao virtual m onopólio que desfru tam em term os d e aces­so às in fo rm ações relevantes. A d ifusão de bancos de dados púb licos na in tern et provocou m elho r d ifusão d e in form ações. No entanto, o padrão ex isten te é o de pouca transparênc ia na p rodução e d issem inação dc dados e apropriação de in fo rm ações púb licas por consu ltores e institu ições.

12. A série ed itada pelo N EPP, Brasil: relatório sobre a situação social do pa is , em 1986, 1988 e 1989, fo i seguram ente o trabalho iso lado de m aio r repercus­são no cam po das po líticas púb licas no país. N a A m érica Latina, surg iram na década de 80 cen tro s independen tes com o o Centro In terd isc ip lin ario de E stúd ios de Po liticas Púb licas (C iepp ), na A rgen tina , e o C entro dc In vestig a tio n E conóm ica e P lan ificad ó n (C iep lan), em Santiago.

13. N o B rasil, ao con trário dos E stados U nidos e da Inglaterra , p raticam ente in ex iste um a trad ição ana lítica no cam po da adm in istração púb lica , não oco rrendo nenhum tipo de d iálogo en tre essas subcliscip linas (Souza, 1998). É d igno de registro que um a das referências m ais citadas e in fluen tes da lite ratura de ciência po lítica anglo-saxôn ica — Inside bureaucracy, de A nthony D ow ns - seja um trabalho sob re a buro crac ia pública.

E s t a d o , g o v e r n o e p o l í t i c a s p ú b l i c a s 6 7

rogêneo de contribuições. Esse conjunto pode ser algo arb itraria­mente desagregado em três subconjuntos de trabalhos. O primeiro subconjunto tom a como objeto o regime político, instituições polí­ticas ou o Estado brasileiro em term os de seus traços constituti­vos, para investigar uma política específica. O segundo subconjunto de trabalhos engloba trabalhos sobre políticas setoriais que com­binam a análise do processo político com a análise de problem á­ticas internas às próprias áreas setoriais. O terceiro subconjunto con­siste nas análises de avaliação de políticas.

Políticas com o Política: regim e, institu ições e

in term ed iação de interesses

O primeiro subconjunto filia-se mais diretamente à tradição mainstream da ciência política e tom a como objeto o regime políti­co, instituições políticas ou menos freqüentem ente, o Estado bra­sileiro em term os de seus traços constitutivos, como o patrim o- nialismo, o clientelism o ou o autoritarismo. Uma área substantiva de política c analisada com base no suposto de que uma investiga­ção com parativa ou estudo de caso perm ite que se explore analíti­ca e em piricam ente uma problem ática política ou de natureza institucional lato sensu. As tecnicalidades da subárea em pauta bem como a especialização do pesquisador em uma área substantiva setorial são menos evidentes nesses trabalhos. A produção brasi­leira recente em torno da reform a do Estado se inscreve nesse estilo de análise.

Políticas setoriais: arran jos institucionais, c idadania e processo decisório

O segundo subconjunto de trabalhos recobre grupos diver­sos de contribuições referidos a um a problem ática relacionada ao padrão de intervenção do Estado, em que as questões de nature­za institucional ou mais especificam ente políticas são pouco ex­ploradas. Do ponto de vista de sua abordagem , esse subconjunto

68 M a r c u s A n d r é M e l o

de trabalhos é menos canonicam ente disciplinar. H íbrido teorica­mente e m antendo um diálogo mais estreito com discip linas con­solidadas — com o a sociologia e a econom ia, e com a própria produção de conhecim ento interna a certas especializações como os estudos de previdência social, saúde ou assistência social esses trabalhos exigem tios seus autores um a especialização subs­tantiva em uma área de política. Esses são, portanto, investidos de uma dupla identidade: de especialistas setoriais e cientistas políticos. Paradigm ático desse tipo de abordagem é o vasto nú­mero de contribuições em torno do sistem a brasileiro de prote­ção social, nas quais a problem ática central que inform a as análi­ses são as especificidades do m ljare State brasileiro. Essa subárea é aquela que exibe maior diálogo com a sociologia, e o debate com a ciência po lítica centra-se sobretudo em questões relativas à c idadania e participação política, a processos decisórios e g ru ­pos de interesse.

A va liação de Po lít icas14

O terceiro subconjunto de trabalhos apresenta um a débil ou mesmo inexistente v inculação com a tradição disciplinar da c iên ­cia política e está associado fundam entalm ente à contribuição dos especialistas setoriais, muitos dos quais produzem seus tra­balhos na burocracia pública. Nesse subconjunto também poder- se-iam classificar os estudos interdiscip linares de avaliação de program as governam entais. Assim , certos tipos de estudo sobre o im pacto redistributivo de políticas exige pouca ou nenhum a consideração de natureza institucional ou sobre questões tip ica­m ente políticas relativas a padrões de dom inação ou conflito.

14. Po r razões de espaço e m aior represen tativ idade d isc ip lin ar para a ciência p o lít ica , a an á lise neste traba lho abo rdará apenas o s d o is subcon jun to s re ferid o s an terio rm ente.

E s t a d o , g o v e r n o r . p o i .í t i c a s p ú b l i c a s 6 9

Ancorados de form a d ifusa nas ciências sociais — o que revela a débil institucionalização dos cam pos disciplinares no Brasil tais estudos m antêm uma vinculação mais estreita com especiali­zações profissionalizantes como a adm inistração pública, mas também com a tradição d iscip linar da sociologia e da economia. Não é infrequente, no entanto, a consideração de questões relati­vas ao papel de variáveis políticas na im plem entação ou no de­sem penho de program as governam entais.

Em bora não explicitamente inform ados por um quadro con­ceituai, os estudos cie avaliação de políticas podem ser entendidos também como um teste das hipóteses que são assumidas como verdadeiras pelos formuladores de uma política pública, c nesse sentido a análise pode não corroborar tais hipóteses ou ainda reve­lar efeitos não antecipados no processo de implem entação15.

Não obstante o grande interesse recente em torno da ques­tão da avaliação de políticas, o estoque de conhecim ento acum u­lado ainda é muito débil. D entre os poucos trabalhos existentes, destaca-se , pelo escopo cla an á lise em p írica , e u tilização de m étodologias mais sofisticadas (envolvendo regressão logística), aquele desenvolvido, no N epp/Unicam p, por D raibe (1998). Me­rece tam bém registro o amplo esforço de avaliação desenvolvido em N epp/Unicam p (1999).

D a A n á l i s e d o E s t a d o à A n á l i s e d e P o ü t i c a s

A prim eira geração de estudos de políticas públicas no Brasil representa um a inflexão em relação às análises de natureza histó­

15. N a linguagem de W eíss (1992), tais h ipó teses e seus p rob lem as de im p le­m entação constituem dois p rogram as de pesqu isa associados, respectiva­m ente , ao que denom ina program theory e à implemntation theory. U m a das poucas re ferênc ias brasileiras na área de avaliação é R icco (1998).

7 0 M a r c u s A n d r é M e l o

rica e sociológica, predom inantemente ensaísticas, sobre as rela­ções Estado/sociedade no Brasil16. A ncorada em uma base em pí­rica mais rigorosa, essa prim eira geração de trabalhos introduziu um a agenda em pírica no debate em torno de temas clássicos como o autoritarism o, o clientelism o e o corporativismo. Esses traba­lhos assum iram fundam entalm ente o formato de estudos d epolicy- making nos quais se tomam como variável independente regimes políticos específicos: o regime “burocrático autoritário”; o popu- lismo e o corporativism o autoritário do Estado Novo. A variável dependente explícita ou im plicitam ente utilizada nesses trabalhos eram os padrões de intermediação de interesse e arranjos decisórios que caracterizavam tais regimes políticos.

Os prim eiros trabalhos sobre poiicy-making centravam -se nas questões relativas à agenda do Estado desenvolvim entista: o p la­nejam ento econôm ico, as políticas industriais ou as políticas de desenvolvim ento regional. Este é o caso, para uma listagem não- exaustiva, de M artins (1976) sobre a política econôm ica do E sta­do desenvolvim entista; de Lafer (1975) sobre o processo de for­m ulação e im plem entação do Plano de M etas; de D iniz (1979) sobre as burocracias e conselhos econôm icos durante o Estado N ovo; de A branches (1979) sobre a política industrial brasileira nos anos 70; e, mais tardiam ente, Sola (1982), e Draibe (1984).

Muitos trabalhos tomaram a questão do corporativismo como baliza teórica e focalizaram os processos de interm ediação de interesses na form ação de políticas com ênfase no papel das elites em presariais. O debate sobre o corporativism o ganhou fô­lego a partir das decisivas contribuições de Schmitter. Schm itter (1971) representou um am plo esforço de investigação em pírica sobre o corporativism o no Brasil, cuja estratégia de investigação influenciou um a im portante geração de trabalhos posteriores. Por

16. E ssa lite ratura é ap tam en tc rev isada em D iniz & Boschi (1977) e Lam ounier (1982).

E s t a d o , g o v e r n o e p o l í t i c a s p ú b l i c a s 71

sua vez, a contribuição de Schm itter (1974) muito enriqueceu analiticam ente o debate com parativo sobre padrões de in term e­diação de interesses nas modernas poliarquias e nos países lati­no-am ericanos. Juntam ente com Schmitter, a contribuição isolada mais influente foi G uillerm o O ’Donnell, através do conceito de autoritarism o burocrático. M alloy (1979), D iniz & Boschi (1978), Boschi (1979), C ruz (1997), e Leopoldi (1984) representam im ­portantes exem plos da nova geração de análises.

M uitos dos trabalhos realizados sobre as políticas estatais exam inaram a questão sobre o ponto de vista da expansão do Estado (M artins, 1985; Lim a J r & Abranches (1987). A tem ática recorrente nesse tipo de análise é o processo de fragm entação organizacional e balcanização do Estado brasileiro e seu impacto sobre padrões de policy-making. As burocracias econôm icas e os colegiados de decisórios na esfera do planejam ento e política econôm ica constituem -se em objeto privilegiado de estudo: o Conselho M onetário N acional (V ianna, 1983); o Conselho Inter- m inisterial de Preços; O Conselho de D esenvolvim ento Econô­m ico; O Conselho Consultivo de Planejam ento; A Cacex entre outros (L im a Jr. &c A branches, 1987)l7. Essas contribuições com ­binaram a d iscussão do autoritarism o e corporativism o com aná­lises de arran jos institucionais e processos decisórios, e incorpo­ravam a literatura norte-am ericana produzida por autores como Low i, Salisbury e W ilson '8.

17. A m aio ria d esses trabalhos foram elaborados no Iupcrj com fortes financi­am entos da F inep e da recém -criada Secretaria de M odern ização do E sta­do (Sem or), do go vern o federal. C f. o trabalho de M artin s c itado no texto; G uim arães, C ésar et a i , “E xpansão do Estado e in term ed iação de in teres­ses no B ras il” , Iupcrj, 1979; e “ C ircu lação d e elites, au tonom ia e poder d iferenc ia l de agências governam en tais”, 1977, C onvên io Sem or/Iuperj.

18. Um esfo rço p ion e iro de sistem atização da lite ratura norte-am ericana de estudo de po líticas púb licas sob um a perspectiva da ciência po lítica está

7 2 M a r c u s A n d r é m e l o

V ista em seu conjunto, essa prim eira onda de produção científica deixa entrever um certo “encantam ento” pelo Estado. Reitera-se aqui o mesmo padrão identificado por Lamounier (1982) em relação à literatura de ciência política como um todo produzi­da na década de 60: antes que am pliação de leque tem ático, ob­serva-se um “adensam ento” em torno de temas anteriores - nes­se caso, o Estado e sua expansão e papel. Com efeito, o Estado com o objeto passou a atrair um número expressivo de cientistas sociais. Falido o vaticín io geral “ reform as de base ou estagna­ção” , restava a perplexidade diante da m odernização conserva­dora prom ovida pelo Estado autoritário , que se fez acom panhar de um novo ciclo de expansão do setor produtivo estatal e uma profunda transform ação organizacional das bases materiais do Estado. Nesse contexto, muitas análises foram produzidas a par­tir de um a perspectiva supradisciplinar integrando o m arxism o - que reivindicava um estatuto com preensivo em relação às ciên­cias sociais - com a econom ia política (cf., entre m uitos outros, M artins, org., 1977).

Corporativ ism o, D em ocratização e Política Social

A agenda de pesquisa sobre a política social foi subsumida, nessa prim eira geração de estudos, na crítica ao regime autoritá­rio que pressupunha equivocadam ente a própria inexistência de uma agenda social do regime (Aureliano & Draibe, 1989). Vários trabalhos, no entanto, tomaram a relação entre regime político e política social com referência específica a partidos e sindicatos (Cohn, 1980), ou elites burocráticas (Malloy, 1979)19. Não por acaso esses dois trabalhos abordavam o período populista - pe-

em R eis (1977). Um estudo p ioneiro sobre a po lítica o rçam en tária - tem a c láss ico da lite ra tu ra in ternacional de po líticas púb licas - é L im a Jr. (1977).

19. D en tre outras análises vo ltadas para po líticas setoriais, cf. A ndrade & A ze­vedo (1982).

12STADO, GOVERNO 11 POLÍTICAS PÚBLICAS 7 3

ríodo no qual supostam ente existia uma política social d igna de registro.

Os trabalhos mais significativos sobre políticas públicas de corte social foram produzidos durante a fase final do regime autoritário e exibiam orientação fortem ente norm ativa voltada para o diagnóstico do estado social da nação e para a reconstru­ção da política social sob a dem ocracia em ergente. Paradoxal­m ente foi nesse período que se assistiu a um a inflexão no que se refere à qualidade da pesquisa realizada sobre o tema, que se torna sim ultaneam ente mais internacionalizada em sua agenda de questões e mais m adura no que se refere aos aspectos m etodoló­gicos. A publicação de Brasil 1985: relatório sobre a situação social do país pelo N cpp/Unicam p constitu i-se em im portante d iv isor de águas no que se refere a nova agenda dc pesquisas, ao mesmo tempo em que exibe forte engajam ento norm ativo com a nova agenda governam ental da Nova República (cf também Faria, 1992; S ilva, 1984) .

A nova agenda de pesquisas reflete a renovação im portante ocorrida nos estudos sobre política social no final dos anos 70 e início dos anos 80. Balizas im portantes dessa renovação foram as análises extrem am ente influen tes de E sp ing-A ndersen (1985; 1992), Skocpol (1988); H eclo (1974), c de F lora (1986). Tais análises introduziram um marco com parativo nos estudos sobre os welfare states e perm itiram um refinam ento analítico considerá­vel nas discussões ancoradas na abordagem m arxista e até então caracterizadas pelo caráter generalista e teleológico. Nessas ú lti­mas — exemplificadas por autores como Gough, Offe ou 0 ’Connor- as categorias centrais de análise das políticas sociais são os processos de acum ulação e legitim ação20. Ecléticas do ponto de

20. C onferir, en tre outros, Faleiros (1980). A lguns estudos realizados p or eco­nom istas são exem p lifica tivo s desse tipo d e abo rdagem , cf. B raga & Paula (1981).

7 4 M a r c u s A n d r é M e l o

vista conceituai e com robusta sustentação em pírica e com parati­va, tais análises form ularam teorias de alcance médio que perm i­tiram uma discussão sobre tipos ou regim es de bem -estar social, e introduziram os partidos políticos, os sindicatos, as burocracias e os legados h istóricos com o variáveis independentes.

A literatura clássica anterior à década de 70 - de autores como R im lim ger e, sobretudo, T itm uss e Marshall - foi redesco- berta pela com unidade acadêm ica brasileira a partir da releitura que dela fizeram os au to res da nova geração . A p artir da reform ulação da tipologia de T itm uss feita por Ascoli (1984) D raibe (1986) discutiu as especificidades do sistem a brasileiro de proteção social (Aureliano & Draibe, 1989). Apontando para a m aturidade institucional da política social brasileira - em termos de sua com plexidade organizacional, estrutura de financiamento e diversidade de benefícios - a autora explora, a clivagem entre essa estrutura e os níveis de bem -estar social e as patologias que afli­gem o sistem a — o clientelismo, a centralização decisória, a frag­mentação institucional, e os escassos controles sociais existentes. D istinto a um só tempo dos modelos residual liberal e redistribu- tivo universalista de intervenção do Estado, o modelo brasileiro tampouco exibe as características do m odelo conservador bismar- ck iano/ con tin en ta l eu rop eu ('industrial achievemenfr-performance, n o s term os titm ussianos). Variante perversa deste último - sobretudo em virtude d o n ex o con tr ib u tiv o n o sistem a de segu ridade o m odelo brasileiro, por suas patologias, é denom inado por essa autora de m eritocrático-clientelista21.

A análise de políticas desse período em diante passa a visi­tar temas m ais em píricos a partir de um a problem atização de natureza m ais m arcadam ente sociológica: tipos de clientelas de

2 1 . E curioso, no entanto , que o clien telism o no bojo do sistem a de p roteção socia l b rasile iro tenha s id o ob jeto d e um núm ero m uito reduzido d e an á li­ses s istem áticas (cf. V ianna, 1987; A velino, 1991).

E s t a d o , g o v e r n o f . p o l í t i c a s p ú b l i c a s 7 5

políticas (N epp/U nicam p, 1987), impacto de políticas sobre es­trutura social e fam ília (Abranches 1985; Faria & Silva, 1985), exclu são social (Faria , 1992), en tre outros. O deslocam ento tem ático ocorrido reflete também a aglutinação de pesquisadores em um grupo paulista a partir da criação do NEPP na Unicamp. Os estudos sobre processos decisórios resenhados acim a foram realizados no Iuperj onde se consolidou uma visão mais canoni­cam ente d iscip linar da ciência política e, portanto, menos orien­tada para problem áticas de ordem socio lógica22.

U m a contribuição im portante e decisiva na renovação dos estudos de política social foi a publicação de Cidadania e justiça , de W anderley G. dos Santos em 1979. Profundam ente original no seu tratam ento da singularidade da formação da cidadania no p a ís , e so f is t ic a d o no tra tam en to das q uestõ es de ju stiç a d istributiva, esse livro introduz a noção de cidadania regulada, e passa a alim entar o debate incipiente sobre a política social a partir do ângulo da literatura sobre desenvolvim ento político am ericana.

A estrutura da argum entação desse autor com bina concei­tos relativos ao timing do desenvolvim ento político23 e m ecanis­mos de estruturação de dem andas - tais como discutidos por

22. S o b re o papel do Iuperj na conso lidação in stitucional da ciência po lítica , cf. Forja*/. (1997).

23 . R e f iro -m e aos tra b a lh o s c o le t iv o s o rg a n iz a d o s p o r M yron W ie n e r , L apa lom bara e R aym ond G rew e , fora desse grupo , à referência ub íqua a D ahl. O s co n ce ito s de crise de in tegração , cr ise de partic ip ação , cr ise de d istribu ição , e a consideração da seqüência, com o variável analítica im por­tante, são caros a essa literatura. Ao longo de sua im portante obra , Santos tem oscilado en tre argum entações caras a essa trad ição - com o é o caso de Cidadania e ju stiça e os ensaios Gênese e Apocalipse e sua con tribu ição à obra co letiva ed itada p or H élio Jagu aribe , Brasil: sociedade democrática —, e outras, em que se cen tra in te iram ente em variáveis in stitucionais e estratégicas, com o é o caso de sua tese de doutorado .

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Salisbury. O autor argum enta que a expansão da cidadania social no Brasil foi balizada pelos processos de reconhecim ento, pelo Estado, de dem andas, cujas bases organizacionais eram de natu­reza fundam entalm ente ocupacional (cf tam bém Reis, 1989). “A regulam entação das profissões, a carteira profissional, c o sind i­cato público definem assim , os três parâm etros no interior dos quais passa a defin ir-se a cidadania.” (p. 76). Os direitos dos cidadãos são decorrência dos direitos das profissões e as profis­sões só existem via regulam entação estatal. A chave da argumenta­ção, que escapou a muitos dos leitores desse texto, que enxergaram apenas autoritarismo na cidadania regulada, é que ela resultou da seqüência dos desenvolvimentos e do padrão de demandeis resultante - especificam ente o fato de que a regulam entação do que o autor chama de ordem da produção (lei sindical etc.J precedeu as iniciativas governam en­tais na área da eqüidade (em particular, a previdência social); e que a política social lato sensit nas áreas de saúde, saneamento, educação etc. passou a exibir um padrão difuso de demandas (no sentido salisburiano), não existindo constituencies legítim as (reco­nhecidas) que canalizassem dem andas nessas áreas. A arbitragem dos conflitos nessa esfera da política social e com pensatória fica a cargo da burocracia pública. Essa análise, em últim a instância, exp lora os nexos entre corporativism o e política social, e conclui que a po lítica social sanciona desigualdades entre os grupos ocupacionais e produz estratificação.

Em uma instigante crítica, F.W. Reis (1989) argum enta cor­retam ente que a conotação negativa de cidadania regulada no texto é inadequada, e sua utilização sugere a possibilidade, ava­liada com o positiva, de um a cidadania não-regulada. A regulação estatal, lem bra Reis, é inerente à própria expansão da cidadania em quaisquer de suas dim ensões, civil, política e social. A expan­são de direitos corresponde mais “jurid ifícação” das relações so­ciais. O conceito tam bém apresenta um a conotação negativa no sentido em que sugere m anipulação autoritária da cidadania. Reis

E s t a d o , g o v e r n o e p o l í t i c a s p ú b l i c a s 7 7

assinala que experiências autoritárias não im plicam retrocessos na cidadania social como as experiências bism arckiana e brasile i­ra pós-64 exem plificam . Por fim , Reis critica o suposto implícito na análise de Santos de que a manutenção do vínculo entre con­tribuições e benefícios, na previdência social brasileira, resulte do corporativism o ou do autoritarism o. Esse m ecanism o é inerente à idéia de seguro social praticada em inúm eras dem ocracias con­temporâneas. O ra, indaga Reis, se esse m ecanism o sanciona uma situação criada pelo mercado, como criticar com o perversa a ação do Estado se ele tão-só consagra um estado de coisas criado pelo mercado?

Extrem am ente instigante do ponto de vista analítico, o con­ceito de cidadania regulada foi form ulado em um período cm que os estudos com parativos do ivclfarc s/a/e não haviam sido difundidos. Sua debilidade resulta do suposto de um certo mode­lo ideal representado pelo modelo bcveridgiano - criticado nos trabalhos mais recentes pela adoção de noções liberais como a de m ínim os universais J h t benefi/s), e pela assim ilação do modelo brasileiro a um suposto mecanismo singular dc seguro social. A própria idéia de regulação como ingrediente essencial da preser­vação e expansão de direitos pode ser criticada segundo as linhas apresentadas por Reis, e analisada detidam ente por autores como H olm es & Sunstein (1999)24. No entanto, essa crítica não vai à essência do argum ento de Santos, qual seja, a de que o modelo universalista (erroneam ente identificado como beveridgiano) não em ergiu em virtude da especificidade de nosso desenvolvim ento político, no qual os atores sociais estruturaram suas dem andas de form a fragm entada e não universalista devido ao modo dc incor­poração corporativista das classes trabalhadoras à sociedade po lí­tica. A suposta singularidade da seqüência brasileira de expansão

24. O s au to res con trad izem o argum ento lib era l convencional c argum entam que os d ire ito s civis im plicam m aior regulação e gastos púb licos crescentes.

7 8 M a r c u s A n d r é M e l o

de d ireitos sociais tam bém merece reparos. A experiência de regulação estatal da ordem da produção seguida de regulação na ordem da eqüidade é virtualm ente universal, e não específica do caso brasileiro.

Em outro texto, em que Santos expande as idéias do item 4.3 de Cidadania e justiça , o autor argum enta que atores funda­m entais da ordem política brasileira, como a burocracia e as For­ças Arm adas, form aram suas identidades coletivas antes da con­so lid ação do p rocesso de lib era lização , ou se ja , em term os dahlsianos, da instituição das regras de com petição po lítica e de acatam ento de seus resultados. O processo de participação, ou seja, de incorporação de atores sociais, também precedeu a esta­bilização liberal.

Santos (1988) conclui que a política social em ergiu e foi utilizada com o instrum ento de am pliação da participação, em um contexto de baixa institucionalização liberal. O resultado foi o estabelecim ento de um a clivagem entre a arena legislativa e a burocracia estatal (que se torna o locus das decisões substantivas, envolvendo a arb itragem dos conflitos capital/trabalho e a a loca­ção dos custos e benefícios das políticas sociais). O Legislativo se converte assim em um locus de irresponsabilidades, onde se formulam c se propõem políticas sociais redistributivas com o se fossem distributivas.

N ão obstante ter se constituído em referência obrigatória e objeto de uma certa trivialização superficial em leituras enviesadas, Cidadania ejustiça não produziu um program a de pesquisa em píri­co sobre o tema na área de Estado e Políticas Públicas. U m a hipótese explicativa é que sua form ulação nos marcos da literatu­ra de desenvolvim ento político exigiria um a investigação históri- co-socio lógica para a qual poucos pesquisadores da área estavam equipados m etodologicam ente. Sua influência foi provavelm ente m aior nos estudos do processo brasileiro de state building, ou ainda nos estudos sobre a h istória da legislação social.

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A orientação em pírica, que gradativam ente foi se impondo e veio a su b stitu ir os ensaios ou pesqu isas de cunho m ais generalista, im plicou um a forte diferenciação tem ática segundo as várias áreas de política. Novas áreas passam a ser sistem atica­mente pesquisadas produzindo uma literatura especializada nos vários setores das políticas públicas, sobretudo as de corte social. D estacam -se os estudos sobre política de terras e política indus­trial (Rua, 1996, 1992; Cruz, 1997); política de energia (Castro Santos, 1993); pecuária de corte (Paixão & Castro Santos, 1988); c p lanejam ento urbano (Cintra, 1983). No campo das políticas sociais foram realizados estudos sobre previdência social (Silva, 1992); política de saúde (Silva, 1984), entre outros.

E surpreendente que muitos poucos estudos de política pú­blica utilizaram -se da literatura de sociologia das organizações que, historicam ente, tiveram grande impacto na literatura norte- am ericana sobre o tema. Mesmo os estudos sobre expansão da burocracia pública e agências burocráticas não fizeram uso dessa literatura. U m a iso lada e notável exceção foram Paixão & Prates (1981) e Paixão &c Castro &. Santos (1988).

A tem ática da relação entre regime político c produção de políticas foi alim entada pelo processo de dem ocratização na dé­cada de 80. As relações causais referem-se, na nova produção científica, ao im pacto dos novos atores da ordem dem ocrática e da nova institucionalidade pluralista sobre as políticas públicas (M oura, 1989; Melo, 1989; Melo, 1993).

Im pulsionada pela transição democrática, a análise de polí­ticas públicas experim entou um boom na década de 80. Esse fenô­meno foi trip lam ente determ inado. Em primeiro lugar; pelo deslo­cam ento ocorrido na agenda pública. Durante os anos 70, esta estruturou-se em torno de issues relativos ao “modelo brasileiro de desenvolvim ento”, nos quais a discussão se cingia aos im pac­tos redistributivos da ação governamental e ao tipo de racionali­dade que vertebrava o projeto de modernização conservadora do

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regim e burocrático autoritário. A dem ocratização do país acele­rou a passagem da análise crítica e m axim alista do Estado autori­tário à pesquisa sistem ática; que produz diagnósticos e que busca inform ar o projeto reform ista da Nova República. Esse novo tipo de pesquisa volta-se assim para questões relativas ao moclus operandi do Estado. Centrais para essa agenda em ergente de pes­quisa são as questões de desenho institucional: descentralização, participação, transparência, e redefinição do mix público-privado nas políticas. O progressivismo à brasileira dos anos 80 é forte­m ente m arcado pelo otim ism o republicano de que a dem ocracia é virtuosa - produz resultados tangíveis para a m aioria da popu­lação - e pela crença de que uma nova institucionalidade dem o­crática é precondição, não só necessária, m as também suficiente para a superação do legado histórico de desigualdade e pobreza.

Referindo-se ;i uma “verdadeira revolução copernicana”, Car­doso (19B3) observou com bastante acuidade que os temas da nova agenda são sim étricos aos temas centrais da agenda do final dos anos 50 e in ício dos anos 60. As questões relativas às dem an­das salariais e reform as de base davam lugar às dem andas de consum o coletivo da população e a questões de participação e o rgan ização com unitária — julgadas irrelevantes e reacionárias pelos analistas e atores políticos de esquerda. Esse deslocam ento encontrava um paralelo no locas político-organizacional das de­m andas que se moviam da escala nacional para a escala local. A essa transform ação da agenda política seguiu-se de perlo uma redescobcrta na agenda de pesquisas das políticas m unicipais e da questão da descentralização.

O utra dim ensão importante dessa revolução copernicana re­fere-se à valorização dos elem entos form ais da dem ocracia. Se antes adquiria centralidade a eficácia do Estado para corrigir as desigualdades sociais e prom over o desenvolvim ento econôm ico- mesmo que produzidos sob o déficit de accountability —, nos anos 80, a questão dem ocrática passa a im portar em uma chave

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dupla: com o um fim em si mesmo e como precondição para m aior eficácia da ação do Estado.

E m segundo lugar, a própria perplexidade, causada pela cons­tatação de que, findo o período autoritário, os obstáculos ã con­secução de políticas sociais efetivas prosseguiram sendo basica­mente os m esm os (V ianna, 1989, p. 5), paradoxalm ente, serviu para fortalecer os estudos sobre políticas. O reconhecim ento, nos anos 90, de tais constrangim entos constitu i-se em precondição para a produção de conhecim ento na área. Em outras palavras, foi o “desencantam ento” em relação ao Estado - e em relação à sua capacidade de intervenção social — que levou a um m aior interesse sobre as condições de efetividade da ação pública.

Em terceiro lugar, a proliferação de estudos de políticas pú­blicas nos anos 80 foi alim entada pela difusão internacional da idéia de reform a do Estado. Essa idéia passou a ser o princípio organ izador da agenda pública nos anos 80 e 90. A agenda inte­lectual acom panhou de perto esse m ovim ento de deslocam ento ocorrido (Melo & Costa, 1995). As questões de desenho institu­cional referidas acim a adquiriram grande centralidade nessa agenda. Com efeito, ao tom ar-se o modo e a qualidade da intervenção pública na econom ia e na sociedade com o objeto de estudo, cria- se por extensão um program a de pesquisa de caráter em pírico sobre questões relativas à eficiência de políticas e programas.

Fortem ente influenciados pelo revival dos estudos sobre cu l­tura política nos anos 80, e pela nova agenda de questões trazidas pelos conceitos de capital social, sociedade civil e cultura cívica, alguns trabalhos recentes voltaram -se para o exame das bases de sustentação social das políticas sociais (Cheibub, 1995) (cf. tam ­bém M artins, 1995). Na realidade, essa nova tem ática acom panha o deslocam ento ocorrido em relação à agenda de pesquisa em torno da transição dem ocrática dos anos 80 para os anos 90. Se a ênfase anterior recaía nos aspectos procedurais ou m inim alistas - “as regras do jogo — da dem ocracia, as novas pesquisas sobre

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consolidação dem ocrática alargam a discussão com a introdução de elem entos “m axim alistas” referidos à dim ensão social da de­mocracia. O debate analítico detém-se nas implicações da disjuntiva cultura política/desenho institucional. A questão de fundo é se a cu ltura po lítica é logicam ente anterior ao desenho institucional, ou, antes, se o desenho institucional — ou a manutenção de regras e procedim entos ao longo do tempo - produz um a cultura políti­ca específica. No caso dos estudos de políticas, o foco é sobre a incidência da cultura política sobre a efetividade e eficácia de políticas (Boschi, 1999). Em outras palavras, a cultura associativa local produz m aior eficiência de um program a de governo?

A variab ilidade das experiências de descentralização das po­líticas públicas foi exam inada a partir da variável cultura associativa em A rretche (1998), que também exam ina o papel d e policy lcgaci.es- o legado institucional de uma área de política sobre um a nova política (cf. tam bém , nessa linha, Coelho, 1996). Parte im portan­te da literatura produzida, no entanto, tornou-se presa de uma reflexão apressada e “ redentora” de sociedade civil, que assim ila o conceito ao de “povo” (cf., para esse ponto, Reis, 1998). Boschi cham a a atenção para o fato de que as práticas participativas e de “governança urbana” podem converter-se em m ecanism os que sancionam a idéia de conferir “a quem pode o poder, a quem não pode a partic ipação” (ibid. ).

Na esteira do influente trabalho de Putnam , várias análises enxergaram estoques im portantes de capital social nas com uni­dades de baixa renda, e muito pouco discutiu-se sobre o efeito desagregador da situação de privação aguda e “hobbesianism o social p ré-participatório” (Santos, 1993) sobre a efetiv idade das políticas públicas.

Pode-se observar que, em um certo sentido, se antes o obje­to do “encantam ento” da im aginação social brasileira era a ação estatal, nos anos 90, esse objeto passa a ser representado, cle form a pau latina e ainda em brionária, pela sociedade civil.

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A R e f o r m a d o E s t a d o

O program a cie pesquisas brasileiro acerca das questões da reform a do E stado foi fortem ente influenciado pela literatura internacional sobre o tem a, que se expandiu celerem ente na dé­cada de 80. A literatura sobre o Estado, no in ício dessa década, estava centrada em temas com o a questão da autonom ia e capaci­dade do Estado (Estados “ fortes” e “ fracos”), tom ando-se fun­dam entalm ente o Estado com o um a “variável conceituai” (Evans et u l, 1985). No caso brasileiro, tratava-se de d iscutir as especifi- cidades do que W anderley G. dos Santos chamou de “Leviatã anêm ico” .

A difusão internacional das reform as neoliberais, que visa­vam reduzir o escopo da intervenção pública, tornou essa agenda obsoleta, e um conjunto novo de questões foi form ulado para explicar as reform as neoliberais: quais os fatores que determ i­nam as reform as c sua difusão internacional? Que fatores expli­cam a diversidade de timing, resultados e padrões diferenciados dc resposta às reform as econôm icas de mercado? Que fatores políticos explicam as diferentes trajetórias na im plem entação das reform as? (cf. N elson, 1989; Haggard & Kauffman, 1992; Haggard & Webb, 1994; Sola, 1995; H aggard & K auffm an, 1995)25.

Esse program a de pesquisa reatualiza a tem ática das rela­ções entre regim e político e padrão de intervenção pública na econom ia e na sociedade. Podem-se discernir “duasgerações” de estudos sobre a reforma do Estado. A “primeira geração ” centrou-se no impacto diferencial da transição democrática sobre a condução das políticas de refor­

25. E ssas obras co letivas congregam o m ais in fluente con jun to de papers com ­parativos sob re ta is questões p or auto res, além cios o rgan izadores, com o Barbara S ta llings , K aren R em m er, John W aterbury e Jam es M alloy. Para um a d iscussão recen te dessa lite ratura , cf. D in iz (1998).

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ma de mercado. Por sua ve f̂ a “segundageração” de estudos deslocou o eixo cle análise do regime (democracia, autoritarismo etc.) para a discussão do impacto das instituições form ais sobre as políticas. Suas principais con­tribuições são o objeto da discussão a seguir.

Na primeira geração de estudos, a capacidade de insulam ento das elites burocráticas em relação às novas pressões de curto prazo da dinâm ica eleitoral e dos grupos de interesse foi conside­rada para muitos atores como variável central para experiências bem -sucedidas de reform as estruturais e program as de estab ili­zação (W hitehead, 1991; Geddes, 1995). O pressuposto básico dessa linha de argum entação é que o am biente dem ocrático co lo­ca em risco a racionalidade econôm ica26. Duas razões são fre­qüentem ente enum eradas na literatura. A prim eira delas é que os constrangim entos da “conexão eleitoral” ou da com petição po lí­tica lev a r iam à ir re sp o n sab ilid ad e fisca l e a um a “ p o lític a macroeconôm ica populista” - expressão cunhada por Jeffrey Sachs, e que passou a ser moeda corrente nas análises das experiências latino-am ericanas de reform as de mercado. Ou seja, os governantes “não poderiam dizer não”, para não pôr em risco sua sobrevi­vência política. A segunda dessas razões é que, com a dem ocra­cia, as elites burocráticas correm o risco de se “contam inarem ” pelas paixões políticas e de se deixarem capturar por interesses de grupo, setores ou, no lim ite, firm as individuais. O isolam ento- ou “insulam ento” - burocrático dessas elites asseguraria a prevalência da racionalidade técnica sobre a racionalidade po líti­ca, evitando-se assim a “balcanização do Estado” . Vários fatores co n tr ib u ir iam para garan tir esse in su lam en to : o iso lam en to decisório (e.g., autonom ia de bancos centrais etc), o recrutam ento m eritocrático etc.

26. Para um survey da lite ra tu ra d e ciência p o lítica am ericana sobre as im p lica­ções económ icas da co m petição p o lítica em países dem ocráticos, cf. Keech (1995).

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Esse argum ento esteve na base do surgimento na A m érica Latina, nos anos 80 , de elites burocráticas com formação econô­m ica (technopols) que passaram a desfrutar de autonom ia decisória sem precedentes27. Sola (1988) exam inou o extrem o confinamento das arenas decisórias cruciais para a form ação da política econô­mica, e o duplo processo de politização das decisões técnicas e de perda de consistência na gestão econôm ica.

G radativam ente surgiram trabalhos mais cautelosos sobre o tema e que não estabelecem relações causais entre regime c desem ­penho econôm ico ou reformas. Em outros termos, questionam, parafraseando M aravall, “o mito das vantagens do autoritarism o” .

O utros trabalhos apontam para o déficit de accountability ho­rizontal e vertical dos experim entos de reform a do Estado na região. D iniz (1997) critica o argum ento de que o “insulam ento burocrático” seria pré-requisito para o êxito na condução da po­lítica econôm ica. Insurgindo-se contra o padrão tecnocrático de form ação de políticas, a autora m ostra com o esse argum ento encontra-se fortem ente dissem inado na agenda de reform a do Estado. A crítica é que o insulam ento burocrático é ele próprio alim cntador da ingovernabilidade. A taxa de sucesso na im ple­m entação de p lanos econôm icos estaria inversam ente correlacio­nada com o grau de insulam ento alcançado pelas elites decisórias. O insulam ento burocrático engendra um déficit dem ocrático e de accountability. N a realidade, o débil enraizam ento social dos decisores d ificu lta a im plem entação de políticas. A forte tensão no am biente político da Nova República, entre o hiperativismo decisório expresso na sucessão de planos m alogrados de estab ili­zação e a incapacidade de im plem entação de políticas, só pode ser entendida, com o assinala a autora, pelo padrão de insulam en-

27. Um trabalho iso lado que escapa à c lassificação p roposta é G ouvea (1994), cu jo ob jeto é a ló g ica de ação in terna da burocracia.

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to do processo decisório prevalecente. Im plem entação exige co­operação, coordenação, e legitim idade.

Essa linha de argum entação encontra sustentação em estu­dos com parativos que vêm sendo realizados em torno da refor­ma do Estado, em outros países, por autores com o Evans (1997), que cunhou a expressão “ autonom ia inserida” ou “em butida” , para analisar fenôm enos da mesm a natureza; e reflete também a renovação ocorrida nos estudos de políticas a partir de contribui­ções da cham ada nova sociologia econôm ica sobre o papel de redes de atores e policy netrvorks.

A agenda brasileira nessa prim eira geração de trabalhos tam ­bém contribuiu para a análise do esforço reform ista da Nova República e suas vicissitudes28. A questão da paralisia decisória c agenda overload resultante do excesso de dem andas dem ocráticas foi am plam ente discutida (A lmeida; M elo; D iniz), em relação à questão da governabilidade29, O argum ento da paralisia decisória freqüentem ente é avançado em term os da suposta ingovernabili- dade da Nova República. De inspiração huntingtoniana, esse ar­gum ento sustenta que o excesso de dem andas distributivas e par­ticipação - em uma situação como a da Nova República em que o sistem a político, ainda pouco institucionalizado, apresentava baixa capacidade de processam ento —, teria levado a um a satura­ção da agenda pública. Vários autores (c f D iniz 1997) argum en­taram , de form a persuasiva, que, ao contrário, o “ponto de es­trangulam ento” das políticas — sobretudo aquelas associadas às reform as econôm icas e sociais — radica, não na form ulação de políticas, m as em outro pólo, o da im plem entação de políticas.

28 . Para um a d is cu s sã o com preensiva do tem a, com binando an á lise teó rica e experiência de practitioner, cf. B resser Pereira (1996; 1998).

29 . E sse ponto será d iscu tido em outro cap ítu lo deste vo lum e, e, portan to , não será exam inado em detalhes.

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Ou seja, o prob lem a reside cm escassa capacidade de fazer valer decisões e não na capacidade decisória com o tal.

A questão dos processos decisórios perm itiu um a atualiza­ção da discussão sobre corporativism o e neocorporativism o, so ­bretudo com referência à experiência das Câmaras Setoriais (Diniz, 1997). A idéia de que a Nova República teria se caracterizado por paralisia decisória foi questionada do ponto de v ista em píri­co e teórico. Na realidade, a Nova República está associada a um a espécie de hiperativism o decisório. Nesse período m ultip li­caram -se os planos econôm icos, as políticas salariais e os pa­drões m onetários, ao mesmo tempo em que proliferaram os ex ­perim entos reform istas, não só no campo econôm ico, mas tam ­bém no das políticas sociais. T rala-se de um dos períodos mais intensam ente reform istas da h istória contem porânea.

A scgmuki geração de estudos sobre a reform a do Estado é fortem ente institucionalista: é privilegiado o impacto de variáveis explicitam ente político-institucionais na explicação dos padrões diferenciados de reform a do Estado. O neo-institucionalism o no estudo da reform a do Estado foi alim entado por três desenvolvi­m entos30. Em prim eiro lugar, pela em ergência do neo-institucio- nalism o na ciência política, que se constituiu em desenvolvim en­to autônomo. Em segundo lugar, pela experiência m alograda dos program as de reform a do Estado no Leste Europeu e parte da A m érica Latina cujas razões foram localizadas no arcabouço ins­titucional dos países dessas regiões. O u, no caso do Leste Euro­peu, da inexistência das instituições econôm icas do capitalismo. As instituições m ultilaterais que tiveram envolvim ento ativo nes­sas reform as justificaram tais m alogros - evidentes, sobretudo, nos program as de ajustes estruturais - pelas deficiências da estru­tura político-institucional e fatores como i) fragilidade do Judiciá-

30 . Para um a análise desse p rogram a de pesqu isa , cf, H aggard (1995).

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rio e do sistem a de propriedade; ii) inexistência de um marco institucional adequado garantidor do enforcement de decisões de política e credible commitments por parte de poliçy-makers\ iii) proble­mas institucionais na separação de poderes de natureza horizon­tal (Judiciário, Legislativo Executivo) e vertical (federalismo); iv) escassa capacidade institucional e governativa (debilidade da ad­m inistração pública; da capacidade de extração e adm inistração de recursos); v) das regras eleitorais e do sistem a partidário. Para­fraseando N aín (1994), as instituições multilaterais substituíram “os choques m acroeconôm icos pela terapia institucional”. Cen­tral para esse desenvolvim ento foi a em ergência do cham ado neo- institucionalism o econôm ico31.

Em terceiro lugar; a reform a do Estado no período pós-esta- b ilização im plica um a robusta construção institucional - sobre­tudo de agências regulatórias - em contraste com as tarefas de gestão m acroeconôm ica nas quais a dimensão institucional inexiste (Abranches, 1997).

A literatura brasileira centrou-se em um dois temas específi­cos: a im portância do federalism o brasileiro e o papel do C on­gresso N acional na form ulação e im plem entação das reform as. Com efeito, esses temas refletem um deslocam ento da ênfase, dos trabalhos sobre processos decisórios, da burocracia executiva para a arena legislativa e para fatores de ordem institucional.

O federalism o brasileiro foi objeto de um grande número de pesquisas no período recente (Affonso & Silva, 1996). O re­cente interesse pelo tema deve ser contrastado com a observação de Lam ounier, em sua resenha sobre a ciência política brasileira, de que o federalism o representava um a das grandes lacunas te­

31. A in fluênc ia do neo -in titucionalism o econôm ico sobre a nova agenda de pesqu isas na área de p o líticas públicas fo i resenhada por M ajone (1996) no N ew Handbook o f Political Science.

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máticas dessa literatura. Do ponto de vista da reform a do E sta­do, o federalism o foi associado às dificuldades de im plem entá-la e para o timing errático de sua im plem entação no País. Para al­guns autores (Sola, 1997; Sola et a í , 1998), a autonom ia fiscal e tributária dos governadores e sua capacidade de resistência às reform as ditadas pelo centro - representam o principal fator explicativo para o passo errático da reform a do Estado na esfera econôm ica. O federalism o adquire o status de variável indepen­dente crucial para o entendim ento do conflito distributivo e sua m ediação através do regime monetário (Sola, vários trabalhos). O federalism o também é explorado em um conjunto de trabalhos sobre as reform as tributárias (Castro Santos et a i, 1994; Azevedo & Melo 1997); c administrativa (Melo, 1998; Azevedo & Aureliano, 1997).

A brucio (1999) explora as características do sistem a po líti­co que reforçam o poder dos governadores; em outras palavras, o que cham a de ultrapresidencialism o estadual. O fortalecim ento dos governos estaduais resultou na configuração de um federa­lismo estadualista e predatório. E stadualista porque o pêndulo federativo esteve a favor das unidades estaduais em term os po lí­ticos e financeiros - em bora a crise recente aponte no sentido da reversão desse padrão. Por sua vez, o caráter predatório do fede­ralismo brasileiro resulta do padrão de com petição não-coopera- tiva que existe nas relações dos Estados com a U nião e deles entre si.

A pesquisa recente de inspiração neo-intitucionalista sobre fo rm ulação de p o líticas tem destacado tam bém o papel do Legislativo, especificam ente o papel de variáveis internas à orga­n ização congressual, alim entando-se da rica discussão recente sobre o tema (A rgelina & Lim ongi, 1998; cf. também M elo (1995; L im a & Lim a Jr ., 1997). A política de privatização foi exam inada em M oya & A lm eida (1997) e A lm eida (1998), e a reform a adm i­nistrativa em D iniz & Boschi (1998).

9 0 M a r c u s A n d r é M e l o

Esse debate encontra-se bastante polarizado entre a literatura que enfatiza a fragmentação e os pontos de veto no sistema políti­co (devidos ao federalismo, a elementos consocialistas, ou à legis­lação eleitoral/presidencialism o), e a literatura que nega o valor explicativo de tais variáveis e identifica elementos internos à orga­nização legislativa como garantidores de integração do sistem a político (cf os vários trabalhos de Figueiredo & Limongi). Pode-se argum entar que esses dois padrões de argumentação não são ne­cessariam ente excludentes em term os gerais. O argum ento que nega a fragmentação centra-se no padrão de votação de projetos e propostas no Congresso, e faz fabula rasa sobre o conteúdo subs­tantivo dos projetos cuja negociação ocorre antes da votação. N es­se m om ento, por exem plo , variáve is de natureza federativa/ consocialista podem ter grande valor explicativo para dar conta do padrão de negociação ocorrido. Da mesma forma, essas variáveis apresentam grande valor explicativo para a análise da im plem enta­ção de reform as (Azevedo & Melo, 1997; Melo Sc Azevedo, 1998).

O b s e r v a ç õ e s f i n a i s

M arcadam ente heterogênea e exibindo escassa e recente ins­titucionalização, a área temática Estado, Governo e Políticas Pú­blicas apresenta desafios importantes. Em prim eiro lugar, desta­ca-se a questão da cum ulatividade do conhecimento. Não se trata de postular, de forma naipe, uma acum ulação linear de conheci­mento, mas de uma desejável cum ulatividade no interior de um program a normal de pesquisa (no sentido kuhniano), envolvendo a com unidade de pesquisadores. O principal obstáculo nessa di­reção resulta da fragmentação organizacional e tem ática da área. A desagregação da área nas três sub-áreas propostas perm ite en­trever com m aior precisão os problemas que a afligem . O proble­ma localiza-se no conjunto de estudos de políticas setoriais, em

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que a proliferação de estudos de caso obstaculiza a consideração de questões analíticas com uns ao conjunto de políticas. A produ­ção na área tende a expandir-se horizontalm ente — pela diversifi­cação de novos objetos em píricos - sem que se observe um for­talecim ento “vertical” , especificam ente analítico, da produção.

Na m esm a direção, como já foi mencionado, a interdiscipli- naridade e a inexistência de bases organizacionais dessa subdisci- p lina debilitam sua institucionalização.

Por fim , vale acrescentar que a “ proxim idade da discip lina” com os próprios órgãos governam entais enseja um risco duplo: a possib ilidade de a dim ensão analítica ser subsumida em análises norm ativas c prescritivas, e de a agenda de pesquisa ser “pauta­d a” pela agenda de governo.

Essa nota vazada em tom pessim ista não deve obscurecer avanços im portantes. O estoque de conhecim ento disponível so­bre as políticas, estruturas governam entais e padrões decisórios é, hoje, muito superior àquele existente há duas décadas. Não obstante lacunas significativas - subáreas clássicas da literatura internacional, tais como vio lência e crim e, ou estudos de impacto das políticas sobre as dim ensões de gênero e etnicidade32, atraí­ram um número muito reduzido de pesquisas a qualidade e o volum e da produção apontam para a m aturidade já alcançada pela produção científica na área.

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I n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o P o U t i c a

Fernando I im on g i1

I. In t r o d u ç ã o

Este trabalho destaca-se dos dem ais que compõem este pro­jeto por ter por objeto uma perspectiva analítica. C onform e se !ê na proposta original, trata-se de revisar a produção sobre a insti­tucionalização política que, o esclarecim ento é im portante, com ­preende autoritarismo, transição democrática, democratização, governabi­lidade. Sendo assim , o objeto de estudo com preendido por esta revisão abarca a h istória política recente do país, interpretada como a m anifestação de um processo cuja lógica confere signifi­cado a seus diferentes momentos.

1. A gradeço a A rgelina F igueiredo , José A nton io Cheibub, Leandro P iquet C arneiro , M aria H erm ín ia T avares, A nge la A lonso e A dam P rzew orsk i que leram e com en taram as diversas versões do texto. A gradeço a in da os co­m entários de Fáb io W anderley Reis assim com o a todos que in terv ieram nas d iscussões deste texto no Sem inário .

102 F e r n a n d o L i m o n g i

H á um a considerável litçratura a tratar de cada um dos ter­mos que a institucionalização política com preende. D essa form a, para a definição dos lim ites desta revisão, cabia definir, por exem ­plo, se seria adequado revisar a literatura sobre transições (da dem ocracia ao autoritarism o e do autoritarism o à dem ocracia) ou apenas o subconjunto de textos que estudou as transições procu­rando entendê-las como parte do processo de institucionalização. Para evitar sobreposições com os outros temas deste projeto e para respeitar as preferências expressas de seus organizadores, o texto foi organizado a partir da segunda opção.

O Índice de Ciências Sociais não contém qualquer texto indexado sob “institucionalização po lítica”. Tampouco, sob todos os ter­mos que a institucionalização política com preende. Uma busca com a palavra-chave “institucionalização” gerou um a lista de onze títulos, muitos, porém , sem qualquer relação com a instituciona­lização po lítica2. Nova busca sob “institucionalização” e um dos term os que ela com preende reduziu a seleção a meros seis títu­los3, sendo que apenas dois tratam especificam ente da h istória política brasileira.

A leitura desses textos delim itou o objeto e a orientação desta revisão. Lidos em conjunto, estes textos revelam a adoção de um a perspectiva analítica que leva à elaboração de um diagnós­tico negativo sobre as chances de sucesso da dem ocracia no Bra­sil. Fábio W anderley Reis, por exemplo, no mom ento em que o governo Figueiredo se encontrava em seus estertores, alertava que

P ara co m eçar , n ão h á q u a lq u e r ra z ão e sp ec ia l para se p re ten d e r q u e o f im do re g im e d e 1964 d ev a se r v is to co m o a lg o d is t in to d e um a o sc ila ç ão o u v ic is s itu d e a m ais das m u ita s que têm m arcad o o p re to r ian ism o cn racte-

2. Por exem plo , foram selecionados textos sob re a in stitucionalização da p es­qu isa c ien tífica e das O N G s.

3. Iden tifico os seis títu los encontrados com asterisco s na b ib liografia.

I n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o p o l í t i c a 1 0 3

r ís t ico do p e r ío d o rep u b lic an o d a v id a b ra s ile ira . [...] S ão p rec á r ia s as ch an ces

d e q u e a C o n s titu iç ã o a se r b rev em en te e la b o ra d a v en h a a re p re se n ta r um

in s tru m en to e fe t iv o c d u rad o u ro d e in s titu c io n a liz a ç ão d em o crá t ic a da v id a b ra s ile ira (R e is , 19 86 , p p 2 5 , 26 ).

Bolivar Lam ounier, escrevendo depois da eleições de 1982, chega a conclusões sim ilares:

N um p an o ra m a m ais am p lo , q u e lig a sse e s te s a co n te c im e n to s im e d i­

a to s [resu ltad o s e le ito ra is d e 1982] aos d a d o s m ais p ro fu n d o s d a fo rm ação h is tó r ic a b ra s ile ira , p o d e r-se - ia ta lv ez fa la r d e um a poliarqu ia perversa , is to é,

u m a so c ied ad e q u e não se d e ix a en q u a d ra r em um a d o m in ação au to r itá r ia m o n o lít ic a , m as q u e tam p o u co p o ssu i a trad iç ão de o rg an iz ação p o lít ic a

p lu ra lis ta e in d ep en d en te do E stad o t íp ic a das v e rd ad e ira s p o lia rq u ia s lib e ­

ra is . (L am o u n ie r , 1 9 8 5 , p. 136 , id., 19 88 , p . 125).

Os prognósticos são claros e contundentes. A noção de institucionalização e de desenvolvim ento político se encontra na base destes diagnósticos4. Mais especificam ente, o pessim ism o decorre da convicção de que o país experim enta as d ificu ldades próprias aos países situados nas fases interm ediárias do processo de desenvolvim ento político. Tal convicção im plica que a dem o­cracia brasileira funcionou (1946-1964) e funcionará (no caso da redem ocratização) mal. Dc outro modo, seria forçoso reconhecer que o país havia avançado no processo de institucionalização.

As fortes suspeitas de que a dem ocracia não deveria funcio­nar levou à atrofia dos estudos em píricos sistem áticos sobre o

4. Ao fim e ao cabo , a rev isão acabou se lim itando , p raticam en te , aos traba­lhos de R eis e L am oun ier. Tal fato deco rreu do reco rte p rev isto pelo p ro jeto o rig in al. N ão encontre i outros au to res identificados exp lic itam en te com a noção d e in stituc ionalização po lítica. C reio , no entanto, que a noção tende a ser ado tada im p lic itam ente p or vários outros analistas. Esclareço ainda que es ta rev isão con tem p la apenas um a pequena parce la da o b ra dos do is autores.

1 0 4 F e r n a n d o L i m o n g i

funcionam ento da dem ocracia com a qual, bem ou mal, convive­m os há, pelo menos, quinze anos. U m a vez que ela não deveria funcionar, por que estudá-la? Form ou-se, assim , uma agenda de pesquisas singular, voltada para o estudo dos instrum entos que poderiam aperfeiçoar e conferir estabilidade à dem ocracia b rasi­le ira que prescinde de seu estudo sistem ático. A pergunta óbvia se im põe: como se sabe que a dem ocracia não funciona, se ela não é estudada?

Em realidade, o recurso à noção de institucionalização não foi acom panhado pela necessária identificação das evidências em ­píricas que perm itiriam identificar seu eventual avanço. A final de contas, com o se afere o grau de institucionalização política de um sistem a político? Quais são os indicadores que p erm iti­riam distinguir os países de acordo com o seu grau de institu ­cionalização? Ao longo do tempo, encontram os a reafirm ação da convicção de que o país perm anece atolado no pretorianismo. Paradoxalm ente, a h ipótese de que o país pudesse registrar qua l­quer avanço no interior desse processo não chega sequer a ser levantada.

A referência ao processo de institucionalização perm ite a tr i­buir significado a eventos e fatos, do tenentism o à incapacidade de o país estab ilizar a econom ia e debelar a inflação, passando pelo populism o, pela em ergência do regim e m ilitar e pela rede- m ocratização. A interpretação toma o lugar da explicação. Em geral, dados e fatos são citados para confirm ar e ilustrar as ex­pectativas e não para testar hipóteses. Ao com entar esses traba­lhos, procurei identificar e enfatizar os mecanism os causais assi­nalados para explicar a sobrevivência do pretorianismo. Procuro ainda indicar as decorrências em píricas envolvidas nos argum en­tos isolados. Por exemplo, o pretorianism o supõe preferências eleitorais que devem se redundar em alta volatilidade eleitoral. E m bora suposta, a volatilidade eleitoral nunca foi objeto de in ­vestigação sistem ática à luz dessa teoria.

I n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o p o i . í t i c a 1 0 5

O texto está organizado da seguinte maneira. A segunda seção apresenta um a revisão sum ária da noção de institucionali­zação e da sua relação com a teoria do desenvolvim ento político. A inda nessa seção, apresento as m acrointerpretações da história política brasileira oferecidas por Fábio W andcrley Reis e Bolivar Lam ounier m ostrando com o estas se mantêm , até os textos mais recentes, aferradas à noção de institucionalização política.

A terceira e a quarta seção discutem as razões invocadas para explicar o pretorianism o perene, respectivam ente, os valores e os interesses das m assas a serem integradas ao sistem a políti­co ’. N a terceira seção, recupero os trabalhos sobre com porta­mento eleitoral realizados a partir do início da “abertura” , lidos com o uma discussão acerca da com patib ilidade entre os valores e as atitudes dos eleitores brasileiros e a vigência de um a ordem dem ocrática estável. A quarta seção d iscute a tese da explosão de dem andas, seguida de crise de governabilidade, form ulada orig i­nalm ente por H untington. Segundo esse argum ento, as pressões redistributivas inerentes a uma ordem dem ocrática não poderiam ser facilm ente assim iladas por países cm desenvolvim ento, sobre­tudo onde a distribuição de renda é m uito desigual.

A últim a seção retom a os principais pontos do argum ento e apresenta as conclusões. Sustento que a baixa institucionalização política do país foi antes assum ida que dem onstrada. O mesmo se passou com suas conseqüências.

I I . P r e t o r i a n i s m o : o " p a r a d o x o d a i n s t a b i l i d a d e p e r m a n e n t e " 6

D e acordo com Leonardo M orlino (1998, p. 23), institucio­nalização é um term o-chave na sociologia de Parsons e

5. Ver P rzew orsk i, 1975.6. A exp ressão é u tilizada p o r L am oun ier & M enechcllo , 19B6, p. 94.

1 0 6 F e r n a n d o L i m o n g i

it w as tra n s fe rred in to th e p o lit ic a l rea lm b y H u n tin g to n (1968 ). F o llo w in g in P a rso n ’s fo o ts tep s , H u n tin g to n p ro p o ses a d e f in it io n th a t a t o n c e too g e n e ra l an d b a s ic a lly in a d eq u a te fo r th e p u rp o se o f th is study. In h is w o rd s, in s titu t io n a liz a tio n is “ th e p ro cess b y w h ich o rg an iz a tio n s an d p ro ced u res

a cq u ire v a lu e an d s ta b il ity ” {ibid. 12). T h e v ery ‘m ea su re s ’ o f in s t itu t io n a l­iz a t io n (a d ap tab ility / r ig id ity , co m p lex ity/ s im p lic ity , a u to n o m y / su b o rd in a ­

tio n , co h ere n c e/ d isu n ity ) (ibid, pp. 13 -24 ) are n o t o p ly c r ite r ia th at w o u ld req u ire a m o re r ig o ro u s o p e ra tio n a liz a t io n , b u t w o u ld a lso b e in c o m p a t­

ib le : th e y do n o t h an g to ge th e r. F o r in s tan ce , a fo rm o f in s titu t io n a liz a tio n th a t d isp la y s s im u lta n e o u s ly m ax im u m a d a p ta b ili ty and c o m p le x ity an d

m ax im u m co h e re n c e an d au to n o m y see m s v ir tu a lly im p o ss ib le .

A am bigüidade, quando não a pura contradição, entre os pares de term os listados, não é acidental, mas sim constitutiva da sociologia de Parsons e de sua forma peculiar de entender a m u­dança social7. Sociedades se transform am , evoluem do sim ples ao com plexo, do tradicional ao moderno. A mudança é entendida como um processo de especialização e diferenciação gradual de estruturas sociais funcionalmente integradas em que sociedades percorrem trajetórias previam ente estabelecidas. Desvios da traje­tória são interpretados como momentos de crise ou colapso.

A noção de desenvolvimento político foi concebida no inte­rior desse am biente intelectual. Do mesmo modo que a sociedade, sistem as políticos evoluem . Em realidade, as estruturas políticas resultam da diferenciação social em curso e lhes cabe desem pe­nhar um papel crucial para a manutenção da integração social.

A m edida tie desenvolvim ento político é o grau de governo, isto é, a sua capacidade de dar respostas aos problemas postos pela transformação da sociedade. De acordo com Harrold Lasswell,

7. H untington , p or certo , não foi o ún ico a “im p o rta r” e in co rpo rar a noção de in stituc ionalização à análise política. C onsu lte-se, p or exem plo , Polsby, 1968. V ale notar que a defin ição p roposta por Polsby não escapa das d ifi­cu ldades apon tadas p or M otlino.

I n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o p o l í t i c a 1 0 7

desenvolvim ento po lítico im plica “a sequence o f approxim ations toward a self-sustain ing level o f power accum ulation” (The policy sciences o f developm ent, World Politics, X VIII, p. 288, apndSartori, 1968). Segundo Sartori (1968, p. 263) “Political developm ent is ‘polity build ing’, the creation o f differentiated political structures, functions and capab ilities” .

Em ultim a análise, a estabilidade política com prova a capa­cidade do governo. D e acordo com a célebre passagem de H untington, o que im porta é que o governo governe. Form as de governo, totalitarism o, autoritarism o e dem ocracia não indicam o grau de desenvolvim ento político. Ou melhor, em qualquer (.les­ses regimes pode ocorrer tanto decadência quanto desenvolvi­m ento político.

O contrário da institucionalização política é a instabilidade política, a desordem , a incapacidade de o governo governar. Onde as instituições são desenvolvidas, onde elas cum prem o seu pa­pel, o governo é efetivo e eficaz. Onde não o são, há instabilida­de, desordem , crise de governabilidade, radicalism o e revolução.

A contribuição original e m arcante de Huntington para essa literatura foi a de ter postulado a existência de um descom passo entre o ritmo da m odernização social e a política. E sta últim a, em verdade, raram ente ocorre por si mesma. Em geral, as trans­form ações sociais próprias ao processo de m odernização não são acom panhadas pela construção das instituições políticas m o­dernas. A pressão social decorrente não encontra os correspon­dentes condutos políticos para processá-las. Em uma palavra, a ordem em sociedades em m udança é am eaçada pela dissolução da sociedade tradicional e pelo processo de m obilização política. O resultado é a crise de governabilidade, isto é, a incapacidade do governo v ir a dar respostas para as pressões daqueles que ingressam no sistem a político. De onde, a necessidade da inter­venção deliberada com vistas a prom over a institucionalização política.

1 0 8 F e r n a n d o L i m o n g i

Trata-se de obter a estabilidade po lítica sob condições for­tem ente adversas. Conform e afirm a H untington:

I f a so c ie ty is to m a in ta in a h igh level o f co m m u n ity , th e ex p an s io n

o f p o lit ic a l p a r tic ip a t io n m u st b e a c c o m p an ie d b y the d ev e lo p m e n t o f s tro n g e r , m o re co m p lex , an d m o re a u to n o m o u s p o lit ic a l in s titu t io n s . T h e e f fe c t o f th e ex p an s io n o f p o lit ic a l p a r tic ip a t io n , h o w ever, is u su a lly to

u n d e rm in e the tra d it io n a l p o lit ic a l in s titu t io n s and to o b s tru c t th e d ev e lo p ­m en t o f m o d ern p o lit ic a l o n es. M o d ern iz a t io n an d só c ia l m o b iliz a t io n , in p a r t ic u la r , th u s ten d to p ro d u ce p o lit ic a l d ec ay u n le ss s tep s a rc ta k en to

m o d e ra te o r to re s tr ic t its im p ac t on p o lit ica l co u n sc io u sn ess an d p o lit ic a l

in v o lv em en t. M o st so c ie tie s , even th o se w ith fa ir ly co m p lex and ad ap tab le trad it io n a l p o lit ic a l in s titu t io n s , su f fe r a lo ss o f p o lit ic a l co m m u n ity and

d e c a y o f p o lit ic a l in s titu t io n s d u r in g th e m o s t in te n se p h a se s o f m o d e rn ­iz a t io n ( H u n tin g to n , 1968, p . 4 ).

Os valores e os interesses daqueles que ingressam no siste­ma tendem a gerar instabilidade política. A prem issa é de que existe uma tendência à explosão das dem andas baseadas em ex­pectativas mal form adas: inconstantes e irrealistas. Som ente a engenharia institucional pode recuperar as condições necessárias à m anutenção da com unidade política.

A in fluênc ia dos trabalhos de H untington sobre Fábio W anderley Reis e Bolivar Lam ounier é reconhecida por ambos e vai além da utilização da noção de desenvolvim ento político e de institucionalização. Reis e Lam ounier elaboraram m odelos pró­prios de desenvolvim ento político e por meio deles procuraram entender a h istória política brasileira.

Reis, por exemplo, sugere que a evolução política do país pode ser entendida a partir da noção de “estádios do processo de desenvolvim ento po lítico”. Segundo o autor, para entender a si­tuação po lítica do país é preciso reconhecer que o m esm o já superou a prim eira fase desse processo, a da formação do Estado nacional, e que se encontra agora às voltas com os problem as próprios à fase ideológica.

I n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o p o l í t i c a 1 0 9

Esse estágio, porém , é subdividido em subfases e o B rasil se encontra nos

n ív e is d e p re c á r ia in s titu c io n a liz a ç ão ou re in s t itu c io n a liz a ç ão d o p o d er , as s itu a ç õ e s que H u n tin g to n d esc rev e em te rm o s d e “ p re to r ian ism o r a d ic a l” c “ p re to r ian ism o d c m a ssa s” ca rac te r iz ad o s p e la em e rg ên c ia , re sp ec tiv a ­m en te , d o s fo co s d e in te re ss e s e so lid a r ie d a d e co rre sp o n d en te s à s “ c la sse s

m éd ia s” c às “ c la sse s p o p u la re s” .

Avanços no processo de institucionalização podem se veri­ficar no interior dessa m esma fase. Segundo o autor:

J á cm n ív e is d e m a is b em -su ce d id a in s titu c io n a liz a ç ã o tio p o d er , que p o d em a p ro x im ar-se em g ra u s d iv erso s da su p e raç ão da p o lít ic a id eo ló g ica e d o id ea l d e e fe tiv a in s titu c io n a liz a ç ã o d a a u to r id a d e d e a co rd o co m as fo rm as em q u e n e las se co m b in em o s in g re d ien te s d e co erção , d e s ig u a ld a ­d e e m an ip u la ção , te r íam o s s itu açõ e s q u e p o d e ríam o s d e s ig n a r em te rm o s

d e “ p o lít ic a d e p a r tid o s id e o ló g ico s” , à fa lta d e m e lh o r d en o m in ação , p ara ca so s co m o o s c o rre sp o n d en te s , p o r ex em p lo , à p o lít ic a fran cesa c ita lian a

c o n te m p o rân ea ; “ s is tem as d e m o b iliz a ç ão ” , p ara os ca so s re su ltan te s de re v o lu ç õ e s d e b ase s p o p u la re s c fu n d ad o s em in ten sa m o b iliz a ção s im b ó li­

ca ; e “ cu ltu ra c ív ic a ” , p a ra os c a so s co m o o s co n tem p lad o s p o r A lm o n d e V erb a (R eis , 19 74 , p. 43 ).

A história po lítica do Brasil pós-revolução de 1930 não re­g istraria qualquer avanço no interior desse processo. Toda a vida po lítica do país pós-proclam ação da República não seria senão a expressão das crises próprias a situações de institucionalização incipiente:

O m arco d e re fe rê n c ia ad o tad o nos p e rm ite v e r o reg im e atua l fregi-

m e m ilita r ] , a ss im co m o o “ ten en tism o ” , o p er ío d o g e tu lis ta c o in te rregn o

d em o crá t ic o q u e lh e su c ed e u , co m o rep re sen tan d o um a d as v ic is s itu d e s q u e se segu em ao in g re sso d o p a ís n o es tád io da p o lít ic a id e o ló g ic a . Sua c ircu n s tâ n c ia b ás ic a es tá d ada p e lo v ig o r a ssu m id o , urna vez lev ad o a um p o n to d e re la tiv o av an ço o p ro cesso d e in teg raç ão no sen tid o te r r ito r ia l e

1 1 0 F e r n a n d o L i m o n g i

d e p re sen ça g o v e rn a m en ta l, p e lo p ro cesso d e m o b iliz a ção soc ia l e p e las

d em an d as d e p a r t ic ip a ç ã o e ig u a ld ad e q u e se a sso c iam à em e rg ên c ia de n o vo s fo co s d e so lid a r ie d a d e q u e e le facu lta (R eis , 1974 , p. 52).

Em outras palavras, o país ultrapassou a prim eira fase do desenvolvim ento político, a fase da formação do Estado nacional e, desde então, se viu às voltas com o problem a da integração das m assas ao sistem a político. Portanto, do ponto de vista do desen­volvim ento político, do tenentism o ao regime militar, vivem os um a m esm a e invariante realidade: “as vicissitudes que se se ­guem ao ingresso” na fase da política ideológica. A continuidade dessa problem ática oferece a chave para interpretar e fazer p ro je­ções sobre os resultados da transição do autoritarism o à dem o­cracia. A redem ocratização nos rem eteria, pura e sim plesm ente, às m esm as experiências do passado:

A v a lia r a s p e rsp ec tiv a s do p ro cesso d e tran sfo rm ação p o lít ica no B ras il de h o je [1983] su p õ e , n a tu ra lm en te , q u e sc d isp o n h a d e um d iag n ó stico de

n o ssa a tu a lid a d e p o lít ic a , f...] A ss im , o d iag n ó stico do p ro cesso p o lít ico

v iv id o p e lo B ras il n as d écad a s recen tes p o d e s e r fo rm u lad o cm te rm o s de q u e o p a ís v iv e um a crise constitucional em sen tid o só c io -p o líd c o p ro fu n d o (em b o ra , n a tu ra lm en te , co m ram ificaçõ es ju r íd ico -o rg a n iz a c io n a is ) ; o q u e e s tá em jo g o e a q u es tão d e u m a re aco m o d ação n o co n v ív io d as fo rças

so c ia is im p o rtan te s , co rre sp o n d en te s , em ú ltim a a n á lise , às c la sse s so c ia is . A ex p ressão o u c o n se q ü ê n c ia m a is c la ra d e ssa c r ise é o pretorianismo q u e tem m a rca d o a v id a b ra s ile ira . (R e is , 1985 , pp. 13 , 14 e 15).

Em escritos publicados nos anos 90, Reis reafirma sua filiação ao modelo inspirado pela obra de H untington:

A s ra íz e s d a d u rad o u ra c r ise co n st itu c io n a l se en co n tram no p ro c e s ­so se c u la r d e d e se n v o lv im en to c ap ita lis ta no p a ís c n a re su ltan te e m e rg ên ­c ia d e n ovas c a te g o r ia s e a to re s que se to rn am p o lit ic a m en te re lev an te s e p re s s io n a m p e la a p ro p r ia d a co n s id e raç ão d e seu s in te re sse s . T a is tra n s fo r ­

m açõ es a c a r re ta m o c o m p ro m e tim en to d o en q u ad ram e n to in s t itu c io n a l

I n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o p o l í t i c a 1 1 1

t rad ic io n a l d o p ro cesso p o lít ico b ra s ile iro , re su ltan d o n a c o n d iç ão q u e ce r­to s au to re s têm d e sc r ito co m o p re to r ian ism o , ou s e ja , a c o n d iç ão em que, n a c a rê n c ia d e in s titu iç õ e s p o lít ica s e fe tiv as , cad a fo rça so c ia l se a tira à a ren a p o lít ic a co m o s re cu rso s d e q u a lq u e r n a tu reza q u e ten h a às m ão s

(R eis , 1 9 9 1 , p. 141).

Assim com o Reis, Lam ounier desenvolve seu próprio m o­delo de desenvolvim ento político. Lam ounier recorre a H anah Pitikin (The concept o f representatiori) sugerindo que as diferentes concepções de representação estão relacionadas aos problem as políticos específicos enfrentados em cada fase do desenvolvi­mento político.

O esquem a proposto é criativo e sugestivo. Seu ponto mais alto é a relação entre a representação entendida com o autoriza­ção e a form ação do Estado nacional. U tilizando essa referência, Lam ounier m ostra por que eleições e mecanism os representati­vos form ais são necessários m esmo onde todos sabem que a fraude e leito ral im pera. Como nota o autor, “O que talvez não se tenha percebido com clareza é que até mesmo essa legalização [do caciquism o] exigiria algum a fórm ula juríd ica de caráter ge­ral” . Em sua ausência, se colocaria o clássico problem a do “por que não eu?” , isto é, o retorno à força para determ inar o acesso ao poder. Cham ando a atenção para a im portância do aspecto propriam ente político da questão, Lam ounier conclui:

P o r isso d iv ir jo b as ta n te da co n h ec id a ten d ên c ia a ver o n o sso an tig o

r e g im e lib e ra l-rep re se n ta t iv o co m o u m a idé ia q u im ér ica , p o rq u e im p o rta ­d a , “ fo ra d e lu g a r” , d iv ir jo p e la ra zão m u ito c a s e ira d e q u e ve jo n o “ p o r

q u e n ão eu ?” o p ro b lem a p o lít ico p o r ex ce lên c ia , um p ro b lem a d e to d o s os lu g a re s im ag in áv e is ( L am o u n ie r , 1981 , p. 2 3 9 )K.

8. O títu lo do artigo é, em verdade, um verdadeiro m anifesto da autonom ia do p o lít ico e , m ais espec ificam en te , d as in stitu ições po líticas: “ R epresen ta­ção: a im portânc ia de certos fo rm alism os”.

1 1 2 F e r n a n d o L i m o n g i

N as fases seguintes do desenvolvim ento político, a conexão com as noções de representação é apenas indicada. Lam ounier afirm a que as noções de representação descritiva e comportamental só “se colocam (e isso vale tanto para a trajetória da ‘c idadan ia’ na E uropa com o para suas prim eiras am pliações no Brasil) sob o influxo da cham ada questão social’ (Lam ounier, 1981, p. 241)'\

Chegando a esse mom ento da evolução política do país, Lam ounier deixa de lado as noções de representação e Pitikin, p ara d iscu tir a obra de Azevedo A m aral. A conclusão a /que chega é a de que a reflexão sobre a representação no Brasil tem revelado temas e preocupações recorrentes:

O q u e q u ase sem p re sc cen su ro u no re g im e rep re sen ta tivo b ra sile iro fo i seu c a rá te r an êm ico c ra re fe ito , e o q u e sem p re se qu is fo i um a rep re ­

sen taç ão m ais d en sa , ág il e d ife ren c iad a . E s te , a m eu ver, é o p on to b ás ico d a q u estão , c que d ev e se r ex am in ad o cm fu n ção das d ife ren tes fo rm u la ­

çõ es q u e se lh e d e ram cm d ife ren te s co n ju n tu ra s (L am o u n ie r , 1 9 8 1 , p . 237).

No entanto, a despeito deste traço salutar, essa reflexão acabou por se “encerrar em um circuito fechado” :

F o rm o u -se en tre n ós um d iscu rso q u e a p r is io n a o p ro b lem a da re ­p re sen ta ç ã o no r íg id o e p o b re co n tra s te en tre o B ras il le g a l e o B ras il real: en tre as e lite s c as m assa s ; en tre a c id ad an ia ab s tra ta e o voto d e cab re s to ;

en tre a le i e le ito ra l e a su a fra u d e [...] É co m o se d is sé ssem o s : a re p re se n ta ­ç ão en tre n ós s e rá sem p re um a farsa , d ad o q u e n u n ca foi o u tra co isa

(L am o u n ie r , 1981, p. 237 ).

Nesse texto, Lam ounier não discute o que teria ocorrido em termos de desenvolvim ento político ao longo da dem ocracia de

9. O parale lo com a análise proposta por Fábio W anderley Reis é reconheci­do pelo autor. A rep resen tação en tend ida com o descrição e d itando co m ­p ortam ento s não é senão outra form a de d izer que o país in gressara na fase da po lítica ideo lógica .

1N ST 1T U C IO N A L IZ A Ç Ã O P O l.ÍT IC A 113

1946. (3 autor passa diretam ente da discussão da obra de A zeve­do Am aral às propostas de reform as no sistema representativo ca­pazes de sanar os problem as identificados. Em texto publicado em 1987, Lam ounier retom a o modelo de desenvolvim ento políti­co e discute o regime de 1946 sob o subtítulo o fracasso da consolida­ção. Em verdade, o autor discute pouco a evolução do regime e mais o seu fracasso, tido como fruto da com binação da fragmen­tação e radicalização do sistem a partidário iniciada já em meados dos anos 50. A causa últim a dessa evolução é o “processo global de m udança econôm ica e social” (Lamounier, 1987, p. 55). Em outras palavras, o regime de 1946 tinha poucas chances de suces­so, se c que tinha alguma.

Lam ounier foi um dos prim eiros analistas nacionais a ex­trair as conseqüências da caracterização do regime m ilitar b rasi­leiro oferecida por Juan Linz, segundo a qual este deveria ser visto , não com o um regim e, mas sim como um a situação autori­tária10. A filiação à interpretação do cientista político espanhol é explícita:

A d o ta re i co m o ân g u lo d e a n á lis e do p assad o re cen te e co m o b ase

p ara a co n s tru ç ã o d e a lgu n s c e n á r io s as v ic is s itu d e s d e um reg im e au to r itá ­rio in cap az d e se le g it im a r em b ase s au to r itá r ia s p e rm an en te s . S a lvo en g a ­no , so m en te Ju a n L in z re fe r iu -se co m tod as as le tras a e s ta in cap ac id ad e ,

ch eg an d o m esm o a e sc reve r , cm 1971, q u e o B ras il se ach ava so b um a

s itu aç ão a u to r itá r ia , m as n ão sob um reg im e au to r itá r io co m p ersp ec tiv a s d e se to rn a r d u rad o u ro (L am o u n ie r , 1979 , p. 89).

10, A p rim eira ap licação com pleta deste argum ento se encon tra na co n tribu i­ção de L inz ao vo lum e ed itado por S tepan , Authoritarian B ra sil L inz afirm a que o reg im e m ilitar b rasile iro não pode ser classificado com o um regim e autoritário . T rata-sc dc um a situação au to ritária . M as o argum ento é geral: ap lica-se a todos os regim es au to ritário s do pós-guerra id en tif icad os com os E stados U nidos.

1 1 4 F e r n a n d o L i m o n g i

No entanto, Lam ounier afirm a que essa incapacidade é mais geral. A m bos os regimes, o dem ocrático c o autoritário, não se m ostraram capazes de se institucionalizar. Essa interpretação con­cilia dois autores, L inz e H untington, que, em geral, estão em aberto desacordo. Enquanto H untington enfatiza os aspectos da estru tura social que tornam o autoritarism o inevitável, L inz não subscreve a noção de desenvolvim ento político, enfatizando as decisões dos atores políticos e a conseqüência dessas decisões para a sobrevivência/quebra da democracia. Enquanto Huntington acred ita que a estabilidade política só é possível sob autoritaris­mo, L inz afirm a que regim es autoritários identificados com os EUA serão sempre instáveis.

N o entanto, am bos os autores usam o term o institucionali­zação. Para Linz, o regime m ilitar brasileiro não conseguira se institucionalizar, isto é, não encontrara uma fórm ula para leg iti­mar e garantir o seu acesso exclusivo ao poder. Portanto, regim es institucionalizados são regim es vistos com o legítim os pelos súdi­tos e capazes de observar regras claras de sucessão. Entendendo não-institucionalizado como instável, Lam ounier concilia os dois autores e interpreta a incapacidade do regim e autoritário em se legitim ar como mais um a m anifestação da instabilidade política profunda e perene do país.

Seguindo as pegadas de Linz, Lam ounier nota, ao contrário da m aioria dos analistas, a fragilidade política do regime militar, a sua incapacidade de estender seu poder por longo período de tem­po. Lam ounier notou ainda que a revitalização dos mecanismos eleitorais poderia levar à dem ocracia, determ inando, dessa manei­ra, o ritmo, a forma e os rum os do processo de transição11. No

11. O pon to é elabo rado em sua con tribu ição para o vo lum e o rgan izado por S tepan , Democratizando o Brasil. Ver Lam ounier, 1988, p. 25. A im portância dessa con tribu ição não pode ser m in im izada. N o entanto, e la não depende de qualquer consideração sobre a in stituc ionalização política.

I n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o p o l í t i c a 1 1 5

entanto, o retorno à democracia, alerta Lamounier, pode adicionar um novo capítulo à história da instabilidade política do país:

P arece c la ro q u e se tra ta a c im a de tu d o d e ev ita r , d e um lado , os re tro ce sso s a u to r itá r io s , e, de o u tro , a democratização meramente popu lista que a e le s co n d u z a m éd io p razo . A ex p e r iên c ia b ra s ile ira da ú lt im a d écad a m o s tro u com su f ic ie n te c la rez a que a e s ta b ilid a d e a lc an çáv e l p e la v ia au to ­

ritá r ia n ão é a b so lu ta e m u ito m en o s im u n e a g rav e s d is to rç õ e s n a a lo cação d e recu rso s. A exacerbação populista , a lém de inerentemente in stá vel p re s ta -se

m u ita s v ezes a o c u lta r e ssa s m esm as d is to rç õ e s so b u m a fach ad a tie pa rtic i­p a ção difusa. E p o is n ece s sá r io re p e n sa r a e s tab ilid ad e d em o crá t ic a co m o

a lg o a sso c ia d o a fo rm as m a is d en sas d e p ar tic ip a ç ã o e, p o rtan to , co m o v e rem o s em s eg u id a , a m u d an ças in s titu c io n a is q u e em p restem m a io r in te ­lig ib ilid a d e ao s p ro c e s so s d e re p re se n tação (L am o u n ie r , 1979 , p. 116; 1981, p . 249) (g rifo s m eu s).

O país corre sérios riscos de en trar em um período de alta instabilidade política, já que a estabilidade não parece ser viável, quer sob autoritarism o, quer sob dem ocracia. O argum ento é reafirm ado com maior clareza na seguinte passagem :

U m ce n á r io n ad a a tra en te , m as b as ta n te p o ss ív e l, é , p o rtan to , o d e

q u e o p a ís v e n h a a ex p o r-se a um h íb r id o b u ro c rá t ic o -p o p u lis ta in s táv e l e in e f ic a z , p re c is a m e n te p o r n ão te r s id o cap az d e se ad eq u a r em tem p o h áb il a um n ovo q u ad ro p a r tid á r io e a fo rm as m a is a p ro p r iad a s d e p a r tic i­p aç ão e re p re se n ta ç ã o (L am o u n ie r , 1979, p. 118 , 1981 , p. 250).

Assim , ao m esm o tempo em que nota a fragilidade do regi­me m ilitar, Lam ounier passa a insistir na necessidade de refor­mas institucionais capazes de tornar o sistem a representativo mais “ágil e denso” e que, dessa form a, perm itiriam ao país escapar do popuiism o e consolidar a dem ocracia. Enquanto a transição avança, Lam ounier sustenta a necessidade de se retornar á pers­pectiva insp irada pelo trabalho de H untington em detrim ento da abordagem proposta por Linz:

1 1 6 F e r n a n d o L i m o n g i

E stu d o s m a is re cen te s têm m an ife s tad o u m a sau d áve l in c lin a ç ã o a b u sc a r d e te rm in a n te s m a is im ed ia tam en te p o lít ico s e in s titu c io n a is d o s co ­lap so s d e reg im es d em o crá t ico s e d a re d em o c ra tiz a ç ão dos reg im es a u to ­r itá r io s . E sta ú lt im a ten d ên c ia co rrc p o rém o r isco de p as sa r a o ex trem o

o p o sto , p e rd en d o p o r co m p le to a p e rsp ec t iv a d e q u e os d ilem as d a d em o ­c rac ia e da red em o c ra tiz a ção a ch am -se in ex tr ic av e lm cn te lig ad o s , a in d a que

n em sem p re d e m an e ira im ed ia ta , aos p ro b lem as do c re sc im en to e c o n ô ­m ico , da fo rm ação d e u m a in fra -e s tru tu ra q u e a ssegu re p ad rõ es d e so b re ­

v iv ên c ia e b em -e s ta r à m a io r ia da p o p u laç ão e , cm ú lt im a a n á lise , à re d u ­

ç ão das d e s ig u a ld ad e s reg io n a is . A questão da consolidação d em o crá t ic a , e

m e sm o a q u e s tã o m a is a m p la do d e s e n v o lv im e n to p o lít ic o e n te n d id o “ co m o in s t itu c io n a liz a ç ã o d e o rg an iz açõ es e p ro c ed im e n to s” (H u n tin g to n 1968) n ão p o d em se r d is c u tid a s d e m an e ira fru t ífe ra , no que se re fe re ao ch am ad o Terceiro M undo , fo ra d e s se m arco d e re fe rê n c ia (L am o u n ie r , 19 85 , pp. 109 e 110 )12

Em escritos do início dos anos 90, Lam ounier se mantém fiel à noção de institucionalização c de desenvolvim ento político argum entando que o Brasil se encontra nas fases interm ediárias desse processo. Em seus artigos mais recentes, Lam ounier (1992 e 1994) recorre a uma analogia para recuperar a noção de está­gios do desenvolvim ento político. Experim entos dem ocráticos são com parados a lançam entos de satélites de acordo com os seus resultados. H á do is casos extrem os, os d isparos bem -sucedi­dos (as dem ocracias estáveis) e os m alsucedidos, os casos em que “o disparo parece defeituoso na origem [...] |ej o lançam ento se frustara a poucos m etros do chão” 13.

12. E ste não é o lo cal adequado p ara desenvo lver o pon to , m as há um a le itura p ossíve l dos trabalhos in sp irados p or L in z que nos leva ao m esm o ponto. A questão da co n so lidação da dem ocracia acaba p or ser fraseada em ter­m os da co n strução d e um a agenda p ossíve l de re fo rm as p o r p arte de lid eran ças responsáveis. D essa fo rm a, H untington e L inz acabam por se encon trar. O trabalho de L inz, no entanto, teve d iversas outras ram ifica ­ções que não podem ser traçadas aqui.

13. O insucesso , nestes casos, se deve ao fato de estes países ainda estarem a b raços com o prob lem a da form ação do Estado nacional: “ N ão ex iste , a

1 N S T I T U C I O N A L I Z A Ç À O P O L Í T I C A 1 1 7

O terceiro grupo, ao qual o B rasil pertence, caracterizar-se- ia pela instab ilidade, expressa pela incapacidade do satélite em m anter seu percurso ascendente por longo período de tempo:

O u tro s (ta lvez a m aio ria ) dos p aíses la t in o -am erican o s p erten cem a

u m a ca tego ria in te rm ed iá r ia : co n seguem a tin g ir ce rta a lt itu d e dem o crá tica - e já o fizeram d iv ersas vezes - m as sucum b em a o b stácu lo s m ais o u m enos

p rev is íve is , q u e os d esv iam da tra je tó ria e às vezes os a rrem essam v io len ta ­m en te de vo lta ao solo . N os an o s sessen ta e se ten ta , m esm o aq u e les que

m a is h av iam se ad ian tad o eco n ô m ica e in s titu c io n a lm en te (co m o A rgen tin a , B ras il, C h ile e U ru gu a i) so freram retro cesso s d este tipo. (L am o un ie r, 1992a).

A alegoria não é senão outra forma de apresentar a noção de institucionalização política sobre a qual Lam ounier acredita ex istir consenso na ciência política contem porânea. Nas palavras do próprio autor:

P arece -m e q u e ex is te razo áve l co n sen so q u an to à u t i lid a d e d a d is t in ­ção en tre trê s a lt itu d es d o s s a té lite s d em o crá tico s . M esm o co n co rd an d o

co m a a n á lis e d e H u n tin g to n (1 9 6 8 , pp. 1 9 2 -1 9 8 ), segu n d o a q u a l to d as as so c ie d ad e s la t in o -a m e r ic a n a s ab r ig am fo rte co m p o n en te p re to rian o , n ão há co m o co n fu n d ir , na m éd ia d o s ú lt im o s 5 0 anos, os c a so s v en ezu e lan o e c o s ta rr iq u en h o , d e um lado , e o s s a lv ad o ren h o c g u a ltem a teco , d e o u tro ; e n en h u m d esse s com p a íses in te rm e d iá r io s co m o o B ras il e o C h ile (ap e sa r d o s re tro ce sso s v io len to s q u e am bo s so fre ram ). (L am o u n ie r , 1992a , p. 44 ).

Como se vê, a análise se aferra à noção de desenvolvim ento político, tida como usual e corriqueira na disciplina. No funda­m ental, a d istinção huntingtoniana, feita em 1968, continua a balizar a análise. Seu ponto de partida é a localização do Brasil

rigor, um a au to ridade central capaz de assegurar respeito às regras do jogo ; nem um fundo de valores com uns, capaz d e m oderar os conflito s. As in stitu ições p o líticas form ais (o ‘país le g a l’) são v irtu a lm en te irre levantes, incapazes de b alizar o com portam ento” . (L am ounier, 1992a, p. 44).

118 F e r n a n d o L i m o n g i

no interior do processo de desenvolvim ento político. De fato, o que caracterizaria o país seria antes a ausência que a presença d a institucionalização política.

Logicam ente, tal explicação só se sustenta se for possível identificar aspectos estruturais da sociedade brasileira que não se alteraram ao longo desse período. C onform e afirm a Lam ounier em passagem citada acim a, “dados mais profundos da form ação histórica brasileira” explicam a instabilidade política do país. A s seções que seguem discutem os fatores identificados: os valores e os interesses das massas.

I I I . C o m p o r t a m e n t o P o l í t i c o e a s B a s e s E l e i t o r a i s d a D e m o c r a c i a

D ada a influência da sociologia parsoniana sobre a ciência política norte-am ericana do pós-guerra, não é de se estranhar que esta tenha se dedicado ao estudo cia relação entre os valores e atitudes dos cidadãos e a estabilidade dem ocrática. Um dos exem ­plos m ais conspícuos dessa tendência pode ser encontrado no hoje clássico The civic culture. Nesse estudo, os autores identificam a existência de determ inado conjunto de valores e atitudes cond i­zentes com a estabilidade da dem ocracia. Na palavra dos seus autores, os resultados confirm aram a hipótese de que “there exists in B ritain and in the United States a pattern o f political attitudes and a underlying set o f social attitudes that is supportive o f stab le dem ocratic process” . De outro lado, os outros países in­cluídos no estudo, justam ente aqueles que falharam em constitu ir regim es políticos estáveis, não revelaram possuir o mesmo con­junto de valores.

As pesquisas eleitorais levadas a cabo durante o regim e m i­litar foram diretam ente inspiradas pelo modelo então em voga nos EUA, que postulavam a existência de uma relação causal entre com portam ento e atitudes do eleitorado e o sucesso da

I n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o p o l í t i c a 1 1 9

dem ocracia. N ão por acaso, esse foi um dos temas privilegiados pela prim eira geração de cientistas políticos diplomados nos EUA. Os surveys representaram , portanto, mais do que a introdução de um arsenal m etodológico sofisticado capaz de garantir a afirm a­ção da discip lina (M iceli, 1990). Tratava-se de testar hipóteses acerca da em ergência do autoritarism o e das chances de sucesso da dem ocracia.

A “A presentação” do volum e O.rpartidos e o regime: a lógica do processo eleitoral brasileiro14, editado em 1978 por Fábio W anderley Reis, atesta a influência do com portam entalism o norte-am erica­no sobre os estudos eleitorais realizados no Brasil:

\ E m q u e sen tid o cab eria fa la r d e um a ló g ica d o p ro cesso e le ito ra l?

D esd e lo go no sen tid o q u e as d ife ren ças en tre cap ita l e in te rio r, en tre g ra n ­d es e p eq u en as c id ad es , en tre b a ir ro s r ico s e p ob res nas g ra n d e s cap ita is ,

fa r tam en te d o cu m e n tad a s a té m esm o para o p er ío d o 1946 -1964 , p erm item d e sc a r ta r a h ip ó tese de um co m p o rtam en to e le ito ra l e rrá tico . T ra tava-se , p o rém , em 1976 , de u ltrap assa r e s te n íve l su p e rf ic ia l, q u ase m o rfo ló g ico e e x a m in a r d e m an e ira m ais p ró x im a o m icro co sm o d as a titu d e s , p ercep çõ es , ex p ec ta t iv a s e fru s traçõ e s q u e se a sso c iam ao v o to (“A p re sen tação ” , em R e is , 1978, p. iv).

A hipótese que inform ou os estudos reunidos no volum e15 é a de que seria possível revelar características constantes, no tempo e no espaço, das atitudes políticas dos brasileiros:

P art in d o do su p o s to d e q u e o p ro cesso e le ito ra l b ra s ile iro , em que p ese a p ro lo n g a d a tra d iç ão b ra s ile ira d e c e rc e am en to à p ar tic ip a ç ã o e, em

14. A “A p resen tação ” não é assinada , m uitas passagens são tran scritas em a rtigo s posterio res de B o livar Lam ounier. O cap ítu lo final, de au to ria de Fábio W anderley Reis, tem cunho m ais p rop riam en te teórico.

15 . Este fo i sem dúv ida a lgum a o m ais am bic io so dos estudos ele ito ra is leva­dos a cabo no período. N ão é claro , no entanto, que todos os seus partic i­pantes p artilhassem das am bições expressas na “A presen tação ” do livro.

120 F e r n a n d o L i m o n g i

p ar ticu la r , as d u ra s re s tr içõ e s d o s ú lt im o s 15 ano s, rev e la n o táve is co n ti- n u id ad e s , v im o s na e le ição de 1976 um a o p o rtu n id a d e p ara a p re n d e r dc

m an e ira m a is p rec isa em que co n s is t ia e s ta lógica su b jacen te (“A p re se n ta ­

ç ã o ” , em R eis, 1978 , p. v ).

A continuidade do processo eleitoral brasileiro é relaciona­da à h istória das dificu ldades da dem ocracia no Brasil:

N a co n ju n tu ra q u e se ab r iu ap ó s a e le ição d e 1974 , a n ece s s id ad e d e

p o n d e ra r estes in g re d ien te s ap re sen to u -se d e m an e ira agu d a . E m q u e m e­d id a , co m efe ito , p o d e r-se - ia p re ten d e r ve r n os re su ltad o s d e 1974 um a

m an ife s ta ç ão so b re o reg im e? É fác il ver q u e e s ta q u estão , em b o ra re fe r id a

às co n d içõ e s p a r ticu la re s d aq u e le ano , en ce rra u m a q u estão m a is a m p la e sem d ú v id a d ec is iv a p a ra a teo r ia da d em o crac ia , a sab e r : a q u es tão da racionalidade do vo to e do p ro cesso e le ito ra l. N a h is tó r ia b ra s ile ira , o d es­co m p asso en tre as in s titu iç õ e s e o co m p o rtam en to , ou se ja , en tre as n or­

m as d e rep re sen tação q u e supõem a ra c io n a lid ad e do e le ito r c co n d içõ es so c ia is q u e não a fav o recem ou n ão a p e rm item é um tem a c láss ico . D esd e a R ep ú b lic a V e lh a , q u an d o os c r ít ico s do m o d e lo d c 1891 d en u n c iav am o an ta g o n ism o do B ras il le g a l com o B ras il rea l, a té as ú lt im as e le içõ es do

p e r ío d o p ré -19 64 , q u an d o se lam en tav a o v o to de c lien te la e se a lm e jav a o v o to id e o ló g ico , n ão p o u co s o b se rv ad o re s v iram n essa d ico to m ia a q u estão

ce n tra l (“A p re se n ta ç ã o ” , em R eis, 19 78 , p. iíi).

A questão fundam ental, portanto, diz respeito à com patib i­lidade entre o com portam ento eleitoral dos brasileiros e a dem o­cracia, cujo sucesso depende da ruptura com o passado. Em outras palavras, era necessário saber se

te r -s e - ia d ad o , d u ran te o p er ío d o au to r itá r io , e a p e sa r de le , um “ a m a d u re c i­

m en to ” sem p rec ed en te s do e le ito rad o b ra s ile iro ? (“A p re se n tação ” , e m R eis, 1 9 7 8 , p. iii) .

Reis não tem dúvidas. A resposta é negativa. O eleitorado brasileiro não mudou. O voto oposicionista nada mais é que a reafirm ação das “notáveis continuidades” supostas:

I n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o p o l í t i c a 1 2 1

P are ce b a s ta n te c la ro , a g o ra , q u e as e le içõ es le g is la t iv a s d e 1974, q u an d o o M D B ca ta liso u p e la p r im e ira vez as p re fe rên c ia s p o p u la re s , re ­

p resen taram a re to m a d a o u re ap a rec im en to d e traço s que m arca ram co m v ig o r c re sc e n te as le a ld a d e s p o lít ico -p a r t id á r ia s no p e r ío d o p o p u lis ta p ré- 64 [...] an te s q u e a d e so r ie n taç ão p ro d u z id a p e la a lte raç ão do q u ad ro p a r t i­

d á r io e p e lo ex c ep c io n a lism o q u e ca rac te r iz o u d e d iv ersas fo rm as a v ida b ra s ile ira n os an o s su b seq ü en te s v ie sse ex ig ir a lgu m tem p o p ara n ova s e d i­

m en tação das a n t ig a s ten d ên c ia s (R eis , 19 78 , p. 2 8 3 )16.

A passagem citada, a seguir, traz a mais com pleta caracteri­zação do eleitorado oferecida por Reis em seus in ú m ero s traba­lhos sobre o tema:

O ra , ap e sa r d a m arcad a h e te ro g en e id ad e d o e le ito rad o b ras ile iro , v á ­rio s e s tu d o s m a is ou m en o s re cen te s ap o n tam d e m an e ira re iterad a ce r to s traço s q u e p arecem d is t in g u ir o e le ito rad o p o p u la r em sua v asta m aio r ia .

T a is tra ç a s p arecem re su m ir-se em a lg o qu e , em ce r ta ó tic a , c ab e r ia d e f in ir co m o um a a m b ig ü id a d e fu n d am en ta l. D e um lad o , tra ta -se a í d c e le ito re s ca ra c te r iz ad o s p o r se rem p o lit ic am en te a lh e io s , co m freqü ên c ia p ro p en so s

a a t itu d e s d e d e fe rê n c ia e a se d e ix arem m esm o im p regn a r , ao n ív e l d o s v a lo re s v e rb a liz a d o s , p e la re tó r ic a em p regad a n a p ro p ag an d a d e um reg im e

au to r itá r io co m o o a tu a l. A lém d e se m o stra rem , cm p ro p o rçõ e s av a ssa la ­d o ras , d e s in fo rm a d o s e in d ife re n te s co m re sp e ito ao s g ra n d e s tem as do

d eb a te p o líd c o - in s t itu c io n a l da a tu a lid ad e b ra s ile ira , m esm o tem as co m o o cu s to d e v id a , q u e se p resu m em a fe ta r d e m an e ira m ais d ire ta o co tid ian o d e s sa fração d o e le ito rad o , e s tão lo n g e d e m o stra r , d en tro d e la , re laçõ es c la ra s co m o co m p o rtam e n to e le ito ra l. D e o u tro lad o , co n tu d o , essa p ro ­p en são o p o s ic io n is ta n ão d e ix a d e a f irm ar-se co m o c a rac te r ís t ic a m a jo r itá ­ria e co n s is te n te d o s se to re s em q u estão : c la ram en te u m a vez u ltrap assad o

16. Reis encon tra a com provação d esta acom odação com parando os resu ltados de 1970 e 1974, isto é, acred ita que os resu ltados só são possíve is se o ele ito r a lterou as suas p referências p artid árias en tre 1970 e 1974 (Reis, 1976, p. 149). D a m esm a fo rm a, acred ita que a derro ta do M D B em Juiz de Pora prova a ex istênc ia de alta vo latilidade ele ito ra l e pede que se veja “ com n atu ra lid ade flu tuações aparen tem ente pouco suscetíve is de se ex p li­carem cabalm en te em term os de estrita rac ionalid ade” (lie is , 1978, p. 286).

1 2 2 F e r n a n d o L i m o n g i

ce r to lim ia r d e p a r t ic ip a ç ã o só c io -p o lít ic a g e ra l (d e ix an d o -se a co n d ição de e s tr ita m a rg in a lid ad e , m a is m arcad am en te d is t in g u id a p o r h áb ito s d e d e fe ­rê n c ia so c ia l e p o r to ta l a lh eam en to p o lít ico , a ser en co n trad a n o s se to re s

p o p u la re s ru ra is c n o s ex trem o s d e p o b rez a das p o p u la ç õ e s u rb a n as ) , d á -se

a ten d ên c ia ao vo to o p o sic io n is ta .A ss im , no e le ito ra d o p o p u la r , cm cu ja p e rc ep ção não se in teg ram

sen ão p re c a r iam e n te o s d iv erso s a sp ec to s ou d im en sõ e s do un iv erso só c io - p o lít ico , a o p ção e le ito ra l o p o s ic io n is ta p arece lig a r - se an te s ao co n tra s te

v a g a m e n te ap re en d id o en tre o p o p u la r e o e l it is ta (“ r ic o s” versus “ p o b res” ,

“ p ovo ” versus “ g o v e rn o ”) , no qu a l se trad u z um a in sa tis fa ção d ifu sa in c a ­p az d e a r t ic u la r -s e p o r re fe rê n c ia s a p ro b lem as e sp ec íf ico s d e q u a lq u e r n a tu rez a . Po r o u tra s p a lav ra s , v o ta r na o p o s iç ã o é, p ara o e le ito r em q u e s ­tã o , um p o u co co m o to rc e r p o r u m a eq u ip e p o p u la r d e fu teb o l - o F la ­

m en go , d ig am o s , p ara to m a r a m a is p o p u la r de las. M as o s im p lism o m esm o d a s p e rc ep çõ e s e im a g e n s em que se b ase ia e ssa p ro p en são é um d o s fa to re s a em p res ta r co n s is tê n c ia e e s tab ilid ad e ao s p ad rõ e s d e v o tação p o ­p u la r : a s se n tad a a p o e ira das p e rtu rb açõ es do q u ad ro p artid á r io , v is lu m b ra ­

d o s , em seg u id a a cad a re a rran jo m ais ou m en o s a r t if ic ia l ou im p o sto n e s te

q u ad ro , os novos co n to rn o s p o lít ico -p a rt id á r io s d a co n trap o s iç ão en tre povo e e lite v o ltam -se , co m o n o p o p u lism o d e p ré -6 4 ou no M D B p ó s-6 4 , ao

le ito n a tu ra l. T em o s a ss im u m a “ s ín d ro m e do F lam e n g o ” q u e n ão ap en as ten d e a n e g a r ao reg im e a tu a l a p o ss ib ilid a d e d e v e rd ad e ira le g it im ação p e la v ia e le ito ra l co m o tam b ém faz do p op u lism o , na a tu a lid a d e b ra s ile ira , um a

fa ta lid ad e , d e sd e q u e as co n d içõ es in s titu c io n a is p e rm itam um jo g o p o lít i­co ra z o av e lm e n te ab e rto e sen sív e l ao e le ito ra d o (Reis, 1985 , p. I 6 )17.

A convicção da existência da continuidade perm ite que Reis projete as características reveladas pelos surveys dos anos 70 para os eleitores do período 1946-1964. Sem o am paro de qualquer fonte, Reis afirm a que, durante a dem ocracia populista, as per­cepções dos eleitores perm itiam tão-som ente traçar í£as linhas

17. Em realid ade , Reis já chegara a estas conclusões em seu estudo de 1974, (ver Reis, 1976, pp. 148, 149 e 150). Em outro texto, Reis a firm a q u e o ele ito rad o p opu lar b rasile iro se caracteriza p or a ltas doses de “ alheam ento , d eferênc ia e con fo rm ism o” (Reis & M ônica Castro , 1992, p. 109).

I n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o p o l í t i c a 1 2 3

que separam um PTB e um a U D N ” (Reis, 1978, p. 287)18. A inda, segundo este autor, as “características do eleitorado brasileiro que tornaram possível o populísm o no país e que parecem fazer dele um resultado provável se se altera o quadro institucional” (Reis, 1978, p. 216) não haviam desaparecido. N a verdade,

a im p lan ta ç ão d o b ip a r t id a r ism o rep re sen to u u m a s im p lif ic a ç ão do q u ad ro p o lít ico fav o ráve l à a f irm a ç ã o m a is c la ra d e d e te rm in ad a s ten d ên c ia s . A

v o lta e sp e rad a d e um n ú m ero m a io r d e p a r tid o s s ig n if ic a m a io r co m p lex i­d a d e c , cm co n se q ü ên c ia , p r o v á v e l o b s c u r e c im e n t o d e lin h a s b ás ica s d e c liv ag em . T u d o in d ic a , p o rém , a ex is tê n c ia d e su f ic ien te co n s is tê n c ia do e le ito ra d o p a ra q u e o jo g o p a r tid á r io se ja le v ad o a a ju s ta r -s e n e le cm q u a lq u e r p ro c e s so p o lít ico m in im am en te ab e rto e e le ito ra lm en te sen sív e l (R e is , 1976 , p. 287 ).

Para Reis, o eleitorado brasileiro é incapaz de se adaptar a m atizes políticos mais complexos. O “leito natural das lealdades políticas” no Brasil c construído por oposições toscas entre elite e povo, governo e oposição etc. Reestruturações do regim e po líti­co e do quadro partidário são choques que provocam alterações passageiras. D essa forma, lealdades partidárias têm bases frágeis e a vo latilidade eleitoral pode ser alta. No entanto, o sistema partidário volta sem pre ao seu ‘leito natural’ ditado pelas percep­

18. E m outro texto , Fábio W anderley Reis afirm a que a consc iênc ia p opu lar se e s tru tu ra a p artir de “ um a fo rm a singeía dc b ipartid arism o la ten te" (Reis, 1985, p. 27). 6 sign ificativo que o principal p artido do período, o PSD,- não figu re na lista . O s surveys de 1974 e 1976 indicam alta transferência de p referências en tre o PT B e o M D B, de um lado, e a IJD N e a A rena, de outro. J á os adep tos do PSD tendem a se d iv id ir de m aneira m ais equân im e en tre os d o is p artidos, com algum a inclinação para o M D B (ver Reis, 1976, p. 40 , L am ounier, 1978, p. 52; D e Cew, 1978, p. 191; L im a J r ., 1978, p. 127; R eis, 1978, p. 239 e Lam ounier, 1980). Para dados relativos às p referências p artid árias no período de 1946-1964, que invalidam as suposições de Fábio W anderley Reis, consu ltar Lavareda 1991, cap. 6.

1 2 4 F e r n a n d o L i m o n g i

ções sim plistas dos eleitores. Mudam as siglas, mudam os líderes; o significado que lhes em presta e atribui o eleitorado perm anece inalterado. O eleitor brasileiro é estável em sua instab ilidade e sim plicidade.

Apoiando-se no trabalho de W anderley G uilherm e dos San ­tos (1995), Reis reconhece que o país passou, ao longo do regime m ilitar, por profundas transform ações sociais e que o Brasil dos anos 80 difere radicalm ente do Brasil dos anos 40 e 50. No entanto, “apesar das transform ações estruturais” ,

o s fa to re s re sp o n sáv e is p e la c a ra c te r ís t ic a p reco ri an a da v id a p o lít ic a b ra s i­le ir a c o n tin u a m a o p e ra r , e n ão h á q u a lq u e r ra zão p a ra su p o r q u e o

p re to r ia n ism o ten h a s id o su p erad o ou es te ja em v ia s d e su p e ra r-se no

re f lu x o do co n tro le d ire to do p ro cesso p o lít ico p e lo s m ilita re s q u e a p a re n ­tem en te p re sen c iam o s no m o m en to (R eis , 1985 , p . 21).

Os valores dos setores populares teriam perm anecido os mesmos. Bolivar Lam ounier, por seu turno, reconhece que as transform ações sociais pelas quais o país passou sob o regime m ilitar favorecem a vigência da dem ocracia. Nas conclusões de seu estudo sobre a eleição de 1976 em Presidente Prudente, Lam ounier retorna ao debate Brasil real/Brasil legal:

H á vária s décad as , é em to rn o d esse co n tra s te que se vem d iagn o sti­

can d o o g ra n d e o b stácu lo ao flo resc im en to d a d em o crac ia no B rasil: o ab is ­m o ex isten te en tre as á reas m ais d esen v o lv id as , o n d e o voto exp ressa a o p in ião fo rm a lm en te liv re do e le ito r, e as m enos d esenvo lv id as onde ele

su p o stam en te se resu m e no “vo to d e cab res to ” . E ste, co m o se sabe, vem sen d o um dos tem as d o m in an te s da re f le x ão p o lít ica b rasile ira : co m o o rg an i­z a r um s is tem a rep re sen ta tivo num p aís o n d e a in d a ex istem am p las áreas de

d o m ín io do p o d e r p riv ad o sob re a o rdem p ú b lic a ? (L am o un ier, 1978, p. 87).

Lam ounier conclui que estavam dadas as condições objeti­vas para “o florescim ento da dem ocracia no Brasil” . Segundo o

I n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o p o l í t i c a 1 2 5

autor, seu estudo sobre Presidente Prudente confirm ou sua “hi­pótese central” , a de que a

u rb an iz aç ão e os p ro cesso s so c ia is a que c ia sc a sso c iam vem p ro d u z in d o u m n ovo a lin h am e n to p o lít ico -p a rtk lá r io no B ras il. N ovo n o sen tid o de

q u e vem c r ian d o as co n d içõ e s p ara n ex is tê n c ia d e um s is tem a p ar tid á r io re a lm e n te co m p e tit iv o em á reas a té bem p o u co tem p o d o m in ad a s p e lo que s e c o n v e n c io n o u c h a m a r d e c o ro n e lix m o o u d e m a n d o n is m o lo c a l (L am o u n ie r , 19 78 , p. 86 ).

A m odernização do país eliminou as bases sociais do “voto de cabresto”. A contrapartida desse processo, no entanto, é o crescim ento do eleitorado urbano de baixa renda. No que se refere a esse eleitorado, a questão, para retomar às dicotom ias invocadas por Lam ounier, está em saber se o voto urbano de clientela cedeu lugar ao voto ideológico.

Uma vez mais, Lam ounier aponta para rupturas com o passa­do. Recorrendo a uma^tipologia própria, o autor classifica o voto das. camadas populares no MDB como um voto partidário c ideo­lógico. No entanto, o significado que atribui a esse tipo de voto não parece ser suficiente para afirmar que o eleitor brasileiro apre­sente as características necessárias para sustentar a democracia.

A tipologia proposta, em realidade, é a resposta ao proble­m a com o qual o autor se defronta ao notar que as características dos eleitores e o resultado das urnas apontam em direções con­trárias. Enquanto as pesquisas eleitorais mostraram que o eleito­rado popular urbano se caracterizaria por possuir “um nível mui­to baixo de inform ação política e por uma grande imprevisibilidade na estruturação das opiniões, quando não pela ausência destas, pura e sim plesm ente” (Lam ounier, 1980, p. 31), as urnas, de outro lado, indicam a existência de um eleitorado com preferên­cias estáveis e consistentes no tempo. M ais do que isto, os resul­tados eleitorais m ostram que a estabilidade do alinham ento com

1 2 6 F e r n a n d o L i m o n g i

o MDB é tanto m aior quanto menor a renda. Tais fatos, ainda de acordo com Lam ounier, constituem um verdadeiro paradoxo cuja solução força o analista a escolher

en tre d u as h ip ó teses : ou o s a lin h am en to s a q u e nos re ferim o s são ilu só rio s ,

ep isó d ico s e, p o rtan to , su sce t ív e is d e fácil a lte raç ão d ia n te d e um novo q u ad ro in s titu c io n a l, o u a e s tab ilid ad e e fe tiv am en te ex iste , m as b ase ia -se em m ecan ism o s in su fic ien te m en te co m p reen d id o s (L am o u n ie r , 1980, p. 31 ).

A tipologia do voto proposta é a tentativa de dar conta dos “m ecanism os insuficientem ente conhecidos” . Segundo o autor, a com preensão do significado do voto pede que este seja analisado a partir de duas dim ensões, a das expectativas associadas ao voto e a dos seus objetos de identificação. Q uanto às expectativas, o modelo oferece a usual d icotom ia entre voto clientelista e ideo ló­gico. H á três possibilidades quanto aos objetos de identificação: personalidades, partidos e questões substantivas. O voto popular no M D B é classificado como ideológico e partidário porque

a v o ta ç ã o do M D B re su lta d e u m a id e n t if ic a ç ã o que é fu n d am en ta lm en te p a r t id á r ia , o u se ja , q u e não é n em p e rso n a lis ta , nem fu n d ad a em um c o n ­

ju n to c o n s i s t e n t e d e o r ien ta çõ e s em re lação a q u es tõ e s su b stan tiv a s {...{ C o n tu d o , n ão é p lau s ív e l a tr ib u ir à m a io r ia d o e le ito rad o o r ien ta çõ es c o in ­

c id en te s em re la ç ã o a um leq u e m ais ex ten so d e q u es tõ e s su b stan tiv a s , o q u e m a is um a vez n os leva a c a ra c te r iz a r a id e n tif ic a ç ã o co m a s ig la ; e um a

id e n t if ic a ç ã o q u e é n e c e s sá r io c a ra c te r iz a r co m o id e o ló g ica no q u e d iz re sp e ito às ex p ec ta t iv a s , ao m en o s no sen tid o lim itad o d e q u e a le g en d a M D B se tra n s fo rm o u , a p a r tir de 1974, n u m a e sp é c ie de co n d en sa d o r de

in sa tis fa çõ e s d ifu sa s (L am o u n ie r , 1980 , p. 3 5 )19.

19. Km outra p assagem , Lam ounier afirm a que o voto no M D B “é po is id eo ­lógico no sen tido de que não se base ia p rim ord ia lm ente na expectativa de ben efíc io s im ed iato s, tangíve is e d iferenciados m as sim em considerações e s ím bo los m ais ab ran gen tes” (L am ounier, 1980, p. 77).

I n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o p o l í t i c a 1 2 7

À prim eira vista, o voto popular no MDB pode ser interpre­tado como prova do am adurecim ento do eleitor brasileiro. Afinal de contas, que mais poderia se esperar de um eleitor além de um voto que é a um só tem po partidário e ideológico?

No entanto, cabe notar que a noção de ideologia utilizada é deveras peculiar, ideo log ia , alerta o autor, é em pregada no senti­do “ lim itado”, indicando tão-som ente que o partido pode agir com o “um condensador de insatisfações d ifusas” . O que nor­malm ente se tem por ideologia, “orientações coincidentes em relação a um leque mais extenso de questões substantivas” não se ap lica ao MDB e seus eleitores.

O voto emedebista é explicado por meio da criação de uma categoria cul hoc. Em algumas passagens, Lam ounier aponta para a identificação partidária como contendo o m ecanism o explicativo procurado. No entanto, se por identificação partidária se entende, sim plesm ente,

u m a d isp o s iç ão p esso a l cm d ec la ra r-se lig a d o a um p ar tid o p o lít ico . É ,

p o rtan to , um a s im p le s v e rb a liz a ção : um a d isp o s iç ã o em d ec la ra r (ou ao

m en o s a d m it ir ) u m a p re fe rên c ia en tre os p a r tid o s ex is ten te s (L am o u n ie r , 1980, p. 36 ),

esta não pode ser invocada, propriam ente, com o um mecanismo explicativo20.

20. E sta, por certo , não é a defin ição c láss ica de identificação partid ária com o a que se en co n tra , para nos restrin g irm o s à lite ratura nac ional, em D e Cew, segundo quem a id en tif icação p artid ária “apó ia-se na idéia de que o in d iv í­duo ad qu ire através da experiência fam iliar, edu cac io na l c o cup acion a l, uma asso ciação política gera l que se associa aos p artidos” (D e Cew, 1976, p. 176). D efin id a nesses term os, a identificação partidária im plica estab ili­dade das p refe rên c ias e, em realidade, não pode ser ap licada ao caso do M D B. A soc ia lização não pode exp licar a adesão a um a sigla cr iada há poucos anos.

1 2 8 F e r n a n d o L i m o n g i

Portanto, pouco se avançou para desvendar o paradoxo. O m ecanism o insuficientem ente conhecido foi batizado21. Mas con­tin uam o s sem en ten d er as razões cia e stab ilid ad e do vo to emedebista. O fato de o voto ser ideológico e partidário não con­tradiz o fato de este voto ser baseado em preferências “inconsis­tentes” , “im previsíveis” e expressar, tão-som ente, “insatisfações d ifusas”. Em realidade, ao refletir sobre as prováveis conseqüên­cias do m ultipartidarism o sobre o voto popular, essas são as características ressaltadas. Lam ounier acredita que se deve esp e­rar estabilidade nas preferências partidárias apenas nas cam adas de alta renda22.

A despeito das diferenças de ênfase, as caracterizações do eleitorado brasileiro oferecidas por Lam ounier e por Reis não são m uito diferentes. Em am bos os casos, os eleitores são caracteri­zados por suas carências, pela incapacidade de apresentar uma percepção integrada e articulada das questões postas no mundo político. O eleitor m édio é capaz, tão-som ente, de expressar o seu descontentam ento de m aneira difusa. A luta político-partidá- ria é transform ada em um conflito entre ricos e pobres. O bipar- tidarism o se harm onizou perfeitam ente com esse substrato mais profundo e, dessa form a, a estabilidade das preferências foi um artefato da restrição das opções. O populism o continuou a ser o “leito natural das lealdades políticas” no Brasil e se espera que ele renasça com a volta ao pluripartidarism o. A hipótese da pes­quisa de 1976 foi confirm ada. Os surveys revelaram “notáveis continuidades”.

A baixa capacidade cognitiva e falta de densidade das prefe­rências dos eleitores brasileiros são inferidas a partir do conheci­

21, O sub títu lo da seção que traz esta d iscussão é s ign ificativo : A S ig la M ágica.22. Ao con trário das expectativas dc Lam ounier, a vo latilidade ele ito ra l cm São

Pau lo variou positiv am ente com a renda. Ver L im a, 1996.

I n s t i t u o on a liz a ç A o p o t . í t ic a 129

do teste proposto por Converse23. Esse teste, como se sabe, pro­cura aferir existência de um “sistem a de crenças” . No caso das pesquisas realizadas no Brasil, o teste foi utilizado com vistas a aferir a adesão dos eleitores às p lataform as partidárias. Confor­me observa o próprio Lam ounier, não se trata de um teste lógico ou cognitivo:

N a tu ra lm en te , n ad a ex iste d e “ iló g ico ” n o fa to de q u e um in d iv íd u o favo ráve l ao vo to in d ire to p o ssa se r tam b ém favo ráve l a u m a a m p la d is t r i­

b u iç ão d e ren d a e a p a r tid o s e s in d ic a to s m a is fo rtes . E s ta s são p o s içõ es p o lit icam en te p e rfe itam en te com preen síve is . O que se dese ja ressa lta r , a través do co n ce ito d c e s tru tu raç ão id e o ló g ic a , é p rec isam e n te q u e u m a g ra n d e p a r te d a p o p u lação , co n fro n tad a co m um a sér ie d c q u e s tõ e s su b stan tiv a s ,

não re sp o n d e co m a co e rên c ia q u e se co s tu m a e sp e ra r q u a n d o se tom am co m o p o n to d e r e f e r ê n c ia as p la ta fo rm a s p a r t id á r ia s m a is a r t ic u la d a s

(L am o u n ie r , 1980, p. 43 ).

Pois bem , sendo assim , a falta de consistência ideológica do eleitor deve ser lida pelo que de fato é: a falta tie adesão integral à p lataform a do MDB. Não mais do que isso. Tomadas iso lada­m ente, as opin iões mostravam a “correlação correta” : os ele ito­res do M DB tendiam a apo iar pontos do program a do partido. A penas, não apoiavam todas elas.

De outro lado, quanto aos eleitores da Arena, os resultados do teste tenderam a ser interpretados como indicando que estes

23. D e aco rdo com a exp licação d idática de B o livar L am ounier, o teste consis­te no segu in te : “ D ado certo elenco d e teses debatido en tre os partidos, podem os considerar ideo log icam en te estru tu rada a p ostura de um eleitor que subscreve de m ane ira coeren te as a lternativas defend idas pelo partido de sua p referência . H averá , assim , estru tu ra quando houver possib ilidade de prever, sabendo que o e le ito r m antém determ inada op in ião num dos a ssu n to s da cam p an h a , que ele m an terá tam bém tais e ta is o p in iõ es” (L am ounier, 1976, p. 34).

1 3 0 F e r n a n d o L i m o n g i

tinham preferências consistentes e internam ente articuladas24. Tal fato se reduz à constatação de que os eleitores da A rena aderiam in tegralm ente à p lataform a do partido23.

Para um eleitor que só dispunha de duas opções, a rejeição de qualquer ponto da p lataform a arenista levava ao voto no MDB. Isto é, o e le ito r h ip o té tico ap resen tado por L am ou n ier na passsagem citada acim a, favorável ao voto indireto e à d istribui­ção de renda, votaria no MDB e não na Arena e seria classificado com o possuindo “preferências difusas e desarticuladas”.

Dado o teste em pregado e a interpretação que dele se fez, o eleitorado brasileiro só seria classificado com o consistente e m a­duro se apoiasse integralm ente a plataform a de um dos partidos existentes. Q ualquer eleitor que se desviasse desse perfil era clas­sificado como ideologicam ente inconsistente. E isso cm um regi­me b ipartidário im posto por um regime m ilitar há poucos anos.

O leitor versado nos estudos orientados pela E sco la de M ichigan não se surpreende com os achados das pesquisas reali­zadas no Brasil. Em boa medida, não parece haver grande d ife­rença entre o eleitorado brasileiro e o americano. Converse, de sua parte, encontrou a mesm a carência na articulação das crenças nos eleitores am ericanos e franceses. Desse ponto de v ista, não parece que tenha se revelado qualquer aspecto que seja verdadei­ram ente peculiar ao eleitorado brasileiro.

24 . Por exem plo , segundo L am ounier: “N esses term os, o partido ‘id eo lóg ico ’ em novem bro foi a A rena e não o M D B: o aren ism o se ap resen tou m ais estru tu rado , essa estru tu ração tendo com o eixo um elitism o evocador da ve lha U D N ” (L am oun ier, 1978, p. 42). O lavo B rasil L im a Jr. ch ega à m es­ma conclusão cm seu estudo sobre N iteró i, (ver L im a J r . , 1978, p. 138). Llá conclu sões sim ilares em quase todos os estudos.

25 . A co rre lação en tre renda e educação com o voto aren ista p erm ite supor que as perguntas feitas tenham in flu ên cia neste resultado.

I n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o p o l í t i c a 131

A caracterização do eleitorado brasileiro encontrada nesses textos, assim com o as projeções cios efeitos dessa sobre o funcio­nam ento da dem ocracia dependem pouco dos dados revelados pelos surveys. A tese da fragilidade da estruturação das preferên­cias que se expressa na inconstância das escolhas eleitorais e deduzida da teoria da institucionalização política. Em realidade, tanto os dados quanto o com portam ento eleitoral estão indican­do antes para a estabilidade do que para a instabilidade. Como procurei m ostrar, uma parte considerável das análises revisadas procura respostas para esse paradoxo: espera-se um eleitor in­constante e se encontram preferências eleitorais estáveis.

M esm o que a caracterização dos eleitores brasileiros ofere­cida por Reis e Lam ounier seja correta, isto é, que de fato o eleitor médio brasileiro tenha percepções toscas e mal estruturadas não encontradas em dem ocracias estáveis, não se segue que a dem ocracia brasileira deva ser instável. Não é possível inferir características sistêm icas dos traços individuais. Como se passa do nível m icro ao m acro? Qual o m ecanism o em operação? Tudo se passa com o se o funcionam ento da dem ocracia dependesse de um processo sim ples de agregação das preferências individuais e que, portanto, fosse possível inferir a instabilidade da dem ocracia das características observadas nos indivíduos26.

Sejam quais forem as características do eleitorado, o „país convive com a dem ocracia há algum tempo e previsões podem ser testadas em piricam ente. Ao que tudo indica, a redem ocratiza- ção não representou a volta ao populism o27. Ou bem o país m udou, ou bem o passado não é o que se pensa que ele foi. Ou ambos.

26. Por certo , e ste equívoco m etodo lógico é característico de toda esco la com - portam enta lista .

27. Em artigo p ub licado em 1991, Reis reafirm a o seu d iagnóstico : o eleitor ap resen ta , a um só tem po, um “ certo tipo dc consistênc ia p op u lista f...] e,

IV, A C r i s e d e G o v e r n a b i l i d a d e e a s R e f o r m a s I n s t i t u c i o n a i s

1 3 2 F e r n a n d o L i m o n g i

Os países situados nas fases interm ediárias do processo de desenvolvim ento político, segundo argum enta Bolivar Lamounier, caracterizam -se por ter vivido um a ou m ais experiências m alo­gradas com a dem ocracia. Para retornar à sua alegoria, os saté li­tes alcançam razoável altitude e sucumbem a “obstáculos mais ou m en o s p r e v is ív e is”. Quais o s motivos que impedem que esses países avancem além desse estágio interm ediário? Por que, afinal de contas, o “satélite” está condenado a não ultrapassar certas altitudes? De acordo com o autor,

O d ese n v o lv im en to d em o crá t ico p o d e se r co m p re en d id o n o lo n g o p ra z o co m o a r e su lt a n te d e um e ix o d is t r ib u t iv o (a d e s c o n c e n tra ç ã o so c io ec o n ô m ic a ) e o u tro e sp ec if ic am en te in s t itu c io n a l (o fo rta le c im en to

do s is tem a re p re se n ta t iv o ). (L am o u n ie r , 19 92a , p. 44 ).

De acordo com o primeiro eixo, a consolidação da dem ocra­cia requer uma distribuição de renda mais equitativa. Em última análise, o argumento representa uma volta ao raciocínio desenvol­vido por Huntington28. Provavelmente, os primeiros a voltar expli­citam ente a esse argumento foram Antônio Octávio C intra e Luís Aureliano Gama de Andrade. Esses autores sustentaram que a liberdade política levaria a pressões redistributivas que não seriam com patíveis com o desenvolvimento econômico. Pressões redístrí- butivas são constitutivas da democracia e quanto mais desigual for a distribuição de renda tanto maior serão essas pressões.

de outro , a flu idez e im prev isib ilid ade f...] as lideranças po líticas esco lh idas com o veicu lo de p ro testo m udam com as con ju n tu ra s ca m b ia n tes ’’ (1991, p. 144).

28 . O artigo de 1987 foi pub licado em inglês sob o títu lo : B raz il: in equality aga in st dem ocracy, em D iam ond et a i, 1989.

I n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o p o l í t i c a 1 3 3

N ão é ex ag e ro su p o r q u e à m ed id a q u e a ab e rtu ra se in s titu c io n a liz e ,

co m a e le iç ã o d e um p re s id e n te c iv il, h av erá ir re s is t ív e is p re s sõ e s red is tr i- b u tiv a s (C in tra & A n d rad e , 1985 , p. 44).

A sobrevivência de um regime civil, continuam os autores, depende do atendim ento, ainda que parcial, das dem andas popu­lares. Se esses reclam os não forem atendidos, o governo civil perderia legitim idade e a dem ocracia naufragaria. No entanto, as pressões dificilm ente poderão ser atendidas, dado que b á uma tendência para que elas “cresçam em espiral” . A sobrevivência do regim e civil passa a depender, portanto, desse v ir a obter

um c réd ito d e co n fian ça q u e lh e p erm itisse a ten d er a essas d em an d as m o d e­

rad am en te , exc lu in d o g ru p o s e ad ian d o so lu çõ es , p ara co m p atib iliz a r asp ira ­ções red istr ibu tivas co m as n ecessid ad es d e acum u lação . Isso req u e rer ia um pacto so c ia l f irm ad o p e lo s a to re s o rg an izad o s do s is tem a p o lítico . M as h ave­

ria co n d içõ es p ara in ic ia tiv a com esse teo r e a lcan ce? (C in tra e A nd rad e , 1985, p. 44 ).

Bolivar Lam ounier recorre ao m esmo modelo explicativo:

P ara co n so lid a r-se , um s is tem a d em o crá t ico em fu n c io n am en to d e ­

ve ria se r capaz n ã o s o m e n t e d e to m ar m ed id a s su b stan c ia is p ara re d u z ir a d e s ig u a ld ad e , m as tam b ém de tran sm it ir à m a io r ia d e s t itu íd a a co n v icção d e q u e ta is m ed id as co n st itu em es fo rço s sé r io s a seu favo r; e, ao m esm o tem p o , co n v en cê - la d e q u e o su b d esen v o lv im en to e o p ad rão trad ic io n a l de

d e s ig u a ld a d e a e le a sso c iad o não p o d e se r su p e rad o d a n o ite p a ra o dia (L am o u n ie r , 1987 , p. 58).

Lam ounier observa que essa situação leva um verdadeiro “círculo dem oníaco”. Governos com prom etidos com reform as redis tributivas acabam por alim entar expectativas que não podem ser atendidas, gerando assim as bases de seu fracasso:

M as ex iste , ad em a is , a p io r face d a d es ig u a ld ad e , a ch am ad a p o b reza “a b so lu ta ” . O p ro b lem a aq u i é q u e um v e rd ad e iro es fo rço su b stan c ia l p re ­

1 3 4 F e r n a n d o L i m o n g i

c isa se r m an tid o p o r m u ito s an o s ; is to p re ssu p õ e um g rau d e p e rs is tên c ia n o a p o io c n a im p lem en ta ç ã o que p arece im p ro v áv e l em d em o crac ia s frá ­g e is e su b d esen v o lv id as . E x iste assim u m a ten d ên c ia a ev ita r co m p ro m is ­so s ab ran g e n te s d e s se g ên e ro , q u e p od em g e ra r ex p ec ta t iv a s p o u co re a l is ­

ta s , c au san d o ev en tu a lm en te um recuo an tid em o c rá tico (L am o u n ie r , 1987 , p. 58 ).

O argum ento é construído sobre prem issas acerca do com ­portam ento das classes baixas que m erecem ser enfatizadas. E s­pera-se 1) que as m assas exerçam fortes e crescentes pressões por redistribuição de rendas; 2) que essas pressões cresça em espiral qualquer seja a política adotada; 3) que o governo se veja im possib ilitado de atender as dem andas populares e perca sus­tentação política. O argum ento se sustenta a partir da prem issa de que pressões redistributivas não poderão ser atendidas. Em realidade, ao atendê-las, o governo alim enta a sua explosão. G a­nhos im ediatos geram “expectativas irrealistas” de que as desi­gualdades podem ser superadas da noite para o dia. Vale obser­var ainda que para que o argum ento tenha efeitos políticos e acabe por am eaçar a dem ocracia se faz necessário assum ir que 4) as m assas passem a dar suporte a líderes radicais que prom etem resolver tudo da noite para o dia e que a m orte da dem ocracia decorra de algum processo de radicalização política.

O argum ento desenvolvido dispensa apelo a desenhos in sti­tucionais. D em ocracias não se consolidam onde a desigualdade social é m uito grande porque políticas redistributivas m oderadas não contarão com o apoio popular. As massas tendem à rad icali­zação, sejam ou não atendidos os seus reclamos.

Os cenários vislum brados são, sem dúvida algum a, p lausí­veis. M as é preciso tom á-los pelo que são: hipóteses construídas a partir de expectativas acerca do com portam ento político das cam adas populares. No entanto, hipóteses alternativas também podem ser aventadas. Por exemplo, para populações de baixa renda, o valor m arginal dos benefícios obtidos via políticas redis-

I n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o p o l í t i c a 1 3 5

tributivas é alto. Ou seja, é possível obter apoio político por meio de políticas moderadas. O início de um processo de redistribui- ção de renda não gera, necessariam ente, expectativas irrealistas que solapem as bases de apoio dos governantes.

Não são os aspectos propriam ente institucionais que cau­sam a crise de governabilidade. As institu ições existentes são censuradas e tidas por frágeis, justam ente, por sua neutralidade, por não canalizarem - m oderarem - o im pacto da pressão popu­lar. Não é outra, cabe recordar, a definição de sociedade pretoriana oferecida por H untington. De acordo com C intra e A ndrade

o n d e fa lta in s titu c io n a liz aç ão , a p ar tic ip ação d o s a to res n ovo s p o d e -se dar

d e fo rm a av assa lad o ra , n ão m ed iad a , e co m d em an d as n ão a ss im iláve is p e ­lo s d em a is f ig u ran te s do p ro cesso p o lít ico (C in ta & A n d rad e , 1985 , p. 53).

A fragilidade do sistem a partidário se expressa na sua inca­pacidade de m oderar as pressões populares. D ito com outras pa­lavras, sistem as partidários frágeis são aqueles que tendem à po­larização. Reform as da legislação partidária são justificadas com esse fim. j á em 1979, Lam ounier previa que o retorno à dem ocra­cia sem reform as da legislação partidária levaria ao ressurgim ento de um sistem a partidário m ultipolarizado e radicalizado:

P arece -n o s q u e um n o vo q u ad ro p ar tid á r io n ão e s ta rá a sa lv o das

d if icu ld ad e s co m u m en te ap o n tad a s em re lação ao d e 1946 c ao a tu a l, a m en o s q u e e le s e ja p en sad o ap en as co m o u m a p eça , em b o ra a m ais im p o r­

tan te , n u m co n ju n to d e m ed id as v o ltad a s p ara a e s ta b ilid a d e d em o crá t ic a . In d ep en d en te d e seu n ú m ero , o re to rn o a u m a p lu ra lid a d e d e p ar tid o s p o d e re su lta r em a lg o sem e lh an te ao s is tem a an te r io r a 1965: a p ar tid o s frág e is e d e sm o ra liz ad o s p e ran te am p las cam ad as d a o p in ião p ú b lic a . [...] E

c e r to q u e um n ú m ero ex cess ivo d e p a r tid o s p o d e re su lta r n um a fra g m e n ta ­ção id e o ló g ic a e s té r il, m as p arece m a is ad eq u ad o c o rre r e s te r isco d o q u e co n tr ib u ir d e an tem ão p a ra a d e s le g it im a ç ã o d e to d o o s is tem a , d an d o

m a rg en s a a le g a ç õ e s d e q u e fo rças s ig n if ic a t iv a s p e rm an e ce m m arg in a liz a ­d as f...] D ad o q u e o s n ív e is d e u rb an iz ação e m o b iliz a ç ão so c ia l são h o je

1 3 6 F e r n a n d o L i m o n g i

b em m a is e lev a d o s q u e o s p rev a lec en te s h á 15 an o s, p o d e -se d a r co m o c e r to q u e p ar tid o s frág e is serão n ece s sa r iam e n te p a r tid o s id e o ló g ico s (no m au sen tid o d o te rm o ) e m u lt ip o la r iz ad o s , le v a n d o ág u a ao m o in h o d e fo rças p red isp o s ta s a o re tro ce sso au to r itá r io (L am o u n ie r , 1979 , p. 118 ; 1981 , pp. 2 4 9 -2 5 0 ).

E m texto de 1986, Rachel M eneghello e Bolivar Lam ounier interpretam os resultados eleitorais de 1985 à luz desse m odelo:

E ssa e le iç ã o co lo co u o P M D B e o P F L à m e rc ê d o d e sc o n te n ta m en ­

to u rb a n o , g ra n d e p a r te d o qu a l é t ra d ic io n a lm en te can a liz ad a p a ra um o p o s ic io n ism o s is tem á tico o u p leb isc itá r io . C o m e fe ito , as e le içõ es d e 1985

tro u x e ra m d e n ovo à to n a , qu em sab e em m a io r g ra u , um d o s d ilem as do s is te m a p a r t id á r io p r é -19 64 : o ráp id o d e sg a s te e le ito ra l d o s p a r tid o s de ce n tro , a g o ra ta lvez a in d a m a is ráp id o em v ir tu d e d o g ig a n t ism o d as c id a ­d e s e das a g u d a s c a rê n c ia s so c ia is e d e s e rv iço s cm q u e se e n c o n tra a p o p u la ç ão u rb an a . D ize r q u e o P M D B tem ch an c es d e so b rev iv ên c ia m u i­

to m a is a lta s p o r s e r vim p a r t id o so c ia l-d e m o c ra ta o u so c ia l- re fo rm is ta , en q u a n to o P S D e a U D N eram lib e ra is o u co n se rv a d o re s , é su b es t im a r ta n to a ex ten são d o d e sc o n te n ta m en to u rb an o q u an to a d if ic u ld a d e d e um a o r ien tação so c ia l-d e m o c ra ta co n s is te n te [...] E sse d e sg a s te d o cen tro ,

a e x e m p lo d o q u e o co rreu n o s a n o s c in c o e n ta , p o d e co n d u z ir -n o s a um a m e sc la do “ p lu ra lism o p o la r iz a d o ” d o s co m p o p u lism o an r ip a rt id á r io , c a té m esm o co m um n e o co rp o ra tiv ism o rad ic a liz ad o , f ig u ra c r iad a p e las ten ­

sõ es re cen te s e p e la n o v a ag re ss iv id ad e d o s m o v im en to s so c ia is u rb an o s . A c a m p a n h a e le ito ra l d e 1985 em S ão P au lo fo i p a r t ic u la rm e n te ilu s tra tiv a d e s ta s t e n d ê n c ia s ^ (L am o u n ie r & M en egh e llo , 19 86 , p . 94).

Quando “colocados num horizonte m ais am plo”, os resul­tados daquela eleição indicam que o sistem a político parece estar evoluindo para “algum a form a de populism o ou cesarism o, leg i­tim ado pelo voto direto de m ais de 60 m ilhões de eleitores” .

29. E stas m esm as características exp licam , de acordo com L am ounier, a crise do sistem a p artid ário em 1964 (Ver L am ounier, 1982, p. 9 ; L am oun ier & M eneghe llo , 1986, p. 59).

I n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o p o l í t i c a 1 3 7

N esse caso, o país se veria confinado ao “paradoxo da instab ili­dade perm anente. É pois com o propósito de evitá-la {que são propostas o recurso a] algum tipo de ‘engenharia institucional’ para fortalecer o sistem a de partidos e as instituições parlam enta­res” (Lam ounier & M eneghello , 1986, p. 94).

A raiz da instab ilidade perm anente é a “canalização do des­contentam ento urbano” para um “oposicionism o sistem ático” . Ou seja, a d inâm ica da com petição política em sociedades alta­m ente desiguais deságua no “pluralism o polarizado”, conform e analisado por Sartori.

As reform as propostas tem por objetivo evitar que o siste­ma partidário sucum ba a essa dinâm ica. Os remédios propostos, ao menos inicialm ente, são os m esm os propostos por Sartori cm artigos anteriores à publicação de seu clássico Partidos e sistemas partidários™. N esses artigos, Sartori postula que as leis eleitorais determ inam o form ato sob o qual se dará a consolidação do sistem a partidário. O “pluralism o polarizado” surge onde a ado­ção da representação proporcional antecedeu a consolidação do sistem a partidário . A com binação representação proporcional e

30. Ver, espec ia lm en te , Political developm ent and po litica l en g ineerin g ( Public Policy, 17, 1968) paper o rig in alm en te ap resen tado cm um sem inário sobre desenvo lv im en to po lítico em 1966 em B elo H orizon te. A análise de Sartori está em sin ton ia com o argum ento de H untington : “ From the po in t o f v iew o f po litica l engineering , no po litica l system can escape overload unless it m anages to so low dow n th e ou tbu rst ot exp ectatio n s w h ich follow s the inauguration o f a dem ocracy, and thereby to p rocess the flow o f dem ands acco rd ing to som e kind o f g radua l sequence. A t best, overload is conducive to im p oten ce , n o m atte r w h ether the p aralysis o f the system is m an ifest, o r w h ether is cam o uflaged by spe tacu lar p rogram s o f fan cy re fo rm s” , (p. 277). V ale o b serv a r que S arto ri, a desp eito das in úm eras re fe rên c ias e rem issões ao m anuscrito , abandonou esta d iscussão em seu livro. O p ro ­m etido segundo vo lum e dc seu livro, Party and party systems, só foi pub licado recen tem en te, sob o título Comparative politica l engineering, sem re ferênc ias a noção d e desenvo lv im en to político .

1 3 8 F e r n a n d o L i m o n g i

com petição centrípeta depende da consolidação prévia do siste­ma partidário sob um sistem a majoritário. Para evitar que isso ocorra, Sartori advoga a adoção do sistema m ajoritário, dado que este m anipula, em lugar de sim plesm ente espelhar, as preferên­cias dos eleitores.

As reform as propostas, portanto, se baseiam em expectati­vas sobre a evolução do sistema partidário e de sua tendência à radicalização. Sob dem ocracia, espera-se que “o descontentam ento urbano” será sem pre canalizado para a oposição, levando assim à rad icalização política. A “situação” nunca tem chances d iante de uma oposição disposta a explorar a insatisfação popular31. Parti­dos são frágeis na m edida em que se m ostram incapazes de reter os eleitores que são atraídos por propostas radicais.

Com o retorno à dem ocracia, o argum ento passou por um a verdadeira m etam orfose. Em lugar da explosão das dem andas e da radicalização, a dem ocracia brasileira passou a ser am eaçada pela incapacidade do governo de debelar a inflação. A fragm enta­ção e a indiscip lina partidária que im pediriam o Executivo de com andar m aiorias consistentes no C ongresso passam a ser os indicadores citados da fragilidade institucional do país. Segundo a nova versão do argum ento, a crise de governabilidade decorre dos inúm eros bloqueios institucionais existentes. Lam ounier es­creve que:

E sta e n tre tan to é a te se d es te a r t ig o : p ro cu ra re i d em o n s tra r q u e o

s is tem a p o lít ic o b ra s ile iro , em u m a d e su a v e r ten te s , to rn o u -se ex ace rb a - d a m en te c o n so c ia tiv o ; e ao m esm o tem po q u e n ão p arecem e x is t ir c o n ­tra p e so s ad eq u a d o s , d en tro do m ecan ism o d em o c rá t ic o , p ara a frag m e n ­

31. N o tem a im p ortânc ia da d iscussão do cap ítu lo an terio r: as p refe rên c ias po líticas das m assas tom am a form a de um oposicion ism o d ifuso porém constante . A m arca d istin tiva do e le ito rado b rasile iro é o oposicion ism o. W anderley G uilherm e dos San to s in terp reta os resu ltados das e le ições de 1974 e de 1976 a p artir desta chave.

I n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o p o l í t i c a 139

ta ç ã o e o s b lo q u e io s d a í d e c o r r e n te s : e , p o r t a n to , q u e o r e s u lt a d o ev o lu t iv o p o d e rá se r u m a p o lia rq u ia p e rv e rsa , in s táv e l c co m a lta p ro p en ­

são à in g o v e rn a b ilid a d e .A ex p e r iên c ia d e d o is reg im es a u to r itá r io s (o E s ta d o N ovo e o q u e

em e rg iu do g o lp e d e 1964) e a h ip e r tro f ia d o E x ecu tiv o , a in d a h o je e v id e n ­te , d if ic u lta ram d u ra n te v á r ia s d écad as o re co n h ec im en to d e u m a c a ra c te ­rís t ic a o p o sta , m as n ão m en o s b á s ic a , d o s is tem a b ra s ile iro : o fato d e q u e a e sp in h a d o rsa l do s is te m a rep re sen ta t iv o , sob co n d içõ e s d em o c rá t ic a s , es tá

m u ito m ais o r ien ta d a p ara b lo q u e a r q u e p ara to m ar e im p lem en ta r d e c i­

sões. f...] o s is tem a p o lít ico b ra s ile iro e s tá h o je |...] m u ito m a is p ró x im o de um en ten d im en to d a d em o crac ia co m o b lo q u e io ao p o d e r d a m a io r ia que

do co n ce ito o p o sto , cu ja p reo cu p ação m a io r é id e n t if ic a r um a m a io r ia e le i­to ra lm e n te a u to r iz a d a e ap ta a im p le m e n ta r um p ro g ram a d e g o vern o . (L am o u n ie r , 1992b , p. 26 ).

Q uanto ao presidencialism o, Lam ounier acredita que:

O p ro b lem a , n a tu ra lm en te , é q u e não e x is te m , no reg im e p re s id e n ­c ia lis ta , in cen tiv o s in s titu c io n a is p ara a fo rm ação d e um a b ase p ar lam en ta r

v iáv e l e s táv e l. (L am o u n ie r , 1992b , p. 45 ).

A crise dc governabilidade gerada pela explosão das dem an­das cede lugar à paralisia decisória gerada por excessivos b loque­ios institucionais. Esses argumentos, no entanto, são de natureza radicalm ente diversa. Suas causas e manifestações não são as mes­mas. Os argum entos, no entanto, tenderam a ser apresentados como se tivessem a mesma raiz. Para Lamounier, por exemplo:

A re d em o c ra tiz a ç ão , q u e levo u o p a ís a re p e n sa r a su a e s tru tu ra in s t i­tu c io n a l, tam b ém e s tá lev an d o a c iên c ia p o lít ic a a um a sa lu ta r reo rien tação .

P o u co a p o u co v a i se co n st itu in d o u m a n ova agen d a in te le c tu a l ten d o o

fu n c io n am en to d as in s titu iç õ e s co m o fo co a n a lít ic o c a co n so lid aç ão do re g im e d em o c rá t ic o co m o p arâm e tro n o rm ativ o [...] C o n q u an to o a lc an ce a n a lít ic o d a a b o rd a g e m in s t itu c io n a l a q u e m e re firo s e ja g e ra l, p arece -m e q u e sua re lev ân c ia é a in d a m a io r n esse n ív e l in te rm ed iá r io , o n d e n o s [o B ras il] s itu a m o s (L am o u n ie r , 19 92a , pp . 42 -44 ).

1 4 0 F e r n a n d o T.i m o n g i

Argum entos institucionais condicionais, isto é, que remetem ao processo de institucionalização, levam , em últim a análise, ao que Fábio W anderley Reis chamou de “construção institucional realisticam ente orientada”32. No entanto, argum entos propriam en­te institucionais, não-condicionais, pedem outro tipo de justifica­ção. O vigoroso debate institucional em que o país mergulhou nos últimos anos acabou sendo prejudicado pela falta da necessá­ria clareza dos argum entos apresentados. Faz-se necessário d istin­guir os argum entos “ realistas” dos normativos. Felizm ente, o de­bate nacional tem cam inhado nessa direção.

V. C O N C L U S Ã O

Cintra e A ndrade notam que o retorno à dem ocracia coloca problem as d ifíceis para os analistas que abraçam a noção de desenvolvim ento político, na medida em que:

A lite ra tu ra do d esen v o lv im en to p o lít ico não p arec ia co n tu d o co n ­tem p la r a p o ss ib ilid ad e d e d em o crac ia nas fases su p o stam en te in te rm ed iá ­rias d aq u e le p rocesso . U m dos m arco s d essa lite ra tu ra , o Voülical on h r in changing societies d e Sam u el P. H u n tin g to n , tra ta , p o r exem p lo , d e in s titu c io ­n a liz aç ão p o lít ic a , de m o d ern ização , d e ra c io n a liz a ção da au to r id ad e , d e p re to r ian ism o , re fo rm a e revo lu ção , m as n ão de d em o crac ia , p a lav ra que

seq u e r co n s ta d o ín d ice rem iss iv o da obra . (C in tra e A n d rad e , 1985, p. 37).

E ssa perspectiva analítica leva ao pessim ismo. Seu ponto de partida é a im possib ilidade da estab ilidade da dem ocracia em

32 . V er Reis (1993, pp. 145-168), para argum entos “ realistas” referentes ao co rporativ ism o e leg is lação partidária . Em 1986, com base no m esm o rea­lism o , R eis advogava que a constitu ição p rocurasse “ inco rpo rar in stitucio - n alm en te o p oder efetivo das Forças A rm ad as” (1986, p. 28).

I n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o p o l í t i c a 1 4 1

países subdesenvolvidos. D ecorre dessa prem issa que dem ocra­cias em países em desenvolvim ento serão, por definição, acom e­tidas das mais d iversas síndromes. Paradoxalm ente, com o obser­vam os autores, tais juízos são feitos sem o necessário am paro em estudos sobre as dem ocracias, quer em países avançados e m uito menos em países ditos atrasados33.

Em suas análises, Reis e Lam ounier apontam antes para a ausência do que para a presença da institucionalização política. A redem ocratização dos anos 80 apenas recoloca as questões e pro­blem as enfrentados desde os anos 30. A convicção de que o país se encontra nas fases interm ediárias do processo de desenvolvi­mento político sustenta o veredicto. A classificação é reafirm ada a cada m om ento da h istória política do país sem que se explicitem os indicadores que perm itiriam mensurar o grau de instituciona­lização política dos diversos sistem as políticos. Como poderem os saber se o país avançou nesse processo?

As análises apontam para a d icotom ia cm que o institucio­nalizado, o desenvolvido e o consolidado são contrapostos ao prctoriano, ao subdesenvolvido e ao não-consolidado. A existên­cia desses dois m undos, a suposição de que o Brasil pertence ao segundo e que nele perm anece são prem issas nunca discutidas.

33. A lite ra tu ra so b re transições não escapou de p rob lem as s im ilares. C o n ­c lu íd a s as t r a n s iç õ e s d o s re g im es a u to r itá r io s aos d e m o c rá t ic o s , a “tran s ito log ia” ganhou sob rev ida por m eio da noção d e conso lidação da dem ocracia . O b viam en te, conso lid ação supõe um processo evolutivo por m eio do qua l um a nova transição tem lu gar e as jovens dem ocracias al­cançam a cond ição das dem ocracias m aduras, conso lidadas. Com o obser­vou G uillerm o O ’D onnell (1996 , p. 16), a d iscussão acerca d a conso lida­ção da dem ocrac ia acabou por se a to lar em um verdadeiro “pân tano con ­ceituai” em que “ de um a form a ou dc outra as poliarqu ias que são perce­bidas com o n ão -conso lidadas, n ão -in stituc ionalizadas ou pouco in stitu c io ­nalizadas, com o esses p róprio s term os ind icam , são caracterizadas, n ega ti­vam ente, por aqu ilo que lhes falta: o tipo e/ou grau de in stitucionalização supostam ente alcançado pelas po liarqu ias an tig as”.

1 4 2 F e r n a n d o L i m o n g i

A hipótese de que o país poderia passar por um processo de institucionalização não parece ter sido cogitada seriam ente. O tratam ento sum ário dispensado ao período de 1946-1964, visto com o um mero interregno dem ocrático, ilustra o ponto34. Aquela experiência dem ocrática é tratada como se estivesse, ao nascer, fadada ao fracasso. Da m esma forma, não é necessário estudar a dem ocracia inaugurada em 1985 para se d iagnosticar o sen fra­casso. A literatura atual sobre o período, não disponível quando da form ulação inicial desse diagnóstico, m ostra que isso esteve longe de ser a verdade. Pelo que sabemos boje, o sistem a partidá­rio passava por um processo de consolidação e a radicalização esteve circunscrita às e lites3'".

Cham a a atenção a enorm e plasticidade e flexib ilidade do argum ento. O pretorianism o perm ite dar sentido às mais diversas fases políticas vividas pelo país, do tenentism o à incapacidade dos governos dem ocráticos em com bater a inflação nos anos 80 e 90, passando pelo populism o e pelo regime m ilitar36. O diag­nóstico sobreviveu na m edida em que evitou o seu atrelam ento a

34. N os d iversos artigos em que d iscute o período de 1946-1964, L am oun ier foca as exp licações para a cr ise de 1964. E m ge ra l, frisa a com binação dc fragm entação com rad icalização por que passou o s istem a partidário . Em alguns textos, tais características tendem a ter lógicas p róprias c in d ep en ­den tes, isto é, um s is tem a p artid ário a ltam en te fragm entado , am orfo e dom inado p or ind iv íduos, p redom inan te nas regiões atrasadas do país, con ­v iveria com um sistem a altam ente rad icalizado e ideo logizado p resen te no C entro -Su l. Ver L am ounier, 1982a e 1985.

35. Ver Lavareda, 1989, 1991; F igueiredo, 1993.36. A referência à in stab ilid ade perm anente ev ita a associação com um regim e

po lítico específico . Por exem plo , o teste de que o cap italism o dependente asso ciado levou ao au to ritarism o não p o d e ser co m p atib iliz ad o com o re to rno h d em o crac ia , com o reconheceu o p róprio Fernando H enrique C ardoso . V ale o bservar que não existe qualquer o perac ionalização d a no ­ção de in stab ilid ade po lítica nos textos consu ltados. N a lite ratura nacional, a ún ica ten tativa , ao que eu saiba, para m ensurar a in stab ilid ade encon tra- se em W anderley G uilherm e dos Santos, 1986.

I n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o p o l í t i c a 1 4 3

um regim e específico, apelando para a existência de uma instab i­lidade política m ais profunda sem que a m anifestação em pírica dessa instab ilidade fosse claram ente precisada.

O retorno à dem ocracia, no entanto, não trouxe consigo o reaparecim ento do populism o ou a radicalização política. Da mes­ma form a, o país passou a conviver sem sobressaltos com con­sultas eleitorais regulares. A validade do modelo, portanto, foi posta ã prova pelos fatos. Previsões em piricam ente verificáveis não se m aterializaram . Por paradoxal que possa parecer, juízos negativos sobre o funcionam ento da dem ocracia brasileira não foram fundam entados em piricam ente. A certeza de que a dem o­cracia brasileira não funcionaria adequadam ente levou à atrofia dos estudos em píricos sobre essa m esm a dem ocracia. Juízos rea­listas tom aram o lugar dos juízos em piricam ente fundamentados.

Se a dem ocracia brasileira é ou não baixam ente institucio­nalizada e inerentem ente instável; se as pressões populares por redistribuição levam ou não â explosão das dem andas; se o e le i­tor brasileiro é ou não capaz de se orientar em um sistem a políti­co que lhe oferece m últiplas opções; se a volatilidade eleitoral é baixa ou alta, e se as oposições sempre derrotam a situação são questões que pedem verificação em pírica sistem ática. A literatura sobre a institucionalização política gerou uma significativa agen ­da de pesquisas que ainda aguarda tratam ento e resposta adequa­dos. Só de posse das respostas a essas perguntas saberem os se a dem ocracia brasile ira tem algo de singular.

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In st it u c io n a l iz a ç ã o po lítica (c o m e n t á r io c r ít ic o )

Fábio Wanderley Reis

Ao aceitar o convite da A npocs para atuar como com entador do trabalho de Fernando L im ongi, não sabia que eu próprio seria tema destacado do trabalho. A situação envolve certo desconfor­to pessoal. M as, pensando bem , não há razão para não ver com bons olhos a oportunidade de confronto de posições e idéias que dela resulta, em bora a cultura das ciências sociais brasileiras se m ostre avessa ao debate.

O texto de Lim ongi que vai publicado neste volum e é a reform ulação de uma primeira versão bem mais longa, que me coube discutir em reunião promovida pela Anpocs como parte do projeto que se fecha com a publicação do volume. Possivelmente em algum a m edida como consequência dos meus com entários de viva voz, na versão final (que é, de fato, a terceira, pois houve uma segunda versão que me foi remetida como sendo a definitiva e sobre a qual trabalhei longam ente na redação desta resposta) o enxugamento do texto resultou em substancial redução do espaço

1 5 8 F Á B I O W A N D E R I . E Y R U I S

que me era dedicado. Não obstante, vou seguir aqui o mesmo procedim ento adotado na reunião mencionada: os comentários se referirão sobretudo aos meus próprios trabalhos, recusando meu “casam ento” com Bolivar Lam ounier que Limongi promove c que lhe perm ite deslocar-se da referência seletiva a passagens de um ou de outro para enunciados de maior alcance em que a crítica é socializada e estendida a ambos (na forma final, aliás, o artifício redunda o mais das vezes em criticar textos de Lamounier e preten­der que a c r ítica se ap lica tam bém a m im , tratando-se com frequência de enunciados rombudos em que não chego a reencon­trar as idéias de Lam ounier que conheço, quanto mais os matizes das minhas próprias idéias, que naturalmente tenho melhores ra­zões para ter presentes). A recusa do casamento, contudo, não me impede de reconhecer certa afinidade de perspectivas com Bolivar Lamounier. D aí me parecer que boa parte do que tenho a dizer seja também relevante para as críticas que lhe são dirigidas, apesar de que ele possa certam ente dispensar a m inha ajuda.

A sucessão de versões do texto cria, porém, um problema de maior relevância. O corre que elas são cada vez menos afirmativas quanto à disposição crítica que Limongi exibe a respeito dos traba­lhos discutidos. A consequência mais importante disso se dá naqui­lo que diferencia as duas últimas versões. Enquanto os dois textos são praticamente idênticos em sua quase totalidade, há um ponto crucial em que eles contrastam marcadamente. A segunda versão se fecha com o convite (reiterado especialmente na primeira) a que se estude como a dem ocracia brasileira “ funciona efetivamente” e com a afirm ação categórica de que isso “ im plica abandonar a óptica da institucionalização política”. Já a terceira, aqui publicada, con­clui com a afirm ação de que “a literatura sobre a institucionaliza­ção política gerou uma agenda significativa de pesquisas”, acom pa­nhada pela idéia de que ainda falta cum prir adequadamente essa agenda no plano do trabalho empírico e. pelo convite im plícito a que se trate de executá-la.

I n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o p o l í t i c a ( c o m e n t á r i o c r í t i c o ) 159

O leitor talvez estranhe que eu com ece por me referir às d iferentes versões. Im agino que a expectativa, de acordo com as práticas usuais, seja a de que eu me atenha à versão final. Mas estou diante de um a situação peculiar. A lém do fato de ter tido de com entar oralm ente a prim eira versão e recebido como defin i­tiva a segunda para elaborar o presente com entário escrito, as objeçÕes que tenho a fazer ao trabalho de Lím ongí referem -se à inconsistência de sua disposição crítica quanto à perspectiva de desenvolvimento político c institucionalização, disposição que sub­siste, m esmo na versão final, no tom claram ente negativo que perm eia a apresentação do m aterial exam inado. Ora, que melhor argum ento posso ter quanto a essa inconsistência do que o fato de que o próprio L im ongi extrai conclusões tão nitidam ente con­trastantes do arrazoado idêntico constante das duas últim as ver­sões? A reviravolta dram ática nas conclusões me leva, na verda­de, a não saber mais qual é de fato a posição de Lim ongi, o que é que ele efetivam ente trata de dizer-nos.

D ada a situação produzida, o que decidi fazer é tom ar L im ongi a sério: vou dialogar com o L im ongi que pretende ter críticas im portantes ao recurso às noções de desenvolvim ento político e institucionalização e que se atreve a enunciar suas críti­cas. Isso significa que o texto que se segue é, com pequenas alterações que se im puseram , o mesmo que redigi com o com en­tário à segunda versão. Se o feitor, ou talvez o próprio Lim ongi, contestar a propriedade desse procedim ento com a alegação de que a posição deste, através das confusões do texto, é na verdade a que se expressa na visão da noção de institucionalização como instrum ento teórico capaz de engendrar uma agenda de pesquisa sign ificativa, então não me restará (com breve reclam ação a res­peito das confusões...) senão concordar com a exortação de L im ongi no sentido de que se pesquise mais - e convidá-lo a que se junte ao esforço, com sua aptidão para a pesquisa empírica. De toda form a, a discussão que faço é certam ente oportuna diante

1 6 0 F Á I S I O W a n d r r l h y R e i s

do fato de que as vicissitudes do tema do desenvolvim ento po lí­tico representam (com o abandono da aposta básica contida na perspectiva correspondente em favor, por exemplo, da recente literatura sobre “ transições”) exem plo destacado do efeito nega­tivo dos m odism os que tendem a m arcar o trabalho no cam po da ciência política e das ciências sociais em geral.

Um traço saliente do trabalho de L im ongi consiste em que a extensíssim a bibliografia que acom panha o texto não é de fato utilizada senão em parte bem reduzida, o que sem dúvida é certo m esmo com referência aos autores em que ele decide concentrar a atenção, justam ente Bolívar Lam ounier e eu próprio. O ra, a seletiv idade assim exercida se traduz em lacunas indesculpáveis num a avaliação m arcada pelo ânimo crítico e negativo que per­passa o texto.

M inha objeção principal ao trabalho é a de que os recursos analíticos por ele trazidos à discussão ficam claram ente aquém da com plexidade dos problem as teóricos e conceituais que a te­m ática geral envolve e da riqueza dos dados em píricos exam ina­dos na literatura discutida. O resultado é que a leitura realizada por L im ongi do m aterial disponível é não só seletiva, mas tam ­bém muito tosca, carregando-se de equívocos sérios e, por vezes, banais ao ponto de colocar à prova a paciência do le itor inform a­do, que dizer da dos autores com entados. L im ongi se em penha em reduzir o m aterial a duas ou três posições ou idéias (que se enunciavam de m aneira mais insistente e clara na versão inicial do trabalho, mas que estão presentes com suficiente clareza na versão final), apresentadas com o sendo as posições que defende­mos Lam ounier e eu. (1) Em primeiro lugar, denuncia-se o recur­so à perspectiva de desenvolvim ento político, que destaca a no­

I n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o p o l í t i c a (c o m e n t á r i o c r í t i c o ) 1 6 1

ção de institucionalização política, vistas ambas por Lim ongi não apenas com o correspondendo a algo démodé, mas tam bém como levando a um indevido pessim ism o e com o problem áticas no que se refere à tradução em termos de questões em píricas. (2) Em segundo lugar, a d inâm ica política do Brasil seria erroneam ente interpretada em term os de “continuidades” , como a continuação indefin ida do pretorianism o e de deficiências correlatas, inclu in­do aquelas que dizem respeito ao sistem a partidário. (3) F inal­m ente, haveria a im própria visão do eleitorado brasileiro como deficiente (não racional, não ideológico), o que se ligaria com a idéia, também errônea ou indevidam ente pessim ista, de que a dem ocracia não é possível no Brasil.

A meu juízo, as críticas de lim o n g i em conexão com esses pontos sem dúvida não fazem justiça a Bolivar Lamounier. Dc todo modo, eu próprio definitivam ente não me reconheço nelas. Vejamos como se pode lidar com elas, com eçando pela postura geral que se traduz nas lacunas anteriorm ente referidas. Tais la­cunas incluem :

1. O fato de que L im ongi ignora sobranceiram ente as d is­cussões de natureza teórica que desenvolvi em diferentes publi­cações e que, no meu próprio entendim ento, inform am de ma­neira decisiva os trabalhos sobre temas específicos e as pesquisas em píricas que realizei. A liás, o que se encontra de tentativa de enquadram ento mais am plo dos fragm entos que Lim ongi se de­dica a c r iticar resum e-se em afirm ar a influência de Sam uel H untington e em ligá-la, bem como à idéia de desenvolvim ento político utilizada por alguns de nós, com nada menos do que o am biente intelectual produzido pela influência de Talcott Parsons sobre a sociologia norte-am ericana do pós-guerra1. De qualquer

1. S eríam o s, assim , n ada m ais que parson ianos. O in teresse desse tipo de caracterização se pode aqu ilatar quando se pondera que, em com entário na

1 6 2 F Á B IO W a n d e r í .f .y R f .ts

form a, o le itor que tenha tomado conhecimento, por exemplo, do artigo de muitos anos atrás (Reis, 1974b) em que procuro e labo­rar uma teoria de desenvolvim ento político capaz de ir além das canduras e do etnocentrism o da literatura norte-am ericana sobre o tem a e de realizar a articu lação dos aspectos “estru tura is” , psicossociológicos e institucionais relevantes não encontrará em L im ongi qualquer tentativa de confrontar-se com esse esforço e de apontar o que há nele de insuficiente ou equivocado, em bora o artigo conste da b ib liografia e sejam m esmo tom adas dele a l­gum as passagens relativas a “estádios” , com o se isso esgotasse o assunto. Saliento que as form ulações do artigo, em vez da con­traposição sim plista entre a política dos países desenvolvidos e a dos subdesenvolvidos, resultam num instrum ental analítico que, contra certas sugestões mais ou menos explícitas de L im ongi, pode aplicar-se criticam ente (e é aplicado) aos próprios países econom icam ente desenvolvidos - e que a avaliação da condição brasileira, em vez de corresponder às “prem issas nunca d iscuti­das” de que fala L im ongi, se dá com recurso a argum entos labo­riosam ente form ulados à luz desse instrum ental. Talvez m e seja perm itido destacar ainda que o ponto central do artigo gira em torno da idéia de m ecanism os de mercado que se afirm am em escala cada vez mais abrangente, num jogo em que se tem articu-

im prensa ao livro o rgan izado p or B ernardo Sorj e M aria H erm ín ia Tavares de A lm eid a (1983), W ilso n M artin s se sentiu à vontade para desqualificar sem m ais a m inha co laboração (que se d irig ia a a lguns dos m esm os tem as d iscu tido s p or L im ongi) p or considerá-la excessivam ente m arxista . Cabe notar a inda a fo rm a pela qual L im ongi, apontando aspectos d iscu tíve is de certas análises ligadas ã perspectiva de desenvo lv im ento po lítico (por exem ­plo, a ên fase de H untington no grau de governo , em con traste com a questão de m aio r ou m enor dem ocrac ia), não só p arece p retender que tais aspectos caracterizariam a perspectiva com o tal, m as tam bém sugere tac ita ­m ente que os au to res b rasile iros com entados com partilham a visão apon­tada, sem se d a r ao trabalho de docum entar a sugestão por referência aos nossos textos.

I n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o p o l í t i c a ( c o m e n t á r i o c r í t i c o ) 163

ladam ente integração e individualização: a lógica do processo nele caracterizado levava, assim , já há muitos anos, a dar ênfase à percepção dos Estados nacionais como focos especiais de adscrição e solidariedade particu larística e a conceber, de m aneira afim aos desafios correntes do processo de globalização, a tarefa de cons­trução institucional capaz de produzir num m arco p lanetário as form as de solidariedade requeridas pela atividade de agentes “sol­tos” e autônomos.

2. O fato de que não há tampouco qualquer tentativa de avaliar os dados apresentados e as d iscussões deles realizadas em diferentes trabalhos que são supostam ente objeto da atenção de Lim ongi. D iante da evidente - com o cham á-la? - falta de gosto de Lim ongi pela reflexão teórica e das recom endações de sabor em pirista que m arcam seu texto, essa deficiência é especialm ente estranha. A estranheza se aplica particularm ente ao que se refere à discussão sobre as características do eleitorado brasileiro , tendo em vista a im portância que assumem na avaliação de Lim ongi e a abundância dos dados discutidos e analisados em diversos textos por ele citados. As consequências podem ser apreciadas por refe­rência a dois exemplos.

O prim eiro diz respeito ao tratam ento dado ao volume O.r partidos e o regi/ve (Reis, 1978), que representa o produto final de extenso esforço de pesquisa em colaboração (em que estivemos envolvidos Bolivar Lamounier, Olavo Brasil de I.ima Junior, Hélgio Trindade, Judson de Cew e eu próprio) e no qual se analisam m inuciosam ente dados procedentes de cidades de quatro d iferen­tes Estados do país. L im ongi vê nele “o mais am bicioso dos estudos eleitorais levados a cabo no período” . No entanto, sua discussão restringe-se a transcrever repetidam ente a apresentação do volum e, de algum as páginas, e a reproduzir um par de breves passagens de um dos textos de m inha autoria nele incluídos, passagens estas v istas com o adequadas para corroborar suas pró­

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prias teses. E specialm ente revelador é o fato de que sua estraté­gia se dispensa até mesmo de qualquer exam e da conclusão do volum e, redigida por m im , na qual trato de m obilizar certa apare­lhagem co n ce itua i p ara dar conta de m aneira in tegrad a das constatações das diversas análises de m aterial em pírico nele conti­das e para tentar apreender num esquem a abrangente a lógica geral do processo eleitoral brasileiro - mas que Lim ongi prefere (in justifícadam ente, se com isto pretende ind icar a ausência de referência aos dados) desqualificar com o “de cunho mais p ro ­priam ente teórico” em breve referência de rodapé, e pronto2.

2. N ote-se que o esquem a gera l que extraio das verificações do vo lum e foi por m im utilizado , com certos refinam entos, em outra pub licação tam bém citada p or L im ongi (Reis, 1983), o que não a ju d a a im ped ir que ele seja sim p lesm ente ignorado . A proveito para ad vertir para a lguns porm enores que revelam o pouco cu idado posto p or L im ongi no p rocessam ento do m ateria l rev isado (e que na verdade chegariam a ser desfrutáveis, não fosse certa fe ição desagradável de que o proced im ento envo lv ido se reveste). De um lado, a m aneira com o L im ongi transcreve um a das p assagens que m en ­ciono acim a redunda pura e sim plesm ente em inverter, sem m ais, as in ten ­ções ev iden tes da análise feita: enquanto falo da sen sib ilid ade do e le ito r “à possíve l a fin idade en tre as linhas que separam um PTB e um a U D N , de um lado, um M D B c um a A rena, de outro” com o exem plo de constatações positivas a respeito dele, que “ perm item refutar em bases sólidas a h ipó tese que p retenda ver os setores populares do ele ito rado urbano b rasile iro com o um aglom erado am orfo e m an ipu láve l” (Reis, 1978, p. 287), a citação feita por L im ongi tran sfo rm a m in ha afirm ação na de que “duran te a dem ocrac ia popu lista , as percepções d o s e le ito res p erm itiam tão-somente ‘traçar as linhas que sep aram um PTB e um a U D N ’” (grifo m eu). D e outro lado , essa m esm a passagem é segu ida d e nota de rodapé em que, a p rop ósito da referênc ia que faço, em outro texto, a “um a form a sin ge la de b ipartid arism o la ten te” que m arcaria a consc iênc ia popu lar, L im ongi observa: “ É sign ifi­cativo q u e o p rinc ipa l partido do período, o PSD, não figure na lista” . O ra, oco rre que não apenas a passagem d e o nde é ex tra ída a citação (Reis, 1985, p. 27) não se re fere exclu siva ou especificam en te ao período de 1945/64, com o tam pouco há nela , ou no artigo com o um todo , qualquer “ lista” de partid o s da qual o PSD p udesse ser exclu ído , e s im plesm ente não há com o saber do que é que L im ongi está falando. Um esfo rço generoso de em patia

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O segundo exem plo se tem com o uso feito de artigo de m inha autoria em colaboração com M ônica M ata M achado de Castro (Reis & Castro, 1992). Pois esse artigo não apenas retom a o problem a geral da lógica do processo eleitoral brasileiro à luz de dados em que se com binam variáveis estruturais, de inform a­ção e de opinião (o que já era o caso no livro de 1978), mas tem tam bém de particu lar o ineditism o de trabalhar comparativamente dados relativos às eleições de 1982 e provenientes de nada m e­nos de sete capitais do país, além de dados de algum as regiões do interior, e de tratar m eticulosam ente de buscar a constância e a variação de padrões nos diferentes contextos assim observados, com especial atenção para o papel dos aspectos de natureza cognitiva que são, naturalm ente, cruciais para o problem a das defic iências apontadas no e le ito rado c que tanto ind ispõem Lim ongi. Pois bem : o processam ento que faz do artigo nosso avaliador não vai além de tomar dele três palavras (“alheamento, deferência e conform ism o”), citadas com o mera corroboração de m inha visão negativa do eleitorado. É particularm ente interes­sante observar que na passagem em que ocorrem as expressões citadas estou exatamente questionando a concepção que destaca deficiências do eleitorado popular e me indagando sobre os mati­zes que certo aspecto dos dados sugere como sendo necessário introduzir a respeito, questionam ento que se desdobra no em pe­nho de relacionar esse aspecto com outros dos mesmos dados e com os dados discutidos no livro de 1978. N aturalm ente, do esforço de análise em preendido em ambos os trabalhos brotam

p erm ite im ag inar que L im ongi esteja tom ando a referênc ia de 1978 à sen ­sib ilid ade do e le ito r às linhas que separam “um PTB e um a TJDN” (que natu ra lm en te não tem por que ser lida com o envo lvendo a suposição de­que o PSD não ex istia ) com o presum ida m an ifestação do b ipartid arism o la ten te m encionado no texto de 1985. V oltarei ad ian te sobre o tem a geral de ele ito res e partidos.

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argumentos, e argum entos empiricamente fundados, que L im ongi opta por ignorar - e é com o se, não obstante a pletora de dados produzidos e analisados, a visão negativa ou restritiva de certas características do eleitorado popular brasileiro fosse apenas uma espécie de m ania, causada pelo “pessim ism o” supostam ente ine­rente à perspectiva dc desenvolvim ento político.

3

A preciadas em term os substantivos, as deficiências teóricas de L im ongi surgem em especial naquilo que é, bem claram ente, o ponto crucial de sua perspectiva, apesar das vacilações indicadas: a postura assum ida a respeito do papel a ser atribuído à idéia central de institucionalização e, por conseqüência, à noção de desenvolvim ento político. A firm ando a necessidade de que se estude com o a dem ocracia brasileira “ funciona efetivam ente”, co isa que supostam ente seria im pedida pela agenda im própria que decorreria da referência à idéia de institucionalização, L im ongi chega a sustentar - este era mesmo, como assinalei, o fecho de ouro da segunda versão de seu texto - que esse estudo “im plica abandonar a óptica da institucionalização política” .

E ssa posição, que surpreende pela form a cândida em que se chegou a apresentar, tem consequências form idáveis, das quais a m udança nas conclusões de Lim ongi parece indicar que ele com eçou a se dar conta. Pois ela redunda em desqualificar num gesto im paciente todo o com plicado problem a das relações en ­tre teoria e prática na política, com desdobram entos inevitáveis, naturalm ente, para a questão de com o se haverá de entender e conduzir o trabalho de investigação em pírica. Tomemos o traba­lho em pírico do próprio L im ongi, que tem estudado, por exem ­plo, as relações entre os poderes Executivo e Legislativo no B ra­sil: por que será que Lim ongi decidiu fazer disso um tem a de

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investigação?3 D e duas, uma: ou se trata de um jogo fútil em que ele se entretém ou L im ongi vê nas relações entre o presi­dente da República e o Congresso um problema prático im por­tante. M esm o na h ipótese de que o próprio Lim ongi entenda o que faz com o m ero jogo, que poderia em princípio ser jogado com qualquer outro tem a que lhe desse na veneta (caso em que é d ifíc il im aginar que lhe ocorressem boas perguntas a fazer a seus dados, ou que pudesse orientar-se apropriadam ente, em ge ­ral, no trabalho em pírico), o interesse do que ele venha a ter a d izer-nos a respeito depende crucialm ente da im portância do problem a que aquelas relações representam para nós com o pro­blem a prático - o que rem ete inexoravelm ente à concepção de um a form a adequada ou “boa” de se darem tais relações e, ao cabo, a um a concepção doutrinária da dem ocracia e de seu for­m ato institucional. Ora, se a concepção da boa polity ou (para falar como H aberm as) do “estado antecipado” correspondente à sociedade dem ocraticam ente institucionalizada em term os ade­quados é, assim , sim plesm ente indispensável a uma ciência da po lítica que pretenda fazer sentido, com o abrir mão de tratar de refletir sobre o processo que eventualm ente leva a ela e sobre as

3. N ote-se , a respeito , o fato do que tam bém B o livar L am oun ier tem se d ed i­cado , em anos recen tes, a rea lizar estudos em p íricos sobre o C ongresso N acional e outros aspectos da tem ática p o lítico -in stitucional do país (veja- se , por exem plo , L am oun ier & Sou za , 1991): p or que as pesqu isas de L im ongi podem ser v istas com o sign ificando o estudo do “ funcionam ento efetivo ” da d em o crac ia a tua lm ente ex isten te e não as de L am ounier? A liás, o m esm o se ap lica , natu ra lm ente , ao con jun to de nossos estudo s sobre o processo e le ito ra l: o fato de que boa parte deles tenha sido realizada du­ran te o reg im e au to ritário está longe de ju stificar a p resunção de que sejam irre levantes ago ra , e é possível lem brar que m eu texto com M ôn ica M . M. de C astro citado acim a se refere às eleições de 1982, quando vário s dos partidos atuais já com punham o quadro partidário .

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m aneiras pelas quais poderem os talvez interferir benignam ente nesse processo?

Por certo, L im ongi tem todo o direito de não gostar desta ou daquela form a específica de conceber o processo de desen­volvim ento político - assim como eu próprio não gosto de mui­tos dos traços específicos da literatura sobre desenvolvim ento político produzida nos anos 60 e in ício dos 70 (incluindo aspec­tos salientes do trabalho de H untington, cujas inconsistências são alvo freqüente de crítica em meus textos4), o que acredito transpareça bastante nididam ente no em penho de superação das d ificu ldades dessa literatura que m arca o meu próprio esforço quanto ao assunto. Mas, ao desqualificar o tema do desenvolvi­m ento político com o ta l e a idéia correlata de institucionalização no sentido em que esta surge em conexão com ele, L im ongi, em busca de um sólido em pirism o, condena sim plesm ente à irre le­vância equivocada toda um a tradição m ilenar de reflexão sobre a política, a própria teoria da dem ocracia e a busca contem porânea de form as adequadas de construí-la e institucionalizá-la (farem os dem ocracia “ fo rm al”? “ substantiva” ? dem ocracia deliberativa, fórum ? algo mais afim ao espontaneísm o do m ercado? dem ocra­cia representativa? com quais mecanismos de accountability, e como os compatibilizaremos com o desiderato de eficiência governativa?), além de disciplinas inteiras que vêm se desenvolvendo há algu­mas décadas (como a chamada “teoria da escolha social”, com seu conteúdo norm ativo), dos vários esforços de im plantar um

4. A p ropósito , cabe ano tar de passagem que a le itu ra de H untington feita p o r L im ongi não está isen ta d e g ritan tes im propriedades, com o a a tr ib u i­ção a e le da ideia d e que a estab ilidade p o lítica só é possível sob o au to rita ­rism o. Sem falar de outras confusões a respeito de estab ilidade sob d em o ­crac ia e sob auto ritarism o que são claram ente de L im ongi, apesar d e a tr i­bu ídas a Lam ounier.

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“ novo institucionalism o”-'’ etc. etc. Sem falar de que se co loca em confronto até com seu mestre e parceiro sênior em vários traba­lhos, o nosso Adam Przeworski, que, afinal, tem estado às voltas (Przeworski, 1995; Przeworski et a í, 1995) com o problem a das condições de consolidação e durabilidade das dem ocracias e com o papel das institu ições no processo correspondente. Na verdade, talvez o contra-exem plo mais notável na ciência política recente seja a literatura sobre “ transições”, a qual, fechando os olhos para a literatura anterior sobre desenvolvim ento político e abd i­cando do atrevim ento teórico que caracterizou esta últim a, viu-se condenada a perseguir resfolegantem ente as conjunturas cam bi­antes, em sucessivas descrições teoricam ente m íopes da im plan­tação dos autoritarism os, de sua dinâm ica, dos processos de aber­tura, das transições à dem ocracia, da consolidação dem ocrática... e Deus queira que não tenha de com eçar de novo, se sobreviver à correria.

O que as deficiências da literatura sobre transições indicam com clareza é a necessidade de tem atizar o próprio fluxo em que se dão tais oscilações e procurar entender, se possível, a lógica do processo como tal que aí tem lugar. Sem dúvida, ao nos deslocar­mos para esse plano, sobretudo com a difícil articulação entre o analítico e o prático ou norm ativo que aí se im põe, as d ificu lda­des para o estabelecim ento de am arras em píricas adequadas para o trabalho se tornam bem maiores do que as deparadas no mero em penho descritivo com respeito a este ou aquele aspecto especí­fico de certo regim e autoritário - ou ao “ funcionam ento efetivo”

5. E xem p lo de particu lar in teresse se tem com o trabalho recen te d e D ouglas C. N orth e co laborado res, que, apesar da referência ú ltim a às cond ições de bom desem penho econôm ico , tem de particu lar a notável p rox im idade, p ela ên fase no papel do desenvo lv im en to de in stitu ições e n orm as no p lan o po lítico , com a literatura espec ífica de desenvo lv im en to p o lítico (veja- se N o rth , 1996).

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desta ou daquela dem ocracia. Mas não há qualquer razão para presum ir que estarem os m elhor renunciando a fazer frente aos desafios im portantes e refluindo para um em pirism o estúpido, que eventualm ente constata a existência ou inexistência de de­m ocracia de acordo com indicadores de algum tipo e não enxer­ga mais qualquer problema.

Há claros equívocos, contudo, envolvidos na cobrança de am arração em pírica que faz Limongi quanto ao estudo de pro­cessos de mais longo prazo em que as idéias de desenvolvim ento e institucionalização estejam envolvidas. Em prim eiro lugar, se a institucionalização é defin ida em term os que rem etem à interiori- zação efetiva de norm as dem ocráticas pelos membros de uma coletividade dada, as quais passam a sustentar o processam ento regular dos problem as do dia-a-dia, não há por que pretender que não se possa ter acesso a dados em píricos pertinentes, com o os num erosos estudos de “cultura política” dem onstram . Por cer­to, existe a possib ilidade, d iscutida também por Przeworski re­centemente (Przeworski, 1995), de que se venha a ter concatenação precária entre a im plantação formal das norm as, de um lado (ou m esm o sua eventual assim ilação mais extensa e intensa pelos m em bros da coletividade, acrescento eu) e, de outro, os equilí- brios espontâneos que resultam do jogo dos agentes em busca de seus interesses. A consideração dessa possib ilidade (que, no caso de Przeworski, esbarra em dificuldades pela aposta excessiva na dim ensão correspondente aos interesses) representa uma im por­tante form a de se enriquecer e dar m aior consistência à própria noção de institucionalização, contra certo idealism o edificante de muito da literatura que se vale da idéia de cultura política. M as é bem claro que temos um problem a da m aior im portância na questão de com o obter o acoplam ento bem -sucedido entre as norm as e o substrato “realista” dos interesses, ou com o obter a institucionalização no sentido do estabelecim ento de parâmetros normativos eficazes para o próprio jogo dos interesses - problem a

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para o qual estaríam os cegos se prevalecesse a perspectiva nega­tiva de L im ongi a respeito do recurso à idéia de institucionaliza­ção. De outro lado, a possibilidade de nos valerm os de dados em píricos capazes de ilum inar os m ecanism os em jogo nesta form ulação mais sofisticada do problem a se dem onstra com a l­guns dados brasileiros que eu próprio venho analisando no m o­mento, nos quais se evidencia o im portante papel exercido por fatores cognitivos, e pelo conseqüente realism o na definição das situações, sobre a possibilidade de que as norm as, mesmo con­vencionalm ente assim iladas, venham a ter sustada, cm benefício do cálculo de interesses, sua operação efetiva6.

M as há outros equívocos quanto à questão das relações en ­tre teoria, entendida em termos genéricos, e dados empíricos. Eles se referem ao fato de que, ao contrário do que dá a entender a posição que deriva do torto arsenal teórico-m etodológico de Lim ongi, não há por que pretender que qualquer enunciado ou conjunto de enunciados deva ter, numa ciência social de boa qua­lidade, tradução im ediata em termos de verificação empírica. Essa posição envolve o desconhecim ento do complexo mapa do traba­lho em ciências sociais cuja descrição encontram os, por exemplo, no clássico de Hans Zetterberg sobre Teoria e verificação em sociologia

6. T rata-se d e dados (in fe lizm en te a inda não p ub licados) p roduzidos pelo p ro je to Pacto Soc ia l e D em ocracia no B rasil, execu tado pelo au to r em co laboração com M on ica M ata M achado de Castro, E dgar M agalhães, A n ­tônio A ugusto P rates c M alori P om pennayer. E les revelam cjue, em am os­tras d e categorias d iversas d a popu lação b rasile ira , n íveis m ais a lto s dc in fo rm ação e so fisticação se acham associados, em cond ições norm ais, com m aio r p ropensão ao com portam ento o rien tado por norm as ou valo ­res so lid ário s ou c ív ico s; con tudo , na o co rrên c ia d e c ircu nstânc ias que ev idenciem o caráte r inócuo ou in eficaz da postura c ív ica , quan to m aiores a in fo rm ação e a sofisticação , tanto m aior a propensão a sub stitu ir a pos­tura cív ica pela d isposição à defesa desem baraçada ou cín ica do in teresse próprio .

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(Zetterberg, 1954): há taxonomias (esquemas conceituais, lingua­gens), cujo teste é o valor heurístico e que trabalham com defin i­ções e ensejam “diagnósticos”, e há “ teorias” em sentido estrito, que propiciam diretam ente “explicações” e se compõem de propo­sições afirm ativas que são, elas sim, passíveis propriam ente de veri­ficação em pírica - e há, naturalmente, a freqüente mescla de mui­tas dessas categorias estilizadas em qualquer exemplo concreto de trabalho dos especialistas. O que pretendo ponderar com essas evocações banais é apenas que muito do trabalho de teorização a respeito de desenvolvimento político e categorias correlatas (como de qualquer área temática) envolve legitim am ente o trabalho de esclarecim ento conceituai com pretensões á fecundidade heurística e à capacidade de orientar o trabalho propriam ente proposicional quanto a dim ensões mais específicas dos problem as pertinentes. O resultado, à espera de uma eventual consolidação mais am pla e defin itiva de qualquer área dada de problem as (se é que cabe efetivam ente contar com essa consolidação nas ciências sociais...), será um campo composto, sem dúvida, de aspectos carentes de verificação, mas que, no m elhor dos casos, ajudam a conform ar um espaço em que se integram coerentemente aspectos que são ob je­to de verificação. Proponho modestam ente que meu próprio tra­balho representa um exemplo positivo com respeito ao desiderato aí contido, articulando o esforço de esclarecim ento conceituai do tema do desenvolvim ento político (ele mesmo fundado em elabo­radas discussões de temas de teoria política geral e de epistem olo- gia das ciências sociais - ver, por exemplo, Reis, 1984) com o diagnóstico interpretativo da evolução política brasileira e com o estudo em pírico de aspectos específicos da atualidade política do país, especialm ente do processo eleitoral, que se articulam de m a­neira coerente com as definições e interpretações formuladas. E explicito o desafio de que Lim ongi, em vez de aflorar os textos correspondentes com certo tom aborrecido, enfrente de fato os argum entos que neles são expostos.

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H á ainda outro aspecto do descontentam ento de Lim ongi quanto à idéia de institucionalização e as supostas conseqüências da adesão a ela que cabe tratar neste ponto. Refiro-m e à insatisfa­ção com a constatação de “continuidades” , especialm ente a idéia do pretorian ism o visto como uma condição de prolongada insta­bilidade política, o “paradoxo da instabilidade perm anente” , na expressão tom ada por ele de B olivar Lam ounier. Vale lembrar, para com eçar, que m inha posição é insistentem ente crítica com respeito a certa perspectiva “essencialista” que pretende ver uma m esm a “cultura po lítica” (ibérica, autoritária) como característica perm anente do Brasil, e o que quer que meus trabalhos apontem de aspectos de continuidade, como o pretorianism o da vida polí­tica brasileira neste século, se dá num quadro em que fatores estruturais e de psicologia coletiva se articulam de m aneira d inâ­m ica e cam b ian te . Isso posto , v o ltem o s a in d a um a vez a Przeworski, que propõe que se entenda a dem ocracia com o um “equilíbrio”, a ocorrer como resultado da operação de m ecanis­mos autom áticos ou self-enforcing correspondentes ao jogo espon­tâneo dos interesses: como vimos acim a, um a indagação im por­tante que em erge da discussão de Przeworski, seja qual for a qualidade da resposta que lhe dá ele próprio, é a de como esse aspecto da dem ocracia v irá a articular-se com o das norm as e instituições. Ora, se é possível falar de uma situação de equilíbrio produzida objetivam ente pelo jogo dos interesses com respeito à dem ocracia consolidada, em que com freqüência se tende a su­por a im portância das norm as, por que razão não poderemos falar do mesmo equilíbrio objetivo em correspondência com a falta de consolidação da dem ocracia, ou em situações em que supostam ente as norm as não chegaram a enraizar-se? E esta, naturalm ente, a intuição envolvida na idéia de pretorianism o: a de um a espécie de círculo vicioso em que a busca do interesse próprio por parte dos agentes sociopolíticos se dá na ausência de regras capazes de operar efetivam ente e inviabiliza, com sua lógi­

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ca, o próprio enraizam ento efetivo das regras e instituições, fa­zendo que a im plantação do bom equilíbrio da dem ocracia de­penda da ruptura do perverso equilíbrio pretoriano. A pesar de torcer o nariz para ela, Limongi não chega a dizer com clareza qual é o problem a com essa intuição, ou com a idéia de que a d inâm ica política pode assum ir a form a de um “pantanal” em que se chapinha sem se conseguir realm ente avançar em termos de enquadramento institucional efetivo e estável. Se tom am os o caso brasi­leiro, não me parece haver com o negar que essa idéia se ajusta bastante bem às oscilações da h istória republicana do país, com a alternância secular entre quarteladas e autoritarism os, de um lado, e períodos em que se procura construir instituições dem ocráti­cas, de outro. O que tem Lim ongi para colocar no lugar da intu i­ção da instab ilidade política duradoura? A observação de que experim entam os agora vários anos de dem ocracia... Ora, tivemos cerca de 20 anos de dem ocracia no pós-45 - e vim o-los serem seguidos por 21 anos de ditadura. A lém disso, períodos dem o­cráticos m ais longos e dem ocracias que pareciam mais firm e­mente consolidadas em outros países desem bocaram em desas­tres trágicos — como a aparente v itrina dem ocrática que era o Chile da década de 60, ou o form idável êxito institucional que era, aos olhos de H untington, o Paquistão de Ayub K han pouco antes de sua calam itosa derrocada, sem falar dos problem as atuais da dem ocracia venezuelana longam ente exemplar. E evidente que isso não autoriza presum ir que a dem ocracia seja im possível no Brasil, e não sei de onde, em meus textos (ou mesmo nos de Lam ounier), L im ongi terá extraído essa conseqüência, ou a tese de que inferim os “características sistêm icas” dos traços indivi­duais apresentados pelos eleitores. M as é igualm ente evidente que esses fatos retiram plausibilidade à idéia de que se alcançará o conhecim ento efetivo da dem ocracia brasileira (incluindo, na­turalm ente, a questão crucial das am eaças que eventualm ente a rondem ) através do estudo, por m eritório que seja, do seu “fun­

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cionam ento”, se por isso se entencle algo que redunda no aban­dono da preocupação com os condicionantes com plexos de sua institucionalização e eventual consolidação — e através da substi­tuição da prudente atenção para os fatos, que Lim ongi vê como “pessim ism o” , pela candura capaz de afirm ar, pouco depois de se ver o aventureirism o de um C ollor em polgar facilm ente o governo do país com alguns truques de marketing, que, “ao que tudo indica, a dem ocratização não representou a volta ao populis- rao” (grifo meu).

Sem dúvida, há aqui um aspecto especial a ponderar. A visão de um prolongado equilíbrio pretoriano se articula, em meus tex­tos, com a idéia de um “problem a constitucional” não resolvido, que destaca a necessidade da acom odação institucional bem -suce- dida (como a que haveria nos países dem ocráticos de capitalismo avançado ou a que se acreditou haver, de maneira diferente, nos países que passaram por revoluções socialistas) no convívio entre categorias e classes sociais, após os deslocam entos e a m obiliza­ção produzidos pela dinâm ica do capitalismo e os processos estru­turais correlatos, com a corrosão por eles realizada da estrutura o ligárquica tradicional. E crucial, nessa perspectiva, a presença (ao m enos subjetivam ente sentida como tal, independentem ente de sua efetividade “objetiva” nesta ou naquela circunstância) de uma am eaça revolucionária de cunho socialista pairando sobre as tur­bulências do d ia-a-d ia, am eaça esta que certam ente m arcou o “pretorianism o de m assas” de muitos decênios da história brasi­leira recente - e é banal apontar, por exemplo, o papel destacado exercido pelas Forças A rm adas como protagonistas daquilo que se percebia com o a m anifestação dom éstica do confronto capita- lism o-socialism o no plano internacional. Ora, temos recentem en­te, a respeito, novidades im portantes no cenário internacional, em que a intensa aceleração do processo de globalização se associa com os eventos espetaculares, que nos surpreenderam a todos, da derrocada do socialism o - e se impõe, naturalmente, a indagação

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sobre que tipo de incidência tem o novo quadro sobre o “proble­ma constitucional” tal como definido. E bem claro, de um lado, que a am eaça propriam ente de um a eventual revolução socialista d issipou-se, ao desaparecer o possível respaldo internacional para iniciativas que se orientassem nessa direção e ao ver-se com pro­m etido o próprio ideal socialista como tal, sem falar do enfraque­cimento que os mecanismos ligados à globalização acarretam para vários atores sociopolíticos que tinham o socialism o como refe­rencia. Significará isso, entretanto, que esteja resolvido o problema cla acom odação institucional do convívio social, e que as perspec­tivas que se abrem sejam de tranqüilidade e estabilidade? Apostar nessa direção exigiria que o otim ism o de Limongi se transform as­se em fantasia descabelada. Pois o que temos é antes a intensifica­ção perversa da atuação de fatores de desigualdade social, com toda um a série de seqüelas negativas, em circunstâncias em que se debilita a capacidade de ação social do Estado - e em que o desafio institucional é extraordinariam ente com plicado pelo fato de que os mecanism os institucionais requeridos correspondem , de um lado, à escala transnacional em que operam os mecanismos de m ercado (e onde surge, assim , um im perioso “problema constitu­cional” novo), mas têm nos Estados nacionais, de outro, com toda a sua debilidade, um agente de im portância certam ente decisiva7.

7 . É nesse contexto , natu ra lm ente , que devem ser apreciados os com entários elíp tico s (c carregado s de certa arrogância) que faz L im ongi, ao final da seção IV de seu texto , a respeito de argum entos “ rea listas”, con trapostos con fusam en te a argum entos “ norm ativos” e a “in stitu c ion a is”, bem com o a m enção , em nota de rodapé, à m inha sugestão de 1986 a respeito de lim itada incorporação constituc ional do poder das Forças A rm adas. C on­fo rtavelm ente in sta lado no pós-surpresa da derrocada socialista , é fácil a L im o n g i, com en igm ática alusão aos rum os do d eb ate n acional, d ispensar- se d e argu m en tar sob re as questões envolvidas. D e novo, contudo, convém co n fro n tar o o tim ism o apo logético de L im ongi com a p rudência sugerida tanto p or reveladoras experiências co rrentes, com o a d a V enezuela, quanto

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Concluo com o tem a de eleitores e partidos. Para começar, rechaço a sim plificação que aparece com certa ênfase em Limongi (apesar de também ela suavizada em relação a enunciados mais problem áticos da versão anterior do texto), segundo a qual se trataria, para m im e para outros, de recorrer ao postulado da “existência de uma relação causal entre com portam ento e atitudes do eleitorado e o sucesso da dem ocracia”, o que se liga com a questão das relações entre traços individuais e características sistêmicas. M eu esforço de pesquisa a respeito do com portam ento político-eleitoral destacou sempre a articulação entre fatores ou variáveis de natureza diversa, incluindo fatores estruturais como posição socioeconôm ica e experiência urbana8, ao lado de variá­veis de opinião ou atitudinais e dando sempre grande ênfase aos fatores de ordem cognitiva ou intelectual - e o “ sistem a” que trato de caracterizar com relação à dinâm ica político-eleitoral bra­sileira, apresentado sinteticamente no esquema anteriorm ente men-

por ind íc io s com o o que sc tem com a posição m an ifestada, a inda cm abril de 1994, pelo a lm iran te M ário C ésar F lores, m in istro -chefe da Secretaria de A ssun to s E stratég icos cio go verno Itam ar Franco, no Fórum N acional o rgan izado p or Jo ão Paulo dos Reis V elloso : a de que o regim e civil b rasi­le iro atual não deve ser v isto com o a “ rend ição in cond ic ional” das Forças A rm adas, m as apenas com o um “a rm istíc io ” . Com o soc ia lism o com o p ossib ilid ade real ou sem ele, e com o que se poderia talvez descrever, em a lgum a m ed ida, com o a possível sub stitu ição de um cenário afim a M arx por o u tro afim a H obbes, sen tir-se-á L im ongi realm ente seguro sob re o que aco n teceria (ou acontecerá) no país na even tualidade da v itó ria de um Lula ou assem elh ado na d isputa da P residência da R epúb lica?

8. Cabe lem brar, p or exem plo , que já o títu lo de m inha tese de doutorado de 1974 é Political development and socia l chus (Reis, 1974a). Igualm ente , o título de m eu cap ítu lo d e aná lise dos dados de Ju iz de Fora no livro c itado de 1978 é “ C lasse socia l e opção partidária : as eleições de 1976 cm Ju iz de Fora” , a lém do artigo com M ôn ica M . M. C astro sobre “ Regiões, c lasse e ideo logia no p rocesso ele ito ra l b rasile iro”.

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cionado e ignorado por Litnongi, lida com essa articulação de fatores. A questão tem im portância devido a certas conseqüências que extrai Limongi da posição que me atribui. M inha afirm ação, por exemplo, em artigo de 1985, de que “os fatores responsáveis pela característica pretoriana da vida brasileira continuam a ope­rar” é lida como significando que “os valores dos setores popula­res teriam perm anecido os mesmos” , o que traduz de m aneira patentem ente inepta a concepção de um problem a constitucional não resolvido que acabo de expor brevemente, com a precária acom odação político-institucional de uma estrutura social m arca­da pela potencialidade de conflitos entre interesses de categorias diversas (não obstante o am adurecim ento diferencial dessas cate­gorias quanto à capacidade de dar expressão sofisticada e politica­mente conseqüente aos interesses, produzido por condições estru­turais e fatores intelectuais correlates).

Mas o reconhecim ento ou a afirm ação da im portância de fa to res e s tru tu ra is não dá razão à ev en tu a l p re ten são de desqualificar o que se passa na cabeça do eleitor ao se procurar exp licar o voto9. E claro que não se trata de recorrer a uma espécie de m ecanicism o estrutural, e os fatores estruturais só são im portan tes na m edida em que, precisam ente, condicionam o que se passa na cabeça do eleitor, seja d iretam ente no plano das d isposições a agir de uma form a ou de outra, seja no plano intelectual ou cognitivo - cujo interesse crucial tem a ver ju sta­m ente com a m ediação por ele exercida entre as condições estru­turais subjacentes e os valores e atitudes encontrados.

Isso leva ao tema da racionalidade dos eleitores. L im ongi aponta corretam ente a im portância dos trabalhos de Phillip Con­

9. Com o ten tava fazer L im ongi em sua versão anterio r, citanclo com claro ân im o irôn ico a a lu são d e F io rina (1997, p. 394) à tese de que o voto só p ode ser en tend ido quando se sabe “w h at go es in side the head o f the v o te r”.

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verse sobre ideological constraint quanto à cnfase dada em nossos trabalhos à idéia da “estruturação ideológica” (que se refere ao grau em que o eleitor dispõe de inform ação sobre a variedade de temas em jogo em dada conjuntura po lítica e da capacidade de integrá-los coerentem ente) como form a de abordar a questão espinhosa da racionalidade. M as as proposições que form ula em conexão com isso são de grande fragilidade.

Em prim eiro lugar, temos a questão de se nossos estudos terão revelado algo que seja peculiar ao eleitorado brasileiro, a propósito da qual L im ongi lem bra que Converse encontrou “a m esm a carência de articu lação de crenças entre eleitores am erica­nos e franceses”. E claro, contudo, que o fato de que se tenha a ocorrência de fenôm enos da m esm a natureza em diferentes paí­ses (e não há razão para duvidar de que ocorram em muitos outros) não significa que ocorram em igual extensão. W. Russell N eum an (N eum an, 1986), por exemplo, com base em vários es­tudos do eleitorado conduzidos nos Estados Unidos, d istingue “ três públicos” naquele país, incluindo um segmento minúsculo (de talvez 5% da população) com posto de “líderes de opin ião” interessados, inform ados e sofisticados, um am plo segm ento in­term ediário de cerca de 75% da população e outro segm ento de cidadãos politicam ente desinform ados e desatentos que alcança provavelm ente um quinto do total. Ora, os dados brasileiros in­dicam com n itidez que, no nosso caso, os desinform ados e desa­tentos é que são a am pla m aioria do eleitorado. Se deixam os de lado os Estados Unidos, a com paração nos é am plam ente desfa­vorável m esmo quando feita com a A rgentina, por exemplo. Para usar dados cle com eço da década de 70, que tenho à mão, no B rasil de então era preciso ir ao nível m ais alto entre cinco cate­gorias de esco laridade (a categoria correspondente a curso secun­dário com pleto ou curso universitário) para se alcançar um a por­centagem (39%) de pessoas capazes de perceber a relevância do governo nacional para sua vida cotidiana com parável à que podia

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ser encontrada na A rgentina, aproxim adam ente na mesm a época, entre as pessoas de classe baixa (39,9% , em classificação que inclu ía ainda a c lasse “m édia” e a c lasse “a lta”) 10.

Em segundo lugar, L im ongi sugere não haver razão para esperar que, nessas condições, “a consulta às urnas gerará so­bressaltos”. E certo que o alheam ento e a desinform ação dos eleitores populares com respeito à política não têm por que ser vistos, em si mesmos, como causa de sobressaltos políticos, sen­do até um tema freqüente da literatura de ciência política a situa­ção em que esses traços, e a apatia que tenderá a associar-se com eles, favorecerão antes o conform ism o e a estabilidade. Mas pa­rece igualm ente inegável a m aneira pela qual, no processo políti- co-eleitoral brasileiro dos últim os decênios, as características em questão do nosso eleitorado popular m ajoritário se articulam com o populism o e suas incertezas, em particu lar com a idéia de “m assas m anipuláveis” eventualm ente propensas a se deixarem transform ar em instrum entos de projetos de “subversão”, e com a deslegitim ação consequente, aos olhos do establishment de nosso excludente sistem a socioeconôm ico, do próprio processo eleito ­ral. A síntese de alguns dados que apresento a seguir corrobora as várias facetas disso.

F inalm ente, L im ongi - que, com o vimos, não discute em nenhum mom ento nossos dados e a análise deles feita - não se peja de afirm ar que “ a caracterizacão do eleitorado brasileiro encontrada nesses textos [...] [depende] pouco dos dados revela­dos pelos survejs” e que “a tese da fragilidade da estruturação das preferências expressa na inconstância das escolhas eleitorais é deduzida da teoria da institucionalização po lítica” .

10. O s dados argentinos são tom ados de K irkpatrick , 1971, p. 159. O s dados b rasileiros correspondem a um survey executado por Ph illip Converse, Peter M cD onough e A m aury de Souza, cm 1973, sobre “Representação e desen ­vo lv im ento no B rasil” (veja-se Reis, 1974a, especialm ente p. 331, tabela 6.9).

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O ra, não obstante a le itura deficiente de Lim ongi e sua apresentação desconexa dos temas relacionados com o eleitorado e o processo eleitoral, eis, sinteticam ente, alguns aspectos princi­pais do que os dados revelam , aspectos estes que são discutidos reiterada e m inuciosam ente em vários textos (Reis, 1978a, 1983, 1991; Reis & Castro, 1992):

a. Os estratos populares do eleitorado popular brasileiro, que constituem claram ente a m aioria dele, são grandem ente de­sinteressados e desinform ados a respeito de assuntos políticos, o que se revela nas claras correlações positivas sempre encontradas entre medidas de posição socioeconôm ica e de envolvim ento e inform ação ou sofisticação política. Isso não significa que não haja m inorias inform adas e sofisticadas mesmo nas categorias socioeconôm icas menos favorecidas, nem pode ser lido, natural­m ente, de m aneira que ignore (como às vezes parece ocorrer nas sim plificações de Lim ongi) as importantes diferenças entre diver­sas categorias socioeconôm icas que aquelas correlações im pli­cam quanto ao grau de envolvim ento e inform ação geral, com conseqüências sobre o plano das opiniões e do com portam ento político-eleitoral.

b. Em geral, encontra-se nos estratos populares, quando se trata de issues ou questões que aparecem usualm ente com o temas do debate político , m aior propensão a opiniões “conform istas” , que expressam satisfação com as condições existentes ou com as políticas governam entais. Tal propensão, que naturalm ente não tem como ser associada com condições “objetivas”, dá-se clara­m ente em correspondência com as deficiências quanto a sofisti­cação e envolvim ento político. O padrão geral encontrado aqui, com o no que se refere a outros aspectos do conjunto de observa­ções, indica a relevância, no condicionam ento das nuances que ocorrem , da idéia de “centralidade” classicam ente utilizada na socio logia eleitoral norte-am ericana, em que fatores “estruturais”

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com o posição socioeconôm ica e exposição a am biente rural ou urbano são com binados com fatores subjetivos dos quais a pró­pria inclinação ao envolvim ento em assuntos políticos seria m a­nifestação. A lém disso, a análise de nossos ciados indica o inte­resse de se enriquecer a idéia de centralidade pela consideração da dim ensão geográfica ou espacial, que se conjuga com as de­mais d im ensões de m aneira a sugerir um nítido padrão em que as variações na conexão das a titu d es p o lít ic a s com a p o sição socioeconôm ica se m ostram elas próprias significativas e coeren ­tes, com o Sudeste do país aparecendo como ponto de equilíbrio de tendências que se invertem à m edida que passam os do N or­deste para o Sul.

c. Com iguais nuances em correspondência com as várias d im ensões de “centralidade”, os setores populares do eleitorado são tam bém inequivocam ente, cm geral, menos capazes de inte­g rar coerentem ente suas opiniões políticas e de dar-lhes tradução “adequada” em term os de opção ou identificação partidária — o que quer dizer que a form a pela qual se juntam opiniões sobre temas ou questões variadas e preferências partidárias se mostra, no caso dos estratos populares, m enos conform e aos padrões de coerência esperados com base nas inform ações que são m oeda corrente entre analistas ou profissionais supostam ente com pe­tentes. Isso se traduz em termos de que, com o os dados sugerem com força, não temos uma postura issue-oriented talvez mais afim a certa m aneira frequente de se entender a idéia de “racionalida­de” nessa esfera, postura na qual o eleitor optaria por um partido ou candidato em função da correspondência das posições destes com as suas próprias posições sobre questões de relevância. Em vez disso, m uito do que se passa no plano das identificações partidárias, ou políticas em geral, resulta em identificações esta­belecidas em torno de im agens sim ples da estrutura social (e das clivagens nela percebidas) e distinguidas antes por certo caráter d ifuso e “projetivo” : uma vez identificado com este ou aquele

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partido (ou candidato) em função das im agens m encionadas, o eleitor atribui ao partido, quando indagado, as posições que sua desinform ação lhe dita como corretas ou adequadas. Cumpre destacar que tais mecanism os tendem a envolver a percepção tosca da contraposição (no “bipartidarism o latente” que o co­m entário de L im ongi salienta) entre os interesses de um a catego­ria popular e outra de elite, contraposição form ulada usualm ente em term os de “ ricos” e “pobres” , e a identificação com a catego­ria dos “pobres” e com o partido ou o candidato “dos pobres”. Daí podem decorrer, naturalm ente, conseqüências d istintas do que se esperaria com base no conform ism o desinform ado a res­peito das questões do debate político (eventualm ente ajudando, por exem plo, a v iab ilizar um “partido dos trabalhadores” , ainda que por razões que podem aparecer como erradas do ponto de v ista doutrinário dos seus fundadores ou líderes") — e nessas identificações singelas e destituídas de conteúdo em term os de issues específicos de qualquer natureza se teria o humo propício ao populism o e às am eaças ocasionalm ente percebidas com o bro­tando dele.

N aturalm ente, e de observações como essas que se trata quando falo (e o mesmo certam ente se aplica a Bolivar Lamounier) de coisas com o m aior ou menor consistência ideológica dos e le i­tores - e é preciso paciência para vê-las reduzidas a distorções grosseiras com o a de que “a falta de consistência ideológica do

11. A lguns ciados re lativos às e le ições de 1982 (apresentados em Reis & Cas­tro, 1992) ilustram aspectos re levantes da síndrom e que assim se con figu­ra: nos n íveis in ferio res de renda, os e le ito res pau listanos que se dec lara­vam iden tif icados com o PT inclu íam grandes p roporções cu jas posições quanto a vários itens de op in ião (partic ip ação po lítica dos m ilitares, apo io a g reves com o recurso po lítico etc.) eram o oposto do que se im ag inaria , a ju lg a r pelo perfil ideo lógico do partido.

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eleito r deve ser lida pelo que de fato é: a falta de adesão integral à p lataform a do M D B” . Será “racional” ou “irracional” o eleitor assim caracterizado? N ossas discussões fazem ressaltar os m ati­zes com que deve ser considerada a própria indagação, apesar de estarem longe de esvaziá-la. Assim , é certam ente possível (de m aneira consistente com uma concepção tautológica de raciona­lidade que a identifica em qualquer ação em que se busquem fins ou objetivos em condições dadas) recuperar a racionalidade do eleitor carente c precariam ente inform ado que se orienta, seja por im agens difusas dos partidos ou candidatos em conexão com a percepção tosca dos seus próprios interesses, seja pela troca clientelista do voto por algum tipo de ganho im ediato12. Contu­do, é incontestável que terem os tanto m aior racionalidade quanto m aior a sofisticação e a riqueza de inform ações e quanto maior, conseqüentem ente, a possibilidade de contextualizar de modo mais com plexo a decisão de voto, ou o com portam ento político- eleitoral em geral, por referência à articulação da m ultip licidade de aspectos da conjuntura entre si e com os traços mais duradou­ros do universo sociopolítico com que o eleitor se defronta. Não cabe dúvida de que o que se passa dentro da cabeça do eleitor é aqui decisivo - e de que teríamos condições de fazer m elhor política, e m elhor dem ocracia, com eleitores do segundo tipo do que com eleitores do primeiro.

Mas as características do eleitorado, ou do eleitorado popu­lar em particular, por certo não determ inam de m aneira unívoca o que se há de dizer a respeito de temas com o a cham ada “vola­

12. V ejam -se, a respeito , as cr íticas que d irijo (Reis, 1991) a Jo sé M urilo de C arvalho pela ten tativa d e exp licar o processo eleitoral b rasile iro (especifi­cam ente o “fenôm eno C o llor”) pela suposta operação de fatores “passionais” , em con traste com a rac ionalid ade tida por e le com o própria das dem ocra­cias “o rgan izadas e estáve is”.

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tilidade” eleitoral, ou dos partidos e sistem as partidários, c da questão da institucionalização política.

Quanto à “volatilidade” ou “ inconstância” das escolhas e le i­torais (que Lim ongi afirm a, não sei por que razão, ser “suposta” pe la idéia de p reto rian ism o), o resu ltado gera l das nuances indicadas pelos dados pode descrever-se cm term os de certa mes­cla, que rotulei às vezes de “ síndrom e tio F lam engo” e procurei caracterizar em vários escritos. Essa m escla reúne o que chamei de “consistência populista” , por um a parte, correspondente à tendência a buscar o lado “popular” no bipartidarism o singelo em que os estratos menos favorecidos do eleitorado tendem a estru turar o universo político, e, por outra parte, o com ponente errático decorrente cle que, na carência dc sofisticação intelectual e ideológica e da orientação para issues de qualquer tipo, não se pode contar com que esses estratos do eleitorado venham a en­contrar o rumo que os norteia de m aneira “objetivam ente” con­sistente nas condições fluidas e cam biantes do próprio am biente político em que atuam . Nessas condições, um fator provavelm en­te decisivo para que se venha a ter constância no com portam ento eleitoral, ao invés de volatilidade, é que haja constância do pró­prio sistem a partidário como tal, e que seja dada ao eleitorado popular a chance de criar a identificação estável com algum parti­do, ou propriam ente uma identidade partidária. Isso im porta em d izer que o fator fundam ental da instabilidade do sistem a parti­dário não é a “volatilidade” dos eleitores mesmos, mas a m anipu­lação institucional produzida no confronto político com o respos­ta às conseqüências sobre o processo político-eleitoral de algo em que se revelam antes as tendências mais constantes do eleitora­do popular. E é fundam ental observar que, em função da nature­za conflitual da política brasileira das últim as décadas, com suas muitas vicissitudes e precária acom odação institucional, a possi­b ilidade de referência estável a um sistem a partidário dado é talvez a principal vítim a em term os do processo eleitoral: o am a­

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durecim ento da crise do regime de 1945-1964 e sua eventual ruptura, crise esta à qual não é a lheia precisam ente a crescente identificação popular com o PT B 13, levam ao bipartidarism o im ­posto de Arena e MDB, que dura por sua vez até que este se transform e em referência popular, quando novos artifícios tra­tam de d ilu ir seu papel como ta l...14

13. A p ropósito , L im ongi o bserva em suas conclusões, cr iticando os estudos relativos ao período de 1945-1964 e citando A ntôn io Lavareda e A rgelina F igue iredo , q u e “ pelo que sabem os h o je o s istem a p artid ário passava p or um processo de co n so lidação ” . N a verdade, sabem os d isso há m uito tem ­po. B asta evocar as análises d e G láucio Soares so b re o PTB no Rio de Jan e iro e de A ntôn io O ctáv io C in tra sobre os partidos po líticos em B elo H orizonte com dados p roduzidos em survey que realizam os con jun tam ente (Soares, 1964, 1973; C in tra , 1968, nenhum dos quais figura na b ib liografia de L im ongi), análises estas que eu p róprio utilize i em d iscussão do período feita já em m inha tese de doutorado e que são tam bém lem bradas e citadas em Reis, 1983.

14. A pesar de ap resen tar de m ane ira in satisfató ria , com o con tinua a fazer, a ideia que acabo de esb oçar da m escla en tre flu idez e consistência popu lista (fo rm u lan do -a em term os de um a suposta volta do p róprio sistem a p a r ti­dário ao seu le ito natu ra l, o que não corresponde ao que p rocuro d izer), L im ongi destacava em nota com algum a razão , na versão anterio r de seu texto , as d if icu ldades de teste em p írico das p rev isões p ossib ilitadas p or ela: qu a lquer resu ltado e le ito ra l poderia ser v isto com o aju stando-se a ela. M as a in tu ição envo lv ida é ju stam en te a de que o processo eleitoral b rasile iro tem exposto e le ito res p redom inan tem ente alheios c d esin fo rm ados a um sistem a p artid ário em fluxo, com a potencia lização dos fatores de flu idez e a consequência de que os “ lados” do jogo ele ito ra l se confundem . E m vez de sacrif ic a r sem m ais a p lausib ilid ade substan tiva daquela in tu ição , a p os­tura ad equad a quanto a sua co rrobo ração em p írica m e parece ser a de in d aga r até que ponto e la reún e coeren tem ente os dados d ispon íveis sobre os p róp rio s e le ito res, de um lado, c, dc outro , a quota de im p rev isib ilid ade p resen te nos resu ltados e le ito ra is que efetivam ente se obtêm - até que a even tual estab ilização do quadro partidário perm ita a fe rir a consistênc ia da iden tif icação p artid ária dos e le ito res em confronto com a vo latilidade que sup ostam ente re su ltaria da atração exercida p or lideranças de tipo p rop ria­m en te p opu lista e p erson a lista , p or exem plo.

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N ote-se, para concluir, que essa perspectiva não só não en­volve a visão idealizada de um eleitor virtuoso e civicam ente orientado, mas tam pouco supõe eleitores altam ente inform ados e sofisticados com o condição da eventual im plantação de institu i­ções consistentes na esfera político-eleitoral. O teste por excelên­cia da boa institucionalização política geral, com o destacado so­bretudo pelo realism o bem -sucedido dos m entores federalistas da C onstituição norte-am ericana, é a sua capacidade de “econo­m izar v irtude” (A ckerm an, 1993) e de funcionar independente­m ente do egoísm o dos atores políticos ou mesmo contando com o e g o í s m o (a propósito, que terá a d izer a respeito a aversão de L im ongi ao realism o político?). A lém disso, parte im portante do interesse das institu ições dem ocráticas consiste justam ente em viab ilizar um ideal liberal e privatista de ir para casa em paz, em contraste com o ideal republicano da participação cívica, ou ao menos com o com plem ento a ele. De qualquer forma, podem os ter também institu ições partidárias que se estabeleçam de m anei­ra estável com apoio em processos de identificação que “econo­mizem conhecim ento” , ou se dêem na ausência de maiores infor­mações e sofisticação do eleitorado popular. Como salientei em ocasiões diversas (por exemplo, Reis, 1991, p. 36; Reis & Castro, 1992, p. 131), a identidade está sem pre em jogo no processo político-eleitoral e na política em geral, tendo conseqüências im­portantes, quanto ao que aqui nos im porta, para a estabilidade das preferências ou opções partidárias. Mas a própria identidade politicam ente relevante pode m anifestar-se em formas diferentes, inclu indo a que conta com fundam entos difusos e cognitivam en- te precários e outra defin ida de m aneira intelectualm ente com ­plexa e refinada.

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Em discussão inform al ocorrida há mais de trinta anos em Santiago do Chile, lem bro de ter ouvido de Fernando H enrique C ardoso, a propósito de artigo em que me dedicava a criticar certas práticas “dialéticas” da sociologia paulista de então, a alu­são, naturalm ente no tom afável e bem -hum orado de sem pre, ao sapateiro que tenta ir além do chinelo. A sugestão, é claro, era a de que ele e seus com panheiros seriam dialetas sofisticados, ao passo que eu não passaria, talvez, de um reles “ funcionalista”, na contraposição em que se comprazia o establishment sociológico brasileiro da época.

Não vou aplicar o mesmo dito popular a Fernando Lim ongi- até porque, se lhe falta ainda dem onstrar-nos de m aneira cabal sua com petência num chinelo ou noutro, não tenho razões para duvidar de que ele possa v ir a revelá-la em qualquer arte maior. A tentativa de desqualificar Limongi seria tanto mais injustificada se pretendesse valer-se de certa divisão usual no campo das ciências sociais, na qual o profissional que trabalha com dados é contra­posto à figura (inequivocam ente negativa, a m eu ver) do “especia­lista em teoria” . A recusa dessa divisão supõe a idéia de que, em vez da m itificação (e m istificação) com freqüência erigida em torno do trabalho teórico, o que se faz necessário é a apropriada articu lação entre a teoria e a indispensável referência em pírica.

N esse sentido, porém , o ânimo teórico é ele próprio indis­pensável, não representando senão a disposição de refletir de modo suficientem ente desenvolto e rigoroso sobre os problemas que eventualm ente encontram desdobram ento no plano dos da­dos e para os quais se espera que estes tragam resposta. De vez em quando será talvez possível contar com algum a divisão do trabalho e deixar que alguém mais, quem sabe um colaborador, faça a reflexão. Seja com o for, o que certam ente não é aceitável é pretender reduzir os problem as em qualquer área tem ática ao

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tam anho e feitio dos dados de que eventualm ente se d isponha ou com os quais, por algum a razão, se prefira trabalhar. A inda m e­nos aceitável é, naturalm ente, quando se trata de assum ir a res­ponsabilidade de criticar o trabalho dos outros, abrir mão não só de qualquer referência aos próprios dados relevantes, mas tam­bém da devida im ersão no jogo das idéias em que os dados se articu lam e ganham significado.

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R e la çõ e s in te rn a c io n a is

Paulo Kobcr/o de Almeida

1 . I n t r o d u ç ã o : p e c u l i a r i d a d e s d o c a m p o r e l a ç õ e s i n t e r n a c i o n a i s

n o B r a s i l

As relações internacionais com o discip lina acadêm ica no Brasil apresentam , a despeito do notável desenvolvim ento no período coberto por este ensaio, um caráter ainda relativam ente em brionário, ao m esmo tempo em que a produção, apesar de crescente, está sim ultaneam ente dom inada e dividida em pesqui­sas e estudos h istóricos, de um lado, e em ensaios dc polito logia e trabalhos diversos nos campos da econom ia, do direito e da sociologia, de outro. O caráter de “nebulosa analítica” desse uni­verso em expansão deve-se, em parte, a essa am bigüidade disci­plinar, mas tam bém à fraca institucionalidade organizacional que caracteriza o campo, seja pelo número ainda reduzido de cursos e program as oferecidos na área, seja pela ausência de entidade nacional associativa, exclusiva e especializada.

O que se pode constatar de positivo, entretanto, é um pro­gresso significativo no volum e e na qualidade intrínseca da pro­

1 9 2 P a u l o R o b e r t o n u A l m e i d a

dução acadêm ica acum ulada ao longo do tempo, a maior abertura dem onstrada desde então pela instituição central na interação go- verno-sociedade em m atéria de política externa e de relações in ­ternacionais - o Itam araty - e um desenvolvim ento institucional m oderadam ente satisfatório em termos de cursos específicos e de program as de pesquisas oferecidos pelas instituições de ensino e pelos centros de estudo existentes nessa área. Se a coordenação institucional e a cooperação interdisciplinar entre pesquisadores nem sem pre são realizadas pelos canais form ais de entidades as­sociativas, a exem plo das existentes em outros países, deve-se reconhecer, pelo menos, que as perspectivas de estudo e pesquisa perm anecem saudavelm ente m ultidisciplinares, notadamente nos grandes centros de produção especializada em relações interna­cionais (essencialm ente R io de Janeiro, São Paulo, Brasília e Porto A legre).

Apenas a partir dos anos 80, a d iscip lina adquiriu no Brasil um estatuto próprio - ainda que em brionário - diferenciando-se paulatinam ente, mas não totalm ente, da ciência política e da h is­tória. Com efeito , ela continua a co laborar - e de fato a trabalhar intim am ente - com a h istória na delim itação de um cam po de conhecim ento mais voltado para o estudo da política externa e das relações exteriores do Brasil. Ela tam bém passou, de outro lado, a trabalhar com a ciência política e outras disciplinas na discussão teórica ou em pírica de questões econôm icas, políticas e estratégicas das relações internacionais contemporâneas.

2 . E l a b o r a ç ã o c r e s c e n t e , r e f l e x ã o d i f u s a : p r o d u ç ã o e g r a n d e s

e i x o s a n a l í t i c o s

A s atividades vinculadas ao campo das relações internacio­nais no B rasil aum entaram significativam ente nas últimas déca­das, com desenvolvim entos notáveis tanto nos instrumentos ex is­

R e l a ç õ e s i n t e r n a c i o n a i s 1 9 3

tentes de estudo e pesquisa quanto no volum e e diversidade crescentes da produção acadêm ica e diplom ática. D entre os ins­trum entos, observe-se o crescim ento paulatino dos cursos ofere­cidos em nível de graduação e de pós, stricto e lato sensu, bem com o dos program as de estudo e dos centros de pesquisa em institu ições públicas e privadas, além de eventos diversos (como sem inários e co lóquios) im possíveis de serem catalogados em v irtude da já apontada d ispersão institucional e da ausência cle associativ ism o explícito. A produtividade do setor, por sua vez, pode ser m edida pelo aum ento constante das publicações nessa área, seja sob a form a bem mais freqüente de artigos em periód i­cos, seja de obras nacionais com pletas ou de livros traduzidos, o b se rv an d o -se a in d a a b em -v in d a in tro d u ção de co leçõ es especializadas em temas “internacionais” por iniciativa de várias ed itoras, sobretudo as universitárias.

Ambos os processos indicam o adensamento progressivo e o com eço de uma maturação científica nesse terreno relativamente novo nas ciências sociais brasileiras. Mas, o aspecto de nouveauté da disciplina relações internacionais e seu estatuto ainda im preci­so no quadro das demais ciências humanas — et pour cause não catalogada nom inalm ente pelas instituições oficiais de amparo à pesquisa - d ificu ltam , precisam ente, o levantam ento com pleto da produção de tipo acadêm ico efetuada no período. Daí o motivo pelo qual a b ib liografia seletiva com pilada ao final deste trabalho não com porta as dissertações de m estrado e as teses de doutorado defendidas nas diversas vertentes possíveis desse campo “virtu­al”, uma vez que toda listagem seria necessariam ente incom pleta, em função das delim itações temáticas e metodológicas que pode­riam ser operadas nas disciplinas de origem (ciência política e história, sobretudo, mas também sociologia, econom ia e direito).

Em que pese a produtividade bastante satisfatória nesse cam ­po, os esforços de reflexão foram , com algumas exceções, menos bem -sucedidos em term os de originalidade, sem que se tenha

1 9 4 P a u l o R o b e r t o d e A l m e i d a

observado o surgim ento, na fase recente, de algum paradigm a analítico dotado de capacidade de atração heurística-m etodológi- ca, com o ocorreu, por exem plo, no in ício do período em exame, com a “teoria” da dependência no campo da sociologia. Com efeito , elaborações mais reflexivas a respeito das relações in terna­cionais do Brasil derivaram sobretudo de trabalhos acadêm icos de brasilian istas, sem que a própria academ ia brasileira tenha efetuado contribuições teóricas de relevo, a despeito da existên­cia de alguns bons pensadores nas vertentes da ciência política e do d ireito e de pesquisadores de influência “renouviniana” na área da h istória (em especial na U niversidade de Brasília). Do ponto de vista específico da produção intelectual nessa área, pode- se d izer que ela evoluiu da vertente puram ente h istoriográfica da era tradicional para a do ensaísm o histórico e sociológico do período de transição e m esm o para análises de cunho mais m arcadam ente político da fase recente.

2 .1 . A " a c u m u la ç ã o p r i m i t i v a " da d is c ip l in a na a c a d e m ia

Cabe inicialm ente menção a algum as obras paradigm áticas que, em etapas precedentes, constituíram um a referência obriga­tória para os pesquisadores da área. Estão nesse caso a obra de Calógeras - (1927-1933, reeditada em 1989) - , bem como os dois manuais de História diplomática cio Brasil que resultaram de aulas dadas no In stitu to R io Branco por H élio V ianna (1958) e por D elgado de Carvalho (1959, reed. fac-sim ., 1998). A s duas obras hom ônim as reinaram praticam ente exclusivas, até o surgi­m ento do trabalho mais m oderno de A. Cervo e C. Bueno (1992) e da tão delongada publicação das notas de curso no IR Br - dado entre 1946 e 1956 - de Jo sé Honório Rodrigues, em edição com plem entada por R icardo Seitenfus (1995).

A partir dos anos 60, o campo antes restrito dos “intelectuais da diplom acia” passou a ser ocupado por verdadeiros profissionais universitários, alguns deles professores na academ ia diplomática, a

R e l a ç õ e s i n t e r n a c i o n a i s 1 9 5

exemplo de pesquisadores como Vianna, Rodrigues e Delgado, que representaram uma espécie de transição entre a meticulosa reconstituição histórica conduzida pelos estudiosos eruditos do passado e o trabalho de sistematização de fontes e de revisão de interpretações levado a cabo pelas novas gerações de profissionais universitários. Entre os trabalhos didáticos desses autores e as obras interpretativas e tipicamente universitárias do período recente, a produção que pode ser abrigada sob a designação de relações in ­ternacionais realizou enorm es progressos no Brasil, notadamente a partir do anos 70 e 80, quando novos métodos e novas abordagens foram sendo incorporados à pesquisa acadêm ica por profissionais treinados em grande medida no exterior.

Um autor de “ transição” entre a tendência h istoriográfica anterior e a fase polito lógica mais recente foi Hélio Jaguaribe, cuja obra p ioneira sobre a desm istificação do nacionalism o (1958) apresentava uma crítica original do caráter “ornam ental e aristo­crático” da tradicional d iplom acia brasileira. D entre as problem á­ticas privilegiadas nos trabalhos acadêm icos dessa fase estava a tentativa de identificar as linhas da política externa que melhor se a ju sta r iam ao ob je tivo da “ au to n om ia n ac io n a l” , ta l com o enfatizada em trabalhos do próprio Jaguaribe, este representan­do, ao lado de Celso Lafer, uma das m ais constantes presenças na b ib liografia de ciência política sobre as relações internacionais do B rasil nas três últim as décadas. Na vertente h istórica, a ques­tão da independência nacional estava no centro dos trabalhos de Jo sé Honório Rodrigues (1963, 1965, 1966), cuja obra influen­ciou mais de um a geração de historiadores das relações interna­cionais do Brasil.

Vários outros estudiosos enfocaram igualm ente a questão da autonom ia relativa da política externa em trabalhos publica­dos desde então, geralm ente a propósito das relações com a prin ­cipal potência hegem ônica do hem isfério. O resultado prático desses esforços, m ais do que vinculado à discip lina relações in ­

1 9 6 P a u l o R o b e r t o d e A l m e i d a

ternacionais, pode ser dividido entre os cam pos da h istória - inclusive por parte de brasilianistas como Bradford Burns (1966), Leslie Bethell (1970), F rank M cCann (1972, Stanley H ilton (1975a e b, 1981), Joseph Sm ith (1991) e M ichael Weis (1993) - , o da econom ia - em que cedo se destacou C. Furtado (1966, 1973), mas em que se notabilizaram igualm ente Pedro M alan (1977, 1986) e M arcelo de Paiva Abreu (1984, 1985) o do direito - no qual a referência obrigatória são os inúm eros textos de Antonio A ugusto Cançado Trindade (1979, 1984-1988 6 vols., 1990, 1991)- e o das ciências sociais, com muitos trabalhos de qualidade variada sobre a influência norte-am ericana no Brasil - com o O ctavio Ianni (1974, 1979) e brasilianistas da politologia como Ronald Schneider (1977) e W ayne Selcher (1974, 1981a e b, 1983).

A produção acadêm ica não deixou de refletir, com uma certa contem poraneidade, as grandes tendências e inflexões da política externa brasileira, como observou Gelson Fonseca Jr. (1989). Mesmo repercutindo a agenda de trabalho cla diplom acia oficial, a nova fase de produção guardou sua autonom ia em rela­ção aos pontos de v ista defendidos na esfera governam ental. Em sum a, a academ ia soube responder de form a satisfatória aos d i­versos desafios sucessivam ente lançados pelas transform ações na inserção regional e internacional do Brasil, produzindo textos e análises de qualidade que repercutiram na própria institu ição “m onopolizadora” da representação externa do País, o Itamaraty.

Celso Lafer pode ser considerado uma das figuras centrais dessa produção independente, refletindo, com rara percuciência, as grandes questões práticas da diplom acia brasileira. D esde um artigo inaugural apresentando uma interpretação-tentativa do sis­tema das relações internacionais do Brasil (1967), Lafer vem com ­binando am plo dom ínio do campo teórico, sobretudo na esfera do direito econôm ico internacional (1971, 1977, 1979b, 1981), a um vasto conhecim ento sobre a operacionalização efetiva da po­lítica externa brasileira (1975, 1979a). Junto com Jaguaribe, ele

R e l a ç õ e s i n t e r n a c i o n a i s 1 9 7

foi um dos prim eiros a basear suas análises no conceito de “ sis­tema de relações internacionais” , o que se traduziu em análise sobre o caso do Brasil e da A rgentina em colaboração com o cientista político Felix Pena (1973), bem como em outros traba­lhos de m esm a envergadura publicados em periódicos especiali­zados, mais tarde com pilados em livros (1982, 1984).

2 .2 . A e x p lo s ã o d o s a n o s 8 0 e a " a b e r t u r a " d ip lo m á t ic a

Os anos 80 assistem a um a verdadeira explosão em term os de produção acadêm ica - e também diplom ática - sobre os mais diversos temas de relações internacionais e de política externa, vindo finalm ente a term o o “divórcio” intelectual entre am bas as com unidades registrado até então. N a vertente profissional, d i­plom atas que tinham deixado sua marca na form ulação da posi­ção brasileira em foros internacionais - como J. A. A raújo Castro em questões de segurança internacional e de desarm am ento (1972, 1980) - influenciaram a geração seguinte de profissionais com espírito acadêm ico, com o Roberto A bdenur (1982, 1994), Celso Amorim (1978), L. A. Santos Neves (1993), Ronaldo M. Sardenberg (1982, 1989) ou ainda José Augusto Lindgren Alves (1994).

Observou-se, de outro lado, a implementação efetiva da Fun­dação A lexandre de Gusmão (Funag), criada em 1971, mas que tinha perm anecido pouco operacional naquela década: através do Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais (IPRI), ela veio im pulsionar a realização de seminários, de estudos especializados por especialistas independentes (do CPDOC/FGV e do Iuperj sobretudo) e a publicação de trabalhos internos e externos à Casa de Rio Branco, vários destes derivados do Curso de Altos Estudos do Instituto R io Branco. M erecem destaque as duas excelentes sínteses de diplom acia econômica por L. A. Souto M aior e L. P. Lindeberg Sette (ambas de 1994), a coletânea dirigida por J. H. Pereira de Araújo (1989) e as duas organizadas por Fonseca & Carneiro Leão (1989) e Fonseca & Nabuco (1994), recolhendo

1 9 8 P a u l o R o b e r t o d e A l m e i d a

contribuições de profissionais envolvidos na gestão prática das relações exteriores do Brasil. Essas duas últimas coletâneas podem ser aproxim adas da meia centena de contribuições de diplomatas e de pesquisadores acadêmicos no quadro do projeto Sessenta Anos de Política Externa Brasileira (1930-1990), conduzido no começo da década de 1990 pelos professores R. Seitenfus e J. A. Guilhon Albuquerque (1996; dois volumes adicionais previstos).

No campo dos testem unhos pessoais e dos docum entos de gestão, acum ularam -se no período a resenha dos principais tex­tos dos responsáveis pela chancelaria (Lafer, 1993b; Cardoso, 1994; A m orim , 1995a), assim como os depoim entos prestados a entidades com o o CPDO C - com o apoio do Itam araty em m ui­tos casos - ou a publicação individual de m em órias de ex-funcio­nários da Casa de Rio B ranco (M agalhães, 1971; Lyra, 1981; N abuco, 1982; Barboza, 1992; G uerreiro , 1992; C unha, 1994; Sodré, 1995; C o r re a jr ., 1996). M enos cultivada, nesse período, foi a ativ idade b iográfica ou os volum es-hom enagem (do tipo Festscbrift), a despeito de alguns exemplos, com o o volum e-aniver- sário sobre G uim arães Rosa (Araújo, 1987) e a coletânea de en ­saios sobre o falecido intelectual José G uilherm e M erquior (Lafer, coord., 1993). A inda no campo diplom ático, um a discussão dos problem as m etodológicos relativos ao estudo das relações inter­nacionais do Brasil foi oferecida pelo próprio autor, em trabalho que pretendia lançar as bases de um estudo global nessa área especializada (1991), em preendim ento continuado desde então em diversos outros ensaios, tanto na vertente histórica quanto na da po lito logia (A lm eida, 1993a, 1994), assim com o em livros mais recentes (1998c, 1999a e b).

N a vertente puram ente acadêm ica, a produção efetivam ente publicada acusou ritm o e intensidade crescentes, sobretudo na área da h istória, na qual o essencial da elaboração em relações internacionais a partir dos anos 80 esteve concentrado nas re­giões sul-sudeste — geralm ente sob a responsabilidade de pesqui-

R e l a ç õ e s i n t f .r n a c i o n a i s 1 9 9

sadores trabalhando nos centros universitários de São Paulo, Rio de Janeiro e Porto A legre - com destaque tam bém para os pro­fessores da U niversidade de Brasília. M enção especial deve ser feita à produção de especialistas estrangeiros, um a vez que as prim eiras sínteses interpretativas sobre a política exterior do Bra­sil foram justamente aquelas elaboradas no âmbito do brasilianismo acadêm ico, em bora muitas não tenham sido publicadas. Em todo caso, desde os prim eiros trabalhos de B. Burns (1966), W. Selcher (1974), W. Perry (1976), R. Schneider (1977) e W. G rabendorff (1977), até as m ais recentes obras de Joseph Sm ith (1991), M ichael W eis (1993) e S. Milton (1994), esse cam po tem sido responsável por trabalhos de am plo escopo e de razoável cobertura cronoló­gica, inclusive na vertente econôm ica - em que podem ser c ita­dos, entre outros, trabalhos de R. Greenhill (1977), N. L eff (1982), V. Bulm er-Thom as (1993) e Topik (1996).

Uma consulta à bibliografia arrolada in fine perm ite identifi­car autores e obras relevantes, objeto de comentários na seção 4. D entre as presenças mais constantes podem ser citados C. Lafer e H. jaguaribe, na vertente da ciência política, ao lado de estudiosos consagrados como C. Furtado na área das relações econômicas internacionais e dos estudos centro-periferia, autores que também são referência numa perspectiva continental. Sobre essa mesma área geográfica trabalharam historiadores como Moniz Bandeira, sociólogos como Octavio lann i, cientistas políticos como Aleixo e Hirst, além de outros pesquisadores em vertentes diversas das ciên­cias sociais. As relações econômicas externas não podem ser des­curadas - com destaque para as pesquisas de M alan e Abreu —, mas também trabalhos relativos ao com ércio e á situação interna­cional de Portugal no período colonial, como Jobson A rruda (1980) ou Fernando Novais (1986, 1995).

No campo específico da h istória da política externa do Bra­sil, o campo foi bastante renovado a partir dos trabalhos de Ger­son M oura, de José Luís W erneck da Silva, de Seitenfus, de

200 P a u t .o R o b e r t o d e A l m e i d a

Clodoaldo Bueno e de Amado Cervo, tendo estes dois últimos logrado superar a “ditadura V ianna-D elgado” no terreno da h is­tória diplom ática, ao publicar, prim eiram ente em 1986 e depois em 1992, sínteses da política exterior do Brasil na perspectiva do longo prazo. A publicação póstum a das notas de aula de José H onório no IRBr por Seitenfus (1995) enriqueceu a área dos “m anuais d idáticos”, mas o campo vem sendo com plem entado por excelentes estudos geográfico-setoriais ou de corte cronológi­co m ais lim itado por historiadores e cientistas políticos trabalhan­do com os métodos da história. No que se refere às relações Brasil-Estados Unidos, as contribuições de Monrz Bandeira (1973, 1989) são fundamentais, assim como as d e jagu ar ib e para as rela­ções com a A rgentina e a problemática da integração. E sta tem áti­ca assum iu papel relevante no último lustro, notadamente a partir de trabalhos de econom ia e de direito internacional cobrindo as­pectos diversos do processo de constituição do M ercosul (Baptista; M ercadante & Casella, 1994; Basso, 1995; Florêncio & Araújo, 1995; A lm eida, 1993b, 1998d). A inda no terreno das relações sub- regionais, o nom e de M oniz Bandeira (1987, 1993, 1995) volta à cena, assim como começam a despontar os de pesquisadores mais jovens, com o Francisco Doratioto (1994, 1995). Finalm ente, te­mas como o do patenteam ento farm acêutico e o da inform ática estiveram no centro de difíceis contenciosos diplom áticos com os Estados Unidos no final dos anos 80 e princípios dos anos 90, com o enfocado em trabalhos de Tacchinardi (1993) e de Vigevani (1995), neste caso acom panhado de uma brilhante discussão so­bre a tom ada de decisão na política externa brasileira.

3 . O r i e n t a ç õ e s d i s c i p l i n a r e s , e s c o l h a s t e ó r i c o - m e t o d o l ó g i c a s

Uma análise sobre as orientações disciplinares e as aborda­gens m etodológicas seguidas nos estudos de relações in ternado-

R e l a ç õ e s i n t e r n a c i < )n a is 201

nais e de política externa do Brasil entre 1970 e 1999 não pode ser separada das condições concretas sob as quais trabalharam os diferentes autores nas diversas fases do período, assim como das tem áticas privilegiadas em cada um a dessas etapas. Os anos 70, como se sabe, corresponderam à política do regime m ilitar de afirm ação do Brasil como “potência em ergente” , ou como “po­tência m édia”, condição que certam ente inspirou os primeiros estudos tip icam ente caracterizados com o de relações internacio­nais, ainda em grande m edida elaborados por brasilianistas como Selcher, Perry ou Schneider. O enfoque — relativam ente inédito para os padrões de trabalho dos pesquisadores acadêm icos brasi­leiros - no multilateralismo, assim como a perspectiva “compara- tista” ou “ sistêm ica” estiveram presentes, direta ou indiretam ente, em muitos dos trabalhos produzidos naquela década. Até então, com o se sabe, os estudos eram marcados por análises mais “tradi­cionais” de cunho jurídico ou segundo um a metodologia históri- co-descritiva ou ainda, no caso dos m ilitares, segundo o tradicio­nal enfoque da geopolítica (Golbery do Couto e Silva, 1967, 1981; M eira M atos, 1975, 1977, 1980).

Os anos 80 assistiram por sua vez à crise do “m odelo brasi­leiro de desenvolvim ento” , bem como ao aum ento dos conflitos diplom áticos com a prin cipa l p o tên c ia aliada, os Estados U nidos , o que inspirou a elaboração de digressões acadêm icas sobre ques­tões econôm icas - d ívida externa, inform ática, patentes - , bem como sobre a m ultilateralização das relações internacionais do Brasil. T rabalhos mais fundam entados sobre os diversos conten­ciosos da p o lítica ex terna bilateral n aqu eles an os fru tifica ram já na década seguinte, o que aliás dem onstra a seriedade na pesqui­sa, em especial nos estudos de decision-making process. Os trabalhos de geopolítica ou de segurança estratégica, por exemplo, deixa­ram de constitu ir “ reserva de m ercado” dos profissionais m ilita­res para interessar um grupo cada vez mais am plo de estudiosos acadêm icos, mesmo se a pesquisa nessa vertente nem sempre

202 P a u l o R o b e r t o d e A l m f . i d a

tenha sido publicada com ercialm ente. A lém dos m ilitares profis­sionais, da ativa ou reform ados, como M eira M atos e Cavagnari (am bos com muitos trabalhos publicados em forma de livros ou artigos em periódicos especializados), destaque pode ser dado a “paisanos” que se ocuparam de temas m ilitares, de segurança e de estratégia , como H. Saint-P ierre, R. A. D reifuss, R. Dagnino, C. Brigagão, T. Guedes da Costa e S. M iyam oto (ver bibliografia).

Os anos 90, finalm ente, podem ser caracterizados como os do am adurecim ento profissional da com unidade brasileira de es­tudiosos de relações internacionais, com o surgim ento de estu­dos variados sobre os sistem as internacional e reg ion a l e sobre a po lítica externa do Brasil - com especial ênfase na integração - , todos dotados de g ran de rigo r m etodo lógico nas d iferen tes subdiscip linas da área. Do ponto de vista institucional, finalm en­te, pode-se afirm ar que as preocupações de ordem m etodológica e com a fundam entação teórica dos trabalhos em preendidos en ­contram maior grau de acolhim ento — e de desenvolvim ento in ­trínseco às próprias instituições — nos centros de pesquisas já consagrados nessa área, cujos principais orientadores passam a m anter um intenso e freqüente intercâm bio com parceiros de entidades congêneres m ais tradicionais do exterior. O próprio Instituto Rio Branco segue, nos anos 90, essa tendência a um m aior “ rigorism o m etodológico” ao integrar definitivam ente às bancas dos Cursos de A ltos Estudos um relator necessariam ente esco lh ido nos m eios acadêmicos. O IRBr também passou a defi­n ir critérios mais estritos para a elaboração da tese, os quais buscam aproxim ar aquilo que, no passado, já tinha sido descrito com o um “longo m em orandum ” de um trabalho de pesquisa orientado por “m etodologia adequada” .

U ma característica - ou, talvez, a ausência dela - deve ser desde logo ressaltada, sob a form a de uma lacuna de fato de trabalhos de ordem m etodológica conduzidos nos estudos e pes­quisas a cargo das três principais com unidades que se ocupam de

R e l a ç õ e s i n t e r n a c i o n a i s 2 0 3

relações internacionais no Brasil: os acadêm icos, os m ilitares e os diplom atas. Sem descurar os esforços m eritórios efetuados na academ ia envolvendo trabalhos de natureza teórica, a baixa den­sidade da produção nessa subárea reflete a carência reconhecida de program as e cursos especializados em relações internacionais. De form a geral, são poucos, para não dizer inexistentes, os traba­lhos de relações internacionais ou de po lítica internacional como tais, sendo mais freqüentes, obviam ente, aqueles estudos que v in ­culam o cenário - ou sistem a - internacional e as possibilidades de desenvolvim ento e de autonom ia para o Brasil. São também reduzidos os trabalhos abordando a vertente institucional do ltam araty, onde se destacam solitariam ente a obra de F. Castro (1983) - m ais descritiva do que analítica - e a pesquisa de insp i­ração w ebcriana de Cheibub (1984).

Com base nas características gerais apontadas acim a — que indicam uma certa d ispersão m etodológica nos e s f o r ç o s de pes­quisa - , como identificar e d iscutir as principais tendências teó- rico-m etodológicas que caracterizam a produção brasile ira em relações internacionais? Uma análise desse tipo encontra-se na dependência funcional do próprio desenvolvim ento insuficiente da perspectiva analítica que a discip lina conheceu até o m om en­to no país, o que por si só revelaria seu caráter ainda prelim inar. M ais do que referir-se aos modelos teóricos em uso corrente no exterio r — realism o, neo-realism o, institucionalism o, idealism o, m uito pouco adequados, aliás, à realidade brasileira — caberia talvez rem eter a duas variáveis suscetíveis de fundar o estudo das relações internacionais no Brasil, a saber, a comparabilidade e a historicidade das análises em elaboração no país (A lm eida, 1991, 1998c). Esses dois conceitos, em todo caso, rem etem a outros dois grandes blocos m etodológicos ou tendências analíticas sob os quais poderia ser agrupada a produção setorial no Brasil: as correntes sistêmico-estruturais, de um lado, e a com unidade mais hom ogênea dos estudos históricos, de outro. Vejamos rapidam ente

2 0 4 P a u l o R o b e r t o d f . A l m e i d a

com o se apresentam essas duas vertentes analíticas no campo objeto de análise.

3 .1 . S is te m a e e s t ru tu r a c o m o p a ra d ig m a s d e aná l ise

A inda que a segunda vertente tenha, de fato c de direito, precedência “histórica” sobre a prim eira, é pela “política” que deve legitim am ente com eçar esta análise de cunho metodológico, na m edida em que ela encarna, na verdade, a especificidade m es­ma do campo analítico em relações internacionais no Brasil (como de resto em qualquer país). Uma prim eira observação revelaria, aliás, que a conjugação das duas m etodologias pode ter com eça­do bem antes do período aqui delim itado, estando identificada com um trabalho pioneiro do principal estudioso “sistêm ico” desse cam po no Brasil, o fílósofo-jurista Celso Lafer.

Com efeito, em ensaio datado de dezem bro de 1967 e pu­blicado na Revista Brasileira de 'Política Internacional' Lafer oferecia um a “interpretação do sistem a das relações internacionais do B ras il” que com binava a perspectiva sistêm ica com o enfoque histórico, ao abranger os níveis global, regional e nacional para des­crever e analisar as grandes linhas da política exterior do Brasil, da Independência ao com eço do regime m ilitar. Dez anos depois, continuando o aperfeiçoamento de seu instrumental analítico, Lafer (1980) já tinha designado os grandes campos de análise das relações internacionais como sendo os (a) de sistema internacional - e even­tuais subsistemas, como ele mesmo tinha identificado, junto com Pena, no caso do Brasil e da Argentina (1973) (b) de análise da política externa dos Estados; (c) o da interação entre as políticas interna e externa; (d) o da integração supranacional, (e) o do pensamento estratégi- co-militar, e (f) o das análises relacionadas com a pa%} este último pouco explorado no Brasil, com um a ou outra exceção (como na obra de Bahia, 1978). A contribuição analítica fundam ental de Lafer para um a perspectiva - poder-se-ia cham á-la de “teoria”? - brasileira das relações internacionais talvez possa ser encontrada

R e l a ç õ e s i n t e r n a c i o n a i s 2 0 5

em sua conhecida equação sobre a disjunção entre ordem e poder, objeto de reiterados com entários em seus muitos trabalhos pura­m ente acadêm icos (1982a, 1984).

E, aliás, no prim eiro ensaio do livro em colaboração - “Con­tribuição para uma perspectiva latino-am ericana do sistem a das relações internacionais” - que Lafer e Pena chamam a atenção, de m aneira p ioneira no Brasil, para a im portância crescente das relações transnacionais e dos atores não-governamentais com o um dos vetores, junto com a bissegm entação (ou seja, a bipolaridade), da participação dos países do Sul no sistem a internacional (1973, pp. 37 e 42). A tentativa desses Estados no sentido de “im pedir a tendência à cristalização da b issegm entação” do sistem a in terna­cional rem ete à perspectiva teórica do “ realista” A raújo Castro sobre o “congelam ento” do poder mundial na era bipolar, que influenciou mais de um a geração de diplom atas brasileiros e, de m aneira concreta, a form ulação e a execução da política de capa­citação nuclear independente do Brasil até data ainda recente (adesão ao TN P em 1997). Os dois autores também valorizam um a perspectiva analítica que estaria presente na maior parte das análises “estruturais” ou “sistêm icas” sobre a inserção interna­cional do Brasil, qual seja, a da maximização da autonomia, que poderia ser buscada não apenas na capacitação interna, mas igual­m ente na multipolaridade e na diversificação de relações.

Im plícita, e m esmo explícita, nessa análise sistêm ico-estru- tural da inserção internacional de “potências” menores com o Brasil e A rgentina está a noção de dependência, a outra grande perspecti­va analítica das ciências sociais latino-am ericanas que perm eou a m aior parte dos estudos “internos” e “externos” conduzidos na região nas prim eiras duas décadas do período aqui coberto. Falar de “noção” seria, aliás, dim inuir-lhe o status, pois que o conceito adquiriu ares de nobreza heurística, sendo convertido em verda­deiro paradigm a analítico e interpretativo por meio da “teoria da dependência” . No campo das relações internacionais, o conceito

2 0 6 P A U L O R O H E R T O DF, A L M E I D A

esteve igualm ente vinculado às correntes m arxistas da sociologia do desenvolvim ento, por exemplo, na tese do subim perialism o brasileiro de Ruy M auro M arini (1973). Na verdade, a teoria da dependência, na interpretação de seu form ulador original, Fer­nando H enrique Cardoso, estava mais v inculada à possibilidade da autonomia nacional, mesmo nos quadros do sistem a imperial de dom inação política e econôm ica, do que à sim ples aceitação pas­siva de desígnios externos. O mesmo quadro teórico de constru­ção de uma alternativa nacional influenciou a obra de h istoriado­res com o G erson M oura - “autonomia na dependência” - , Roberto G am bin i - o “duplo jogo” de Vargas - e outros, em estudos de caráter econôm ico ou político.

O outro grande referencial analítico para a elaboração de um “pensam ento” brasileiro em relações internacionais é, ao lado de Lafer, H élio Jaguaribe, cujo début se dá, aliás, num etapa ainda mais precoce da reflexão nacional em política internacional, a in ­da nos anos 50, no âm bito das “especulações” isebianas sobre a autonom ia nacional e sobre o alinham ento indesejado à potência hem isférica . Jagu arib e é, p rovavelm ente, o fo rm ulador mais “generalista” - e portanto com pretensões à constituição de um quadro teórico - de teses sobre a inserção externa do Brasil, ainda que suas análises com binem diagnósticos de situação e de atuação com virtudes prescritivas. Uma síntese de sua contribui­ção teórica, extrem am ente eclética do ponto de v ista conceituai e analítico , pode ser encontrada no ensaio “A utonom ia periférica e hegem onia cêntrica” — integrando a coletânea Novo cenário inter­nacional (1986, pp. 33-82) - , no qual o problem a da estratificação da ordem internacional no quadro do sistema interimperial’ tão com um nos estudos das correntes “realistas” , se com bina ao conceito de permissibilidade, base de uma possível autonom ia dc nações periféricas. Esse ensaio de Jaguaribe adota e reconhece exp lic itam ente a dupla perspectiva aqui enfocada: a h istórica e a sistem ático-analítica.

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Jaguaribe é o representante mais próximo e o mais identifi­cado com o que poderíam os cham ar — à falta de um a corrente explicitam ente “ teórica” - cle “pensam ento brasileiro em relações internacionais” , mas tanto cbe% lui quanto na obra de Lafer as contribuições de ordem propriam ente metodológica são menos significativas do que o esforço analítico de organizar e apresentar a “realidade estrutural” de uma ordem mundial “oligárquica” (o conceito não é deles), na qual “assim etrias” e “disjunções” não impedem “oportunidades de autonom ia” e mesmo a “viabilidade nacional” a um país como o Brasil, m anifestam ente o eixo das preocupações intelectuais de ambos. Se para Lafer a questão dos “valores” e das “ finalidades” da ordem internacional são relevan­tes para descrever o tipo de inserção “desejável” ou “possível” para um país de recursos lim itados com o o Brasil, para Jaguaribe a análise se desloca mais para o terreno dos “instrum entos” de que dispõe o Estado nacional para afirm ar sua autonom ia no plano mundial: capacitação científico-tecnológica, investimentos educacionais, papel das elites, em presas públicas, integração sub- regional etc. Enquanto Jaguaribe está mais próximo do que se poderia cham ar de “visão realista” das relações internacionais do Brasil — sem descurar, está claro, os elementos prescritivos sempre presentes em suas análises - , para Celso Lafer, como explicitado em seu discurso cle posse como chanceler, o realism o é o “ponto de partida da formação da política externa, mas não pode ser seu ponto de chegada, pois isso representaria mera acom odação ao peso dos fatos e dos condicionam entos” (1993b, p. 33).

Essa sim biose entre o rigor de enfoques teóricos embasados na análise “sistêm ico-estrutural” e o caráter mais ou menos flexí­vel de abordagens preocupadas em atender aos requisitos empíricos da inserção externa do Brasil não é, aliás, característica apenas desses dois autores mais conhecidos. E la com parece tam bém em m uitos outros trabalhos do gênero feitos na academ ia - como em M aria Regina Soares de L im a e M ônica H irst - , nos m eios m ilita­

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res, bem como, e talvez em especial, na própria diplom acia, com o em Araújo Castro, Ronaldo Sardenberg, Celso Am orim , Rubens R icupero ou em G elson Fonseca j r., para citar apenas os mais conhecidos representantes do “pensam ento d iplom ático” em re­lações internacionais.

A despeito , portanto, da adesão de cada um desses autores a um ou outro enfoque teórico ou escola analítica no estudo dos problem as da inserção internacional do Brasil, todos eles subor­dinaram , na verdade, o rigo r m etodológico à preocupação essen­cial com a “com patibilização das necessidades internas com as possib ilidades externas”, para em pregar outra equação predileta de Celso Lafer. De fato, preocupações com a “ teorização” for­mal ou a adequação m etodológica de seus trabalhos derivam , sobretudo nos diplom atas, do objetivo principal de “ explicar” a posição do Brasil no sistem a internacional. O caso mais consp í­cuo é a já citada tese de A raújo Castro sobre o “congelam ento do poder m undial”, elevada ao status de “ teoria” por seus discípulos da Casa de Rio Branco (Amorim , 1978; Sardenberg, 1983). No outro extremo, isto é, exem plos de ausência de teorização e prag­m atism o exacerbado - reflexo talvez da adesão incontestada à teoria realista em sua versão mais crua - podem ser encontrados nos escritos, a m aior parte de caráter jornalístico, do diplomata Roberto Campos (1994), cujas posições políticas podem ser des­critas com o se situando nos antípodas de Araújo Castro. Outro velho modelo, tam bém específico, de “pensar” a inserção inter­nacional do Brasil estava identificado com a “doutrina de segu­rança nacional” dos m ilitares, mas os esforços teóricos nesse caso situavam -se inteiram ente nas correntes definidas a partir da m atriz norte-am ericana e im portadas pela E scola Superior de G uerra.

Em sum a, para grande número de especialistas brasileiros em relações internacionais trabalhando no terreno da ciência po­lítica - e utilizando-se, portanto, de modelos sistêm ico - estrutu­

R e l a ç õ e s i n t e r n a c i o n a i s 2 0 9

rais — escolhas teóricas e opções m etodológicas aparecem bem m ais com o recursos instrum entais ou expedientes conceituais pre­ferencialm ente adaptados às suas necessidades analíticas do que com o verdadeiros paradigm as de análise. Os ensinam entos e so­bretudo as obras de referência no cam po m etodológico seriam em conseqüência pouco significativos no sentido de identificar tendências dom inantes ou influências teóricas decisivas. Com o se com portou, nesse particular, o outro grupo de “produtores” de obras de relações internacionais, a com unidade dos historiadores e afins?

3 . 2 . A h is tó r ia c o m o e x p e r iê n c ia ún ica d e inse rçã o

in t e r n a c io n a l

A menção feita acim a a “afins” quer significar que esse cam ­po não foi ocupado apenas e tão-som ente por historiadores aca­dêm icos, mas também por profissionais da diplom acia e outros cientistas sociais trabalhando com arquivos e docum entos origi­nais (fontes primárias). O espectro de obras é mais amplo - inclu­sive com m aior presença de brasilianistas - , mas as preocupações teóricas são ainda mais tênues, a não ser uma orientação ditusa em se defin ir o “interesse nacional” ao longo de um percurso histórico pouco conflituoso como nação independente. E ntretan­to, o “bloco histórico”, como seus colegas das ciências sociais, deu muito pouca atenção às questões de metodologia ou de fun­dam entação em pírica de suas pesquisas, ainda que eles adotassem modelos analíticos fundamentados em algum a teorização.

Com efeito, mesmo se os historiadores pretendessem ape­nas contar o que “efetivam ente se passou” - eles na verdade não se lim itaram ao famoso Wie es eigentlichgewesen de Ranke — alguns pressupostos teóricos são indisfarçáveis no trabalho de pesquisa e u lterior interpretação dos “ fatos”. Aqui parece que a reconstru­ção do itinerário histórico da nação no terreno da política e das relações exteriores foi marcado pela cham ada “busca da autono­

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mia nacional”. Autores didáticos à parte - como Delgado e V ianna e seus m anuais de h istória diplom ática, ou ainda Hclio Silva e seus volum es basicam ente docum entais —, o foundingfa th er desta corrente é, obviam ente, jo sé Honório Rodrigues, mas seus prin ­cipais trabalhos nesse cam po, vinculados ao pensam ento da “po­lítica externa independente”, pertencem a um a época anterior à coberta neste ensaio. A inda assim , seu nome merece registro, pois se trata do notório “inspirador” de correntes mais jovens de pesquisadores universitários (quando não de uma das correntes da diplom acia “prática”). José Honório é também um exemplo raro, se não único, de um a dedicação exem plar aos problem as de m etodologia na pesquisa histórica - inclusive no que se refere à h istória d iplom ática - como o provam seus vários trabalhos de “teoria da h istória” (1949), de “pesquisa h istórica” (1952) e de “h istória da h istória” do Brasil (1979, 1988). Com sua morte, em 1987, tal tipo de “crítica” às fontes e aos métodos foi em grande m edida descontinuada no Brasil.

No caso específico do trabalho de pesquisa histórica em temas de relações exteriores, pode-se d izer que os profissionais brasileiros raram ente im portaram m odelos teóricos, como seus co legas da polito logia, m esm o se um grupo da UnB, m ais especi­ficam ente o prof. A m ado C ervo , con tinua a p ro fessar um a incontida adesão à m etodologia de Renouvin e D uroselle e, de modo geral, à escola francesa de h istória das relações internacio­nais. Este autor ofereceu, em trabalho de avaliação crítica (1993a), um a análise das principais obras da historiografia brasileira nessa área, ensaio atualizado e am pliado para o período recente (1998c). Valeria, portanto, sum ariar alguns traços m etodológicos da pro­dução significativa, com atenção para os distintos cenários “ ex­ternos” da pesquisa: o eixo das “ relações assim étricas N orte- Sul”, isto é, as relações do Brasil com as potências dominantes em cada época - basicam ente G rã-Bretanha e Estados U nidos - , e o eixo mais igualitário das relações com os vizinhos regionais.

R e l a ç õ e s i n t e r n a c i o n a i s 211

O elem ento m arcante a ser destacado nesse particular é pro­vavelmente a distinção entre os discursos relativos ao relaciona­mento do Brasil com as nações do primeiro grupo - identificado com os conceitos de “hegem onia”, “dependência” , “alinham en­to” - e as obras que trataram das relações com as “potências” regionais - de fato, a A rgentina - e os países vizinhos. N este caso, as motivações brasileiras são raramente identificadas a supostos projetos “expansionistas” ou “hegem ônicos” , mesmo se o Wie es eigentlichgewesen das relações regionais aporta efetivamente poucos elementos probatórios de qualquer intenção “im perialista” da par­te do Brasil. A produção dos brasilianistas, por sua vez, mesmo quando voltada para as “relações assim étricas”, está bem menos preocupada com a questão da autonom ia do que com a reconsti­tuição acurada dessas relações nos campos da econom ia, da po lí­tica, da cooperação m ilitar, o que perm ite, aliás, desm ontar o mito da “ relação especial” com os Estados Unidos.

A inda no campo das relações econôm icas com as “potên­cias dom inantes” , deve-se ressaltar a existência de um grupo já im portante de econom istas-historiadores utilizando-se, evidente­mente, de um instrum ental econôm ico no quadro mais am plo da m etodologia h istórica: os nomes mais im portantes nesse campo são os de Marcelo A breu, Pedro M alan, W inston Fritsch, entre outros. Exem plos de análises econôm icas integrando a perspecti­va internacional podem ser encontrados em trabalhos de econo­mistas que realizaram estudos setoriais, com o Bacha sobre o café (1992); a h istória da industrialização incorporou igualm ente o contexto externo, em pesquisas de Peláez e Suzigan (1981), Ana Célia Castro (1979) ou M ircea Buescu (1984), por exemplo. A in ­da na verten te econôm ica, deve ser destacado o volum e relativa­mente im portante de trabalhos sobre a dívida externa no próprio bojo da crise dos anos 80, dos quais alguns foram publicados em volumes específicos (M alan, 1982; D avidoff C ruz, 1984; D olinger 1988; Bresser Pereira, 1989), mas a m aior parte em veículos es­

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pecializados como a Revista de Economia Política. Sobre o sistem a de com ércio internacional e os processos de integração uma refe­rência relevante é o nome de Vera Thorstensen (1992, 1993 e 1994), podendo ser ainda citada a obra organizada por Chaloult e A lm eida (1999).

A lguns exem plos de metodologia cross-national ou de pers­pectiva “sem icom paratista” de políticas externas nacionais se in ­serem em estudos tratando dos problemas da “ rivalidade” entre potências hegem ônicas e da “política pendular” seguida em cer­tos mom entos pelo B rasil, como nos casos de Seitenfus, M oura e G am bini. O grande pesquisador das relações Brasil-Estaclos U ni­dos é evidentem ente M oniz Bandeira, mas sua m etodologia é algo mais linear e não destituída de alguns a prioris políticos; deve-se reconhecer, entretanto, a qualidade excepcional de sua re ílexão sobre as relações exteriores do B rasil, seja no p lano bilateral com os EUA, seja no contexto am ericano e especifica­mente sub-regional. Também Amado Cervo, especialista conhe­cido nesse cam po, parece acreditar que as relações internacionais do Brasil se movem alternativam ente entre o paradigm a “liberal- conservador” - por definição, contrário ao “interesse nacional” - e o projeto “nacional-desenvolvim entista”, concepção com um , aliás, à m aior parte dos historiadores universitários.

Os “h istoriadores” d iplom áticos - em número reduzido, d iga-se de passagem - não ostentam por sua vez qualquer m éto­do específico, e provavelm ente essa falta de uma perspectiva ana­lítica determ inada seja sua m arca distintiva, o seu “m étodo” de trabalho. Teixeira Soares (1955, 1971, 1972) e Pereira de Araújo (1989) pertencem m ais bem à escola “ tradicional” da h istoriogra­fia - com trabalhos sobre fronteiras ou as questões platinas ao passo que os “m odernos” , como Ricupero e Seixas Corrêa, não desenvolveram obra extensa nessa vertente, procedendo, de certa fo rm a, à síntese de trabalhos originais de pesquisa. A ausência de teorização prévia ou sim ultânea ao trabalho de pesquisa - com

R E I , A Ç <j E S IN T E R N A C IO N A IS 2 1 3

poucas exceções, como em M acedo Soares (1992) - se reflete nas poucas m onografias de cunho histórico publicadas no âm bito do Curso de A ltos Estudos, dentre as quais se destaca a de Sampaio Goes (1991). O Itam araty abrigou, é verdade, um h istoriador de peso, Evaldo Cabral de Melo, cuja erudição c técnica de pesquisa são talvez superiores à capacidade intelectual ou m etodológica de muitos de seus colegas da academ ia, mas ele ocupou-se de temas das relações internacionais do Brasil pela via indireta do estudo da ocupação holandesa no N ordeste (1998). Caberia even­tualm ente referir que o autor vem efetuando, desde longos anos, pesquisas sistem áticas na vertente da h istória das relações econô­micas externas do Brasil, cujos prim eiros resultados foram apre­sentados com o dissertação no Curso de Altos Estudos e sob a form a de am pla pesquisa sobre o m ultilateralism o econôm ico em perspectiva h istórica (A lmeida, 1997, 1999a).

A ausência de opções m etodológicas determ inadas ou de padrões analíticos uniform es nesses trabalhos de cunho historio- gráfico se deve talvez ao fato de que as tem áticas dom inantes e os modelos explicativos disponíveis em relações internacionais — realismo, estudo de conflitos, geopolítica etc. - revelaram-se pouco prom etedores no caso do Brasil, cujos historiadores das relações exteriores preferiram temas mais declaradam ente econôm icos - tráfico de escravos, tarifas, processo de industrialização, capital estrangeiro, dependência etc. — conform ando, talvez, o que se poderia cham ar de “opção preferencial” por uma “diplom acia do desenvolvim ento” (A lmeida, 1996). De resto, cham a a atenção a desproporção entre a im portância da política exterior para o pro­cesso de desenvolvim ento do Brasil e o volum e da produção analítica sobre o tem a, além do paradoxo representado pela rele­vância crescente da dim ensão econôm ica na ação externa do país e a pequena dimensão, em term os de ressonância no debate po lí­tico interno, da atuação político-estratégica do Estado (Lima, 1992).

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4 . A u t o r e s e o b r a s : b a l a n ç o s e l e t i v o

Um levantam ento dos autores e obras que se constitu íram em referência para os estudos e pesquisas de relações in ternac io ­nais do Brasil no período resulta sobremodo fácil a p artir dos extensos com entários já efetuados nas seções precedentes — e talvez seja, de fato, repetitivo cabendo talvez caracterizar-lhes nesta seção o perfil intelectual e científico em term os de co n tr i­buição para o avanço da pesquisa setorial no país. U m a sim ples rem issão, aliás, aos trabalhos listados na b ib liografia bastaria para confirm ar a “ reincidência” de certas obras e autores mais s ign ifi­cativos. N essas condições, de que forma efetuar o balanço e v i­tando-se a repetição - segundo critérios cronológicos ou tem áticos- dos com entários antes feitos sobre esses mesmos au to res e obras?

Com o toda seleção é em inentem ente arbitrária, talvez se devesse proceder a um a escolha desse tipo m ediante o ag ru p a­mento da produção relevante por grandes áreas de concentração, a saber, os cam pos tem áticos e os tópicos privilegiados nas p e s ­quisas tip icam ente acadêm icas ou nos trabalhos aos quais os p ro ­fissionais do ramo - diplom atas e m ilitares - em prestaram sua expertise especializada. Com efeito, seguindo a tipologia setorial elaborada por Lim a e M oura (1982), os campos de análise dos sistem as internacionais e o das relações internacionais em gera l, e da A m érica Latina em particular, foram bem menos cobertos na b ib lio g ra fia b ras ile ira da área do que o dos estudos de geopolítica - reduto privilegiado dos m ilitares, mas tam bém de núm ero crescente de acadêm icos - e o terreno específico cias relações internacionais do Brasil - no qual se distinguiram a lguns diplom atas. Este último poderia ser subdivido em subáreas, se ja segundo um critério cronológico — Lim a e M oura, por exem plo, d ividem os trabalhos em “estudos h istóricos”, ou seja, trabalhos de política externa até a República Velha, e estudos con tem porâ­

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neos — seja adotando-se uma diferenciação geográfica: relações com os Estados U nidos, com os países europeus e com a região p latina - sem pre privilegiadas nos trabalhos de h istória d iplom á­tica - ou com outras regiões, como o mundo afro-asiático, objeto de algum a atenção nos anos 50 e 60 - por exemplo, em Bezerra de M enezes (1957) e em Jo sé Honório Rodrigues (1961). Seguir esse tipo de enfoque seria contudo repetir, um a vez mais, levan­tam entos já rea lizados por d iferen tes ana lis tas desse cam po (Cheibub, 1981; L im a & M oura, 1982; L im a & Cheibub, 1983), razão pela qual se procederá segundo um a perspectiva sim ples­mente linear, cham ando a atenção para os autores mais relevan­tes nas diversas fases do período coberto por este ensaio.

4 .1 . Dos found ing fathers aos p e s q u is a d o re s p ro f is s io n a is

A pesquisa brasileira em relações internacionais certam ente conheceu um adensam ento quantitativo e qualitativo desde a era dos “dem iurgos” : Calógeras, José Honório, V ianna e Delgado. No período anterior a 1970, o debate intelectual e a produção acadêm ica em relações internacionais estavam certam ente bem mais v inculados às lutas políticas e ideológicas em torno de um “projeto de desenvolvim ento” - nacionalism o, papel do capital estrangeiro , alinham ento com os Estados U nidos - do que foi o caso a partir dos processos de especialização e de profissionali­zação crescente do corpo de pesquisadores dedicados a essa área do conhecim ento a partir dos anos 70 e 80. Poder-se-ia d izer que os enfrentamentos políticos em torno da questão do endividamento externo, da lei de inform ática, do patenteam ento extensivo, entre outros temas possuindo interface externa, cum priram , no perío­do recente, o papel das lutas “antiim perialistas” dos anos 50 e 60, mas, justam ente, nenhum projeto alternativo de “política ex­terna independente” ocupou posição preem inente no cenário po­lítico interno, pela sim ples razão, talvez, de que essa po lítica tornou-se propriam ente nacional, dispondo - a exem plo do pro­

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cesso de integração sub-regional — de um a rara unanim idade na h istória republicana do país.

O nom e a ser destacado nessa fase anterior à produção coberta neste ensaio é o de Hélio Jaguaribe, que continuou ativo durante todo o período em exame. Ao lado de Celso Lafer, trata- se da mais constante personalidade - “não-rem unerada” profis­sionalm ente nessa área — a ter refletido e elaborado propostas originais sobre a inserção internacional do Brasil, com destaque para projetos pioneiros de integração entre o Brasil e a Argentina (já a p artir dos anos 50, em seus artigos na Cadernos do Nosso Tempo). A pertinência e a qualidade de sua produção está, infeliz­m ente, apenas parcialm ente refletida na bib liografia seletiva, mas sua im portância não pode ser descurada em qualquer avaliação que se faça sobre a com unidade brasileira de “pensadores” das relações internacionais. D entre suas inúm eras obras e incontáveis artigos, poder-se-ia citar o livro-síntese Novo cenário internacional (1986), que resum e, quiçá, o essencial de seu pensam ento teórico e opinativo sobre as relações internacionais em geral e a política externa do Brasil em particular. Não caberia, nos lim ites deste ensaio generalista, qualquer avaliação crítica m ais detalhada so­bre a substância de suas contribuições, certam ente meritórias, para o avanço dos estudos nessa área, a não ser por uma nota de caução m etodológica já aventada anteriorm ente: o rigor da análi­se estrutural-sistêm ica — com recurso, inclusive, a m aterial h istó ­rico e comparações cross-national - convive, em seus trabalhos, com um certo “voluntarism o da ação” , o que leva Jaguaribe, não apenas a introduzir elem entos prescritivos em suas projeções de desenvolvim entos futuros das relações exteriores do Brasil e das relações internacionais em geral, como também a propor cam i­nhos no “dever ser” da ação efetiva dos Estados — e do governo brasileiro - no plano externo.

O segundo nom e relevante, tratado reiteradam ente neste en ­saio, é, obviam ente, o de Celso Lafer, cuja longa e intensa produ-

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ção acadêm ica, já por si relevante com o construção progressiva de um discurso brasileiro sobre as relações internacionais em geral e sobre a inserção externa do Brasil em particular, ganhou m aior consistência intrínseca pelo fato de, ao assum ir esse autor responsabilidades executivas na alma mater da d iplom acia brasilei­ra, ter ele podido partic ipar diretam ente da form ulação e da exe­cução da política externa brasileira. Um exercício interessante de avaliação substantiva de sua produção consistiria, precisam ente, na confrontação dos textos anteriores, contem porâneos e posteri­ores à sua passagem pela direção da d iplom acia brasileira, não apenas no que se refere ao aparato conceituai, como também em relação à lógica e ordenação política dos argum entos. O período em que Lafer esteve à frente da diplom acia brasileira foi, en tre­tanto, em bora intenso em realizações, muito curto - entre 13 de abril e 5 de outubro de 1992 - para poder destacar com acuidade características próprias a cada uma das fases.

A com paração poderia eventualm ente revelar, não necessa­riamente o am adurecim ento do pensamento de um a das persona­lidades mais bem preparadas para a incum bência de chefiar o Itam araty e a política externa brasileira, mas talvez o afmamento da reflexão e o aprofundam ento da experiência no desem penho efetivo da diplom acia “prática”, facetas aliás reveladas em sua obra mais recente consultada na preparação deste ensaio (1998). A falta de um exercício desse tipo, caberia indicar, para fins de ilustração da produção relevante de Lafer, os textos merecedores de consulta e leitura crítica por parte de todo estudioso dessa área no Brasil. O prim eiro artigo aqui selecionado (1967) - inicial, aliás, em sua produção voltada para a área - merece ainda hoje um a reflexão sobre as virtudes heurísticas da com binação entre a análise sistém ica e a fundamentação histórica de largo prazo. O artigo seguinte (1971) também perm anece uma inform ação ainda válida e adaptada à perspectiva latino-am ericana sobre as condi­ções de em ergência do moderno sistem a m ultilateral de comércio

2 1 8 P a u l o R o b e r t o d e A l m e i d a

e sobre os problem as específicos enfrentados pelos países em desenvolvim ento na conform ação do GATT-1947. Os livros so­bre temas de relações internacionais publicados a seguir (1973, 1977, 1982a, 1984), inclusive porque com pilam a produção veicu­lada anteriorm ente em periódicos especializados, condensam , com a possível exceção da tese de Hvre-docência (1979b), o essencial de um pensam ento sem pre renovado sobre a posição do Brasil no sistem a mundial. Celso Lafer aparece, nesses textos, com o em outros de cunho mais especificam ente diplom ático (1993b), como o representante mais acabado - no ainda incipiente pensamento brasileiro em relações internacionais - de exemplo do que pode­ríamos identificar como sendo uma rara com binação de analista “ sistêm ico” e de form ulador de políticas, de virtit acadêm ica e fortuna diplom ática, de pensador “teórico” e de estadista “em píri­co” (as duas últimas equações sendo intercambiáveis).

Celso Lafer e H élio Jaguaribe - am bos acadêm icos profis­sionais, hom ens de em presa e estadistas ocasionais - colabora­ram intensam ente, mesmo se eles não ostentam obras com uns ou conjuntas, com o Lafer & Pena (1973) e Lafer & Fonseca Jr. (1994,1995). O utros dois autores que cooperam de maneira exem ­plar, desta vez no terreno da história, são os professores Am ado Luiz Cervo e C lodoaldo Bueno (1986, 1992, 1994), cujos textos tam bém m erecem figurar em qualquer b ib liografia sobre a h isto ­riografia das relações internacionais do Brasil. O trabalho mais conhecido de am bos, História, da política exterior do Brasil substi­tu iu , com grande conforto intelectual para as novas gerações de estudantes, as História(s) diplomática(s) contem porâneas (mas não coincidentes) de V ianna e D elgado, enfrentando, no final do pe­ríodo, a “concorrência” de outro manual em colaboração: a His­tória diplomática de Jo sé Honório (em caráter póstumo) e Seitenfus. N ão seria o caso de retom ar aqui as características e virtudes da “nova h istória d ip lom ática” inaugurada por Cervo e Bueno, in ­clusive porque este autor já publicou, em periódico da área, aná­

R e l a ç õ e s i n t e r n a c i o n a i s 2 1 9

lise mais detida a respeito da rica sistem atização do conhecim en­to e da original síntese interpretativa contidas nessa obra (1992). Caberia, entretanto, sublinhar a m etodologia “renouvin iana” no trabalho com as fontes prim árias, uma bem -vinda ênfase nas questões econôm icas do relacionam ento externo, a valorização do m ultilateralism o - tema praticam ente inexistente nos manuais tradicionais — e a adoção de um a perspectiva de largo curso na identificação das grandes fases da po lítica externa: a “conquista e o exercício da soberania” (para a época im perial), “dos alinha­m entos ao nacional-desenvolvim entism o” (para o período repu­blicano até 1964) e o “nacionalism o pragm ático” (para a fase recente). O livro em colaboração sobre a política exterior a partir de 1930 (Cervo, org., 1994) também apresenta-se com o referên­cia incontornável nos estudos dc história das relações internacio­nais do Brasil no período contemporâneo.

A inda no terreno da história, os nomes de Gerson Moura e de M oniz Bandeira (este vindo da ciência política) são obrigató­rios, assim como, na vertente da histórica econôm ica, M. Abreu e, com menor ênfase, P. Malan. No que se refere às ciências sociais, as contribuições de M ônica H irst, M aria Regina Soares de Lima, Sonia dc Cam argo, Shiguenoli M iyam oto (com ênfase no estudo do pensam ento m ilitar e da geopolítica) e Tuílo Vigevani têm seu lugar assegurado nas recomendações de leitura dos cursos espe­cializados. Nesse campo, os trabalhos de mais amplo escopo so­bre os sistem as internacionais e regionais ficaram a cargo de al­guns poucos especialistas, como os já citados Jaguaribe e Lafer, mas deve-se notar a adesão de pesquisadores mais jovens no pe­ríodo recente (como V izentini, 1992a e b). A lguns brasilianistas se destacaram na prim eira vertente, como Frank M cCann, Stanley H ilton, Steven Topik ou Leslie Bethell, ao passo que outros vêm dando contribuições à segunda, como Selcher ou Schneider.

Por fim , qualquer levantam ento abrangente não pode pres­cind ir dos nomes de diplom atas que vêm exercendo com notável

220 P a u l o R o b e r t o d p . A l m e i d a

constância e grande com petência o duplo, ou triplo, papel de profissionais das relações exteriores, de m estres na academ ia e de analistas “bem inform ados” sobre aspectos relevantes das rela­ções internacionais e da política externa do Brasil. Sem rem ontar a d iplom atas cla velha geração — algum as figuras já desaparecidas- como A raújo Castro, Paulo N ogueira B atista, Teixeira Soares ou Pereira de Araújo, uma relação bibliográfica ideal deveria conter, pelo m enos, as seguintes entradas: Ronaldo Sardenberg, Rubens R icupero, Celso Amorim e Gelson Fonseca Jr ., este últim o tendo publicado em co letânea recente seus trabalhos dos últim os 15 anos (1998).

4 .2 . A s rev is tas e os f o r o s b ras i le i ros de

re la ç õ e s in te rn a c io n a is

A inda que a seleção bibliográfica efetuada neste ensaio deva apoiar-se, por motivos com preensíveis, em obras publicadas de autores consagrados, é também um fato que grande parte da produção acadêm ica raram ente apareceu em form ato de livro, razão pela qual m enção especial deve ser feita ao papel verdadei­ram ente protagônico das (poucas) revistas especializadas - e mes­mo algum as generalistas - nesse universo finalm ente bastante restrito. A seção final da b ibliografia apresenta as revistas espe­cializadas em temas de relações internacionais, às quais podem ser agregados outros veículos que publicaram , ocasionalm ente ou de forma mais regular, matérias relativas às relações exterio ­res e à diplom acia do Brasil. Uma avaliação de largo prazo sobre todas as revistas brasileiras de relações internacionais foi ofereci­da pelo autor em núm ero especial, com em orativo dos 40 anos, da RBPI (1998a), balanço am pliado em livro recente (1999b).

O que deve ser destacado aqui - à parte a taxa de m ortali­dade de alguns veículos strícto ou lato sensu — é a acum ulação já sign ificativa de m aterial indispensável à pesquisa acadêm ica nos três grandes instrum entos que podem ser reputados indispensá-

R E I,A Ç Õ E S IN T E R N A C IO N A IS 2 2 1

veis nos trabalhos vo ltados para a área: a Revista Brasileira cle Po/itica Internacional, o mais antigo veículo disponível nesse cam ­po (desde 1958), a Contexto Internacional (1985), do Instituto de Relações Internacionais da PUC/RJ, dotada de concepção essen ­cialm ente acadêm ica, e a Política Externa (1992), vo ltada para a interação entre a academ ia, os meios econôm icos e o vetor d ip lo­mático. V ida efêmera tiveram, sob o conceito stricto sensu e sem considerar aqui os três so litários núm eros da Política Externa Inde­pendente (Rio de Janeiro, 1965-1966), as revistas Relações Internacio­nais (Brasília, 1978-1982) e Política e Estratégia (São Paulo, 1983- 1992). M ais recentem ente, foram lançados os cadernos Premissas (1992), do N úcleo de Estudos Estratégicos da Unicam p, e a Par­cerias Estratégicas (1996) que, a despeito de vinculada oficialm ente ao Centro de Estudos Estratégicos da SAE/PR, apresenta uma perspectiva m ultid isciplinar e por vezes mesmo de ordem “cultu­ral”. A KBPJ, a decana das revistas brasileiras de relações inter­nacionais, foi transferida em 1993 do Rio de jan e iro a Brasília, onde assumiu um perfil mais autônom o em relação à diplom acia governam ental. Os cinco periódicos atualm ente existentes ofere­cem , provavelm ente, em qualidade e quantidade, o essencial da produção brasileira corrente em relações internacionais.

O utra m odalidade de pesquisa e divulgação de trabalhos acadêm icos e profissionais nessa área é constitu ída por alguns foros acl hoc ou perm anentes, os quais, paralelam ente às institu i­ções especializadas asseguram uma audiência mais am pla ao tra­tam ento de temas que norm alm ente seriam confinados a um cenáculo exclusivam ente universitário. Nos anos 70, a Anpocs assistia à consolidação de seus encontros anuais, passando a ab ri­gar, a partir de 1981, o G rupo de Estudos sobre Relações Inter­nacionais e Política E xterna (Gripe), bastante ativo nessa década, mas de com portam ento mais errático no período final sob exa­me. O Gripe de fato se desarticulou no início de 1994, vindo a se reconstitu ir mais recentem ente como G rupo de Trabalho de Poli-

222 P a u i .o R o b e r t o d e A t.m f . i d a

tica Internacional, coordenado por pesquisadores do lup erj, do IRI-PUC/RJ e do Rel/UnB nos marcos da Anpocs.

Sem m encionar os muitos sem inários m antidos regular ou ocasionalm ente por instituições consagradas, inclusive m ediante cooperação internacional - com o os vários eventos, a partir de 1987, do Fórum Euro-Latino-Am ericano, envolvendo o Instituto de Estudos E stratégicos e Internacionais, de Lisboa e, pelo Bra­sil, o Conselho Brasileiro de Relações Internacionais, o IPRI- F unag e entidades com o Fiesp ou CNI - , o debate acadêm ico e profissional sobre a inserção internacional do Brasil teve conti­nuidade em foros m antidos pela iniciativa privada e que conquis­taram sign ificativa aud iência no período recente. Estão, nesse caso, os encontros regulares do Instituto Fernand Braudel de E conom ia M undial, prom ovidos sob in iciativa de N orm an Gall (1989), bem como as reuniões anuais do Fórum N acional, orga­nizadas pelo Instituto Nacional de A ltos Estudos sob a coorde­nação do ex-m inistro do Planejamento João Paulo dos Reis Velloso (1991, 1994, 1995). Em 1993 teve início o Fórum anual M ercosul- Nafta, projeto de caráter perm anente do Núcleo de Pesquisa em Relações Internacionais da USP, com a criação da série ALCA de publicações, sob responsabilidade dos professores A lbuquerque e A ltem ani de Oliveira (1998).

O Brasil não parece carecer, portanto, de iniciativas m eritó­rias na área que nos ocupa, faltando, no entanto, avanços na coordenação intra-institucional e intradisciplinar, mas igualm ente na cooperação interinstitucional, como form a de preparar, talvez, o surgim ento de um a verdadeira associação de estudos de rela­ções internacionais. A despeito da continuidade da fraca institu­cionalização do setor, o balanço a ser feito da produção brasileira em re laçõ es in te rn ac io n a is , no período , é, d e certa fo rm a, satisfatório.

R e l a ç õ e s i n t e r n a c i o n a i s 2 2 3

O intercâm bio c a interação acadêm ica ou profissional de especialistas brasileiros com congêneres no exterior sem pre fo­ram dificu ltados pela própria ausência de institucionalidade nes­sa área e pela inexistência mesm a de um “mercado de trabalho nacional” para os poucos profissionais do setor. Tal lacuna não deveria ser reincidente no plano puram ente intelectual, uma vez que idéias e livros costumam circular com m aior flu idez do que pessoas e instituições. O fato, porém , de que os “especialistas” do setor, no Brasil, provinham , de fato, das áreas do direito, da econom ia, da h istória ou das ciências sociais com o um todo - quando não eram profissionais da própria d iplom acia ou m ilita­res, interessados, portanto, mais nos aspectos práticos da coope­ração interinstitucional do que na “osm ose” acadêm ica - , retar­dou, talvez, uma m aior interação entre especialistas brasileiros e profissionais da área no exterior. O que ocorreu — e tal tendência é válida tanto para as relações internacionais quanto para muitas outras áreas — foi um padrão de interação fluida, não m arcada por relações causais ou unívocas de cooperação no plano institu­cional, e mais determ inada pelo “casuísm o” dos contatos ocasio ­nais, das leituras incorridas aqui ou no exterior, bem com o das “ afinidades eletivas” , intelectuais e “ filosóficas”, de cada um dos pesqu isadores tom ados ind iv idualm ente (já que praticam ente inexistiu trabalho de grupo nessa área no Brasil, salvo na relação tradicional entre m estres e orientandos).

E muito provável que essa interação se tenha dado ind ireta­m ente, seja por meio de bolsas universitárias atribuídas por en ti­dades norte-am ericanas - Fundação Ford, por exem plo — ou no quadro governam ental de form ação pós-graduada no exterior, onde muitos cientistas sociais brasileiros foram levados à pesqui­sa em temas de relações internacionais. Em todo caso, a falta de um a associação específica da área no Brasil impediu, por exem-

5 . 0 B r a s i l e o m u n d o : te n d ê n c ia s a n a l í t i c a s

2 2 4 P a u l o R o b e r t o d e A l m e i d a

pio, o desenvolvim ento de program as conjuntos de pesquisa com entidades do exterior e, mesmo a partir da criação do Gripe/ A npocs ou do Conselho Brasileiro de Relações Internacionais - m oldado por H élio Jaguaribe à im agem do Council on Foreign Relations de N ova Iorque (Barros, 1985, p. 52) - , as iniciativas de cooperação ou de intercâm bio de pessoal foram todas de cará­ter ind iv idual ou exclusivam ente vinculadas âs institu ições de origem dos pesquisadores envolvidos.

E ssas características explicam talvez o fato de que não se possam , verdadeiram ente, com parar as tendências observadas na produção brasileira em relações internacionais com as tendências em voga, na m esm a época, em universidades e centros de investi­gação estrangeiros ou em fóruns internacionais. E bem verdade que pesquisadores brasileiros sempre assistiram aos congressos internacionais de suas entidades de origem e que o “príncipe da socio logia” no Brasil, F. H. Cardoso, chegou a ocupar, entre os an o s 70 e 80 , a p re s id ên c ia d a In te rn a tio n a l S o c io lo g ica l Association. O professor Am ado Cervo da UnB, de outro lado, passou mais recentem ente a ocupar um a das vice-presidências da Com issão de H istória das Relações Internacionais. A despeito dos im pedim entos “sistêm ico-estruturais” a tal interação, ela não deixou de ocorrer, portanto, e não apenas no sentido da im porta­ção exclusiva de idéias c m odelos do exterior. Com efeito, o próprio Brasil esteve na origem de uma certa “exportação” de conceitos, com o a “ teoria” da dependência, para citar o caso m ais conspícuo de “uso e abuso” extensivo (Cardoso, 1980).

A im portação do exterior, quando houve, foi mais no terre­no dos métodos e técnicas de pesquisa — como o quantitativism o aplicado âs ciências sociais ou a cliometrics à h istória econôm ica — do que propriam ente em term os de conceitos e sistem as de idéias, à exceção talvez do já mencionado recurso às noções renouvinianas e durosellianas de “forças profundas” e a integração de fatores mais am plos que apenas os docum entos de chancelaria nos tra­

R e l a ç õ e s i n t e r n a c i o n a i s 2 2 5

balhos de investigação histórica, m arca registrada, com o se disse, do grupo dc B rasília, como se pode constatar em Saraiva (1997). R eferência pode, contudo, ser feita à obra de alguns “desbrava­do res” teóricos na abordagem com parativa ou sistêm ica das po lí­ticas externas dos países latino-am ericanos, geralm ente a cargo de pesquisadores norte-am ericanos ou de outros países da região (A stiz, 1969; D avis-W ilson, 1975; A tkins, 1977; Ferris-Lincoln, 1981; Tomassini, 1990). Esses autores procuraram em geral enfocar aspectos generalizantes das relações externas dos países latino- am ericanos, mais do que ater-se a sim ples perspectivas descriti­vas (van K laveren, 1986).

Mas, o Brasil perm aneceu à m argem , por exem plo, das con­trovérsias da academ ia norte-am ericana em torno da validade respectiva das teses de realistas, neo-realistas c institucionalistas, assim com o passou largam en te à m argem d a “in d ú str ia tio declin ism o” acadêm ico que agitou bastiões universitários a partir do famoso livro de Kennedy (1987). M esmo o “ fim da h istória”- que m obilizou m ais os “m arxistas” - e o “choque de civ iliza­ções” , debates que “esvaziaram tin teiros” no hem isfério norte a partir do fim da G uerra Fria, encontraram aqui uma recepção pelo menos m orna, pela sim ples razão de que se reconhece que a posição internacional do Brasil nunca foi determ inada pelas gran ­des linhas dos conflitos estratégicos globais. De form a geral, não foram refletidos aqui modelos analíticos e abordagens que não apresentavam conexão com os problem as específicos de um país “periférico” e “dependente”, como a própria academ ia brasileira chegou a classificar o Brasil.

Certam ente que a produção brasileira nessa área reflete, do ponto de vista m etodológico e conceituai, os debates teóricos e o avanço das percepções políticas em relações internacionais tal com o elaborados nos centros principais de conhecim ento, como se pode verificar, por exemplo, em Leis (1992, 1993, 1995), em V igevani (1995), assim como nos m uitos trabalhos de Lafer e de

2 2 6 P a u l o R o b e r t o d l A l m e i d a

Fonseca Jr. As influências e “im portações” mais consistentes se situam , provavelm ente, no setor da “econom ia política do desen­volvim ento” , em que são evidentes os aportes de historiadores, econom istas ou po litó logos com o Fernand Braudel, W allerstein (1974, 1980), Rosecrance (1986) ou G ilpin (1987), nos trabalhos sobre a inserção do Brasil na “econom ia-m undo cap italista” - com o em Becker-Egler (1993) sobre a “econom ia” da política externa (Lima, 1990) ou sobre os determ inantes da política co­m ercial brasileira. A perspectiva sistêm ica de grande parte dos cientistas políticos, por exemplo, foi plenam ente integrada nas an á lise s co n d u z id as no B ra s il, in c lu s iv e em re lação a esse subsistem a in ternac ional com posto pelos países do Cone Sul (A tkins, 1995, p. 32). Os países dessa área geográfica são Esta- dos-m em bros ou estão hoje associados ao M ercosul, área na qual com eça igualm ente a se desenvolver um a perspectiva histórica integrada, feita sobretudo em colaboração entre pesquisadores do Brasil (UnB) e da A rgentina (A m ado-Rapoport, 1998).

Em outros term os, apesar de não se poder contar, até o presente m om ento, com algum a “escola” brasileira de relações internacionais, não se poderia dizer que o Brasil perm anece como um m ero “caudatário” do mainstream intelectual de países avança­dos ou dc métodos e conceitos im portados m ecanicam ente, que seriam o equivalente para a área daquelas “idéias fora do lugar” que ganharam espaço anteriorm ente na crítica política e literária. A reflexão nativa já é única e original, podendo prever-se seu adensam ento crescente nos próximos anos, tanto em termos subs­tantivos quanto metodológicos. Não seria de se excluir, por exem ­plo, que, a partir de análises próprias sobre o processo de desen­volvim ento econôm ico do Brasil no século XX e do aum ento dos trabalhos sobre a interação do País com os organism os eco­nômicos multilaterais no último meio século - GATT-OMC, FM I- B1RD, uniões intergovernam entais de cooperação técnica - se possam constru ir as bases m etodológicas para um estudo global

R E r.A Ç Õ E S IN T r. R N AC 10 N A IS 227

sobre a “política externa” do desenvolvim ento aplicada a países emergentes.

6 . C o n c l u s õ e s : p e r s p e c t i v a s d a s r e l a ç õ e s i n t e r n a c i o n a i s n o

B r a s i l

Um prim eiro registro, de senso com um, que pode ser feito é a tendência, observada durante todo o período, ao crescim ento paulatino do espaço ocupado pela “área”, tom ada em seu sentido amplo. Esse processo de adensam ento do estudo e do tratamento “ societal” das relações internacionais no Brasil se reflete tripla- m ente: seja na estrutura curricular das instituições de ensino su­perior (com a oferta pertinente de cursos de graduação ou de diversas m odalidades de pós-graduação), seja também no con­teúdo program ático específico dos cursos tradicionais (em ciên­cias sociais, n a ciência política e na h istória, certam ente, mas também em d ire ito e econom ia, entre outras d iscip linas), seja ainda na estru tura orgânica e nas atividades correntes dos órgãos públicos em gera l (criação de assessorias “internacionais” na maior parte dos m inistérios, dos governos estaduais e, por vezes, m es­mo nos m unicíp ios mais im portantes).

Uma segunda observação, certam ente relevante para o futu­ro dos estudos “internacionais” no Brasil, é o estím ulo dado a essa área pelos processos de abertura econôm ica e de liberalização com ercial, operados na fase recente - e epitom izados sob o con­ceito de g lobalização - e, em especial, pelo processo de integra­ção econôm ica no âm bito do M ercosul e de outros esquemas sub-regionais (inclusive no que se refere ao desafio da ALCA). Esses fatores, “ externos” ao próprio desenvolvim ento da d isci­plina no B ras il, estim ularam bastante a pesquisa e o estudo da problem ática co rre la ta , sobretudo nos cursos de direito, de eco­nom ia e de c iên c ia política - com o oferecim ento da subárea

2 2 8 P a u l o R o b e r t o d e A l m e i d a

in tegracion ista em muitas faculdades dos E stados m eridionais - mas tam bém na história, com o surgim ento de um a perspectiva propriam ente (sub-)regional nos trabalhos sobre relações d ip lo­máticas e relações econômicas internacionais. E patente, por exem ­plo, a criação de “centros de estudos”, de “núcleos program áticos” , geralm ente interdiscip linares, voltados, seja para estudos “gene- ralistas” (economia internacional, política comparada), seja setoriais (“in tegração” é o exem plo mais conspícuo) ou geograficam ente delim itados (centro de estudos latino-am ericanos, europeus, asiá­ticos, afro-brasileiros etc.) nos centros universitários mais im por­tantes. É tam bém propriam ente “explosivo” o surgim ento, nos últim os anos, de cursos de relações internacionais - muitos deles vo ltados para o com ércio exterior - em faculdades particulares de diversas regiões do país, tendência que deverá certam ente ace­lerar-se no futuro imediato, obrigando as universidades públicas a tam bém oferecerem cursos alternativos de acordo com as “de­m andas de m ercado”.

Essa m aior “osm ose” ou “perm eab ilidade” dos assuntos externos ou internacionais na atividade corrente de atores gover­nam entais e não-governam entais exerce um im pacto positivo so­bre o fom ento e o funcionam ento u lterior de certas instituições- chave para o progresso dos estudos de relações internacionais no Brasil, quais sejam , as universidades, cm prim eiro lugar, mas tam ­bém órgãos do Executivo (da esfera educacional e científico- tecnológica sobretudo) e do Parlam ento e da sociedade civil em geral (com destaque para os partidos políticos, que passam a dar destaque para suas afiliações internacionais). J á se destacou, por exem plo, a m aior abertura dos diplom atas à cooperação com o m undo acadêm ico, m ovim ento apenas refreado pela notória ten­dência de muitos “ intelectuais” da academ ia a insistirem em seus esquem as conceituais sobre a “ordem ” mundial, o que se choca freqüentem ente com o rude “pragm atism o” da m aior parte dos diplom atas, ocupados essencialm ente em defender “ganhos in ­

R e l a ç õ e s i n t e r n a c i o n a i s 2 2 9

crem entais” no vasto cenário da interdependência m undial, e não necessariam ente em fazer discursos abstratos sobre o verdadeiro sentido do “interesse nacional”.

A questão está em saber se novos e “velhos” pesquisadores saberão superar as dicotom ias muito facilm ente construídas nas academ ias — liberalismo vs. intervencionism o, nacionalismo vs. internacionalism o, autonomia vs. dependência, ou “interdepen­dência” - para fazer uma interpretação mais elaborada das rela­ções internacionais do país, colocando em jogo não apenas os modelos teóricos fornecidos pelos intelectuais de gabinete mas, sobretudo, os lim ites impostos pela realidade à ação dos estadis­tas e diplom atas na frente externa. Depois de uma prim eira gera­ção de h istoriadores-dip lom atas e de bacharéis-diplom atas, no período do Império, seria certam ente muito bem -vinda a d isse­m inação de d iplom atas-historiadores e dc d iplom atas-politó logos em nossa própria época, de molde a perm itir um a síntese eficien­te das virtudes respectivas de “paciência investigadora” da acade­m ia e de “realism o operacional” da diplom acia. O que se poderia defin ir como “pensam ento brasileiro em política internacional”, com o atestam trabalhos recentes nesse terreno, já é suficiente­m ente rico e com plexo para perm itir esse bndge-builcling entre as duas instituições.

R e f e r ê n c i a s B i b l i o g r á f i c a s :

Nota: Estão incluídos nesta bib liografia mais títulos do que os efetivam ente com entados no ensaio, em vista dos lim ites deter­m inados para esta avaliação crítica sobre a produção brasileira em relações internacionais. Com pilações mais extensas sobre a literatura da área podem ser encontradas em A lm eida (1999b), Cheibub (1981), L im a & M oura (1982) e Lim a & Cheibub (1983).

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G r á f i c

O Que Ler na Ciência Social Brasileira (1970-1995)

Volum e I A ntropologia

Alba Zalnar Violência e Crime

Eduardo Viveiros de Castro Etnologia Brasileira

M ariza Ci. S. Peirano Antropologia no Brasil (alteridade contextualizada)

Lilia K. M oritz Scbwarcz Questão Racial c Etnicidade

Paula MonteroReligiões e Dilemas da Sociedade Brasileira

Volum e II Sociologia

A ntonio Sérgio Alfredo Guim arães Classes Sociais

Nelson do Valle Silva Mobilidade Social

Sonia M. G. Larangeira Mobilidade Social (comentário crítico)

Serg io Mice/i Intelectuais Brasileiros

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Maria Luiza H eilborn e B ila Sorj Estudos de Gênero no Brasil

M aria Filom ena Gregori Estudos de G ênero no Brasil (comentário crítico)

A ntônio Fláivio Pierucci Sociologia da Religião - Área lmpura- mente Acadêmica

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