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Fundação Educacional de Divinópolis - FUNEDI Universidade do Estado de Minas Gerais - UEMG
Mestrado em Educação, Cultura e Organizações Sociais
O SERVIÇO SOCIAL E A SAÚDE COLETIVA:
Estudo de Caso no Município de Divinópolis/MG - Brasil
Maria Elisa Erhardt Teatini
Divinópolis – MG
2008
Maria Elisa Erhardt Teatini
O SERVIÇO SOCIAL E A SAÚDE COLETIVA:
Estudo de Caso no Município de Divinópolis/MG - Brasil
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado da Fundação Educacional de Divinópolis, unidade associada à Universidade do Estado de Minas Gerais da, como requisito à obtenção do título de Mestre em Educação, Cultura e Organizações Sociais.
Área de concentração: Estudos Contemporâneos Linha de Pesquisa: Saúde Coletiva Orientadora: Profª. Drª. Batistina Maria de Sousa
Corgozinho
Divinópolis – MG
2008
Teatini, Maria Elisa Erhardt.
T253s O serviço social e a saúde coletiva: estudo de caso no município de Divinópolis/ MG - Brasil [manuscrito] / Maria Elisa Erhardt Teatini - 2008. 80 f., enc. Orientador : Batistina Maria de Sousa Corgozinho Dissertação (mestrado) - Universidade do Estado de Minas Gerais, Fundação Educacional de Divinópolis. Bibliografia: f. 74-79
1. Serviço Social. 2. Saúde coletiva – Inserção. 3. Saúde - Divinópolis - MG. 4. Paulo Sérgio Carneiro M., 1996. – Tese. I. Corgozinho, Batistina. Maria de Sousa. III. Universidade do Estado de Minas Gerais. Fundação Educacional de Divinópolis. IV. Título. CDD: 362.1
Dissertação intitulada “Serviço Social e Saúde Coletiva – estudo de caso no Município de
Divinópolis – MG - Brasil”, de autoria da mestranda Maria Elisa Erhardt Teatini,
aprovada pela banca examinadora constituída pelos seguintes professores:
_______________________________________________________
Profª. Drª. Batistina Maria de Sousa Corgozinho (Orientadora)
FUNEDI/UEMG
_______________________________________________________
Prof. Dr. Antônio Leite Alves Radicchi
UFMG
_______________________________________________________
Prof. Dr. Leandro Pena Catão
FUNEDI/UEMG
Mestrado em Educação, Cultura e Organizações Sociais
Fundação Educacional de Divinópolis
Universidade do Estado de Minas Gerais
Divinópolis, 13 de Junho de 2008.
AUTORIZAÇÃO PARA A REPRODUÇÃO E DIVULGAÇÃO CIENTÍFICA DA DISSERTAÇÃO
Autorizo, exclusivamente para fins acadêmicos e científicos, a reprodução total ou
parcial desta dissertação por processos de fotocopiadoras e eletrônicos. Igualmente, autorizo
sua exposição integral nas bibliotecas e no banco virtual de dissertações da FUNEDI/UEMG.
Maria Elisa Erhardt Teatini
Divinópolis, 13 de Junho de 2008
Dedicatória Dedico este trabalho ao Paulo, que sentiu
comigo esta feitura. Entendeu e acolheu.
Agradecimentos
Aos meus pais, que sempre proporcionaram tranqüilidade em toda a minha trajetória
de vida. Brilharam mais uma vez. Eternamente obrigada.
A minha filha, que me acompanhou diariamente nesse processo, percebendo todos os
meus movimentos e muitas vezes se envolvendo e tentando sempre ajudar.
Aos meus irmãos, cunhadas, sobrinhos, que apesar da distância, torcem por mim.
Aos entrevistados, que se mostraram muito atenciosos e felizes em resgatarem a
trajetória do Serviço Social e da Saúde Coletiva em Divinópolis. Todos me acolheram com
muito carinho.
A Lais e Juliana, futuras assistentes sociais, que não apenas transcreveram as fitas como
também, junto comigo, aprenderam um pouco sobre a história do Serviço Social.
Aos colegas, professores e demais funcionários da FUNEDI, pela parceria, pela
contribuição e pelo empenho.
A Prefeitura Municipal de Divinópolis e a Câmara Municipal de Divinópolis que
gentilmente disponibilizaram todos os documentos solicitados.
A Professora Batistina pela orientação deste trabalho.
.
RESUMO
A presente investigação teve por objeto o estudo sobre a relação Serviço Social – Saúde Coletiva, tendo como campo de estudo, Divinópolis, cidade de porte médio, com população de cerca de 200.000 habitantes, pólo regional e de referencia em saúde na região centro-oeste de Minas Gerais. O objetivo geral da pesquisa foi o de conhecer e analisar como ocorreu o processo de inserção do Serviço Social na área de Saúde Coletiva, neste município. Partiu-se da hipótese de que esta inclusão do Serviço Social na Saúde Coletiva, na cidade, encontra-se inserida em uma dinâmica, ao mesmo tempo nacional e local, dialeticamente situadas. Ao mesmo tempo sofrendo influências do que se passou a nível estadual/federal, mas também, sendo influenciada por especificidades locais que, por vezes, anteciparam as propostas de direcionamento de níveis hierárquicos superiores. Para o desenvolvimento do estudo foi utilizado o método histórico–dialético, o que conduziu a uma Pesquisa Documental e a metodologia da História Oral. Através da técnica de entrevista semi-estruturada foram ouvidos informantes-chave oriundos do Serviço Social e/ou da Saúde Coletiva local, que vivenciaram este processo de inserção. Esses informantes (médicos, assistentes sociais, psicólogo) demonstraram possuir uma visão convergente, interdisciplinar; e inclusive uma perspectiva transdisciplinar, sobre o objeto em estudo. A partir dos resultados obtidos dialogou-se com autores que se debruçaram sobre o tema e que foram revistos na pesquisa bibliográfica. Concluiu-se que uma dinâmica estadual/federal, manifesta, inclusive através da vontade política institucional (Constituição, Leis, Decretos, etc) tem expressivo papel nas ações locais – sejam das instituições ou dos indivíduos -; no entanto, se não houver uma correspondência local que, também, se direcione, e muitas, vezes, antecipe a vontade política institucional hierarquicamente superior, os conflitos e contradições podem levar a obstáculos que comprometam a relação Serviço Social – Saúde Coletiva. No caso específico estudado, uma visão integradora local, em um momento histórico determinado favoreceu esta inserção e o desenvolvimento que se seguiu, inclusive na modificação da atuação atual do assistente social no sistema. Palavras Chave: Serviço Social, Saúde Coletiva, Inserção.
ABSTRACT
The present investigation expressed in the form of a Master´s dissertation has a target: the study of the relation between Social Service and Collective Public Health.It was developed utilizing as an area of study the city of Divinópolis. A medium size city with the population of approximately 200,000 people, is a regional hub in the field of Health. Divinópolis is located Mid-West region of the state of Minas Gerais.The general objective of this research was to understand and analize how it took place the process of Social Services penetration into collective health in the city of Divinópolis. This was derived from the hypothesis in which the inclusion of Social Service in Collective Health find itself in a dynamic that can be considered simultaneously national and local. At the same time being determined by what happens on the federal and state levels as well as being influenced by specific facts on the local level. In addition, anticipating the directive proposals on the hierarchical levels sometimes directly related to those levels.In order to develop this study the historical dialectic method was utilized, alloweing the author to conduct the research of documents (historical and conceptual) and the primary sources. Through the technique interviews semi-structured one can detected key informants coming straight from public services and/or local public health officials consequently bringing to life the process of insertion.The contrast between the spoken and written words allowed for a better proximity and understanding of the case studied. The careful analysis of the informant`s information (Doctors, Psychologists, Social Workers) enabled to conduct a disciplinary lood, and also a convergence interdisciplinary as well as a transdisciplinary perspective. Judgin by the results obtained, several constrictors dedicated themselves to this theme and helped in the revision of the researched documents.It`s concluded that the dynamic in the state and federal levels manigest itself through the will of political institutions, such as the Constitution, Laws, Decrets, etc. Having a direct impact in the local levels. However, if there`s a lack of local action and participation that in some levels anticipate the political will. The results in this case can involuntarily generate limited and insuficient changes.The conclusion can be applied by the Social Worker, in this case, the student. In the absence of convergences between the political will in the hierarchical and practial levels, the Social Worker and every other worker in the Public Health field can be compromised. Key Words: Social Service, Public Health, Inclusion.
Lista de Siglas
AIS - Ações Integradas de Saúde.
BH - Cidade de Belo Horizonte.
CAD - Centro de Apoio e Diagnóstico.
CAP - Caixa de Aposentadoria e Pensão.
CBAS - Congresso Brasileiro de Assistentes Sociais
CBCISS - Centro Brasileiro de Cooperação e Intercâmbio em Serviço Social.
CEAPS - Consórcio de Entidades de Assistência e Promoção Social.
CEAS -Centro de Estudos e Ação Social.
CFESS - Conselho Federal de Serviço Social.
CEPROS - Centro de Promoção da Saúde.
ENESSO - Executiva Nacional de Estudantes de Serviço Social
IAP - Instituto de Aposentadoria e Pensão
INPS - Instituto Nacional de Previdência Social.
LBA - Legião Brasileira de Assistência.
NESCON - Núcleo de Educação em Saúde Coletiva.
NOB - Norma Operacional Básica.
OMS - Organização Mundial de Saúde.
ONU - Organização das Nações Unidas.
PLANSFER - Plano de Saúde dos Ferroviários.
PAB - Piso de Atenção Básica.
PACS - Programa de Agentes Comunitários da Saúde.
PCCS - Plano de Cargos, Carreiras e Salários.
PMD - Prefeitura Municipal de Divinópolis.
PSF - Programa de Saúde da Família
PUC - Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais.
RH - Recursos Humanos.
RFFSA - Rede Ferroviária Federal S/A.
RJ - Estado do Rio de Janeiro.
SAD - Serviço de Apoio e Diagnóstico
SEMUSA -Secretaria Municipal de Saúde.
SENAI - Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial.
SESEF - Serviço Social das Estradas de Ferro
SESI - Serviço Social da Indústria.
SETAS - Secretaria do Trabalho e Ação Social.
SINPAS - Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social
SP - Estado de São Paulo.
SUDS - Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde.
SUS - Sistema Único de Saúde.
TFD - Tratamento Fora de Domicílio.
UBS - Unidade Básica de Saúde.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO................................................................................................................ 12
CAPÍTULO 1
O Serviço Social no Brasil: surgimento e evolução........................................................ 24
CAPÍTULO 2
O Serviço Social e a Saúde Coletiva : relações e inserção ............................................ 33
CAPÍTULO 3
A inserção do Serviço Social na Saúde Coletiva em Divinópolis................................. 45
3.1 – O início do trabalho do Assistente Social em Divinópolis............................ 45
3.2 – A origem da Saúde Coletiva em Divinópolis................................................. 51
3.3 – O Serviço Social e a Saúde Coletiva em Divinópolis..................................... 60
CONCLUSÃO.................................................................................................................. 71
REFERÊNCIAS ...............................................................................................................74
ANEXOS............................................................................................................................80
12
INTRODUÇÃO
O ensino superior sempre foi no Brasil o lócus de formação acadêmica do assistente
social instituída através do curso de graduação em Serviço Social. Esse curso foi concebido na
década de 1930 e expressa em seu processo de construção a dinâmica social contemporânea.
As matrizes que fundamentam os princípios do pensamento e da ação do Serviço Social
adquirem diferentes formas na medida em que acompanham as transformações societárias.
Os campos de atuação do assistente social na atualidade são bastante diversificados e
localizam-se tanto nas áreas da esfera pública e privada, como no terceiro setor,
particularmente nas Organizações não Governamentais. No Brasil a inclusão do assistente
social no mercado de trabalho vem crescendo gradativamente. Esta demanda responde a um
reconhecimento da necessidade de que haja um aumento da extensão e aprofundamento da
intervenção deste profissional junto à questão social compreendida como “o conjunto das
expressões das desigualdades da sociedade capitalista madura” (IAMAMOTO, 2005, p. 27).
Mas é na esfera pública, especificamente na área da saúde, que encontramos inserido o maior
número de assistentes sociais e, em Divinópolis/MG, isso não tem ocorrido de forma
diferente.
O campo da assistência social no Brasil é antigo, mas a institucionalização da
profissão aconteceu na década de quarenta. Ao longo desse tempo, essa profissão foi exercida
predominantemente pelo gênero feminino. O que é novo e que instiga essa investigação é a
inclusão do Serviço Social no campo da Saúde Coletiva.
Para contextualizar essa questão precisamos considerar as mudanças de perspectivas
ocorridas nos campos de atuação da saúde e do Serviço Social. Desde os anos setenta vem
sendo construído o conceito de Saúde Coletiva superando a visão tradicional do que era
considerada Saúde Pública. Não é uma mera mudança de nome, mas de perspectiva
considerando-se, dentre outros aspectos, a necessidade de estimular a atuação de profissionais
diversificados na área da saúde, tradicionalmente entendida como campo de atuação de
médicos e enfermeiras, partindo-se do princípio que a questão da saúde deve ser vista a partir
de uma visão social.
À medida que se desencadeou no Brasil o processo de redemocratização política, em
meados dos anos oitenta, e considerando o quadro alarmante de desigualdades sócio-
econômicas e miséria de um percentual altamente significativo da população, ressurgiram os
13
movimentos sociais que expressaram demandas e exigências quanto a uma maior atuação do
Estado na organização e na implementação da Saúde Coletiva.
Por outro lado, nessa mesma época, o Serviço Social estava consolidando tanto seu
processo de autocrítica quanto buscando novas bases teóricas fundamentais. Esse processo
teve início em meados da década de 1960 e consistia em reavaliar a postura conservadora,
positivista e assistencialista predominante desde os anos trinta, quando o Serviço Social foi
estruturado pelo Estado, pela Igreja e pela burguesia industrial.
Tal processo, denominado Movimento de Reconceituação foi iniciado não somente
no Brasil, mas também em outros países da América Latina na mesma década. Apesar das
dificuldades de superação de sua prática conservadora, um grupo de assistentes sociais,
localizado na Região Sul do Brasil, inserido nesse movimento, buscou uma aproximação com
o legado marxista e com uma visão da sociedade a partir da ótica das classes sociais, como
forma de fundamentar o referido movimento, conforme nos explica Yazbek (2000).
Hoje o Serviço Social vivencia a construção de um projeto denominado Projeto Ético
Político do Serviço Social iniciado a partir de 1975, período compreendido como final do
Movimento de Reconceituação, associado a um projeto de transformação da sociedade como
um todo, fundamentado em outros segmentos e disciplinas. Está baseado na dimensão política
da intervenção profissional contida no processo de ruptura de um Serviço Social conservador
iniciado no referido movimento conforme nos mostra Reis (2004).
No final da década de oitenta, novas perspectivas referentes à Saúde Coletiva foram
incluídas na Constituição de 1988 e, a partir daí, passou-se a considerar também como
importante, a atuação do Serviço Social em intervenções relacionadas à saúde da população
na perspectiva de uma transformação social que vem cada vez mais, inserindo-se no Projeto
Ético Político da profissão. O mercado de trabalho no campo da Saúde Coletiva reestruturou-
se, ocorrendo a contratação, dentre outros profissionais, de assistentes sociais e
psicoterapeutas, além daqueles que tradicionalmente já atuavam.
Evidentemente tornou-se necessária uma mudança no código de ética (uma ocorrida
em 1986 e a última em 1993) e no currículo dos cursos de Serviço Social de modo que a
formação acadêmica oferecida fosse compatível com novas demandas atendendo uma
necessidade de melhor atuação daquele profissional nas políticas públicas. Buscou-se formar
um novo assistente social que mostrasse ser capaz de sustentar sua inclusão no campo da
Saúde Coletiva. Mais do que um executor das políticas oficiais ele deveria se transformar num
profissional reflexivo, questionador e propositivo capaz de intervir de uma forma não
imediatista e alienante junto à população.
14
Devido à necessidade cada vez maior de implementação da Saúde Coletiva é
significativo investigar como que o assistente social atendeu à solicitação de sua atuação neste
campo e analisar como ocorreu esse processo de inserção em seus vários aspectos.
A forma como o assistente social enfrentou este novo desafio - seus conflitos e
contradições; mudanças e resistências; limitações e possibilidades - constitui-se como o
problema instigador desta investigação. A construção desse problema não se respalda somente
em uma preocupação intelectual, mas também em nossa história profissional.
De acordo com Marsiglia (2006), a justificativa de um trabalho de pesquisa também
se baseia nas razões da escolha de tal problema. As razões que nos levaram a escolher o tema
deste trabalho e, consequentemente, analisar o problema levantado, iniciam-se em nossa
experiência enquanto assistente social na área da saúde empresarial especificamente no
PLANSFER (Plano de Saúde dos Ferroviários) do SESEF (Serviço Social das Estradas de
Ferro), durante os anos de 1992 a 1997 e consolidam-se em nossa experiência enquanto
assistente social na área da Saúde Coletiva a partir de 1998.
O SESEF, criado em 1961, esteve ligado até 1974, ao Departamento de Estradas de
Ferro, autarquia vinculada ao Ministério dos Transportes. Tinha como principal objetivo
prestar assistência social aos ferroviários e seus dependentes. A partir desta data, com a
extinção do departamento, passou a ser subordinado a RFFSA (Rede Ferroviária Federal)
Em 1989 o SESEF criou o PLANSFER em território nacional para os funcionários
ferroviários e dependentes com o qual estes não necessitavam contribuir. Nas cidades que
possuíam um grande número de trabalhadores ferroviários, como Belo Horizonte, Araguari,
Juiz de Fora, Divinópolis além de outras localizadas nos demais estados, o SESEF possuía um
CEPROS (Centro de Promoção da Saúde) que compunha a estrutura do PLANSFER. Estes
CEPROS eram unidades ambulatoriais próprias e de uso exclusivo dos ferroviários e
dependentes. Eram constituídos de profissionais da área da saúde, como enfermeiros, técnicos
de enfermagem, assistentes sociais e médicos. Os demais serviços oferecidos aos usuários,
eram conveniados pelo PLANSFER, como laboratório de análises clínicas, hospitais e outros.
A partir de 1995, a RFFSA, alegando dificuldades financeiras em manter um plano
de saúde de tamanho porte a tantos usuários, deixou de ser a mantenedora exclusiva do
SESEF/PLANSFER e passou a dividir tal responsabilidade com os ferroviários (incluindo a
categoria de aposentados) os quais passaram a ter que optar em comprar ou não os diferentes
tipos de planos que foram oferecidos pelo PLANSFER (básico, com internação, sem
internação, etc). Até então os serviços eram oferecidos igualmente para todos os funcionários
e dependentes. A adesão ao plano não foi unânime considerando que nem todos os
15
funcionários tiveram interesse e ou, principalmente possibilidade financeira de pagamento por
um plano de saúde. Esta não adesão repercutiu sobre a receita do SESEF que passou a ter
complicações financeiras.
Agravando ainda mais a situação, em 1998, trechos da malha ferroviária da RFFSA
passaram a ser arrendados por diferentes empresas privadas. Coube a cada empresa oferecer a
assistência à saúde de seus funcionários de acordo com seu interesse e não sendo de interesse
da maioria das empresas manter a estrutura do PLANSFER, principalmente os serviços
oferecidos pelos CEPROS. Este fato ocasionou a demissão de maioria dos funcionários dos
CEPROS, principalmente os profissionais da saúde, transformando este ambulatório em um
escritório administrativo responsável por funções burocráticas, como emissão de guias e
contabilidade de serviços conveniados, destinadas às poucas pessoas que continuaram
usuárias do PLANSFER, como, por exemplo, alguns aposentados.
As empresas que arrendaram os trechos ferroviários passaram a oferecer aos
funcionários planos de saúde de medicina de grupo vinculado à iniciativa privada. A malha
ferroviária na qual Divinópolis encontra-se situada foi arrendada pela empresa Ferrovia
Centro Atlântica (F.C.A.) que institui o Plano de Saúde Bradesco como serviço de atenção à
saúde dos funcionários.
Entre os anos de 1992 a 1996, atuamos como assistente social no CEPROS do
município de Lavras (MG) cujo quadro de profissionais da saúde foi extinto em decorrência
da mudança ocorrida no PLANSFER e principalmente devido ao arrendamento da RFFSA. A
Gerência Regional do SESEF se localizava em Belo Horizonte, e em Divinópolis existia um
CEPROS onde demos continuidade ao trabalho de assistente social na área da saúde, a partir
de 1996.
Porém, os mesmos motivos que levaram o CEPROS de Lavras à redução quase que
total de seus funcionários, também afetaram o CEPROS de Divinópolis. No início de 1998 o
referido centro, assim como o de Lavras e outros já não contava mais com os funcionários da
área da saúde sendo todos demitidos. Assim como ocorreu a demissão da maioria dos
funcionários dos CEPROS, nesse mesmo contexto político - econômico nacional, ocorreu a
demissão de muitos funcionários da RFFSA em decorrência do seu processo de arrendamento.
Vivenciamos a forma como a iniciativa privada se apropria de uma organização estatal através
de um projeto neoliberal.
Através de um concurso público ingressamos na Secretaria Municipal de Saúde de
Divinópolis como assistente social. Baseado nos princípios constitucionais, onde a saúde é
instituída como um direito da população e um dever do Estado, experimentamos uma
16
intervenção profissional que se baseia na efetivação dos direitos conquistados e na busca pela
participação democrática da população junto à gestão do serviço e pela execução dos
princípios do Sistema Único de Saúde (SUS). Assim conhecemos uma outra forma de atuação
na relação instituição – coletividade, que não tem como primeiro princípio as relações de
mercado, como vimos anteriormente quando tratamos do PLANSFER, mas sim que se
fundamenta nos direitos constitucionais.
Na área da Saúde Coletiva, percebe-se que a forma como o sistema de saúde foi
implantado em Divinópolis apresentou características singulares e instigantes principalmente
no período inicial de sua implantação. Analisar o tema proposto a partir das transformações
ocorridas, além de possibilitar compreendê-lo de forma mais crítica, permite também a
percepção sobre as bases que fundamentaram essas transformações.
Não é interesse, deste trabalho, dissertar sobre as atribuições da profissão bem como
sua instrumentalidade e operacionalidade e sim revelar aspectos considerados importantes
sobre seu processo de inserção na área da saúde. A opção em pesquisar especificamente sobre
a inserção do assistente social na área da Saúde Coletiva em Divinópolis baseia-se no fato de
ser este o campo de trabalho que mais se aproxima de nossa prática profissional.
Portanto, essa investigação foi realizada através de um estudo de caso tomando a
experiência ocorrida no município de Divinópolis/MG. O Serviço Social é uma das áreas
envolvidas com a saúde e, em Divinópolis, tem uma participação na Saúde Coletiva destacada
a partir da Constituição de 1988, marco de referência para a criação do Sistema Único de
Saúde (SUS), onde o Serviço Social tem uma atuação específica e complementar às outras
áreas envolvidas na busca pela saúde.
A escolha de Divinópolis, como campo de estudo, deveu-se não só a ser nosso espaço
de atuação profissional, mas também ao fato de ser uma cidade que possui uma população de
cerca de 200.000 habitantes; cidade-pólo, inclusive na área da saúde, considerada desde a
década de 1970, referência regional. Ela é dotada de recursos humanos e capacidade instalada
que lhe permitem oferecer uma assistência baseada na integralidade e na universalidade, seja
no âmbito ambulatorial ou hospitalar. Divinópolis é cidade de porte médio de Minas Gerais,
tendo ainda singularidades que a diferenciam no campo da Saúde Coletiva.
Na atualidade, Divinópolis encontra-se dividida em seis Distritos Sanitários, sendo
estes suas estruturas administrativas sanitárias básicas. Distribuídos nestes distritos estão
quinze Unidades Básicas de Saúde (U.B.S.) e doze unidades do Programa de Saúde da
Família, consideradas as estruturas operacionais mais próximas da população. Dispõe também
de uma Policlínica para onde são encaminhados os casos provenientes das U.B.S. que
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necessitam assistência especial. Divinópolis tem também um Pronto Socorro Regional que
procura atender, não só as urgências e emergências da população do município como também
das cidades localizadas na região; um serviço especializado em odontologia e ações
vinculadas aos setores de Zoonoses e Vigilância Sanitária. Como estrutura de suporte às
atividades ambulatoriais, a cidade conta com um Centro de Apoio e Diagnóstico (CAD), um
serviço de assistência farmacêutica, e um serviço de Tratamento Fora de Domicílio (TFD),
cuja função é assistir e encaminhar os pacientes a serviços que por motivos variados não são
prestados em Divinópolis, mas são fundamentais no cumprimento do princípio da
integralidade em saúde.
Assim, em 1991 foi elaborado no município de Divinópolis um Plano Municipal de
Saúde, poucos anos após a criação do SUS pela Constituição de 1988. Seu objetivo era
“orientar a organização dos serviços de saúde no município com base nos pressupostos do
Sistema Único de Saúde – SUS” (Secretaria Municipal de Divinópolis, 1991 p. 04).
Tal Plano de Saúde buscava, já naquela época, superar avanços conseguidos no
passado. Neste sentido, foram traçadas metas para o triênio 1991-1993, cujas estratégias
fundamentais visavam a implantação do SUS no município. Entre as metas previstas no Plano
de 1991, destacavam a construção de centros de saúde e policlínicas; a instalação de distritos
sanitários; a implementação de modelo assistencial com referência e contra-referência e a
participação da comunidade. Vale destacar que todas as metas citadas estavam em
consonância com os preceitos da então nova política nacional de saúde, onde se propunha a
integralidade das ações, a regionalização dos serviços, a articulação com outros municípios da
região, a hierarquia dos serviços de saúde e a democratização dos processos decisórios.
Para a implementação de tal plano o município teve que levar em frente uma proposta
de expansão da capacidade instalada, de estruturação de modelo de gestão, de contratação de
profissionais de áreas diretamente ligadas a área da saúde e de outras que até então se
colocavam como áreas indiretamente ligadas a saúde.
Tendo este porte e relevância, Divinópolis foi e é palco de expressão das políticas de
Saúde Coletiva e da atuação do Serviço Social neste setor, o que justifica ter sido escolhida
para este estudo de caso.
As experiências de trabalho nessa área e as reflexões daí advindas, estimularam alguns
questionamentos. Não significa, portanto, uma questão única para a qual almeja-se uma
resposta específica. Traduz-se em compreender o processo de inclusão do assistente social na
área da Saúde Coletiva, através de questionamentos sobre o porquê, como e quando ocorreu
essa inclusão e se o profissional incorporou em suas atribuições os pressupostos básicos de
18
atenção à saúde, calcados principalmente no trabalho de caráter preventivo. Dessa forma,
foram buscados dados que permitissem uma visão mais ampliada sobre o processo de
transformação que ocorreu e que está acontecendo na forma e nos espaços de atuação do
assistente social, no nível local.
Questionamos também sobre quais eram as características ou qualidades que o
assistente social possuía nas décadas anteriores que o tornaram atrativo para integrar o campo
de atuação da Saúde Coletiva. Em qual contexto sócio-político isso ocorreu? Quais as
dificuldades que o assistente social experimentou?
Outras questões foram levantadas: o que levou os gestores públicos municipais a
incluírem no quadro de Recursos Humanos da Secretaria Municipal de Saúde de Divinópolis
(SEMUSA) o profissional do Serviço Social? Quais eram seus interesses, expectativas ou
demandas? Quais foram os atores sociais envolvidos? Por quê? Qual o caminho percorrido
que possibilitou tal inclusão? Como? Em que época isto ocorreu de forma mais significativa:
ano, perfil da gestão pública municipal, legislação vigente? Quando? As indagações
suscitadas exigiram uma retomada sobre o processo de desenvolvimento tanto do Serviço
Social quanto da Saúde Coletiva no Brasil, durante as últimas décadas.
Através de levantamento bibliográfico encontramos importantes obras que tratam
sobre o tema em questão, com registros variados sobre as transformações do Serviço Social e
da Saúde Coletiva e em que contexto manifestou-se a necessidade de inclusão do Serviço
Social como campo de atuação também nesta área.
Dentro desse princípio, o objetivo geral desse trabalho é conhecer e analisar como
ocorreu o processo de inserção do Serviço Social na área da Saúde Coletiva em Divinópolis/
MG. Para tanto, será necessário destacar tal inserção, especificando seu processo de
desenvolvimento, seus fatores determinantes, suas necessidades, importância, contradições,
limites e possibilidades.
As hipóteses elaboradas, nesse trabalho, são frutos de reflexões feitas sobre o
fenômeno Serviço Social / Saúde Coletiva. Encontram-se situadas dentro do princípio da
totalidade e especificidade a partir do momento em que foram estabelecidas correlações entre
o campo de estudo delimitado e a conjuntura externa a esse campo.
Estudos bibliográficos nos mostram que a inserção do Serviço Social na área da
Saúde Coletiva ocorreu de acordo e a partir da Constituição de 1988. Entretanto, somente
após a resolução nº 218/1997 do Conselho Nacional de Saúde é que o assistente social passou
a ser reconhecido como profissional de saúde de nível superior. Esse reconhecimento foi
reafirmado pela resolução nº 338/1999 do Conselho Federal de Serviço Social. Entende-se,
19
portanto, que a Constituição de 1988 e as resoluções daí advindas decidiram a inserção do
assistente social na área da Saúde Coletiva. A primeira hipótese é que no município de
Divinópolis, as causas que influenciaram esta inclusão encontram-se inseridas em uma
dinâmica local e nacional, dialeticamente situadas. A inserção do Serviço Social na área da
Saúde Coletiva ocorreu a partir das determinações gerais preconizadas na Constituição de
1988 e antes da resolução nº 218/1997 do Conselho Nacional de Saúde. Para validar tal
hipótese, foram investigadas as questões intrínsecas a esse fato correlacionando-o ao contexto
sócio-político municipal para evidenciar as especificidades em seus diversos aspectos.
Na década de 1980, o Serviço Social já havia atravessado períodos significativos que
muito influenciaram o surgimento de novos referenciais teórico práticos da profissão. Esses
avanços possibilitaram ao profissional uma revisão no âmbito de sua operacionalidade.
Considerando que a inserção do assistente social na Saúde Coletiva corresponde a um período
de mudanças de paradigmas quanto à atenção a saúde, como, mudança de modelos
assistenciais e demanda por maior investimento em ações básicas de saúde de caráter
preventivo, torna-se coerente ao tema proposto nesse trabalho avaliar se e como o profissional
do Serviço Social atendeu a demanda acima evidenciada. De acordo com tal reflexão, a
segunda hipótese é: no município de Divinópolis o assistente social incorporou as novas
expectativas de atenção à saúde propostas pelos princípios básicos preconizados pela
Constituição de 1988 e as determinações daí advindas.
A abordagem teórico-metodológica aplicada nesse estudo baseou-se nos princípios do
método histórico-dialético o qual considera que quantidade e qualidade são inseparáveis e
interdependentes. O objeto estudado é parte de uma totalidade situada dentro de um processo
histórico determinado constituído de acontecimentos, muitas vezes, contraditórios e
conflitantes capazes de promover mudanças e transformações societárias substanciais. O
trabalho de investigação não é neutro - pois o investigador também é um produto social -, o
que não o impede de aproximar-se da verdade, podendo inclusive contribuir com sua
transformação. Outro importante princípio da dialética é o da totalidade mostrando a relação
existente entre o particular dentro do geral e o geral dentro do particular, conforme Dicionário
da Fundação Getúlio Vargas (1987).
A compreensão sobre o processo de inclusão do Serviço Social no campo da Saúde
Coletiva exige que sejam considerados diversos fatores políticos e sociais de forma dinâmica
e contextualizada historicamente para evidenciar suas contradições, impasses, conflitos,
mudanças quantitativas e qualitativas e o surgimento de novas sínteses, em permanente
processo de transformação. Por isso, considerou-se a abordagem histórico-dialética como a
20
que melhor possibilita a realização da investigação pretendida e procurou-se seguir seus
princípios básicos acima anunciados.
No município de Divinópolis, o processo de inclusão do Serviço Social na área da
Saúde Coletiva foi investigado a partir das mudanças na forma e nos espaços de atuação do
assistente social, situando sua extensão e aprofundamento. Essa inclusão ocorreu,
institucionalmente, a partir da Constituição de l988, através de concursos públicos municipais,
conforme anexos.
Os dados necessários para a análise do problema foram obtidos através da pesquisa
documental - leitura de documentos institucionais variados tais como: Constituição Federal,
Leis, Regulamentos, Códigos de Ética, Editais de Concursos, e através de pesquisa
bibliográfica referente ao tema, como livros, artigos, comunicações, entre outros. As fontes
primárias de informação, como Leis Municipais, editais de concurso, planos de gestão e
relação de quadro de funcionários foram encontradas em órgãos públicos do Município como
Prefeitura, Câmara dos Vereadores e Biblioteca.
Além disso, foi utilizada a metodologia da história oral para obtenção de depoimentos
de assistentes sociais, gestores, técnicos e demais profissionais ou autoridades que
vivenciaram o processo de inserção do assistente social na Saúde Coletiva do município e, em
função desta experiência se tornaram “informantes ilustrados” ou “informantes – chave” da
pesquisa. Tendo como referência os relatos de Mojlo (2000), a escolha de tais informantes
baseia-se no critério de representatividade desses sujeitos (calcado principalmente em suas
condições pessoais, pela riqueza de suas histórias e pelo lugar que ocupam no grupo), no
critério de inserção temporal (calcado principalmente na possibilidade de recuperar a
trajetória histórica de acordo com suas vivências), no nível de participação (calcado
principalmente na sua ação em determinado tempo histórico e local) e, finalmente, na sua
capacidade de elaboração verbal.
Coerente com esta metodologia foi utilizada a técnica da entrevista semi-estruturada,
através da qual, utilizando-se um roteiro previamente elaborado, foram obtidos os relatos
sobre a atuação do assistente social em Divinópolis. Para isto o roteiro utilizado procurou
orientar a fala do entrevistado para a sua história na área do Serviço Social e/ou da Saúde
Coletiva no município.
Baseado em Minayo (2004) a entrevista é uma conversa a dois, iniciada de acordo com
os interesses do entrevistador e destinada a fornecer informações para um objeto de pesquisa,
e que pode ser abordado pelo entrevistador outros temas que sejam pertinentes com o objetivo
da pesquisa. A entrevista semi-estruturada, segundo Lakatos (1983), é um tipo de entrevista
21
que parte de certos questionamentos básicos, apoiados em teorias e hipóteses, que interessam
à pesquisa. Tendo como princípio o conceito de entrevista abordado por Minayo e baseando-
se em Lakatos, o roteiro da entrevista procurou se apoiar no método histórico-dialético e
destacar os pontos que pudessem permitir a análise de nossas hipóteses.
Baseado em Minayo (1996), a entrevista semi-estruturada é uma conversa a dois com
propósitos bem definidos onde se aborda por meio de um roteiro prévio, as questões mais
relevantes para o pesquisador. No entanto, esse roteiro deve servir de orientação e não de
cerceamento da fala dos entrevistados, porque o que se visa não é em si, a relevância do
pesquisador, e sim, a dos sujeitos em questão.
Este cuidado proposto por Minayo foi seguido, pois possibilitamos que o entrevistado
falasse livremente. Para que se conseguisse o máximo de espontaneidade possível, todas as
entrevistas foram realizadas em locais sugeridos pelo entrevistado – locais estes que lhe
dessem maior segurança e liberdade. Evitou-se também interromper sua fala fluida deixando
que a livre expressão preponderasse sobre o nosso desejo de direcionamento para os temas em
questão. Somente, no caso de um desvio total do tema por parte do entrevistado foi que
procuramos retorná-lo ao tema proposto.
É importante destacar que a entrevista semi-estruturada, como afirmou Haguette
(1992), está submetida aos cânones do método científico, um dos quais é a busca de
objetividade, ou seja, a tentativa de captação do real, sem contaminações indesejáveis nem da
parte do pesquisador nem dos fatores externos que possam modificar aquele real original.
Triviños (1987) recomenda a gravação da entrevista, uma vez que esta técnica permite contar
com todo material fornecido pelo informante. Desta maneira, todas as entrevistas forma
gravadas, e, posteriormente, transcritas de forma literal, garantindo a fidedignidade das
informações, além de manter o anonimato dos entrevistados, uma vez que foram identificados
por Entrevistado 1, Entrevistado 2, e assim por diante.
O exame do material foi realizado segundo os princípios da Análise de Conteúdo de
Bardin (1977). Para ela, a análise de conteúdo é um conjunto de técnicas de análises das
comunicações, visando obter por procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do
conteúdo das mensagens, indicadores (qualitativos ou não) que permitam a inferência de
conhecimentos relativos às condições de produção/recepção (variáveis inferidas) destas
mensagens. Na organização da análise de conteúdo são propostas três fases cronológicas a
serem percorridas: pré-análise; exploração do material; tratamento dos resultados; inferência e
interpretação.
22
A primeira etapa é a fase de organização, que pode utilizar vários procedimentos, tais
como: leitura flutuante, hipóteses, objetivos e elaboração de indicadores que fundamentem a
interpretação. Na segunda etapa os dados são codificados a partir das unidades de registro. Na
última etapa se faz a categorização, que consiste na classificação dos elementos segundo suas
semelhanças e por diferenciação, com posterior reagrupamento, em função de características
comuns.
Já com relação às questões de identificação do entrevistado, foram destacadas a sua
formação básica e seu papel na relação Serviço Social e Saúde Coletiva, em Divinópolis.
Mais informações sobre os entrevistados foram intencionalmente omitidas para preservar-lhes
o anonimato. A pesquisa de campo envolveu:
. uma amostragem de 07 dos 21 assistentes sociais, em atividade, na SEMUSA, o que
corresponde a 33% do universo dos profissionais em ação;
. dois assistentes sociais que não tiveram atuação na Saúde Coletiva no município, mas
que foram os pioneiros desta profissão na cidade e, portanto, conhecedores de seus primórdios
em Divinópolis. Como se verá, estes profissionais tiveram papel importante na transição da
prática do assistente social na cidade.
. um médico, gestor da SEMUSA entre os anos de 1993 a 2000, que, vivendo a
questão da saúde pública no município, desde os anos 70, teve muito a informar.
. um psicólogo, responsável pela implantação do setor de Recursos Humanos na
SEMUSA e na administração deste setor de 1995 a 2000, conjuntamente com uma assistente
social
. um médico, ex–Diretor da Regional de Saúde e um dos criadores da Fundação
Municipal de Saúde de Divinópolis que antecedeu a criação da SEMUSA.
As entrevistas realizadas preencheram os critérios de saturação propostos por
Fontanella (2008) onde se destaca que nas pesquisas qualitativas, baseadas em informação
oral, a priori, é impossível definir o número de entrevistados, pois o que regula este número é
a riqueza e diversidade de informações. Quando as informações fornecidas vão se tornando
repetitivas e não apresentam mais contradições é o momento da interrupção desta coleta de
informações.
Os depoimentos dos entrevistados foram precedidos de explicação aos informantes
sobre o objeto da pesquisa, ou seja, o que se buscou investigar foi a relação entre Serviço
Social e Saúde Coletiva, na cidade; do anonimato das respostas, ou seja, que as informações
fornecidas pelos entrevistados seriam apenas utilizadas para a dissertação em andamento; dos
cuidados e da segurança que se teriam com as fitas gravadas, ou seja, que estas fitas gravadas
23
seriam guardadas e não seriam colocadas a disposição de outros possíveis interessados, a não
ser com autorização prévias dos informantes; e com o uso ético da transcrição feita. Todos
estes cuidados foram seguidos objetivando o cumprimento dos princípios de uma pesquisa,
conforme recomendados pelo comitê de ética da instituição.
Realizamos as entrevistas com o auxílio de 02 alunas do curso de graduação em
Serviço Social contempladas com bolsas de iniciação científica. As entrevistas duraram, em
média, uma hora e foram transcritas pelas bolsistas. Após a revisão das transcrições, os
depoimentos foram analisados.
Em função do Serviço Social e da Saúde Coletiva terem origens e trajetórias distintas e
de a aproximação destes campos somente ocorrer a partir da década de 1970, no Brasil, a
apresentação dos resultados será feita nos capítulos seguintes que descrevem sobre o Serviço
Social e sobre a Saúde Coletiva respectivamente. Estes capítulos que se seguem, apresentam
uma característica mais descritiva, baseando-se em uma revisão bibliográfica direcionada para
aspectos conceituais e históricos dos temas em estudo. O referencial teórico que fundamentou
esse estudo baseou-se em autores que têm produzido análises significativas no campo do
Serviço Social e no campo da Saúde Coletiva.
A análise e o diálogo com os autores citados foram feitos durante a apresentação dos
resultados obtidos através da pesquisa de campo e fazem parte do último capítulo.
24
CAPÍTULO 1 - O Serviço Social no Brasil: surgimento e evolução
A partir de reflexões feitas por diferentes autores, este capítulo trata sobre o
surgimento do Serviço Social como campo de conhecimento e sua evolução no Brasil.
No Brasil, o Serviço Social é uma profissão legalmente exercida por profissional
graduado em nível superior e que, baseado em Iamamoto (1998), encontra-se inserida na
divisão social e técnica do trabalho e possui a questão social como seu objeto de trabalho /
intervenção. Este conceito, considerado um dos mais recentes, tem sido utilizado por maioria
dos autores da disciplina. Porém, em períodos anteriores, utilizou-se de conceitos diferentes
deste e que não se aplicam mais à atualidade. Isto nos permite compreender que o conceito de
Serviço Social muda de acordo com a compreensão que os profissionais têm sobre as
transformações societárias e da forma como estas incidem na profissão e vice-versa.
Antecedendo ao surgimento do Serviço Social enquanto um campo de produção de
conhecimentos, encontramos reflexões feitas por Vieira (1980) sobre a evolução da idéia de
ajuda aos pobres no mundo ocidental desde a Antiguidade até o Séc. XX que nos possibilitam
conhecer os primórdios do processo de “sistematização da ajuda”. Nesse sentido salienta-se o
papel desempenhado pela família, pela Igreja Católica e posteriormente pelo Estado. Destaca-
se especialmente a atuação da Igreja Católica com particular atenção ao papel desempenhado
por São Vicente de Paula.
No bojo de tais reflexões encontramos a evolução da idéia de ajuda no Brasil
desde o período Colonial até o séc. XX onde destaca-se, assim como na Europa, o importante
papel da Igreja Católica - por ser considerada a principal responsável pela questão social -, e
uma acentuada omissão por parte do Estado.
Aguiar (1985) discutiu sobre o perfil emergente do Serviço Social brasileiro dentro
de uma formação técnica especializada explicando que a questão da ajuda e da caridade foi
sistematizada pelas escolas profissionalizantes, a partir do ano de 1936, referenciada no
padrão europeu de formação profissional. Porém o autor deixa evidente que a Igreja Católica
foi a principal referência doutrinária na construção das primeiras Escolas de Serviço Social no
país contextualizando e elucidando os aspectos históricos predominantes com especial
enfoque no processo de criação da Escola de São Paulo, em 1936 e a do Rio de Janeiro em
1937.
É dentro da visão da Igreja (...) que surgem as primeiras Escolas de Serviço Social no Brasil. Como já observamos, a questão social – a luta contra a
25
desigualdade social – é uma preocupação assumida pela Igreja dentro de uma luta contra o liberalismo e o comunismo. O problema social no começo do Séc. XX começa a ser assumido pelos católicos brasileiros, o que é feito pela ação da hierarquia e organização do laicato (AGUIAR, 1985, p. 28).
Dentro desta concepção, Guedes (2001) aprofunda o estudo sobre a compreensão da
pessoa humana na gênese do Serviço Social no Brasil apontando como principal referência,
assim como diversos autores, a fundamental influência da filosofia de São Tomás de Aquino.
A partir dessa concepção, estes assistentes sociais vinculavam o exercício profissional a princípios não submetidos ao movimento histórico. Sugeriam que a formação profissional do assistente social fosse orientada pela doutrina católica... (GUEDES, 2001, p. 04).
De acordo com este princípio, foram constituídos os primeiros fundamentos do
Serviço Social sobre os quais diversos autores se dispuseram estudar. Analisando a influência
do neotomismo no Serviço Social brasileiro, Aguiar (1985) avaliou que a presença da referida
filosofia foi instituída no Serviço Social através da Igreja Católica. Este fato registra o perfil
ideológico do Serviço Social em sua fase inicial, na década de 1930, enquanto instrumento de
manutenção da ordem vigente. Esse autor analisou a influência do pensamento tomista na
definição da sociedade e da pessoa como ser social explicando que São Tomas de Aquino nos
mostra que a lei humana e a lei divina dirigem a sociedade ao bem comum. Como
considerado pela abordagem aristotélica, o homem é um “animal político” dotado de razão,
sendo portanto necessário que haja o Estado para que o bem comum seja garantido. Como
toda autoridade deriva de Deus, respeitar o Estado é respeitar a Deus e o Estado deve respeitar
a Igreja para que não haja conflito entre razão e fé. Baseado nesta perspectiva o referido autor
justifica a base do pensamento predominante no Serviço Social em sua fase inicial:
Essa visão com relação à autoridade e ao Estado justifica a posição inicial do serviço social brasileiro de não questionamento da ordem vigente até suas raízes e de buscar sempre apenas reformar a sociedade, melhorando conseqüentemente a ordem vigente (AGUIAR, 1985, p. 43).
Entende-se, portanto, que essa base de pensamento ajusta-se à concepção de homem acima
referenciada.
Para fundamentar historicamente e politicamente a origem da profissão de
Serviço Social, Martinelli (2000) reflete não apenas sobre a influência da Igreja Católica na
origem do Serviço Social como também sobre o papel do Estado (capitalista) emergente. A
26
construção desse novo modelo de Estado determinou o surgimento e a consolidação do
processo de institucionalização do Serviço Social
A acumulação capitalista deixava de se fazer através das atividades agrárias e de exportação, centrando-se no amadurecimento do mercado de trabalho, na consolidação do pólo industrial e na vinculação da economia ao mercado mundial.(...). A repressão policial, típica da 1ª República, através da qual a burguesia desejava conter o avanço do movimento operário, já não se mostrava mais eficaz (MARTINELLI, 2000, p. 121).
A partir dessa análise podemos compreender um dos principais motivos que
contribuíram para o surgimento da profissão. Se a repressão policial já não conseguia conter
os avanços da classe operária, outros instrumentos precisavam ser criados e respaldados pelo
Estado como forma de contenção desse avanço. Um dos instrumentos instituídos foi o Serviço
Social, como nos mostram diversos autores. Iamamoto e Carvalho (1983), por exemplo, nos
mostram o papel das instituições assistenciais enquanto contribuintes com a manutenção do
disciplinamento e da força de trabalho:
...concomitantemente ao aprofundamento do capitalismo, acentuam-se os mecanismos de disciplinamento e controle social. Aparecem novas técnicas sociais, associadas ao revolucionamento dos processos produtivos e ao aumento da composição orgânica do capital. O Estado assume crescentemente as funções de zelar pelo disciplinamento e reprodução da Força de Trabalho (e socialização de seus custos), tarefas em relação às quais as instituições assistenciais desempenham um papel fundamental. Ao abranger condições essenciais da sobrevivência e reprodução da Força de Trabalho (e materializar a vinculação entre o modelo econômico e político, e as políticas sociais), tais instituições passam a desempenhar funções políticas, econômicas e ideológicas vitais para a manutenção da dominação de classe (IAMAMOTO; CARVALHO, 1983, p. 312).
Ainda em Martinelli (2000) encontramos uma crítica à trajetória da
profissionalização do Serviço Social brasileiro em sua fase inicial. A autora observa, que as
matrizes dos pensamentos positivista e principalmente, funcionalista sustentavam a forma de
organização do Estado. Conseqüentemente suas políticas sociais influenciaram as primeiras
formas de organização e atuação técnica. Isto possibilitou que a profissão se
instrumentalizasse através de princípios não determinados pelos próprios profissionais e sim
pelos princípios das políticas sociais vigentes. Este fato nos permite compreender a incipiente
autonomia do Serviço Social prevalente até a década de 1960.
27
Setúbal (1982), em seu estudo sobre a história do Serviço Social no Piauí
considera que a herança funcionalista, como referencial teórico, prevaleceu inclusive após a
década de 1960:
O Serviço Social no Piauí não é diferente do Serviço Social funcionalista do resto do país. Em algumas instituições ele é mero executor das programações elaboradas a nível nacional; em outras é um instrumento eficaz nas mãos de políticos com fins eleitoreiros; e em poucas ele tem “autonomia” no que diz respeito à elaboração do seu programa, desde que os objetivos pretendidos não sejam antagônicos aos objetivos da instituição e sirvam para garantir as relações de poder (SETUBAL, 1982, p. 133).
Entendemos, a partir desse estudo, que no espaço institucional ocupado pelo Serviço Social
suas atribuições ainda apresentam um padrão de operacionalidade que garante uma
organização e um adequado funcionamento do sistema institucional.
Analisando a influência do pensamento positivista no Serviço Social, Carvalho
(1990) observa a presença de algumas categorias positivistas em discursos de assistentes
sociais, ainda em 1990.
Retornando ao enfoque funcionalista, Aguiar (1985) analisou da seguinte forma a
influência da formação européia franco-belga e especialmente da formação norte-americana
sobre a origem do Serviço Social Brasileiro:
Após a organização da Ação Católica, o CEAS... envia para a Bélgica duas sócias para cursarem a Escola Serviço Social e, quando voltam ao nosso país, ultimam os preparativos para o surgimento da primeira Escola de Serviço Social no Brasil... Na década de 1940, um fato novo vai marcar a vida do Serviço Social Brasileiro – o Serviço Social norte americano... A presença americana se fará através de técnicas para agir profissional, técnicas essas que terão como pressuposto teórico o funcionalismo... (AGUIAR, 1985, p. 29).
Percebe-se que existe uma congruência entre os pensamentos dos autores citados
que nos permite constatar que a profissão nasceu ligada à atuação da Igreja Católica, a serviço
de sua ideologia e participação através do Estado e da burguesia industrial.
Iamamoto e Carvalho (1983), refletindo especialmente sobre o processo de
institucionalização do Serviço Social, argumentam que este se consolidou basicamente na
década de 1940 através de sua inserção na LBA (Legião Brasileira de Assistência) criada em
1942; no SENAI (Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial) também criado em 1942; no
SESI (Serviço Social da Indústria) criado em 1946; na Fundação Leão XIII, criada em 1946 e
na Previdência Social a partir de 1940. Esta consolidação se apresenta como forma de
28
atender às demandas do modelo de industrialização do país onde o Serviço Social,
amplamente respaldado pelo Estado, inseriu-se para atuar nas conseqüências sociais advindas
deste modelo:
O Serviço Social deixa de ser uma forma de intervenção política de determinadas frações de classes, a qual se baseia no assistencial e é implementada – através da Igreja – pelos segmentos femininos destas mesmas frações de classes, para ser uma atividade institucionalizada e legitimada pelo Estado e pelo conjunto do bloco dominante... (IAMAMOTO; CARVALHO, 1983, p. 315).
Até a década de 1960, a profissão adequou-se às exigências da Igreja e do Estado
dentro de uma perspectiva de manutenção dos interesses de ambos no sentido de contribuir
com a consolidação da ordem vigente sem questioná-la. O trabalho desenvolvido pelos
profissionais consistia na adequação do sujeito ao meio baseado no ajustamento, no consenso,
com poucos investimentos em trabalhos que possibilitassem uma intervenção crítica e
transformadora da realidade.
Entre os diversos autores que escreveram sobre o processo de construção do Serviço
Social brasileiro, encontramos reflexões realizadas por Ammann (1985) que focalizam a
atuação da profissão em comunidades a partir das décadas de 1950 e 1960, período no qual o
Brasil ingressou em sua fase desenvolvimentista.
Couto (2004) analisando o direito social e a assistência social garantidos nas
Constituições brasileiras, elucida o que foi o projeto desenvolvimentista ao abordar
especificamente a presença da legislação social na área trabalhista entre as décadas de 1950 e
1960. Nessas décadas, o projeto desenvolvimentista, predominante nos países
subdesenvolvidos, tinha como meta elevar o nível dos países pobres ao nível dos países
desenvolvidos industrialmente. Esta ideologia muito influenciou a economia brasileira que
passou a fortalecer e ampliar seu complexo industrial (fato esse ocorrido inclusive em outros
países da América Latina).
Ammann (1985), ao analisar a atuação do Serviço Social na fase desenvolvimentista,
afirma que a profissão, nesta época, incorporou o pensamento desenvolvimentista e fortaleceu
seu trabalho em comunidades (inclusive rurais) até então pouco expressivo, incentivando a
participação do público nos projetos de desenvolvimento comunitário contribuindo para a
consolidação do projeto econômico do governo. Participando das campanhas de
conscientização popular, alfabetização popular e organização comunitária, o Serviço Social
estreou oficialmente sua inserção nos segmentos mais amplos e complexos das políticas
29
sociais, preconizadas acima de tudo pela ONU (Organização das Nações Unidas). Até este
momento, predominava no trabalho do assistente social, atuações específicas em âmbitos
individual e grupal conhecidos como métodos do Serviço Social de caso e de grupo baseados
na metodologia de trabalho norte-americana a qual passou a ser referência para o Serviço
Social brasileiro a partir principalmente de 1945.
O Serviço Social em comunidades organizou-se no Brasil, fundamentalmente a partir
de 1950. Encontramos em Vieira (1981) um estudo aprofundado quanto aos métodos do
Serviço Social de caso, de grupo e de comunidade cujo detalhamento foge ao objetivo deste
texto.
Entre as décadas de 1960 e de 1970, o Serviço Social não apenas brasileiro como
latino americano, vivenciou sua primeira aproximação com o pensamento marxista através do
Movimento de Reconceituação o qual foi debatido por diversos autores, que comungam com a
idéia de que a prática assistencialista (principal característica da profissão em sua fase inicial),
empirista, reiterativa e burocratizada passou a ser questionada por este movimento apesar de
apresentar dificuldades de superação do modelo considerado conservador.
Yazbek (2000) analisa esta nova fase apontando seus confrontos e dificuldades:
É no bojo deste movimento de questionamentos à profissão não-homogêneos e em conformidade com as realidades de cada país, que a interlocução com o marxismo vai configurar para o Serviço Social latino-americano a apropriação de outra matriz teórica: a teoria social de Marx. Embora esta apropriação se efetive em tortuoso processo (...) É importante assinalar que é no âmbito do Movimento de Reconceituação e em seus desdobramentos, que se definem de forma mais clara e se confrontam diversas tendências voltadas à fundamentação do exercício e dos posicionamentos teóricos do Serviço Social (YAZBEK, 2000).
Santos (1983) e Iamamoto (1998) debatem tanto a prática conservadora da profissão
quanto o Movimento de Reconceituação no Brasil sem negar a tentativa de renovação e os
avanços da prática profissional apresentada por este último. Netto (2004), aborda o processo
de renovação do Serviço Social tradicional no Brasil e na América Latina e as dimensões da
renovação no Brasil.
Gentilli (2001), analisando de modo geral os padrões de profissionalidade da prática do
Serviço Social, reflete sobre a diversidade de possibilidades de atuação cotidiana do assistente
social:
Mais que desenvolver e veicular idéias neotomistas, conservadoras, liberais, funcionalistas, modernizadoras, reformistas ou socialistas radicais em seus
30
discursos, o Serviço Social produziu práticas concretas em forma de ações cotidianas reiteradoras ou não da positividade, porém impregnadas de contradições, ambigüidades, ambivalências. Ou seja, impregnadas de todas as possibilidades da realidade: de sua afirmação ou de sua negação, conforme estas são oferecidas pela vida cotidiana (GENTILLI, 2001, p. 68).
Nos estudos desenvolvidos pelos referidos autores, encontramos relatos sobre a
realização de Congressos e Seminários de Serviço Social organizados pelo CBCISS (Centro
Brasileiro de Cooperação e Intercâmbio em Serviço Social), desde 1940. Mas foi a partir de
meados da década de 60 que a categoria profissional iniciou questionamentos, embora ainda
tímidos, sobre legitimidade e autonomia do Serviço Social. Até que ponto os profissionais
estariam, enquanto categoria, dando respostas às reais demandas do público alvo? Qual seria a
identidade do Serviço Social?
A partir de então, como forma de se tentar responder aos anseios e dúvidas que se
faziam cada vez mais presentes, a categoria organizou Seminários junto ao CBCISS , durante
as décadas de 1960, 1970 e 1980 que tinham como principal objetivo sistematizar a
construção teórica e metodológica da profissão. Estes seminários foram avaliados de diversas
formas por vários autores cujas análises nem sempre apresentam pontos em comum. Merece
destaque a análise de Netto (2004) quanto às características ideológicas, sua fundamentação e
seu significado apontados em cada um dos seminários realizados.
Na década de 1980, o Estado brasileiro passou a consolidar suas bases de organização
neoliberais. O Neoliberalismo, enquanto reação teórica e política contra o Estado
intervencionista e de bem-estar social, influenciou diretamente sobre a estruturação das
políticas públicas na América Latina e especificamente no Brasil cujas conseqüências
vivenciamos até hoje. Nesse sentido Faleiros (2006), estudando sobre a conflituosa relação
entre Estado-sociedade-mercado na formulação das políticas sociais a partir da década de
1980, nos mostra que as possibilidades de se superar as forças contrárias à implantação destas
políticas passam pela questão da organização e mobilização das classes dominadas.
Analisando a trajetória da política do bem-estar social nas suas origens, Pereira (1998)
explica que a partir do final do século XIX, principalmente após a Segunda Guerra Mundial, o
Estado passou a gradativamente assumir a responsabilidade pelo bem-estar da população.
Denominado Estado de Bem-Estar, passou a ter que regulamentar sobre as leis trabalhistas e
sobre as formas de disponibilização dos serviços e benefícios públicos à população.
Política social, assim identificada, integra um complexo político-institucional denominado seguridade social (inaugurado na Inglaterra, na década de 40), o
31
qual, por sua vez, constitui a base conceitual e política do Estado de Bem-Estar ou do Welfare State, como é internacionalmente conhecido (PEREIRA, 1998, p. 61).
A construção de uma nova classe de assalariados industriais, no século XIX, propiciou
o surgimento de sua miséria, de sua consciência de classe e de seus movimentos
reivindicatórios principalmente na Europa continental. Isto ocasionou o surgimento da
legislação social e de medidas de proteção social que constituem os pilares do Welfare State
entre os anos 40 e 70, como:
...política de pleno emprego, serviços sociais universais, extensão da cidadania e o estabelecimento de um umbral sócio-econômico, considerado condigno pela sociedade, abaixo do qual a ninguém seria permitido viver. Além disso, a crise catastrófica do sistema econômico liberal, agudizada, em 1929, com a Grande Depressão econômica e com o aumento de desemprego, produziu significativas mudanças na ideologia e na prática prevalecente do laissez-faire, abrindo espaços para uma efetiva intervenção do Estado na economia e na sociedade. (...) O plano econômico encontra-se sustentado na doutrina Keynesiana e o plano social na nova idéia de segurança de existência, a qual postula a instauração e a organização de sistemas de seguridade pública como direito do cidadão e obrigação do Estado (PEREIRA, 1998, p.61).
Contrária à tradição liberal, a teoria de Keynes, de acordo com Costa (1999), é
considerada fundamental para a reorganização da economia do século XX, inicialmente na
Europa, devido à sua forma de pensar a ação de regulação do Estado dentro da esfera da
produção e do consumo. A partir dessa regulação, ativa-se o investimento, promovendo a
elevação do nível de emprego.
Keynes estava convencido da importância da ação do Estado na economia, e toda a direção desta ação governamental deveria estar pautada no sentido de reduzir os efeitos da crise de acumulação de capitais, onde, de qualquer forma, resultaria em queima de certa quantidade de capital (COSTA, 1999, p. 186).
Porém a partir da década de 70, o poder de regulação do Estado sobre a economia
encontra barreiras que possibilitam o avanço das idéias de livre mercado, isto é, o retorno dos
princípios liberais, e o abalo das bases do Estado de Bem-Estar Social. As décadas de 80 em
diante, marcadas pelo acelerado processo de globalização e suas conseqüências no campo
social, exigem do Estado uma redefinição em sua forma de intervenção, pois não tem
conseguido efetivamente cumprir seu papel regulador e de proteção social apesar das
32
determinações constitucionais, no que diz respeito especificamente ao Brasil. Dentro desta
perspectiva de hegemonia neoliberal, Pereira (2003) alerta para a substituição do Estado de
Bem-Estar Social pela sociedade de bem-estar (que neste caso não tem o mesmo significado
da expressão inferida nos textos de Marx) que se utiliza do aprimoramento do setor voluntário
para desenvolver sua política de proteção social de acordo com os princípios neoliberais, ou
seja, de acordo com o movimento de retração do Estado enquanto principal regulador do eixo
econômico nacional.
A partir dessas análises abordaremos na seqüência deste texto o processo de construção
da aproximação entre o Serviço Social e a Saúde Coletiva.
33
CAPÍTULO 2 - O Serviço Social e a Saúde Coletiva: relações e inserção.
Antecedendo as explanações sobre a relação entre Serviço Social e Saúde, resgatamos
primeiramente algumas contribuições sobre a história da saúde no Brasil para que sua relação
com o Serviço Social seja melhor compreendida.
As diferentes formas de assistência à saúde no período do Império foram observadas
por alguns autores e detalhada por Miranda (1982) em seus estudos sobre a história da saúde
em Minas Gerais. Sua atuação se expressava fundamentalmente em três práticas:
hospitalização, vacinação e ações sobre epidemias. De formas diferentes, as cidades do Rio de
Janeiro (RJ) e Santos (SP) já desenvolviam uma política com características sanitaristas
entendendo como modelo sanitarista - um conjunto de teorias e políticas sistemáticas que se
aplicam à saúde e bem estar da população, considerando-se o meio ambiente sob a
coordenação do poder público .
Analisando os cortiços e epidemias da Corte Imperial, Chalhoub (1996) nos oferece
significativa contribuição sobre a questão da exclusão social e as práticas sanitárias com
especial ênfase ao tratamento (não) dispensado aos negros.
Najar e Fiszon (1989) avaliam que as dificuldades inclusive ainda existentes de acesso
aos serviços públicos originam-se no modelo de desenvolvimento brasileiro:
O modelo de desenvolvimento brasileiro que já foi amplamente caracterizado como concentrador de riqueza, centralizador de decisões e excludente em relação à maioria da população, produz também sérias conseqüências no que se refere ao acesso aos serviços de consumo coletivo tais como abastecimento d’água, esgotamento sanitário, coleta de lixo, dispositivos de drenagem, disponibilidade de transporte com qualidade e a preços acessíveis, proximidade e acesso à educação e aos serviços de saúde (NAJAR; FISZON, 1989, p. 142).
De forma complementar, Jacobi (1989) investigou as ambigüidades, contradições e
especificidades na relação entre Estado e setores excluídos, ao analisar as transformações na
dinâmica de intervenção e papel das burocracias no Estado capitalista.
Tendo como referência a relação Estado - Sociedade, Iyda (1997) analisou a história da
saúde pública no Brasil considerando os contornos específicos da sociedade brasileira
estabelecidos pelo modo de produção dominante
No que se refere à atuação do Serviço Social na área da saúde, Vieira (1980) nos
mostra influência da linha francesa no campo médico social, presente até a década de 1950,
apesar do componente técnico metodológico norte americano que já fazia parte da atuação
34
profissional nesta época. A partir de 1948 o Serviço Social passou a adotar o conceito de
saúde elaborado pela O.M.S. (Organização Mundial de Saúde). Como afirmam Bravo e
Matos (2006):
... o novo conceito de saúde elaborado pela Organização Mundial de Saúde (O.M.S.), em 1948, enfocando os aspectos biopsicossociais determinou a requisição de outros profissionais para atuar no setor entre eles o assistente social... (BRAVO; MATOS, 2006, p. 28).
Também, quanto às primeiras manifestações de inserção do Serviço Social na área da
saúde, Iamamoto e Carvalho (1983) nos apresentaram dados elaborados cronologicamente
que nos mostram as primeiras áreas de atuação dos assistentes sociais nos estados de São
Paulo e Rio de Janeiro – considerados os mais representativos na época.
Esses autores analisaram que a atuação de assistentes sociais no Hospital das Clínicas
da Faculdade de Medicina de São Paulo e no Hospital Artur Bernardes no Rio de Janeiro teve
início no ano de 1942. Entre os anos de 1947 e 1949 o Estado de São Paulo ampliou o número
de assistentes sociais lotados no então denominado Serviço Social Médico no Hospital das
Clínicas, nos Dispensários de Tuberculose (do Departamento de Saúde do Estado) no
Departamento Estadual da Criança e inclusive em Hospitais e clínicas particulares. A partir
desses fatos, podemos entender que o progressivo índice de contratação de assistentes sociais
relaciona-se com o desenvolvimento das políticas de atenção à saúde no Brasil.
Entre os autores que nos explicam tal relação, encontramos em Iyda (1997)
justificativas embasadas nas raízes da história da saúde. O autor afirma que a atenção à saúde
no regime monárquico era de domínio privado, familiar, local ou de uma incipiente
organização rural baseada em funções filantrópicas e ou fiscalizadoras, denominada Comissão
de Homens Bons. Nesse período, eram comuns doenças com alto índice de manifestação e
mortalidade, como tuberculose, malária, varíola e febre amarela. Sobre esta última, entre
tantos outros autores, Leonard (1993) descreve sobre as formas como Oswaldo Cruz e
segmentos sociais reagiram frente às epidemias de febre amarela e varíola.
Segundo Iyda (1997) a crise econômica e política, nos anos 30, inaugurará uma nova
fase na sociedade brasileira que se caracterizará pela centralização do poder. Deste modo, o
governo federal ampliou sua área de atuação e controle inclusive no campo da saúde. O novo
regime passou a integrar as massas dentro de preceitos liberais em um novo ideal de justiça
social. Diferente dos períodos anteriores, o sentido de política passou a ser revisto.
35
Através das contribuições, principalmente, de Iamamoto e Carvalho (1983) e Iyda
(1997), compreendemos que a inserção do Serviço Social no aparelho estatal compõe, na
prática, a consolidação do novo conceito de justiça social baseado na consolidação dos
direitos dos trabalhadores urbanos por vias da tecnificação e burocratização do Estado. Dentro
desse contexto percebemos uma crescente atuação da categoria na área da saúde com especial
participação no difícil controle da tuberculose.
Apesar desta nova forma de controle do governo no âmbito da saúde, autores apontam
que as questões sanitárias somente eram prioritárias em momentos específicos. Não havia
uma organização que desse de fato, seguimento às ações (quando) planejadas.
Nunes (2005), em suas notas sobre a origem da Saúde Coletiva, faz uma revisão
histórica sobre as três primeiras décadas do Século XX e cita fatos que julga significativos
para a origem da Saúde Coletiva. Porém, confirmando citações anteriores, o autor considera
que foi a partir de 1930 que se iniciou de fato a constituição das políticas sociais o quê pode
ser exemplificado pela criação, neste mesmo ano, do Ministério da Educação e Saúde, como
acontecimento político – sanitário. A partir da década de 1930, ocorreu o processo de
institucionalização do Serviço Social, cujo desdobramento ao longo das décadas seguinte já
foi evidenciado neste texto.
Apesar dos princípios de organização da inserção do Serviço Social na área da saúde
haverem sido estabelecidos nas décadas acima evidenciadas, podemos compreender que foi a
partir da Constituição de 1988 que a profissão inseriu-se no campo da Saúde Coletiva
compreendida como parte integrante de um projeto de política pública respaldada pela
Constituição Federal. Para entendermos este processo salientamos alguns autores que
conceituam e contextualizam a Saúde Coletiva para darmos continuidade à sua aproximação
com o Serviço Social.
Em Bodstein e Burlandy (1998) encontramos que a Saúde Coletiva configurou-se em
meados da década de 1970, enquanto campo específico de produção caracterizado por
posturas de enfrentamento ao modelo de atenção à saúde vigente respaldada pelo Estado.
Apresentava caráter de denúncia à lógica perversa que o capitalismo havia atingido a
medicina. Tinha também caráter de militância política assumida por parte significativa dos
profissionais desta área. No plano teórico confrontava-se com a medicina clínica de enfoque
biologicista. Propunha a integralidade sujeito/ator social.
Nunes (2005), anteriormente citado, comenta sobre os anos que antecederam a
Constituição de 1988, caracterizando o tipo de Estado e de regime predominate:
36
Os anos 60 e 70, especialmente a partir de 1964, até 1974, serão caracterizados por um Estado centralizador e burocratizados, num regime fortemente autoritário. A redemocratização seria para a segunda metade dos anos 70 e, como se sabe, de forma lenta e gradual, e somente em 1988 seria promulgada a nova Constituição Federal. Dois anos antes, em 1986, com a presença de cerca de 4.000 participantes, a VIII Conferência Nacional de Saúde propunha a organização do Sistema Único de Saúde e, efetivamente, no ano seguinte, 1987, é aprovado o SUDS (Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde). (...) Em 1988, a Constituição estabelece o SUS como nova formulação política e organizacional para o reordenamento dos serviços e ações de saúde, norteada por três princípios – a universalidade, a equidade e a integralidade -, que seria regulamentada pela Lei nº 8.080/90, de 1990, estabelecendo a descentralização político-administrativa como forma de efetivar a implantação do sistema (NUNES, 2005, p. 6).
O autor analisou as crises internas na área da Saúde Pública principalmente a partir
dos anos 70, suas contradições, suas possibilidades de superação, seus avanços e suas fases e
considera a Saúde Coletiva como a 3ª fase (e, até o momento, último) da trajetória do que se
pretende com o estudo das relações saúde-sociedade. Cita, inclusive, o importante papel das
instituições formadoras de recursos humanos ao abordar sobre a questão da pós-graduação em
Saúde Coletiva no Brasil.
Paim e Filho (1998) apresentam um estudo exploratório da retórica paradigmática da
Saúde com o objetivo de analisar os principais elementos do discurso dos movimentos
ideológicos que historicamente construíram o campo social da saúde. Apresentam também
uma sistematização do marco conceitual da saúde coletiva.
Mendes (1991) considera que, durante o século XX, o sistema de saúde brasileiro
transitou do sanitarismo campanhista para o modelo médico assistencial privativista até
chegar aos anos 80 junto ao projeto neoliberal. Na década de 1990, se confrontam na arena
sanitária dois projetos alternativos em constante tensão: um, portador da hegemonia, o projeto
neoliberal e outro, contra hegemônico, a Reforma Sanitária, também amplamente abordada
pelos três autores anteriormente citados e compreendida como forma de enfrentamento pela
sociedade civil organizada ao modelo de atenção à saúde pautada nos princípios neoliberais.
O autor analisa a construção e consolidação do modelo médico assistencial privativista típico
dos anos 70 e as políticas de saúde dos anos 80 dentro do contraditório processo entre a
conformação da Reforma Sanitária e a hegemonia do processo neoliberal. Aprimorou-se,
nesta época, o convênio-empresa como modo de articulação entre o Estado e o empresariado,
originando, desta forma, a atenção médica supletiva. Este fato evidenciou as perspectivas
neoliberais dentro da atenção à saúde no Brasil contrariando as perspectivas de atenção à
saúde propostas pela Reforma Sanitária.
37
A origem e os desdobramentos da Reforma Sanitária são detalhados por Lima et al
(2005), que discutem a existência de um Movimento Sanitário já na Primeira República e por
Oliveira (1989), que, ao analisar sua evolução histórica, mostra a influência da Riforma
Sanitária, italiana. Porém, ao contrário desta, que se deu de fora para dentro em relação ao
aparelho de Estado, a Reforma Sanitária Brasileira
vem se desenvolvendo, majoritariamente, como um movimento de dentro para fora, ou de cima para baixo. Ou seja, entre nós, a fórmula “Reforma Sanitária”(...) surgiu principalmente, a partir de um conjunto de técnicos (ou talvez seja melhor dizer hoje, a partir de diferentes técnicos) que têm em comum um passado de preocupações progressistas, vêem a si mesmos como componentes de um autoproclamado e informal “partido sanitário”, e ocupam hoje, com freqüência, postos e posições significativos no interior do aparelho de Estado na área (OLIVEIRA, 1989, p. 19 ).
Ao contrário da Riforma Sanitária, que é pensada desde o início como algo que não
se restringe aos limites de um projeto de hegemonia considerado burguês, mas sim como algo
que visa superá-lo, no sentido dialético rigoroso do termo,
...a expressão Reforma Sanitária, no Brasil, vem sendo usada, pelo menos muito freqüentemente, com um sentido muito mais restrito, em função dos limites da sua atuação no processo de transição que hoje vivemos (OLIVEIRA, 1989, p. 20).
Alguns marcos desta Reforma Sanitária brasileira foram dadas pelas propostas de
implementação da AIS (Ações Integradas de Saúde), que procurou, em nível federal, estadual
e municipal integrar os recursos do Estado nos seus três níveis de assistência à saúde; pela
proposição de criação do SUDS – Sistema Único Descentralizado de Saúde – que
antecendendo uma proposta de Sistema Único de Saúde, apontou nesta direção. E o ponto
marcante desta Reforma Sanitária foi dado na VIIIª Conferência Nacional de Saúde, realizada,
Brasília em 1986, que em suas proposições aprovadas em plenário propunha a criação do
Sistema Único de Saúde.
Quanto à participação comunitária nos serviços de saúde merece destaque o trabalho
de Somarriba (1988) a qual relata que o avanço de tal participação ocorreu concomitante ao
início do processo de abertura política no Brasil no final da década de 1970 com vistas ao
controle popular, à medida que a sociedade novamente se dinamiza frente ao Estado.
A (re) dinamização da sociedade frente ao Estado irá não somente influir na elaboração
do texto da Carta Magna da Constituição de 1988 como também culminar na redação de itens
38
que dizem respeito especificamente ao tema que passa a ser denominado como controle
social. Tratado por diversos autores inclusive de formas diferentes, predomina, para efeito
desse trabalho, os conceitos que se assemelham ao conceito adotado por Carvalho (1995)
segundo o qual
...controle social é a expressão de uso recente e corresponde a uma moderna compreensão de relação Estado-Sociedade, onde a esta cabe estabelecer práticas de vigilância e controle sobre aquele (CORREIA, 2000, p.53 apud CARVALHO, 1995, p. 8).
Na perspectiva dessa citação, controle social significa a capacidade e a possibilidade
que a sociedade civil, de forma organizada adquiriu em estar intervindo sobre a gestão das
políticas públicas implicando principalmente sobre o controle do gasto público na perspectiva
de uma prática social democrática inversa àquela exercida na década de 1970 conforme
anteriormente citado. Dentro desta ordem, Barros (1992), conceitua controle social como
sendo
...a capacidade que a sociedade tem de influir sobre a gestão pública com o objetivo de banir as práticas fisiológicas e clientelísticas que conduziram à privatização da ação estatal no Brasil (BARROS,1992, p.15).
Após um longo período que marcou substancialmente a história da saúde no Brasil,
liderado pelo movimento da Reforma Sanitária, em setembro de 1990 foi finalmente
publicada a Lei Orgânica da Saúde, nº. 8.080/90, que regulamenta o SUS. Mas, segundo
Correia (2000), essa lei sofreu 25 vetos do então presidente da República, Fernando Collor de
Melo, no que tangia ao controle social, isto é, à participação popular e ao financiamento e
consequentemente à descentralização de poder.
Alguns meses depois estas questões relativas ao controle social foram tratadas
separadamente na Lei Complementar nº 8.142/90 a qual regulamenta a participação da
população por meio de instâncias colegiadas: as Conferências de Saúde (âmbitos municipal,
estadual e federal) e os Conselhos de Saúde (em caráter permanente e deliberativo compostos
por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais da saúde e usuários).
É inerente aos fatos sociais, que tragam em seu bojo fatores que exprimam suas próprias
contradições. Uma importante contradição expressa no processo de instituição do Conselho de
Saúde em âmbito municipal foi o fato de este ser requisito legal para a municipalização do
setor da saúde. Isto fez com que os conselhos, muitas vezes de forma forçada, se
39
multiplicassem independentemente do nível de amadurecimento e organização política dos
conselheiros e demais pessoas envolvidas. Correia (2002) analisa este fato da seguinte forma:
Os mecanismos de participação institucionalizada na área da saúde, os conselhos e conferências, apesar de terem sido conquistados sob pressão, podem, por um lado, se constituir em mecanismos de legitimação do poder dominante e de cooptação dos movimentos sociais. Por outro lado podem ser espaços de participação e controle social, na perspectiva de ampliação da democracia (CORREIA, 2000, p. 63).
Para além desta contradição a autora também aponta aquelas existentes em nível
estrutural, quando da análise da interferência de estratégias neoliberais sobre o processo de
descentralização das ações e decisões sobre a gestão da política municipal,
...na medida em que (o governo) responsabiliza os municípios pela política local de saúde mas não repassa os recursos necessários para sua efetivação, diminuindo assim a responsabilidade do Governo Federal...(CORREIA, 2000, p 56 appud CORREIA, 1996a).
As ações de saúde, a partir deste processo de descentralização, passaram a ser
executadas em equipes através de trabalhos multi, inter e transdisciplinares. É necessário que
os conceitos e os sentidos destas três formas de trabalho sejam compreendidos.
Autores tratam dos temas de formas diversas. Em Birman (2005), a
multidisciplinaridade é enfatizada como marca da Saúde Coletiva devido à necessidade em se
obter a leitura de diversas disciplinas de acordo com o nível de abrangência demandada pela
questão.
Ainda no campo da Saúde Coletiva, de forma mais ampla, encontramos em Almeida e
Porto (2002), que, ao se embasarem em obras de diversos autores, atribuem definições
específicas para disciplinaridade, multidisciplinaridade, interdisciplinaridade e
transdisciplinaridade:
- disciplinaridade: baseia-se na fragmentação do objeto e na especialização do sujeito
científico, ou seja, o pesquisador. Há uma permanência rigorosa do pesquisador em sua área
específica de atuação coerente à divisão das áreas de conhecimento (física, biologia, ciências
sociais e humanas) e suas disciplinas e segmentos correlatos.
- multidisciplinaridade: reconhece a incorporação (agrupamento) de diferentes disciplinas
sobre um mesmo tema, porém sem que se estabeleçam relações entre si, ocorrendo a
reprodução de uma prática fragmentada do conhecimento científico.
40
- interdisciplinaridade: mais do que um agrupamento de várias disciplinas é uma reunião entre
as disciplinas em torno de um mesmo tema através de diferentes formas de integração.
- transdisciplinaridade: articula várias disciplinas em torno de um campo teórico e operacional
cuja integração possibilita o desenvolvimento de outras teorias e conceitos transdisciplinares.
Atribuindo conceitos para além do campo da Saúde Coletiva e estendendo para as
ciências em geral, Rodrigues (2000) explica que:
A multidisciplinaridade ou pluridisciplinaridade trata do estudo de um mesmo objeto por várias disciplinas; não há necessidade de integração entre elas, uma vez que cada qual concorre com seus conhecimentos específicos no estudo de determinado assunto, podendo, no máximo resultar em certa organicidade de apresentação dos resultados ou de contribuições (RODRIGUES, 2000, p. 127).
No aspecto multidisciplinar, a não necessidade de integração entre as disciplinas pode
ocasionar um comprometimento quanto à possibilidade de se chegar a um denominador
compartilhado entre os diversos saberes inerentes às disciplinas envolvidas.
Quanto à interdisciplinaridade, segundo a autora, há uma transferência de métodos de
uma disciplina para outra, além de existir uma necessidade de interlocução entre as áreas do
conhecimento, fato este que a diferencia da multidisciplinaridade. Não se pretende, neste
caso, a unidade de conhecimentos, mas a parceria entre eles.
A abordagem sobre o tema transdisciplinaridade, parte do reconhecimento sobre a
dificuldade de se conhecer a fundo seus diversos sentidos e, acima de tudo, de como é
instigante seu exercício:
É possível que a dificuldade maior não se localize nos diferentes sentidos que se possa atribuir ao transdisciplinar, mas ao desafio de seu exercício: não se importa em submergir ou não ficar à tona das ações que empreendemos e conseguir conjugar diferentes conhecimentos com criatividade, com poìesis, com novo nexo. (RODRIGUES, 2000, p 128).
Alguns autores, como os já citados, Bravo e Matos (2006), analisam momentos
importantes referentes à década de 1980, considerada como um período de grande
mobilização política e de agravamento da crise econômica que se evidencia durante a ditadura
militar pós 1964. Dentro desta conjuntura emergiu o já citado Movimento Sanitário na Saúde
Coletiva que consistiu na organização dos setores progressistas de profissionais de saúde
pública, colocando em debate a relação da prática em saúde com a estrutura de classes da
sociedade. Propiciou-se desta forma a ampliação do debate teórico e de algumas temáticas
41
como o Estado e as políticas sociais fundamentadas na concepção marxista. Isto significou
colocar em debate a relação da prática em saúde com a estrutura de classes.
Esta concepção de análise social fundamentada na estrutura de classes e as formas de
tensão entre estas passaram a ser gradativamente incorporadas ao debate entre os assistentes
sociais a partir da década de 1970, como podemos encontrar nas obras literárias de Netto
(2004), Iamamoto (1998) e tantos outros.
Bodstein e Fonseca (1989) analisaram a organização da saúde pública no país até a
década de 1980 mostrando a omissão do Estado em relação à infra-estrutura educacional e
principalmente da saúde. Eles resgatam aspectos históricos da Saúde Coletiva até a
consolidação do movimento da Reforma Sanitária e seus desafios. Na obra analisada,
percebemos que não houve interesse em se aprofundar sobre a presença das diversas
categorias de profissionais envolvidas no movimento sanitário e sim os aspectos gerais de
transformação do modelo de atenção à saúde destacando a importância dos serviços básicos
em saúde.
Através desses estudos, podemos entender que o movimento sanitário consolidou-se
no momento em que o Serviço Social também sofria alterações em sua estrutura teórico-
metodológica fundamental. Apesar de ambos estarem contextualizados em um mesmo
momento histórico, podemos compreender que a interligação entre Serviço Social e Saúde
Coletiva, sobre a qual abordaremos a seguir, ocorreu de forma lenta e gradual.
Conforme elucidado por Bravo e Matos (2006), o projeto do movimento da Reforma
Sanitária foi apresentado e aprovado em 1986, na 8ª Conferência Nacional de Saúde,
considerada o marco histórico mais importante na trajetória de política pública de saúde neste
país. O relatório desta conferência serviu de base para a formulação dos artigos 196 a 200 da
seção II – da saúde – na Constituição Federal de 1988 a qual propõe compreender a questão
da saúde como um fenômeno social. De acordo com a Constituição Federal, a Saúde, a
Assistência Social e a Previdência integram a Seguridade Social consolidando, portanto seu
modelo de proteção social.
Para se compreender em qual estrutura constitucional a Saúde encontra-se situada, é
necessário abordar sobre alguns fatores que contribuíram com a história da Seguridade Social
no país. Apesar de não ser necessário apresentar o tema em forma de um item específico, uma
abordagem um pouco mais extensa será dedicada ao tema nos próximos parágrafos.
Correia (2000), para fundamentar historicamente seu estudo sobre controle social,
pesquisou sobre a história da Seguridade Social. Seus estudos nos mostram que nos anos 20,
diferentemente do que ocorre hoje, a assistência à saúde estava vinculada à previdência social
42
por intermédio das CAP’s (Caixas de Aposentadoria e Pensão). Essas eram organizadas por
empresas e prestavam serviços previdenciários e médicos aos filiados (trabalhadores) e seus
dependentes sem a intervenção do Estado em sua administração. Cabia às empresas o
credenciamento médico e a compra de seus serviços originando a privatização da assistência
médica no Brasil.
Nos anos 30, em decorrência do processo de urbanização nacional, o sistema
previdenciário é alterado. O Estado passa a assumir as demandas do emergente proletariado
urbano constituindo políticas públicas previdenciárias de caráter assistencialista. As CAP’s
foram unificadas e transformadas em IAP’s (Institutos de Aposentadoria e Pensão). Os
institutos eram organizados não por empresas, mas por categoria profissional em nível
nacional e sofriam intervenção do Estado em sua administração. Dentro desta nova ordem,
Correia (2000) argumenta que tal mudança possibilitou a drenagem de recursos da
previdência para outras áreas, como, por exemplo, o empreendimento na Companhia
Hidrelétrica do Vale do São Francisco, na Companhia Siderúrgica Nacional, na Petrobras e na
construção de Brasília.
A partir do golpe de 1964, ocorreu uma racionalização e centralização do Estado sobre
as políticas sociais. Em 1966 foi criado o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS),
unificando os IAP’s e extinguindo a participação do trabalhador na condução da política
previdenciária. Em 1974 foi criado o Ministério da Previdência e Assistência Social e em
1977, o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS) o qual separou em
órgãos diferentes, a prestação de benefícios da prestação de assistência médica, fato esse que
veio a consolidar um grau de importância diferenciado à assistência médica, inclusive devido
ao volumoso recurso financeiro disponibilizado. Em seus estudos, Correia (2000) cita que as
situações de barganha e a legitimidade política daí advindas deram ao sistema de proteção
social brasileiro características clientelistas e paternalista. A soma dos recursos se diluiu na
máquina burocrática, na política de favores e em investimentos eleitoreiros. Houve a
apropriação da coisa pública pela iniciativa privada respaldada pelo Estado. O setor saúde foi
fortemente atingido por essa apropriação.
Como forma de enfrentamento a esse modelo, surgiu na década de 1970 o movimento
da Reforma Sanitária, já analisado nesse trabalho à luz de alguns autores, que incidirá sobre as
bases organizativas da Constituição de 1988 quanto ao item referente à Ordem Social.
Sposati (2006), especifica que a Seguridade Social brasileira institui-se dentro dos
parâmetros da universalidade, uniformidade e equivalência, tanto para populações rurais
como urbanas, variando a intencionalidade de cada um desses itens sobre segmentos
43
diferenciados da população. Neste sentido, a Previdência Social é destinada aos contribuintes
(art. 201), a Assistência Social aos desamparados (art. 6) e necessitados (art. 203) e a Saúde é
destinada a todos. A partir daí fica determinado que a saúde é um direito de todos e dever do
Estado.
Nogueira (2001) conceitua Seguridade Social como sendo uma expressão que começou
a ser utilizada no Brasil principalmente em 1988 através de sua aprovação na Constituição
Federal, por forte influência das forças consideradas progressistas, que comungavam com a
idéia de que o sistema de proteção social deveria ser reconhecido como um direito exercido
pelo Estado superando a perspectiva dos seguros sociais.
Entre a maioria dos autores, verifica-se uma tendência comum em apontar, que apesar
da Constituição de 1988, o cenário do neoliberalismo associado à globalização econômica
influiu sobre os rumos a serem seguidos pela Seguridade Social causando cortes na área
social e a redução da presença do Estado enquanto instituinte de bens e serviços públicos.
Quanto à inserção do Serviço Social na Saúde Coletiva, ainda de acordo com Bravo e
Matos (2006), identificamos que esta ocorreu efetivamente a partir da Constituição de 1988
devido a questões tanto de ordem interna quanto de ordem externa à categoria profissional,
dentro de um processo tortuoso e imbuído de forças divergentes.
A Lei nº 8.080 de 1990 que regula a assistência à saúde no país e constituiu o SUS
dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde. Tal disposição
favoreceu a inclusão do profissional do Serviço Social nos níveis de abrangência da
assistência à saúde principalmente no que diz respeito à atenção básica (Unidades Básicas de
Saúde).
Por outro lado em Bravo e Matos (2006), entendemos que o processo interno de
revisão do Serviço Social e a negação de seu conservadorismo consolidaram-se no início da
década de 1980 embora iniciado a partir de 1965. Porém, por ter sido um movimento de
revisão interna:
... não foi realizado um nexo direto com outros debates, também relevantes, que buscavam a construção de práticas democráticas, como o movimento pela Reforma Sanitária. Na nossa análise, esses são os sinalizadores para descompasso da profissão com a luta pela assistência pública na saúde (BRAVO; MATOS, 2006, p. 34).
Mesmo participando de alguns congressos de Saúde Coletiva, o Serviço Social, no
início da década de 1990, apresentava ainda uma pequena produção teórica e uma tímida
alteração em sua prática institucional comparada ao que já era preconizado pela Saúde
44
Coletiva, principalmente nas Unidades Básicas de Saúde como: atendimento interdisciplinar,
promoção e prevenção da saúde.
Observamos que, mesmo dentro de um processo de discussão interna do Serviço
Social sobre seu sofrido processo de superação do conservadorismo em busca de uma auto-
representação coerente com o movimento de transformações societárias, também se verifica
um aumento significativo de contratações de assistentes sociais nos serviços públicos de
saúde. Costa (2000) argumenta que este fato ocorreu devido tanto à ampliação horizontal das
subunidades de serviços quanto a uma maior divisão socio-técnica do trabalho.
Netto (2004) finalmente nos explica tal disjunção da seguinte forma:
Um mercado não se estrutura para o agente profissional mediante as transformações ocorrentes no interior do seu referencial ou no marco de sua prática; antes estas transformações expressam exatamente a estruturação do mercado de trabalho posto que uma profissão não se constitui para criar um dado espaço na rede sócio-ocupacional, mas é a existência deste espaço que leva à constituição profissional. (NETTO, 2004, p. 68).
A partir da análise de Netto (2004), associada às demais análises compreendemos, que
o Serviço Social surge com funções específicas de atuação junto à questão social calcadas no
âmbito da intervenção. Fundamenta-se teoricamente e metodologicamente de formas diversas
acompanhando as transformações societárias.
45
CAPÍTULO 3 - A Inserção do Serviço Social na Saúde Coletiva em Divinópolis
Para se investigar a questão básica formulada neste estudo, qual seja: como ocorreu o
processo de inclusão do Serviço Social na área da Saúde Coletiva e quais foram os seus
fatores determinantes em Divinópolis – MG, e validar ou não as hipóteses apresentadas,
precisamos conhecer e analisar como se desenvolveram a Saúde Coletiva e o Serviço Social
na cidade. Esta análise está baseada na pesquisa documental e nas entrevistas com os atores
sociais envolvidos.
3.1 – O início do trabalho do assistente social em Divinópolis
De acordo com os depoimentos obtidos, podemos compreender, que até início da
década de 1960, possivelmente não existiu nenhum assistente social que tenha exercido a
profissão em Divinópolis. Podemos considerar essa data como marco inicial da profissão no
município:
“... eu sou de Divinópolis, meu pai e meu avô também são e isso é raro! Formei-me em 1960 na Escola de Serviço Social da Universidade Católica de Minas Gerais/Belo Horizonte. O motivo que levou-me a fazer Serviço Social foi praticamente o curso não constar matemática...O Serviço Social não tinha matemática...eu então escolhi o Serviço Social mais ou menos sem saber o que era(...). Ao retornar para Divinópolis, logo no princípio, eu não encontrei nenhum trabalho desenvolvido por assistente social(...)depois eu fiquei conhecendo uma irmã de caridade que trabalhava na L.B.A., mas foi por pouco tempo...” (Entrevistada nº 1)
“Formei-me em Serviço Social na Universidade Católica de Minas Gerais/Belo Horizonte em julho de 76. Tão logo formei, vim para Divinópolis...Eu comecei as primeiras atividades como assistente social formada foi aqui em Divinópolis(...)Era eu no CEAPS, outra assistente social na L.B.A. e outra no SESI(referindo-se à entrevistada nº1)...mas era assim...tínhamos só nós na cidade...” (Entrevistada nº 2)
As práticas profissionais desenvolvidas situavam-se no campo da indústria, através do
SESI e no campo comunitário através da Secretaria do Estado do Trabalho e Ação
Social/CEAPS e da LBA:
46
“... ao formar eu já estava empregada no SESI/BH (...) vim transferida do SESI/BH para o SESI/Divinópolis (...) continuei no SESI. Aposentei no SESI na década de 80”. (Entrevistada nº 1) “... a irmã de caridade que trabalhava na L.B.A. atendia casos. Eu já gostava mais de grupos (...) aqui tinha o Centro Social do SESI (...) Neste Centro Social tinha uns cursos, cursos de corte e costura, trabalhos manuais, culinária... biblioteca...Tinha várias coisas no centro social... treinamento... Cada mês surgia uma dúvida na turma aí eu entrava com os treinamentos sobre aquele assunto.(...) Em quase todos os cursos eram moças solteiras então elas queriam saber de namoro, namorado, o quê podia fazer. Então eu organizei um treinamento sobre isso(...) Foi em 1966 mais ou menos”. (Entrevistada nº 1) “Quando eu formei (em 1976) eu vim para cá para fazer um trabalho para a Secretaria do Estado do Trabalho... era uma empresa de R.H que contratava o pessoal para a Secretaria do Trabalho. Era um trabalho vinculado à Secretaria do Trabalho: era o CEAPS (...) todas as entidades de assistência social no município tinham uma ficha de cadastro nesse CEAPS e ele era, vamos dizer, gerenciado pela Secretaria do Trabalho... porque naquela época era Secretaria do Trabalho e Ação Social...”.(Entrevistada nº 2)
“... foi um programa do Estado que foi implantado e instalado em várias cidades. Quando eu vim já havia uma assistente social aqui coordenando esse projeto. Eu não me lembro o nome dela. Ela mudou-se para outra cidade(...) Naquela época a estrutura do CEAPS era a seguinte: existia uma coordenação técnica e uma coordenação administrativa, então eu vim para fazer a coordenação técnica, que era um cargo de assistente social específico. A coordenação administrativa podia ser de qualquer outra pessoa que a diretoria ou a Prefeitura seja lá quem indicasse ou contratasse. A coordenação técnica era para Divinópolis, zona urbana e zona rural, por exemplo, conselho comunitário da zona rural...”.(Entrevistada nº 2) “A criação dos CEAPS em Divinópolis vem no sentido de preparar o município para os programas especiais que estavam contidos dentro do plano qüinqüenal do Estado. Aqui em Divinópolis eu vim para a regional para acompanhar e desenvolver o projeto MG-2. Todos previam as ações de desenvolvimento de comunidade e de mobilização comunitária sendo feita pelo assistente social”. (Entrevistada nº 6)
As práticas profissionais relatadas mostram um reconhecimento por parte das
diretrizes das instituições onde tais práticas eram desenvolvidas - portanto por parte das
estruturas de poder - quanto à necessidade de um profissional do Serviço Social em atender
demandas que se configuravam no âmbito da questão social emergente. Segundo Iamamoto
(1998), o Serviço Social tem na questão social a base de sua fundação como especialização do
trabalho e conceitua questão social como sendo
...o conjunto das expressões das desigualdades da sociedade capitalista madura, que tem uma raiz comum : a produção social é cada vez mais coletiva, o trabalho torna-se mais amplamente social, enquanto a
47
apropriação dos seus frutos mantêm-se privada, monopolizada por uma parte da sociedade. (IAMAMOTO, 1998, p. 27).
Este reconhecimento surge gradativamente a partir de início da década de 1960
quando da contratação de um assistente social para atuar no SESI e de um outro profissional
que atuava na L.B.A. Havia, portanto, interesse local na prestação de serviços assistenciais
qualificados à categoria de industriários existente no município. Esse interesse certamente não
ocorria apenas por parte do município e sim em âmbito nacional dado à organização
econômica e política vigente. Esses espaços de trabalho estão ligados a órgãos nacionais ou
estaduais com atuação na cidade.
Este fato, coerente ao que nos mostram Iamamoto e Carvalho (1983) sobre a fundação,
através de decreto-lei, da L.B.A. e do SESI no país, na década de 1940, consolida a intenção
do município em responder às exigências econômicas locais na ordem da organização
capitalista nacional:
Será atribuído ao SESI, estudar, planejar e executar medidas que contribuam para o bem estar do trabalhador da indústria. Estarão claramente explicitadas, entre as funções da nova instituição a de ser gerida pela corporação empresarial, a defesa dos salários reais do operariado – através da melhoria das condições de habitação, nutrição e higiene – assistência em relação aos problemas domésticos decorrentes da dificuldade da vida, pesquisas e atividades educacionais e culturais, visando à valorização do homem e os incentivos à atividade produtora (IAMAMOTO e CARVALHO,1983, p. 274).
De acordo com Falcão (1989), o modo de produção capitalista organizou um novo
modo político que passou a permear as relações sociais. Nos países capitalistas surgiram
diversas maneiras de o Estado promover suas formas de proteção social, estas políticas
compõem o chamado Estado do Bem Estar Social ou Estado Providência.
... a seguridade social em seu sentido amplo e irrestrito apresenta-se como peça fundamental e estratégica nos pactos que a classe dominante estabeleceu com os diversos segmentos da sociedade e, em especial, com a classe trabalhadora. Em certa medida, foi a seguridade social, consagrada enquanto pacto, fator preponderante que garantiu a esta revolução passiva, sua margem de vitória nos países capitalistas avançados ( FALCÃO,1989, p.113).
48
Porém, nos países capitalistas de Terceiro Mundo, as formas de o Estado organizar seu
sistema de proteção social o caracterizam basicamente como Estado assistencial cuja travessia
para o Estado Providência passa a ser feita, paulatinamente a partir da Constituição de 1988.
Tratando-se de um município de médio porte, Divinópolis somente passou a implantar
as ações do SESI alguns anos após a instituição já haver se consolidado não apenas nas
capitais como São Paulo e Belo Horizonte, como também em outros municípios do Estado de
Minas Gerais.
Corgozinho (2003), em seu estudo sobre o processo de desenvolvimento do município
de Divinópolis, analisa que apesar das crises vivenciadas pelo setor industrial local,
principalmente o setor siderúrgico, o município buscava formas de superação destas crises.
Neste sentido, por já se apresentar na década de 1960 como um município industrial, foi
criada em 1965 a lei que determinava a construção da Cidade Industrial de Divinópolis que
veio a ser de fato implantada em 1968 através de recursos do município. Cabia ao Grupo de
Trabalho para Implantação da Cidade Industrial e à Comissão de Industrialização de
Divinópolis ordenar e racionalizar a industrialização da cidade.
É nesse contexto de industrialização, vivenciado em Divinópolis, que identificamos a
inserção do Serviço Social no espaço industrial atendendo às exigências de um
desenvolvimento econômico local, porém contextualizado em um modelo desenvolvimentista
nacional.
Na década de 1970, no município de Divinópolis, observamos, de acordo com os
relatos anteriormente transcritos, a presença do Serviço Social em comunidades através de
ações realizadas pelo CEAPS, órgão vinculado à Secretaria do Trabalho e Ação Social.
Ammann (1985) ao abordar o tema Serviço Social em comunidades, a partir da década de
1960, reflete sobre o reconhecimento do Estado em tratar da questão social através de
políticas públicas de assistência social e da necessidade do profissional do Serviço Social
enquanto importante mão -de- obra qualificada para intermediar as propostas governamentais
frente à população alvo.
Não se manifestou na fala das entrevistadas uma estreita articulação entre suas
práticas, desenvolvidas tanto no campo de trabalho quanto na organização profissional e o
Movimento de Reconceituação, proposto por um determinado segmento da categoria em nível
nacional. Este Movimento, imbuído de diferentes formas de abordagens e de contradições
conforme já explicado nesse trabalho através de Yazbek (2000) e Netto (2004), tinha, como
principal objetivo modernizar o Serviço Social atribuindo-lhe um outro perfil que não
estritamente religioso e conservador.
49
As possíveis causas desta não manifestação são atribuídas à existência de um reduzido
número de assistentes sociais no município que atuavam, além de tudo, em instituições
distintas. Atribui-se também à característica de vanguarda que eventualmente alguns
movimentos profissionais adquirem, principalmente aqueles que se incluem na contestação do
sistema vigente, e que nem sempre contam com a maioria dos profissionais apesar de serem
estes movimentos responsáveis por momentos de avanços e reconhecimentos da profissão e,
por fim, a vigência, na época, de um governo militar autoritário que coibia intenções de
transformação social (fato este que influenciou sobre as bases de ensino dos cursos de Serviço
Social) principalmente quando manifestadas por profissões que têm a intervenção social como
característica predominante.
Nos depoimentos, percebemos um cuidado por parte das entrevistadas em definir o
método ou a forma de abordagem utilizada durante o exercício da profissão baseada
principalmente nos atendimentos individual e grupal. Dentro de uma perspectiva de
modernização da profissão, a nomenclatura Serviço Social de caso, de grupo e de comunidade
passou a ser substituída, a partir da década de 1970, por abordagem individual, grupal e
comunitária entendendo-se que não deveria utilizar-se de um Serviço Social próprio para cada
segmento e sim de diferentes abordagens que se fizessem necessárias, dependendo do caso
apresentado. Propõe-se desta forma que o Serviço Social não intervenha junto ao público de
forma fragmentada uma vez que o indivíduo, enquanto ser social, deve ser considerado a
partir das diversas influências, construções e manifestações que fazem parte da sua história de
vida . Vieira (1981) analisa que o Serviço Social de caso (ou com indivíduos) originou-se nos
Estados Unidos na década de 20 e tinha como objetivo desenvolver a personalidade da pessoa
buscando um ajustamento consciente desta em seu ambiente. Porém, relata não adiantar que
um indivíduo seja atendido dentro dos princípios da abordagem individual caso esta seja feita
de forma isolada e estanque. Daí a importância da interface com as abordagens grupal e
comunitária uma vez que o indivíduo atendido encontra-se localizado em uma determinada
convivência grupal a qual interage com os aspectos comunitários. Esta autora utiliza-se do
conceito de abordagem de Serviço Social de Grupo que, também, originou-se nos Estados
Unidos na década de 20, baseada no documento elaborado no Seminário de Araxá, em 1967,
o qual considera o Serviço Social de Grupo
...um processo de Serviço Social que, através de experiências propositadas, visa capacitar os indivíduos a melhorarem o seu relacionamento social e enfrentarem de modo mais eficaz seus problemas pessoais, grupais e comunitários ( VIANA, 1981, p. 116).
50
Gentilli (2001) posteriormente analisando as críticas que tais abordagens receberam,
argumentou quanto à postura que profissionais do Serviço Social, militantes e contestatórios
adotaram frente às abordagens evidenciadas
...perseguiam implacavelmente os profissionais que atuavam nas organizações por meio dos processos tradicionais da profissão (caso e grupo), considerados como importados e inadequados às realidades latino-americanas. (GENTILLI, 2001, p. 91)
Faleiros (2006), analisando os enfrentamentos ideológicos existentes no interior da
categoria afirmou, que
...precisamos sair das dicotomias que marcaram a profissão nos anos 70 e nos anos 80. São dicotomias excludentes. Temos vários exemplos dessa invenção das dicotomias (...) Assim para o Serviço Social havia no horizonte duas possibilidades: ou a adaptação à ordem ou a revolução(...) Para sermos coerentes com a revolução tínhamos que jogar fora trabalho social com indivíduo, que era visto como forma de ajustamento, e fazer o trabalho com movimentos sociais (...) (FALEIROS, 2006, p. 86).
As características do Serviço Social desenvolvido nesta fase foram conforme
observado, construídas de acordo o processo de desenvolvimento social, político e econômico
do país os quais contribuíram fundamentalmente com a organização da forma de pensar e agir
da profissão. A questão social, como anteriormente mencionada, apresenta-se ao assistente
social, independente de sua orientação ideológica, de formas variadas que requerem do
profissional também formas diferenciadas de intervenção pautadas em estratégias e
instrumentalidades próprias. Em Divinópolis, os enfrentamentos ideológicos citados, embora
possam ter ocorrido, não foram determinantes de modo a criar um marco na história da
profissão neste período. Compreende-se, através dos depoimentos, que nesta fase inicial, os
profissionais conduziam suas ações pautando-as em instrumentais construídos a partir de seu
conhecimento prático teórico, das possibilidades institucionais e da realidade sócio econômica
da época.
51
3.2 - A origem da Saúde Coletiva em Divinópolis
Enfatizando o que foi afirmado no capítulo 2, até a elaboração da Constituição de 1988
não era definido, do ponto de vista legal, a municipalização dos serviços da saúde. Os
serviços até então eram prestados nos municípios pelas esferas estadual e federal, à qual
vinculavam-se os trabalhadores que contribuíam com o extinto Instituto Nacional de
Previdência Social (INPS).
De acordo com a organização das políticas estaduais de saúde, os Estados brasileiros
são divididos em Regionais de Saúde as quais possuem sedes próprias situadas em municípios
localizados em partes distintas do Estado. São vinculados a essa sede os municípios
localizados nessa referida região. O Estado de Minas Gerais possui 28 sedes regionais e
Divinópolis, desde a década de 1970 é uma delas.
As entrevistas a seguir nos apontam como originou e consolidou-se a atenção à saúde
pública no município de Divinópolis para além daquela já realizada pelas esferas estadual e
federal.
“... na década de 1970 eu fui diretor da Regional de Saúde de Divinópolis que tinha uma área de 83 municípios (...) eu também desenvolvia um trabalho de medicina social através do Hospital São João de Deus com a participação de pessoas, entidades, da Secretaria Municipal de Educação e do próprio centro de saúde que era do Estado. Eu fiz pediatria e desde o início da profissão eu tenho interesse pela pediatria social (...) aí o Prefeito Antônio Martins Guimarães tão logo assumiu me procurou(...)Ele foi prefeito de Divinópolis de janeiro de 1973 a janeiro de 1977. Ele me procurou e falou que queria criar um órgão de saúde da cidade e me convidou para montar o órgão... porque até então não tinha. Aí eu disse que aceitava mas perante algumas considerações: primeiro que eu precisava de uma equipe mínima para trabalhar porque eu não entendia de administração pública e segundo que eu não aceitava remuneração... e assim a gente criou a Fundação Municipal de Saúde de Divinópolis que depois entrou outro prefeito e destituiu tudo”. (Entrevistado nº 3)
Consultando a Lei Municipal n° 789, de 15 de Setembro de 1967, que reorganiza a
estrutura administrativa da Prefeitura Municipal de Divinópolis e dá outras providências,
encontra-se citada a existência de um Setor de Educação e Saúde da Prefeitura subordinado ao
Departamento de Administração Específica. No entanto, não se encontra qualquer referência
específica a órgãos operacionais relativos a saúde.
Consultando a Lei Municipal n° 946, de 23 de Novembro de 1971, que reorganiza a
estrutura administrativa da Prefeitura Municipal de Divinópolis e dá outras providências,
encontra-se citada a existência do Departamento de Educação, Saúde e Assistência Social,
52
assim como suas respectivas atribuições. Porém, não há referências quanto à
operacionalização pela Prefeitura Municipal de Divinópolis em relação às unidades de saúde.
Destaca-se que cabia a este Departamento, entre outros objetivos, o de “manter contacto com
órgãos de saúde do Estado e da União, visando a obtenção de assistência sanitária” (Lei
Municipal nº 946, de 23/11/1971), ou seja, o máximo que o município podia fazer era
conveniar-se ao Estado para através deste atender a sua população.
Analisando-se a Lei n° 1.133, de 30 de Setembro de 1974, em anexo, que dispõe sobre
a organização administrativa da Prefeitura Municipal de Divinópolis e dá outras providências
encontra-se que o Departamento de Educação havia se transformado em Secretaria Municipal
de Educação e Cultural e os setores de Saúde e a Assistência Social mantinham-se na
estrutura de Departamentos. Novamente, nesta Lei, não se explicita a operacionalização pela
Prefeitura Municipal de Divinópolis das unidades de saúde.
Tais legislações são coerentes com a fala do entrevistado e com o sistema de saúde da
época anterior a 1988, onde a competência da assistência à saúde ainda não havia sido
municipalizada. Esta situação deixava o município em situação de vulnerabilidade e
dependente das estâncias superiores para sua intervenção na questão da saúde.
Nesse sentido, a criação da Fundação Municipal de Saúde e Assistência através da Lei
Municipal n° 1.090 de 10 de Abril de 1974 em Divinópolis, muitos anos antes da Constituição
de 1988 e da municipalização da assistência à saúde é um fato singular.
A criação desta Fundação, seus princípios, sua organização, sua forma de
operacionalização e seus recursos humanos contribuíram significativamente para os avanços
na implantação do SUS no município, pois antes de haver o processo de implantação da
municipalização da saúde, após a Constituição de 1988, muitos passos já haviam sido dados.
“...muito antes de 88, na década de 70 já havia sido organizado um sistema de saúde do município que já tinha Conselho de Saúde e o presidente do conselho era eu(...) eu fui chefe, em Divinópolis, do serviço de medicina social do INPS e depois do INAMPS. Nessa época aconteceram algumas organizações que eu diria que foram o preparo do parto do S.U.S. que foram as Ações Integradas de Saúde, as A.I.S., que foi quando a gente começou a trabalhar os órgãos municipal, estadual e federal em conjunto. Nós tínhamos em Divinópolis uma comissão interinstitucional de saúde que tinha representante das três esferas (....) Era eu como representante federal, um outro, como representante do Estado e um terceiro representando o município... e nós começamos a trabalhar em conjunto”.(Entrevistado n° 4)
53
Confirma-se, nas palavras do entrevistado, o discurso de Oliveira (1989), quando
refletindo sobre a Reforma Sanitária brasileira, mostrava suas características de dentro para
fora, a partir de técnicos do próprio Estado, e com as limitações conseqüentes. No discurso do
entrevistado se reitera os marcos dessa Reforma, e a relação da realidade local, de
Divinópolis, com a geral, do país. A existência desta relação de totalidade, explica as
condições de se implantar precocemente, o SUS no município.
“Nós participamos das pré-conferências da 8ª Conferência Nacional de Saúde e do Movimento da Reforma Sanitária que foi a base daquilo que a Constituição pegou e transformou em Lei. Então, pra você ver, lá na década de 70, Divinópolis já tinha uma orientação bastante firme (...) A gente já estava nisto, nesse movimento de Reforma Sanitária.. Nós estávamos preparados para o SUS. A verdade é essa”. (Entrevistado nº 4)
Logo após a VIII Conferência Nacional de Saúde, realizada em 1986, foi criada
através da Lei n° 2.202 de 18 de Dezembro de 1986, a Secretaria Municipal de Saúde de
Divinópolis.
Antecipava-se, Divinópolis, novamente, a criação do SUS e a municipalização da
assistência a saúde sem, no entanto, dispor das condições concretas e adequadas para esta
municipalização de acordo com o que se pode perceber no documento Plano Municipal de
Saúde abaixo (em parte) transcrito. Tais condições foram concretizadas a partir de 1991, após
a Constituição de 1988 e a criação do SUS em 1990.
No Plano Municipal de Saúde de Divinópolis, em anexo, de 1991 elaborado na gestão
do secretário Antônio Maurício da Glória e Silva lê-se, que
Além dos serviços de saúde em Divinópolis não ter nos últimos anos apresentado avanços significativos do ponto de vista da organização, principalmente pela não implantação do SUDS no município como ademais no restante do Estado, ainda se observa um processo de reversão em relação às conquistas, durante as Ações Integradas de Saúde (AIS). A retração do Estado de Minas Gerais na participação e financiamento, a indefinição da União com relação a repasse de recursos, normatização na relação com a rede contratada, a insuficiência de recursos, pouca racionalidade, deficiência gerencial, partidarismo na área da saúde, clientelismo; certamente, foram fatores decisivos para que persista paralelismo de ações, ociosidade, baixa resolutividade, etc.
Esse documento evidencia características de avanços e retrocessos no processo de construção
da Saúde Coletiva no município.
54
Reconheceu-se a necessidade da criação de um instrumento legal concreto que
contribuísse para a implantação da municipalização. Este instrumento se fez presente pela Lei
Municipal n° 2.913, de 13 de Maio de 1991, que criou o Fundo Municipal de Saúde, um dos
pontos fundamentais para a implantação da municipalização, pois por ele o município passou
a prever no seu orçamento anual, recursos para a saúde.
Mas isto não foi o bastante. Necessitou-se de um posicionamento mais claro dos
distintos níveis hierárquicos envolvidos na implantação do SUS. No caso de Divinópolis, este
posicionamento manifesto em uma vontade política se deu pela Prefeitura Municipal.
“... em 93, quando a gente chegou para assumir a Secretaria Municipal de Saúde (SEMUSA), dentro da minha perspectiva a saúde não era uma prioridade política de governo. E ao assumir em 93(e ficamos de 93 a 2000) a gente fez questão de frisar para o prefeito que ganhou a eleição e me convidou para assumir a Secretaria que a saúde só andaria se tivesse vontade política e fosse prioridade de governo. Evidentemente que em 88 já havia tido a Constituição e em 90 as leis normativas da saúde(...)porém o S.U.S estava em início de formatação. Em 93 a gente entrou bem determinado a implantar o SUS da maneira que estava na Lei e da maneira particular que a gente acharia viável aqui em Divinópolis de acordo com a equipe de trabalho”. (Entrevistado nº. 4)
Este depoimento nos permite avaliar, novamente, que existia, uma ligação entre as
questões específicas inerentes ao município de Divinópolis e as questões de âmbito nacional o
que evidencia neste caso a relação entre o geral e o específico, e entre a totalidade e o
particular.
Os depoimentos a seguir nos permitem perceber a existência de uma significativa
capacidade de discernimento, por parte da equipe de organização inicial da Saúde Coletiva em
nível central da SEMUSA, das possibilidades de se implantar um trabalho interdisciplinar.
“...quando a gente assumiu, nós convidamos alguns profissionais que achávamos que tinham perfil para trabalhar conosco dentro da idéia de implantação do S.U.S. Inicialmente nós éramos seis profissionais(...) uma enfermeira, uma odontóloga, uma psicóloga, um bioquímico, uma assistente social e eu, médico(...) Isso foi muito rico porque fez com que a gente começasse a analisar o S.U.S. dentro de várias culturas porém com a mesma perspectiva de implantação”. (Entrevistado nº 4)
Reconhece-se nestas falas o conceito de interdisciplinaridade, proposto por Almeida e
Porto, referenciado anteriormente, na qual a interdisciplinaridade é definida como uma
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reunião entre as disciplinas em torno de um mesmo tema através de diferentes formas de
integração.
Nas transcrições abaixo se percebe não só a proposta de um trabalho interdisciplinar -
no qual o papel da assistente social passa a ter destaque -, como também a vontade política de
se enfrentar a nível municipal um dos problemas nevrálgicos para a implantação do SUS, qual
seja a questão dos recursos humanos, buscando apoio em instituições relacionadas com o
movimento sanitário.
“...em 94 eu sou contratado através de concurso da SEMUSA, como psicólogo, e fui chamado para assumir o setor de Recursos Humanos (R.H.) junto com outra assistente social (...) A gente começa então a trabalhar em uma lógica de investimentos em R.H. Havia uma lógica de contratação de um número grande de profissionais de várias áreas(...)que eu me lembro, nessa época tinha 2 ou 3 assistentes sociais na SEMUSA em Divinópolis”. (Entrevistado nº 5)
“...a lógica de contratação de assistentes sociais foi uma lógica de contratação em bloco. Pensava-se em assistentes sociais, psicólogos, enfermeiras, médicos...”. (Entrevistado nº 5) “... o SUS requisitava um Plano de Carreira e nós fomos buscar junto ao NESCON uma formatação de Plano de Carreiras”. (Entrevistado nº 4)
O NESCON, que em 1994 significava Núcleo de Estudo em Saúde Coletiva e hoje
significa Núcleo de Educação em Saúde Coletiva – é um órgão da Universidade Federal de
Minas Gerais, historicamente vinculado ao movimento da Reforma Sanitária, que vem
desenvolvendo atividades de pesquisa e extensão na área de recursos humanos para todo o
país, sempre referenciado pelas proposições dos órgãos federais da saúde. Vinculava-se,
assim, o sistema de saúde de Divinópolis com o que acontecia de inovador no Brasil. O local
e o geral dialogavam na resolução do problema de recursos humanos.
Na questão dos recursos humanos o Plano de Cargos, Carreiras e Salários teve um
papel estratégico
“Quando nós começamos a fazer o Plano de Cargos Carreiras e Salários - P.C.C.S. - da SEMUSA, a equipe e eu especificamente nesse caso, achávamos que tinha que ter assistente social porque as enfermeiras passavam quase a metade do tempo fazendo serviço de assistente social quase em detrimento daquilo que elas deveriam fazer (...) a gente via que a carência era muito grande dentro dos serviços e principalmente dos usuários do serviço que ficavam absolutamente perdidos (...) então quando nós estávamos trabalhando o P.C.C.S. nós fizemos uma reunião com os poucos assistente sociais do município e falamos a respeito do concurso. A assistente social não tinha sido inserida na equipe de saúde. Aí aconteceu a inserção (...) eu coloquei
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assistente social não só nas Unidades Básicas de Saúde (U.B.S.) como também nos programas que foram surgindo como o Nascer Divino e o SERSAM - Serviço de Referência em Saúde Mental”. (Entrevistado nº 4)
Quanto à organização do P.C.C.S., foi a partir da iniciativa da equipe de gestão da
saúde municipal em buscar um plano de cargos e salários para os funcionários da área da
saúde que ocorreu a extensão do plano para os funcionários das demais secretarias devido à
impossibilidade do poder executivo em apoiar a exclusividade de um P.C.C.S. para apenas
uma determinada secretaria.
A abordagem dialética nos mostra que uma ação no geral tem reflexo no particular e
que também uma ação no particular tem reflexo no geral. O P.C.C.S. exprime este fluxo: uma
ação setorial levando a uma ação reflexa intersetorial. A legalização do P.C.C.S. significou
seguramente tanto um avanço da categoria dos servidores públicos municipais quanto uma
postura política por parte da gestão pública de reconhecimento da categoria.
A implantação de uma política de recursos humanos a nível municipal seguiu as
diretrizes dos artigos n° 27, 28, 29 e 30 da Lei Orgânica da Saúde de n° 8.080, de 19 de
Setembro de 1990 onde consta nos incisos II e III, o seguinte:
Inciso II – (deve implantar) a instituição em cada esfera de governo, planos de cargos, salários e carreira para o pessoal do SUS da administração direta e indireta, baseados em critérios definidos nacionalmente.
Inciso III – (deve implantar) a fixação de pisos nacionais de salários para cada categoria profissional, sem prejuízo da adoção pelos Estados e Municípios de remuneração complementar para atender às peculiaridades regionais (Lei Orgânica da Saúde nº 8.080 de 19/09/1990).
A partir daí foi estabelecida pela Lei Municipal nº 3.843 de 15 de Agosto de 1995, em
anexo, o P.C.C.S. dos funcionários públicos municipais que traz em seu Art. 1º o seguinte
postulado:
A Política de Pessoal do Poder Executivo será fundamentada na valorização do servidor com bases na dignificação do exercício do servidor público tendo por princípios a profissionalização, atualização e aperfeiçoamento técnicos dos servidores e por objetivos: I – Estabelecer condições para a realização pessoal e fatores de melhoria das condições de trabalho; II – Assegurar remuneração aos servidores compatível com seus respectivos níveis de formação, experiência profissional e tempo de serviço (Lei Municipal nº 3.843 de 15/08/1995).
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O P.C.C.S. possibilita ao servidor uma base definida de referência que determina sua
progressão salarial. Isso pode ser considerado significativo do ponto de vista da segurança
adquirida a partir de então, resultante do nível em que estiver colocado, da avaliação de
desempenho que lhe for atribuída, do tempo de serviços, entre outros critérios.
Em contrapartida, existe um critério específico reivindicado por algumas categorias
profissionais de nível superior entre elas o Serviço Social, que diz respeito à isonomia salarial.
Este critério, compreendido como de direito dos servidores, não foi até então contemplado
pelo P.C.C.S. apesar das diversas alterações sofridas em seu texto, no decorrer dos anos.
Relatos de profissionais do Serviço Social, transcritos no item que trata especificamente da
relação entre o Serviço Social e a Saúde Coletiva apontam tal contradição e nos permitem
compreender que apesar do reconhecimento da necessidade de inserção da profissão no
âmbito da Saúde Coletiva, a manutenção da diferença salarial ainda reproduz o status quo
inerente a cada profissão. A construção de tal diferença calca-se no processo histórico
vivenciado por cada profissão através do qual foram adquiridos representações e graus de
importância diferenciados.
Através da fala seguinte, fica claro que a não aceitação da diferença salarial por parte
dos assistentes sociais remete-se à fase inicial de implantação do SUS, mas que possivelmente
devido à não (ou à frágil) organização da categoria de Serviço Social junto ao sindicato dos
servidores municipais e às demais categorias atingidas, esta não aceitação não foi
suficientemente representada de modo a sensibilizar os gestores e legisladores.
“Eu me lembro que na época eu fiz uma reunião com as assistentes sociais do município, que eram poucas, (para falar sobre o concurso a ser realizado no mesmo ano, 1995) e elas chegaram litigantes, querendo brigar : - Nós não vamos fazer esse concurso porque é um absurdo que as assistentes sociais não sejam classificadas como as outras de nível superior! Aí eu falei: - Ótimo então não façam e vai continuar essa realidade. Agora, se eu fosse vocês pensava um pouquinho, utilizava todos os neurônios da cabecinha, eu faria o concurso, mostraria toda a importância do assistente social no sistema. Seria uma atitude muito mais bela. Você mostraria a necessidade da saúde ter o profissional assistente social e a gente certamente lá no P.C.C.S. vai contemplar com um salário condizente com o nível superior que vocês têm (...) foi uma reunião muito interessante... a líder que estava querendo brigar, fazendo um movimento de não fazer o concurso por fim ficou quase sozinha. Fizemos o concurso”. (Entrevistado nº 4).
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Nos documentos pesquisados percebe-se que a desigualdade salarial não mudou mas a
forma reivindicativa, portanto o trato político que as categorias profissionais inclusive o
Serviço Social vêm dando à questão, este sim, mudou.
Entende-se, portanto, que a consolidação da inserção do assistente social na Saúde
Coletiva em Divinópolis partiu da iniciativa de uma gestão da saúde pública municipal cuja
base de formação originou-se na década de 1970 a partir da organização da medicina social.
Este fato contribuiu significativamente para a compreensão de que o trabalho de atenção à
saúde deve ser desenvolvido de forma conjunta e, posteriormente, adequou-se às diretrizes e
exigências da Constituição de 1988. Tal inserção justifica-se pela necessidade de composição
de equipe. Não foi uma inserção com objetivos de se trabalhar individualmente e sim dentro
de uma perspectiva de um projeto municipal de saúde, dentro de uma proposta de Saúde
Coletiva.
“... tinha um punhado de postinho de atendimento (no início de 1990) que ficava fazendo repetitivamente ações curativas sem uma profundidade, sem um norte, sem um objetivo principalmente de atingir a Saúde Coletiva...os funcionários ficavam sentadinhos esperando o doente e ninguém saia a um passo da porta para impedir que a doença atingisse um cidadão, uma comunidade ou uma família. O nosso postulado era fazer isso. Dentro dessa perspectiva a gente quis colocar uma equipe ativa e não uma equipe passiva, uma equipe ativa com integração instituição- comunidade. Por que eu fui atrás das assistentes sociais? Por que tinha que haver uma relação muito grande com a comunidade. Tinha que haver busca ativa”. (Entrevistado nº4).
Uma das principais formas de se trabalhar o impedimento de uma doença é atuando de
forma preventiva sobre ela. A existência do profissional do Serviço Social dentro de uma
perspectiva de atuação de acordo com a acima descrita justifica-se a partir da realização de
um trabalho de caráter preventivo e de promoção de saúde por intermédio de uma melhor
interação entre instituição e comunidade, através da “busca ativa”.
Ainda que haja distintas definições de promoção da saúde e prevenção, entende-se
que
...a promoção da saúde não se dirige a uma determinada doença ou desordem, mas servem para aumentar a saúde e o bem estar gerais e a prevenção exige uma ação antecipada, baseada no conhecimento da história natural da doença a fim de tornar improvável o progresso posterior da doença (CZERESNIA, 2003, p. 45).
Esse foi um dos principais objetivos da inserção do profissional do Serviço Social na
Saúde Coletiva do município de Divinópolis sistematizada e oficializada através de concurso
59
público realizado em início da década de 1990. De acordo com os editais de concursos
públicos municipais pesquisados e disponibilizados em anexo, o primeiro concurso público
foi realizado em 1993. O segundo concurso e mais significativo do ponto de vista do número
das assistentes sociais contratadas, ocorreu em 1995, seguido dos demais. O último foi
realizado em janeiro de 2008.
Os fatos analisados evidenciam que na década de 1970 o município de Divinópolis já
contava com um grupo de pessoas influentes que reconhecia a necessidade da existência de
uma base político organizativa local para desenvolver estratégias de intervenção na área da
saúde. Apesar desse reconhecimento, até o início da década de 1990, Divinópolis ainda não
contava com uma política própria de atenção a saúde, possivelmente devido, entre outros
fatores, à falta de continuidade das ações de saúde implantadas nas gestões, como, por
exemplo, as desenvolvidas pela Fundação Municipal de Saúde.
A seguir serão analisadas as questões sobre a atuação dos assistentes sociais frente às
demandas a eles propostas calcadas fundamentalmente no trabalho de ordem preventiva e
interdisciplinar conforme exposto acima.
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3.3 – O Serviço Social e a Saúde Coletiva em Divinópolis
A trajetória de inserção do Serviço Social especificamente na área da saúde no
município de Divinópolis iniciou-se no Hospital São João de Deus, na década de 1970,
conforme nos apontam os dados obtidos através de entrevistas e pelo fato de não haver sido
encontrado documentos que nos indiquem outra data de inserção da categoria na área da
saúde.
“...eu assumi o Serviço Social do Hospital São João de Deus em 1978. O que a gente fazia ? Era a época em que existia o I.N.P.S. As pessoas que trabalhavam, que tinham carteira assinada e então tinham vínculo com a Previdência Social tinham o direito a assistência médica, hospitalar, ambulatório, internação e todas as seguridades...E tinha as pessoas que não eram contribuintes. Eram os indigentes, não tinham direito a nada. Mas a gente não falava indigente, falava N.P. (Não Pagante). Como o Hospital São João de Deus tem uma função filantrópica, o N.P entrava na filantropia. Ele não tinha gasto nenhum. Eram muito bem atendidos. Faziam cirurgia e ficavam internados em enfermarias de quatro leitos. As parturientes faziam pré-natal no hospital. Tinha menos gente, era mais tranqüilo(...). Na época a função do Serviço Social era atender e orientar os não pagantes”. (Entrevistada nº 6)
Compreende-se, através desse relato, que em Divinópolis, assim como em todo o país,
na década de 1970 a assistência à saúde em nível hospitalar era prestada principalmente aos
que contribuíam com a Previdência, (os pagantes) e, portanto, esses tinham direito à
assistência. Os que não contribuíam (não pagantes) não eram consideradas pessoas que
tinham direito à saúde do ponto de vista financeiro, mas que tinham esse direito do ponto de
vista moral e religioso.
“... e aí depois com a mudança que ocorreu na época da Constituição de 1988, que passou então a ter a saúde como direito de todos e obrigação do Estado, foi implantado o S.U.S., acabando com os indigentes. Aí o serviço público começou a implantar o Serviço Social nos postos de saúde. Aí começou a dar um outro rumo ao Serviço Social (...) com a implantação do S.U.S. as pessoas que precisam do hospital já vêm encaminhadas da SEMUSA (...) logo que se implantou o S.U.S. foi bom porque foi como se todo mundo tivesse ganhado um plano de saúde, mas com o passar do tempo o S.U.S. foi ficando muito cheio, a demanda foi aumentando muito (...). O INPS pagava bem quase todos os procedimentos. Hoje é a alta complexidade que tem prioridade, como a hemodiálise, a oncologia, a hemodinâmica. Mas a gente tem por outro lado as cirurgias programadas que o S.US. paga pouco. O médico não tem interesse em fazer isso. Aí o quê que acontece? A fila vai aumentando e o município não tem como atender”. (Entrevistada nº 6)
61
Esta situação, claramente exemplificada pela entrevistada, fala do fenômeno definido
pelos autores da área de Saúde Coletiva como o da “universalização excludente”, que se
expressa através da definição de um direito a assistência universal e integral à saúde mas que
não vem acompanhada pela destinação de recursos financeiros para que este direito seja
efetivado.
Agravando esta situação, a opção política, nos primórdios da implantação do SUS, pela
prioridade da atenção dispensada aos serviços de alta complexidade em detrimento dos
demais, permite analisar que existem questões chave na organização do SUS que impedem
uma dinâmica funcional regular diferente do que se encontra proposto em seus princípios
básicos organizativos. Esta diferenciação respalda-se no trato financeiro destinado a cada
nível de atenção à saúde. Pode-se compreender que a ordem neoliberal, que tem como
principal característica a retração do Estado em função do avanço da livre organização do
mercado, conforme explicada no capítulo 2 deste trabalho a luz de determinados autores,
influi sobre a qualidade dos serviços prestados no sentido de que a política pública (no caso, a
nível local) não adquiriu formas consistentes de atender as demandas como um todo dentro do
mesmo padrão de qualidade em função da ordem financeira. Apesar disso, no que diz respeito
à orientação aos pacientes em buscar atendimento na atenção básica (nível primário de
atendimento/principal porta de entrada do paciente no SUS) é instituída após a organização do
SUS uma outra forma de acesso do público aos hospitais cuja lógica incide diretamente sobre
o Serviço Social hospitalar. Antes de buscar espontaneamente os serviços hospitalares o
paciente primeiramente passa a recorrer ás Unidades Básicas de Saúde para de lá ser
referenciado para os atendimentos secundários (como, por exemplo, Policlínicas) ou terciários
(Hospitais).
“...após o S.U.S. o atendimento que o Serviço Social presta ao paciente mudou. O paciente já vem encaminhado. Buscamos descontos para os que não podem pagar exames que não são autorizados pelo S.U.S., fazemos visitas domiciliares, atendimento a pacientes internados, orientações previdenciárias, referenciamos pacientes para os postos de saúde...”. (Entrevistada nº 6)
Diferentemente do Serviço Social desenvolvido em unidades hospitalares, que tem
como principal objetivo atender o paciente e ou familiares quando estes já se encontram
acometido por alguma doença instalada, com exceção dos partos, que não cabe à atenção
primária tratar, o Serviço Social definido para atuar em Unidades Básicas de Saúde (U.B.S.),
após implantação do SUS deve priorizar seu planejamento voltado para ações de prevenção e
promoção da saúde. A partir da lógica de reorganização da atenção básica instituída o
62
assistente social passa a atender nas U.B.S. os pacientes até então considerados não pagantes
que eram atendidos em hospitais, mas que deixam de ser intitulados não pagantes e passam a
ser reconhecidos como cidadãos que têm direito ao serviço. Esta lógica implicou na
transferência dos procedimentos de nível primário, (como consultas com pediatra, clínico
geral, ginecologistas e obstetras inclusive pré natal , imunizações, curativos, exames básicos)
dos hospitais para as U.B.S. as quais também implantaram outros serviços para além destes,
como, por exemplo, a atenção psicoterápica.
Os relatos seguintes evidenciam aspectos sobre a forma como ocorreu a inserção do
Serviço Social na Saúde Coletiva a partir da organização do SUS, as datas dessa inserção, a
instituição formadora dos assistentes sociais e o principal objetivo de seu trabalho.
“... sou assistente social formada na Universidade Católica de Minas Gerais em 1979. Fiz concurso para a SEMUSA e tomei posse em 1995. Existia por parte da SEMUSA um interesse muito grande em criar condições de estabelecimento do SUS aqui. Fui convidada a assumir a gerência da Policlínica”. (Entrevistada nº 7)
“...sou assistente social concursada para trabalhar na SEMUSA. Fiz o concurso de 95 e em 96 fui chamada. Formei na PUC/Coração Eucarístico em junho de 94 (...). A gente acredita que na época o trabalho estava focado na prevenção . Era uma proposta de gestão. Nós também acompanhávamos a legislação recorrente porque são critérios que são demandados da própria gestão de Saúde Pública do município e que vão estar acompanhando a lei 8080”. (Entrevistada nº 8)
“... formei em Serviço Social na PUC de BH em 89 e fiz o concurso da SEMUSA em 95. Fui chamada em 96. Foi um concurso em que entraram várias assistentes sociais. Eu fiquei assustada. Achei muito bom porque teve uma valorização da profissão”. (Entrevistada nº 9)
Conforme indicado nas entrevistas e em documentos anexos, o marco de inserção
operacional do Serviço Social na área da Saúde Coletiva no município de Divinópolis, tanto
do ponto de vista quantitativo (número de assistentes sociais concursadas, contratadas e
número de vagas), quanto do ponto de vista qualitativo (priorização da prática preventiva)
ocorreu através de concurso público municipal realizado em 1995. A iniciativa em inserir o
profissional na área da Saúde Coletiva através de um concurso público, mesmo sendo este um
procedimento funcional burocrático, encontra-se dentro de uma proposta de gestão que neste
período, teve como uma de suas metas, a organização dos Recursos Humanos não apenas nas
Unidades Básicas de Saúde, portanto com prioridade nas ações preventivas como também nos
demais serviços pertencentes a SEMUSA. A realização desse concurso, em especial,
63
configura uma postura político-ideológica de uma gestão pública que buscou, através de uma
forma democrática, incluir novos funcionários, desenvolver ações na área da saúde
consideradas inovadoras que fossem coniventes com essa proposta de gestão. Estas ações
impulsionaram os assistentes sociais a rever sua prática e a organizar suas técnicas de forma
que fossem dadas respostas a esta proposta de trabalho.
“...eu formei na PUC/BH em 1991 em Serviço Social e iniciei na SEMUSA através do concurso de 1995. Entrei em 96.. Eu me lembro que o concurso aprovou 24 assistentes sociais e de uma vez eles chamaram 18 (...)nas unidades de saúde os usuários não tinham muita noção do assistente social não.Como tinha poucas na cidade acho que eles não sabiam nem quando procurar...os colegas também não sabiam direito ainda o que fazer. Nessa época nós começamos a trabalhar grupos de hipertensos, de diabéticos porque o governo entendia que devia investir na prevenção (...)então as atribuições foram sendo construídas com a prática cotidiana”. (Entrevistada nº10)
De acordo com Bravo e Matos (2006) existe dificuldade, por parte do profissional,
em reconhecer o espaço a ele destinado e criado por iniciativa das articulações sócio-
ocupacionais em função do processo interno de amadurecimento da categoria. Para tanto, fez-
se necessário que o profissional reeducasse sua prática de intervenção ajustando-a a novas
demandas. A forma como o profissional não apenas exerceu, mas ainda exerce este processo
reeducativo, constante em sua prática, dá-se através da maneira como a categoria se recicla
(através principalmente de cursos de especialização), se organiza e se manifesta. Importantes
formas de organização da categoria ocorrem através dos debates promovidos durante os
diversos encontros profissionais, como, por exemplo, os Congressos Brasileiros de
Assistentes Sociais (CBAS), e através das entidades representativas, como o CRESS
(Conselho Regional de Serviço Social), o CFESS (Conselho Federal de Serviço Social) e
inclusive a ENESSO (Executiva Nacional de Estudantes de Serviço Social). As manifestações
são evidenciadas não somente através dessas formas de organização como também da
produção literária que passou largamente a ser desenvolvida a partir da década de 1980. As
mudanças nas demandas apresentadas pelo público aos assistentes sociais no cotidiano de seu
fazer profissional também lhe exigem mudanças em sua forma de intervir propondo-lhe uma
reciclagem advinda do seu dia-a-dia. As instituições formadoras também são responsáveis
pelo processo de reeducação constante em nossa formação, como podemos evidenciar a
seguir.
Por outro lado, agregando às justificativas dos autores citados, encontra-se na
formação acadêmica do assistente social uma outra possibilidade de se explicar o
descompasso entre o processo de amadurecimento profissional e os espaços ocupacionais, que
64
demandam desse profissional iniciativas nem sempre correspondidas. O último currículo
mínimo vigente desde 1982 e que norteou a formação acadêmica de todos os profissionais do
Serviço Social entrevistados, necessitou, após longo período de discussão interna, ser
substancialmente alterado. Neste sentido são criadas novas Diretrizes Gerais para o Curso de
Serviço Social com base em um novo Currículo Mínimo aprovado em Assembléia Geral
Extraordinária da categoria em 8 de novembro de 1996 e até hoje vigente. Em 20 de
dezembro deste mesmo ano foi promulgada a Lei de Diretrizes Básicas (L.D.B.) nº 9.394/96
“tornando oportuno o processo de normatização e definição de Diretrizes Gerais para o
Curso de Serviço Social no espírito da nova Lei”.
Estas novas diretrizes, dentro de uma compreensão mais inovadora, foram definidas
de acordo com o processo de reestruturação da profissão construído durante as décadas de
1980 e 1990 que compreendem as novas formas de qualificação profissional como fator
importante no enfrentamento às demandas apresentadas pela nova questão social.
Percebe-se, portanto, que o perfil inicial de atuação do profissional do Serviço Social
na área da Saúde Coletiva, em Divinópolis, estava baseado em dificuldades de incorporar em
sua pauta de atuação, um trabalho de caráter preventivo e promocional pertinente a um
determinado modelo de política pública cuja discussão ainda não havia sido suficientemente
amadurecida dentro do processo de formação acadêmica através da proposta curricular. Esta
irá efetivamente ocorrer a partir de 1996.
Embora não seja objetivo desse trabalho estudar sobre o processo de inserção de outras
profissões na área da Saúde Coletiva, é importante refletir que este modelo de atenção a saúde
proposto pela Lei nº. 8.080 incentiva não somente o profissional do Serviço Social a rever sua
prática assim como os demais profissionais da área da saúde contemplados na resolução do
Conselho Nacional de Saúde nº. 2.18/97 considerando, que eram predominantes, conforme já
elucidado, as ações de caráter curativo por parte destas profissões até a resolução e
implementação da referida Lei.
“...eu me formei em Serviço Social na PUC/BH. Fiz o concurso da SEMUSA em 95 e comecei a trabalhar em maio de 96. Nesse concurso foi chamado para trabalhar um assistente em cada unidade de saúde. Eram 15 unidades. Foi colocado um assistente social em cada unidade. Agora, os outros profissionais, como o terapeuta ocupacional e o fisioterapeuta era um número bem menor. Para eles foi montado um núcleo de estimulação(...)O secretário, na época, via que o assistente social podia contribuir com a prevenção. Esse profissional é o “x” da questão para trabalhar a prevenção”. (Entrevistada nº 11)
65
“...sou assistente social formada em 1986 na PUC/BH. Fiz o concurso da SEMUSA em junho de 98 e dois meses depois fui chamada para trabalhar em U.B.S. Logo em seguida fui convidada para gerenciar uma U.B.S. Existiam alguns assistentes sociais gerentes de unidades pois entendia-se que a formação técnica do assistente social podia contribuir com o modelo de gerenciamento proposto pela política pública do município(...)mas existem muitos problemas ainda para serem resolvidos”. (Entrevistada n° 12)
Nesta revisão do modelo de assistência a saúde produzida após a implantação do SUS,
em que se propõe rever a prática dos profissionais envolvidos com a saúde, uma função que
não era exercida pelos assistentes sociais até então em Divinópolis passa a ser feita: a gerência
de unidades básicas de saúde e de policlínicas, Tradicionalmente prerrogativa de médicos e,
no máximo enfermeiras, é implementada pelo gestor do SUS na cidade, levando a que o
profissional tenha uma valorização na sua função profissional, estimulando também que o
assistente social se recicle, se reestruture, amplie sua visão, competência e atuação. Esta é
uma particularidade do modelo de Divinópolis, não sendo regra geral no país se deveu a uma
especificidade na postura do gestor:
“Eu achei , no primeiro momento, que a profissão (para ser gerente) deveria ser a enfermeira, pois ela têm no seu currículo esta formação. Fizemos o curso e neste curso estiveram presentes assistentes sociais que mostraram condição e por isso foram ser gerentes”. (Entrevistada nº 10)
No entanto, o reconhecimento desta capacidade do assistente social não se reflete
numa isonomia salarial com os demais profissionais. A entrevistada seguinte, ao relatar
alguns problemas relativos ao reconhecimento do funcionalismo público no município de
Divinópolis, aborda enfaticamente a questão da falta de isonomia salarial entre os
profissionais de nível superior.
“...um deles é o desestímulo do profissional de nível superior, como o assistente social e o fisioterapeuta, por exemplo, que possuem um salário inferior a outros profissionais”. (Entrevistada nº 12)
É compreensível que um dos desestímulos profissionais ascenda do não
reconhecimento de seu trabalho manifestado nas diferenças salariais entre profissionais do
mesmo nível de formação acadêmica. No caso dos servidores públicos do município de
Divinópolis, o não reconhecimento encontra-se evidenciado no primeiro texto do P.C.C.S.
Para que haja mudanças é necessário que se altere a legislação conforme nos mostram os
anexos. Baseado nesse princípio a categoria profissional do assistente social junto com outras
66
categorias, gradativamente têm buscado de maneira coletiva e organizada formas de promover
essa mudança como sugere a seguinte fala:
“...junto com outros profissionais que também sofrem discriminação salarial, nós temos enviado à Prefeitura Municipal de Divinópolis, documentos que reivindiquem isonomia salarial para serem contemplados nas alterações que são feitas à lei do P.C.C.S. mas não estamos conseguindo”. (Entrevistada nº 12)
“...eu acho a nossa categoria muito parada, muito desunida. O nosso próprio salário é menor ao de outras categorias que trabalham a mesma carga horária que a gente e no mesmo lugar (...)nós trabalhamos em lugares insalubres...”. (Entrevistada nº 9)
Houve (e ainda há) uma tentativa por parte do Serviço Social quando da origem de sua
inserção na Saúde Coletiva, que pode ser considerada bem sucedida, em se promover práticas
preventivas no sentido de se ajustar à uma demanda de consolidação de um modelo de política
pública municipal. Objetivando atender tal expectativa os profissionais necessitaram criar
formas de adequação de seu conhecimento teórico prático-interventivo às exigências da nova
ordem de atenção aos usuários principalmente em unidades básicas de atendimento.
Em contraposição a esse estímulo, o não reconhecimento da isonomia salarial por
parte da gestão pública municipal, explicitada através de um PCCS que não instituiu a
igualdade salarial para os profissionais de nível superior conforme mostram as entrevistas e os
anexos, evidencia um fato que sugere que os critérios de justiça que norteiam a organização
salarial dos funcionários públicos municipais, não somente da área da saúde, sejam
repensados.
Além desta luta por um tratamento mais justo em relação ao seu trabalho, a partir da
década de 1990, um novo desafio se apresenta aos assistentes sociais, e especificamente, aos
assistentes sociais em Divinópolis: sua inserção nas equipes mínimas do Programa de Saúde
da Família (PSF). Baseado na observação de Netto (2004), o mercado de trabalho surge para
os agentes profissionais através das diretrizes que regem a lógica do mercado e não a partir
dos marcos e anseios inerentes à profissão. Dentro desta perspectiva, o setor público, as
empresas e o terceiro setor organizam para o Serviço Social um campo de trabalho através do
qual ele passa a intervir na questão social utilizando-se de instrumental técnico próprio. É
desta forma que o Serviço Social, em Divinópolis, tem sido gradativamente inserido no
mercado de trabalho, o qual tem ampliado cada vez mais essa possibilidade principalmente
através da esfera pública municipal. No que diz respeito à área da Saúde Coletiva, tal
67
incorporação depende de uma intenção política local, pois a municipalização da gestão da
saúde permite ao gestor municipal a decisão pela inclusão de variados tipos de profissionais
de saúde no seu sistema. Dentro dessa perspectiva, é possível que surja um outro campo de
trabalho para o assistente social em Divinópolis, isto é, sua inserção nas equipes de PSF,
sobre a qual discutiremos a seguir.
A emergência do PSF como política prioritária no Brasil está contextualizada no bojo
do processo de reforma do setor saúde ao longo das duas últimas décadas. Para o Ministério
da Saúde, o PSF é uma estratégia que visa atender ao indivíduo e a família de forma integral e
contínua, desenvolvendo ações de promoção, proteção e recuperação da saúde, tendo como
objetivo a reorganização da prática assistencial centrada no hospital, passando a enfocar a
família em seu ambiente físico (Ministério da Saúde, 1997).
Segundo Levcovitz (1996), o PSF é definido como
...um modelo de atenção que pressupõe o reconhecimento de saúde como um direito de cidadania, expresso na melhoria das condições de vida; no que toca a área da saúde, esta melhoria deve ser traduzida em serviços mais resolutivos, integrais e principalmente humanizados (LEVCOVITZ, 1996, p 38).
Segundo Campos (1997), por modelo de atenção entende-se
...um conceito que estabelece intermediações entre o técnico e o político. Como uma dada concretização de diretrizes de política sanitária em diálogo com um certo saber técnico. Uma tradução para um projeto de atenção à saúde de princípios éticos, jurídicos, organizacionais, clínicos, socioculturais e da leitura de uma determinada conjuntura epidemiológica e de um certo desenho de aspirações e de desejos sobre o viver saudável. Modelo, portanto, seria esta coisa tensa, que nem é só política e tampouco só tecnologia (CAMPOS, 1997, p 62 ).
Escorel (2002) argumenta que a formulação do PSF incorpora os princípios básicos do
SUS – universalização, descentralização, integralidade e participação popular – desenvolvidos
a partir de equipes de saúde que trabalham com definição de território de abrangência,
adscrição de clientela, cadastramento e acompanhamento da população.
O PSF teve início a partir de uma formulação do Ministério da Saúde, em 1991, do
Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS), que tinha a finalidade de contribuir
para a redução das mortalidades infantil e materna, principalmente nas regiões Norte e
Nordeste, e reduzir as internações hospitalares, através da extensão de cobertura dos serviços
68
de saúde para as áreas mais pobres e desvalidas de recursos. Isto em um momento em que o
país apresentava altos custos nas internações hospitalares e redução nos recursos destinados a
saúde.
A expansão do PSF para todo o país, no entanto, se tornou possível somente a partir de
1995, com a definição de mecanismos e patamares de financiamento e com a proposição da
Norma Operacional Básica (NOB1), de 1996. Ela criou incentivos financeiros federais
calculados e transferidos em base per capita aos municípios através do Piso de Atenção
Básica (PAB). Este Piso consiste em um montante de recursos destinados ao custeio de
procedimento da atenção básica sob responsabilidade municipal, transferido de forma regular
e automática aos municípios habilitados com base na sua população. Este recurso aumentou a
autonomia de gasto para a maioria dos municípios, permitindo a municipalização de fato das
ações básicas e a expansão das redes de serviços, entre os quais o Programa de Saúde da
Família, pois, além de um PAB fixo, os municípios que se interessaram em implantar o
Programa tiveram o acréscimo do PAB variável como estímulo para implantar o Programa de
Saúde da Família e aumentar o percentual de população coberta por este Programa, conforme
nos relata Bravo (2006).
Coincidindo com esta expansão do PSF em nível nacional, foi aprovada pelo Conselho
Nacional de Saúde a Resolução n° 218/97, já citada, que passou a reconhecer a importância
de vários profissionais como profissionais da saúde, entre os quais, ressalta-se em função
deste estudo: os assistentes sociais.
Em função desta conjuntura favorável (expansão das equipes do PSF e dos
profissionais na sua composição) e da situação estrutural dada pela Constituição Federal que
no capítulo da saúde define o direito à integralidade dos serviços de saúde como um dos seus
princípios, uma série de profissionais que estavam fora deste mercado de trabalho específico -
PSF – tais como dentistas, psicólogos, fisioterapeutas e, também, assistentes sociais procuram
lutar politicamente pela sua incorporação as equipes de PSF.
Do ponto de vista da formação e prática profissional, os assistentes sociais apresentam
estas condições, como bem o demonstra o trabalho de Costa (2000), onde em síntese, a autora
afirma que
... o assistente social se insere, no interior do processo de trabalho em saúde, como agente de interação ou como um elo orgânico entre os diversos níveis do SUS e entre este e as demais políticas setoriais, o que nos leva a concluir que o seu principal produto parece ser assegurar - pelos caminhos os mais tortuosos - a integralidade das ações (COSTA, 2000, p. 39 ).
69
No tocante a intersetorialidade, entendida como
... um processo de construção compartilhado por um amplo leque de atores sociais do Estado e da Sociedade Civil, portanto participativo e democrático,visando a responder às necessidades de uma coletividade, mobilizando os setores necessários para isso e, principalmente, envolvendo a população em todo o percurso de produção da saúde, desde o diagnóstico da situação à avaliação das ações implantadas. (CAMPOS, 2004, p 52)
a participação dos assistentes sociais encontra respaldo na sua formação acadêmica e na sua
prática integradora.
Consta, de acordo com documentos analisados, que o município de Divinópolis, a
partir da década de 1990, iniciou uma incipiente forma de organização das primeiras equipes
de PSF, como forma de se concretizar os princípios da atenção básica na saúde.
Acompanhando a evolução das normas de implantação e desenvolvimento do programa,
advindas das diretrizes nacionais, o município conta, hoje, com 12 equipes mínimas atuantes e
04 equipes em fase de implantação, todas localizadas ou na zona rural do município ou em
bairros que se localizam em regiões afastadas do centro da cidade. Trabalham em território
delimitado e atendem uma população cadastrada. Dentro de uma proposta fundamentada na
prevenção e promoção da saúde, realiza atividades próprias de atenção primária como:
diagnóstico e planejamento local, ações básicas de saúde com enfoque familiar e comunitário,
vigilância à saúde, atendimentos nas clínicas básicas, atividades educativas, incentivo à
participação popular através inclusive dos Conselhos de Saúde.
No caso específico de Divinópolis a categoria dos dentistas e a dos psicólogos, que
possuem maior tradição que os assistentes sociais na atuação no campo da saúde coletiva,
encontram-se incorporadas pelas equipes de PSF estando os dentistas inseridos em todas as
equipes e os psicólogos em apenas uma. Em alguns Estados e Municípios, os assistentes
sociais, através de iniciativa política por parte dos gestores, também têm adquirido o mesmo
reconhecimento. Ou seja, eles têm sido incorporados pelos programas, o contrário do que vem
sendo vivenciado no município de Divinópolis.
Divinópolis, conforme analisado, apresenta uma importante trajetória de trabalho em
equipe na área da saúde que lhe rendeu importantes conquistas. Uma instituição que poderia
contribuir com a continuidade destas conquistas, é a Universidade. Um papel que pode ser
importante na inserção do assistente social no Programa de Saúde da Família é o
70
desempenhado pelas instituições universitárias formadoras. O município conta com cursos de
graduação regular em Serviço Social em duas instituições universitárias, sendo que uma delas
possui uma atuação de grande presença na área da saúde, desenvolvendo práticas de
interdisciplinaridade e extensão seja na graduação ou pós-graduação. Estas instituições e seus
profissionais formados ou em formação podem, através de sua prática, contribuir para o ganho
de espaço dos assistentes sociais na Saúde Coletiva de Divinópolis. Certamente uns dos
grandes interessados nesta discussão, a qual apresenta um forte caráter político, são os
próprios profissionais do Serviço Social. A luta pela conquista de sua inserção nas equipes de
PSF tem sido desenvolvida pela categoria em nível nacional, mas ainda não manifestada no
nível municipal Trazer esta discussão, para o município de Divinópolis é um desafio que
depende também da capacidade de mobilização e articulação dos assistentes sociais com a
gestão pública municipal, com a população – através dos Conselhos, com os órgãos
representativos da categoria, como o CRESS, o CFESS e a ENESSO e com as instituições
universitárias formadoras. Este desafio também é um convite.
71
CONCLUSÃO
O que se discutiu nesta pesquisa foi a relação Serviço Social-Saúde Coletiva tendo
como campo de estudo o município de Divinópolis/MG. Após a pesquisa documental
realizada sobre esse tema e o trabalho desenvolvido no campo de estudo, concluiu-se que o
Serviço Social e a Saúde Coletiva tiveram origens em épocas diferentes: o Serviço Social, no
Brasil, surgiu na década de 1930, tendo como referência, uma prática assistencialista. Durante
as décadas que se seguiram foram mudando seus referenciais ético-políticos e ideológicos; a
Saúde Coletiva surgiu, no Brasil, na década de 1970, como uma tentativa de se contrapor a
uma prática na área da saúde que tinha uma visão estritamente biologicista do fenômeno
saúde-doença.
Esses dois processos confluíram seus objetivos através da Constituição de 1988. A partir
desta Constituição, o conceito de saúde ganhou uma dimensão muito mais ampla que a visão
biologicista dominante até então. Com uma definição do fenômeno saúde–doença dentro de
uma abordagem abrangente, onde a saúde seria fruto não só de fatores assistenciais, mas de
práticas preventivas, que por vezes, se encontram fora do âmbito estrito da saúde, o Serviço
Social encontra, no campo teórico, um espaço maior para se fazer presente.
Na efetivação desta prática, desta nova concepção de saúde torna-se imperiosa a
presença de profissionais de outras áreas além de outras profissões que até então se
encontravam em posições privilegiadas, tais como a Medicina, a Enfermagem e a
Odontologia. Assim, as funções desenvolvidas pela Nutrição, Psicologia, Fisioterapia,
Educação Física e Serviço Social passaram a ser consideradas importantes para a prática da
saúde, de acordo com os novos princípios e os seus profissionais, a partir de 1997, passaram a
ser reconhecidos pelo Conselho Nacional de Saúde como “profissionais da saúde”.
A concretização do processo de inserção do Serviço Social na área da Saúde Coletiva,
não ocorreu somente por Decretos ou Leis. As condições prévias existentes nas distintas
realidades de saúde do Brasil tiveram um papel determinante nesta concretização.
Em Divinópolis, estas condições prévias, seja no campo ideológico ou do poder concreto
já existiam e por isso, esta confluência de objetivos e práticas, concretizaram-se antes mesmo
do reconhecimento legal e institucional do assistente social como profissional de saúde. Neste
sentido, confirmamos a primeira hipótese e as condições a ela inerentes. Esta situação
singular ocorrida em Divinópolis provocou uma transformação da prática do assistente social,
que passou a exercer funções que até então não realizava. Isso ocorreu no setor administrativo
quando passa a assumir a coordenação da área de planejamento do sistema de saúde
72
municipal, bem como, na gerência de Unidades de Saúde quando passa a coordenar
Policlínicas ou Unidades Básicas de Saúde e no campo da atenção direta ao usuário quando
sua prática se transforma fazendo com que as ações preventivas e de promoção de saúde
passaram a merecer uma atenção prioritária. Neste sentido, entendemos que a segunda
hipótese também foi confirmada.
Porém, para além da confirmação das hipóteses, o que mais contribuiu com o
indiscutível processo de aprendizagem construído no decorrer dessa pesquisa, foi poder
entender como ocorreu a trajetória do Serviço Social e da Saúde Coletiva no município
através de depoimentos de profissionais que atuam ou já atuaram nessa área. Mais que
entender foi possível sentir que os fatos possuem uma seqüência cronológica absolutamente
interligada. Para que se possa correlacioná-los com as estruturas teóricas e com os
documentos é importante também absorvê-los empiricamente.
Outra questão que também se apresentou como um fator importante no decorrer desse
trabalho foi compreender as perspectivas de avanços possíveis para a profissão. O Serviço
Social, em Divinópolis, conseguiu avançar e diversificar sua prática em direção aos objetivos
da Saúde Coletiva, mas os profissionais ainda não têm a mesma valorização salarial que
outras categorias profissionais, como médicos e enfermeiros. Parte deste tratamento
diferenciado dado a enfermeiros e, principalmente, médicos é explicado pela prática desses
dois profissionais dentro de um modelo que se sustenta na concepção biologicista do processo
saúde – doença. Tal modelo, constituído há mais de cem anos, consolidou-se nos corações e
mentes de dirigentes e sociedade civil. No entanto, tal modelo fragmentou a prática de saúde
trazendo como conseqüência uma visão do homem como um conjunto de aparelhos e sistemas
orgânicos e não como um Ser integral, único, indivisível e social. Decorre dessa concepção o
sucesso da atenção à saúde (no que diz respeito ao desenvolvimento da atenção clínica a partir
dos avanços da ciência) e também seu insucesso (no que diz respeito aos problemas
decorrentes de uma visão fragmentada do homem e da dificuldade em se garantir à população
grande parte de serviços de saúde que lhes são de direito).
É dentro dessa contradição que o modelo de saúde baseado na integralidade do ser
humano, dialeticamente, é criado. É dentro desta contradição que algumas categorias de
profissionais de saúde – entre os quais se encontram os assistentes sociais - poderão adquirir
mais espaço e valorização salarial na prática da Saúde Coletiva. Esta contradição apresenta-se
como uma importante questão a ser enfrentada pela categoria na continuidade da construção
de uma prática de Saúde Coletiva não só em Divinópolis, mas em todo o país. Daí a
necessidade de um trabalho integrado das distintas representações da categoria nos âmbitos
73
federal, estadual e local e o trabalho conjunto com as demais outras categorias profissionais
(psicólogos, fisioterapeutas, entre outros) que, no momento, encontram-se, também, em
condições desfavoráveis quanto ao seu reconhecimento no trabalho na área da Saúde Coletiva.
Este movimento integrado poderá ser o instrumento das mudanças desejadas.
Um dos novos campos de afirmação do assistente social dentro das políticas de saúde e
este seria o avanço mencionado é o PSF, atual e principal estratégia política a nível nacional e
local. Pela sua formação e prática o assistente social pode e deve ter um papel muito
importante na concretização desta política.
Estrategicamente, o trabalho da categoria dos assistentes sociais para ocupar o espaço
no PSF deve seguir as diretrizes traçadas anteriormente. Ou seja, um trabalho político da
categoria nos níveis federal, estadual e local e um trabalho integrado com as demais
categorias que pleiteiam sua presença no PSF. Cabe dizer, que tal postura política não pode
ser entendida como apenas uma estratégia de conquista de mercado de trabalho, mas também
pelo cumprimento de um dos princípios do SUS, qual seja o da Integralidade de Atenção da
Saúde, entendida como direito que todo o cidadão tem à assistência total que necessita e em
todos os níveis do sistema.
Dessa maneira e através desse movimento e dessa prática o assistente social estará
contribuindo para a consolidação do modelo de assistência à saúde proposto pelo SUS , e em
contra partida, estará recebendo a contribuição desse sistema para a sua consolidação como
um profissional da saúde.
74
REFERÊNCIAS
FONTES PRIMÁRIAS
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