Ocupação No Setor Público Brasileiro IPEA

7/25/2019 Ocupao No Setor Pblico Brasileiro IPEA

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N 110

Ocupao no Setor Pblico Brasileiro:

tendncias recentes e questes em aberto

08 de setembro de 2011


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Comunicados do Ipea

Os Comunicados do Ipea tm por objetivoantecipar estudos e pesquisas mais amplasconduzidas pelo Instituto de PesquisaEconmica Aplicada, com uma

comunicao sinttica e objetiva e sem apretenso de encerrar o debate sobre ostemas que aborda, mas motiv-lo. Em geral,so sucedidos por notas tcnicas, textospara discusso, livros e demais publicaes.

Os Comunicados so elaborados pelaassessoria tcnica da Presidncia doInstituto e por tcnicos de planejamento epesquisa de todas as diretorias do Ipea.Desde 2007, mais de cem tcnicosparticiparam da produo e divulgao detais documentos, sob os mais variados

temas. A partir do nmero 40, eles deixamde ser Comunicados da Presidncia epassam a se chamar Comunicados do Ipea.A nova denominao sintetiza todo oprocesso produtivo desses estudos e suainstitucionalizao em todas as diretorias ereas tcnicas do Ipea.

Governo Federal

Secretaria de Assuntos Estratgicos daPresidncia da Repblica

MinistroWellington Moreira Franco

Fundao pblica vinculada Secretaria deAssuntos Estratgicos da Presidncia daRepblica, o Ipea fornece suporte tcnico einstitucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeraspolticas pblicas e programas dedesenvolvimento brasileiro e disponibiliza,para a sociedade, pesquisas e estudosrealizados por seus tcnicos.

PresidenteMarcio Pochmann

Diretor de Desenvolvimento InstitucionalGeov Parente Farias

Diretor de Estudos e Relaes Econmicase Polticas Internacionais, substitutoMarcos Antonio Macedo Cintra

Diretor de Estudos e Polticas do Estado,das Instituies e da DemocraciaAlexandre de vila Gomide

Diretora de Estudos e Polticas

MacroeconmicasVanessa Petrelli de Correa

Diretor de Estudos e Polticas Regionais,Urbanas e AmbientaisFrancisco de Assis Costa

Diretor de Polticas Setoriais de Inovao,Regulao e Infraestrutura, substitutoCarlos Eduardo Fernandez da Silveira

Diretor de Estudos e Polticas SociaisJorge Abraho de Castro

Chefe de GabineteFbio de S e Silva

Assessor-chefe de Imprensa e ComunicaoDaniel Castro

URL: http://www.ipea.gov.brOuvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria


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1. Introduo1

Este Comunicado tem como objetivo analisar a poltica de revalorizao dos

servidores pblicos, recomposio de pessoal e de sua remunerao procurando apontar

os principais desafios dessa poltica para se avanar no processo de reestruturao doEstado e de sua capacidade de operar polticas na sociedade.,2Esta pesquisa Fruto dada

parceria entre o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e a Secretaria de

Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SRH/MPOG),

em 2008. Para isso, foram reunidas e organizadas informaes que tiveram como fonte:

os Censos Demogrficos, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNADs), a

Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) e o Sistema Integrado de Administrao

de Recursos Humanos (Siape).Os resultados deste estudo permitem afirmar que:

1) O movimento de recomposio de pessoal no setor pblico brasileiro, observado

durante toda a primeira dcada de 2000, foi importante, porm se mostrou

apenas suficiente para repor, parcialmente, o mesmo estoque e percentual de

servidores ativos existentes em meados da dcada de 1990.

2) Ao longo desse perodo em estudo, houve, uma preocupao em conferir maior

capacidade burocrtica ao Estado brasileiro, mediante o reforo de carreiras em

reas estratgicas, tais como: advocacia pblica, arrecadao e finanas, controle

administrativo, planejamento e regulao.

Com a retomada dos concursos pblicos, o nmero de servidores civis ativos da

administrao federal voltou ao patamar de mais de 600 mil que vigia na primeira

1Colaboraram para este Comunicado Jos Celso Cardoso e Roberto Nogueira, da Diretoria de Estudos doEstado, das Instituies e da democracia (Diest), Luciana Acioly e Andr Calixtre, da Assessoria Tcnicada Presidncia do Ipea (Astep). A finalizao deste documento contou com o apoio da Assessoria deComunicao do Ipea (Ascom).2Ver CARDOSO JR., J. C. (Org.) Burocracia e ocupao no setor pblico brasileiro, volume 5. Braslia:Ipea, 2011 (Srie Dilogos para o Desenvolvimento). Neste comunicado foram atualizados os dados parao ano de 2010. Importante destacar que os Comunicados IPEA de nmeros 19 (Emprego Pblico noBrasil: comparao internacional e evoluo recente, de 30 de maro de 2009) e 37 (Salrios no SetorPblico versus Salrios no Setor Privado no Brasil, de 10 de dezembro de 2009) j trataram, sob outros

recortes, deste mesmo assunto.


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4

metade dos anos 1990, vindo a compensar, portanto, o nmero dos que se aposentaram

anualmente ao longo dessas duas dcadas (Grfico I). Contudo, o pico de cerca de 680

mil servidores civis ativos de 1992 ainda no foi alcanado.

Grfico I - Servidores Civis Ativos da Administrao Federal, 1991-

2010

450500

550

600

650

700

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Milhares

Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal, SRH/MPOG. Elaborao Ipea

O significado da retomada do concurso pblico para crescimento e fortalecimento

da capacidade de Estado evidenciada no grfico II, que consolida a srie de servidores

pblicos civis federais admitidos anualmente, a partir dos governos Collor e Itamar.Durante estes ltimos, no houve admisso de servidores por concurso. Entre, 2003 e

2010, no entanto, 155 mil novos servidores foram admitidos. O nmero de servidores

ativos em 2010 ainda era menor que no incio da dcada de 1990, entre outros fatores,

porque houve ao menos trs momentos importantes de corrida aposentadoria que, de

modo geral, coincidem com perodos que precederam ou acompanharam reformas

previdencirias: 1991; 1995 a 1998 e 2003.


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5

Grfico II - Servidores civis federais: aposentados e admitidos por

concurso

05

10152025303540

4550

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Milh

ares

Aposentados Admitidos por concurso pblico

Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal, SRH/MPOG. Elaborao Ipea

Em 2010, nota-se um prenncio de nova elevao do nmero das aposentadorias,

que se coloca acima de 10 mil por ano. Isto acontece porque os servidores em condies

legais de se aposentarem retardam ou antecipam sua solicitao conforme a conjuntura

lhes parea mais ou menos favorvel aos seus direitos.

3) Tampouco se deduz dos dados analisados que os gastos com pessoal tenham

sado do controle do governo federal, pois, em termos percentuais (grfico III),esta rubrica permaneceu praticamente constante ao longo da primeira dcada de

2000, num contexto de retomada relativa do crescimento econmico e tambm

da arrecadao tributria.

Grfico III - Despesas de pessoal como percentual da arrecadao

0

10

20

30

4050

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009Percentualdareceitato

tal

Governo Geral Governo Federal

Fonte: Tesouro Nacional


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4) Do ponto de vista qualitativo, a pesquisa indica que este movimento atual de

recomposio de pessoal no setor pblico deve trazer melhorias gradativas ao

desempenho institucional, ainda pouco perceptveis em funo do tempo

insuficiente de maturao deste novo contingente de fora de trabalho a servio

do Estado, devido a:

vem sendo selecionado a partir de critrios meritocrticos, por meio de

concursos pblicos, e mais para atividades-fim, que exigem nvel superior de

escolarizao, do que para atividades-meio, indicando a possibilidade de

maiores impactos sobre a produtividade agregada do setor pblico; e

tem assumido a forma de vinculao estatutria, em detrimento seja do

padro celetista, seja de vrias formas de contratao irregulares ouprecrias, o que o coloca sob direitos e deveres comuns e estveis, podendo

com isso gerar maior coeso e homogeneidade no interior da categoria como

um todo, aspecto este considerado essencial para um desempenho

satisfatrio do Estado no longo prazo.

2. Tendncias da ocupao no setor pblico brasileiro

O marco de referncia analtico para este estudo provm de uma interpretao de

conjunto das polticas pblicas adotadas no perodo e no s da descrio das polticas

de administrao de pessoal explicitadas em cada contexto governamental. Com isso, o

pressuposto adotado que as polticas econmicas e sociais tm maior potencial para

gerar tendncias e problemas peculiares ocupao do setor pblico do que as polticas

propriamente administrativas.

Pode-se afirmar que as tendncias de ocupao so expresses dessas polticaspblicas mais amplas, embora em muitas situaes faltem dados confiveis para se

chegar a uma concluso definitiva a seu respeito e para se estabelecer qualquer relao

de causalidade entre um aspecto e outro. Por outro lado, os problemas da ocupao

pblica devem ser entendidos como geradores de impasses polticos que tampouco

podem ser resolvidos mediante medidas derivadas unicamente da poltica administrativa

de gesto de pessoal, visto que tais problemas esto relacionados fundamentalmente ao

cenrio macroeconmico e s estratgias adotadas para o desenvolvimento do pas.


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Entre 1995 e 2010, os governos Fernando Henrique Cardoso (FHC) e Luiz Incio

Lula da Silva estabeleceram polticas de administrao de pessoal cujos efeitos se

desdobram para alm da ocupao na esfera federal, no s porque algumas dessas

polticas consubstanciaram-se em novas bases constitucionais e legais, como tambm

porque deram origem a medidas e incentivos que afetaram o crescimento, a distribuio

e o modo de vinculao de pessoal em todo o mbito federativo.

No primeiro mandato do governo FHC, houve esforo concentrado de produo de

documentos e diretrizes explcitas que tinham sua fundamentao no Plano Diretor da

Reforma do Estado de 1995. A administrao gerencial preconizada neste plano

apresenta um conjunto de diretivas bem conhecidas: autonomia financeira e

administrativa de certas entidades pblicas no estatais, retorno do regime contratual(celetista) para funes no essenciais de Estado, generalizao da avaliao de

desempenho dos servidores, possibilidade de demisso do servidor por insuficincia de

desempenho e excesso de quadros, reorganizao das carreiras, especialmente nas

funes essenciais do Estado etc. Algumas dessas diretivas foram inicialmente

implementadas na Emenda Constitucional n 19, de 1998. De forma paralela e mais

clere em seus efeitos institucionais, a poltica de desestatizao levou criao das

agncias reguladoras, inicialmente nos setores de telecomunicaes e de energia

eltrica, mas logo se estendendo as reas mais ou menos tradicionais como sade e

transportes.

Foram concebidos, neste mesmo perodo, os planos de demisso voluntria (PDVs)

dos servidores federais (e de outros nveis de governo), de acordo com modelo encetado

no governo Collor. O governo federal buscou dar o exemplo para as demais esferas

federativas, ativando seus planos de demisso em conformidade com seus objetivos de

conteno global dos gastos pblicos. No entanto, o resultado desses planos, em termos

da diminuio do estoque de pessoal ativo, foi bem menor do que o esperado. A medida

mais significativa para a reduo do pessoal ativo deu-se simplesmente atravs da

conteno do nmero de ingressados por concurso pblico e do aumento das

aposentadorias em funo da expectativa de perdas salariais por parte dos servidores.

No segundo mandato do governo FHC, num contexto de sria crise cambial,

prevaleceu uma orientao caracterizada por fortes restries ao gasto com pessoal. Isso

culminaria, em 2000, com a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, que consolidouvrios dispositivos legais anteriores, como a Lei Camata, em vigor desde 1995. De


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modo geral, entre 1999 e 2002, as prioridades fiscais impuseram-se no campo da gesto

de pessoal do setor pblico e tiveram poder predominante em relao s propostas de

modernizao do aparato administrativo de Estado. Por exemplo, na esfera federal, no

houve praticamente admisso de novos servidores nem mesmo para as carreiras

essenciais de Estado, to incentivadas pelo plano da reforma administrativa.

No segundo mandato de FHC, toda a nfase poltica posta inicialmente na

modernizao gerencial da administrao pblica deslocou-se para duas outras

prioridades: a conteno fiscal das despesas pblicas, especialmente as de pessoal, e a

desestatizao modernizadora, acompanhada do fortalecimento do papel das agncias

reguladoras. Segundo dados da RAIS, existiam em 1991 mais de 20 mil trabalhadores

celetistas contratados por empresas de economia mista do governo federal, que foramreduzidos, em 2003, a cerca de seis mil, graas ao processo de desestatizao, que no

se constituiu numa medida de administrao de empresas pblicas pelo Estado, mas

num componente estratgico da poltica de liberalizao econmica que visava a

transferir ao setor privado parte importante do estoque de ativos do setor pblico

produtivo estatal.

Em contraposio ao primeiro mandato do governo FHC, as polticas de gesto de

pessoal do setor pblico no governo Lula, no obstante terem trazido elementos novos,foram tratadas de modo muito sumrio e em escassos documentos, como reflexo da

ausncia de consenso mais geral acerca de qual estratgia poltica seguir para o tema

dos recursos humanos no setor pblico. Diversas medidas de modernizao

administrativa continuaram a ser praticadas, mas pouco se escreveu sobre o assunto e a

todo custo se evitou o uso da expresso reforma do Estado. A poltica de gesto

pblica como um todo assumiu alguns contornos de continuidade, embora, algumas

vezes, tenha sido inovadora.

O aspecto de continuidade deve-se, sobretudo, preservao da orientao fiscal,

um dos trs pilares essenciais da poltica macroeconmica, ao lado da manuteno do

cmbio apreciado e do combate inflao pelo regime de metas. Contudo, o novo

cenrio de crescimento da economia que teve incio em 2004 favoreceu o incio de uma

fase de expanso do quadro de pessoal da administrao federal, bem como a poltica de

ajustes graduais da remunerao dos servidores. Simultaneamente, decidiu-se pela

reabertura dos concursos pblicos dirigidos para pessoal permanente e temporrio emreas prioritrias, incluindo carreiras estratgicas e as agncias reguladoras. Esses


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concursos tiveram como objetivo adicional substituir os chamados terceirizados, ou

seja, os contratados informais de cooperativas e entidades privadas diversas, bem como

os contratados via agncias internacionais. Em vrios momentos, desde o final do

governo FHC, o objetivo de substituir os terceirizados por concursados foi acertado com

o Ministrio Pblico (MP) e o Tribunal de Contas da Unio (TCU) mediante a

assinatura de Termos de Ajuste de Conduta (TACs). Ainda assim, em 2009, o TCU

produziu um relatrio demonstrando a persistncia de 28.567 servidores em situao

irregular na administrao federal direta e indireta3.

Um dos aspectos inovadores da poltica de pessoal do governo Lula surgiu da

adoo de mesas de negociao com servidores federais, no mbito do Ministrio do

Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) que funcionaram com regularidade. Esseministrio tambm se dedicou a formular novas bases para a autonomia gerencial da

administrao pblica indireta. Para tanto, elaborou um projeto especfico em torno da

figura jurdica da fundao pblica de direito privado (conhecido como Fundao

Estatal), j regulamentado por vrias unidades federadas (UFs), mas ainda postergado

sine die em sua votao pelo Congresso Nacional devido a presses exercidas pelas

corporaes de servidores. Seguindo em direo similar, de apoio ao crescimento do

espao de autonomia administrativa e financeira da administrao pblica, foram

divulgadas as diretrizes produzidas por uma comisso de juristas que se prontificaram a

colaborar com o MPOG na montagem de uma proposta de nova Lei Orgnica da

Administrao Pblica Federal.

Como sntese, o quadro 1 distingue as principais diretrizes de administrao pblica

e de poltica de pessoal nos perodos 1994-2002 e 2003-2010.

3No admitidos por meio de concurso pblico


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Quadro 1: Governos FHC e Lula principais diretrizes nos campos da

administrao pblica e das polticas de pessoal.

Autonomia gerencial nas entidades pblicas no estatais em contrato de gesto

(organizaes sociais so criadas pioneiramente pelo Estado de So Paulo, em 1998)

Demisso e licena temporria incentivadas

Limites legais fixados para despesas com pessoal de acordo com a Lei de

Responsabilidade Fiscal de 2000

Empregados celetistas admitidos por processo seletivo pblico

Avaliao do desempenho individual do servidor ou empregado

Possibilidade de demisso por insuficincia de desempenho e por excesso de quadros,

avaliado segundo limites fiscais

Carreiras e concursos pblicos organizados para as funes essenciais de Estado

Governo FHC

Criao das agncias reguladoras e seu quadro de pessoal prprio

Autonomia gerencial em entidades pblicas da administrao indireta (projeto de

Fundaes Estatais e proposta de Lei Orgnica da Administrao Federal)

Mesas de negociao para questes de gesto de pessoal

Reabertura de concursos para servidores temporrios e permanentes de rgos pblicos

e agncias reguladoras

Realocao de pessoal na estrutura de carreiras e ordenamento das carreiras de Estado

Substituio de pessoal ocupado em atividades-fins com contrato informal ou contratado

via agncias internacionais

Limites legais fixados para despesas com pessoal de acordo com a Lei de

Responsabilidade Fiscal de 2000

Governo Lula

Reajustes graduais da remunerao, com destaque para carreiras de Estado

Fonte: Elaborao Ipea.

Estreitamente relacionadas aos objetivos de conteno de gastos com pessoal,

embora pelo uso de aposentadorias e penses, as reformas do sistema previdencirio

tiveram forte impacto sobre a estrutura da ocupao no setor pblico. Os perodos de

discusso legislativa e de aprovao dessas reformas foram marcados por grande

crescimento da demanda por aposentadorias, provocando uma diminuio considervel

do nmero de servidores ativos. Para ilustrar os resultados destes fatores polticos, de


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acordo com quatro diferentes contextos governamentais, o quadro 2 apresenta a

evoluo anual do estoque de ativos, das aposentadorias e dos admitidos por concurso

pblico.

Quadro 2: Brasil, Administrao Federal, 1991 a 2010 Evoluo anual doestoque de ativos (militares e servidores civis), das aposentadorias e dos admitidos

por concurso.

Contexto econmico e

polticoAno

Total de Ativos

(civis e militares)

Total de Ativos

(apenas civis)

Aposentados

no ano

Admitidos por

concurso pblico no

ano

Var. %

Ativos

(civis)

1991 991.996 661.996 46.196 -

1992 998.021 683.618 21.190 -

1993 969.096 654.723 14.199 -Crise e estagnao

1994 964.032 641.564 17.601 -

-2,8

1995 951.585 630.763 34.253 19.675

1996 929.375 606.952 27.546 9.927

1997 900.128 578.680 24.659 9.055Reforma do Estado

1998 841.851 564.320 19.755 7.815

-10,5

1999 866.799 545.333 8.783 2.927

2000 864.408 536.321 5.951 1.524

2001 857.283 531.296 6.222 660Restrio fiscal

2002 809.975 530.662 7.465 30

-2,7

2003 856.236 534.392 17.453 7.220

2004 884.091 538.077 6.486 16.122

2005 873.447 548.210 5.789 12.453

2006 887.579 573.341 6.658 22.112

7,3

2007 896.333 573.727 8.156 11.939

2008 913.417 583.367 10.654 19.360

2009 926.799 601.117 10.384 29.728

Fortalecimento da

capacidade de Estado

2010 970.605 630.542 13.722 36.600

4,8

Fonte: Boletim de Recursos Humanos, Ministrio do Planejamento. Elaborao Ipea.

A despeito do crescimento do estoque total de ativos obtido no perodo dos dois

mandatos do governo Lula, o nmero de militares e servidores civis registrado em 2010ainda foi inferior ao de 1991. Percebe-se por este quadro o efeito de diminuio do


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pessoal ativo provocado pela corrida aposentadoria, que ocorreu associada s fases

de votao das reformas previdencirias, nos anos 1991, 1995 a 1998 e 2003.

Sabe-se que o principal determinante da ocupao no setor pblico a

disponibilidade oramentria para custeio e investimento. No entanto, a dimensofinanceira da manuteno de pessoal ativo e inativo depende das trs dimenses de

polticas pblicas, j mencionadas, que interagem entre si: polticas administrativas,

previdencirias e fiscais. Essas dimenses no tm sido congruentes entre si e geraram

problemas diversos, tais como a corrida para a aposentadoria e a utilizao de pessoal

irregular. A partir de 2003, o nmero de admitidos por concurso, apesar dos

compromissos assumidos perante o MP e o TCU, no foi suficiente para eliminar o

problema do pessoal irregular, como j mencionado, o que uma situao grave doponto de vista do princpio da legalidade da ao do Estado.

As esferas administrativas dos estados e municpios so afetadas por cada uma das

conjunturas mencionadas do governo federal, como tambm o so por determinantes

gerais que se situam nos planos das polticas pblicas, especialmente nas polticas

fiscais e previdencirias. Quando se examina o conjunto da ocupao no setor pblico

brasileiro a partir de 1995, destacam-se vrias tendncias que a seguir sero

identificadas atravs de dados procedentes da RAIS, e comentadas de forma bastantesinttica.

2.1. Enquadramento metodolgico e principais tendncias

Metodologicamente, a ocupao no setor pblico est constituda pela somatria dos

que mantm vnculo institucional direto e indireto com a administrao pblica. O

vnculo direto corresponde ao pessoal militar, aos estatutrios e aos no estatutrios, que

por sua vez, incluem os celetistas e os informais, ou seja, os que esto em situao

irregular. O contrato de trabalho para prestao de servios finais de uma dada

instituio caracterizado como irregular pelo Ministrio Pblico (MP) sempre que

contraria a norma constitucional que requer a admisso por intermdio de concurso.

Neste caso, a categoria de informalidade ou precariedade do trabalho no implica

necessariamente a no observncia de direitos do trabalhador, mas, sim, condio

contrria ao princpio da legalidade da ao do Estado. Observa-se, ademais, que o

conceito de ocupao direta na administrao pblica exclui os vnculos de trabalho


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com empresas estatais e de economia mista, embora tais vnculos possam ser

considerados para efeito de comparao.

O vnculo indireto resulta de relaes contratuais criadas pelas instituies de

Estado com entidades privadas, com ou sem fins lucrativos, que colaboram para oalcance de suas funes. Pode originar-se por meio de empresas que fornecem mo de

obra para servios gerais (copeiros, serventes, porteiros etc.), bem como pela

intervenincia de fundaes de apoio, organizaes sociais e entidades similares que

compem o setor pblico no estatal, conforme a nomenclatura adotada pelo projeto

de Reforma Administrativa de 1995. Esta distino relevante neste contexto de

discusso, porque, em anos recentes, verifica-se a tendncia a substituir os ocupados

com vnculo direto pelos ocupados com vnculo indireto, embora ela seja identificadaapenas em estudos de reas especficas, como, por exemplo, a de gesto do Sistema

nico de Sade (SUS), ou, de modo mais geral, em estudos de recorte municipal.

Do modo como foi definido, o conceito de ocupao no setor pblico busca evitar

conflito e contradio de acepes, representando alternativa ao conceito de emprego

pblico. No contexto jurdico-administrativo nacional, emprego pblico corresponde

ao vnculo celetista, segundo consta da Constituio, por contraposio ao vnculo

estatutrio. O servidor estatutrio, que hoje a grande maioria, no um empregado, nosentido estrito da palavra, porque ele se caracteriza por submeter-se a um estatuto que

descreve seus deveres e direitos e, portanto, juridicamente no mantm relao

contratual de emprego com a administrao pblica.

2.2. Evoluo da ocupao no setor pblico

Entre 2003 e 2010, a ocupao na administrao pblica brasileira registrou um

acrscimo de 30,2%, de acordo com os dados da RAIS/MTE (tabela 2). O maior

crescimento ocorreu no setor municipal (39,3%), seguido do federal (30,3%) e do

estadual (19,1%). Por sua vez, as empresas estatais registraram neste perodo um

modesto aumento (11,5%), o que demonstra a persistncia da diretriz poltica de baixa

estatizao do setor produtivo estatal, implantada na dcada de 1990.4

4A classificao de natureza jurdica das organizaes pblicas e privadas aqui utilizada foi introduzidana RAIS em 2003 e, portanto, impossibilita comparaes com perodos anteriores.


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Pelo lado do setor organizacional privado, observa-se que o nmero de vnculos em

empresas aumentou em 62,3%, mais que o dobro do crescimento da ocupao da

administrao pblica, desempenho que seguramente resulta da significativa expanso

das atividades produtivas ocorrida nesse perodo.

Desta forma, pode-se afirmar que os motivos pelos quais o aumento dos vnculos no

setor pblico foi significativamente menor que no setor privado, que transparecem

igualmente no quadro 3, so:

i) o percentual de vnculos nas trs esferas pblicas em relao ao total de vnculos

formais da economia diminuiu, passando de 25,2 a 21,8%;

ii) a taxa de crescimento da ocupao da administrao pblica (25,2%) bem

menor que a taxa do conjunto do setor privado (58,6%);

iii)a taxa de crescimento da ocupao da administrao pblica (25,2%)

comparvel taxa de crescimento dos vnculos das entidades sem fins

lucrativos (28,1%).

iv)em 2010, os trs setores da administrao pblica acumulavam somente 21,8%

do total de vnculos, enquanto o setor privado representava 76,3%.

Quadro 3: Brasil, 2003 e 2010 - evoluo dos vnculos de trabalho nos setores

pblico e privado da economia

Natureza Jurdica 2003 2010 Var (%)

2003-10

Part.

(%)

2003

Part. (%)

2010

Administrao Pblica 7.221.733 9.399.738 30,2 25,2 21,8

Setor Pblico Federal 727.547 947.936 30,3 2,5 2,2

Setor Pblico Estadual 2.946.374 3.508.835 19,1 10,3 8,1

Setor Pblico Municipal 3.547.812 4.942.967 39,3 12,4 11,5

Empresas Estatais 738.424 823.341 11,5 2,6 1,9

Setor Privado Organizacional 20.734.028 32.887.395 58,6 72,3 76,3

Empresas Privadas 18.489.218 30.012.389 62,3 64,4 69,6

Entidades Sem Fins Lucrativos 2.244.810 2.875.006 28,1 7,8 6,7

Total dos Setores Organizacionais 28.694.185 43.110.474 50,2 100,0 100,0

Fonte: RAIS/MTE


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2.3 Processo de municipalizao da ocupao pblica

De acordo com o quadro 4, em 2010, os vnculos municipais passaram a representar

52,6 % do total do setor pblico. A desconcentrao desses vnculos no perodo

examinado deu-se principalmente a partir dos estados para os municpios, criando umanova realidade para as polticas de controle do gasto publico assim como benefcios

considerveis para a efetividade das polticas sociais.

Envolvendo atualmente um contingente muito expressivo, de cerca de 5 milhes de

vnculos, a expanso da ocupao no setor municipal a principal tendncia observada

na administrao pblica, constituindo-se em evidncia de que a prestao de servios

aos cidados cada vez mais realizada pelas prefeituras municipais, envolvendo reas

intensivas em gerao de vnculos de trabalho tais como educao, sade e assistnciasocial. No perodo analisado, as ocupaes que mais cresceram foram: psiclogos,

professores do ensino fundamental, tcnicos de programao, enfermeiros,

fisioterapeutas e advogados.

Quadro 4: Brasil, 1995, 2002 e 2010 - Percentual de vnculos diretos da ocupao

do setor pblico, segundo esfera administrativa

Ocupao no setor pblico 1995 2002 2010

Nmero de vnculos diretos 5.515.594 6.998.140 9.399.738

Federal (%) 15,6 11,5 10,1

Estadual (%) 45,3 41,5 37,3

Municipal (%) 39,1 47,0 52,6

Fonte: RAIS. Exclui empresas estatais e entidades pblicas autnomas Elaborao Ipea

2.4 Aumento proporcional dos vnculos estatutrios

No perodo situado entre 1995 e 2010, ao contrrio do previsto nas diretrizes da

Reforma Administrativa, os vnculos estatutrios afirmaram-se como os preferenciais

no setor pblico brasileiro. Por sua vez, os empregados celetistas tornaram-se uma

parcela reduzida, representando cerca de 10% dos estatutrios. Processos seletivos

pblicos para contratao de celetistas, conforme previstos na Emenda Constitucional n

19, no foram aplicados e a queda no nmero desses vnculos deu-se de forma


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inexorvel por efeito da aposentadoria de seus ocupantes. Assim, o percentual de

estatutrios em relao a celetistas cresceu de 78,5% para 90% nesse perodo(quadro 5).

Entre 1995 e 2002, verificam-se a diminuio acentuada do nmero de celetistas (-

29,3%) e a diminuio discreta dos estatutrios (-2%). Mas na segunda fase desseperodo, entre 2002 e 2010, a expanso do estoque de ativos do setor pblico fez-se

mediante acentuado crescimento do nmero de estatutrios (19,7%). De sua parte, os

celetistas mantiveram-se em processo de reduo (-33,3%).

Quadro 5: Brasil, 1995, 2002 e 2010 - Percentual de vnculos celetistas e

estatutrios no conjunto setor pblico

Tipo de vnculo 1995 2002 2010 Var. 95-02 Var. 02-10

Celetistas

permanentes

1.235.540 873.583 582.673

-29,3-33,3

Estatutrios 4.516.170 4.427.177 5.300.760

-2,019,7

% Estatutrios 78,5 83,5 90,0 - -

Fonte: Rais. Exclui empresas estatais e entidades pblicas autnomas. Elaborao Ipea

2.5 Elevao do nvel de escolaridade no setor pblico

Com o propsito de avaliar o nvel de educao geral utilizado aqui o indicador

que consiste no percentual dos vnculos com escolaridade acima do nvel mdio. Este

indicador compe-se pela proporo de todos os vnculos com curso superior

incompleto e completo e, ainda, os com ps-graduao, em relao ao total de vnculos

de cada esfera administrativa.

As informaes da RAIS para o perodo evidenciam uma melhoria da educao

geral nas trs esferas administrativas, registrada especialmente no perodo 2002 a 2010

(Quadro 6). No mbito federal, houve uma queda do nvel de educao geral, entre 1995

e 2002, de 46,1% para 38,9%. Isto significa que foram os trabalhadores com maior nvel

de escolaridade que mais se aposentaram neste perodo. Contudo, no perodo seguinte,

eleva-se o nvel de escolaridade, alcanando 50,7% em 2010.


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Os municpios lograram uma melhoria de 100% nesse ndice de escolaridade geral,

que entre 1995 e 2010, passou de 27,0% para 41,3%. Em 2010, os que trabalhavam na

esfera estadual apresentavam praticamente o mesmo nvel de escolaridade dos que se

situavam na esfera federal. De sua parte, os municpios obtiveram os avanos mais

significativos neste quesito entre 2002 e 2010, tendo o indicador passado de 15,6% para

33,7%.

Quadro 6. Brasil, 1995, 2002 e 2010 Percentual de vnculos diretos da ocupao

do setor pblico com educao maior que ensino mdio por esfera administrativa

Esfera 1995 2002 2010

Federal 46,1 38,9 50,7Estadual 29,7 39,7 49,4

Municipal 15,6 21,6 33,7

Total 27,0 31,1 41,3

Fonte: RAIS. Exclui empresas estatais e entidades pblicas autnomas. Elaborao Ipea

2.6 Diminuio de ocupados em funes administrativas (atividades-meio)

A tendncia diminuio dos ocupados em funes administrativas intermedirias

um fenmeno conhecido e que decorre da utilizao crescente de tecnologias da

informao (TI). Uma srie de atividades que antes tinham o carter de apoio

administrativo e eram exercidas tipicamente por secretrios, escriturrios, datilgrafos, e

auxiliares administrativos puderam ser incorporadas ao perfil dos diferentes tipos de

profissionais ocupados em cargos de direo, assessoria e controle, que so obrigados a

lidar cotidianamente com a TI para o exerccio de suas tarefas.

Todavia, segundo os dados da RAIS, as afirmaes acima so validadas apenas para

as esferas federal e estadual, nas quais houve um decrscimo dos vnculos de servios

administrativos, respectivamente, de 9,1% e 21,8%, entre 2002 e 2010 (quadro 7). J

nos municpios, o nmero de trabalhadores administrativos cresceu 11,4% nesse

perodo. De um lado, uma hiptese a considerar diante deste resultado que o processo

de difuso da TI tem sido mais lento na administrao municipal, por fatores diversos.


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Quadro 7. Brasil, 2002 e 2010 Trabalhadores de servios administrativos por

esfera administrativa

Esfera 2002 2010 % Var.

Federal 250.493 227.753 -9,1

Estadual 844.906 660.583 -21,8

Municipal 836.180 931.630 11,4

Total 1.931.579 1.819.966 -5,8

Fonte: RAIS. Elaborao Ipea.

De outro, vem crescendo a demanda por pessoal tcnico-profissional para apoio s

funes de TI. A diminuio do nmero de pessoal administrativo corresponde, assim, tendncia em sentido inverso, que o aumento dos profissionais e tcnicos de

informtica, em ritmo acelerado. O nmero do pessoal especializado em TI mais

elevado na esfera estadual, mas a taxa de crescimento maior se verifica no mbito

federal. Nos municpios, observa-se um nmero ainda reduzido de tcnicos de TI.

2.7 Tendncias de gnero

A ocupao do setor pblico faz-se de modo diferenciado quanto ao gnero, sendo

que as mulheres constituem minoria na administrao federal e maioria nos estados e

municpios (quadro 8). O que explica tal participao diferenciada o nmero de

mulheres predominante nas funes de sade, assistncia social e educao, as quais,

como j referido, so assumidas em maior parte pelos estados e municpios. A tendncia

evidenciada pelos dados aponta para diminuio da participao feminina nos estados e

aumento nos municpios e na esfera federal.


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Quadro 8: Brasil, 1995, 2002 e 2010 Participao percentual feminina por esfera

administrativa do setor pblico

Esfera 1995 2002 2010

Federal 31,9 32,1 35,1

Estadual 59,6 58,4 57,3

Municipal 61,7 62,4 64,0

Total 56,6 57,2 58,6

Fonte: RAIS. Elaborao Ipea.

A despeito da participao feminina menor no nvel federal, registra-se um

percentual maior de mulheres ocupando cargos superiores e de direo nesta esfera. Nos

estados, os homens tm uma participao semelhante das mulheres e, nos municpios,

os homens tm participao relativa maior nessas funes hierarquicamente superiores.

Outro resultado em relao a gnero que, medida por salrios mnimos, a renda

mdia mensal das mulheres ultrapassa a dos homens na esfera federal, sendo o inverso

nas duas outras esferas (Quadro 9). Portanto, no governo federal, as mulheres,

proporcionalmente ao seu nmero, ocupam funes mais elevadas na hierarquia e tm

renda maior que a dos homens.

Quadro 9. Brasil, 2010 - Renda mdia mensal (em salrios mnimos) por gnero e

por esfera administrativa do setor pblico

Ano 2010

Esfera Homens Mulheres

Federal

11,1 12,2Estadual

6,2 4,6

Municipal3,0 2,7

Total5,5 3,9

Fonte: Rais. Elaborao Ipea.


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2.8. Dimenso e controle das despesas com pessoal

A questo sobre o suposto gasto pblico elevado com pessoal suscita muito

interesse por tornar-se um divisor de guas entre diferentes vises polticas acerca do

papel do Estado no processo de desenvolvimento. A nica regra que se observa nahistria recente, porm, que, em momentos de expanso da atividade econmica e da

concomitante arrecadao tributria, os governos sentem-se mais estimulados a

aumentar os gastos com o aparato administrativo como um todo e, portanto, no s com

pessoal; e em momentos de crise fiscal, por outro lado, impem ou acatam medidas

legais de limitao desses gastos. Ou seja, a ocupao do setor pblico s pode ser

considerada excessiva quando avaliada com os resultados de uma conjuntura de

crescimento econmico reduzido e queda da arrecadao.No se pode ignorar, no entanto, que gastos do Estado so importantes para reativar

o crescimento em tal conjuntura, especialmente em face de um mercado de trabalho

com ampla parcela informal e baixa renda, como o caso do Brasil. Deste modo, o

diagnstico de excesso de pessoal no d base suficiente de conhecimento para amparar

uma poltica administrativa de gesto da fora de trabalho no setor pblico.

Outra advertncia diz respeito s comparaes internacionais. O Brasil tem um

excelente sistema de monitoramento de gastos com pessoal, mas comparaesinternacionais s deveriam ser realizadas se a metodologia comparativa descontar as

peculiaridades da composio desses gastos e do prprio mercado de trabalho brasileiro.

Como esta uma tarefa que extrapola os objetivos sintticos deste estudo, aqui s ser

empreendida uma breve descrio das dimenses e das tendncias do gasto com pessoal

e dos problemas relacionados com seu controle pelas polticas fiscais.

Para fins de monitoramento das despesas de pessoal do governo geral no Brasil,

pode-se recorrer a duas fontes de dados: o Sistema Nacional de Contas (SNC) do IBGE

e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN). O primeiro informa as despesas com salrios

e benefcios, enquanto os dados da STN apresentam em forma agregada as despesas

com ativos e inativos, na medida em que esto voltados para o acompanhamento do

cumprimento da LRF.

A partir dessas duas fontes (grfico IV) conclui-se que as despesas com pessoal das

trs esferas administrativas (governo geral) decresceram relativamente a partir de 2002,

mas voltaram a aumentar a partir de 2005, sem, contudo, alcanar o patamar de 2002.


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H uma tendncia similar para o governo federal, quando se consideram as despesas

com ativos e inativos como percentual do Produto Interno Bruto (PIB).

As despesas com pessoal, como percentual do PIB, foram mais elevadas no ano

final do governo FHC. No governo Lula, houve um aumento em 2005, mas a partir deento se observa uma discreta diminuio desses gastos, tomando como referncia o

PIB do ano corrente.5

Grfico IV - Despesas com pessoal como percentual do PIB

0

5

10

15

20

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

PercentualdoPIB

Governo Geral Governo Federal

Tesouro Nacional Elaborao Ipea

Um retrato da situao atual quanto ao conjunto dessas despesas aparece no Quadro

10, para 2009 (ltimo dado disponvel), um ano de retrao da economia. O governo

geral, composto pelas trs esferas administrativas, apresentou despesas com pessoal que

equivaleram a 41,2% do total de despesas e a 42,1% do total das receitas.

5Um fator que tem pesado nos custos salariais a mdia elevada de idade da fora de trabalho ativafederal que se encontra em grande parte nas classes mais altas das carreiras e, portanto, usufruindo denveis salariais mais elevados. Alm disso, a reorganizao e expanso das carreiras de Estadopressupem oferta de cargos com salrios competitivos em relao ao mercado de trabalho do setorprivado, o que tambm implica maiores despesas dessa natureza.


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Quadro 10: Brasil, 2009 - Despesas nominais do governo geral (Em R$ mil)*

TIPO DE DESPESA Governo geral

(trs esferas)

Federal Estadual Municipal

Total das receitas 1.226.901.202 737.062.261 424.915.547 256.910.195

Total das despesas 1.162.752.222 696.996.253 406.439.348 251.303.423

Pessoal (valor) 482.549.217 151.652.813 207.934.962 122.961.442

Pessoal (% das

receitas)

42,1 24,9 50,9 44,7

Pessoal (% das

despesas)

41,5 21,8 51,2 48,9

Pessoal (% do PIB) 14 4,3 6,2 3,5

Fonte: STN e Banco Central do Brasil (BCB). *No inclui as operaes do Banco Central nem de empresas estatais. Grau decobertura de 94,12% dos municpios brasileiros. O resultado consolidado exclui as transferncias intergovernamentais.

Por fim, com base no grfico V, verifica-se que a massa salarial no setor pblico em

relao ao setor privado no apresenta uma tendncia clara de crescimento. Com efeito,

a massa salarial nas trs esferas da administrao pblica e, isoladamente, na esfera

federal, elevou-se a partir de 2006, mas voltou a cair em 2010, mantendo

aproximadamente a mesma frao, ou seja, sem gerar descompasso flagrante com a

dinmica do setor privado. Isto quer dizer que os gastos com pessoal no setor pblico

vm acompanhando o ritmo de crescimento do emprego e, portanto, da massa salarial,

do setor privado. um indcio de que o ciclo econmico um determinante poderoso

do ritmo e magnitude de crescimento do emprego pblico como um todo, bem como

dos gastos pblicos relacionados a ele.


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Grfico V - Evoluo da massa salarial do setor pblico como

percentual do setor privado

0

10

20

30

40

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Trs esferas Adm. Federal

Fonte: Rais. Elaborao Ipea

3. Questes em aberto

Para alm das informaes e consideraes resumidas acima, outras podem ser

extradas do livro Burocracia e Ocupao no Setor Pblico Brasileiro, a saber: i)

aquelas a respeito da formao histrica da burocracia pblica no pas; ii) das diretrizes

recentes em termos tanto de salrios e vencimentos quanto da ocupao em cargos

comissionados no poder pblico federal; iii) de fenmenos sociais e demogrficos

importantes em curso dentro do Estado, como, por exemplo, as tendncias de

municipalizao da ocupao no setor pblico, de maior escolarizao e

profissionalizao, de ampliao da presena feminina e de rejuvenescimento da fora

de trabalho, sobretudo em mbito federal, entre outras.

importante, tambm, registrar abaixo questes que se constituem em novas pautas

de pesquisa aplicada e assessoramento governamental por parte do Ipea, a saber:

Em que condies vm se dando os processos seletivos nas trs esferas degoverno, em especial no nvel federal? Os atuais formatos de seleo por

concursos pblicos padronizados vm conseguindo atrair e filtrar candidatos

com perfis adequados natureza pblica da ocupao e ao cumprimento das

exigncias institucionais do Estado, em todos os seus nveis?

H, nas diversas instncias do Estado, planos de cargos ou carreiras, progresso

funcional e vencimentos, capacitao permanente, flexibilizao funcional e

preparao para a aposentadoria, considerados adequados e satisfatrios aosdiversos objetivos estratgicos do Estado no mdio e longo prazo?


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Como instaurar e cultivar ou desenvolver uma cultura de aprimoramento

permanente de desempenho institucional do setor pblico, inclusive passvel de

ser monitorado ao longo do tempo por meio de indicadores (quantitativos e

qualitativos) de desempenho (efetividade, eficcia e eficincia), aplicveis aos

trs nveis federativos e tambm aos trs grandes poderes da repblica?

Essas questes merecero esforos institucionais de pesquisa e assessoramento

governamental por parte do Ipea (e outros rgos), visando a qualificar a discusso

corrente sobre temas complexos e intrincados, mas absolutamente fundamentais para o

Estado brasileiro e seu desafio histrico de retomada de posturas e atitudes mais ativas

para o desenvolvimento nacional.


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Documents

Ocupação No Setor Público Brasileiro IPEA