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M ó d u l o 3C u r s o à d i s t â n C i a
disCiplina 12
Operacionalização das Intervenções Integradas em Assentamentos Precários
Estudos de Caso de urbanização de Favelas no Brasil
Professores: Alex Abiko e Marcos Jorge Santana
Autores do texto: Leandro Coelho, Alex Abiko e Marcos Jorge Santana
Ações IntegrAdAs de urbAnIzAçãO de AssentAmentOs PrecárIOs
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Mód u lo 3
disCiplina 12
Curso à distânCia
açõEs intEgradas dE urBanização dE assEntaMEntos prECários
POLÍTICA URBANA E HABITACIONAL
Estudo dE Caso dE urBanização dE FavElas no Brasil
Professores: Alex Abiko e Marcos Jorge SantanaAutores do texto: Leandro Coelho, Alex Abiko e Marcos Jorge Santana
1. introdução
Como última disciplina do Curso, programamos a apresentação de estudos de caso, baseados
em empreendimentos de urbanização de favelas já implantados no país. A idéia que norteou esta
disciplina foi a de procurar convergir o conteúdo já apresentado a vocês, em casos concretos,
procurando apresentar os principais problemas, desafios e soluções colocados para este tipo de
empreendimento. Escolhemos nesta disciplina empreendimentos já concluídos ou em estágio
avançado dos estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro, Salvador e São Paulo por apresentarem
situações peculiares que propiciam reflexões a respeito de sua implementação:
rElação dos Estudos dE Caso
TABELA 1 Estudos dE Caso prograManº total dE doMiCílios
nº total dE MoradorEs
árEa total da FavEla (M²)
Sete de Setembro Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga (São Paulo – SP)
165 990 13.083
Pq. AméliA
StA. mArgAridA736 4476 62.436
Pq. CAPuAvAUrbanização Integral (Santo André - SP)
1327 5443 105.374
morro dA
ProvidênCiAFavela-Bairro (Rio de Janeiro – RJ)
1489 6000 94.900
vilA mAngueirAl 1243 5200 92.018
vigário gerAl 2016 6804 211.956
Senhor doS PASSoSPGE, Plano Global Específico, (Belo Horizonte – MG)
1060 3800 123.691
vilA
n. SrA do roSário216 812 24.532
bAirro
Córrego dA ilhASem programa (Sabará – MG) 415 1560 123.645
gruPo i
Ribeira Azul (Salvador – BA)
1296 6480 100.942
gruPo ii 755 3775 -
gruPo iii 586 2930 30.138
* Grupo I – Boiadeiro, Joanes Centro Oeste, Alagados I e Alagados II, Atlântico** Grupo II – Alagados IV e V*** Grupo III – Nova Primavera, Joanes Azul, Araçás I
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Os dados de cada empreendimento foram obtidos dos relatórios individuais elaborados por
equipes de pesquisadores1 de cada estado, baseados em documentos oficiais e entrevistas realizadas
nas comunidades e órgãos envolvidos diretamente com os programas de urbanização.
objetivos da aprendizagem
Conhecer os diversos programas de urbanização de favelas, implantados no país, através das suas etapas de implementação: planejamento, projeto, execução e pós-ocupação;
Conhecer a realidade de algumas etapas particularmente importantes no processo de intervenção tais como a questão da participação da comunidade, do licenciamento da obra, financiamento e projetos sociais de pós-ocupação;
parametrizar os conhecimentos adquiridos ao longo do curso com experiências concretas que foram implementadas e/ou estão em implementação em 4 regiões Metropolitanas do Brasil.
1. programas de urbanização de Favelas
1.1 origem dos programasTodos os programas foram criados para contribuir na solução do problema das favelas
que vêm crescendo nas cidades e nas metrópoles. Este crescimento passou a ser visto
como uma questão social de caráter estrutural que demandaria do Poder Público uma
forma de abordagem diferenciada, no que se refere à compreensão de que a favela não
se caracteriza como uma opção de moradia digna. Especialmente nas décadas de 80 e
90, o crescimento das favelas foi fruto do processo de empobrecimento da população,
aliado à inexistência de uma política habitacional adequada às demandas da população
de menor poder aquisitivo que, por sua vez, tem no processo de ocupação espontânea
a solução para o acesso à moradia. A expansão dessas áreas de invasão, bem como o
processo de adensamento e verticalização em áreas já existentes, tem contribuído para
acentuar o fenômeno de deterioração destes locais.
Em todos os casos estudados a iniciativa para a criação dos programas partiu
de instituições públicas, na sua maioria das prefeituras (Santo André/SP, Rio de
Janeiro/RJ, Belo Horizonte/MG) e em outros casos do governo do estado (Salvador/
BA e São Paulo/SP).
1. este texto foi parcialmente baseado no relatório de pesquisa reFAvelA, desenvolvido no âmbito do
Programa habitare da FineP e que envolveram equipes das universidades de São Paulo e Católica de Salvador
e Federais do rio de Janeiro e minas gerais. todos os dados foram obtidos até o ano de 2006.
4
1.2 objetivos dos programasOs programas tiveram como objetivo principal complementar ou construir a infra-
estrutura urbana básica das favelas, com ações relacionadas ao desenvolvimento social
de forma sustentável, com a potencialização dos atributos internos das comunidades e a
integração social.
No caso do Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga, o objetivo
principal foi a recuperação da qualidade da água deste manancial. Neste sentido foram
desenvolvidas duas estratégias de ação, uma relacionada à gestão da bacia e outra à melhoria
imediata da qualidade de vida das populações residentes em áreas de infra-estrutura precária.
1.3 núcleos e famílias abrangidos pelos programasNo Programa Favela-Bairro, somando duas fases, PROAP I e II, foram atendidos
aproximadamente 366.470 moradores em 101.504 domicílios. No Rio de Janeiro existiam em
2000, 526 favelas, segundo o Censo do IBGE, e hoje, 756 favelas segundo a SMH.
O Programa de Urbanização Integral abrangeu 7 núcleos, sendo que na cidade de Santo
André existiam em 2000, 150 núcleos em situação precária.
O Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga havia beneficiado até
dezembro de 2000, 10.677 domicílios em 74 favelas.
O Plano Global Específico já beneficiou cerca de 290.083 habitantes em 77 vilas. Segundo
dados do IBGE de 2000, vivem em favelas, assentamentos informais e conjuntos habitacionais,
na cidade de Belo Horizonte, cerca de 500 mil pessoas em 208 assentamentos.
O Programa Ribeira Azul é composto por 11 áreas, que constitui aproximadamente 6% da
população de Salvador, com cerca de 150 mil habitantes.
1.4 Concepção dos programasNo Rio de Janeiro, a Prefeitura criou em 1993, com o objetivo de formular uma Política
Habitacional, o Grupo Executivo de Assentamentos Populares – GEAP, composto por
secretarias e empresas municipais atuantes no setor. A partir da aprovação da Política
Habitacional do Município, instalou-se a Secretaria Municipal de Habitação – SMH, que foi
criada com o intuito de coordenar todas as ações de urbanização e provisão de habitações,
ações estas que estariam interligadas às ações das demais Secretarias da Prefeitura, que
passaram então a atuar sobre as áreas das comunidades carentes.
Em Belo Horizonte, no caso das vilas Senhor dos Passos e Nossa Senhora do Rosário, foi
a URBEL (Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte) quem definiu o processo de atuação
utilizado nos programas, e é a instituição responsável pelas intervenções em assentamentos
deteriorados em Belo Horizonte. Existem vários programas que ocorrem de forma simultânea,
sendo a maioria deles interdependentes. A URBEL é o órgão executor da política municipal de
habitação e atua como administradora do Sistema Municipal de Habitação, que conta com a
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participação da comunidade através das associações e movimentos populares organizados.
Na Bahia, a CONDER – Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia –
tem por finalidade promover, coordenar e executar a política estadual de desenvolvimento
urbano, metropolitano e habitacional e, dentre os seus objetivos sociais destacam-se o de
estudar, formular e implantar planos, programas e projetos para o desenvolvimento urbano
e metropolitano e de habitação de interesse social do Estado.
A Aliança de Cidades através do PATS, Projeto de Apoio Técnico e Social, contribuiu
para a recuperação dos Alagados priorizando igualmente o envolvimento da população e
a introdução de uma gama de serviço sociais concomitantes à implantação das melhorias
físicas. O PATS foi implementado em um período de aproximadamente 5 anos, de 2001 a 2006
e contou com a participação da AVSI, uma ONG italiana com experiência em intervenções
urbanas e redução da pobreza.
Em sete dos doze casos estudados, excetuando-se os três casos da Bahia e os dois do
Programa Guarapiranga de São Paulo, o processo se iniciou a partir de uma solicitação da
população, seja através do orçamento participativo, seja através de reivindicações conjuntas
através das associações comunitárias, como nos casos do Rio de Janeiro e de Sabará. Tanto
nos casos da Bahia quanto nos casos relativos ao Programa Guarapiranga, o processo se
iniciou a partir de uma preocupação ambiental.
Os processos se iniciaram com o levantamento de dados. Após essa etapa foi realizada
a elaboração do diagnóstico e em seguida a elaboração dos projetos. Tais etapas foram
aplicadas em todos os casos. Paralelamente, foram implantadas as ações sociais em vários
dos programas. Na maioria dos casos, as prefeituras realizaram licitação para todas as etapas
após o requerimento dos programas. Salvador foi uma exceção pois as licitações foram
realizadas pelo Governo do Estado e não pela prefeitura.
2. planejamento das intervenções
2.1 Metodologia adotada nas intervençõesEm todos os casos que foram desenvolvidos por meio de programas, a metodologia
seguida é basicamente a mesma, aplicada de forma integrada com envolvimento de diversas
secretarias. O caso do Programa Guarapiranga se diferencia pelo fato da ênfase ser voltada
para a proteção da bacia de mesmo nome, sendo que a urbanização de favelas é concebida
como uma importante contribuição para sanear e proteger o manancial que é responsável
por 30 % da água do município.
As metodologias adotadas incorporam aspectos de inserção e impacto urbano, grau de
consolidação, situação fundiária, salubridade, risco geotécnico, entre outros e se desenvolvem
a partir dos seguintes componentes:
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Seleção de favelas que serão atendidos com base nos critérios definidos para o programa;
Levantamento de dados físicos, sociais e legais do assentamento, normalmente acompanhado de cadastro de famílias;
Identificação de interlocutores válidos (Prefeitura e moradores) e divulgação de conteúdos do programa para facilitar a intervenção inicial;
Elaboração de editais com dados básicos para a contratação de estudos, planos e projetos de urbanização / edificação;
Confecção de material de apoio que permita divulgar junto à comunidade o plano de intervenção global e o anteprojeto;
Escolha de novas áreas para o reassentamento complementar das famílias e elaboração de um Plano de Reassentamento para as famílias;
Aprovação preliminar do plano de intervenção;
Informação à comunidade sobre o plano de intervenção e aprovação do mesmo;
Elaboração, por parte de consultores, dos anteprojetos de urbanização e informação à comunidade sobre o anteprojeto;
Avaliação ambiental dos projetos;
Desenvolvimento dos projetos executivos de cada componente de investimento e aprovação técnica dos projetos pelos órgãos setoriais competentes;
Estudo sobre a situação fundiária da região; elaboração de um Plano de Regularização Fundiária; verificação das possibilidades de aquisição de terrenos privados a serem destinados às áreas complementares de reassentamento; início dos procedimentos de transferência das áreas;
Elaboração de um Plano de Desenvolvimento Social; elaboração de estratégias e instrumentos de divulgação do plano; elaboração de um Plano de Educação Ambiental;
Divulgação do Plano de Desenvolvimento Social na comunidade; divulgação do Plano de Educação Ambiental na comunidade; divulgação na comunidade dos Programas Sociais;
Propostas e descrição dos fatores de viabilidade e sustentabilidade;
Descrição sistemática e cronograma de realização das atividades;
Descrição detalhada do processo de monitoramento e avaliação;
Realização das licitações pelos órgãos correspondentes; contratação e início de obras por parte do contratante;
Supervisão e fiscalização durante a execução das obras, por parte do contratante com acompanhamento, quando couber, pelo consultor projetista;
Aceite, pelo contratante, das obras realizadas; formalização junto aos órgãos competentes da entrega de obras e serviços realizados para efeitos de operação e manutenção;
Desenvolvimento das ações complementares, monitoramento, avaliação, aprimoramento e outras, segundo o planejamento aprovado, que inclui atividades de pós-construção muitas vezes iniciadas já nas primeiras fases de intervenção.
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2.2 intervenções abrangidas pelos programasAs Intervenções do Programa Favela-Bairro abrangem toda a infra-estrutura da
comunidade e preocupam-se com o desenvolvimento social para garantir a sustentabilidade
do processo. Vale lembrar que o programa não contempla a construção de novas moradias,
apenas em alguns casos específicos.
No Programa Guarapiranga a orientação inicial foi dar resposta às necessidades básicas de
infra-estrutura das comunidades, passando a incorporar, posteriormente, um escopo maior
de ações, qualificando os espaços públicos e incorporando-os à cidade formal.
As intervenções nos assentamentos de Belo Horizonte são realizadas através do Plano Global
Específico, que se aplica aos programas de urbanização e pretende promover maior eficiência e
organização na aplicação dos recursos. O Programa visa a construção de unidades habitacionais
e a melhoria das unidades existentes. As intervenções recuperam áreas deterioradas com
padrões urbanísticos adequados à realidade específica, objetivando a elevação do padrão de
vida da população como um todo. As intervenções no Bairro Córrego da Ilha em Sabará não
foram realizadas através de nenhum programa de urbanização. As intervenções realizadas
foram pontuais, em alguns casos consolidando estruturas urbanas inadequadas.
No Programa Ribeira Azul o planejamento das intervenções também se deu de forma
integrada, desenvolvendo três componentes: Melhoramento Urbano e Regularização
Fundiária; Desenvolvimento Econômico e Social; e Criação de Capacidade Institucional.
2.3 técnicas de congelamentoEntende-se aqui por congelamento o pacto que o poder público municipal estabelece
com a comunidade, em atender, no processo de urbanização da favela, a quantidade de
núcleos familiares existentes naquele momento inicial de levantamento. Tal pacto pode ser
considerado imprescindível, pois é comum haver aumento de densidade populacional no
período de urbanização dos núcleos.
A técnica de congelamento não foi utilizada em todos os casos estudados.
No Programa de Urbanização Integral de Santo André, o planejamento das intervenções
se deu de forma integrada, com o congelamento da área em questão, através de cadastro.
Já no caso das favelas abrangidas pelo Programa Guarapiranga, não houve a aplicação de
técnicas de congelamento, sendo realizado apenas acompanhamento com as comunidades.
No entanto esta iniciativa não foi suficiente para impedir o adensamento da área.
No caso do Programa Favela-Bairro do Rio de Janeiro, não existe uma técnica de congelamento
e em alguns casos acontece o adensamento, que é incorporado pelo projeto e obra.
Em Belo Horizonte, nas duas vilas, foi utilizada técnica de congelamento através do
cadastramento de famílias. No Bairro Córrego da Ilha, como as intervenções foram executadas
pela própria população, não foi realizado nenhum tipo de técnica de congelamento.
Em Salvador, houve aplicação de congelamento nos projetos do Ribeira Azul, ainda
que com obstáculos inerentes à própria dinâmica com que as alterações demográficas se
sucedem no tempo e no espaço.
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3. processo de definição das comunidades a serem contempladas
Para a definição das áreas, os programas adotaram metodologias diferenciadas, como
descritas a seguir.
Para seleção das 16 primeiras comunidades no Programa Favela-Bairro, foram
adotados os princípios descritos no Plano Diretor Decenal da cidade do Rio de Janeiro.
Em seguida foi adotada uma matriz classificatória. Para os princípios descritos no Plano
Diretor Decenal da cidade do Rio de Janeiro adotaram-se as seguintes estratégias:
pré-seleção (não escolher situações complexas, com alto risco de insucesso; selecionar
comunidades consolidadas de tamanho médio - 500 a 2.500 domicílios); comunidades
que apresentam facilidade para urbanização; evitar aquelas que exigissem grande número
de reassentamentos; evitar as que necessitam de obras de contenção muito dispendiosas;
escolher as comunidades com boa organização comunitária; as favelas deveriam estar
distribuídas por todo o município, evitando privilégios; abranger favelas com tipologias
distintas: situadas em encostas e em áreas planas; indicações dos subprefeitos. Com os
princípios desta metodologia adotada nas primeiras intervenções, foi gerada uma “Matriz
Classificatória” para as demais comunidades a serem beneficiadas, sendo adotados Critérios
de Pré-Elegibilidade e Elegibilidade para que, futuramente fosse possível orçar os custos das
intervenções, já que durante a etapa inicial de negociação com o BID, Banco Interamericano
de Desenvolvimento, para obtenção de empréstimo, foi impossível estabelecer o custo
das obras em cada uma das comunidades já em andamento. Os Critérios Técnicos de
Elegibilidade que deverão ser cumpridos pelos projetos a serem financiados pelo BID são:
a) limite de custos dos investimentos por domicílio (US$ 4.000, no máximo), e por família
(US$ 3.500, na média) ao longo da execução do programa em favelas (exceções a esses
valores deverão ter aprovação prévia do BID); b) o número máximo de domicílios a serem
relocados será de 5% do total de domicílios existentes em cada assentamento, exceto se
justificado e submetido à aprovação prévia do BID (se o percentual for ultrapassado, as
custas correrão por conta da Prefeitura); c) a situação fundiária nos locais das intervenções
deverá estar devidamente resolvida antes do início do projeto. Os critérios para classificação
dos locais a serem beneficiados são basicamente o de adesão e participação dos moradores
na execução do programa e viabilidade técnica das obras de urbanização, considerando-se
a relação de custo-benefício social das intervenções.
No Programa de Urbanização Integral existe um sistema de pontuação organizado
em uma espécie de matriz classificatória para eleger as comunidades priorizadas. As
favelas são escolhidas segundo critérios da prefeitura de Santo André, como demanda
no Orçamento Participativo, inserção e impacto urbano, grau de consolidação, situação
fundiária, salubridade, risco geotécnico, nível de violência, proximidade ao centro da
cidade e a quantidade de famílias que poderão ser atingidas (escala de atendimento).
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No Programa de Saneamento da Bacia do Guarapiranga as expectativas iniciais
entendiam a urbanização de favelas como forma de reduzir as cargas de afluentes
de esgotos e resíduos sólidos à represa, ou seja, como uma urbanização voltada
primordialmente para as questões de saneamento ambiental. Os critérios para a
elegibilidade das comunidades foram embasados também na composição dos seguintes
três conjuntos de prioridades: componente ambiental – utilização de uma unidade de
referência espacial precisa, as sub-bacias hidrográficas de contribuição; componente
físico – prioridades segundo situações de áreas de risco, facilidades de abertura e rápida
execução de frentes de obra e proximidade entre as favelas; e componente financeiro –
prioridade de intervenções segundo o custo das obras.
Em Belo Horizonte, a definição das áreas se dá a partir da solicitação de obras
de urbanização em favelas pela população através do Orçamento Participativo e,
conseqüentemente solicitação do PGE; e de áreas destinadas a assentamento de famílias
com renda mensal de até 3 salários mínimos, no caso do programa Habitar Brasil, que
residam em assentamentos precários, locais de risco ou insalubres – favelas, mocambos,
palafitas, entre outras - localizados em regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
capitais de estados. A atuação da URBEL se dá através de vários programas direcionados
ao acesso à terra e à moradia digna a famílias com rendimento de até 5 salários mínimos,
em intervenções de assentamentos existentes.
No caso do Programa Ribeira Azul, as comunidades foram selecionadas por estarem
inseridas na poligonal do Ribeira Azul, considerada a área de Salvador com o maior
grau de degradação urbana e ambiental apresentando uma das piores condições de
habitabilidade para moradores desta Capital.
4. Metodologia de levantamento de dados técnicos e sócio-econômicos
Em todos os programas de urbanização foi elaborado um perfil sócio-econômico das
comunidades a serem atendidas.
Em Santo André, no Programa de Urbanização Integral, o levantamento de dados sócio-
econômicos da comunidade foi realizado, por meio de cadastro, por uma equipe contratada
pela prefeitura, que também serviram de base para a definição de outros atendimentos sociais,
educacionais e de geração de renda relacionados ao processo de urbanização. Já a coleta de
dados físicos preliminares foi obtida através de um levantamento planialtimétrico que, pela
sua precisão, acabou servindo de referência para diversas etapas posteriores da obra.
No caso do Programa Guarapiranga, foi realizado em um primeiro momento diagnóstico
que traçou um perfil sócio-econômico da população baseado em levantamentos por
amostragem e posterior trabalho de acompanhamento social das áreas. Os levantamentos
buscaram identificar lideranças formais e informais da comunidade, equipamentos sociais
existentes nas áreas, o histórico da formação e organização do local, o conhecimento da
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dinâmica da comunidade e seu relacionamento com os bairros vizinhos. As ações de
monitoramento de aporte de cargas poluentes por sub-bacias, bem como o mapeamento
de áreas em situação de risco, incluindo aquelas fornecidas pela Defesa Civil, através
da análise dos estudos desenvolvidos pelo Relatório de Impactos no Meio Ambiente e
pela Carta Geotécnica da Região Metropolitana do Estado de São Paulo, acabaram por
fundamentar o levantamento físico de dados técnicos. Mais tarde este trabalho serviria
de base para a elaboração do Plano de Desenvolvimento de Proteção Ambiental – PDPA.
No Programa Favela-Bairro, as fontes disponíveis são o Censo Demográfico do IBGE,
os relatórios do Sistema de Avaliação e Monitoramento realizados ao final de cada
contrato com o BID (PROAP-I e PROAP-II) e os diagnósticos realizados pelas empresas de
arquitetura contratadas para a execução dos projetos.
Em Belo Horizonte, para traçar o perfil sócio-econômico dos moradores da Vila Senhor
dos Passos foram realizados levantamentos censitários e amostrais. Os dados foram
atualizados através de cadastro sócio econômico com aplicação de questionários. Também
foram realizadas várias visitas à Vila em conjunto com os representantes do Grupo de
Referência e com as diversas secretarias envolvidas no Projeto Integrado da Vila Senhor dos
Passos do Programa Habitar Brasil, que objetivaram o reconhecimento da área pelos órgãos
envolvidos e a coleta de informações para possibilitar a elaboração das propostas a serem
apresentadas. Já na vila Nossa Senhora do Rosário, o Levantamento de Dados se baseou
em fontes secundárias, destacando-se o IBGE (Censo Demográfico de 1991 e Contagem
Populacional de 1996), setores de planejamento da URBEL, a Secretaria Municipal de Saúde
e a Fundação João Pinheiro; aplicação de pesquisa qualitativa com lideranças formais e
informais e moradores mais antigos da área; contagem de domicílios; aplicação de
pesquisa amostral. Foram realizadas pesquisas em órgãos públicos e empresas prestadoras
de serviços (concessionárias) e atualização cartográfica. Também foram produzidos mapas,
textos e foram feitas pesquisas setoriais das áreas física, social e jurídica.
Em Salvador, no Programa Ribeira Azul, foram realizados estudos sócio-econômico das
áreas através de entrevistas individuais, aprofundando os aspectos do patrimônio (saúde,
moradia, educação, trabalho/renda, família, capital social); estudos sócio-econômico por
amostragem; estudos sobre a situação ambiental da área; estudos das formas associativas e
agregações típicas da sociedade civil (corpos intermediários) e estudos sobre as instituições
(programas e políticas públicas) que atuam na área; estudo antropológico, e sobre a
dinâmica da população, migração, origem e, relação das comunidades entre elas e com a
cidade; tendência associativa e segregativa dos grupos da comunidade; estudos sobre os
programas e serviços utilizados pelas pessoas residentes na área; estudo sobre a situação
fundiária e violência na área do Programa Ribeira Azul. Foi efetuada uma análise estatística
dos dados das áreas de intervenção física e social, para obter uma leitura mais abrangente
da realidade sócio-econômica local e possibilitar integrações e comparações com os dados
coletados pelo IBGE.
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5. dados de provisão de moradias de cada empreendimento
A provisão habitacional paralela se dá pela construção de novas unidades na própria área
de urbanização, ou pela implantação de moradias em outra área onde parte das famílias seja
transferida para desadensamento.
Em Santo André, quando do cadastro dos domicílios em 1998, eram 1327 famílias com um
total de 5080 pessoas. Dessas residências, grande parte permaneceu na própria área ocupada,
e 176 foram reassentadas em um novo loteamento vizinho ao núcleo, onde foram construídos,
com recursos do HBB, Programa Habitar Brasil BID, 136 embriões de 26m² e 40 apartamentos.
Em 2000, ou seja, anteriormente ao HBB, 20 famílias haviam sido removidas para um conjunto
habitacional em outra região da cidade, financiado pelo Orçamento Geral da União.
No Programa Guarapiranga, identificadas as moradias que seriam diretamente afetadas
pelas obras, iniciava-se o contato individual com essas famílias para sua caracterização
sócio-econômica e para informá-las sobre sua situação e a necessidade de seu iminente
reassentamento, seja para unidades habitacionais projetadas e construídas na própria área,
seja para apartamentos de conjuntos habitacionais, construídos pela CDHU, Companhia de
Desenvolvimento Habitacional e Urbano. As famílias que não reuniram as condições financeiras
adequadas exigidas ou não tinham interesse em transferir-se para os apartamentos, eram
atendidas com unidades habitacionais construídas nas favelas (relocação), previstas no
projeto geral de urbanização. Enquanto aguardavam a conclusão dessas obras, as famílias
eram transferidas para alojamentos provisórios, construídos pelas construtoras e localizados
próximos às áreas de intervenção. As unidades habitacionais construídas em empreendimentos
especiais na área de proteção dos mananciais estão sendo objeto de concessão onerosa de
uso sem opção de compra, sob gestão do Governo do Estado de São Paulo / CDHU.
No Programa Favela-Bairro, os reassentamentos foram promovidos quando era necessária
abertura de acessos, construção de equipamentos públicos, instalação de infra-estrutura,
ou remoção de famílias que moravam em encostas sem possibilidade de contenção, em
palafitas, à beira de rios ou à baía. Nestes casos, os reassentamentos eram promovidos pelos
programas Morar sem Risco articulado pelo programa Favela-Bairro. A Prefeitura utiliza uma
tabela de preços a serem utilizados para as indenizações. As estratégias adotadas para os
reassentamentos são: construção de novas moradias, compra de unidades no mercado da
própria comunidade, compra do imóvel para que a família pudesse mudar de bairro, oferta de
lote infra-estruturado com os materiais de construção.
No Projeto Integrado da Vila Senhor dos Passos, procurou-se evitar alojamento provisório.
Sendo assim, à medida que as unidades básicas habitacionais eram construídas, as remoções
eram efetuadas e as famílias transferidas para a nova habitação. Para as famílias que se
acomodavam em locais onde houve a necessidade de trabalhar com a remoção, foram
previstas as seguintes modalidades de atendimento:
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Relocação - dentro da Vila;
Indenizações, reassentamento monitorado fora da Vila, compra de uma moradia de padrão popular fora da Vila ou ainda pagamento em moeda corrente;
Indenizações de benfeitorias - para proprietários de imóveis de aluguel;
Indenizações em moeda corrente, para remoções parciais.
Foram atendidas 150 famílias com Cestas Básicas de Construção para fins
de melhorias habitacionais.
Na Vila Nossa Senhora do Rosário, o reassentamento de famílias será realizado
através de programa específico e pela construção de unidades habitacionais
em três conjuntos, distribuídos na vila. No caso de remoções atingirem famílias
de membros da liderança local, ou aquelas que desejam permanecer na Vila,
quando não houver unidades disponíveis na etapa em implantação, torna-se
necessário oferecer outra opção de reassentamento: a moradia de aluguel
dentro da própria Vila ou no bairro do entorno. Assim, o reassentamento deverá
ter em seu escopo de ação uma opção para o reassentamento provisório, até a
reposição da oferta de unidades habitacionais na etapa seguinte.
No caso do Bairro Córrego da Ilha, não foi necessário a relocação e
reassentamento da população. Sendo assim, não houve existência de provisão
habitacional paralela.
Em Salvador, para a implementação inicial dos projetos nas comunidades
objeto de intervenções, são necessárias desapropriações de imóveis - unidades
habitacionais – que, de um modo geral, têm como objetivo uma melhor
organização espacial, a melhoria do grau de salubridade e a estruturação da
malha viária existente na área. As desapropriações propostas têm as seguintes
características: edificações sobre palafitas; edificações em madeira, taipa,
refugo ou outro material considerado inadequado; edificações que estejam
interferindo de forma substancial no desenvolvimento do traçado viário
proposto; edificações cuja desapropriação favoreçam o desadensamento
das quadras existentes; edificações em estado de risco. Para isto, prevê-se a
desapropriação de imóveis de casas de alvenaria em área já consolidada, onde
serão oferecidas duas alternativas: nova unidade habitacional, dentro dos
padrões executados pelo Projeto ou, pagamento de indenização no valor do
imóvel, de acordo com o mercado.
13
6. Forma de desenvolvimento dos projetos
6.1 instituições provedoras dos projetosEm geral, as instituições provedoras de projetos, ou seja, quem os contrata, foram
órgãos ligados às prefeituras.
Em Santo André, a instituição responsável pela provisão de projetos foi a própria prefeitura.
A SEMASA, companhia de saneamento municipal, também teve papel nessa etapa.
No caso do Programa Guarapiranga, os projetos pertencentes ao lote I do Programa
foram desenvolvidos por empresa contratada pela Secretaria Municipal de Habitação da
Prefeitura de São Paulo.
No Programa Favela-Bairro, a Secretaria Municipal de Habitação é o único órgão que
promove os projetos de urbanização, infra-estrutura e edificações, serviços adicionais e
adequação dos projetos durante a execução da obra para todas as intervenções.
Em Belo Horizonte, a URBEL foi a instituição provedora de projetos; foi ela quem fez a
contratação das empresas tanto no processo de urbanização da vila Senhor dos Passos,
quanto da vila Nossa Senhora do Rosário.
Na Bahia, a CONDER, órgão do Governo do Estado, foi a responsável pela contratação,
mediante licitação, de empresas especializadas em cada um dos serviços necessários às
intervenções urbanas.
6.2 diretrizes técnicas e metodológicas para desenvolvimento dos projetosEm Santo André, para embasar o desenvolvimento dos projetos foram adotadas
diretrizes previstas pela ABNT, Associação Brasileira de Normas Técnicas e das ZEIS,
Zonas Especiais de Interesse Social da Prefeitura de Santo André, através de sua SDUH,
Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitação, além dos padrões das concessionárias
envolvidas.
No caso do Programa Guarapiranga, a execução destes projetos, por parte da Prefeitura
de São Paulo, serviu de base para a elaboração de um termo de referência para projetos,
relacionando as diversas variáveis que compõem a pauta de intervenção em favelas e
sempre encaminhando os projetos para o objetivo central do programa: a coleta dos
esgotos e resíduos sólidos.
No Programa Favela-Bairro, as diretrizes gerais e técnicas encontradas no documento
“Especificações para elaboração de projetos” foram seguidas por todos os contratos. Neste
documento constam recomendações ligadas aos serviços técnicos, ao diagnóstico, ao
plano de intervenção, projeto urbanístico, sistema viário, saneamento básico, iluminação
pública, serviços sociais e equipamentos públicos, drenagem, coleta de lixo, contenção de
encostas, relocações, critérios ambientais, zoneamento, entre outros.
14
O “Projeto Integrado da Vila Senhor dos Passos” foi elaborado pela URBEL com a
colaboração de órgãos da administração direta e indireta da Prefeitura Municipal de Belo
Horizonte, bem como de concessionárias afins, com base no Plano Global da Vila elaborado
em 1995, atualizado em 2000, incorporando as diretrizes e orientações recebidas da
equipe da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, responsável pela gestão do
Programa. Já o programa relacionado à Vila Nossa Senhora do Rosário, além dos órgãos
citados acima, o Plano Global Específico foi executado por uma equipe técnica formada
por empresas que foram contratadas através de licitação pública através da URBEL.
6.3 grau de detalhamento dos projetos elaboradosNa maioria dos casos, os projetos foram elaborados com grau de detalhamento
a nível executivo.
No Programa Favela-Bairro, os projetos possuem 3 etapas de detalhamento:
Diagnóstico; Plano de Intervenção e Executivo (compreende Urbanismo e Infraestrutura,
Arquitetura, Plano de Ataque da execução das obras, Documentos Complementares).
Em Belo Horizonte, os projetos tanto na Vila Senhor dos Passos quanto na Vila Nossa
Senhora do Rosário se encontram em grau de detalhamento executivo.
6.4 participação comunitária na escolha dos projetos urbanísticos e arquitetônicos
Em Santo André houve participação comunitária na escolha dos projetos por meio
de assembléias, quando foram apresentadas propostas seguidas de um processo de
consulta e posterior estudo para incorporação das demandas. No caso de novas moradias
(reassentamento) houve discussão em grupos de moradores, visita a outros conjuntos
semelhantes, apresentação de maquetes, etc.
Já no Programa Guarapiranga, os trabalhos de elaboração dos projetos praticamente
não tiveram participação comunitária.
No Programa Favela-Bairro, algumas fontes de informação revelaram que não existe
uma participação efetiva. Deste modo, a empresa de arquitetura contratada faria apenas
uma apresentação do Plano de Intervenção para a comunidade na Oficina do Programa
de Ação Social (PASI).
Em Belo Horizonte foram realizadas reuniões onde foram apresentados os projetos
urbanísticos e arquitetônicos para a população, que por sua vez, discutiu possíveis
mudanças dos projetos urbanísticos e arquitetônicos nas vilas Senhor dos Passos e Nossa
Senhora do Rosário.
Em Salvador, a CONDER, através do setor social, promoveu e ainda promove encontros
com representantes das comunidades de Novos Alagados para informá-los sobre
andamento e pendências referentes à execução dos projetos, inclusive no pós-ocupação.
15
7. licenciamento da obra
7.1 instituições responsáveis pela análise e aprovação de projetos de urbanização e novas moradias
Em Santo André, o licenciamento da obra por meio de análise e aprovação dos projetos
foi feito por instâncias de governo (prefeitura e corpo de bombeiros) e concessionárias,
de acordo com o envolvimento e responsabilidade de cada instituição. Houve necessidade
de submissão da área de reassentamento ao Grupo de Análise e Aprovação de Projetos
Habitacionais do Estado de São Paulo (GRAPROHAB), que tem por objetivo centralizar e agilizar
os procedimentos administrativos de anuência prévia do Estado para empreendimentos de
parcelamento do solo urbano e implantação de núcleos habitacionais, públicos ou privados.
No Programa Guarapiranga, o licenciamento é de responsabilidade do CONSEMA – Conselho
Estadual do Meio Ambiente, uma vez que o programa está ligado a ações ambientais.
No Programa Favela-Bairro, as instituições responsáveis pelo licenciamento são as
municipais e as concessionárias. Estas não participam do processo construtivo e após as
obras estarem concluídas, elas assumem a operação e manutenção dos serviços públicos.
Em Belo Horizonte, os projetos foram analisados e aprovados pela própria URBEL
e concessionárias.
Na Bahia, a CONDER, promove, através de sua própria equipe técnica, a fiscalização destes
serviços contratados, sejam de consultoria e projetos, sejam de execução dos mesmos, caso a
caso, usando da importância social e emergência das quais os referidos serviços se investem,
para agilizar junto a outras instituições nas deliberações e licenciamentos das obras.
8. processo de execução
8.1 instituições responsáveis pela execução ou implantação dos serviços gerais de infra-estrutura
No caso do Programa Guarapiranga os órgãos públicos ficaram responsáveis pela
contratação da execução das obras de saneamento, da provisão habitacional além da
coordenação do trabalho e do acompanhamento social.
Em Santo André, os trabalhos de infra-estrutura do núcleo são executados por
empreiteira(s) contratada(s) pela SDHU. Posteriormente a operação dos serviços seria de
responsabilidade das respectivas concessionárias.
No caso do programa Favela-Bairro, a unidade responsável é a Coordenadoria de Obras
da SMH. Segundo o Regulamento Operacional, a contratação das obras previstas nos
projetos de urbanização dos assentamentos populares é licitada de acordo com a legislação
brasileira e as normas previstas no contrato de empréstimo firmado com o BID.
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Em Belo Horizonte, todos os serviços foram executados por empreiteiras contratadas
pela prefeitura através de licitação. Durante a execução das obras, a comunidade e o Grupo
de Referência acompanhavam de perto os trabalhos fiscalizando a qualidade dos serviços e
a melhor utilização dos recursos, as economias e os desdobramentos.
No caso do Bairro Córrego da Ilha a execução das obras foi realizada pelos próprios
moradores através de mutirão, com material disponibilizado pela prefeitura.
No programa da Bahia, houve participação de várias construtoras contratadas.
8.2 tempo de construção/implantação da infra-estruturaNa Capuava em Santo André, a implantação da infra-estrutura que ocorre
concomitantemente às construções, reformas e melhorias das unidades habitacionais levou
4 anos para ser completada.
O projeto da Vila Senhor dos Passos em Belo Horizonte estipulou um prazo de 36 meses
para execução de todo projeto, porém, esse prazo não foi cumprido. O projeto se iniciou em
2000 e, em 2006, ainda faltavam finalizar a segunda e a terceira etapas.
No Programa Favela-Bairro, segundo o Diário Oficial do Município, a obra no Morro da
Providência teve a duração de aproximadamente 1 ano; em Vila Mangueiral a obra teve
a duração aproximada de 1 ano e 10 meses e em Vigário Geral, os dois períodos de obra
duraram aproximada de 3 anos. Esse prazo normalmente é de 18 meses pelos cronogramas
anexos das licitações.
Na Bahia, a construtora responsável está atuando desde abril de 2002 (1ª Etapa dos
Projetos Alagados IV e V, totalizando 355 unidades, com previsão de término para o final de
dezembro de 2005) e, desde outubro de 2004 nas obras da 2ª Etapa dos mesmos projetos,
cuja etapa contribuirá com mais 400 unidades habitacionais na localidade. Em praticamente
todos os projetos houve atrasos por conta de alterações devido à diversidade existente das
construções originárias.
8.3 Existência ou não de trabalho social junto à comunidade durante a execução das obras
Em Santo André, houve um intenso trabalho social de apoio às diversas atividades, por
meio de convocações, plantões, reuniões e assembléias. Como resultado, obteve-se uma maior
facilidade de interlocução e aceitação pela comunidade, e melhor organização das ações.
No Programa Guarapiranga houve a execução do trabalho de acompanhamento social
junto à comunidade, antes e durante a execução das obras e foi coordenada pela SEHAB.
No Programa Favela-Bairro, agentes de participação comunitária são designadas a ficar
em locais da comunidade, como nos CEMASIs, Centro Municipal de Assistência Social
Integrada, para atender a população local, esclarecendo as modificações e alertando para
cuidados a serem tomados para evitar acidentes durante a obra. A Oficina de PASI define
17
com os moradores os Programas Sociais que serão implantados na comunidade. Após a
conclusão das obras, os programas sociais escolhidos pela comunidade são implantados.
Em Belo Horizonte, os trabalhos de acompanhamento social aconteceram durante e
após as obras na Vila Senhor dos Passos. Já na Vila Nossa Senhora do Rosário, não houve
trabalho social junto à comunidade durante a execução das obras, mas o acompanhamento
está previsto para as próximas obras que venham a ser realizadas, principalmente aquelas
relacionadas com unidades habitacionais.
8.4 Fiscalização das obrasEm Santo André, no Programa de Urbanização Integral a fiscalização das obras é feita
pela prefeitura e pela Caixa. As concessionárias fazem uma vistoria adicional dos serviços
às quais são atribuídos.
Os serviços de fiscalização de obras do Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do
Guarapiranga foram terceirizados para empresas de gerenciamento.
No Programa Favela-Bairro a fiscalização das obras é feita pela SMH e por uma empresa
de consultoria de engenharia contratada através de licitação.
Em Belo Horizonte, no Plano Global Específico a fiscalização das obras é realizada pela
prefeitura com ajuda da comunidade, principalmente dos moradores que fazem parte do
Grupo de Referência, que faz o acompanhamento desde a licitação até a execução das
obras. Também há a participação da Caixa Econômica Federal.
No caso de Bairro Córrego da Ilha não houve fiscalização das obras, sendo que o trabalho
foi executado pelos moradores.
No Programa Ribeira Azul a fiscalização das obras é feita pela equipe técnica do Ribeira
Azul composta por funcionários da própria CONDER e por profissionais terceirizados.
9. Forma de financiamento para os beneficiários
9.1 Maneira pela qual foi feito o financiamento de benfeitorias a unidades habitacionais
No Programa de Urbanização Integral, as famílias que tiveram sua residência mantida
na área ocupada originalmente pagarão possivelmente apenas pelas benfeitorias de
urbanização. As famílias que foram reassentadas no loteamento de unidades embrião ou
nos apartamentos estão arcando com o financiamento referente à edificação.
No caso do Programa Guarapiranga, as unidades habitacionais construídas em
empreendimentos especiais na área de proteção dos mananciais estão sendo objeto de
concessão onerosa de uso sem opção de compra, sob gestão do Governo do Estado de
São Paulo / CDHU.
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O Programa Favela-Bairro não contempla financiamento para os beneficiários, já que, na
maioria dos casos, não prevê a construção de unidades habitacionais. O programa necessita
ser complementado por políticas habitacionais de oferta de novas moradias.
No Plano Global Específico o reassentamento é garantido para moradores que serão
removidos e a nova unidade habitacional ofertada é entendida como troca pela benfeitoria
atingida pela intervenção. Quando o morador for um locatário ou cessionário, será garantido
o seu reassentamento, desde que o mesmo assuma com o Município o pagamento da
unidade habitacional, através do financiamento aprovado pelo Conselho Municipal de
Habitação. Os recursos previstos para melhorias habitacionais são também financiados aos
moradores, através da Política Municipal de Financiamento.
No caso do Programa Ribeira Azul, seguindo recomendações do Banco Mundial, a
CONDER tem tentado cobrar uma taxa, dos adquirentes de habitações recém construídas.
9.2 grau de comprometimento e existência da necessidade de comprovação de renda para acesso ao financiamento no caso de reassentamento
Em Santo André existe necessidade de comprovar uma renda familiar mínima de 2
salários mínimos para apartamentos e de comprometimento de até 30% da renda familiar
para unidades unifamiliares.
No Programa Guarapiranga, o comprometimento máximo de 25% da renda familiar era
uma das condições para o favorável enquadramento econômico das famílias que tiveram
que ser reassentadas em conjuntos habitacionais.
Em Belo Horizonte, o valor da prestação é ainda limitado à capacidade de pagamento da
família (comprometimento de renda máxima de 30% da renda familiar).
Na Bahia, a taxa não deve exceder a 10% do Salário Mínimo. Por outro lado, esta questão
tem gerado polêmica entre os órgãos gestores do Programa Ribeira Azul e entidades
de representantes das comunidades que entendem que não deve haver vinculação de
comprovação de rendimento algum, uma vez que a clientela atendida pelo programa, em sua
quase totalidade, não dispõe de recursos e, quando dispõe, ocorre através da informalidade.
9.3 pagamento do financiamento por parte do beneficiárioEm Santo André, o pagamento pelos mutuários é efetuado via carnê e o prazo é de até
25 anos para amortização da dívida.
Já em Belo Horizonte, é oferecido um prazo com valores decrescentes até o final da
amortização. Para os imóveis financiados, é oferecido um prazo de financiamento de 216
meses. Para melhorias habitacionais, o prazo é de 60 meses. Em Belo Horizonte, em casos que
são aplicados os financiamentos, as taxas de inadimplência se encontram em torno de 12%.
Em Salvador, nos projetos em que ocorre, o pagamento é efetuado via carnê, e o prazo é de
60 meses para que o mutuário se torne proprietário do imóvel. Na Bahia, têm sido freqüentes
os altos índices de inadimplência entre a população adquirente das unidades habitacionais.
19
10. participação comunitária
No Programa de Urbanização Integral uma interface importante com a comunidade é a
demanda por urbanização do núcleo apresentada pela população no Orçamento Participativo.
Outros canais de participação são as assembléias, gerais ou por setor, e os plantões, que
contribuíram para mudanças de projeto e melhor aceitação do processo pelas pessoas. O
próprio programa exige que pelo menos 80% das famílias concordem explicitamente por
meio de Termo de Adesão.
No Programa Guarapiranga, a participação comunitária no processo de planejamento,
elaboração de projetos de intervenção e execução de obras teve um caráter praticamente
inexistente. As comunidades passaram a ter maior participação conforme as diretrizes dos
projetos de intervenção passavam a contemplar não apenas a implementação de obras de
infra-estrutura, mas também a qualificação de espaços públicos. As solicitações comunitárias
puderam ser atendidas com a implantação das praças, por exemplo.
No Programa Favela-Bairro, a participação da comunidade se dá em torno de assembléias
realizadas em cada comunidade, sendo que a Prefeitura tem a diretriz de estimular a formação
de conselhos envolvendo outras entidades, além das associações de moradores existentes,
que funcionam como interlocutores do poder público durante as obras.
No Programa Favela-Bairro, de acordo com entrevista realizada na SMH, a participação
comunitária contribuiu na elaboração dos projetos da seguinte forma: após feita a licitação
de projeto, era realizada uma assembléia geral na comunidade a ser beneficiada, para se
apresentar o programa e a equipe a atuar na área.
No caso do Plano Global Específico, a URBEL inicia seu trabalho junto à comunidade
divulgando as instruções normativas para orientar os moradores quanto aos procedimentos
referentes ao processo de intervenção.
Em Belo Horizonte, tanto na Vila Senhor dos Passos quanto na Vila Nossa Senhora do
Rosário, sugestões e propostas foram apresentadas em assembléias e reuniões e, dependendo
da viabilidade técnica e financeira, incorporadas ao projeto executivo. Em Sabará, a
participação comunitária se deu através de reivindicações da população para melhoria das
condições do bairro e na execução das obras em forma de mutirão.
No Programa Ribeira Azul, a participação das comunidades se dá através de assembléias,
reuniões e associações de moradores, desde a fase de elaboração de projetos até a
conclusão das obras.
Na Bahia, houve a participação da comunidade local também no que se refere à disponibilidade
de mão-de-obra. Essa participação foi inicialmente positiva. No entanto, com o passar do
tempo, a evasão constante na obra de operários da localidade e o freqüente desaparecimento
de material no canteiro de obra tornaram-se motivos de desconforto por parte da construtora
para continuar a política de absorção de operários junto à vizinhança local.
20
11. avaliação pós-ocupação
11.1 Quanto aos objetivos e resultados alcançadosEm Santo André, até o momento da pesquisa de campo já haviam sido executados 100%
de redes de abastecimento de água e saneamento e praticamente todos os serviços de
consolidação geotécnica e viária. Faltavam implantar a rede de energia elétrica, iluminação
pública e o sistema de coleta de lixo. Segundo explicações de técnicos da prefeitura, a
implantação desses serviços consiste na última etapa da urbanização. Hoje já estão
implantadas as redes de energia elétrica e coleta de lixo.
No Programa Guarapiranga, os objetivos e resultados definidos pelo Programa de
Saneamento Ambiental da Bacia Hidrográfica do Guarapiranga foram parcialmente
alcançados, na medida em que nem todas as intervenções previstas foram executadas.
No Programa Favela-Bairro, em geral, os objetivos e resultados definidos nos projetos
foram alcançados.
Em Belo Horizonte, em nenhum dos casos o processo de urbanização foi finalizado por
completo. Na Vila Senhor dos Passos, em que o processo de urbanização está mais adiantado,
até então, os objetivos e resultados estão sendo alcançados. As metas do programa estão
sendo cumpridas. As etapas do processo ainda não foram concluídas e a falta de recurso,
geralmente é um problema enfrentado para a finalização das mesmas.
Na Bahia, em alguns núcleos habitacionais as obras ainda estão em andamento
(Alagados IV e V, Joanes Azul, por exemplo). Sendo assim, não se tem definido um
diagnóstico de pós-ocupação.
Apesar de o Ribeira Azul não ter uma definição de procedimento explícita, sistematizada,
quanto às atividades de pós-ocupação, a CONDER, na prática, tem se encarregado destas
atividades, através de sua equipe técnica e social que vem administrando as questões por
ordem de ocorrência e de prioridade quanto ao teor de gravidade.
Em todos os casos em que essa análise pôde ser feita, pode-se dizer que as melhorias
físico-ambientais realizadas corresponderam às necessidades das comunidades e na medida
do possível, as principais necessidades foram atendidas.
11.2 Quanto à existência de recursosNos casos de Minas Gerais, Rio de Janeiro e Bahia, houve situações em que os recursos
foram insuficientes, na maioria das vezes acarretando atrasos no processo de urbanização
dos locais. Nos casos de São Paulo, apesar do fato de terem ocorrido atrasos nas liberações
de verbas, os recursos podem ser considerados suficientes para as etapas previstas.
No caso de Santo André os recursos do HBB/contrapartida municipal foram insuficientes,
o que demandou complemento de verba pela prefeitura.
21
11.3 Quanto aos projetos sociais de geração de trabalho e rendaNa maioria dos casos foram realizados projetos de geração de trabalho e renda,
excetuando-se os caso de Sabará e do Programa Guarapiranga.
Em Santo André, vários equipamentos e/ou projetos sociais também foram implantados
na região do Núcleo Capuava durante o processo de intervenção, como crédito/Banco do
Povo, capacitação, cooperativas.
No Rio de Janeiro, na época das obras em Vigário Geral, ainda não existia o PASI. Foi
criada uma cooperativa de serviços de limpeza e obra, a COOTRAVIG. Em Vila Mangueiral já
existia o PASI, onde haviam ações ligadas à Secretaria de Assistência Social.
Em Belo Horizonte, devido ao grande problema relacionado à geração de renda nas vilas,
foram desenvolvidos programas e ações com o objetivo de ampliar a capacitação profissional
e, conseqüentemente, as possibilidades de emprego e melhoria de renda. Algumas destas
iniciativas foram implementadas utilizando-se os equipamentos disponíveis no entorno.
O Programa Ribeira Azul, em Salvador, busca uma integração de atividades de intervenções
urbanas com ações que estimulem práticas sócio-econômicas junto às comunidades
carentes atendidas, isto é, vincula as intervenções físicas às ações sociais e geradoras de
renda. Neste sentido há um conjunto de programas sociais.
11.4 pesquisa de satisfação e/ou avaliação quanto à correlação entre o projeto e as intervenções executadas
Houve pesquisa de satisfação na Vila Senhor dos Passos em Belo Horizonte e nos casos
de São Paulo, Santo André e Rio de Janeiro.
No caso do Programa Favela-Bairro do Rio de Janeiro, 3 pesquisas foram feitas pelo
Sistema de Monitoramento e Avaliação que é realizado por empresas de consultoria
contratadas através de licitação. No núcleo Capuava foram realizadas 2 avaliações.
No caso de Belo Horizonte, não se teve acesso aos resultados da pesquisa, e nos demais
casos não se tem conhecimento sobre sua existência.
11.5 trabalho social junto à comunidade após a conclusão das obrasEm todos os casos, com exceção de Sabará, está contemplado trabalho social junto
à comunidade após a conclusão das obras através de trabalhos e projetos definidos no
processo de urbanização. Esses trabalhos estão ligados a projetos sociais de geração de
trabalho e renda, projetos de educação sanitária e ambiental e projetos de lazer e saúde.
Em Santo André, está prevista a continuidade do trabalho social após a conclusão das
obras. Até o momento foram desenvolvidas ações de lazer, esporte, saúde e educação
ambiental, com visitas a parques e estações de tratamento de água e esgoto.
No Programa Favela-Bairro, no Morro da Providência, por exemplo, foram implementados
os projetos referentes à Cozinheira Comunitária; Projeto Creche e Complementação ao
horário escolar; Casa de Capacitação (cursos profissionalizantes); Programa PAE (conclusão
do ensino fundamental para adultos); Centros de Informática; Projeto CENATA (Central
22
de Atendimento ao Trabalhador Autônomo). Já em Vila Mangueiral foram implementados
os projetos NAC (Núcleo de Atendimento à Criança); Com Licença Eu Vou a Luta; Projeto
Técnicas de Gestão; Agente Jovem.
Na Vila Nossa Senhora do Rosário, o processo de urbanização ainda está em andamento e se
encontra em estágio menos avançado que na Vila Senhor dos Passos. O acompanhamento social
foi previsto e está sendo realizado. O acompanhamento pós-reassentamento/relocações também
se faz necessário, como condição para corrigir distorções de objetivos de uso dos equipamentos,
conflitos de relacionamento entre vizinhos, formação de lideranças condominiais, etc.
Em Salvador, com o Ribeira Azul, as atividades do Setor Social da CONDER continuam
atuantes em Novos Alagados durante a pós-ocupação, assim como os agentes comunitários,
as estruturas e equipamentos - cooperativas, escolas, creches, etc. - construídos durante
a execução das obras, voltados para o fortalecimento da criação de emprego e renda da
população destas comunidades.
11.6 Mecanismos de controle de garantia de sustentabilidade Em Santo André, como mecanismos de controle e garantia de sustentabilidade dos
objetivos e resultados alcançados, destaca-se o monitoramento, por parte da comunidade,
dos serviços prestados, e o Programa de Agentes Comunitários de Saúde.
No Rio de Janeiro, foram instalados nas comunidades em fase final de obra do Favela-
Bairro os Pousos (Postos de Orientação Urbanística e Social), que são integrados por equipes
de arquitetos, engenheiros, assistentes sociais e agentes comunitários, e atuam orientando
os moradores sobre a importância da preservação dos espaços públicos e dos equipamentos
implantados. As equipes dos Pousos representam a presença da Prefeitura nessas localidades.
Além disso, o Pouso desenvolve uma legislação urbanística para essas comunidades. Com a
finalidade de assegurar a presença do poder público nas comunidades, o Pouso tem a função
de se articular com órgãos responsáveis pelo recolhimento de lixo, instalação e manutenção
da rede elétrica, fornecimento de água e outros serviços públicos. Cabe à equipe do Pouso
orientar as novas construções ou ampliações, para evitar que sejam feitas em áreas públicas
ou em locais de risco, mantendo assim o alinhamento das ruas. O trabalho dos técnicos visa
ainda impedir o crescimento da favela e o surgimento de invasões.
Em Belo Horizonte, na Vila Senhor dos Passos, foram previstas algumas ações para
minimizar riscos, como a manutenção e intensificação dos trabalhos de capacitação
permanente de lideranças, buscando integrar novos representantes ao grupo de referência,
estimulando a ampliação dos espaços de participação e de compromisso com a Vila por
parte de seus moradores, fortalecendo as bases organizativas da comunidade. Além
disso, procurou-se criar, através das ações de educação sanitária e ambiental, Agentes
Comunitários que estimulem entre seus pares, a conservação dos benefícios alcançados.
Em relação a sustentabilidade financeira das famílias também foram implantadas ações,
geralmente ligadas aos programas de geração de renda.
23
12. Conclusões gerais
A partir da análise integrada dos estudos de caso aqui apresentados é possível traçar algumas
breves conclusões gerais. A seguir são ressaltadas e integradas as principais constatações
retiradas do conjunto de experiências de urbanização de favelas observadas:
As intervenções que foram desenvolvidas através de programas de urbanização foram mais bem sucedidas que aquelas em que não haviam diretrizes a serem seguidas;
O objetivo principal dos programas geralmente está ligado à complementação ou construção de estrutura urbana principal das favelas, com ações relacionadas ao desenvolvimento social de forma sustentável, com a potencialização dos atributos internos das comunidades e a integração social;
Os programas, de um modo geral, podem ser considerados sistemáticos, evitando ações isoladas em uma estrutura urbana densa, o que pode provocar a consolidação de estruturas inadequadas;
Todos os programas estudados atuaram em vários assentamentos com características físicas e sociais diferenciadas, indicando a abrangência alcançada pelos mesmos. Além disso, o emprego de um mesmo programa em várias situações permite o seu aprimoramento e conseqüentes melhorias em próximas aplicações;
A documentação para realização do processo do programa é importante para direcionar as ações a serem realizadas. Seria necessário estabelecer responsabilidades e procedimentos para registro e amplo acesso às informações dos empreendimentos;
Tanto no Rio de Janeiro quanto em Belo Horizonte, as prefeituras criaram órgãos responsáveis pelo setor correspondente à habitação. Esta decisão de se criar um órgão técnico-administrativo (SMH e URBEL) que incorporasse a experiência anterior dos quadros administrativos, revelou-se extremamente proveitosa, por incluir um aprendizado institucional que é condição fundamental para o êxito das intervenções em qualquer setor de atuação do poder público;
No planejamento das intervenções, as metodologias aplicadas nos programas são bastante similares. São desenvolvidas de forma integrada com envolvimento de diversas secretarias e trabalham com inserção e impacto urbano, grau de consolidação, situação fundiária, salubridade, risco geotécnico, entre outros;
As intervenções propostas possuem um caráter multissetorial integrado e, como metas, apresentam a solução dos problemas físicos, bióticos e antrópicos identificados. Este tipo de intervenção foi, portanto, de fundamental importância para proporcionar de maneira consistente, a melhoria das condições ambientais da área e da qualidade de vida da população;
Em todos os programas de urbanização foi elaborado um perfil sócio-econômico das comunidades a serem atendidas;
Em todos os programas de urbanização está prevista a remoção e o reassentamento/relocações de pessoas, quando necessária. A possibilidade de trabalhar com a troca é bem vista pela população e facilita o processo de negociação, porém, são necessários estudos que abordem a viabilidade desse tipo de reassentamento;
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As instituições provedoras dos projetos em todos os programas de urbanização fazem parte do poder público e na maioria dos casos, os projetos são elaborados por empresas especializadas contratadas mediante licitação;
O sistema de monitoramento e avaliação dos projetos foi desenvolvido apenas para alguns casos; no entanto percebe-se um aprimoramento nas diretrizes em casos em que é possível o monitoramento das intervenções;
O licenciamento das obras, que passa pela análise e aprovação dos projetos, foi realizado, na maioria dos programas de urbanização, pelo poder público, seja pelas prefeituras e instituições provedoras estaduais, como também outros órgãos de governo, além das concessionárias de serviços urbanos;
A origem dos recursos, em todos os casos, vem do poder público, governos municipais e estaduais combinado com outros financiadores. Nos programas estudados as fontes de financiamento externo eram principalmente o BID, Banco Mundial, Cooperação Italiana e Aliança de Cidades, além da principal fonte nacional que era a Caixa Econômica Federal;
Quanto aos aspectos gerenciais de quase todos os programas de urbanização, cabe notar que as unidades responsáveis optaram por adotar a terceirização dos serviços de projetos e obras como norma básica, através de processos de licitação;
Cabe ressaltar o papel importante desempenhado pela regularização urbanística na transformação das condições de cidadania da população favelada, conferindo a essa população o direito ao endereço e à moradia digna, como condição fundamental de cidadania;
Há problemas relacionados à obtenção de habite-se, uma vez que a maior parte das edificações nesses assentamentos são construídas em desconformidade com a lei, dificultando sua aprovação pela prefeitura, documento exigido pelo cartório para registro da construção.
A questão fundiária se configura como um aspecto importante mas ainda eram poucos os assentamentos que haviam conseguido ser regularizados plenamente.
Finalmente cabe ressaltar que estes estudos de caso baseados em projetos implementados são importantes para se conhecer a dinâmica dos empreendimentos integrados de recuperação de assentamentos precários. O esforço do PAC/Urbanização de Favelas incorpora os conhecimentos já existentes e traz novos desafios e conseqüentemente novas oportunidades para o desenvolvimento de projetos sustentáveis tanto do ponto de vista social, como econômico e ambiental.
Esta é a nossa expectativa contando para este objetivo com a contribuição de todos vocês que participaram de nosso Curso.
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Programa guarapiranga_Comunidade Sete de Setembro: fonte Smh-SP
Foto 1
Programa Favela-bairro_morro da Providência: fonte Smh-rJ
Foto 3
Programa Favela-bairro_morro da Providência. fonte Smh-rJ
Foto 5
Programa guarapiranga_Parque Amélia Sta margarida: fonte Smh-SP
Foto 2
Programa Favela-bairro_vila mangueiral: fonte Smh-rJ
Foto 4
Programa Favela-bairro_vigário geral. fonte: Smh-rJ
Foto 6
26
Plano global específico_ Senhor dos Passos. fonte: Pesquisa refavela
Foto 7
Programa urbanização integral Capuava: fonte Pesquisa refavela
Foto 9
Programa ribeira Azulvista anterior. fonte: Conder
Foto 11
bairro Córrego da ilha_Sabará.fonte: Pesquisa refavela
Foto 13
Plano global específico_ n S rosário. fonte: Pesquisa refavela
Foto 8
Programa ribeira Azulnovas unidades: fonte Conder
Foto 10
Programa ribeira Azulvista atual. fonte: Conder
Foto 12
27
Bibliografia
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