ORÇAMENTO PÚBLICO1ª Parte

Universidade Federal do Amazonas“INSTRUMENTOS DE GESTÃO PARA A

ORGANIZAÇÃO PÚBLICA”Outubro de 2003

• Carlos Leonardo Klein Barcelos (SOF)

“Os orçamentos não são meros problemas de aritmética, mas de mil modos chegam às fontes da prosperidade dos indivíduos, à relação entre

classes e à força das nações.”Gladstone (1868)

Um sistema orçamentário é, antes de tudo, sinônimo de esclarecimento da

responsabilidade do Governo, sejam os seus programas amplos ou restritos.”

Burkhead (1971)

Tópicos

• Idéia de Finanças públicas e privadas;

• Orçamento público: conceito, origens e evolução;

• Aspectos do orçamento contemporâneo;

• A natureza jurídica do orçamento.

Finanças Públicas• Conceito

– Complexo de ações e problemas que integram o processo de arrecadação e execução de despesas pelo Governo e a gestão do patrimônio público, incluindo aí a captação de recursos, a formulação e execução dos orçamentos, a realização de compras, a avaliação dos resultados, o controle e também as relações financeiras com o exterior.

• Objeto– A fixação dos princípios norteadores da parcela da

atividade estatal, especialmente em relação às receitas, às despesas e ao resultado decorrente da confrontação das mesmas (conveniência de déficits ou superávits);

Finanças Públicas

• Desdobramentos– Fluxos monetários

• Alocação de recursos– Distribuição de renda

– Estabilidade do nível de preços

– Crescimento econômico

– Empregabilidade

– Dívida

– Emissão de moeda

– Gestão de câmbio etc.

Finanças Privadas versus Finanças Públicas

Privadas PúblicasMaximização da riqueza da empresa;

Maximização da receita pública?

Do patrimônio público?

Do superávit primário ou nominal?

A alocação dos fatores é de acordo com a demanda (mercado);

A alocação de fatores obedece uma lógica mais complexa;

Indicadores mais objetivos; Indicadores menos objetivos;

Setoriais; espaciais, bem-comum;

Gestão flexibilizada; Gestão condicionada;

Orçamento Público - conceitos "Lei que fixa a despesa e estima a receita".

Código de Contabilidade francês – 1850

"Ato contendo a aprovação prévia das receitas e despesas públicas".René Stourm – 1890

"Plano que expressa em termos de dinheiro, para um período de tempo definido, o programa de operações do governo e os meios de financiamento desse programa”. Allan D. Manvel – 1944

"Plano de ação expresso em termos financeiros”. Pedro Muñoz Amato – 1954

“Um instrumento que organiza e expressa a atividade governamental”.

Eu mesmo – 2003

Orçamento Público - Origens• Pentateuco e Código de Manu (xiii a.c.);• Magna Carta (Inglaterra 1217);

– “Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer do seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para esse fim serão razoáveis em seu montante.”

• Bill of Rights (Inglaterra 1688);– “A partir desta data nenhum homem será compelido a fazer qualquer doação,

empréstimo ou caridade, ou a pagar imposto sem o consentimento comum através de Lei do Parlamento”

• 1689 – Lista civil (Coroa x Estado)

• Lei do Fundo Consolidado (Inglaterra 1787)– Conta única

• Exposição completa sobre as finanças (1802)• Submissão da exposição ao Parlamento (1822) – marco do Parlamento desenvolvido

Orçamento Público - Origens• Decreto (França 1789)

– “Nenhum imposto pode ser cobrado sem o consentimento da nação”;

• Exposição anual da receita e da despesa –(França 1815)– Proposta orçamentária:

• Orçamento anual• Votação antes do início do ano-financeiro• Não-afetação e consolidação da receita

• Setorialização do gasto (França 1817)– “A despesa de cada Ministro não deve exceder o montante a ele destinado”

• Controle das Apropriações (França 1831);– A determinação do detalhamento das despesas passa a ser encargo da Assembléia.

Orçamento – evolução conceitual

• Orçamento Tradicional ou Clássico

Liberalismo econômico

Ganância fiscal Cifras baixas Controle Parlamentar

Reprimir irregularidades

Estrito emprego das dotações

Classificacões por unidades

Classificações por objeto

O que o Governo paga?

O que o Estado compra?

Lei de meios

Evolução dos Orçamentos

Orçamento moderno

Insumos

pessoalmaterialequipam.serviços

processo

Produtos

programa Aatividade Xprojeto Yprograma Batividade Z

Inputs...processing...outputs...outcomes

Orçamento – evolução conceitual

• Orçamento de Desempenho

Busca da eficiência e

economia na UO

Gerentes Flexibilidade Comprometido com orçamento

da repartição

Ênfase no Processo

(realizações)

O que o Governo faz?

Adequação de processo x

produto

Orçamento – evolução conceitual

• Orçamento-Programa

Keynesianismo Que problema o Governo quer

combater?

Que oportunidade aproveitar?

Adequação de produto ao

impacto

Seleção de ações em bases técnicas

Recursos, metas, estrutura, prazos, responsabilidade

Integração planejamento e

orçamento

Resultados

Efetividade

Orçamento – evolução conceitual

• Orçamento Gerencial (MbOB)– EUA (era Nixon – 1973)

• Maneira gerenciar o desempenho de programas estratégicos em relação aos objetivos estabelecidos para cada um deles. O método concentrava sua atenção na seleção dos objetivos e metas significativos e no custo de atingí-las, bem como na instrumentalização de controles durante a implementação das programações respectivas, de modo a favorecer a mensuração da performance.

– Gerenciamento intensivo de recursos

– Gestão de restrições

Orçamento – evolução conceitual

• Orçamento Gerencial (ZBB)– EUA (T.I.co. – 1969)

• Abordagem orçamentária adaptada pelo Governo Carter (Geórgia - 1973). Baseia-se na justificação detalhada anual de cada item da despesa, como se nova fosse. Contraste ao orçamento incremental.

– Agrega valor?

– É eficiente?

– Qual o impacto da redução?

– Qual o impacto da expansão?

Orçamento – evolução conceitual

• Orçamento Adaptativo

Declínio do crescimento

econômico global

Desequilíbrios

(crise fiscal)

Responsabilidade fiscal

Orçamentos equilibrados

Pay-as-you-go Sequestration Orçamento adaptativo

(metas)

Decremental

Alta arrecadação Acirramento das restrições

orçamentárias

Evolução dos pensamentos teóricos dedecisão orçamentária versus introdução dos métodos

de orçamentação após a 2a Guerra MundialPardini & Amaral, RSPAno 50 n. 2 abr-jun/1999

Aspectos do orçamento contemporâneo

• Aspecto político– Instrumento do controle democrático sobre o Executivo;

– Instrumento do Plano de Governo• Gerar receitas

• Custear despesas

• Conciliar interesses– Regiões

– Setores

– Esferas

– Instituições

Aspectos do orçamento contemporâneo

• Aspecto econômico– Instrumento de alocação de fatores;– Instrumento de redistribuição da renda;

• Forma de custear despesas• Forma de gerar receitas

– Instrumento de Gestão Fiscal

• Aspectos Programático e Gerencial– Instrumento de organização

• Sistematização (classificação) das “contas”• Fornece elementos para o controle e para a avaliação do

desempenho (sob essa ou aquela ótica)

– Matou a fome da população?– Atingiu a meta de superávit?

Aspectos do orçamento contemporâneo

• Aspecto financeiro– Liquidez

• Sistematização das entradas e saídas

A natureza jurídica do orçamento

• Aspecto Jurídico– Lei formal ou ato administrativo?

– Lei autorizativa ou mandatória?

– Ato-condição• Isto significa que não bastam as leis anteriores que criam os

tributos, não bastam as leis que criam uma despesa, para o Estado poder cobrar ou poder despender. É imprescindível que toda a receita e despesa, para sua realização, constem da Lei Orçamentária Anual.