ORÇAMENTO PÚBLICO:CONHECIMENTOS INTRODUTÓRIOS E

PRINCÍPIOS

Renato Lacerda

Administração Financeira e Orçamentária

Brasília, outubro de 2010

DEFINIÇÕES:

“É o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o PoderLegislativo lhe autoriza, por certo período, e em pormenor, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.”( Aliomar Baleeiro).

“O Orçamento do Estado é o ato contendo a aprovação prévia das Receitas e Despesas Públicas”, “para um período determinado” (René Stourn).

GASTOS PÚBLICOS E PLANEJAMENTO O orçamento é uma peça de planejamento do governo e pressupõe a

realização das políticas públicas com o máximo de eficiência e eficácia.

Despesas, nesse sentido, não pressupõe somente gastas, mas programas a serem executados em nome da coletividade;

Receitas, por sua vez, não são recursos disponíveis, mas previsão de arrecadação.

Logo, o orçamento público;

É um instrumento de planejamento da ação governamental, composto das despesas fixadas pelo Poder Legislativo, autorizando o Poder Executivo realizá-las durante um exercício financeiro, mediante a arrecadação de receitas previamente estimadas e suficientes para realizar os diversos planos de governo. É um processo contínuo, dinâmico e flexível que traduz em termos financeiros para um ano, os planos de trabalho do governo. Em síntese, o EXECUTIVO prevê a arrecadação de receita e fixa a realização de despesas para o período de um ano com base no PPA, orientado pela LDO, sendo que o LEGISLATIVO autoriza através de lei a execução das despesas destinadas ao funcionamento da máquina administrativa.

Quem elabora as propostas orçamentárias no Brasil?

Só quem dispõe sobre Orçamento Público no Brasil é o Congresso Nacional, ou seja: votar apresentar, rejeitar emendas, manter ou derrubar vetos do Presidente da República, aprovar créditos adicionais, fiscalizar, etc.

todos os poderes e o Ministério Público com os demais órgãos elaboram suas propostas orçamentárias e encaminham para o EXECUTIVO (MPOG), que consolida todas as propostas, unificando-as e encaminhando o projeto de LOA para o Congresso Nacional. Nenhuma proposta é encaminhada diretamente ao Congresso, sendo que essa é uma competência PRIVATIVA do Presidente da República.

Nosso orçamento é misto e de processo legislativo especial

HISTÓRICO DO ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL

Tendo como parâmetro a Lei nº 4.320/64, o estudo do orçamento público brasileiro pode ser realizado em três momentos distintos:

Antes da edição da Lei 4.320/64;

Após a elaboração da Lei 4.320/64; e

Após a aprovação da LRF.

HISTÓRICO DO ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL1808: Vinda de D. João VI e início de um processo de organização de suas finanças instituindo o Erário Público (Tesouro), o Conselho de Fazenda e o regime de contabilidade;1824: Primeiras exigências rumo à elaboração de orçamentos formais com a Constituição de 1824 (embrião legal do orçamento no Brasil;1891: Com a Constituição de 1891(Republicana) o orçamento passou a ser função privativa do Congresso Nacional, bem como a tomada de Contas do Executivo, sendo que a Câmara dos Deputados passou a ter iniciativa da elaboração do orçamento, tendo o auxílio dos Tribunais de Contas junto ao Congresso no controle dos recursos públicos;1922: Criação do Código de Contabilidade da União ainda na vigência da Constituição de 1891;1934: Com a outorga da Constituição, o orçamento passou a ter sessão própria em que o Presidente da República passou a ter competência para elaborar proposta orçamentária, sem retirar a iniciativa parlamentar em relação à matéria de receita e despesa pública, sendo que o Legislativo votava o orçamento;1937: Com a Constituição do Estado Novo, a classificação da despesa passou a ser discriminada por cada item, departamento, estabelecimento ou repartição, facultando a necessária flexibilidade na fase de execução;

HISTÓRICO DO ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL1946: Com a redemocratização houve avanços em função da padronização dos orçamentos da União, dos Estados, Municípios e DF com a criação da lei 4320/64;1967: A nova Constituição da Ditadura retirou do Legislativo e atribuiu ao Executivo a prerrogativa de iniciativa de leis ou emendas que criassem ou aumentassem despesas, inclusive emendas ao projeto de lei orçamentária;1988: Houve grandes avanços na matéria orçamentária, recuperando as prerrogativas parlamentares perdidas nos período militares, como a de emenda ao projeto de orçamento no que tange à despesa e à determinação ao Executivo de enviar anualmente ao Legislativo o projeto de LDO para o exercício subseqüente, objetivando orientar a LOA, LDO essa que possibilitou a integração do PPA (Planejamento Estratégico de longo prazo) com a LOA (Plano de Ação operacional).

O ORÇAMENTO ANTES DE 64: CLÁSSICO OU TRADICIONAL

Documento formal de previsão de receita e autorização de despesas;

Despesas classificadas segundo o objeto do gasto;

Não enfatizava o atendimento das necessidades da coletividade e da Administração; tampouco se destacavam os objetivos econômicos e sociais;

Os órgãos eram contemplados com recursos no orçamento,sobretudo de acordo com o que gastavam no exercícioAnterior

Não era elaborado em função do que se pretendia realizar

As unidades orçamentárias ou os órgãos contemplados noorçamento pediam o máximo de recurso possível para receberpelo menos o razoável.

O ORÇAMENTO ANTES DE 64: DESEMPENHO OU REALIZAÇÕES

Ênfase era as coisas que o governo fazia;

Foco nos resultados, com desvinculação entre orçamento e planejamento;

Buscava saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”.

O orçamento de desempenho, embora já ligado a determinados objetivos, não poderia, ainda, ser considerado um orçamento-programa, visto que ainda não havia compatibilidade com o sistema de planejamento (atual PPA).

ORÇAMENTO DEPOIS DE 64: ORÇAMENTO PROGRAMA

caracteriza-se pelo fato da elaboração orçamentária ser feita em função daquilo que se pretende realizar no futuro;

permite identificar os programas de trabalho do governo, seus projetos e atividades e ainda estabelece os objetivos, as metas, os custos, e os resultados alcançados;

permite avaliar e divulgar os resultados alcançados;

pormenoriza as etapas do plano plurianual para o exercício subseqüente;

Além de ser um documento financeiro, é um instrumento de operacionalização das ações do governo, onde são viabilizados os seus projetos, atividades e operações especiais em consonância com os

planos e as diretrizes estabelecidas;

Obedece ao critério FUNCIONAL-PROGRAMÁTICO.

DIMENSÕES DO ORÇAMENTO

JURÍDICA: apesar de não criar direitos subjetivos por ser implemento de condição, é reconhecido pelo STF como lei formal;

ECONÔMICA: Plano de ação governamental apto a intervir na atividade econômica propiciando geração de renda e emprego em função dos investimentos no setor público;

FINANCEIRA: Fluxo financeiro – entradas e saídas – evidenciando a execução orçamentária;

POLÍTICA: Define prioridade de execução e reflete a concepção ideológica do detentor do poder;

TÉCNICA: Possui regras e formalidade técnicas e legais exigidas sua elaboração

O ORÇAMENTO BRASILEIRO É:

FORMAL, sendo uma lei autorizativa e não impositiva;

TEMPORÁRIO, uma vez que possui vigência anual, coincidindo com o exercício financeiro, ou ano civil;

ESPECIAL já que seu processo legislativo é diferenciado e próprio, tratando de matéria específica;

ORDINÁRIO, pois não exige quorum qualificado para sua aprovação, mas somente maioria simples.

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

LEGALIDADE

Legalidade: é o princípio que diz respeito às limitações ao poder de tributar do Estado. Atende o que está previsto no inciso II do art. 5º da CF, onde menciona que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.

visa a combater as arbitrariedades emanadas do poder público.

todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são aprovadas pelo Poder Legislativo, cabendo ainda a esse Poder fiscalizar a execução dos orçamentos.

UNIDADEUNIDADE: Expresso na Constituição Federal, Diz que haverá somente UMA ÚNICA peça orçamentária e não haverá orçamentos paralelos, considerando logicamente cada ente federativo. Em verdade, apesar de ser uma única peça orçamentária, é composto dos seguintes orçamentos: (Regra do FISS)

O ORÇAMENTO FISCAL referente aos Poderes da União, seusfundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

O ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO das empresas em que a União,direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital socialcom direito a voto;

O ORÇAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL, abrangendo todas asentidades e órgãos a ela vinculados, da administração diretaou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos emantidos pelo Poder Público.

ANUALIDADE

Expresso na Constituição Federal, além de definir a característica de periodicidade anual do orçamento, a lei 4320/64 prescreve a coincidência do exercício financeiro com o ano civil.

Por falta de regramento específico previsto na CF, vale o que consta nas ADCT’s.

Confusão quanto a elaboração das leis orçamentárias;

Em conformidade com esse princípio, significa que aautorização legislativa do gasto deve ser renovada a cadaexercício financeiro.

UNIVERSALIDADE

Universalidade: estabelece que todas as receitas e despesas, de qualquer natureza, procedência ou destino, inclusive a dos fundos, dos empréstimos e dos subsídios, devem estar contidas na lei orçamentária anual, ou seja, nenhuma receita ou despesa pode fugir ao controle do Legislativo.

EXCLUSIVIDADE

EXCLUSIVIDADE: A LOA não conterá matéria estranha à previsão de Receitas e fixação de Despesas, ressalvada a autorização para a abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de créditos, ainda que por antecipação da receita. (OBS: existem 3 tipos de créditos adicionais, o suplementar, o especial e o extraordinário. Somente o primeiro pode ser autorizado na LOA).

PUBLICIDADE

PUBLICIDADE: O projeto de LOA deve vir acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. Além disso, bimestralmente deve ser publicado relatório resumido da execução orçamentária.

NÃO AFETAÇÃO

NÃO-AFETAÇÃO OU NÃO VINCULAÇÃO DA RECEITA: A receita orçamentária não pode ser vinculada a órgão ou fundos, ressalvadas as exceções em lei, para que esteja livre para ser alocada no momento oportuno, conforme prioridades públicas, e não deve estar ligada a despesas pré-determinadas. É o típico caso em que a exceção é maior que a regra, como no quadro apresentado:

EXCEÇÕES À NÃO AFETAÇÃOReceitas de impostos que podem ser vinculadas, previstas pela Constituição

Federal:

• Fundo de participação dos municípios - FPM;• Fundo de participação dos estados - FPE;• Recursos destinados para as ações e serviços públicos de saúde;• Recursos destinados para a manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental – FUNDEF;• Recursos destinados às atividades da administração tributária, (Arts. 198, § 2º, 212, 37, XXII, da CF – EC 42/03);• Recursos destinados à prestação de garantia às operações de crédito por antecipação da receita – ARO (Art. 165, § 8º CF);• Recursos destinados à prestação de contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta (Art. 167,§ 4º, CF);• Recursos destinados a programa de apoio à inclusão e promoção social, extensivos somente a Estados e o Distrito Federal – até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida (Art. 204, parágrafo único – EC 42/03);• Recursos destinados ao fundo estadual de fomento à cultura, para o financiamento de programas e projetos culturais, extensivos somente a Estados e o Distrito Federal – até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida (Art. 216, § 6º, CF – EC 42/03).

OUTROS PRINCÍPIOS

ORÇAMENTO BRUTO: As receitas na LOA devem ser demonstradas pelos seus valores totais, ou seja, sem deduções ou compensações. EQUILÍBRIO: O montante da despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período. Não é um princípio rígido, mas limita algumas atividades. Limitam o endividamento, fixa despesas, estabelece mecanismos de controle das despesas e proíbe a abertura de créditos suplementares ou especial sem a indicação de recursos, dentre outros.  ESPECIFICAÇÃO OU ESPECIALIZAÇÃO: Veda dotações globais não especificadas no orçamento (sem discriminação). Essa especificação ou especialização far-se-á, no mínimo, por elemento. Serve como instrumento útil de fiscalização e transparência das informações acerca da matéria orçamentária.

OUTROS PRINCÍPIOS

PROGRAMAÇÃO OU PLANEJAMENTO: A programação consiste determinar que os projetos com duração superior a um exercício financeiro só devem constar na LOA se estiverem previstos no PPA. É a chamada interligação entre o planejamento e o orçamento. (PPA > LDO >LOA) CLAREZA: Apesar do rigor técnico, a LOA deve ser expressa de forma clara, ordenada, objetiva e completa, permitindo o entendimento a todos que tenham interesse nas informações nela contidas. LEGALIDADE: Consagrado pela CF/88, demonstra que, em matéria orçamentária, a Administração Pública subordina-se às prescrições legais. UNIDADE DE CAIXA DA UNIÃO: Todas as disponibilidades de caixa da União serão depositadas em conta única do Tesouro. PARTICIPATIVO: Adotado por algumas administrações municipais, não vincula as Estaduais e Federal.

FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO

FUNÇÃO ALOCATIVA: visa à promoção de ajustamentos na alocação de recursos. É o Estado oferecendo determinados bens e serviços necessários e desejados pela sociedade, porém que não são providos pela iniciativa privada.

Intervenção do Estado na economia

O setor público pode produzir diretamente os produtos e serviços ou criar mecanismos que propiciem condições de implementação pelo setor privado;

Essa função é evidenciada quando não há no setor privado necessária eficiência de infraestrutura econômica ou provisão de bens públicos (usufruídos pela população em geral e de uma forma indivisível) ou meritórios;

Complemento da ação privada (saúde e educação, por exemplo).

FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO

FUNÇÃO DISTRIBUTIVA: visa à promoção de ajustamentos na distribuição derenda. Surge em virtude da necessidade de correções das falhas de mercado,inerentes ao sistema capitalista.

Sistemas de tributos e as transferências

Os tributos transferem recursos da iniciativa privada para o setor público (imposto de renda progressivo);

As transferências são mecanismos utilizados pelos governos parapromoverem ajustes na distribuição de renda de uma população, com oobjetivo de transferirem recursos do setor público para os mais necessitados do setor privado (bolsa família, minha casa minha vida);

FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO

FUNÇÃO ESTABILIZADORA: visa a manter a estabilidade econômica,diferenciando-se das outras funções por não ter como objetivo a destinação de recursos;

Preocupa-se com manutenção de elevado nível de emprego e a estabilidade nos níveis de preços;

Equilíbrio no balanço de pagamentos e de razoável taxa de crescimento econômico

Atuação sobre a demanda agregada (quantidade de bens ou serviços que a totalidade dos consumidores deseja e está disposta a adquirir por determinado preço e em determinado período);

Age na demanda agregada de forma a aumentá-la oudiminuí-la.