PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO SOB A ÓTICA DO GFSM 2014 … · O Resultado do Tesouro Nacional (RTN), divulgado em janeiro de 2011, apontou que a União obteve um superávit primário

INSTITUTO DE PESQUISA

ECONÔMICA APLICADA – IPEA

PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO SOB A ÓTICA DO

GFSM 2014 – 2010 A 2014

DISSERTAÇÃO DE MESTRADO

ALLAN LÚCIO SATHLER

BRASÍLIA-DF

Ministério da Fazenda Escola de Administração Fazendária

2016



GFSM 2014 – 2010 A 2014

Dissertação apresentada ao Instituto de Pesquisa

Econômica Aplicada (IPEA), como parte das

exigências do Programa de Pós-Graduação em

Políticas Públicas e Desenvolvimento, área de

concentração em Economia, para a obtenção do título

de Mestre.

Prof. Dr. FERNANDO GAIGER SILVEIRA

BRASÍLIA-DF

2016

iii

INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA – IPEA

S253p

Sathler, Allan Lúcio

Pagamento efetivo da União sob a ótica do GFSM 2014: 2010 a 2014. – Brasília: IPEA, 2016. 68 f. Dissertação (mestrado) – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas e Desenvolvimento, área de concentração em Economia, 2016 Orientação: Fernando Gaiger Silveira. Inclui Bibliografia.

1. Gastos Públicos. 2. Contabilidade Pública. 3. Orçamento Nacional. 4. Administração Financeira. 5. Sistemas de Informação Gerencial. 6. Brasil. I. Silveira, Fernando Gaiger. II. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. III. Título.

CDD 336.340981

iv



GFSM 2014 – 2010 A 2014

Dissertação apresentada ao Instituto de Pesquisa

Econômica Aplicada (IPEA), como parte das

exigências do Programa de Pós-Graduação em

Políticas Públicas e Desenvolvimento, área de

concentração em Economia, para a obtenção do título

de Mestre.

Defendida em 24 de junho de 2016

COMISSÃO JULGADORA

_________________________________________________________________________

Prof. Dr. Sérgio Wuff Gobetti – IPEA

_________________________________________________________________________

Prof. Dr.– Sérgio Ricardo de Brito Gadelha – STN

_________________________________________________________________________

Prof. Dr. Fernando Gaiger Silveira

BRASÍLIA-DF

2016

v

Aos meus pais, minha esposa Maria Clara, meus filhos e a todos que, com muito carinho е

apoio, não mediram esforços para que eu chegasse até esta etapa de minha vida.

vi

AGRADECIMENTOS

A Deus por ter me dado saúde е força para superar as dificuldades.

Ao meu orientador, pelo empenho dedicado à elaboração deste trabalho.

Ao professor Rodrigo Orair, pelo suporte no pouco tempo que lhe coube, pelas suas

correções е incentivos.

Aos meus pais, pelo amor е apoio incondicional.

A minha esposa Maria Clara, que apesar de todas as dificuldades sempre esteve ao meu

lado, compreendendo os momentos de ausência.

vii

Lista de Símbolos e Abreviaturas

FMI Fundo Monetário Internacional

GFSM Government Finance Statistics Manual

IPCA Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo

IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

LDO Lei de diretrizes orçamentárias

LOA Lei Orçamentária Anual

MCASP Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público

MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

MTO Manual Técnico de Orçamento

PAC Programa de Aceleração do Crescimento

PCASP Plano de Contas Aplicado ao Setor Público

PIB Produto Interno Bruto

PPA Plano plurianual

RGPS Regime Geral de Previdência Social

RPC Regime de Previdência Complementar

RPPS Regime Próprio de Previdência Social

RTN Resultado do Tesouro Nacional

SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal

SOF Secretaria de Orçamento Federal

STN Secretaria do Tesouro Nacional

viii

Lista de Tabelas

TABELA 1: CLASSIFICAÇÃO DE DESPESA SEGUNDO GFSM 2014

TABELA 2: CLASSIFICAÇÃO DE TRANSAÇÕES LÍQUIDAS COM ATIVOS NÃO

FINANCEIROS SEGUNDO GFSM 2014

TABELA 3: NATUREZAS DE DESPESA QUE TIVERAM QUE TER QUE SER

AJUSTADAS PARA UM CÓDIGO ÚNICO.

TABELA 4: NATUREZAS DE DESPESA QUE TIVERAM PAGAMENTOS AO LONGO

DE 2014 E QUE NÃO POSSUEM CÓDIGO GFSM

TABELA 5: CÓDIGOS GFSM UTILIZADOS PARA CADA NATUREZA DE DESPESA.

TABELA 6: LISTA DE NATUREZAS DE DESPESA CLASSIFICADAS PARA O PADRÃO

GFSM SOMENTE EM 2013







TABELA 10: IPCA ACUMULADO

TABELA 11: PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO DE 2010 A 2014 – POR NATUREZA

DE DESPESA

TABELA 12: PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO DE 2010 E 2014 – POR NATUREZA

DE DESPESA – PERCENTUAL

TABELA 13: OPERAÇÕES ESPECIAIS E MORADIA DIGNA – INVERSÕES

FINANCEIRAS

TABELA 14: PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO DE 2010 A 2014 – POR FUNÇÃO

TABELA 15: PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO DE 2010 A 2014 – POR FUNÇÃO –

PERCENTUAL

TABELA 16: ENCARGOS ESPECIAIS E PREVIDÊNCIA SOCIAL – POR PROGRAMAS -

2014

TABELA 17: DETALHAMENTO PROGRAMA MORADIA DIGNA

TABELA 18: CORRELAÇÃO DO IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO E A

LDO – 2014

TABELA 19: PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO DE 2010 A 2014 – POR

IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO

ix


IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO – PERCENTUAL


IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO E CATEGORIA ECONÔMICA

TABELA 22: NATUREZAS DE DESPESA SEM CLASSIFICAÇÃO DENTRO DO

PADRÃO GFSM - 2014

TABELA 23: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – DESPESA –

2010 A 2014

TABELA 24: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM –

TRANSAÇÕES EM ATIVOS E PASSIVOS – 2010 A 2014

TABELA 25: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – SOMA DA

DESPESA E TRANSAÇÕES EM ATIVOS E PASSIVOS – 2010 A 2014


PERCENTUAL – 2010 A 2014

TABELA 27: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – BENEFÍCIOS

SOCIAIS POR NATUREZA DE DESPESA – 2010 E 2014

TABELA 28: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – POR FUNÇÃO

– 2010 A 2014 – PERCENTUAL

TABELA 29: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – FUNÇÃO

ENCARGOS ESPECIAIS – POR PROGRAMA

TABELA 30: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – POR

IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO – 2010 A 2014


IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO – 2010 E 2014 - PERCENTUAL


IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO “N” – 2010 E 2014 – POR PROGRAMA


IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO – 2014 – PERCENTUAL DO TOTAL

x

Resumo:

O presente trabalho propõe a análise das despesas do governo brasileiro, de 2010 até

2014, por meio da classificação utilizada pelo Government Finance Statistics Manual 2014,

manual de estatísticas fiscais do Fundo Monetário Internacional (FMI), demonstrando as

vantagens dessa prática. A metodologia utilizada usa dados extraídos do Sistema Integrado de

Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), observados no momento do pagamento

das despesas.

Palavras-Chave: GFSM, SIAFI, Despesa, Pagamento.

Abstract:

This paper proposes an analysis of the expenses of the Brazilian Government, from 2010

to 2014, through the classification used by the Government Finance Statistics Manual 2014,

manual of fiscal statistics of the International Monetary Fund (IMF), demonstrating the

advantages of this practice. The methodology uses data extracted from the Integrated System

of Financial Administration (SIAFI), observed at the time of payment.

Keywords: GFSM, SIAFI, Expenses, Payment.

xi

SUMÁRIO

Lista de Símbolos e Abreviaturas ........................................................................................ vii

Lista de Tabelas.................................................................................................................... viii

Resumo...................................................................................................................................... x

Abstract .................................................................................................................................... x

1 – INTRODUÇÃO ................................................................................................................. 1

2 – REFERENCIAL TEÓRICO ............................................................................................. 5

3 – BASE DE DADOS E QUESTÕES METODOLÓGICAS ............................................ 15

4 – ANÁLISE DO PAGAMENTO EFETIVO SOB O OLHAR DO PADRÃO GFSM .. 30

5 – CONCLUSÃO ................................................................................................................... 60

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................. 66

1. INTRODUÇÃO

No fim do ano de 2010 acabou o segundo governo do Presidente Luís Inácio Lula

da Silva, tendo as eleições daquele ano ganhas pela sua sucessora, a Presidenta Dilma Rousseff.

Essa vitória constituiu na continuidade do Partido dos Trabalhadores a frente do governo

federal, que depois de oito anos no poder, ganhava, no voto popular, mais quatro anos.

O Resultado do Tesouro Nacional (RTN), divulgado em janeiro de 2011, apontou

que a União obteve um superávit primário de 79 bilhões de reais relativo ao ano de 2010,

correspondente a 2,16% do Produto Interno Bruto (PIB) daquele ano. Esse valor significa que

o governo, quando conciliou, ao fim daquele exercício, as suas receitas e despesas primárias,

os valores das receitas que foram arrecadadas superaram as despesas em 79 bilhões de reais.

Contrastando com o valor de 2010, em 2014 o RTN foi de um déficit de 17,2

bilhões, mostrando que ao longo dos 4 anos de governo Dilma Rousseff, o cenário de um

superávit vigoroso foi superado por um déficit nas contas públicas. A pergunta que passa a ter

que ser respondida é: quais foram as mudanças na política fiscal do governo que levaram a essa

trajetória decrescente.

No texto “Flexibilização Fiscal: Novas Evidências e Desafios”, Gobetti e Orair

(2015) discutem os caminhos da política fiscal brasileira durante o segundo governo do

Presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), do primeiro e segundo governos do Presidente

Luís Inácio Lula da Silva e do primeiro governo da Presidenta Dilma Rousseff. Durante a

discussão, apresentam as taxas de crescimento da despesa total da União durantes esses

períodos, demonstrando que, usando como deflator o IPCA (Índice de Preços ao Consumidor

Amplo), elas não foram tão divergentes entre si: 5% para o segundo governo FHC, 6,1% para

o primeiro governo Lula, 7,9% para o segundo governo Lula e 5% para o primeiro governo

Dilma.

Esses dados, analisados sem contexto, não explicam o porquê de termos chegado a

um momento de desequilíbrio fiscal, com o RTN apresentando déficit. A expansão do primeiro

governo Dilma, em termos de despesas, é perfeitamente compatível com os governos anteriores,

tendo taxa de crescimento bastante inferior às apresentadas durantes os governos do Presidente

Lula.

Gobetti (2015), no texto “Ajuste Fiscal no Brasil, os limites do possível”, discutindo

as possibilidades de ajuste fiscal no Brasil, demonstra que a expansão de despesas, durante o

segundo governo FHC foi de 1,2% do PIB, no primeiro governo Lula foi de 1,2% também, e

no segundo governo Lula foi de 0,5%. Já no governo Dilma, essa expansão foi de 2,3% durante

2

o período, demonstrando que o volume dos gastos teve uma expansão superior aos governos

anteriores, quando analisado sob a ótica do PIB. Esse comportamento já enseja que devamos

discriminar mais a análise sistemática da despesa, pois a resposta para o desequilíbrio fiscal

pode estar dentro desses meandros.

Temos também o lado da receita, que pode ter contribuído para o cenário estudado.

O trabalho de Orair, Gobetti, Leal e Silva, de 2012, sobre a estimação e a análise dos

determinantes da carga tributária brasileira, demonstra claramente que a carga tributária tem

trajetória crescente desde 1988, com a entrada em vigor da nossa atual Constituição Federal.

Com base nos mesmos períodos que olhamos a despesa, podemos ver que no segundo governo

FHC, a carga tributária brasileira saiu de um patamar de 28,8% do PIB para 32,3%, nos dois

governos Lula, de 31,7%, em 2003, para 33,5% em 2010, enquanto em 2012, já em curso o

governo Dilma, temos a carga tributária no nível de 35,5% do PIB, maior valor da série estudada

no trabalho.

Em janeiro de 2016, foi emitida uma Nota Conjunta da Secretaria do Tesouro

Nacional (STN) e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), também propondo uma

metodologia de estimação da carga tributária brasileira em termos de PIB. O período analisado

pelo trabalho é de 2010 até 2015 e evidencia que entre 2012 e 2014, período dentro do proposto

para este trabalho, a carga tributária esteve praticamente estável, com ligeira queda.

Assim, com a breve apresentação acima da dinâmica apresentada pela despesa e

pela receita da União, podemos chegar à conclusão que a despesa está sempre em crescimento

e que a receita, apesar de ter trajetória crescente como regra, no fim de 2014 estava estacionado

no mesmo patamar de 2012, levando ao descolamento de ambos, que em parte pode explicar o

déficit apresentado nas contas públicas do governo.

Portanto, para tentarmos entender o quem tem acontecido com o resultado primário

federal, é fulcral que existam análises construídas, tanto da despesa quanto da receita, sob os

mais diversos prismas, possibilitando que o entendimento da conjuntura econômica pela qual o

Brasil tem passado possa ser explicado.

Tentando contribuir dentro do espírito crítico demonstrado acima, este trabalho

discriminará a despesa pública sob dois ângulos. O primeiro é o do pagamento efetivo, que

corresponde a todos os pagamentos feitos pelo governo ao longo de um determinado período.

São todos os valores que saem da conta única do governo. Importante ressaltar que no fim do

exercício existe sempre a necessidade de ajustes em função de como são executados os

pagamentos junto aos bancos.

3

Há pagamentos que, apesar de já terem sido contabilizados no SIAFI como pagos,

demoram de um a dois dias para serem entregues ao destinatário. Esse procedimento possibilita

que os bancos envolvidos na operação se remunerem durante o processo. Portanto, nos últimos

dias do exercício vão acontecer pagamentos que serão contabilizados no SIAFI, mas que só

afetarão serão entregues no ano seguinte, havendo a necessidade de conciliação de dados entre

um ano e outro. Neste trabalho os dados que serão analisados não possuem esse tipo de ajuste,

estando em seu estado bruto, como são extraídos do SIAFI.

O segundo ângulo é a classificação da despesa segundo o previsto no Government

Finance Statistics Manual de 2014 (GFSM 2014), que é um manual proposto pelo Fundo

Monetário Internacional (FMI) para padronização de estatísticas fiscais dos países.

O estudo do pagamento efetivo traz a vantagem da ótica do regime de caixa,

olhando apenas para aquilo que sai da conta única, sem a necessidade que a análise orçamentária

obriga de ajustes entre períodos, principalmente sobre aquilo que é pago no início de um ano e

é relativo ao ano anterior, facilitando a compreensão linear da dinâmica da despesa pública.

Já a classificação de acordo com o GFSM 2014 proporciona um relatório bem mais

discriminado que o elaborado sob a égide dos Manuais da STN, que estão em consonância com

o Manual Técnico de Orçamento (MTO) da Secretaria de Orçamento Federal (SOF). O nível

de detalhe é bem mais interessante, principalmente no que tange a benefícios previdenciários e

assistenciais, além de tratar de maneira diferenciada o efeito contínuo da dívida pública sob as

contas públicas.

Outra vantagem de tentar explicar o comportamento das despesas por meio do

padrão GFSM 2014 é a da utilização de um referencial teórico que possibilita comparabilidade

internacional. Temos na literatura nacional diversos trabalhos que, ao analisar as despesas

públicas, utilizam classificações próprias, normalmente ligadas ao aspecto da despesa que se

quer evidenciar. A utilização do GFSM como padrão para trabalhos científicos traz a

externalidade desses trabalhos poderem ser comparados entre si e de estarem baseados num

cabedal de fundamentos que estão em constante discussão e atualização.

Assim, durante a discussão da base de dados deste trabalho, tentaremos demonstrar

a sua construção de maneira que ela possa ser reproduzida, podendo ser reutilizada na

padronagem das despesas públicas de outros autores.

O período estudado por este trabalho também é importante, consistindo entre os

anos de 2010 e 2014, abrangendo o último ano de governo do Presidente Lula e todo o período

do primeiro governo Dilma Rousseff. Dessa forma, temos como entender como as contas

4

públicas foram entregues por Lula para a sua sucessora, e como ela administrou essas contas

durante o seu primeiro governo.

Um objetivo também perseguido por este trabalho é tentar estudar o comportamento

das despesas em termos de gastos obrigatórios e discricionários, evidenciando o impacto que

essa segregação tem na capacidade do governo de gerir as contas públicas.

Para tal, este trabalho foi construído tendo introdução, um capítulo em que a

referencial teórico será apresentado e outro para a demonstração de como a base de dados foi

construída. Em seguida será feita uma análise do pagamento efetivo durante o período estudado,

tanto sob a ótica do orçamento brasileiro, quanto pela classificação do GFSM 2014. Por fim,

serão destacados os comentários finais dentro da conclusão.

5

2. REFERENCIAL TEÓRICO

2.1. GOVERNMENT FINANCE STATISTICS MUNDIAL MANUAL 2014

O Government Finance Statistics Manual (GFSM) 2014 é o manual de estatísticas

fiscais publicado pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) que tem a sua utilização

recomendada aos países membros dessa organização de cooperação internacional. O Manual,

ainda na introdução, deixa claro que tem os seguintes propósitos:

- Prover os princípios estatísticos e econômicos que devem ser observados quando

estiverem sendo feitas as compilações de estatísticas fiscais;

- Descrever os parâmetros das estatísticas fiscais atuais de maneira que se construa

um sistema analítico que proporcione a construção de itens de balanço que possam fazer parte

de relatórios fiscais; e

- Estar harmonizado com outros manuais de estatísticas macroeconômicas.

O GFSM 2014 é a terceira versão dessa iniciativa do FMI, que começou com um

publicado em 1986 e o segundo em 2001. Ele vem com a ideia de tentar criar um arcabouço

universal de regras que possibilite que os diversos países membros do Fundo possam elaborar

relatórios de estatísticas fiscais comparáveis. Cada país possui regras fiscais e contábeis

diferentes, o que continua acontecendo. O Manual não propõe que cada país adote as regras

estabelecidas por ele, mas que além de obedecer às suas regras internas, faça os ajustes

necessários para a produção de estatísticas fiscais harmonizadas de acordo com o que ele

preconiza. No Brasil, a instituição que tem a obrigação dessa produção e publicação é a

Secretaria do Tesouro Nacional, responsável pelos relatórios fiscais da União e do Governo

Central (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).

O Manual, após o primeiro capítulo de Introdução, é dividido em 2 partes distintas,

a saber:

- Do capítulo 2 ao 4 ele se preocupa em desenvolver os conceitos que serão

utilizados para definir os critérios de classificação dos códigos que serão apresentados. O

capítulo 2 traz as distinções entre governo central, setor público e suas respectivas divisões

internas. O capítulo 3 conceitua os diversos tipos de transações econômicas, fluxos e estoques,

mostrando como isso afeta ativos e passivos. O capítulo 4 estabelece a estrutura de análise

estatística do Manual, demonstrando como ela se integra para gerar as diversas informações de

agregados macroeconômicos, tanto do governo central quando do setor público.

- Do capítulo 5 ao 10 o Manual propõe a codificação associada que deve ser

utilizada na classificação das transações, fluxos e estoques. O capítulo 5 é voltado para receitas,

6

ou seja, transações que aumentam o patrimônio líquido. Já o capítulo 6 analisa as despesas,

fatos que estão associados à diminuição do patrimônio líquido. O capítulo 7 descreve como

deve ser elaborado o balancete e as classificações dos estoques, dos ativos e passivos. O capítulo

8 classifica as transações não financeiras de ativos e passivos, enquanto o capítulo 9 as

transações financeiras de ativos e passivos. O capítulo 10 cobre outros fluxos econômicos não

contemplados nos capítulos anteriores.

O presente trabalho, como foca na discussão dos meandros do pagamento efetivo

da União e na visão diferenciada que a classificação de acordo com o padrão GFSM pode

proporcionar, é profundamente ligado ao capítulo 6 do GFSM 2014, que trata de como devem

ser feitas as classificações da despesa.

As despesas, de acordo com o preconizado no Manual, são as transações que levam

a um decréscimo no patrimônio líquido da entidade. Elas, para serem consideradas despesas,

têm que atingir a dois objetivos originários:

- Prover determinados bens e serviços para sociedade, de preferência aqueles que

não possam ser oferecidos pelo mercado; e

- Fazer a redistribuição de renda, promovendo a melhoria do bem-estar da

sociedade.

Assim, se analisarmos o que é despesa pela ótica do GFSM e formos para a maneira

que o orçamento brasileiro é construído, é fácil perceber que nem tudo que a nossa legislação

considera ser despesa é contemplado pelo padrão do Manual. O Padrão GFSM tende a focar

naquilo que realmente seja parte do “negócio” Estado. Segue abaixo a classificação proposta

pelo capítulo 6 do GFSM (2014):

7

TABELA 1: CLASSIFICAÇÃO DE DESPESA SEGUNDO GFSM 2014

CÓDIGO

GFSM DESCRIÇÃO

2 DESPESA

21 REMUNERAÇÃO DE EMPREGADOS

211 SALÁRIOS E VENCIMENTOS

2111 EM DINHEIRO

2112 EM ESPÉCIE

212 CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS

2121 CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS EFETIVAS

22 USO DE BENS E SERVIÇOS

23 CONSUMO DE CAPITAL FIXO

24 JUROS

241 A NÃO RESIDENTES

242 A RESIDENTES, EXCETO GOVERNO GERAL

243 A OUTRAS UNIDADES DO GOVERNO GERAL

25 SUBSÍDIOS

251 A CORPORAÇÕES PÚBLICAS

252 A EMPRESAS PRIVADAS

253 A OUTROS SETORES

26 TRANSFERÊNCIAS / DOAÇÕES

261 A GOVERNOS ESTRANGEIROS

2611 CORRENTE

2612 CAPITAL

262 A ORGANIZACOES INTERNACIONAIS

2621 CORRENTE

2622 CAPITAL

263 A OUTRAS UNIDADES DO GOVERNO GERAL

2631 CORRENTE

2632 CAPITAL

27 BENEFÍCIOS SOCIAIS

271 BENEFÍCIOS DE SEGURIDADE SOCIAL

272 BENEFÍCIOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

273 BENEFÍCIOS SOCIAIS DO EMPREGADOR

28 OUTRAS DESPESAS

281 DESPESAS PATRIMONIAIS, EXCETO JUROS

2811 DIVIDENDOS

2812 RETIRADAS DE RENDA DE QUASE-

CORPORAÇÕES

2813 DESPESAS PATRIMONIAIS, DECORRENTES DE

APÓLICES DE SEGURO

2814 ALUGUEL DE ATIVOS NÃO PRODUZIDOS

8

2815 LUCROS DE INVESTIMENTO DIRETO

ESTRANGEIRO REINVESTIDO

282 OUTRAS DESPESAS DIVERSAS

2821 CORRENTES

2822 CAPITAL

283

PRÊMIOS, TAXAS E DIREITOS RELATIVOS A

SEGUROS E ESQUEMAS PADRONIZADOS DE

GARANTIA

Também estão classificados neste trabalho, de acordo com o padrão GFSM, os

valores de transações líquidas não financeiras, que constam no capítulo 8 do Manual de 2014.

Esses valores se tornam relevantes porque, apesar de não serem despesas, marcam os gastos

que o governo faz com investimentos. Essas transações são fatos meramente permutativos, em

que há acréscimo e decréscimo simultâneo nos ativos e passivos da entidade de maneira que

não haja alteração do patrimônio líquido. Exemplo: compra de um imóvel, pois no momento da

ocorrência da transação há um aumento de ativo – registro do imóvel que está sendo comprado

– e um decréscimo simultâneo de outro ativo – diminuição do dinheiro disponível. Segue abaixo

a classificação de acordo com o Manual:

TABELA 2: CLASSIFICAÇÃO DE TRANSAÇÕES LÍQUIDAS COM ATIVOS NÃO

FINANCEIROS SEGUNDO GFSM 2014

CÓDIGO

GFSM DESCRIÇÃO

3 TRANSAÇÕES LÍQUIDAS COM ATIVOS NÃO

FINANCEIROS

31 AQUISIÇÃO LÍQUIDA DE ATIVOS NÃO

FINANCEIROS

311 ATIVOS FIXOS

311A AQUISIÇÕES

311B ALIENAÇÕES

311C CONSUMO DE CAPITAL FIXO

3111 EDIFÍCIOS E ESTRUTURAS

3111A AQUISIÇÕES

3111B ALIENAÇÕES

3112 MÁQUINAS E EQUIPAMENTOS

3112A AQUISIÇÕES

3112B ALIENAÇÕES

3113 OUTROS ATIVOS FIXOS

3113A AQUISIÇÕES

3113B ALIENAÇÕES

9

3114 SISTEMAS DE ARMAMENTO

3114A AQUISIÇÕES

3114B ALIENAÇÕES

312 ESTOQUES

312A AQUISIÇÕES

312B ALIENAÇÕES

313 OBJETOS DE VALOR

313A AQUISIÇÕES

313B ALIENAÇÕES

314 ATIVOS NÃO PRODUZIDOS

3141 TERRA

3141A AQUISIÇÕES

3141B ALIENAÇÕES

3142 RECURSOS MINERAIS E ENERGÉTICOS

3142A AQUISIÇÕES

3142B ALIENAÇÕES

3143 OUTROS ATIVOS DE ORIGEM NATURAL

3143A AQUISIÇÕES

3143B ALIENAÇÕES

3144 ATIVOS NÃO PRODUZIDOS INTANGÍVEIS

3144A AQUISIÇÕES

3144B ALIENAÇÕES

2.2. DESPESA PÚBLICA

A despesa governamental, pela Lei 4.320, de 17 de março de 1964, possui três

fases distintas, a do empenho, a da liquidação e do pagamento. Pois bem, o empenho é o

primeiro estágio da despesa e pode ser conceituado como sendo o ato emanado de autoridade

competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento, pendente ou não, de implemento

de condição.

Todavia, estando a despesa legalmente empenhada, nem assim o Estado se vê

obrigado a efetuar o pagamento, uma vez que o implemento de condição poderá estar concluído

ou não. Seria um absurdo se assim não fosse, pois a Lei 4320/64 determina que o pagamento

de qualquer despesa pública, seja ela de que importância for, passe pelo crivo da liquidação.

O segundo estágio da despesa pública é a liquidação, que consiste na verificação do

direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do

respectivo crédito. Ou seja, é a comprovação de que o credor cumpriu todas as obrigações

constantes do empenho. Ele envolve, portanto, todos os atos de verificação e conferência, desde

a entrega do material ou a prestação do serviço até o reconhecimento da despesa.

10

O último estágio da despesa é o pagamento e consiste na entrega de numerário ao

credor do Estado, extinguindo dessa forma o débito ou obrigação. Somente nesse momento é

que se realiza a saída de valores financeiros da Conta Única do governo federal.

2.3. ORÇAMENTO GOVERNAMENTAL

O modelo de orçamento utilizado pelo Estado brasileiro é fundamentado na

Constituição Federal, que obriga, de acordo com o art. 165, os Entes participantes da Federação

a editarem três leis: o plano plurianual (PPA), as diretrizes orçamentárias (LDO) e os

orçamentos anuais (LOA).

O PPA, com vigência de quatro anos, tem como função estabelecer as diretrizes,

objetivos e metas de médio prazo da administração pública. Cabe à LDO, anualmente, enunciar

as políticas públicas e respectivas prioridades para o exercício seguinte. Já a LOA tem como

principais objetivos estimar a receita e fixar a programação das despesas para o exercício

financeiro. Assim, a LDO ao identificar no PPA as ações que receberão prioridade no exercício

seguinte torna-se o elo entre o PPA, que funciona como um plano de médio-prazo do governo,

e a LOA, que é o instrumento que viabiliza a execução do plano de trabalho do exercício a que

se refere.

Todas as leis orçamentárias são de iniciativa do Poder Executivo que as envia, sob

a forma de proposta, para apreciação e aprovação do Poder Legislativo. Cabe ao Chefe do Poder

Executivo sancioná-las e executá-las. Compete ao Poder Legislativo acompanhar e fiscalizar

sua execução.

De acordo com Giacomoni e Pagnussat (2006), o ciclo orçamentário pode ser

descrito em oito fases, que são insuscetíveis de aglutinação, dado que cada uma possui ritmo

próprio, finalidade distinta e periodicidade definida. Seguem abaixo as fases do ciclo

orçamentário:

1. Formulação do planejamento plurianual (PPA), pelo Executivo;

2. Apreciação e adequação do plano, pelo Legislativo;

3. Proposição de metas e prioridades para a administração e da política de alocação

de recursos pelo Executivo;

4. Apreciação e adequação da LDO, pelo Legislativo;

5. Elaboração da proposta de orçamento (LOA), pelo Executivo;

6. Apreciação, adequação e autorização legislativa;

7. Execução dos orçamentos aprovados;

8. Avaliação da execução e julgamento das contas.

11

Segundo a Lei 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, em seu art. 3°, “O Sistema de

Planejamento e de Orçamento Federal compreende as atividades de elaboração,

acompanhamento e avaliação de planos, programas e orçamentos, e de realização de estudos e

pesquisas socioeconômicas”. Para tal, a referida lei estabelece quem são os integrantes desse

Sistema de Planejamento, conferindo ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

(MPOG) a prerrogativa de ser o órgão central, supervisionando tecnicamente os demais

integrantes.

A Secretaria de Orçamento Federal (SOF), órgão participante da estrutura do

MPOG, pelo Decreto 7.675, de 20 de janeiro de 2012, é o responsável por “estabelecer as

normas necessárias à elaboração e à implementação dos orçamentos federais sob sua

responsabilidade “ (Art 17, II). Assim, respondendo a esse mandamento legal, anualmente a

SOF edita e publica o Manual Técnico de Orçamento (MTO), que serve de base para a

construção da proposta da LOA, devendo ser obedecido por todos os integrantes do Sistema de

Planejamento e de Orçamento Federal.

Como referência para este trabalho, será usado o MTO 2014, que valeu de

orientação para a construção do LOA 2014. Essa se escolha se dá porque o último ano da série

de dados que será avaliada na criação da base de dados é o de 2014.

2.4. MANUAL TÉCNICO DE ORÇAMENTO (MTO) 2014

Conforme explicitado anteriormente, o MTO 2014 estabeleceu as normas

necessárias à elaboração e à implementação dos orçamentos federais do ano de 2014. Para a

melhor compreensão deste trabalho, serão evidenciadas algumas classificações que são

definidas no corpo desse Manual e serão utilizadas durante a construção e análise da base de

dados.

2.4.1. CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL DA DESPESA

A classificação funcional é formada por funções e subfunções e busca responder

basicamente à indagação “em que áreas de despesa a ação governamental será realizada? ”.

A função pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas áreas de

atuação do setor público. Reflete a competência institucional do órgão, como, por exemplo,

cultura, educação, saúde, defesa, que guarda relação com os respectivos Ministérios. Há

situações em que o órgão pode ter mais de uma função típica, considerando-se que suas

competências institucionais podem envolver mais de uma área de despesa. Nesses casos, deve

12

ser selecionada, entre as competências institucionais, aquela que está mais relacionada com a

ação.

A subfunção representa um nível de agregação imediatamente inferior à função e

deve evidenciar a natureza da atuação governamental. É possível combinar as subfunções a

funções diferentes daquelas a elas diretamente relacionadas, o que se denomina matricialidade.

2.4.2. PROGRAMA

Toda ação do Governo está estruturada em programas orientados para a realização

dos objetivos estratégicos definidos para o período do PPA, ou seja, quatro anos.

Uma ação orçamentária é uma operação da qual resultam produtos (bens ou

serviços) que contribuem para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se também no

conceito de ação as transferências obrigatórias ou voluntárias a outros entes da Federação e a

pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições, entre

outros, e os financiamentos.

Existem três tipos possíveis de ações orçamentárias, a saber:

- ATIVIDADE: Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de

um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e

permanente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação de

Governo.

- PROJETO: Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de

um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um

produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo.

- OPERAÇÕES ESPECIAIS: Despesas que não contribuem para a manutenção,

expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto e não

geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

2.4.3. NATUREZA DE DESPESA

A Lei n° 4.320, de 1964, é o arcabouço da legislação orçamentária nacional, além

de tratar das bases da contabilidade pública. Os seus arts. 12 e 13 tratam da classificação da

despesa por categoria econômica e elementos.

A despesa é classificada em duas categorias econômicas:

- Despesas Correntes: as que não contribuem, diretamente, para a formação ou

aquisição de um bem de capital.

13

- Despesas de Capital: as que contribuem, diretamente, para a formação ou

aquisição de um bem de capital.

O Grupo de Natureza de Despesa (GND) é um agregador de elemento de despesa

com as mesmas características quanto ao objeto de gasto. Possui seis possibilidades, conforme

discriminado a seguir:

1 - Pessoal e Encargos Sociais

Despesas orçamentárias com pessoal ativo, inativo e pensionistas, relativas a

mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com

quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis,

subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações,

horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e

contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência, conforme estabelece o caput do

art. 18 da Lei Complementar 101, de 2000.

2 - Juros e Encargos da Dívida

Despesas orçamentárias com o pagamento de juros, comissões e outros encargos de

operações de crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida pública mobiliária.

3 - Outras Despesas Correntes

Despesas orçamentárias com aquisição de material de consumo, pagamento de

diárias, contribuições, subvenções, auxílio-alimentação, auxílio-transporte, além de outras

despesas da categoria econômica "Despesas Correntes" não classificáveis nos demais grupos de

natureza de despesa.

4 - Investimentos

Despesas orçamentárias com softwares e com o planejamento e a execução de obras,

inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, e

com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.

5 - Inversões Financeiras

Despesas orçamentárias com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em

utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer

espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; e com a constituição

ou aumento do capital de empresas, além de outras despesas classificáveis neste grupo.

6 - Amortização da Dívida

Despesas orçamentárias com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da

atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, contratual ou mobiliária.

14

Os GND Pessoal e Encargos Sociais, Juros e Encargos da Dívida e Outras Despesas

Correntes são despesas correntes, enquanto Investimentos, Inversões Financeiras e

Amortização da Dívida são despesas de capital.

2.4.4. SISTEMA INTEGRADO DA ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO

GOVERNO FEDERAL - SIAFI

O Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI –

consiste no principal instrumento utilizado para registro, acompanhamento e controle da

execução orçamentária, financeira e patrimonial do Governo Federal.

Foi implantado em janeiro de 1987 para suprir o Governo Federal de um

instrumento moderno e eficaz no controle e acompanhamento dos gastos públicos. Hoje o

Governo Federal tem uma Conta Única para gerir, de onde todas as saídas de dinheiro ocorrem

com o registro de sua aplicação e do servidor público que a efetuou. Trata-se de uma ferramenta

poderosa para executar, acompanhar e controlar com eficiência e eficácia a correta utilização

dos recursos da União.

A Conta Única do Tesouro Nacional, mantida no Banco Central do Brasil, acolhe

todas as disponibilidades financeiras da União, inclusive fundos, de suas autarquias e

fundações. Constitui importante instrumento de controle das finanças públicas, uma vez que

permite a racionalização da administração dos recursos financeiros, reduzindo a pressão sobre

a caixa do Tesouro, além de agilizar os processos de transferência e descentralização financeira

e os pagamentos a terceiros.

Apesar de ser mantida pelo Banco Central, a Conta Única tem a sua gestão atrelada

ao SIAFI. Importante compreender que há a necessidade de conciliação entre os valores

registrados no SIAFI e os que estão registrados no Bacen, principalmente pela existência de

pagamentos que têm seus valores registrados no SIAFI e que só se concretizam no sistema

bancário de um a dois dias para frente.

De acordo com o histórico presente no Manual SIAFI, antes da existência do desse

Sistema, a União utilizava uma sistemática que possuía mais de 12.000 contas dentro do Banco

do Brasil. A fragilidade e confiabilidade dos dados obtidos era bastante precária. Com o SIAFI,

houve a concentração de todos os recursos da União numa Conta Única e o controle online de

todas as entradas e saídas. Ferramentas de extração de dados possibilitam a construção de bases

bastante granulares, otimizando a compreensão a respeito dos gastos que passam por esse

Sistema.

15

3. BASE DE DADOS E QUESTÕES METODOLÓGICAS

3.1. ORIGEM DOS DADOS

A base de dados utilizada é originária do banco de dados do SIAFI Operacional dos

anos de 2010, 2011, 2012, 2013 e 2014. Elas foram obtidas por meio de consultas construídas

realizadas no programa SIAFI Gerencial, que é um sistema em ambiente Web, que possibilita

a obtenção de informações, a partir dos dados da execução orçamentária, financeira, contábil e

patrimonial existentes no SIAFI Operacional.

Existe diferença na forma de armazenamento dos dados nos ambientes Operacional

e Gerencial. O banco de dados do SIAFI Operacional é o ADABAS, que trabalha num formato

hierárquico, enquanto o do SIAFI Gerencial é o ORACLE, que trabalha num formato relacional.

Toda noite é executado um processo de migração dos dados do ambiente Operacional para o

Gerencial. Essa migração refere-se aos lançamentos contábeis ocorridos durante o dia, e

também às atualizações ocorridas nas diversas tabelas do sistema. Dessa forma, toda manhã ao

entrar em operação, o SIAFI Gerencial possibilita consultas relativas a tudo o que ocorreu no

SIAFI Operacional até o dia anterior.

A característica básica do SIAFI Gerencial é a flexibilidade oferecida ao usuário

para obtenção das informações, tanto na forma de parametrização dos filtros quanto na forma

de apresentação das mesmas. Dessa forma, é um sistema que atende as necessidades dos

usuários de forma tempestiva e customizada.

Recentemente, no início do ano de 2015, o SIAFI Gerencial foi substituído pelo

Tesouro Gerencial, que por utilizar uma ferramenta de pesquisa mais atual e robusta,

proporciona a pesquisa e a construção de relatórios de maneira bem mais rápida e flexível.

Infelizmente, para a elaboração deste trabalho, esse sistema mais recente não pode ser utilizado,

por ainda só conter dados relativos ao ano de 2015 em diante. O SIAFI Gerencial apesar de não

ter a sua base de dados mais atualizada diariamente, ainda está funcionando, visto que as bases

de dados dos anos anteriores a 2015 continuam disponíveis somente nesse sistema.

O fato da base de dados de 2014 ter sido escolhida como última da série histórica

analisada tem os seguintes motivos:

- O ano de 2014 é o último ano de governo do primeiro mandato da Presidenta

Dilma Roussef, fazendo com que a análise de 2010 a 2014 demonstre como foi o

comportamento dos dados durante o primeiro mandato da Presidenta, tendo como marco inicial

o último ano do mandato do seu antecessor, o Presidente Luiz Inácio Lula da Silva. Assim,

16

espera-se ficar evidente como os dados foram recebidos no início do mandato da Presidenta e

como eles foram entregues ao seu término.

- No início do ano de 2015 o Plano de Contas utilizado pelo SIAFI Operacional

foi alterado para um aderente ao Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP),

estabelecido pela Secretaria do Tesouro Nacional em seu Manual de Contabilidade Aplicada ao

Setor Público (MCASP), que deve ser seguido por todos os entes da Federação. Apesar da

estrutura orçamentária continuar sendo a mesma dos anos anteriores, o código das contas

contábeis do SIAFI Operacional foi profundamente alterado. Além disso, conforme já

mencionado acima, o sistema de pesquisa, formatação e de construção de relatórios passou a

ser o Tesouro Gerencial. Sendo assim, para a garantia de consistência dos dados estudados,

diminuindo o risco de descontinuidade inerente de séries históricas, optou-se por utilizar dados

até o ano de 2014, proporcionando que eles tenham sido originados na mesma ferramenta de

pesquisa e no mesmo código de contas contábeis.

3.2. CONSTRUÇÃO DOS DADOS

A formatação das consultas realizadas no SIAFI Gerencial foi feita de maneira a

permitir a construção de três grupos de planilhas. O primeiro representando todo o pagamento

efetivo da União, isto é, todos os valores que efetivamente saíram da conta única do governo

federal ao longo de cada ano, sem os ajustes das ordens bancárias que são emitidas e registradas

num ano e que só são sacadas no ano seguinte. Em função disso, estão inclusos os pagamentos

tanto de despesas orçamentárias do ano quanto as relativas a restos a pagar de anos anteriores.

Os dados nas tabelas utilizadas estão classificados em: Função, Subfunção,

Programas, Indicador de Resultado, Indicador de Programação, Ação e Localizador do Gasto,

Natureza de Despesa, Mês de Referência e Valor do Pagamento.

O segundo grupo de tabelas foi construído por meio de consultas que permitissem

a elaboração da classificação do pagamento efetivo do ano de acordo com o padrão estabelecido

no Government Finance Statistics Manual (GFSM 2014), elaborado pelo Departamento de

Estatísticas do Fundo Monetário Internacional - FMI. O referido manual atualiza a edição de

1986 (GFSM 1986) e de 2001 (GFSM 2001) descrevendo um sistema estatístico integrado e

harmonizado com a edição de 2008 do Sistema de Contas Nacionais (System of National

Accounts – SNA 2008).

O GFSM 2014 é um documento de referência, abordando os conceitos, definições,

classificações e regras contábeis, e fornece um amplo marco analítico no qual as estatísticas

17

podem ser resumidas e apresentadas em uma forma adequada para análise, planejamento e

formulação de políticas públicas.

As tabelas classificadas de acordo com o padrão GFSM possuem as seguintes

classificações: Natureza da Despesa, Conta Contábil, Despesa e Código GFSM. Importante

ressaltar que os valores de despesa presentes nessas tabelas estão respeitando o regime contábil

de caixa, explicitando os valores que efetivamente saíram da conta única do governo federal ao

longo do ano analisado.

O terceiro grupo de tabelas é a unificação, com ajustes, dos conceitos presentes nos

dois grupos de tabelas anteriores, com o objetivo final de observar os dados de pagamento

efetivo efetuados pelo governo federal, de 2010 a 2014, ajustados ao padrão GFSM 2014,

demonstrando o comportamento do pagamento de despesas classificadas orçamentariamente

como obrigatórias e discricionárias.

A principal vantagem de termos os conceitos acima concentrados em um único

grupo de tabelas é podermos analisar o pagamento efetivo do governo federal ajustado ao

padrão GFSM com classificações orçamentárias mais detalhadas, visto que o grupo de tabelas

de pagamento efetivo possuem incorporadas as informações de Função, Subfunção, Programas,

Indicador de Resultado, Indicador de Programação, Ação e Localizador do Gasto.

A principal dificuldade encontrada para a realização do ajuste proposto corresponde

ao fato de que a natureza de despesa presente nas tabelas de acordo com o padrão GFSM está

classificada até o nível de subitem, enquanto as tabelas de pagamento efetivo estão até o nível

de elemento de despesa. Dessa maneira o padrão GFSM, por possuir maior nível de

detalhamento, acaba por distinguir despesas dentro do mesmo elemento de despesa, trazendo a

necessidade de algumas decisões para a ocorrência de um ajuste que seja consistente.

Usando como base a tabela do ano de 2014 dentro do padrão GFSM, verificou-se

em quais elementos de despesa havia multiplicidade de códigos de GFSM ao nível de subitem.

Após isso foi feita análise de qual código GFSM era mais relevante em comparação com os

demais presentes dentro de cada elemento de despesa, considerando os valores que foram pagos

por cada subitem no ano de 2014.

Abaixo segue a tabela que possui as naturezas de despesa que tiveram que ser

ajustadas para um código de GFSM único.

18

TABELA 3: NATUREZAS DE DESPESA QUE TIVERAM QUE TER QUE SER

AJUSTADAS PARA UM CÓDIGO ÚNICO.

NATUREZA DE

DESPESA DESCRIÇÃO

CÓDIGO

GFSM

319004 CONTRATACAO P/TEMPO DETERMINADO 2111

319005 OUTROS BENEF.PREV. DO SERVIDOR OU DO

MILITAR 2731

319013 OBRIGACOES PATRONAIS 2121

319091 SENTENCAS JUDICIAIS 2731

319092 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES 2111

319094 INDENIZACOES E RESTITUICOES

TRABALHISTAS 2111

319113 OBRIGACOES PATRONAIS - OP.INTRA-

ORCAMENTARIAS 2121

339004 CONTRATACAO POR TEMPO DETERMINADO 2111

339008 OUTROS BENEF.ASSIST. DO SERVIDOR E DO

MILITAR 2731

339018 AUXILIO FINANCEIRO A ESTUDANTES 2111

339031 PREMIACOES CULT., ART., CIENT., DESP. E

OUTR. 2821

339032 MATERIAL, BEM OU SERVICO P/ DISTRIB.

GRATUITA 22

339036 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS - PESSOA

FISICA 22

339037 LOCACAO DE MAO-DE-OBRA 22

339039 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS-PESSOA

JURIDICA 22

339045 SUBVENCOES ECONOMICAS 2521

339047 OBRIGACOES TRIBUTARIAS E

CONTRIBUTIVAS 2821

339048 OUTROS AUXILIOS FINANCEIROS A PESSOA

FISICA 2721



339093 INDENIZACOES E RESTITUICOES 2111

449036 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS - P.FISICA 3111


449039 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS- PESSOA

JURIDICA 3111


CONTRIBUTIVAS 3111

449051 OBRAS E INSTALACOES 3111

449052 EQUIPAMENTOS E MATERIAL PERMANENTE 3112

19

449061 AQUISICAO DE IMOVEIS 3141



459062 AQUISICAO DE BENS PARA REVENDA 22

Devido à metodologia empregada na construção das estatísticas fiscais dentro do

padrão GFSM, determinadas naturezas de despesas, apesar de serem contabilizadas dentro do

SIAFI, acabam não migrando para o padrão GFSM. Isso pode ser evidenciado pelo fato delas

não possuírem um código GFSM associado. Segue abaixo a tabela que contempla informação,

listando as naturezas de despesa que possuíram valores pagos ao longo de 2014, mas que não

possuem código GFSM.

TABELA 4: NATUREZAS DE DESPESA QUE TIVERAM PAGAMENTOS AO

LONGO DE 2014 E QUE NÃO POSSUEM CÓDIGO GFSM.

NATUREZA DE

DESPESA DESCRIÇÃO

319104 CONTRATACAO POR TEMPO DETERMINADO

319191 SENTENCAS JUDICIAIS

319194 INDENIZACOES TRABALHISTAS

319196 RESSARCIMENTO DE DESP. DE PESSOAL

REQUISITADO

329021 JUROS SOBRE A DIVIDA POR CONTRATO

329022 OUTROS ENCARGOS SOBRE A DIVIDA POR

CONTRATO

329023 JUROS,DESAGIOS E DESCONTOS DA DIV.

MOBILIARIA

329024 OUTROS ENCARGOS SOBRE A DIVIDA

MOBILIARIA

339130 MATERIAL DE CONSUMO


GRATUITA

339135 SERVICOS DE CONSULTORIA

339191 SENTENCAS JUDICIAIS

339192 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES



REQUISITADO

339198 COMPENSACOES AO RGPS

443052 EQUIPAMENTO E MATERIAL PERMANENTE

20

449139 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS PJ -

OP.INT.ORC.


CONTRIBUTIVAS

449151 OBRAS E INSTALACOES - OP.INT.ORC.

449152 EQUIP.E MATERIAL PERMANENTE -

OP.INTRA-ORC.

449161 AQUISICAO DE IMOVEIS

459064 AQUISICAO TIT.REPRES.DE CAP.JA

INTEGRALIZADO

459065 CONSTIT. OU AUMENTO DE CAPITAL DE

EMPRESAS

459092 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES


459161 AQUISICAO DE IMOVEIS

459162 AQUISICAO DE BENS PARA REVENDA

459166 CONCESSAO DE EMPRESTIMOS E

FINANCIAMENTOS

469071 PRINCIPAL DA DIVIDA CONTRATUAL

RESGATADO

469072 PRINCIPAL DA DIVIDA MOBILIARIA

RESGATADO

469076 PRINCIPAL CORRIGIDO DA

DIV.MOB.REFINANCIADO

469077 PRINCIPAL CORRIGIDO DIVIDA

CONTR.REFINANCIADO

Segue abaixo a tabela que consolida as informações demonstradas acima, sendo a

referência para a construção das tabelas que agregam as informações de pagamento efetivo ao

longo dos anos estudados e o padrão GFSM. As linhas marcadas em amarelo estão

evidenciando as naturezas de despesa que tiveram que ser consolidados a um código GFSM

único. As naturezas de despesa que não possuem código GFSM associado estão listados sem

código (-).

21

TABELA 5: CÓDIGOS GFSM UTILIZADOS PARA CADA NATUREZA DE

DESPESA.

NATUREZA

DE DESPESA DESCRIÇÃO

CÓDIGO

GFSM

313041 CONTRIBUICOES 2631

319001 APOSENT.RPPS, RESER.REMUNER. E REFOR.MILITAR 2731

319003 PENSOES DO RPPS E DO MILITAR 2731

319004 CONTRATACAO P/TEMPO DETERMINADO 2111

319005 OUTROS BENEF.PREV. DO SERVIDOR OU DO

MILITAR 2731

319007 CONTRIB. A ENTIDADES FECHADAS DE

PREVIDENCIA 2121

319008 OUTROS BENEFICIOS ASSISTENCIAIS 2731

319011 VENCIMENTOS E VANTAGENS FIXAS - PESSOAL

CIVIL 2111

319012 VENCIMENTOS E VANTAGENS FIXAS - PES. MILITAR 2111

319013 OBRIGACOES PATRONAIS 2121

319016 OUTRAS DESPESAS VARIAVEIS - PESSOAL CIVIL 2111

319017 OUTRAS DESPESAS VARIAVEIS - PESSOAL MILITAR 2111



319094 INDENIZACOES E RESTITUICOES TRABALHISTAS 2111


REQUISITADO 2111

319104 CONTRATACAO POR TEMPO DETERMINADO -

319113 OBRIGACOES PATRONAIS - OP.INTRA-

ORCAMENTARIAS 2121

319191 SENTENCAS JUDICIAIS -


319194 INDENIZACOES TRABALHISTAS -


REQUISITADO -

329021 JUROS SOBRE A DIVIDA POR CONTRATO -


CONTRATO -


MOBILIARIA -

329024 OUTROS ENCARGOS SOBRE A DIVIDA MOBILIARIA -

333020 (sem descricao) 2631

333030 MATERIAL DE CONSUMO 2631


333081 DISTRIBUICAO DE RECEITAS 2631

333141 CONTRIBUICOES - FUNDO A FUNDO 2631

22

333192 DESPESAS DE EXERC. ANTERIORES FUNDO A

FUNDO 2631

333214 DIARIAS – CIVIL 2631

333220 AUXÍLIO FINANCEIRO A PESQUISADORES 2631



GRATUITA 2631

333233 PASSAGENS E DESPESAS COM LOCOMOCAO 2631

333235 SERVICOS DE CONSULTORIA 2631

333236 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS - PESSOA FISICA 2631


JURIDICA 2631


333541 CONTRIBUICOES (ACOES E SERVICOS DE SAUDE) 2631



334081 DISTRIBUICAO DE RECEITAS 2631



FUNDO 2631

334214 DIARIAS – CIVIL 2631





JURIDICA 2631

334541 CONTRIBUICOES (ACOES E SERVICOS DE SAUDE) 2631

335014 DIARIAS - PESSOAL CIVIL 2821


335020 AUXILIO FINANCEIRO A PESQUISADORES 2821



335035 SERVICO DE CONSULTORIA 2821



JURIDICA 2821


335043 SUBVENCOES SOCIAIS 2821

335047 OBRIGACOES TRIBUTARIAS E CONTRIBUTIVAS 2821




337170 RATEIO PELA PARTICIPACAO EM CONSORCIO

PUBLICO 2631

23





338036 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS ± PESSOA FISICA 2621


JURIDICA 2621



339004 CONTRATACAO POR TEMPO DETERMINADO 2111

339006 BENEFICIO MENSAL AO DEFICIENTE E AO IDOSO 2721

339008 OUTROS BENEF.ASSIST. DO SERVIDOR E DO

MILITAR 2731

339010 SEGURO DESEMPREGO E ABONO SALARIAL 2711


339015 DIARIAS - PESSOAL MILITAR 22


339019 AUXILIO-FARDAMENTO 2111


339027 ENC.P/ HONRA DE AVAIS, GARANT.,SEGUROS E SIM. 2821


339031 PREMIACOES CULT., ART., CIENT., DESP. E OUTR. 2821


GRATUITA 22


339034 OUTRAS DESP.PESSOAL DEC. CONTRATOS

TERCEIRIZ. 2111




339038 ARRENDAMENTO MERCANTIL 22


JURIDICA 22


339046 AUXILIO-ALIMENTACAO 2111


339048 OUTROS AUXILIOS FINANCEIROS A PESSOA FISICA 2721

339049 AUXILIO-TRANSPORTE 2111

339053 APOSENTADORIAS DO RGPS - AREA RURAL 2711

339054 APOSENTADORIAS DO RGPS - AREA URBANA 2711

339055 PENSOES DO RGPS - AREA RURAL 2711

339056 PENSOES DO RGPS - AREA URBANA 2711

339057 OUTROS BENEFICIOS DO RGPS - AREA RURAL 2711

339058 OUTROS BENEFICIOS DO RGPS - AREA URBANA 2711

24

339059 PENSOES ESPECIAIS 2721

339067 DEPOSITOS COMPULSORIOS 2821

339081 DISTRIBUIçãO CONSTITUCIONAL/LEGAL DE

RECEITAS 2521




339095 INDENIZACAO PELA EXECUCAO TRABALHOS DE

CAMPO 2111

339096 RESSARC. DE DESPESAS DE PESSOAL REQUISITADO 2111

339104 CONTRATATACAO POR TEMPO DETERMINADO 2121

339130 MATERIAL DE CONSUMO -


GRATUITA -

339135 SERVICOS DE CONSULTORIA -

339139 OUTROS SERV.TERCEIROS-PES.JURID-OP.INTRA-

ORC. -

339147 OBRIG.TRIBUT.E CONTRIB-OP.INTRA-

ORCAMENTARIAS -

339191 SENTENCAS JUDICIAIS -

339192 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES -

339193 INDENIZACOES E RESTITUICOES -


REQUISITADO -

339198 COMPENSACOES AO RGPS -



443042 AUXILIOS 2632


443052 EQUIPAMENTO E MATERIAL PERMANENTE -

443142 AUXILIOS - FUNDO A FUNDO 2632

443192 DESPESAS DE EXER. ANTERIORES FUNDO A FUNDO 2632

443220 AUXÍLIO FINANCEIRO A PESQUISADORES 2632








444142 AUXILIOS - FUNDO A FUNDO 2632


FUNDO 2632


25




445036 SERVICOS DE TERCEIROS - PESSOA FISICA 2822


JURIDICA 2822







447141 * CONTRIBUICOES 2632

447170 RATEIO PELA PARTICIPACAO EM CONSORCIO

PUBLICO 2632



449004 CONTRATACAO POR TEMPO DETERMINADO -

PES.CIVIL 3111


449015 DIARIAS - PESSOAL MILITAR 3111






449036 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS - P.FISICA 3111


449039 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS- PESSOA

JURIDICA 3111








449139 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS PJ - OP.INT.ORC. -

449147 OBRIGACOES TRIBUTARIAS E CONTRIBUTIVAS -

449151 OBRAS E INSTALACOES - OP.INT.ORC. -

449152 EQUIP.E MATERIAL PERMANENTE - OP.INTRA-ORC. -

449161 AQUISICAO DE IMOVEIS -


459062 AQUISICAO DE BENS PARA REVENDA 22

26

459064 AQUISICAO TIT.REPRES.DE CAP.JA INTEGRALIZADO -

459065 CONSTIT. OU AUMENTO DE CAPITAL DE EMPRESAS -

459066 CONCESSAO DE EMPRESTIMOS E FINANCIAMENTOS 2822


459092 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES -

459093 INDENIZACOES E RESTITUICOES -

459161 AQUISICAO DE IMOVEIS -

459162 AQUISICAO DE BENS PARA REVENDA -

459166 CONCESSAO DE EMPRESTIMOS E FINANCIAMENTOS -

469071 PRINCIPAL DA DIVIDA CONTRATUAL RESGATADO -

469072 PRINCIPAL DA DIVIDA MOBILIARIA RESGATADO -


DIV.MOB.REFINANCIADO -


CONTR.REFINANCIADO -

A tabela anterior é a que serviu como referência para classificar os valores das

tabelas de pagamento efetivo dentro do padrão GFSM. Ela primeiramente foi utilizada para

classificar os valores presentes no Pagamento Efetivo do ano de 2014. Quando ela foi utilizada

para classificar os valores de Pagamento Efetivo do ano de 2013, foi percebido que haviam

naturezas de despesa que não estavam na tabela acima. Isso decorre do fato de que é natural a

ocorrência de pagamentos em determinadas naturezas de despesa que não se repetem todos os

anos. Por isso foram necessários alguns ajustes de classificação em cada ano analisado. Abaixo

segue a lista das naturezas de despesa que tiveram que ser classificadas para o Código GFSM

em cada ano:

TABELA 6: LISTA DE NATUREZAS DE DESPESA CLASSIFICADAS PARA O

PADRÃO GFSM SOMENTE EM 2013

NATUREZA


CÓDIGO

GFSM

319067 DEPOSITOS COMPULSORIOS 2111




334232

MATERIAL, BEM OU SERVICO P/ DISTRIB.

GRATUITA 2631


339003 PENSOES, EXCLUSIVE DO RGPS 2721

27



449095

INDENIZACAO PELA EXECUCAO

TRABALHOS DE CAMPO 3111



NATUREZA


CÓDIGO

GFSM

317170

RATEIO PELA PARTICIPACAO EM

CONSORCIO PUBLICO 2631

319009 SALARIO-FAMILIA 2731

333014

PAGAMENTO DE DIARIAS-CIVIL NO PAIS E

EXTERIOR 2631

333033

PASSAGENS E DESPESAS COM

LOCOMOCAO 2631

333036

OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS -

PESSOA FISICA 2631

333039


PESSOA JURIDICA 2631

333047

OBRIGACOES TRIBUTARIAS E

CONTRIBUTIVAS 2631



337139

OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS-PESSOA

JURIDICA 2631


339001

APOSENT.RPPS, RESER. REMUNER. E

REFOR.MILITAR 2711

339005

OUTROS BENEFICIOS PREVIDENCIARIOS

DO RPPS 2711

339129

DIVIDENDOS - EMPRESAS ESTATAIS

DEPENDENTES 0

339131

PREMIACOES CULT., ART., CIENT., DESP. E

OUTR. 0



453066

CONCESSAO DE EMPRESTIMOS E

FINANCIAMENTOS 2632

459165

CONSTIT. OU AUMENTO DE CAPITAL DE

EMPRESAS -

469074

COR.MONET.E CAMBIAL DA

DIV.MOBIL.RESGATADA -

28



NATUREZA


CÓDIGO

GFSM

317111

VENCIMENTOS E VANTAGENS FIXAS -

PESSOAL CIVIL 2631

317116

OUTRAS DESPESAS VARIAVEIS - PESSOAL

CIVIL 2631

317196

RESSARCIMENTO DE DESP.DE PESSOAL

REQUISITADO 2631

333015

PAGTO DE DIARIAS-MILITAR NO PAIS E

EXTERIOR 2631






337133

PASSAGENS E DESPESAS COM

LOCOMOCAO 2631

337134

OUTRAS DESPESAS DE PESSOAL -

TERCEIRIZACAO 2631

337136


PESSOA FISICA 2631

337146 INDENIZACAO AUXILIO-ALIMENTACAO 2631




NATUREZA


CÓDIGO

GFSM

319034

OUTRAS DESP.PESSOAL DEC. CONTRATOS

TERCEIRIZ. 2111


339028

REMUNERACAO DE COTAS DE FUNDOS

AUTARQUICOS 2811

339128

REMUNERACAO DE COTAS DE FUNDOS

AUTARQUICOS 0

459063 AQUISICAO DE TITULOS DE CREDITO 0

29

3.3. INFLAÇÃO

Para que os valores das tabelas possam ser comparados pelo valor real, sem efeitos

inflacionários, foi usado 2014 como ano base e os demais foram corrigidos usando como

deflator o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), que consta na tabela

demonstrada abaixo.

TABELA 10: IPCA ACUMULADO

2011 2012 2013 2014

IPCA 6,5% 5,84% 5,91% 6,41%

30

4. ANÁLISE DO PAGAMENTO EFETIVO SOB O OLHAR DO PADRÃO GFSM

4.1. PAGAMENTO EFETIVO SEM AJUSTES

O pagamento efetivo do governo federal dentro de um ano, para este trabalho,

corresponde a todos os valores que saíram da conta única da União durante o exercício,

compreendendo o período de 01 de janeiro até 31 de dezembro. Os valores representados dessa

forma acabam por respeitar o padrão contábil do regime de caixa.

Ressalta-se que sempre há divergência entre o que está registrado no SIAFI e os

valores que se encontram na Conta Única. Isso decorre de procedimentos operacionais que

fazem com que determinados pagamentos sejam sacados somente dias após do registro no

sistema. Esses valores naturalmente se acertam ao longo do exercício, existindo apenas a

necessidade de conciliação na mudança de exercício. Como esse fato acontece em todos os fins

de exercício, este trabalho preferiu não fazer essa conciliação, mostrando os dados como eles

estão registrados no SIAFI.

Normalmente os demonstrativos contábeis de entes públicos, de acordo com o

Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), publicado pela Secretaria do

Tesouro Nacional, são ajustados para se adequarem ao padrão contábil do regime de

competência, obrigando que se façam ajustes de despesas entre os exercícios, principalmente

no período do início do exercício, quando diversas despesas do exercício anterior acabam sendo

pagas no exercício vigente. Durante a construção deste trabalho, como esses ajustes acontecem

em todos os anos da série histórica, preferiu-se comparar os dados da maneira que eles são

extraídos do SIAFI, garantindo consistência dentro da base dos anos analisados.

As tabelas que serão apresentadas em dois conjuntos distintos: o primeiro terá o

pagamento efetivo analisado da forma que é extraído do SIAFI; o segundo terá o pagamento

efetivo ajustado para o padrão GFSM, de acordo com a metodologia que foi apresentada no

capítulo de base de dados.

As duas primeiras tabelas que estão sendo apresentadas representam o pagamento

efetivo de 2010 até 2014, classificado por natureza de despesa até o nível de categoria

econômica. A primeira demonstra os valores pagos em termos absolutos. A segunda traz valores

comparativos entre os anos de 2010 e 2014 por meio de percentuais. As colunas “% Total 2010”

e “% Total 2014” representam os pesos que cada categoria econômica possuem sobre o total de

cada ano. A coluna 2014/2010 traz o crescimento ou decréscimo que ocorreu da linha entre os

anos de 2010 e 2014. Já a coluna 2010/2014 anual corresponde à taxa anual de crescimento ou

31

decréscimo observado ao longo do período. Esse entendimento das colunas é importante, visto

que aparecerão em toda a análise de despesa, sempre com o mesmo intuito, apenas alterando o

classificador.


NATUREZA DE DESPESA

Em milhões

CATEGORIA

ECONÔMICA 2010 2011 2012 2013 2014

31 - PESSOAL 232.936 234.504 230.327 234.682 239.067

32 - JUROS E

ENCARGOS DA

DÍVIDA

155.192 156.333 151.077 150.797 170.353

33 - OUTRAS

DESPESAS

CORRENTES

736.959 793.040 835.970 875.140 930.886

44 -

INVESTIMENTOS 56.761 50.014 52.826 50.317 57.214

45 - INVERSÕES

FINANCEIRAS 41.611 43.774 51.342 66.717 74.306

46 - AMORTIZAÇÃO

DE DÍVIDA 652.107 688.227 697.582 613.731 807.598

Total 1.875.566 1.965.893 2.019.124 1.991.385 2.279.423

Fonte: SIAFI/STN

TABELA 12: PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO DE 2010 E 2014 – POR

NATUREZA DE DESPESA – PERCENTUAL

Em milhões

CATEGORIA

ECONÔMICA 2010 2014

% Total

2010

% Total

2014 2014/2010

2014/2010

anual

31 - PESSOAL 232.936 239.067 12,42% 10,49% 2,63% 0,65%

32 - JUROS E

ENCARGOS DA

DÍVIDA

155.192 170.353 8,27% 7,47% 9,77% 2,36%

33 - OUTRAS

DESPESAS

CORRENTES

736.959 930.886 39,29% 40,84% 26,31% 6,01%

44 - INVESTIMENTOS 56.761 57.214 3,03% 2,51% 0,80% 0,20%

45 - INVERSÕES

FINANCEIRAS 41.611 74.306 2,22% 3,26% 78,57% 15,60%

46 - AMORTIZAÇÃO

DE DÍVIDA 652.107 807.598 34,77% 35,43% 23,84% 5,49%

TOTAL 1.875.566 2.279.423 100,00% 100,00% 21,53% 5,00%

Fonte: SIAFI/STN

32

Analisando as tabelas acima, podemos perceber que os pagamentos efetuados pela

União estão em constante aumento. O valor acumulado de 2010 até 2014 reflete um aumento

total de 21,53%, correspondendo a uma taxa anual de crescimento de 5%. As categorias

econômicas que possuem maior peso estatístico sobre o valor total pago anual são as “Outras

Despesas Correntes” e a “Amortização de Dívida”, que juntas, considerando como ano base o

de 2014, totalizam 76,27% do total. Um fato preocupante é que essas duas crescendo acima da

média total de 5% ao ano (6,01% e 5,49%), fazendo com que elas fiquem cada vez mais

representativas na série histórica.

Um aspecto que deve ser notado também é de que o peso da dívida pública sobre

os pagamentos é bastante relevante, pois somadas as categorias econômicas “Juros da Dívida”

e “Amortização da Dívida”, tendo como base o ano de 2014, temos 42,9% do total. Essa

representatividade toda é preocupante, em função de termos alguns trabalhos (Malvar e

Kotlikoff, 1997) sobre balanços intergeracionais que estudam o caso brasileiro e demonstram

que o aumento do estoque da dívida pública reflete diretamente no bem-estar de gerações

futuras.

Contudo, deve-se levar em consideração que a operação da dívida pública distorce

o seu entendimento, visto-que, apesar de termos um volume alto de saídas no caixa do governo,

se observamos o lado da receita, perceberemos que o processo de rolagem gera um valor

expressivo de receitas.

Outro dado interessante é que as categorias econômicas “Investimentos” e

Inversões Financeiras” tem pouca relevância (5,77% do total pago em 2014, somando juntas

131.520 milhões), apesar de terem aumentado de maneira discreta a sua importância ao longo

da série (em 2010 correspondiam a 5,25% do total). Intrigante é perceber que a União tem

preferido fazer inversões financeiras a investimentos, tanto isso é verdade que a taxa de

crescimento anual de inversões financeiras foi de 15,6%, enquanto a de investimentos foi de

apenas 0,2%.

Para entender melhor essa situação, podemos descriminar o gasto dessas categorias

econômicas em termos mais granulares. No campo dos investimentos temos uma dificuldade

de análise grande, pois os valores pagos, apesar de terem pouco peso estatístico no todo, estão

pulverizados em 287 programas de governo em 2010 e em 227 em 2014, sendo que parte dos

que estão previstos em 2010 não estão em 2014, o que dificulta demais a criação de uma série

histórica mais detalhada.

33

Na parte das inversões financeiras temos um quadro mais favorável quando estamos

em nível mais granular. Temos grande parte dos valores pagos presentes em 2010 e em 2014

na ação 0902 Operações Especiais – Financiamento com Retorno (61% do total de inversões

financeiras em 2014 e 58% em 2014). O seu crescimento em termos absolutos (de 25 bilhões

para 42 bilhões) se dá pela maior quantidade de pagamentos feitos nas ações que induzem

financiamentos de setores produtivos via bancos ligados ao governo (Banco do Brasil, Banco

do Nordeste e Banco da Amazônia), financiamentos de caráter nacional operacionalizados pelo

BNDES (Banco Nacional do Desenvolvimento) e pela criação de ações que abastecem o FIES

(Financiamento Estudantil), que não estava presente em 2010 e em 2014 fez pagamentos de

mais de 13 bilhões de reais. O aumento das inversões financeiras também pode ser atribuído à

criação do programa orçamentário Moradia Digna, que subsidia o crédito para a aquisição de

moradia por pessoas de baixa renda por meio de financiamento junto à Caixa Econômica

(suporte do programa Minha Casa Minha Vida), que não aparece no conjunto em 2010 e que

em 2014 fez pagamentos de quase 15 bilhões de reais.

Segue abaixo uma tabela que detalha de maneira mais clara o que foi descrito acima

a respeito de inversões financeiras.

TABELA 13: OPERAÇÕES ESPECIAIS E MORADIA DIGNA – INVERSÕES

FINANCEIRAS

Em milhões

2010

Programa Valor

0902 OPERACOES ESPECIAIS: FINANCIAMENTOS COM RETORNO 25.586

Ações

FINANCIAMENTO A SETORES PRODUTIVOS 8.792

FINANCIAMENTO DE PROGRAMAS - BNDES 16.794

2014

Programa Valor


Ações

FINANCIAMENTO A SETORES PRODUTIVOS 10.130

FINANCIAMENTO DE PROGRAMAS - BNDES 18.780

FIES 13.702

OUTROS 157

Programa Valor

2049 MORADIA DIGNA 14.862

Fonte: SIAFI/STN

34

As tabelas seguintes trazem o pagamento efetivo classificado por função.


Em milhões

FUNÇÃO 2010 2011 2012 2013 2014

01 LEGISLATIVA 6.971 7.128 6.912 6.719 6.691

02 JUDICIARIA 28.016 26.642 27.020 26.879 28.153

03 ESSENCIAL A

JUSTICA 6.827 6.689 4.501 4.828 5.435

04 ADMINISTRACAO 24.352 22.374 21.483 23.171 22.100

05 DEFESA NACIONAL 38.697 38.374 38.018 39.794 41.777

06 SEGURANCA

PUBLICA 11.320 8.986 8.538 9.073 8.730

07 RELACOES

EXTERIORES 2.380 2.312 2.531 2.424 2.434

08 ASSISTENCIA

SOCIAL 49.593 53.854 61.495 67.061 69.740

09 PREVIDENCIA

SOCIAL 414.971 428.922 448.885 473.480 487.605

10 SAUDE 78.628 82.270 87.711 88.737 93.846

11 TRABALHO 40.252 43.288 47.082 68.785 71.833

12 EDUCACAO 58.161 64.032 75.891 81.756 94.201

13 CULTURA 1.391 1.176 1.445 1.597 1.535

14 DIREITOS DA

CIDADANIA 2.140 1.715 1.125 1.045 1.304

15 URBANISMO 4.501 3.772 3.526 3.036 2.862

16 HABITACAO 325 361 494 242 154

17 SANEAMENTO 2.066 1.400 1.762 1.758 1.721

18 GESTAO

AMBIENTAL 5.027 4.346 4.646 6.038 5.701

19 CIENCIA E

TECNOLOGIA 8.031 7.532 8.314 8.852 9.022

20 AGRICULTURA 14.363 16.835 16.288 14.455 14.257

21 ORGANIZACAO

AGRARIA 4.505 4.201 3.530 5.292 6.957

22 INDUSTRIA 2.034 2.205 2.382 2.250 2.326

23 COMERCIO E

SERVICOS 3.161 2.732 3.315 2.492 2.766

24 COMUNICACOES 829 1.255 988 1.488 1.548

25 ENERGIA 802 747 826 1.029 1.025

26 TRANSPORTE 23.510 22.851 21.226 19.321 20.609

27 DESPORTO E

LAZER 893 873 961 950 1.701

28 ENCARGOS

ESPECIAIS 1.041.821 1.109.022 1.118.229 1.028.833 1.273.390

Total 1.875.566 1.965.893 2.019.124 1.991.385 2.279.423

Fonte: SIAFI/STN

35


– PERCENTUAL

Em milhões

FUNÇÃO 2010 2014 % Total

2010

% Total

2014 2014/2010

2010/2014

anual

28 ENCARGOS

ESPECIAIS 1.041.821 1.273.390 55,55% 55,86% 22,23% 5,15%

09 PREVIDENCIA

SOCIAL 414.971 487.605 22,13% 21,39% 17,50% 4,11%

12 EDUCACAO 58.161 94.201 3,10% 4,13% 61,96% 12,81%

10 SAUDE 78.628 93.846 4,19% 4,12% 19,35% 4,52%

11 TRABALHO 40.252 71.833 2,15% 3,15% 78,46% 15,58%

08 ASSISTENCIA

SOCIAL 49.593 69.740 2,64% 3,06% 40,63% 8,90%

05 DEFESA NACIONAL 38.697 41.777 2,06% 1,83% 7,96% 1,93%

02 JUDICIARIA 28.016 28.153 1,49% 1,24% 0,49% 0,12%

04 ADMINISTRACAO 24.352 22.100 1,30% 0,97% -9,25% -2,40%

26 TRANSPORTE 23.510 20.609 1,25% 0,90% -12,34% -3,24%

20 AGRICULTURA 14.363 14.257 0,77% 0,63% -0,74% -0,18%

19 CIENCIA E

TECNOLOGIA 8.031 9.022 0,43% 0,40% 12,34% 2,95%

06 SEGURANCA

PUBLICA 11.320 8.730 0,60% 0,38% -22,88% -6,29%

21 ORGANIZACAO

AGRARIA 4.505 6.957 0,24% 0,31% 54,42% 11,48%

01 LEGISLATIVA 6.971 6.691 0,37% 0,29% -4,02% -1,02%

18 GESTAO

AMBIENTAL 5.027 5.701 0,27% 0,25% 13,40% 3,19%

03 ESSENCIAL A

JUSTICA 6.827 5.435 0,36% 0,24% -20,38% -5,54%

15 URBANISMO 4.501 2.862 0,24% 0,13% -36,41% -10,70%

23 COMERCIO E

SERVICOS 3.161 2.766 0,17% 0,12% -12,50% -3,28%

07 RELACOES

EXTERIORES 2.380 2.434 0,13% 0,11% 2,27% 0,56%

22 INDUSTRIA 2.034 2.326 0,11% 0,10% 14,37% 3,41%

17 SANEAMENTO 2.066 1.721 0,11% 0,08% -16,70% -4,47%

27 DESPORTO E

LAZER 893 1.701 0,05% 0,07% 90,52% 17,49%

24 COMUNICACOES 829 1.548 0,04% 0,07% 86,75% 16,90%

13 CULTURA 1.391 1.535 0,07% 0,07% 10,38% 2,50%

14 DIREITOS DA

CIDADANIA 2.140 1.304 0,11% 0,06% -39,06% -11,64%

25 ENERGIA 802 1.025 0,04% 0,04% 27,75% 6,31%

16 HABITACAO 325 154 0,02% 0,01% -52,45% -16,96%

TOTAL GERAL 1.875.566 2.279.423 100,00% 100,00% 21,53% 5,00%

Fonte: SIAFI/STN

36

Quando classificamos a despesa pública em funções, temos como objetivo retratar

o maior agregador possível, intimamente ligado à competência institucional, ou seja, àquilo

para o qual o órgão precipuamente foi criado. É natural que a complexidade da administração

pública permita que um órgão possua despesas em diversas funções, mas ele sempre terá uma

que acabará sendo majoritária.

As tabelas do pagamento efetivo classificado por função deixam claro que as

funções “Encargos Especiais” e “Previdência Social” são os maiores responsáveis pelos

desembolsos da União. Somadas, elas representaram 77,26% de todos os pagamentos

realizados no ano de 2014, sendo que as seis primeiras (Encargos Especiais, Previdência Social,

Educação, Saúde, Trabalho e Assistência Social) correspondem a mais de 90%.

De acordo com o Manual Técnico de Orçamento de 2014, a função de Encargos

Especiais engloba as despesas que não podem ser associadas a um bem ou serviço a ser gerado

no processo produtivo corrente, tais como dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras afins,

representando, portanto, uma agregação neutra.

Já a função de Previdência Social abrange o Regime Geral de Previdência Social –

RGPS, o Regime de Próprio Previdência Social – RPPS e o Regime de Previdência

Complementar – RPC. O RPPS abrange o regime próprio de servidores e o regime próprio dos

militares.

Por serem tão relevantes dentro da estrutura de pagamentos do governo, segue

abaixo uma tabela que descrimina os programas de governos, tendo como ano base o de 2014,

que estão dentro de cada uma dessas funções.

TABELA 16: ENCARGOS ESPECIAIS E PREVIDÊNCIA SOCIAL – POR

PROGRAMAS - 2014

Em milhões

Função Valor

09 PREVIDENCIA SOCIAL 487.605

Programa

2061 PREVIDENCIA SOCIAL 386.936

0089 PREVIDENCIA DE INATIVOS E PENSIONISTAS DA UNIAO 92.958

2114 PROGRAMA DE GESTAO E MANUTENCAO DO MINISTERIO

DA PREVIDENCIA SOCIAL 5.833

OUTROS 1.877

Função Valor

28 ENCARGOS ESPECIAIS 1.273.390

Programa

37

0907 OPERACOES ESPECIAIS: REFINANCIAMENTO DA DIVIDA

INTERNA 611.987

0905 OPERACOES ESPECIAIS: SERVICO DA DIVIDA INTERNA

(JUROS EAMORTIZACOES) 289.241

0903 OPERACOES ESPECIAIS: TRANSFERENCIAS

CONSTITUCIONAIS E AS DECORRENTES DE LEGISLACAO ESPECIFICA 211.325

0909 OPERACOES ESPECIAIS: OUTROS ENCARGOS ESPECIAIS 98.201

0901 OPERACOES ESPECIAIS: CUMPRIMENTO DE SENTENCAS

JUDICIAIS 18.921



0906 OPERACOES ESPECIAIS: SERVICO DA DIVIDA EXTERNA

(JUROS EAMORTIZACOES) 9.280

OUTROS 6.188

Total Geral 1.760.995

Fonte: SIAFI/STN

As tabelas acima deixam claras como a despesa pública é configurada dentro das

funções de Previdência Social e Encargos Especiais. A primeira tem seus valores concentrados

em programas que realmente são correlatos com o assunto previdência, tanto no pagamento do

RGPS (Previdência Social) quanto no do RPPS (Previdência de Inativos e Pensionistas da

União).

Já a de Encargos Especiais, apesar de possuir 18 programas, tem valores

concentrados na administração da dívida pública (Refinanciamentos e pagamentos de juros das

dívidas internas e externas) e nas transferências constitucionais ou derivadas de outras

legislações específicas. Essas transferências são as que alimentam os Fundos de Participação

de Estados, Municípios e de Desenvolvimento Regionais, entre outros.

É importante evidenciar que os valores que aparecem nessa tabela que dizem

respeito aos programas de governo 0902 – Operações especiais financiamentos com retorno e

2049 – Moradia Digna têm valores de pagamento diferentes do apresentado na tabela de

inversões financeiras. Isso decorre do fato de que é possível que um mesmo programa seja pago

em várias funções orçamentárias e em várias categorias econômicas. Para exemplificar tal

prática, segue abaixo um detalhamento do Programa Moradia Digna.

38

TABELA 17: DETALHAMENTO PROGRAMA MORADIA DIGNA

Em milhões

Programa Valor


33 – Outras Despesas Correntes 2.385

16 HABITACAO 5

28 ENCARGOS ESPECIAIS 2.380

44 - Investimentos 205

15 URBANISMO 113

16 HABITACAO 92

45 – Inversões Financeiras 14.862

28 ENCARGOS ESPECIAIS 14.862 Fonte: SIAFI/STN

Para compreendermos melhor a informação que as próximas duas planilhas trazem,

temos que primeiramente entender qual o objetivo do identificador de resultado primário,

classificador orçamentário que será utilizado no detalhamento delas. Esse identificador é uma

derivação direta de determinações que estão presentes na LDO – Lei de Diretrizes

Orçamentárias – acabando por auxiliar o cálculo do Resultado Primário do Governo Federal.

No momento em que a LDO orienta como deve ser construída a Lei Orçamentária

Anual (LOA), a LDO impõe que as células orçamentárias presentes na LOA possuam o

identificador de resultado primário de acordo com o que está previsto nela. Para exemplificar

essa situação, segue abaixo o trecho da Lei 12.919, de 23 de dezembro de 2013, LDO que, em

seu art. 7°, § 4o, estabeleceu diretrizes sobre esse identificador para a elaboração da LOA de

2014.

“Art. 7°

(...)

§ 4o O identificador de Resultado Primário (RP) tem como finalidade auxiliar a

apuração do superávit primário previsto no art. 2o, devendo constar no Projeto de Lei

Orçamentária de 2014 e na respectiva Lei em todos os grupos de natureza de despesa,

identificando, de acordo com a metodologia de cálculo das necessidades de

financiamento, cujo demonstrativo constará em anexo à Lei Orçamentária de 2014,

nos termos do inciso IX do Anexo I, se a despesa é:

I - financeira (RP 0);

II - primária e considerada na apuração do resultado primário para cumprimento da

meta, sendo:

a) obrigatória quando constar do Anexo III (RP 1);

39

b) discricionária e não abrangida pelo PAC (RP 2);

c) discricionária e abrangida pelo PAC (RP 3); ou

d) discricionária e decorrente de emendas individuais (RP 6);

(...)”

Assim, para todas as células orçamentárias que foram estabelecidas pela LOA 2014,

esteve presente um classificador que possibilitasse a apuração do resultado primário de acordo

com as necessidades listadas na lei. A correlação entre o identificador e os itens da lei segue a

seguir.

TABELA 18: CORRELAÇÃO DO IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO E

A LDO – 2014

Identificador de Resultado Primário Lei

D - Primário Discricionário Discricionária e não abrangida pelo PAC (RP 2)

E - Despesa Discricionária e Decorrente de Emenda Individual

Discricionária e decorrente de emendas individuais (RP 6)

F - Financeiro Financeira (RP 0);

N - Primário sem Impacto Fiscal Discricionária e abrangida pelo PAC (RP 3)

P - Primário Obrigatório Obrigatória quando constar do Anexo III (RP 1);

Dessa maneira, aqueles que trabalham realizando a despesa pública diariamente

obedecem ao que está na lei sem perceber, pois esses dados são incluídos diretamente no SIAFI.

As perguntas que devemos tentar responder são: qual a verdadeira importância desse

identificador? Porque o legislador se preocupa em determinar a sua inclusão via lei? Ele

funciona na verdade atendendo a dois prismas: o prisma do cálculo do resultado primário e o

prisma do contingenciamento.

Dentro do prisma do contingenciamento orçamentário, o identificador marca quais

são as células orçamentárias que são passíveis de serem limitadas. Em 2014, todas as despesas

listadas no Anexo III da Lei 12.919, não puderam ser limitadas no momento em que o governo

federal percebeu a necessidade de realizar contingenciamentos para garantir o atingimento das

metas fiscais propostas na própria LDO. Na prática, todas as células orçamentárias que

possuíam o identificador orçamentário “P” não tiveram nenhuma limitação de gasto, o corte foi

apenas naquelas que estavam marcadas com os outros identificadores.

40

Se observarmos o Anexo III da Lei 12.919, percebemos que ele é o reflexo da

tendência legalista brasileira. Sua lista contempla 41 itens derivados de legislações diversas que

estabelecem como obrigatórias a realização de despesas nas mais variadas situações. Desde

gastos com programas de medicamentos para os portadores de HIV até aos valores de

movimentações de militares pelo Brasil. Parece que o legislador só acredita que um

determinado programa de governo acontecerá se no momento da tramitação do projeto de lei

for colocado no texto aprovado que aquela despesa será encarada como obrigatória e não poderá

ser contingenciada.

O identificadores N (Primário sem Impacto Fiscal) e D (Primário Discricionário),

apesar de terem caráter discricionário, são discriminados pela necessidade de marcação dos

gastos com PAC (Programa de Aceleração do Crescimento), pois esse programa de governo

não é computado no cálculo do resultado primário. Isso decorre do entendimento de que esses

gastos são estruturantes e possuem grande importância para a sustentabilidade do crescimento

do país. Essa autorização legislativa advém da própria LDO de 2014, que em seu art 3° traz o

seguinte texto:

“(...) Art. 3o A meta de resultado a que se refere o art. 2o poderá ser reduzida até o

montante das desonerações de tributos e dos gastos relativos ao Programa de

Aceleração do Crescimento - PAC, cujas programações serão identificadas no projeto

e na Lei Orçamentária de 2014 com o identificador de resultado primário previsto na

alínea “c” do inciso II do § 4o do art. 7o desta lei. (..)”

O identificador “F” é responsável por identificar as despesas não primárias, que, de

acordo com o MTO 2014, correspondem àquelas que não pressionam o resultado primário ou

não alteram o endividamento líquido do Governo no exercício financeiro subsequente, uma vez

que criam um direito ou extinguem uma obrigação, ambas de natureza financeira, junto ao setor

privado interno e/ou externo.

O identificador “E” – Despesa Discricionária e Decorrente de Emenda Individual –

foi introduzido apenas na LDO de 2014, servindo para distinguir as células orçamentárias que

estão atreladas a emendas oferecidas no orçamento por parlamentares. Essas células, por força

da própria lei de diretrizes orçamentárias, findam por serem obrigatórias. O art. 52 da LDO de

2014, transcrito abaixo, é que traz esse mandamento.

“(...) Art. 52. É obrigatória a execução orçamentária e financeira, de forma equitativa,

da programação incluída por emendas individuais em lei orçamentária, que terá

identificador de resultado primário 6 (RP-6), em montante correspondente a 1,2% (um

inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício

anterior, conforme os critérios para execução equitativa da programação definidos na

lei complementar prevista no § 9º, do art. 165, da Constituição Federal. (...)”

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art165§9

41

Verificando o significado dos diversos identificadores de resultado primário, fica

evidente que ele pode funcionar plenamente sob a ótica do prisma do cálculo do resultado

primário, auxiliando os técnicos que o fazem a distinguir o que deve e o que não deve ser

computado.

Após essas breves considerações a respeito desse identificador, a seguir estão as

tabelas que discriminam o pagamento efetivo pelo indicador de resultado primário,

possibilitando que seja visualizado o seu comportamento em nível obrigatório e discricionário.


IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO

Em milhões

Identificador de Resultado

Primário 2010 2011 2012 2013 2014

D - Primário Discricionário 98.154 89.747 87.755 94.616 97.217

E - Despesa Discricionária e

Decorrente de Emenda

Individual

- - - - 146

F - Financeiro 862.908 900.291 910.728 829.847 1.049.738

N - Primário sem Impacto

Fiscal 28.052 33.424 44.298 47.581 57.700

P - Primário Obrigatório 886.452 942.431 976.342 1.019.341 1.074.622

Total 1.875.565 1.965.893 2.019.124 1.991.385 2.279.423

Fonte: SIAFI/STN


IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO – PERCENTUAL

Em milhões

Identificador de Resultado

Primário 2010 2014

% total

2010

% total

2014 2014/2010

2010/2014

anual

D Primário Discricionário 98.154 97.217 5,23% 4,26% -0,95% -0,24%

E Despesa Discricionária e


Individual

- 146 0,00% 0,01% 0,00% 0,00%

F Financeiro 862.908 1.049.738 46,01% 46,05% 21,65% 5,02%

N Primário sem Impacto

Fiscal 28.052 57.700 1,50% 2,53% 105,69% 19,76%

P Primário Obrigatório 886.452 1.074.622 47,26% 47,14% 21,23% 4,93%

TOTAL GERAL 1.875.565 2.279.423 100,00

%

100,00

% 21,53% 5,00%

Fonte: SIAFI/STN

42

Após examinar as duas tabelas anteriores, podemos tirar algumas conclusões

interessantes. A mais gritante é que o percentual de valores que afetam o primário e são

discricionários é bastante pequeno – somente 4,26% do todo, considerando o ano de 2014. Além

disso, esse percentual, ao longo do tempo, tem caído, o que faz com tenhamos um cenário cada

vez mais complexo, principalmente se pensarmos na possibilidade de o governo ter que fazer

ajustes de despesa. A margem para o governo decidir o que pode ser feito é muito pequena

quando comparada com o todo.

Uma visão mais otimista pode considerar que o indicador “D” pode ser somado

com o “N”. Os dois acabam na prática sendo discricionários e afetando o caixa do governo,

tendo apenas a diferença que a LDO possibilita que os valores marcados com “N” não sejam

computados no cálculo do resultado primário, como já descrito anteriormente. Ainda assim a

visão que se apresenta não é confortável. Os dois somados correspondem a apenas 6,79% de

tudo que foi pago pela União em 2014.

A única vantagem dessa análise é que a visão conjunta dos identificadores mostra

que o percentual da soma está estável ao longo dos anos, pois em 2010 eram 6,73% do todo, o

que não afasta o problema de ainda ser um valor baixo. Embora seja pouco representativo, o

identificador “N”, teve uma taxa de crescimento anual expressiva (19,76%), aumentando os

valores que são pagos pelo governo e não computam valores para o Resultado Primário.

O fato de os valores discricionários serem tão baixos é consequência direta da

concentração de pagamentos nos outros identificadores (P – 47,14%; F – 46,05%). Para tentar

entender melhor o motivo desse acúmulo, segue abaixo uma tabela que discrimina os valores

pagos em 2014 pelo identificador de resultado primário e por categoria econômica da despesa

orçamentária.


IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO E CATEGORIA ECONÔMICA

Em milhões

Identificador de Resultado Primário Valor % Total 2014

D Primário Discricionário 97.217 4,26%

33 - Outras Despesas Correntes 76.434 3,35%

44 - Investimentos 19.184 0,84%

45 - Inversões Financeiras 1.599 0,07%

E Despesa Discricionária e Decorrente de Emenda

Individual 146 0,01%

43

33 - Outras Despesas Correntes 22 0,00%

44 - Investimentos 122 0,01%

45 - Inversões Financeiras 1 0,00%

F Financeiro 1.049.738 46,05%

31 - Pessoal 16.161 0,71%

32 - Juros da Dívida 170.353 7,47%

33 - Outras Despesas Correntes 199 0,01%


46 - Amortização de Dívida 807.598 35,43%

N Primário sem Impacto Fiscal 57.700 2,53%


44 - Investimentos 36.923 1,62%


P Primário Obrigatório 1.074.622 47,14%

31 - Pessoal 222.905 9,78%



45 - Inversões Financeiras 287 0,01%

Total Geral 2.279.423 100,00%

Fonte: SIAFI/STN

No lado dos gastos primários e obrigatórios é notório como as despesas com Pessoal

e Outras Despesas Correntes são importantes. E isso é fácil de perceber se olharmos com

minúcia a Anexo III da LDO de 2014, que nos seus 41 itens traz despesas que desembocam

nessas categorias econômicas.

No campo do identificador “F” o peso da dívida é evidente. A soma de Juros da

Dívida e Amortização da Dívida é de 42,90% do todo, valor que já apareceu nas tabelas em que

o classificador era a somente a categoria econômica. Importante a constatação de que essas

categorias econômicas estão presentes apenas em um identificador de resultado primário, o que

faz todo o sentido teórico. Essas duas categorias econômicas não estão afetas à despesa

primária, de acordo com a definição colocada acima para identificador “F”. O que chama a

atenção são os valores alocados para Inversões Financeiras. A análise mais detalhada dessa

categoria, conforme já demonstrado acima, está em grande parte no programa de governo 0902

– Operações Especiais.

44

Ao analisar o que está dentro da parte discricionária, o que chama a atenção é que

o volume da categoria econômica Outras Despesas Correntes (3,35%) é maior que a de

Investimentos e Inversões Financeiras (0,91%).

4.2. PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO PARA O PADRÃO GFSM

Nesta parte do trabalho usaremos as planilhas ajustadas à metodologia proposta no

capítulo que tratou da formatação da base de dados. Os dados abaixo foram classificados de

acordo com o padrão GFSM 2014 (Government Finance Statistics Manual 2014) estabelecido

pelo FMI – Fundo Monetário Internacional.

Conforme já detalhado no capítulo de discussão do referencial teórico, as tabelas

dessa parte evidenciarão as despesas e as transações líquidas com ativos não financeiros

propostas de acordo com a codificação do Manual, que excluem os juros.

Para que se entenda melhor o que está nas classificações acima e o que não está,

segue abaixo uma tabela, baseada no ano de 2014, que mostra as naturezas de despesa

orçamentárias em que foi registrado algum tipo de pagamento e que não houve classificação de

acordo com as regras estabelecidas pelo GFSM 2014. São relacionadas à despesas

intraorçamentárias ou financeiras.

TABELA 22: NATUREZAS DE DESPESA SEM CLASSIFICAÇÃO DENTRO DO

PADRÃO GFSM - 2014

Em milhões

Natureza de Despesa Valor % Total

31 - Pessoal 162 0,02%

319104 CONTRATACAO POR TEMPO

DETERMINADO 35 0,00%

319191 SENTENCAS JUDICIAIS 127 0,01%

319194 INDENIZACOES TRABALHISTAS 0,20 0,00%


REQUISITADO 0,04 0,00%

32 - Juros da Dívida 170.353 16,96%

329021 JUROS SOBRE A DIVIDA POR CONTRATO 4.279 0,43%


CONTRATO 70 0,01%


MOBILIARIA 165.969 16,52%

329024 OUTROS ENCARGOS SOBRE A DIVIDA

MOBILIARIA 35 0,00%


45

339130 MATERIAL DE CONSUMO 27 0,00%


GRATUITA 3 0,00%

339135 SERVICOS DE CONSULTORIA 0,4 0,00%

339139 OUTROS SERV.TERCEIROS-PES.JURID-

OP.INTRA-ORC. 482 0,05%

339147 OBRIG.TRIBUT.E CONTRIB-OP.INTRA-

ORCAMENTARIAS 467 0,05%

339191 SENTENCAS JUDICIAIS 0,1 0,00%

339192 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES 113 0,01%

339193 INDENIZACOES E RESTITUICOES 8 0,00%


REQUISITADO 0,002 0,00%

339198 COMPENSACOES AO RGPS 18.052 1,80%


443052 EQUIPAMENTO E MATERIAL

PERMANENTE 2 0,00%

449139 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS PJ -

OP.INT.ORC. 7 0,00%


CONTRIBUTIVAS 24 0,00%

449152 EQUIP.E MATERIAL PERMANENTE -

OP.INTRA-ORC. 14 0,00%

449161 AQUISICAO DE IMOVEIS 1 0,00%


459064 AQUISICAO TIT.REPRES.DE CAP.JA

INTEGRALIZADO 94 0,01%

459065 CONSTIT. OU AUMENTO DE CAPITAL DE

EMPRESAS 2.950 0,29%

459092 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES 0,12 0,00%

459093 INDENIZACOES E RESTITUICOES 0,01 0,00%

459161 AQUISICAO DE IMOVEIS 12 0,00%

459162 AQUISICAO DE BENS PARA REVENDA 0,2 0,00%

459166 CONCESSAO DE EMPRESTIMOS E

FINANCIAMENTOS 4.013 0,40%

46 - Amortização de Dívida. 807.598 80,41%

469071 PRINCIPAL DA DIVIDA CONTRATUAL

RESGATADO 62.513 6,22%

469072 PRINCIPAL DA DIVIDA MOBILIARIA

RESGATADO 128.267 12,77%


DIV.MOB.REFINANCIADO 614.854 61,22%


CONTR.REFINANCIADO 1.964 0,20%

Total Geral 1.004.383 100,00%

Fonte: SIAFI/STN

46

A tabela acima demonstra que 1.044.383 milhões, de acordo com a metodologia do

GFSM 2014, são expurgados da classificação, correspondendo a 44,06% do que foi pago no

ano de 2014 (comparando como o valor total de 2.279.423 milhões).

Fica evidenciado que tudo aquilo que é ligado à administração da dívida pública é

eliminado da classificação. As outras naturezas de despesa que apareceram estão ligadas a fatos

intraorçamentários. Além disso, como a dívida pública está relacionada a fatos contábeis

permutativos (não afetam o patrimônio líquido) e que acontecem de maneira sistemática ao

longo do tempo, a sua presença em demonstrativos acaba mascarando os dados fiscais,

prejudicando a sua análise. Para a compreensão da dinâmica da dívida, estar presente o lado da

receita é fundamental.

Para ficar mais claro o porquê da não consideração dos fatos ligados à dívida

pública como despesas, vamos fazer um exemplo numérico. Digamos que no início do ano de

2013 a União tenha um passivo de 1000 correspondente a toda sua dívida interna, que cresce a

uma taxa de 10% ano, com pagamento de juros apenas ao fim do período. No último dia de

2013, no momento de saldar a dívida, que está com um passivo de 1000 e juros a pagar de 100,

o governo tem quatro opções:

- A primeira é quitar a dívida com valores arrecadados como fatos não ligados à

dívida (receitas de tributos, patrimoniais, etc.), fazendo com que o valor da dívida seja zerado

e impactando diretamente o caixa do governo de maneira negativa em 1100 (1000 do passivo e

100 de juros).

- A segunda é optar por fazer a rolagem completa da dívida, contratando uma nova

dívida para realizar a primeira. Nesse caso, o governo arrecada 1100, que pode ter uma taxa de

crescimento diferente do passivo inicial. Ao entrar no caixa, há a obrigação do registro de um

novo passivo de 1100. Com esse valor, o governo realiza pagamento de 1100 (1000 de passivo

e 100 de juros), quitando a sua dívida inicial. Essa operação faz com que o balanço do governo,

em termos de resultado, não tenha efeito algum, visto que há uma entrada e uma saída de 1100

no caixa. Patrimonialmente o que ocorre é que, no início do período havia um passivo de 1000

e no fim um de 1100.

- A terceira é optar por fazer uma rolagem parcial da dívida, contratando uma dívida

menor que a inicial, por exemplo de 900, e pagando o restante com valores arrecadados de outra

maneira. Nesse caso, o governo, ao fim da operação, terá tido uma entrada de 900, que passa a

ser também o novo passivo de dívida, e uma saída de 1100 (1000 de dívida e 100 de juros), com

um resultado negativo no caixa de 200 (1100 – 900).

47

- A quarta opção é o governo resolver contratar uma nova dívida maior que a

anterior, por exemplo 1200. Assim, teremos uma entrada de 1200, com o registro de um novo

passivo de 1200, e a saída de 1100 (1000 de passivo e 100 de juros), com um impacto positivo

no caixa de 100.

A ação que o governo optar em fazer vai depender do que está planejado para

acontecer com a dívida ao fim do período. No caso da classificação do GFSM 2014, como a

administração da dívida pública é atrelada a fatos permutativos, com fluxo e impactos

específicos, para a melhor análise o Manual concentra esses registros em códigos destinados a

transações com ativos e passivos financeiros, definidos no seu capítulo 9, o que não é objeto

deste trabalho. Esse tratamento garante que as entradas e saídas de caixa relacionadas à

administração da dívida pública sejam analisadas de maneira separada.

Após as breves considerações sobre o significado do padrão GFSM e como ele foi

utilizado para classificar o Pagamento Efetivo neste trabalho, as tabelas agora que serão

apresentadas correspondem a ele ajustado à metodologia exposta no capítulo de Base de Dados.

TABELA 23: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – DESPESA

– 2010 A 2014

Em milhões

CÓDIGO

GFSM DESCRIÇÃO 2010 2011 2012 2013 2014

2 DESPESA 1.027.453 1.081.366 1.132.916 1.173.766 1.234.734

21 REMUNERAÇÃO DE

EMPREGADOS 147.132 148.423 146.689 153.212 158.982

211 SALÁRIOS E VENCIMENTOS 128.957 130.245 129.080 135.236 140.315

2111 EM DINHEIRO 128.957 130.245 129.080 135.236 140.315

212 CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS 18.176 18.178 17.609 17.977 18.667


EFETIVAS 18.176 18.178 17.609 17.977 18.667

22 USO DE BENS E SERVIÇOS 52.729 52.272 53.578 56.676 60.646

25 SUBSÍDIOS 6.751 17.602 19.661 10.988 20.346

252 A EMPRESAS PRIVADAS 6.751 17.602 19.661 10.988 20.346

26 TRANSFERÊNCIAS / DOAÇÕES 267.143 289.576 300.420 289.386 299.672

262 A ORGANIZACOES

INTERNACIONAIS 1.525 1.299 1.460 1.998 3.101

2621 CORRENTE 1.522 1.295 1.455 1.964 3.088

2622 CAPITAL 3 4 5 34 13

263 A OUTRAS UNIDADES DO

GOVERNO GERAL 265.619 288.278 298.960 287.388 296.571

2631 CORRENTE 246.817 272.125 276.446 272.240 279.949

2632 CAPITAL 18.802 16.153 22.514 15.147 16.621

27 BENEFÍCIOS SOCIAIS 512.488 532.933 562.079 599.223 622.838

271 BENEFÍCIOS DE SEGURIDADE

SOCIAL 362.502 378.568 399.484 430.066 449.595

48

272 BENEFÍCIOS DE ASSISTÊNCIA

SOCIAL 48.400 51.522 62.295 66.741 69.714

273 BENEFÍCIOS SOCIAIS DO

EMPREGADOR 101.586 102.843 100.300 102.416 103.530

28 OUTRAS DESPESAS 41.210 40.560 50.489 64.281 72.250

2811 DIVIDENDOS 10 - - - -

282 OUTRAS DESPESAS DIVERSAS 41.200 40.560 50.489 64.281 72.250

2821 CORRENTES 3.629 3.006 4.363 5.471 5.741

2822 CAPITAL 37.570 37.554 46.126 58.809 66.509

Fonte SIAFI/STN


TRANSAÇÕES EM ATIVOS E PASSIVOS – 2010 A 2014

Em milhões

CÓDIGO

GFSM DESCRIÇÃO 2010 2011 2012 2013 2014

3 TRANSAÇÕES LÍQUIDAS COM

ATIVOS NÃO FINANCEIROS 38.020 34.186 29.904 34.836 40.306

31 AQUISIÇÃO LÍQUIDA DE ATIVOS

NÃO FINANCEIROS 38.020 34.186 29.904 34.836 40.306

311 ATIVOS FIXOS 36.704 32.636 28.819 33.665 38.760

3111 EDIFÍCIOS E ESTRUTURAS 27.712 24.953 20.016 22.819 24.250

3112 MÁQUINAS E EQUIPAMENTOS 8.744 7.517 8.556 10.661 14.280

3113 OUTROS ATIVOS FIXOS 247 166 247 184 230

312 ESTOQUES 1.106 1.184 749 976 1.334

314 ATIVOS NÃO PRODUZIDOS 211 366 336 195 212

Fonte: SIAFI/STN

TABELA 25: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – SOMA DA

DESPESA E TRANSAÇÕES EM ATIVOS E PASSIVOS – 2010 A 2014

Em milhões

CÓDIGO

GFSM DESCRIÇÃO 2010 2011 2012 2013 2014

2 DESPESA 1.027.453 1.081.366 1.132.916 1.173.766 1.234.734

3

TRANSAÇÕES LÍQUIDAS

COM ATIVOS NÃO

FINANCEIROS

38.020 34.186 29.904 34.836 40.306

TOTAL 1.065.474 1.115.552 1.162.820 1.208.601 1.275.040

Fonte: SIAFI/STN

49

Quando analisamos a classificação acima, vemos que ela é bem mais detalhada que

a utilizada pelo MTO 2014, quando comparada com o nível de discriminação que a categoria

econômica proporciona. Na parte da despesa, os primeiros níveis são os seguintes: 21 –

remuneração de empregados, 22 – uso de bens e serviços, 25 – subsídios, 26 – transferências e

doações, 27 – benefícios sociais e 28 – outras despesas.

No modelo presente no Manual de 2014, também temos mais dois níveis. O nível

23 é o consumo de capital fixo, que representa uma transação interna que reflete a diminuição

do valor do ativo fixo em virtude da sua utilização no processo produtivo por uma unidade

institucional. Como resultado, é registrado como uma despesa e ao mesmo tempo como uma

transação que reduz o valor do respectivo ativo fixo de modo que não há impacto sobre o

empréstimo / endividamento líquido. O nível 24 é denominado Juros, que são os valores pagos

pelo empréstimo de valores para outras entidades. Esses dois níveis não estão contabilizados

em contas do SIAFI, não aparecendo nas tabelas acima. O primeiro é calculado pelo IBGE,

utilizando o sistema de contas nacionais, e o segundo é fornecido pelo Banco Central do Brasil

(BCB).

Já na parte das transações líquidas de ativos não-financeiros, os níveis classificação

são: 311 – ativos fixos, 312 – estoques, 313 – objetos de valor e 314 – ativos não produzidos.

O nível 313 – objetos de valor – não aparece nas tabelas porque não teve valores contabilizados

no SIAFI.

Abaixo segue o Pagamento Efetivo ajustado ao Padrão GFSM em termos de

percentuais, tanto do total, quanto de taxas de crescimento anual.


PERCENTUAL – 2010 A 2014

Em milhões

CÓDIGO

GFSM

DESCRIÇÃO 2010 2014

% Total

2014

%

2014/2010

%

2014/2010

anual

2 DESPESA 1.027.453 1.234.734 96,84% 20,17% 4,70%

27 BENEFÍCIOS SOCIAIS 512.488 622.838 48,85% 21,53% 5,00%

271 BENEFÍCIOS DE SEGURIDADE

SOCIAL 362.502 449.595 35,26% 24,03% 5,53%


EMPREGADOR 101.586 103.530 8,12% 1,91% 0,47%

272 BENEFÍCIOS DE ASSISTÊNCIA

SOCIAL 48.400 69.714 5,47% 44,04% 9,55%

26 TRANSFERÊNCIAS / DOAÇÕES 267.143 299.672 23,50% 12,18% 2,91%

263 A OUTRAS UNIDADES DO

GOVERNO GERAL 265.619 296.571 23,26% 11,65% 2,79%

50

2631 CORRENTE 246.817 279.949 21,96% 13,42% 3,20%

262 A ORGANIZACOES

INTERNACIONAIS 1.525 3.101 0,24% 103,40% 19,42%

2621 CORRENTE 1.522 3.088 0,24% 102,90% 19,35%

2622 CAPITAL 3 13 0,00% 377,32% 47,81%

21 REMUNERAÇÃO DE

EMPREGADOS 147.132 158.982 12,47% 8,05% 1,96%

211 SALÁRIOS E VENCIMENTOS 128.957 140.315 11,00% 8,81% 2,13%

2111 EM DINHEIRO 128.957 140.315 11,00% 8,81% 2,13%

212 CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS 18.176 18.667 1,46% 2,70% 0,67%


EFETIVAS 18.176 18.667 1,46% 2,70% 0,67%

28 OUTRAS DESPESAS 41.210 72.250 5,67% 75,32% 15,07%

282 OUTRAS DESPESAS DIVERSAS 41.200 72.250 5,67% 75,37% 15,08%

2822 CAPITAL 37.570 66.509 5,22% 77,03% 15,35%

2821 CORRENTES 3.629 5.741 0,45% 58,18% 12,15%

2811 DIVIDENDOS 10 - 0,00% -100,00% -100,00%

22 USO DE BENS E SERVIÇOS 52.729 60.646 4,76% 15,01% 3,56%

25 SUBSÍDIOS 6.751 20.346 1,60% 201,37% 31,76%

252 A EMPRESAS PRIVADAS 6.751 20.346 1,60% 201,37% 31,76%

3 TRANSAÇÕES LÍQUIDAS COM

ATIVOS NÃO FINANCEIROS 38.020 40.306 3,16% 6,01% 1,47%

31 AQUISIÇÃO LÍQUIDA DE ATIVOS

NÃO FINANCEIROS 38.020 40.306 3,16% 6,01% 1,47%

311 ATIVOS FIXOS 36.704 38.760 3,04% 5,60% 1,37%

3111 EDIFÍCIOS E ESTRUTURAS 27.712 24.250 1,90% -12,49% -3,28%

3112 MÁQUINAS E EQUIPAMENTOS 8.744 14.280 1,12% 63,30% 13,04%

312 ESTOQUES 1.106 1.334 0,10% 20,57% 4,79%

3113 OUTROS ATIVOS FIXOS 247 230 0,02% -7,07% -1,82%

314 ATIVOS NÃO PRODUZIDOS 211 212 0,02% 0,79% 0,20%

TOTAL GERAL 1.065.474 1.275.040 100,00% 19,67% 4,59%

Fonte: SIAFI/STN

Assim, utilizando os níveis do GFSM, aparecem com mais clareza em que lugar

estão os maiores pontos de concentração de gastos da União. Quase metade dos pagamentos de

2014 na parte da despesa foram atribuídos à 27 – benefícios sociais (48.85% do total), que é o

resultado da adição de 271 – benefícios da seguridade social (35,26%), 272 – benefícios de

assistência social (5,47%) e 273 – benefícios sociais do empregador (8,12%). A taxa de

crescimento dos benefícios sociais ficou em 21,53%, um pouco acima da média de todo a

despesa (19,67%), com uma taxa anual de 5%

O código GFSM seguinte de maior valor de concentração é o 26 – Transferências /

Doações, que vale 23,50% do todo. O seu maior componente são as transferências que são feitas

51

para as outras entidades de governo (Estados, Municípios e Distrito Federal), sejam obrigatórias

ou derivadas de transferências voluntárias, valores que estão agregados no código GFSM 261

– a outras unidades do governo geral (23,26%).

Apenas depois dos anteriores é que vai aparecer a remuneração paga aos servidores

do governo federal, que são representados pelo código GFSM 271 – remuneração dos

empregados (12,47% do todo), que de 2010 até 2014 teve um aumento de 8,05%, bem abaixo

da média de 20,17%, demonstrando que ao longo do tempo o gasto com pessoal, apesar de

aumentar em termos absolutos, na análise geral tem perdido força.

Apesar de pouco expressivo em relação ao valor total (apenas 1,6% do todo), chama

atenção o grande aumento que se teve no código 25 – subsídios, que teve um aumento de mais

de 200%, com uma taxa de crescimento anual de 31,76%. Esse código expõe os valores que

foram pagos como subvenções econômicas do governo, que são a alocação destinada a

cobertura dos déficits de manutenção das empresas públicas de natureza autárquica ou não,

assim como as dotações destinadas a cobrir a diferença entre os preços de mercado e os preços

de revendas.

Também chama a atenção a taxa de crescimento do item 28 – Outras Despesas, que

teve uma taxa de crescimento anual de 15,07%. Analisando internamente a composição dos

gastos desse item, podemos verificar que esse aumento se deve ao crescimento da concessão de

empréstimos e financiamentos feitos pelo governo federal via programas como 0902 –

Operações Especiais Financiamentos com retorno e 2409 – moradia digna, já demonstrados

anteriormente.

Apesar de fazer jus a apenas 1,6% dos pagamentos do governo, a taxa de

crescimento dos subsídios (item 25), por ter sido de 31,76% ao ano, merece destaque. O seu

valor de aumento de 6 bilhões para 21 bilhões ocorreu pelo acréscimo de pagamentos

relacionados à equalização de taxas pagas pelo Tesouro Nacional nos empréstimos que

subsidia. Isso ocorre porque a taxa em que o empréstimo é oferecido ao mercado são bem

menores que as que o Tesouro negocia os seus títulos, gerando uma necessidade de custeio

dessa diferença.

No campo das transações líquidas com ativos financeiros temos valores bem baixos,

tanto de relevância (3,16% do todo) e de crescimento (6,01%, bem abaixo da média de 19,67%).

Devido ao valor expressivo do montante de benefícios sociais, segue abaixo uma

tabela com o pagamento efetivo ajustado ao padrão GFSM desses benefícios classificados por

natureza de despesa nos anos de 2010 e 2014.

52


BENEFÍCIOS SOCIAIS POR NATUREZA DE DESPESA – 2010 E 2014

Em milhões

2010 2014

CÓDIGO GFSM VALOR CÓDIGO GFSM VALOR

271 – Benefícios da Seguridade

Social 362.502 271 – Benefícios da Seguridade Social 449.595

NATUREZA DE DESPESA VALOR NATUREZA DE DESPESA VALOR

339001 APOSENTADORIAS,

RESERVA REMUNERADA E

REFORMAS

208.497

339010 SEGURO

DESEMPREGO E ABONO

SALARIAL

52.432

339005 OUTROS BENEFICIOS

PREVIDENCIARIOS 26.057

339053 APOSENTADORIAS

DO RGPS - AREA RURAL 62.423


DE NATUREZA SOCIAL 37.444

339054 APOSENTADORIAS

DO RGPS - AREA URBANA 194.585

339091 SENTENCAS JUDICIAIS 11.850 339055 PENSOES DO RGPS -

AREA RURAL 21.729

339003 PENSOES 78.655 339056 PENSOES DO RGPS -

AREA URBANA 74.169


DO RGPS - AREA RURAL 2.601


DO RGPS - AREA URBANA 27.690

339091 SENTENCAS

JUDICIAIS 13.965


272 – Benefícios de Assistência

Social 48.400

272 – Benefícios de Assistência

Social 69.714


339006 BENEFICIO MENSAL

AO DEFICIENTE E AO IDOSO 28.244

339006 BENEFICIO MENSAL

AO DEFICIENTE E AO IDOSO 37.699

339048 OUTROS AUXILIOS

FINANCEIROS A PESSOA

FISICA

20.157

339048 OUTROS AUXILIOS

FINANCEIROS A PESSOA

FISICA

31.379

339059 PENSOES ESPECIAIS 636


273 – Benefícios Sociais do

Empregador 101.586

273 – Benefícios Sociais do

Empregador 103.530


319001 APOSENTADORIAS,

RESERVA REMUNERADA E

REFORMAS

59.259

319001 APOSENT.RPPS,

RESER.REMUNER. E

REFOR.MILITAR

63.370

319003 PENSOES 34.121 319003 PENSOES DO RPPS E

DO MILITAR 34.537


ASSISTENCIAIS 179

319005 OUTROS BENEF.PREV.

DO SERVIDOR OU DO

MILITAR

2

319009 SALARIO-FAMILIA 2 319008 OUTROS BENEFICIOS

ASSISTENCIAIS 0

53

319091 SENTENCAS JUDICIAIS 7.685 319091 SENTENCAS

JUDICIAIS 4.934


ASSISTENCIAIS 340

339008 OUTROS

BENEF.ASSIST. DO

SERVIDOR E DO MILITAR

687

Total Geral 512.488 Total Geral 622.838

Fonte: SIAFI/STN

Analisando a planilha acima, fica manifesto que de 2010 para 2014 houve uma

melhor discriminação dos gastos com previdência, com a preocupação de segregar os gastos do

RGPS entre pessoas da área urbana e da área rural. Essa prática reflete a sistemática adotada

pela legislação brasileira. O Decreto 3.048, de 06 de maio de 1999, regulamenta a Previdência,

trazendo condicionantes diferentes de aposentadoria para os trabalhadores em área urbana e

rural.

As taxas de crescimento dos Benefícios de Assistência Social tiveram forte alta,

com taxa de crescimento anual de 9,55% no período, muito impulsionadas pelo aumento do

pagamento de benefícios sociais pagos a pessoas físicas (de 20 bilhões em 2010, para 31 bilhões

em 2014).

Agora serão apresentadas as planilhas que trazem os valores ajustados ao padrão

GFSM classificados por função de governo, de acordo com o que está previsto no MTO 2014.


FUNÇÃO – 2010 A 2014 – PERCENTUAL

Em milhões

FUNÇÃO 2010 2014 % Total 2014 % 2010/2014 % 2010/2014

anual

09 PREVIDENCIA

SOCIAL 414.947 487.583 38,24% 17,50% 4,12%

28 ENCARGOS

ESPECIAIS 234.468 274.777 21,55% 17,19% 4,05%

10 SAUDE 78.565 93.787 7,36% 19,38% 4,53%

12 EDUCACAO 56.840 89.650 7,03% 57,72% 12,07%

11 TRABALHO 40.248 71.826 5,63% 78,46% 15,58%

08 ASSISTENCIA

SOCIAL 49.591 69.735 5,47% 40,62% 8,90%

05 DEFESA NACIONAL 38.575 41.570 3,26% 7,76% 1,89%

02 JUDICIARIA 27.951 28.078 2,20% 0,46% 0,11%

04 ADMINISTRACAO 23.977 21.783 1,71% -9,15% -2,37%

26 TRANSPORTE 23.093 20.385 1,60% -11,73% -3,07%

20 AGRICULTURA 14.310 14.242 1,12% -0,47% -0,12%

54

19 CIENCIA E

TECNOLOGIA 7.917 8.997 0,71% 13,65% 3,25%

06 SEGURANCA

PUBLICA 11.295 8.663 0,68% -23,30% -6,42%

21 ORGANIZACAO

AGRARIA 4.498 6.952 0,55% 54,55% 11,50%

01 LEGISLATIVA 6.957 6.682 0,52% -3,96% -1,00%

18 GESTAO

AMBIENTAL 5.007 5.685 0,45% 13,52% 3,22%

03 ESSENCIAL A

JUSTICA 6.821 5.416 0,42% -20,59% -5,60%

15 URBANISMO 4.493 2.859 0,22% -36,36% -10,68%

23 COMERCIO E

SERVICOS 3.160 2.765 0,22% -12,49% -3,28%

07 RELACOES

EXTERIORES 2.370 2.424 0,19% 2,24% 0,56%

22 INDUSTRIA 2.008 2.315 0,18% 15,33% 3,63%

17 SANEAMENTO 2.066 1.721 0,13% -16,71% -4,47%

27 DESPORTO E

LAZER 879 1.699 0,13% 93,22% 17,90%

24 COMUNICACOES 823 1.537 0,12% 86,84% 16,91%

13 CULTURA 1.382 1.459 0,11% 5,58% 1,37%

14 DIREITOS DA

CIDADANIA 2.113 1.301 0,10% -38,44% -11,42%

25 ENERGIA 796 994 0,08% 24,88% 5,71%

16 HABITACAO 325 154 0,01% -52,45% -16,96%

TOTAL 1.065.474 1.275.040 100,00% 19,67% 4,59%

Fonte: SIAFI/STN

Em função dos dados anteriores, o que se vê acima já poderia ser esperado. A

função Previdência responder por 38,26% de todos os pagamentos da União, quando ajustados

para o GFSM, tendo como base de dados o ano de 2014, realmente não pode ser uma surpresa.

O seu valor é praticamente o mesmo quando comparado com o valor presente na tabela que

detalha por função, só que sem o ajuste ao padrão GFSM (487.605 milhões). O que acontece é

que, como o valor da função Encargos Especiais tem o seu valor diminuído em função da

ausência dos gastos com dívida na classificação como despesa no padrão GFSM, a função

Previdência Social aumenta o seu peso relativo, de 21,39% sem ajuste, para 38,24% com ajuste.

Também chama a atenção o crescimento expressivo das funções Educação,

Trabalho e Assistência Social, sendo de 12,07%, 15,58% e 8,90%, respectivamente. Na

Educação, esse crescimento foi devido à criação do FIES, com pagamentos de mais de 9 bilhões

em 2014e do aumento do gasto com Educação Básica (26 bilhões). A função Trabalho tem o

seu comportamento fruto do aumento de políticas que passam pela concessão de subsídios

operacionalizados pelo programa de governo 0902 – Operações Especiais Financiamentos com

Retorno (16 bilhões). Já a Assistência Social tem seus pagamentos concentrados em dois

55

programas, a saber: Bolsa Família (aumentou de 19 bilhões em 2010 para 26 bilhões em 2014)

e Sistema Único de Assistência Social, que abrange pagamentos de benefícios de caráter

continuado (aumentou de 28 bilhões em 2010 para 39 bilhões em 2014).

Como a função Encargos Especiais diz respeito às despesas que não podem ser

associadas a um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, é interessante que

se veja a que tipos de gastos ela faz jus, mesmo depois dos ajustes feitos para o padrão GFSM,

pois mesmo depois do decréscimo natural ela permanece representando 21,55% de todos os

pagamentos da União. A tabela a seguinte discrimina essa função em programas de governo.

TABELA 29: PAGAMENTO EFETIVO AJUSTADO AO PADRÃO GFSM – FUNÇÃO

ENCARGOS ESPECIAIS – POR PROGRAMA

Em milhões

Função Valor

28 ENCARGOS ESPECIAIS 274.777

Programa Valor

0901 OPERACOES ESPECIAIS: CUMPRIMENTO DE

SENTENCAS JUDICIAIS 18.794

0902 OPERACOES ESPECIAIS: FINANCIAMENTOS COM

RETORNO 11.004

0903 OPERACOES ESPECIAIS: TRANSFERENCIAS

CONSTITUCIONAIS E AS DECORRENTES DE

LEGISLACAO ESPECIFICA

211.325

0909 OPERACOES ESPECIAIS: OUTROS ENCARGOS

ESPECIAIS 13.114

0910 OPERACOES ESPECIAIS: GESTAO DA

PARTICIPACAO EM ORGANISMOS INTERNACIONAIS 514

0911 OPERACOES ESPECIAIS - REMUNERACAO DE

AGENTES FINANCEIROS 497

2014 AGROPECUARIA SUSTENTAVEL, ABASTECIMENTO

E COMERCIALIZACAO 11

2029 DESENVOLVIMENTO REGIONAL, TERRITORIAL

SUSTENTAVEL E ECONOMIA SOLIDARIA 2.265


2126 PROGRAMA DE GESTAO E MANUTENCAO DO

MINISTERIO DOS TRANSPORTES 11

Fonte:SIAFI/STN

Como a parte da dívida pública fica expurgada quando classificamos a despesa pelo

padrão GFSM, permanece dentro da função Encargos Especiais, de maneira majoritária, o

programa de governo que realiza as transferências constitucionais e decorrentes de outras

56

legislações. Acompanhando o que foi visto quando não havia o ajuste ao padrão GFSM, o

programa Moradia Digna permanece aparecendo nos valores pagos.

A seguir serão apresentadas as tabelas que discutem os valores pagos ajustados ao

padrão GFSM, discriminados pelo identificador de resultado primário, possibilitando que se

possa discutir como se comportam as despesas obrigatórias e discricionárias dentro dessa

metodologia.


IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO – 2010 A 2014

Em milhões

Indicador de Resultado

Primário 2010 2011 2012 2013 2014

D - Primário Discricionário 96.687 86.987 86.447 92.248 95.331

E - Despesa Discricionária e


Individual

- - - - 146

F - Financeiro 54.562 53.802 59.183 62.055 67.590

N - Primário sem Impacto

Fiscal 27.879 32.442 42.995 44.692 55.545

P - Primário Obrigatório 886.346 942.320 974.196 1.009.607 1.056.428

Total 1.065.474 1.115.552 1.162.820 1.208.601 1.275.040

Fonte: SIAFI/STN


IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO – 2010 E 2014 - PERCENTUAL

Em milhões

Indicador de Resultado

Primário 2010 2014

% Total

2014

%

2014/2010

%

2014/2010

anual

D Primário Discricionário 96.687 95.331 7,48% -1,40% -0,35%

E Despesa Discricionária e


Individual

- 146 0,01% 0,00% -

F Financeiro 54.562 67.590 5,30% 23,88% 5,50%

N Primário sem Impacto

Fiscal 27.879 55.545 4,36% 99,24% 18,81%

P Primário Obrigatório 886.346 1.056.428 82,85% 19,19% 4,49%

TOTAL 1.065.473 1.275.040 100,00% 19,67% 4,59%

Fonte: SIAFI/STN

57

As planilhas dos pagamentos sob a ótica do identificador de resultado primário

demonstram que há uma concentração na parte obrigatória, o que já se apresentava quando os

dados não estavam ajustados ao padrão GFSM, correspondendo com o ajuste ao padrão GFSM

a 82,85% do total.

Como já mencionado anteriormente, os indicadores “D” e “N” somados indicam o

que governo trata como despesa discricionária, tendo apenas a diferença de que, em função do

que está previsto na LDO, aquilo que é marcado com “N” pode ser deduzido para fins de

apuração da meta de Resultado Primário. O aumento por ano de 18,81% do identificador “N”

e a diminuição de 0,95% do identificador “D” mostra uma tendência do governo em concentrar

as suas despesas discricionárias naquilo que não impacto o resultado fiscal do governo. Para

tentar compreender melhor o motivo do aumento do gasto do governo com o identificador “N”,

segue abaixo uma tabela com os principais programas de governo presentes nesse classificador

em 2010 e em 2014.


IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO “N” – 2010 E 2014 – POR

PROGRAMA

Em milhões

2010 VALOR 2014 VALOR

1458 Vetor LogÍstico Leste 3.720 2049 MORADIA DIGNA 17.451

1457 Vetor LogÍstico Centro-Norte 3.623 2075 TRANSPORTE RODOVIARIO 9.035

1456 Vetor LogÍstico AmazÔnico 2.146 2058 POLITICA NACIONAL DE DEFESA 5.957

1128 UrbanizaÇÃo, RegularizaÇÃo FundiÁria e

IntegraÇÃo de Assentamentos PrecÁrios 2.137

2029 DESENVOLVIMENTO REGIONAL,

TERRITORIAL SUSTENTAVEL E

ECONOMIA SOLIDARIA

3.418

1461 Vetor LogÍstico Centro-Sudeste 2.105 2030 EDUCACAO BASICA 3.403

1462 Vetor LogÍstico Sul 2.086 2072 TRANSPORTE FERROVIARIO 2.617

0909 OperaÇÓes Especiais: Outros Encargos

Especiais 1.997 2051 OFERTA DE AGUA 2.353

1459 Vetor LogÍstico Nordeste Setentrional 1.677 2069 SEGURANCA ALIMENTAR E

NUTRICIONAL 1.548

0122 ServiÇos Urbanos de Água e Esgoto 1.431 2015 APERFEICOAMENTO DO SISTEMA

UNICO DE SAUDE (SUS) 1.310

1036 IntegraÇÃo de Bacias HidrogrÁficas 1.348 2068 SANEAMENTO BASICO 1.295

Outros 5.610 Outros 7.159

TOTAL 27.879 TOTAL 55.545

Fonte: SIAFI/STN

A tabela anterior demonstra que em 2010 os valores que constavam no identificador

“N”, os programas ligados a manutenção da malha rodoviária (“vetores logísticos”) eram

58

relevantes. Em 2014 a pauta de transporte continua sendo importante estando presente nos

programas TRANSPORTE RODOVIÁRIO e TRANSPORTE FERROVIÁRIO.

No ano de 2014, o principal componente é o programa MORADIA DIGNA, que

soma mais de 17 bilhões de pagamentos. Outro programa que acaba chamando a atenção é o

POLÍTICA NACIONAL DE DEFESA, que em 2010 não existia e em 2014 possuiu quase 6

bilhões de pagamentos.

Por fim, segue abaixo os pagamentos do governo federal, em 2014, ajustados ao

padrão GFSM, classificados pelo código GFSM e por identificador de resultado primário. Os

percentuais da tabela são relativos ao total de pagamentos que foram feitos em 2014.


IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO – 2014 – PERCENTUAL DO TOTAL

Em milhões

CÓDIG0

GFSM DESCRIÇÃO D E F N P TOTAL

2 DESPESA 6,31% 0,01% 5,30% 2,40% 82,82% 96,84%

21 REMUNERAÇÃO DE

EMPREGADOS 0,88% 0,00% 1,27% 0,00% 10,32% 12,47%

211 SALÁRIOS E

VENCIMENTOS 0,88% 0,00% 0,02% 0,00% 10,11% 11,00%

212 CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS 0,00% 0,00% 1,26% 0,00% 0,21% 1,46%

22 USO DE BENS E SERVIÇOS 3,55% 0,00% 0,07% 0,08% 1,06% 4,76%

25 SUBSÍDIOS 0,21% 0,00% 0,00% 0,20% 1,18% 1,60%

26 TRANSFERÊNCIAS/DOAÇÕ

ES 0,92% 0,01% 0,00% 0,93% 21,65% 23,50%

262

TRANSFERÊNCIAS A

ORGANIZAÇÕES

INTERNACIONAIS

0,08% 0,00% 0,00% 0,00% 0,16% 0,24%

263

TRANSFERÊNCIAS A

OUTRAS ENTIDADES DO

GOVERNO

0,84% 0,01% 0,00% 0,93% 21,49% 23,26%

27 BENEFÍCIOS SOCIAIS 0,30% 0,00% 0,00% 0,00% 48,55% 48,85%

271 BENEFÍCIOS DE

SEGURIDADE SOCIAL 0,01% 0,00% 0,00% 0,00% 35,25% 35,26%

272 BENEFÍCIOS DE

ASSISTÊNCIA SOCIAL 0,29% 0,00% 0,00% 0,00% 5,18% 5,47%


EMPREGADOR 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 8,12% 8,12%

28 OUTRAS DESPESAS 0,45% 0,00% 3,96% 1,20% 0,06% 5,67%

3 TRANSAÇÕES COM ATIVOS

NÃO FINANCEIROS 1,17% 0,00% 0,00% 1,95% 0,04% 3,16%

3111 EDIFÍCIOS E ESTRUTURAS 0,58% 0,00% 0,00% 1,31% 0,01% 1,90%

3112 MÁQUINAS E

EQUIPAMENTOS 0,55% 0,00% 0,00% 0,54% 0,03% 1,12%

3113 OUTROS ATIVOS FIXOS 0,02% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,02%

312 ESTOQUES 0,02% 0,00% 0,00% 0,09% 0,00% 0,10%

59

3141 ATIVOS NÃO PRODUZIDOS 0,00% 0,00% 0,00% 0,01% 0,00% 0,02%

Total Geral 7,48% 0,01% 5,30% 4,36% 82,85% 100,00%

Fonte: SIAFI/STN

A tabela anterior mostra que os pagamentos obrigatórios do governo com

Benefícios Sociais são responsáveis por 48,55% do total. Somados às Transferências (21,65%)

e às Remunerações pagas (10,32%), temos 80,82% do total, que já é quase tudo que se paga no

identificador “P” (82,85%).

Também chama a atenção o fato de 3,55% daquilo que está sendo pago no

identificador “D” estar no item 22 – USO DE BENS E SERVIÇOS, que corresponde a quase a

metade do valor total (7,48%). Esse item está relacionado a gastos com despesas correntes.

Com relação ao identificador “N”, que corresponde a pagamentos sem impacto

fiscal, pertencentes ao PAC, que é um programa de governo vinculado a obras de infraestrutura,

1,2% dos pagamentos está no item 28 – OUTRAS DESPESAS, tendo praticamente a totalidade

dos seus pagamentos ligados ao programa MORADIA DIGNA.

60

5. CONCLUSÃO

O pagamento efetivo da União em um determinado ano corresponde a todos os

valores pagos pelo governo federal ao longo de um exercício. Consiste na soma de todos os

valores que saíram da Conta Única durante o período. Esses valores são controlados pelo SIAFI

operacional e podem ser extraídos por ferramentas associadas a esse sistema.

Ressalta-se que sempre há divergência entre o que está registrado no SIAFI e os

valores que se encontram na Conta Única. Isso decorre de procedimentos operacionais que

fazem com que determinados pagamentos sejam sacados somente dias após do registro no

sistema. Esses valores naturalmente se acertam ao longo do exercício, existindo apenas a

necessidade de conciliação na mudança de exercício. Como esse fato acontece em todos os fins

de exercício, este trabalho preferiu não fazer essa conciliação, mostrando os dados como eles

estão registrados no SIAFI.

Este trabalho, por analisar dados dos anos de 2010, 2011, 2012, 2013 e 2014, tem

a base de dados construída em consultas elaboradas dentro do SIAFI Gerencial. O período

analisado é proposital, pois abrange todo o primeiro governo da Presidenta Dilma Roussef, que

ocorreu do ano de 2011 até o ano de 2014. Além disso, esse período possui a vantagem de ter

consistência, devido ao fato de no ano de 2015 o Plano de Contas da União, que é utilizado para

realização dos registros que acontecem dentro do SIAFI, foi profundamente alterado,

adaptando-se ao modelo proposto no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público

(MCASP) para todos os Entes da Federação.

A base foi formatada com a extração dos dados do pagamento efetivo da União, por

ano, contemplando o período analisado. Essa construção foi feita de maneira a ter dados

classificados por diversos indicadores orçamentários.

Em seguida foi construído, também com consultas ao SIAFI Gerencial, um grupo

de planilhas que possibilitaram a classificação da despesa em consonância com o padrão

determinado pelo GFSM 2014, também com as informações segregadas por ano. Foram

utilizados os códigos do Manual concernentes à despesa e às transações com ativos e passivos

não financeiros (códigos que começam com os números 2 e 3).

Por fim, utilizando como fator de conexão entre os dois primeiros grupos de

planilhas a natureza de despesa até o nível de elemento de despesa, foi estruturado um terceiro

conjunto de planilhas, fazendo com que o Pagamento Efetivo da União ficasse classificado

dentro do padrão GFSM 2014.

61

De posse da base de dados plenamente elaborada, foi possível fazer uma análise da

despesa por meio de duas abordagens: a primeira do pagamento efetivo da União sem ajustes e

a segunda do pagamento efetivo da União com ajustes ao padrão GFSM.

Durante a primeira análise, vários pontos merecem destaque:

a) A taxa de crescimento anual de todos pagamentos efetuados ao longo do

período estudado foi de 5%.

b) Os pagamentos são bastante concentrados nas categorias econômicas de

amortização de dívida pública (35,43%) e outras despesas correntes (40,84%) e

ambas possuem taxas de crescimento anuais maiores que a média, o que indica

que essa concentração continua aumentando ao longo do tempo.

c) O peso estatístico das categorias econômicas que são responsáveis pelos

pagamentos ligados à administração da dívida pública (juros da dívida e

amortização da dívida) é bastante relevante (42,9% do total).

d) Houve um aumento expressivo da categoria de inversões financeiras (15,6% ao

ano), motivado pelo crescimento dos programas de governo 0902 –

Financiamento com retorno e 2409 – Moradia Digna.

e) As funções de governo que possuem maior quantidade de pagamentos são as de

Encargos Especiais (55,86%) e de Previdência (21,39%), sendo que encargos

especiais, que englobam as despesas que não podem ser associadas a um bem

ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como dívidas,

ressarcimentos, indenizações e outras afins, possui uma taxa de crescimento

anual acima da média (5,15%).

f) A análise do identificador de resultado primário demonstra que há uma alta

concentração de pagamentos nos identificadores “P” e “F” (47,14% e 46,15%),

deixando apenas uma pequena parcela para a parte discricionária (6,79%,

somando os identificadores “N” e “D”).

g) O identificador de primário sem impacto fiscal “N” teve um crescimento muito

expressivo, de 19,76% ao ano, impulsionado pelo aumento de pagamentos no

PAC.

Quando vamos para a segunda parte do trabalho, com o pagamento efetivo da União

já ajustado para o padrão proposto pelo GFSM 2014, temos um cenário com a vantagem de ter

uma codificação que trata os dados de maneira mais segregada, proporcionando dados mais

discriminados.

62

A dinâmica da dívida pública normalmente é feita de maneira errônea, somente

considerando a parte da despesa. O que acontece realmente é que o governo, no momento em

que decide fazer a rolagem da dívida que já está contratada, acaba adquirindo uma nova dívida,

que vai causar uma receita aos cofres públicos. O tão declarado custo da dívida pública não

pode comportar somente o que se paga, mas para ser correta, tem que considerar o contraponto

daquilo que se arrecada.

O padrão GFSM captura essa dinâmica por meio da apresentação da conta líquida

de juros, dentro do código 24, que não aparece neste trabalho por não estar contabilizado em

contas de SIAFI, tendo seu cálculo feito e publicado pelo Banco Central.

Dessa maneira a análise do Manual do FMI classifica os dados de despesa e de

transações com ativos e passivos não-financeiros sem levar em conta tudo que concerne à

amortização e pagamento de dívida pública, “focando” naquilo que o Estado efetivamente

produz para a sociedade em termos de bens e serviços.

A construção da segunda análise mereceu os seguintes destaques:

a) A despesa passa a ter uma taxa de crescimento anual de 4,7%, sendo que o total,

da despesa somada com as transações não-financeiras, tem uma taxa de

crescimento de 4,59%, ambas menores que a taxa de 5% da análise sem ajustes.

Isso decorre do fato dos valores que foram expurgados para essa análise, que

correspondem a 44,06% do total de pagamentos, estarem com uma taxa de

crescimento maior que 4,7%, aumentando com o tempo o seu peso estatístico

no todo.

b) De tudo que se paga pelo governo federal, 48,85% são benefícios sociais, que

crescem a uma taxa maior que a despesa ajustada (5% ao ano). Os benefícios

com seguridade social e os com assistência social têm crescimento bem maior

que a média (5,53% e 9,55%).

c) As transferências da União para outros Entes da Federação correspondem a

23,26% de todos os valores pagos em 2014.

d) O item de Outras Despesas acaba tendo um forte crescimento em virtude dos

acréscimos nos programas de governo 0902 – Financiamentos com Retorno e

2409 – Moradia Digna.

e) As transações líquidas com ativos não financeiros correspondem a apenas

3,16% do todo, tendo um crescimento bem baixo ao ano (1,47%).

f) As funções de Previdência e Encargos Especiais continuam sendo os maiores

consumidores dos pagamentos. O segundo tem o seu peso relativo diminuído

63

quando comparado com a análise sem ajustes, mas ainda assim, em função das

transferências que o governo realiza, possui relevância.

g) Quando passamos para a análise do pagamento efetivo ajustado classificado

pelo identificador de resultado primário, podemos observar que a parte

obrigatória é majoritária, significando 82,85% do total. Sua taxa de crescimento

anual (4,49%) é ligeiramente abaixo da média total (4,59%).

h) O crescimento dos pagamentos feitos com identificador “N” tiveram grande

aumento (18,81% ao ano), ocorridos em grande parte pela criação do programa

2049 – Moradia Digna.

Assim, após a conclusão das análises acima descritas, podemos fazer algumas

comparações que podem indicar uma tendência de desequilíbrio nas contas públicas. A

dinâmica de comportamento do Produto Interno Bruto (PIB), de acordo com Santos e Ribeiro

(2006), tem forte correlação com a dinâmica de elevação ou descida de receitas correntes

arrecadadas pelo governo. Ele sozinho não serve para explicar os motivos que levaram as

receitas corrente a um certo patamar, mas como parâmetro de estimativa é bastante eficaz.

O PIB, segundo a série histórica do IBGE, teve um crescimento real, de 2010 a

2014, de 8,73%, refletindo numa taxa anual média de crescimento de 2,1%. Esses dados estão

bem abaixo do patamar de 5% ao ano que todos os pagamentos do governo possuem no mesmo

período e bem abaixo dos 4,59% ao ano apresentados quando os dados estão ajustados ao

padrão GFSM. Esse comportamento do PIB, se realmente for refletido na dinâmica de

arrecadação de receitas, temos um quadro de descompasso relevante entre receitas e despesas.

Essa tendência de descompasso concretiza-se com o Resultado Fiscal do Governo

Central publicado pela Secretaria do Tesouro Nacional ao final de 2014, que apresentou um

déficit de 17,2 bilhões, cerca de 0,3% do PIB do ano.

Gobetti (2015) demonstra que o crescimento da despesa com benefícios

previdenciários e assistenciais tem impactado de maneira funesta o equilíbrio das contas

públicas. Essa relação também aparece quando analisamos o pagamento efetivo dentro do

padrão GFSM.

A queda no valor representativo de investimentos também é notória, pois as

transações líquidas com ativos não-financeiros é apenas 3,16% do todo, tendo ao longo do

período um crescimento anual de 1,47%. Isso reflete o fato de o governo ter dado preferência a

despesas que constituem inversões financeiras, presentes nos programas Moradia Digna e

Operações Especiais – Financiamentos com Retorno. Esses dois programas são os maiores

64

responsáveis pela trajetória meteórica de crescimento dos subsídios dados pelo governo e das

outras despesas de capital.

O PAC – Programa de Aceleração do Crescimento, representado pelo identificador

de resultado primário “N”, se visualizado em termos globais, teve seus valores aumentados de

maneira relevante, tendo um crescimento de mais de 18% no período. Essa tendência pode levar

ao entendimento de que o nível do investimento do governo aumentou ao longo do período, o

que não se apresenta como realidade quando discriminamos esses pagamentos por meio de

programas de governo, em que aparecem como motores desse crescimento os programas de

Moradia Digna e a Política Nacional de Defesa, ambos não-relacionados com fatos que

contribuam para o investimento em infraestrutura.

Esse crescimento sistemático dos valores do identificador “N” também representa

uma fuga do governo de pagamentos realizados no identificador “D”, o que tem impacto direto

nos valores que são apresentados no Resultado Primário. Todos os pagamentos marcados com

“N”, por causa da nossa legislação, não entram na conta. Assim, programas como a Política

Nacional de Defesa e Moradia Digna, que tiveram pagamentos de mais de 22 bilhões,

classificados dentro do PAC, subavaliam o valor total do Resultado Primário do governo.

Outra evidência apresentada ao longo do trabalho aumenta a preocupação que se

deve ter com o déficit apresentado acima. As despesas obrigatórias são bem maiores que as

discricionárias, dando pouca margem para que o governo consiga administrar alguma

dificuldade fiscal transitória com eficiência. O déficit de 17,2 bilhões é cerca de 18% dos

pagamentos realizado com o identificador “D.

Se entendermos que o que está marcado com o identificador “N” é um privilégio

que a legislação não deveria abarcar e computarmos os seus pagamentos também no Resultado

Primário, afinal de contas eles também representam despesas pagas pelo governo, o cenário fica

ainda pior, pois o déficit apresentado aumentaria para 72,7 bilhões de reais. Para o governo

zerar esse déficit, a parte discricionária marcada com “D” e “N”, que em 2014 somou pouco

mais do que 150 bilhões, seria praticamente cortada pela metade, tendo efeito direto nas

transações líquidas com ativos não-financeiros.

O somatório dos problemas apresentados acima acaba corroborando com o

panorama apresentado por Gobetti (2015), que no seu trabalho sobre os limites possíveis do

ajuste fiscal brasileiro dá indícios de que o governo somente conseguirá fazer ajustes fiscais de

baixa qualidade, que levam a consequências negativas para a economia.

Para estudos futuros, em função da aderência dos parâmetros obtidos e pelas

conclusões que estes puderam ensejar, podemos depreender que a classificação proposta neste

65

trabalho, convergente à codificação estabelecida pelo GFSM 2014 pode ser replicada em outros

trabalhos, permitindo uma maior uniformidade nos critérios adotados no momento da análise

da despesa pública, além de permitir que esses trabalhos possam ser melhor compreendidos

pela comunidade científica internacional.

66

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Janeiro: Ipea, fev. 2015. (Texto para Discussão, n. 2132).

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PAGAMENTO EFETIVO DA UNIÃO SOB A ÓTICA DO GFSM 2014 … · O Resultado do Tesouro Nacional (RTN), divulgado em janeiro de 2011, apontou que a União obteve um superávit primário