Parecer da Ordem dos Arquitectos relativo ao Anteprojecto ......Por Resolução do Conselho Europeu de 12 de Fevereiro de 2001, relativa à qualidade arquitectónica em meio urbano

Parecer

da Ordem dos Arquitectos

relativo ao Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Públicos

Trav. do Carvalho, 21-25 1249-003 Lisboa Tel.: 00351 21 324 11 10 Fax: 00351 21 324 11 01 e-mail: [email protected] CONSELHO DIRECTIVO NACIONAL

2

ÍNDICE

1. Nota Introdutória

1.1 Condicionantes do Parecer ………………………………………………………………………………………. 5

1.2 Estrutura do Parecer ……………………………………………………………………………………………... 5

2. Arquitectura e Interesse Público

2.1 Responsabilidade do Estado …………………………………………………………………………………….. 6

2.2 A Política Nacional de Arquitectura e da Paisagem …………………………………………………...…….... 6

2.3 Ambiente Construído e Sector da Construção na Europa …………………………………………….…….... 6

2.4 Qualificação Urbana, Qualificação Profissional e Contratação Pública ..…………………………… .……..

7

3. As características específicas da classe profissional dos Arquitectos em Portugal

3.1 Relevância Internacional ……………………………………………………………………………….....……... 8

3.2 Uma classe profissional jovem e em expansão ………………………………………………………… …….. 8

3.3 Independência e dimensão organizativa ……………………………………………………………….. ……... 9

3.4 Impacto social e económico do acesso à encomenda pública …………………………………… 9

3.5 Restringir o ajuste directo, alargar o acesso à encomenda …………………………………………………... 10

4. O concursamento na Arquitectura

4.1 Um pouco de história ……………………………………………………………………………….................... 12

4.2 Exemplos notáveis em Portugal ……………………………………………………………………….............. 12

4.3 Vantagens do Concurso em duas fases ……………………………………………………………………….. 13

4.4 Discriminação na pré-qualificação ………………………………………………………………………………. 14

4.5 Experiência da Ordem no apoio ao concursamento ……………………………………….………………….. 15

4.6 Concurso limitado sem apresentação de candidaturas - Uma alternativa a recuperar ……………………. 15


3

4.7 Os limites do concurso por pré-qualificação ……………………………………………………………………. 16

5. Concepção-Construção em Portugal

5.1 Protagonismo recente desta modalidade ………………………………………………………………………. 17

5.2 Desmistificação das alegadas vantagens de Concepção – Construção …………………………………… 18

5.3 Recomendações Europeias …………………………………………………………………………….............. 18

5.4 A Concepção – Construção dificulta a boa interacção entre dono de obra e projectista ………………… 19

5.5 A Concepção – Construção pode fragilizar o sector ………………………………………………………….. 19

5.6 A Concepção – Construção despreza a mais-valia nacional no domínio da concepção …………………. 20

5.7 A ausência de clarificação das PPP …………………………………………………………………............... 20

6. Questões relacionadas com a transposição das Directivas a que se refere o Anteprojecto e com o Código de Direitos de Autor

6.1 1ª questão: a utilização pelo Anteprojecto da definição de “ideias” em vez de "planos ou projectos" no

âmbito dos Concursos de concepção ……………….….…………………………………………………….…

21

6.2 2ª Questão: A utilização da palavra “pode” no âmbito dos concursos de concepção como faculdade que é atribuída à entidade adjudicante de utilizar este procedimento para a aquisição de projectos……………………………………………………………………………….........................................

23

6.3 3ª Questão: A aplicação subsidiária do Título III, Capítulo II e III – Concursos Públicos e Limitados por

Prévia Qualificação ………………………..………………………..………………..........................................

24

6.4 4ª Questão: Prazos para responder aos pedidos de esclarecimento ………………….…………………….

24

7. Conclusões

7.1 Apreciação na generalidade ………………………………………………………........................................... 27

7.1.1 Aspectos positivos ………………………………………………………...................................................... 27

7.1.2 Aspectos negativos ou que carecem de correcção ……………………………………………….............. 27

7.2 Propostas de alteração na especialidade ……………………………………………………….............. 30

Artigo 19º. Escolha do procedimento de formação de contratos de locação ou de aquisição de bens

móveis e de aquisição de serviços ……………….…………………………………………………...

30

Artigo 21º. Obrigatoriedade de escolha do concurso limitado por prévia qualificação ………………............... 30


4

Artigo 39º. Elementos da solução da obra ………………………………………………………………………….. 30

Artigo 64º. Prorrogação do prazo para a apresentação das propostas …………………………………………. 31

Artigo 68º. Competência ……………………………………………………………………………………………… 31

TÍTULO V CONCURSOS PARA TRABALHOS DE CONCEPÇÃO NO DOMÍNIO DOS SERVIÇOS

Artigo 219º. Âmbito …………………………………………………………………………………………………….

31

Artigo 220º. Exclusões e ajuste directo ……………………………………………………………………………... 32

Artigo 221º. Modalidades de concursos para trabalhos de concepção ………………………………………….. 32

Artigo 222º. Início do concurso para trabalhos de concepção ………………………………………………..….. 32

Artigo 223º. Escolha da modalidade do concurso para trabalhos de concepção ………………………………. 33

Artigo 226º. Peças do concurso …………………………………………………………………………………….... 33

Artigo 227º. Júri do concurso para trabalhos de concepção …………………………………………….............. 34

Artigo 228º Anonimato ……………………………………………………………………………………….............. 34

Artigo 229º. Apresentação de proposta ……………………………………………………………………………... 35

Artigo 230º Fixação dos prazos para a apresentação dos documentos ………………………………............... 35

Artigo 231º. Regras do concurso público …………………………………………………………………………… 35

Artigo 232º Regras do concurso limitado por prévia qualificação ………………………………………………... 36

Artigo 233º Prémios e adjudicação ……………………………………………………………………................... 36

Artigo 234º Caducidade da adjudicação ……………………………………………………………………………. 37

Artigo 236.º Prevalência ……………………………………………………………………..................................... 37


5

1. Nota introdutória:

1.1 Condicionantes do Parecer

O Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Públicos pretende, e é uma das suas razões fundamentais, transcrever para a legislação portuguesa as Directivas 2004/17/CE e 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março de 2004, sobre coordenação dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos de obras, fornecimentos e serviços.

A versão analisada e sobre a qual incide a posição agora transmitida pela Ordem dos Arquitectos é a disponibilizada pelo IMOPPI e designada “Versão_10_05_2006”, da qual cabe destacar a indisponibilidade de parte do seu articulado, ainda em elaboração durante o período de discussão pública.

Por forma a tornar possível, em tão curto espaço de tempo, a nossa intervenção, foram seleccionados alguns temas chave para enquadrar a análise do Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Públicos ( adiante designado por Anteprojecto ), bem como a comparação com os procedimentos previstos na Directiva 2004/18/CE. Esta opção foi ditada pela necessidade de responder com coerência num espaço de tempo limitado.

No entanto, dada a complexidade do Anteprojecto, outros temas carecem de análise profunda e correspondentes propostas de revisão do articulado proposto. A Ordem dos Arquitectos está disponível para levar mais longe a análise agora efectuada e emitir novo parecer em fase subsequente do presente processo legislativo.

1.2 Estrutura do Parecer

Os temas chave seleccionados para a elaboração deste parecer foram os seguintes:

• Arquitectura e interesse público

• As características específicas da classe profissional dos Arquitectos em Portugal

• O concursamento na Arquitectura

• A Concepção-Construção em Portugal

Considerou-se pertinente reflectir também sobre algumas questões relacionadas com direitos de Autor e que são indissociáveis do enquadramento, na ordem jurídica nacional e comunitária, da Concepção no domínio da Arquitectura. A transposição da Directiva que está na origem do Anteprojecto foi igualmente matéria de reflexão.

No final do parecer são apresentadas conclusões e propostas de alteração ao articulado do Anteprojecto.


6

2. Arquitectura e interesse público

2.1 Responsabilidade do Estado

A defesa da arquitectura é uma incumbência constitucional do Estado português. Com efeito, a Constituição da República reconhece que cabe ao Estado "promover, em colaboração com as autarquias locais, a qualidade ambiental das povoações e da vida urbana, designadamente no plano arquitectónico e da protecção das zonas históricas" (art. 66º, 2, alínea e).

Por Resolução do Conselho Europeu de 12 de Fevereiro de 2001, relativa à qualidade arquitectónica em meio urbano e rural (2001/C73/04), foram os Estados membros convidados a "intensificarem esforços para um melhor conhecimento e promoção da arquitectura e da concepção urbanística, bem como para uma maior sensibilização e formação das entidades comitentes e dos cidadãos para a cultura arquitectónica, urbana e paisagística" e ainda a "promoverem a qualidade arquitectónica através de políticas exemplares de construções públicas".

2.2 A Política Nacional de Arquitectura e da Paisagem no PNPOT

No Relatório do Programa Nacional das Políticas de Ordenamento do Território (PNPOT), em fase de discussão pública, existe um sub-capítulo dedicado à arquitectura onde se faz uma abordagem, numa perspectiva transversal, ao estado das paisagens e do património cultural, destacando o papel da Arquitectura como actividade de interesse público e recurso fundamental para qualificar o território e desenvolver o país.

O documento refere que a “Arquitectura é hoje reconhecida como uma actividade de interesse público e um recurso para o desenvolvimento, por razões culturais (identidade, património, distinção e notoriedade dos países e das cidades), económicas (valor acrescentado na qualidade da construção civil, do ambiente urbano e do território), sociais (espaços públicos, equipamentos colectivos, qualidade de vida, imagem urbana, coesão social) e ambientais (eficiência energética, valorização paisagística).” Refere também que “a compreensão da arquitectura e do urbanismo reforça o sentido cívico e deverá constituir um elemento imprescindível da cultura territorial no nosso país.”

No seguimento destas preocupações, o Programa de Acção do PNPOT, estabelece a necessidade de se definir uma Política Nacional de Arquitectura e da Paisagem (PNAP) em articulação com outras políticas, de modo a promover e incentivar a qualidade da arquitectura e da paisagem, tanto no meio urbano como rural.

2.3 Ambiente Construído e Sector da Construção na Europa

O Conselho de Arquitectos da Europa, organização sediada em Bruxelas, que reúne entre os seus membros as associações profissionais de todos os vinte e cinco Estados Membros da União Europeia e dos três Estados em processo de adesão, para além da Suiça e Noruega, representando um total de cerca de 450.000 arquitectos, na resposta que a 20 de Setembro de 2004 enviou à consulta da Comissão Europeia relativa ao documento orientador sobre Parcerias Público-Privado publicado pela Comissão Europeia a 30 de Abril de 2004 - COM(2004)327final, afirma o seguinte acerca do Sector da Construção na Europa1:

...

Os serviços de Arquitectura formam uma parte essencial dos serviços profissionais requeridos pelo sector de construção na Europa para a concepção e realização de projectos que levam à materialização do ambiente construído. É neste ambiente que os cidadãos da Europa trabalham, descansam e gozam

1 Ver texto original anexo no final deste documento


7

os momentos de lazer. É portanto essencial assegurar que a qualidade do ambiente construído providencie o melhor cenário possível no qual possamos viver vidas felizes e produtivas.

Ainda mais, o ambiente construído é um dos principais transmissores de identidade cultural das nossas sociedades e reflecte, de um modo muito permanente, as aspirações, habilidades e identidade de cada geração sucessiva.

...

2.4 Qualificação Urbana, Qualificação Profissional e Contratação Pública

É urgente apostar numa Política Nacional de Arquitectura e da Paisagem ( PNAP ) devidamente integrada, num quadro efectivo de responsabilização dos actores que intervêm a vários níveis na gestão do território, e na exigência de qualificação e habilitação dos técnicos autorizados a intervir no sector da construção civil, por forma a qualificar o território, e garantir as condições para que a Arquitectura possa contribuir com aquilo que lhe é específico para o interesse público e desenvolvimento do país.

Alguns sinais de uma alteração em curso são já visíveis, podendo, a título de exemplo, referir-se o Programa Polis e as deliberações da Assembleia da República sobre o exercício da arquitectura.

O programa POLIS, criado com o objectivo da requalificação urbana e da valorização ambiental das cidades, estende-se de norte a sul do território e tem realizadas ou em realização intervenções de carácter exemplar e de mais que provável efeito multiplicador. Planos e projectos de arquitectura e arquitectura paisagista, realizados por profissionais de reconhecido mérito, têm sido essenciais para a prossecução dos objectivos do programa POLIS, propondo as soluções necessárias às diversas cidades envolvidas e servindo de suporte a diversos mecanismos de participação e gestão urbana.

Já por duas vezes a Assembleia da República votou por e aprovou por unanimidade o princípio de que a Arquitectura é uma actividade que deve ser desempenhada por profissionais devidamente qualificados para tal, os Arquitectos. Aprovou-o por unanimidade na petição nº 22/IX (1ª) "Direito à Arquitectura e revogação do Decreto nº 73/73", presente a debate em 21 de Maio de 2003, que determinou a Resolução da Assembleia da República nº 52/2003, de 22 de Maio " aprovada a 22 de Maio de 2003. E tornou a aprová-lo em 18 de Maio de 2006, quando votou por unanimidade, na generalidade, a Iniciativa Legislativa de Cidadãos que resultou no projecto de lei 183/X - Arquitectura, um direito dos Cidadãos, um acto próprio dos Arquitectos (Revogação parcial do Decreto nº 73/73, de 28 de Fevereiro).

O Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Públicos pode ser também uma peça importante de uma Política Nacional de Arquitectura e da Paisagem, se for agilizado e clarificado em alguns aspectos, como veremos adiante, nomeadamente os que dizem respeito aos concursos para trabalhos de concepção no domínio dos serviços (concursos de concepção, na terminologia do Anteprojecto). Alerta-se para o facto de o novo Código dever reforçar condições propícias à investigação e desenvolvimento no domínio da arquitectura, arquitectura paisagista e urbanismo.


8

3. As características específicas da classe profissional dos Arquitectos em Portugal

3.1 Relevância Internacional

É internacionalmente reconhecida a qualidade dos Arquitectos Portugueses. Disso são testemunho o enorme reconhecimento que internacionalmente alguns autores têm obtido, a nível profissional como projectistas, e a nível académico, sendo fácil encontrar arquitectos portugueses a leccionar nos mais reconhecidos cursos de Arquitectura do mundo, como por exemplo Harvard nos Estados Unidos ou Mendrisio na Suíça.

Uma figura de vulto como Siza Vieira é reconhecida em todo o mundo, tendo conquistado já praticamente todos os grandes prémios internacionais de arquitectura. Mas outras figuras como Eduardo Souto de Moura, Gonçalo Byrne, Manuel Taínha, Nuno Portas, Nuno Teotónio Pereira, Manuel Vicente, João Luís Carrilho da Graça, Manuel Graça Dias e Egas José Vieira, Alexandre Alves Costa, ou os já desaparecidos Fernando Távora e Vitor Figueiredo, entre muitos outros, têm também obtido um enorme apreço e reconhecimento internacional.

Nas melhores revistas internacionais de Arquitectura não é rara a publicação de projectos de autores portugueses. Quer dos já referidos, quer de gerações mais novas como, Manuel e Francisco Aires Mateus, João Pedro Falcão de Campos, João Mendes Ribeiro, Nuno e José Mateus, Inês Lobo, Paulo David, João Favila, José Fernando Gonçalves, Paulo Providência, Pedro Pacheco, Nuno Brandão Costa, Francisco Vieira de Campos e Cristina Guedes, Cristina Veríssimo e Diogo Burnay, para citar apenas uns poucos.

A revista WA, ligada à Universidade de Tsinghua de Pequim, dedicou mesmo os seus dois primeiros números de 2006, ano em que celebra 25 anos de existência, aos trabalhos de jovens arquitectos portugueses, facto que veio a merecer destaque no jornal Público de 2006-03-11. E a revista francesa L’architecture d’aujourd’hui tem em preparação a edição de um próximo número dedicado à arquitectura portuguesa, actualização dos já míticos números 186 de Maio/Junho de 1976 e 211 de Outubro de 1980, também dedicados ao mesmo tema.

A edição 2005 do Prémio Mies van der Rohe, o prémio de Arquitectura Contemporânea da própria União Europeia, viu chegar a finalista, muito próximo de vencer, de acordo com as declarações do júri, o Estádio Municipal de Braga do arquitecto Eduardo Souto de Moura, e ainda a selecção do Centro das Artes - Casa das Mudas, do arquitecto Paulo David, para apresentação em exposição, a par dos melhores edifícios construídos na União Europeia. É um feito notável se atendermos aos indicadores económicos do país e à escassa obra pública promovida nos últimos quatro anos.

3.2 Uma classe profissional jovem e em expansão

Se, como foi exposto no ponto anterior, a Arquitectura deve ser entendida como uma actividade de interesse público e um recurso para o desenvolvimento, então os Arquitectos devem ser os primeiros defensores e agentes desse recurso.

Importa referir algumas das características específicas desta classe profissional em Portugal, relevantes para a análise do Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Públicos e consequentes propostas de alteração.

Contrariamente ao que se poderia esperar, se apenas atendêssemos ao reconhecimento internacional dos arquitectos portugueses, os Arquitectos são uma das mais jovens classes profissionais em Portugal, com uma idade média de 35 anos, e uns impressionantes 26% de membros inscritos na Ordem dos Arquitectos já no decurso do séc. XXI.

São já perto de 14.000 os arquitectos inscritos na Ordem, aos quais se somam os mais de 1.000 licenciados em arquitectura que efectuam actualmente o estágio para ingresso na Ordem e os cerca de 9.000 alunos que neste momento estão inscritos nos 22 cursos de arquitectura existentes em Portugal. Uma autêntica explosão demográfica transformou a classe nos últimos vinte anos. Este crescimento exponencial não tem paralelo, pelo


9

menos com a mesma expressão, em nenhum outro país europeu. A cada ano continuam a somar-se cerca de 1.000 novos arquitectos aos já inscritos na Ordem2.

3.3 Independência e dimensão organizativa

De que modo evoluirão as diversas profissões cuja actividade se centra na arquitectura e no urbanismo, quando as profissões ditas “liberais” se encontram cada vez mais condicionadas pela globalização financeira e por políticas dominadas pelo neo-liberalismo, que alteram profundamente o papel do Estado? Como se poderá garantir o grau de independência necessário à prossecução do interesse público, que a sociedade reconhece e exige, quando o cenário em que a profissão decorre parece centrar-se cada vez mais em estruturas produtivas de grandes dimensões, obrigadas, por isso e pela proximidade dos sectores imobiliário e financeiro, a responder de modo crescentemente pragmático aos problemas da arquitectura?

Centrar a encomenda em grandes estruturas produtivas não apresenta vantagens no que diz respeito à prossecução do interesse público da Arquitectura, como a experiência e a premiação que referimos têm demonstrado. As estruturas produtivas no domínio da Arquitectura, independentemente da sua dimensão organizativa (o que será também verdade para outras estruturas de produção com uma componente de concepção), podem concorrer entre si com base numa alargada igualdade de oportunidades, pois a independência e empenhamento pessoal dos autores correspondem a uma mais valia que não é comensurável objectivamente, mas que está na base da qualidade dos projectos, quer em termos técnicos, quer em termos artísticos.

3.4 Impacto social e económico do acesso à encomenda pública

As duas características específicas da classe dos arquitectos em Portugal que referimos, o enorme reconhecimento que tem conseguido recolher graças à elevada qualidade das suas realizações, por um lado, e o crescimento a ritmos elevadíssimos do número dos profissionais habilitados a exercer a profissão, por outro, devem ser devidamente consideradas no Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Públicos.

O novo Código deverá promover políticas de acesso à encomenda ajustadas à situação portuguesa, sob pena de, não o fazendo, vir a promover a defesa de interesses privados em detrimento do interesse público, precisamente no âmbito onde este se impõe, de modo inequívoco, como o único viável à promoção da qualidade, ou seja, no desenvolvimento e defesa das cidades, do território e do ambiente.

Uma política de contratação em arquitectura que não pondere cuidadosamente o já grande número de profissionais habilitados ao exercício da profissão em Portugal, e o mais que expectável crescimento exponencial nos próximos anos, levará inevitavelmente a situações de concorrência baseada em critérios de onde as componentes qualitativas ficarão progressivamente arredadas, a situações de precariedade nos vínculos laborais e a fenómenos de desemprego de curto e longo termo.

Quer tenham a forma de subsídios de desemprego, trabalhos a mais na execução de obras com projectos pouco qualificados, ambientes urbanos mais degradados ou cidades incapazes de proporcionar quadros de vida equilibrados, agradáveis e que promovam a produtividade, os custos sociais a pagar serão sempre muitíssimo superiores ao investimento na qualidade e far-se-ão sentir durante muitos anos.

Uma política de contratação em arquitectura que aposte no potencial da classe dos arquitectos, no seu reconhecido mérito e promova o acesso à encomenda de modo alargado é não só a aposta na qualidade da Arquitectura, mas também a única solução que de modo global se apresenta como economicamente viável e socialmente equitativa.

2 É m dos mais altos índices da União Europeia. A título de exemplo, a França conta com 26 696 arquitectos para cerca de 60 milhões de habitantes, ou seja um arquitecto por cada 2248 habitantes, um ratio significativamente menor que o caso português, em que já existe um arquitecto por cada 714 habitantes.


10

3.5 Restringir o ajuste directo, alargar o acesso à encomenda

O novo Código dos Contratos Públicos deve promover o alargamento do acesso à encomenda, apostando de modo inequívoco na clara vantagem de concursar a encomenda pública, no primado absoluto das formas de concurso abertas sobre as limitadas e na ponderação dos limites dos valores de contrato isentos do procedimento de concurso (ajuste directo).

Sobre o último aspecto referido, o ajuste directo, fizemos uma simulação simples para avaliar as consequências dos valores previstos no Anteprojecto. Aplicando o valor máximo de honorários proposto para esta forma de contratação de serviços, ou seja 75.000€, calculámos o valor e dimensão máxima aproximada de um edifício cujo projecto fosse adjudicado deste modo, tomando como referência quer o disposto nas Instruções para o Cálculo dos Honorários referentes aos Projectos de Obras Públicas3, quer a divisão de honorários corrente entre as diversas especialidades (que decorre da complexidade da obra, expressa pelo valor da obra relativo a cada especialidade).

O resultado aponta para projectos de edifícios (ou quaisquer espaços públicos) cujo valor de obra se situe pouco acima dos 580.000€, ou seja, se considerarmos um preço médio de 600€/m2 para o seu custo, edifícios com aproximadamente 960m2 de área bruta.

Este pequeno exercício apontaria para que, de acordo com o previsto no Anteprojecto, todos os edifícios cuja área bruta ronde os 1.000m2 não necessitassem de qualquer procedimento de promoção da concorrência apoiado em critérios qualitativos (concurso) para a adjudicação dos respectivos projectos.

É enorme o leque de projecto de espaços e equipamentos públicos que fica à margem dos procedimentos que promovem a concorrência qualitativa, desde logo praticamente todos os equipamentos de proximidade das populações, como mercados locais, bibliotecas de pequenas dimensões, parques públicos, arranjos de ruas e praças, loteamentos de 40 a 60 lotes, planos de pormenor de pequenas dimensões mas enorme impacto, jardins de infância, escolas pequenas, sedes de instituições locais, e muitos mais.

Não será benéfico para a qualidade destes espaços ou edifícios públicos isentá-los dos procedimentos específicos de promoção da concorrência apoiados em critérios qualitativos (concursos). Não será benéfico, sob nenhum ponto de vista, como atrás expusemos, não promover efectivamente o alargamento do acesso à encomenda pública a tantos profissionais quanto o possível, recorrendo a procedimentos de promoção da concorrência apoiados em critérios qualitativos (concursos).

Entendemos que o Ajuste Directo deva ser possível em determinadas circunstâncias, aliás já previstas no Anteprojecto. Mas o valor máximo de 75.000€ previsto no Anteprojecto para a contratação de serviços nestes moldes, pelo menos no que diz respeito à contratação no domínio da Arquitectura, é demasiado elevado e terá consequências desvantajosas a todos os níveis. A diminuição deste valor, no que diz respeito à contratação em Arquitectura, para cerca de um quarto do previsto apresenta vantagens (promoção da qualidade, alargamento do acesso à encomenda) claramente superiores às desvantagens (procedimento de contratação mais complexo e longo). Para além disso, um quarto do valor previsto parece mais conforme o valor de construção de 150.000€. Não se percebe por que deve haver desfasamento entre o valor limite para a contratação de serviços no domínio da arquitectura e o valor limite para a contratação de empreitadas de construção. O valor médio dos honorários para edifícios de 150.000€ ronda, actualmente, os 19.000€, próximo do limite que propomos e muito distante dos 75.000€ previstos no Anteprojecto.

3 Portaria de 7 de Fevereiro de 1972 publicada no Suplemento ao Diário do Governo n.º35, 2ª série, de 11 de Fevereiro de 1972, alterada pela Portaria de 22 de Novembro de 1974, publicada no Diário do Governo n.º2, 2ª série, de 03 de Janeiro de 1975, e Portaria publicada no Diário da República, n.º53, de 05 de Março de 1986.


11

Sob qualquer ponto de vista por que tentemos analisar, qualquer política de contratação no domínio da arquitectura apresenta mais vantagens se incentivar o acesso à encomenda de modo alargado em vez da sua restrição.


12

4. O concursamento na Arquitectura

4.1 Um pouco de história

A figura do Concurso é já antiga. O seu propósito tem variado entre a procura da obra perfeita, da solução simbólica ideal, da solução económica ideal ou apenas de ideias. Embora a maior parte dos concursos tenha visado a construção de edifícios públicos, e por isso com enorme exposição e debate público, alguns exemplos de concursos de carácter privado têm também servido para debate, tais como o concurso lançado em 1922 para a sede do Chicago Tribune ou o concurso lançado em 1979 para a sede do Hongkong and Shangai Bank.

Esta prática de realização de concursos é muito mais antiga, e regular, do que pode, à primeira vista, parecer. Por exemplo em Inglaterra, durante o reinado da Rainha Vitória, em alguns anos chegaram a ter lugar mais de 100 concursos.

Já em 1419 a “Arte da Lã” que superintendia os trabalhos da construção de Santa Maria dei Fiore, a notável catedral de Florença abre concurso para apresentação, em modelos de madeira, das soluções e processos de construção da grande cúpula, no qual veio a resultar vencedor o projecto apresentado por Filippo Brunelleschi. E pouco antes tinham sido escolhidas, também por concurso, as portas do Baptistério da mesma Catedral, atribuídas a Ghiberti.

Mas foram os cidadãos atenienses que, em 448 AC, por referendo, escolheram o projecto vencedor, quando, depois das Guerras com a Pérsia, o Conselho da cidade decidiu erguer, na Acrópole, um memorial de guerra, convidando, para o efeito, vários artistas a mostrar as suas propostas durante dez dias.

Durante o século XX a figura do concurso torna-se também usual como meio de encontrar a melhor solução para os diversos problemas da habitação comum. Ainda durante o séc. XIX, a revista “Plumber and Sanitary Engineer” organizou um concurso para uma habitação modelo para famílias numerosas em Nova York. O projecto vencedor seria aquele que combinasse as melhores condições de salubridade e conforto com o máximo de lucro para o construtor. Venceu James E. Ware, cuja casa modelo serviu como mote a experiências posteriores nos Estados Unidos. Tratou-se de resolver um problema arquitectónico/técnico concreto, como tinha sucedido com a cúpula de Florença ou, muito antes ainda, em 1174, quando se promoveu um concurso para a reconstrução do coro da catedral de Canterbury, então destruído pelo fogo 4.

A Ópera de Sydney, um dos mais famosos edifícios modernos do mundo, e talvez o único que atingiu o estatuto de símbolo de uma cidade, e mesmo de uma nação, resulta de um concurso, lançado em 1955 pelo chefe de governo da New South Wales, John Joseph Cahill. Foi uma das primeiras grandes consultas internacionais do após guerra. O concurso foi a todos os títulos notável, um painel de consultores escolheu um terreno com uma localização excepcional, preparou um programa detalhado com o grau de abertura à criatividade necessário, a União Internacional dos Arquitectos certifica o concurso, as propostas são entregues de modo absolutamente anónimo, o júri é totalmente composto por arquitectos, dois deles com um enorme prestígio internacional. Foram entregues 233 propostas provenientes de 30 países diferentes. Resultou vencedora a proposta entregue por um jovem arquitecto dinamarquês, Jørn Utzon, que veio a tornar-se um dos mais importantes arquitectos do séc. XX, recebendo em 2003 o prémio maior da arquitectura, o prémio Pritzker.

4.2 Exemplos notáveis em Portugal

Em Portugal são também muitos os casos de obras cujo projecto foi seleccionado por concurso. Um dos casos menos conhecidos é o da famosa ponte Luís I no Porto, cujo projecto foi seleccionado por concurso.

4 O conteúdo destes parágrafos foi livremente adaptado a partir do conteúdo do “Jornal dos Arquitectos” nº 216, publicado pela Ordem dos Arquitectos em Setebro de 2004.


13

Talvez os casos mais conhecidos sejam a sede da Gulbenkian e o Centro Cultural de Belém, ou a mais recente Casa da Música. O concurso para a sede da Gulbenkian resulta do trabalho de um grupo de consultores que no final recomendam o convite a três grupos de três arquitectos, com idades, percursos e sensibilidades distintas, a maioria trabalhando em conjunto pela primeira vez. As três equipas desenvolvem as suas soluções, de modo assistido, uma vez que os consultores continuam a desenvolver a sua actividade durante a execução das propostas para concurso, escutando questões e esclarecendo especificações programáticas ou técnicas.

O concurso para a concepção do Centro Cultural de Belém é notável pela abertura proposta e pelas garantias de qualidade previstas pelo organizador do concurso, à época o Instituto Português do Património Cultural. Tratou-se de um concurso público internacional, aberto a todos os arquitectos, sem nenhum tipo de requisitos de natureza financeira ou curricular imposto às equipas participantes. O concurso repartiu-se por duas fases: para a primeira, anónima, 53 equipas entregaram as suas propostas. Para a segunda fase, seis equipas, duas portuguesas, uma italo-portuguesa e três francesas foram convidadas a desenvolver em maior pormenor o seu ante-projecto. Este desenvolvimento em maior pormenor, permitiu ao júri confirmar a qualidade dos projectos e simultaneamente verificar a capacidade das equipas seleccionadas para desenvolver as soluções propostas na primeira fase. Para a segunda fase, as bases de concurso foram aperfeiçoadas, nomeadamente o programa de concurso, a partir da experiência da primeira fase, permitindo ao Instituto Português do Património Cultural um momento de iteração próprio do desenvolvimento dos projectos de Arquitectura, mas ainda enquadrado no procedimento de concurso.

4.3 Vantagens do Concurso em duas fases

Esta forma de concurso em duas fases é corrente e apenas caiu em desuso a partir de 1999, pois o seu enquadramento não é simples no Decreto-Lei nº 197/99 de 8 de Junho, actualmente em vigor.

A Ordem dos Arquitectos e as suas predecessoras, Associação dos Arquitectos Portugueses e Sindicato Nacional dos Arquitectos, acumularam já cinquenta anos de experiência no domínio do concursamento em Arquitectura, quer como entidade observadora/certificadora, quer como organizadora, quer mesmo como promotora.

O estudo realizado pela Secção Norte da Ordem dos Arquitectos, do qual resultou a Exposição Encomenda Pública e Concursos de Arquitectura, patente de 17 de Julho a 17 de Agosto de 2003, na Galeria do Palácio - Biblioteca Almeida Garrett, no Porto, confirmou a eficácia dos modelos de concurso como modo de encomenda de obra pública, e dentro deles a eficácia a todos os títulos da modalidade de concurso em duas fases.5

Esta modalidade, apesar de investir mais tempo no procedimento de concurso, tem conseguido no menor prazo a execução de projectos com os melhores desempenhos técnicos. A comparação completa dos casos estudados através de diversas modalidades de encomenda pública de 1980 a 2003 em Portugal foi publicada no catálogo da exposição referida.

Comparando os tempos envolvidos desde a realização do concurso/adjudicação até à finalização da obra, constata-se que, para casos de complexidade similar, o menor tempo de execução desde o início do concurso/adjudicação até à finalização da obra corresponde aos casos em que se optou pela encomenda através de concursos em duas fases de desenvolvimento das respectivas soluções.

5 Anexo a este documento junta-se o catálogo da Exposição referida com o quadro comparativo das diversas modalidades de Encomenda Pública


14

Duração do procedimento, conforme a modalidade

0

1

2

3

até 5 anos 5 a 10 anos mais de 10 anos

Ajuste directo Convite e selecção de equipaConcurso 1 fase Concurso 2 fasesConcepção-Execução

Fonte: Encomenda Pública e Concursos de Arquitectur a, OA-SRN, 2003

O concurso em duas fases provou inclusivamente a sua superior eficácia sobre o modelo da pré-qualificação. É um erro comum no contexto dos concursos públicos afirmar que a pré-qualificação é um garante da capacidade técnica das equipas admitidas a concorrer, e portanto levará por si só a que as propostas apresentadas sejam de qualidade superior às que seriam apresentadas num concurso público aberto. A realidade tem demonstrado que os critérios que têm presidido à pré-qualificação, ao integrarem simultaneamente uma componente financeira e uma técnica, distorcem os objectivos pretendidos. Não só a repetição de projectos com um programa da mesma natureza é falível como critério de qualificação técnica, como a capacidade financeira não é um critério determinante em matéria de concepção. Por outro lado, essa capacidade financeira dificilmente se pode depreender dos resultados financeiros de três anos de actividade.

4.4 Discriminação na pré-qualificação

O modo como, desde 1999 e ao abrigo do disposto no Decreto-Lei nº 197/99, se tem procedido à selecção das equipas admitidas nos procedimentos de concurso limitado por pré-qualificação tem mesmo constituído um atropelo grave dos princípios da livre concorrência, pois os critérios de avaliação utilizados são de natureza discriminatória.

Transcrevem-se de seguida as recomendações do Conselho de Arquitectos Europeus relativas aos critérios de prévia selecção de concorrentes em concursos para a concepção de projectos particularmente complexos. Como se poderá ver, tais critérios devem ser rigorosamente definidos e inclusivos, ao contrário dos critérios genéricos actualmente prescritos pelo Decreto-Lei nº 197/99 ( independentemente de continuarmos a considerar que os concursos limitados por prévia qualificação não têm contribuído para a melhor resolução de projectos complexos, como atrás se viu ).

…

Projectos particularmente complexos podem, em ocasiões, requerer o uso de critérios de selecção (experiência específica, referências e habilitações adicionais como engenharia acústica, etc.) que excluem operadores económicos com habilitações gerais. Em tais casos, a entidade adjudicante deve aceitar a participação de grupos de operadores económicos.


15

Os critérios de selecção deverão ser definidos de tal modo que não excluam a participação de arquitectos. Isto tem de se entender como um recurso valioso para a nossa economia que oferece um potencial significante para ideias e conceitos inovativos.

Os candidatos devem ser seleccionados por júris independentes e qualificados.

…

4.5 Experiência da Ordem no apoio ao concursamento

A disponibilidade e generosidade da classe dos arquitectos em Portugal para responder em concursos públicos já foram provadas em diversas ocasiões. A quantidade e a qualidade das soluções que recorrentemente são apresentadas falam por si. Indicamos a título de exemplo:

• O Concurso Público promovido pela Secção Sul da Ordem dos Arquitectos para os trabalhos de concepção da sede da sua delegação em Faro teve 78 propostas entregues admitidas.

• O Concurso Público Internacional promovido pelo Ministério da Cultura - Instituto Português de Arqueologia, para o Museu de Arte e Arqueologia do Vale do Côa, apesar da grande exigência do programa e da resposta, solicitada teve 37 propostas entregues admitidas.

• O Concurso Vila-Utopia promovido por um promotor privado, a Wise Investimentos Imobiliários S.A., para o desenvolvimento de uma moradia, destinado a finalistas e recém-licenciados, que decorre neste momento, tem mais de 250 candidatos inscritos.

As observações ao Anteprojecto que apresentamos de seguida são pois informadas pela experiência acumulada da Ordem dos Arquitectos no que diz respeito a concursos, e que de modo breve, para tão extenso tema, se tentou expor até aqui.

4.6 Concurso limitado sem apresentação de candidaturas - Uma alternativa a recuperar

As modalidades de Concursos para trabalhos de concepção previstas no Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Públicos, consideram apenas a existência do Concurso Público e do Concurso Limitado por Prévia Qualificação, facto que a leitura das informações que devem constar dos anúncios para os Concursos de Serviços (Anexo VII D da Directiva e nº. 1 do Art. 70º. ) parece confirmar.

Esta opção omite, pois, uma modalidade de concurso que se encontra consagrada no Decreto-Lei nº. 197/99, de 8 de Junho e que se afigura de primordial importância para as entidades adjudicantes que, em determinadas circunstâncias, por motivos financeiros, técnicos ou de prazos, não estejam em condições de celebrar contrato na sequência de um procedimento para trabalhos de concepção.

Trata-se do Concurso Limitado sem apresentação de candidaturas.

A alínea e) do Art. 84º. do DL 197/99 estabelece que o Concurso Limitado sem apresentação de candidaturas pode ter lugar, independentemente do valor, quando :

“ O contrato a celebrar venha na sequência de um procedimento para trabalhos de concepção e, de acordo com as regras aplicáveis, deva ser atribuído a um dos candidatos seleccionados, caso em que todos os candidatos seleccionados devem ser convidados a apresentar proposta.”


16

A manutenção desta modalidade que se encontra consagrada no Decreto-Lei nº. 197/99 e à qual as entidades adjudicantes têm recorrido de forma reiterada, apresenta iniludíveis vantagens, através de um procedimento expedito, portanto célere e, em consequência, económico.

O recurso ao concurso limitado sem apresentação de candidaturas, quando utilizado na sequência mediata de um vulgar concurso público para trabalhos de concepção (em que se pretende seleccionar apenas propostas de ideias, materializadas no equivalente a um programa base, não conferindo o direito à celebração de um contrato de prestação de serviços) poderá, de certa forma, recuperar o procedimento de concurso público em duas fases que, com muito êxito, foi adoptado nos exemplos já referidos, ajustando-o às realidades concretas com que as entidades adjudicantes, por vezes, se confrontam, ajustando programas e objectivos, bem como enquadrando de modo mais preciso em planos de financiamento, o objecto ou objectos do concurso.

Por outro lado, em situações que se revistam de forte carga simbólica e ou cultural e que pela sua dimensão e complexidade exijam especiais garantias de rigor, prevendo-se um grande número de interessados, como sucedeu, por exemplo, com o Concurso do Arquivo Nacional da Torre do Tombo ou com o já referido Concurso do Centro Cultural de Belém, o concurso público deverá desenvolver-se em duas fases.

Como, facilmente, se compreenderá, no concurso público com uma primeira fase de apresentação de propostas preliminares, secundada de forma imediata por uma fase de maior desenvolvimento das propostas, a preocupação fulcral da entidade adjudicante pode centrar-se, essencialmente, sobre a qualidade das propostas de ideias e não sobre a capacidade técnica dos concorrentes e esse critério, sendo, por si só, determinante na qualidade da proposta de solução, repercutir-se-á positivamente na qualidade do projecto e, finalmente, no custo final da obra.

Acresce ainda a vantagem de, ao não exigir a todos os concorrentes o desenvolvimento das propostas em fase final, necessariamente mais exigente, permitir a economia de recursos por eles disponibilizados na preparação das suas propostas.

4.7 Os limites do concurso por pré-qualificação

Devemos tornar a incidir sobre a pré-qualificação. Pelo acima exposto pode inferir-se que não é o concurso limitado por prévia qualificação que, embora enfatizado no Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Públicos, terá atributos bastantes para, em casos análogos, corresponder aos objectivos pretendidos. Aliás, esta modalidade não foi concebida para esse efeito e, por alguma razão, já a alínea b) do nº. 1 do Art. 95º. do já revogado Decreto-Lei nº. 55/95, de 29 de Março, dispunha, claramente, que:

“ Deve optar-se pela forma de concurso limitado por prévia qualificação quando a complexidade do objecto do concurso aconselhe maior exigência de qualificação dos participantes, designadamente experiência anterior reconhecida em domínios específicos.”

Trata-se, pois, de uma modalidade cuja utilização não deve ser adoptada indiscriminadamente no Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Públicos, que parece optar por um desejo obsessivo de redução do número de modalidades de concursos, sem nenhuma vantagem em nossa opinião.


17

5. Concepção-Construção em Portugal

5.1 Protagonismo recente desta modalidade

O artigo 39º do Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Públicos, que tem como título “elementos da solução da obra”, define que o caderno de encargos de um procedimento de contrato de empreitada integra a solução da obra, cujos elementos se consubstanciam em estudos e projectos. Acrescenta porém, no nº 7, que os próprios estudos e projectos que definem a solução da obra podem ser alvo do mesmo procedimento. A este tipo de procedimento, ainda que assim não esteja expresso no Anteprojecto, é usualmente dado o nome de concurso de concepção-construção.

Uma pesquisa rápida permitiu identificar mais de noventa concursos lançados em 2005 nesta modalidade, como se pode ver no gráfico abaixo.

Evolução do Registo de Concursos de Concepção/Construção em Portugal

42

86 93

124

0

50

100

150

2002 2003 2004 2005

Fonte: Secção Regional Norte da Ordem dos Arquitectos

Se não fosse o protagonismo que este tipo de procedimentos tomou no mercado, não seria necessário citar o que já então previa o preâmbulo do Decreto Lei nº 341/88, de 28 de Setembro de 1988:

...

Porém, quando os procedimentos de concepção-construção se generalizam, qualquer que seja o tipo de procedimento em causa, pode-se ser conduzido a desperdícios inconvenientes e injustificados. Aliás, da experiência internacional, tem-se concluído que o recurso sistemático a essa modalidade é característica de países pouco desenvolvidos que não dispõem de meios humanos para acompanhar a execução dos empreendimentos ou, mais grave ainda, não estão sequer em condições de definir o programa de necessidades. Quando utilizado de forma não criteriosa, a solução conduz, muitas vezes, a projectos pouco cuidadosos, pouco imaginativos e a preços, em regra, mais elevados. No que se refere a prazos, apenas é competitiva quando se recorre ao emprego de sistemas de industrialização maciça. O seu uso tem, pois, de ser devidamente ponderado e rodeado de todas as precauções.6

...

6 D. L. 341/88 publicado na I Série do Diário da República nº 225, 28 de Setembro de 1988


18

5.2 Desmistificação das alegadas vantagens de Concepção - Construção

Em tempos de recessão económica, este tipo de procedimentos apresentou a ilusão de imputar menos custos à entidade adjudicante, o que gerou a sua banalização. Uma das consequências desta multiplicação foi a derrapagem do custo das obras públicas, assunto recorrente de crítica ao Estado, pelo pagamento de trabalhos por execução de itens não contemplados no caderno de encargos, problemática identificada por Helena Roseta em “Derrapagem ou Hipocrisia”, ( Público, 12.02.06 )7:

“O modo de lançar a encomenda e escolher a entidade que a vai realizar também inclui uma série de momentos críticos, desde o tipo de concurso (os concursos de concepção/construção facilitam o controle de prazos mas não o de custos, porque o dono de obra fica na mão de uma só entidade) até à forma como é feita a qualificação e selecção das propostas. O sector da construção conhece as dificuldades orçamentais das entidades públicas e atravessa ele próprio uma fase de recessão, pelo que tenderá a apresentar preços baixos. A cartelização e a ocorrência de cambão8 são riscos presentes nestas condições. Quanto mais o poder político subavaliar o custo da obra, mais baixas tenderão a ser as propostas e mais elevado o risco de derrapagem, com o qual já toda a gente conta porque a revisão de preços irá compensá-lo no final.”

Se continuarmos a analisar os impactos financeiros negativos que este tipo de procedimentos justificam, convém tomar em atenção o facto desta consequência não ser exclusiva de Estados que não dispõem de meios humanos para acompanhar a execução dos empreendimentos9, nem de conjunturas macro-económicas desfavoráveis. Estudos de auditores estatais alemães10 que incluem o Ministério das Finanças do Estado Federado de Baden-Württemberg concluem que existem elevados riscos económico-financeiros nos procedimentos de concepção-construção.

5.3 Recomendações Europeias

Por outro lado, mesmo cumprindo o orçamento que lhe estava atribuído, um equipamento executado a partir de um concurso de concepção-construção pode ainda incorrer na insatisfação dos critérios de qualidade que lhe estavam destinados. Isto porque este procedimento concentra na entidade adjudicatária os factores de critério económico (o preço a que executa uma determinada tarefa) e os factores de critério qualitativo (a forma como é executada essa tarefa). A excelência económica e a excelência qualitativa são contaminadas pela concorrência destes dois interesses num único sujeito.

7 Artigo integral anexo a este documento 8 «Outra área que merece um acompanhamento apertado é o dos concursos públicos e das grandes empreitadas, sendo esta uma das áreas onde mesmo em países mais desenvolvidos se verificam frequentes casos de cambão ou conluio. De facto, os casos detectados nos EUA, França e mais recentemente na Holanda mostram que existem muitos casos de concursos públicos onde as empresas concorrentes combinam entre si seja os preços das propostas seja as condições de apresentação a concurso, o que causa enormes sobrecustos aos contribuintes no financiamento dos projectos de obras públicas ou no fornecimento de materiais ou equipamentos para hospitais. Os prejuízos causados ao erário público e, em última análise, aos contribuintes, são enormes.» Abel M. Mateus, Presidente da Autoridade da Concorrência, in DIREITO E POLÍTICA DA CONCORRÊNCIA: UMA ÁREA PRIORITÁRIA PARA PORTUGAL,

9 Ver DL. nº341/88, 28 de Setembro de 1988, já citado 10 Finanzamt Ludwigburg Umbau und Neubau, Ministry of Finance, Baden-Württemberg Juni 1999; Hochbau des Bundes Wirtschaftlichkeit bei Baumaßnahmen, Empfehlungen für das wirtschaftliche Planen und Ausführen von Hochbaumaßnahmen des Bundes, Hrg.:; Die Präsidentin des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, Bonn März 2001, S 63; Jahresbericht 2000 des Landesrechnungshofes Rheinland-Pfalz Tz. 26


19

Os arquitectos, como personagens envolvidas profissionalmente nos processos de concepção e execução, devem ser agentes imparciais na avaliação do cumprimento dos critérios qualitativos de um determinado edifício. Em análise a este procedimento, o Conselho dos Arquitectos da Europa, que como já referimos representa os 450.000 arquitectos europeus, na sua deliberação em assembleia geral de 20 de Novembro de 2004, prescreve a clara separação entre trabalhos de concepção e trabalhos de execução, nas recomendações, a seguir transcritas, que faz para a transposição das Directivas 2004/18/CE e 2004/17/CE.

…

O Conselho de Arquitectos da Europa recomenda a clara separação entre trabalhos de concepção e trabalhos de construção. O legislador europeu decidiu não prescrever tal separação, mas clarificou que a decisão de adjudicar contratos de concepção e de construção em separado ou em conjunto tem de ser determinada por critérios económicos qualitativos, que podem ser definidos pelas legislações nacionais. Recomenda-se aos Estados Membros que determinem tais critérios com base em estudos existentes de resultados económicos de contratos conjuntos ou separados.

…

5.4 A Concepção – Construção dificulta a boa interacção entre dono de obra e projectista

Abordando ainda a qualidade, convém lembrar que este critério não decorre apenas da execução, sendo consequência de um bem articulado processo de concepção: sem um bom projecto, nunca será construído um bom edifício. Tal como é disposto na Portaria de 11 de Fevereiro de 1972, já referida, um projecto é constituído por diferentes fases que partem de um programa. Cada fase só é encerrada quando aprovada pela entidade adjudicante, resultando o projecto das progressivas iterações que acrescentam a participação do dono de obra ao projecto geral e aos projectos de especialidades. Proporciona-se também uma consciente adaptação do projecto a factores de ordem técnica, física ou social que se revelem condicionantes no decorrer do processo.

Um concurso de concepção-construção, como procedimento que parte apenas da definição de um programa, extinguindo as fases de programa preliminar, estudo prévio, projecto base, projecto de execução e assistência técnica à obra11, elimina toda a capacidade de articulação e ajuste das intenções dono de obra junto do seu projecto.

Conscientes que as Directivas 2004/18/CE e 2004/17/CE não prescrevem, nem a separação, nem a junção entre a concepção e construção, sublinhamos que deixam explícito que a decisão de transpor esta condicionante para as leis dos países membros é determinada por critérios qualitativos e económicos específicos de cada Estado.

5.5 A Concepção – Construção pode fragilizar o sector

É sabido que o Estado português obteve, nos últimos 15 anos, um défice financeiro médio de 4,58%, que se confronta com os 3,57% da média da zona Euro12. Estes resultados implicam medidas de contenção do saldo negativo das contas públicas. A adopção de um procedimento de gestão da despesa pública, como o concurso de concepção-construção não permite exercer um controlo eficaz entre a verba cabimentada e a executada.

Para citar o próprio Ministério da Economia, "tradicionalmente, o sector (da construção) é considerado como um motor da economia portuguesa e gerador de emprego. O abrandamento da economia nacional teve reflexos na actividade da construção”13. O volume de negócios obtidos por micro, pequenas e médias empresas em 2003

11 artigo 1º da Portaria de 11 de Fevereiro de 1972, já citada 12 Country statistical profiles OCDE 2006 13 Gabinete de Estratégia e Estudos, Ministério da Economia e Inovação, “Sector da Construção - Breve Caracterização”, 2005


20

equivale a 74%, num universo de 108.909 empresas com uma média geral de 4 empregados. São identificados como principais condicionantes do sector a forte concorrência internacional e a fraca qualidade da mão de obra.

A generalização de um processo que remete aos empreiteiros a execução de estudos e projectos terá consequências negativas, na medida em que vai privilegiar a posição de consórcios multinacionais que, por questões de economia de escala, dispõem de departamentos próprios para responder a estes requisitos. Tal movimento irá distorcer as regras da concorrência, podendo agravar a crise num sector que se apoia em estruturas produtivas de pequena dimensão.

5.6 A Concepção – Construção despreza a mais-valia nacional no domínio da concepção

A Estratégia de Lisboa, lançada durante a presidência portuguesa da União Europeia em 2000, define como grande prioridade o investimento no conhecimento e na inovação, privilegiando os incentivos à investigação e desenvolvimento, a adopção de tecnologias de informação e a aposta na educação. O desenvolvimento de estudos e projectos no âmbito dos contratos de obras do próprio Estado será um fomento à própria implementação destas políticas;

Lembrando o preâmbulo do Decreto Lei nº 341/88, já referido, que afirma que esta “modalidade é característica de países pouco desenvolvidos que não dispõe de meios humanos para acompanhar a execução dos empreendimentos”, resta-nos recordar que não é esse o caso português. Os cerca de 14.000 profissionais

inscritos na Ordem dos Arquitectos, que exercem a profissão quer como funcionários com vínculo à administração central, quer em regime liberal, têm todas as habilitações para a definição e supervisão de procedimentos de concursos de provimentos de contratos públicos.

5.7 A ausência de clarificação das PPP

Recordamos finalmente que os contratos de concessão, nomeadamente as Parcerias Público Privadas para concepção, construção e concessão, têm características muito similares à modalidade de concepção construção, devendo ser-lhes aplicados os raciocínios desenvolvidos neste capítulo.


21

6. Questões relacionadas com a transposição das Directivas a que se refere o Anteprojecto e com o Código de Direitos de Autor

6.1

1ª questão: a utilização pelo Anteprojecto da defin ição de “ideias” em vez de "planos ou projectos" no âmbito dos Concursos de concepção

“Art.º 219.º

Âmbito

1 – Quando a entidade adjudicante pretenda adquirir uma ou mais ideias, nomeadamente através da elaboração de planos, de projectos ou de quaisquer criações conceptuais, designadamente nos domínios artístico, do ordenamento do território, do planeamento urbanístico, da arquitectura, da engenharia ou do processamento de dados, pode adoptar um concurso de concepção nos termos previstos nos artigos seguintes.”(Sublinhado nosso).

O Anteprojecto, no seu Título V, parece querer estabelecer que a modalidade do concurso de concepção é utilizada quando as entidades adjudicantes pretendem “adquirir ideias”. Segundo o nº1 do art. 219.º, essas ideias seriam adquiridas através da “…elaboração de planos, de projectos ou de quaisquer outras criações conceptuais…”.

Estabelece assim o Anteprojecto que, nos concursos de concepção, ao contrário do que acontece no Diploma em vigor, estamos a adquirir ideias em vez de projectos..

Não nos parece que o preceito em apreço (219º) esteja elaborado, quer em conformidade com a Directiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março de 2004, quer com o Decreto-Lei 63/85 de 14 de Março – Código do Direito de Autor.

Da Directiva 2004/18/CE

Atente-se ao teor da alínea e) do art.º 1º da Directiva:

e)«Concursos para trabalhos de concepção» são procedimentos que permitem à entidade adjudicante adquirir, principalmente nos domínios do ordenamento do território, do planeamento urbano, da arquitectura e da engenharia civil, ou do processamento de dados, um plano ou um projecto seleccionado por um júri de concurso, com ou sem atribuição de prémios. (sublinhado nosso).

Basta uma simples análise do preceito atrás indicado para se verificar que o Legislador Europeu não pretendeu que os concursos de concepção fossem utilizados para a aquisição de ideias, mas sim para a aquisição dos moldes em que essas ideias são exteriorizadas. No caso da arquitectura estaríamos a adquirir projectos.

Não se trata aqui de um preciosismo de gramática ou de nomenclatura, mas antes uma adulteração do âmbito de um procedimento, de aquisição de serviços, cujas consequências além de graves poderão ser imprevisíveis.

Quando a Directiva estabeleceu os concursos de concepção para aquisição de projectos ou planos pretendeu que, em certas situações ou domínios específicos em que o objectivo é a qualidade do trabalho, a entidade adjudicante pudesse adquirir o projecto ou o plano.


22

Acresce ainda:

De acordo com o texto do nº1 do art. 219º do Anteprojecto, parece que poderiam existir duas fases distintas, em termos de trabalho, ainda antes do procedimento para a formação de contrato de prestação de serviços destinado à concretização ou desenvolvimento do respectivo trabalho, caso este viesse a ter lugar. Uma primeira fase para a aquisição de ideias e uma segunda para o desenvolvimento dessas ideias de onde, caso estivesse previsto, seria escolhido o trabalho que viria a ser desenvolvido.

Repare-se que não estamos a falar de uma prévia qualificação. Porque este tipo de procedimento, conforme prescrito no art. 232.º do Anteprojecto, prevê uma primeira fase destinada a escolher candidatos e não trabalhos.

Conforme se retira do texto, não existe nada que impeça um concorrente de desenvolver um trabalho com base numa “ideia” que não é sua. O que nos parece absurdo em termos de trabalhos de concepção.

Do Código do Direito de Autor (CDA)

O n.º 1 do art. 1º do CDA prescreve:

“Consideram-se obras as criações intelectuais do domínio literário, científico e artístico, por qualquer modo exteriorizadas, que, como tais, são protegidas nos termos deste Código, incluindo-se nessa protecção os direitos dos respectivos autores.” (sublinhado nosso).

Diz o n.º 2:

“As ideias, os processos, os sistemas, os métodos operacionais, os conceitos, os princípios ou as descobertas não são, por si só e enquanto tais, protegidos nos termos deste Código.”

O próprio CDA protege apenas as criações que, nos domínios previstos no seu art. 2º, de algum modo são exteriorizadas. Não se encontram protegidas as ideias ou conceitos ou princípios.

Ao estabelecer, no Anteprojecto, que o concurso de concepção se destina à aquisição de ideias e dos documentos que as materializam, e não de trabalhos, estamos a entrar em contradição com o CDA e com o próprio objectivo da Directiva 2004/18/CE.

O trabalho de arquitectura, enquanto obra original e protegida pelo CDA, é um dos trabalhos abrangidos pelo n.º 1. do art. 219º do Anteprojecto. Como tal não se pode estabelecer que se está a adquirir ideias.

O próprio Anteprojecto prevê, na alínea f) do seu art. 23º, a possibilidade de recorrer ao Ajuste Directo, independentemente do valor, quando por “…motivos técnicos, artísticos ou relacionados com a protecção de direitos exclusivos, a prestação objecto do contrato só possa ser confiada a uma entidade determinada”. Não existem dúvidas que no campo destes “…direitos exclusivos…” se encontra o direito de autor.

Quando um trabalho de arquitectura é seleccionado num concurso de concepção, não podemos depois adjudicar o seu desenvolvimento a uma outra entidade ou pessoa, que não o seu criador original, sob pena de estarmos a por em causa o respectivo direito de autor.


23

Se o Anteprojecto prevê uma situação deste tipo no seu art. 23º, em que há uma nítida referência à protecção do direito de autor, não pode o seu art. 219º estar a falar em “aquisição de ideias”, sob pena de contradição e de ir contra os princípios estabelecidos na Directiva 2004/18/CE e o CDA.

6.2

2ª Questão: A utilização da palavra “pode” no âmbito dos concursos de concepção como faculdade que é atribuída à entidade adjudicante de utilizar este procedimento para a aquisição de projectos.

Mais uma vez o texto do n.º 1 do art. 219.º do Anteprojecto merece reparos quanto à forma em que se encontra redigido. Na questão agora em análise, reportamo-nos à utilização do termo ”pode”, como um modo de atribuir uma faculdade, à entidade adjudicante, de se servir deste tipo de procedimento para adquirir trabalhos de concepção:

“Quando a entidade adjudicante pretenda adquirir uma ou mais ideias, … pode adoptar um concurso de concepção nos termos previstos nos artigos seguintes.” (Sublinhado nosso).

Face ao vertido no dispositivo em apreço, parece estar atribuído à entidade adjudicante, que pretenda adquirir trabalhos de concepção, a faculdade de recorrer, ou não, ao procedimento regulado nos art. 219ª e seguintes do Anteprojecto.

Não nos parece que, face ao teor da Directiva 2004/18/CE, seja essa a intenção do Legislador Europeu ao estabelecer um procedimento especial para a aquisição de trabalhos de concepção.

Analisemos novamente o teor da alínea e) do art. 1º da Directiva:

e)«Concursos para trabalhos de concepção» são procedimentos que permitem à entidade adjudicante adquirir, principalmente nos domínios do ordenamento do território, do planeamento urbano, da arquitectura e da engenharia civil, ou do processamento de dados, um plano ou um projecto seleccionado por um júri de concurso, com ou sem atribuição de prémios. (sublinhado nosso).

O texto da alínea e) do art. 1º da Directiva não dispõe que a entidade adjudicante tem a faculdade de recorrer aos concursos para trabalhos de concepção para adquirir um plano ou projecto.

Não diz também, o enunciado preceito que os concursos para trabalhos de concepção são um dos procedimentos possíveis para a aquisição de planos ou projectos.

É clara a Directiva 2004/18/CE. Para que a entidade adjudicante possa adquirir um trabalho de concepção no domínio da arquitectura, entre outros, terá que recorrer ao procedimento dos trabalhos de concepção que o Anteprojecto veio a transpor nos seus art. 219º e seguintes. Não é atribuída uma faculdade mas antes um dever.

No entanto, como em qualquer regra, deverão ser permitidas excepções. Estas excepções encontram-se reguladas nos artºs 23º e 26º do CCP. Não se põe em causa a necessidade da existência de excepções, mas o que não se pode consentir é que as excepções sejam transformadas em regra.

Atribuir a faculdade, às entidades adjudicantes, de recorrer a um procedimento diverso do estabelecido no, já muito mencionado, art. 219.º, tendo em conta as características técnicas e mesmo artísticas dos trabalhos a adquirir, irá fazer com que a sua qualidade esteja necessariamente posta em causa.


24

6.3

3ª Questão: A aplicação subsidiária do Título III, Capítulo II e III – Concursos Públicos e Limitados por Prévia Qualificação.

O n.º 1 do art. 221.º do Anteprojecto estabelece:

“Os concursos de concepção podem revestir a forma de concurso público ou de concurso limitado por prévia qualificação, com a tramitação prevista no presente título.”

Apesar de, aos olhos de um jurista, se poder entender que deverá aplicar-se, subsidiariamente e com as devidas aplicações, o disposto no Capitulo II e III do Título III, em tudo aquilo que não estiver regulado ou que seja omisso no Capítulo I do Título V, é nosso entender que deverá ficar claro, em termos de redacção do preceito que será aplicado ao capítulo destinado aos Concursos de Concepção, com as devidas adaptações, o que estiver regulado no Capitulo referente aos concursos públicos e também, na parte correspondente, aos concursos limitados por prévia qualificação.

Se, por mera hipótese, fôssemos considerar que apenas seria aplicada, aos trabalhos de concepção, a parte especial dos art. 219.º e seguintes, ficaríamos perante situações de evidente omissão legal com consequências práticas imprevisíveis.

Uma das questões que rapidamente transparece é a que concerne aos pedidos de esclarecimento previstos no art.46º do Anteprojecto. Caso entendêssemos que apenas seria aplicada a tramitação correspondente ao Capitulo I do Título V, encontrava-se arredada a possibilidade de os concorrentes solicitarem pedidos de esclarecimento à entidade nomeada para os prestar.

Face ao exposto e por questões de clareza jurídica deverá o disposto no n.º 1 do art. 221.º do Anteprojecto ser alterado para que não existam dúvidas quanto à aplicação subsidiária das regras gerais dos concursos públicos e limitados por prévia qualificação.

6.4

4ª Questão: Prazos para responder aos pedidos de esclarecimento.

Sob o título de “Esclarecimentos e rectificação das peças do procedimento” prescreve o art. 46.º do Anteprojecto:

“1 – Os esclarecimentos necessários à boa compreensão e interpretação das peças do procedimento devem ser solicitados pelos interessados, por escrito, no primeiro terço do prazo fixado para a apresentação das propostas.

2 – Os esclarecimentos a que se refere o número anterior devem ser prestados, também por escrito, pela entidade para o efeito indicada no programa do procedimento, até ao termo do segundo terço do prazo fixado para a apresentação das propostas.

3 – A entidade adjudicante pode proceder à rectificação de erros ou omissões das peças do procedimento nos termos e no prazo previstos no número anterior.


25

4 – Dos esclarecimentos e das rectificações referidos nos números anteriores devem ser juntas cópias às peças do procedimento e todos os interessados que as tenham adquirido devem ser imediatamente notificados daquela junção, publicando-se aviso da mesma, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 108.º, nos n. 1 e 2 do artigo 109.º, no artigo 142.º, no artigo 169.º e no artigo 181.º, consoante os casos.

5 – Os esclarecimentos e as rectificações referidos nos n. 1 a 3 fazem parte integrante das peças do procedimento a que dizem respeito.”

Verifica-se por este artigo que se mantém o esquema já utilizado no regime em vigor, ou seja, no primeiro terço do prazo para a entrega das propostas são apresentados os pedidos de esclarecimento, no segundo terço são dadas as respectivas respostas. Do mesmo modo é permitido à entidade adjudicante a rectificação de erros e omissões das peças do procedimento no segundo terço do mencionado prazo.

A inovação do Anteprojecto, quanto a esta questão dos esclarecimentos, aparece no seu artigo 64º que tem o título de: “Prorrogação do prazo para apresentação das propostas”:

“1 – Quando as rectificações ou os esclarecimentos previstos no artigo 46.º sejam comunicados para além do prazo estabelecido para o efeito, o prazo fixado para a apresentação das propostas deve ser prorrogado, no mínimo por período equivalente ao do atraso verificado.

2 – Quando as rectificações referidas no artigo 46.º implicarem alterações de aspectos fundamentais das peças do procedimento, o prazo fixado para a apresentação das propostas deve ser prorrogado, no mínimo por período equivalente ao tempo decorrido desde o início daquele prazo até à comunicação das rectificações.

3 – A pedido, devidamente fundamentado, de qualquer interessado que tenha adquirido as peças do procedimento, o prazo para a apresentação das propostas pode ser prorrogado pelo período considerado adequado, o qual aproveita a todos os interessados.…”.

Este artigo, permite que a entidade, que presta os esclarecimentos, o faça fora dos prazos previstos no art. 46.º, ou seja, para além do segundo terço do prazo para a apresentação das propostas.

O dito artigo 64º prevê as competentes prorrogações de prazo quando os esclarecimentos ou as rectificações sejam efectuadas fora do segundo terço do prazo para a apresentação das propostas e impliquem alterações dos aspectos fundamentais das peças do procedimento. Parece assim ficar salvaguardada, em termos de prazo, a hipótese dos interessados poderem alterar as suas propostas de acordo com as decisões que venham a ser proferidas pela entidade competente.

No entanto, este preceito não acautela os direitos dos interessados de modo a permitir que tenham o efectivo conhecimento quando existam esclarecimentos que vão ser prestados fora do prazo previsto no art. 46º.

Quer isto dizer que pode um interessado estar a trabalhar na sua proposta, ou até já a ter finalizada, quando existem rectificações ou esclarecimentos aos aspectos fundamentais das peças do concurso, que vão ter lugar posteriormente e que por si só pressupõem uma alteração ao seu trabalho.

Caso o interessado tivesse tido conhecimento que existiam esclarecimentos não prestados, dentro do prazo previsto no art. 46º, poderia acautelar o seu trabalho aguardando tal resposta, sabendo de antemão que o nº 1. ou 2 do art. 64º lhe permitiria, em termos de prazo, corrigir a mesma, adequando-a aos esclarecimentos ou rectificações efectuadas ao procedimento.

O nº 4 do art. 64º, parecendo tentar assegurar esta questão, não é claro na sua redacção, limitando-se a referir que deve ser comunicada a decisão de prorrogação.


26

Face ao vertido entendemos que o art. 64º deverá conter um número que preveja a comunicação, no final do segundo terço do prazo para a apresentação das propostas, a todos os interessados (que adquiriram as peças do procedimento), de que existem pedidos de esclarecimento que ainda não foram objecto de resposta.

Sugere-se assim a seguinte alteração ao corpo do art. 64.º do CCP mediante a inclusão de um novo número, passando o actual nº 4 a nº 5, sendo que a redacção sugerida para o nº 4 seria:

“Existindo esclarecimentos que não sejam prestados dentro do prazo previsto no n.2 do art.º 46º devem todos os interessados, que tenham adquirido as peças do procedimento, ser notificados, no primeiro dia útil seguinte ao termo do mencionado prazo, da existência de esclarecimentos que não foram ainda prestados”


27

7. Conclusões

7.1 Apreciação na generalidade

Algumas características do Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Públicos deveriam ser revistas, como o por exemplo a sua enorme remissividade, ou a falta de um artigo inicial contendo, à semelhança do que acontece na Directiva 2004/18/CE que pretende transpor, as definições aplicáveis para efeitos do nele disposto, clarificando logo no início todos os conceitos e organizando os capítulos aplicáveis às diferentes situações sem mais remissividade do que a estritamente necessária.

A entrada em vigor de um diploma desta importância, que se quer claro e ágil, sem passar por um processo de amadurecimento profundo em todos os seus detalhes, corre o risco de vir a criar situações complexas na adjudicação e gestão de Contratos de Obra Pública em Portugal.

7.1.1 Aspectos positivos

O âmbito objectivo no artigo 1º e o âmbito subjectivo no artigo 2º do Anteprojecto do Novo Código dos Contratos Público estão de acordo com o disposto na Directiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março de 2004. Há uma maior uniformização de regras e uma maior cobertura de entidades a elas obrigadas, parecendo-nos louvável a intenção de clarificar o processo relativo à contratação pública e à concorrência transparente e efectiva para a adjudicação dos contratos públicos.

Passa a ser dispensada a prestação de caução, quando o preço total da proposta adjudicada seja inferior a € 200.000 (nº. 3 do Art. 81º.), o que se afigura extremamente positivo.

Quando a entidade adjudicante desista de adjudicar por circunstâncias imprevistas, deve passar a indemnizar os concorrentes que não tenham sido excluídos do procedimento, pelos encargos em que comprovadamente incorreram com a elaboração das respectivas propostas (nº. 4 do Art. 78º). A consagração deste princípio é inovadora e louvável.

O abandono, em definitivo, do anonimato do júri é uma das inovações do Anteprojecto que deve ser igualmente louvada e corresponde a uma aspiração expressa por toda a classe dos Arquitectos, que no 2º Congresso da Ordem foi explicitamente referida (ponto 7.3.6 da moção global14)

7.1.2 Aspectos negativos ou que carecem de correcção

Consideramos negativo, relativamente aos critérios de adjudicação, e sempre que o critério escolhido seja o da proposta economicamente mais vantajosa, que se imponha que a avaliação das propostas implique a utilização de um modelo de atribuição de uma pontuação global, expressa numericamente, sendo a mais vantajosa a que obtiver a pontuação global mais elevada (nº. 3 e 4 do Art. 73º do Anteprojecto). Este princípio não pode ser aplicado aos Concursos para Trabalhos de Concepção.

Os termos em que o Art. 39º define os "elementos da solução de obra" são totalmente desadequados.

O Art. 15º do Anteprojecto ( tipos de procedimentos ) deverá continuar a manter um procedimento idêntico ao Concurso Limitado sem apresentação de candidaturas actualmente previsto no Decreto-Lei nº 197/99. A manutenção desta modalidade, à qual as entidades adjudicantes têm recorrido de forma reiterada, apresenta iniludíveis vantagens porque lhes garante dar sequência lógica a Concursos para Trabalhos de Concepção, através de um procedimento expedito e em consequência económico.

14 ver excerto da moção em anexo


28

O Art. 33º que trata das Parcerias Públicas Privadas (PPP) não está disponível. Dada a crescente importância, no quadro nacional, da encomenda resultante das PPP, devia ser dada à Ordem a oportunidade de se pronunciar sobre o conteúdo desta matéria, que foi também objecto explícito de deliberação do nosso Congresso, na moção já referida.

Os termos em que o Art. 39º define os "elementos da solução de obra" são totalmente desadequados. Pressupõem que a evolução de um projecto corresponde ao somatório de elementos fase a fase. Tal não é o caso. O processo de desenvolvimento corresponde a um processo iterativo desenvolvido em diversas fases de sucessiva aproximação e detalhe. Todo o processo de desenvolvimento do projecto está bem definido na Portaria de 7 de Fevereiro de 1972 publicada no Suplemento ao Diário do Governo n.º35, 2ª série, de 11 de Fevereiro de 1972, alterada pela Portaria de 22 de Novembro de 1974, publicada no Diário do Governo n.º2, 2ª série, de 03 de Janeiro de 1975, e Portaria publicada no Diário da República, n.º53, de 05 de Março de 1986. Nos artigos 2º. a 9º, a referida portaria define as diversas fases de projecto de modo claro e o conteúdo da fase final de projecto (projecto de execução). Os termos em que a portaria está redigida devem ser adoptados no Anteprojecto.

Assim, a solução de obra deve ser constituída pelo projecto de execução e respectivas informações especiais, pois as fases anteriores apenas informam a fase de projecto de execução, não constituindo elementos da solução de obra.

Os esclarecimentos solicitados pelos interessados devem ser prestados pela entidade para o efeito indicada no programa do procedimento (nº. 2 do Art. 46º). Este preceito amplia o disposto no nº. 1 do Art. 93º, do DL 197/99, que indica que é ao Júri que compete tal tarefa, o que se afigura sensato para evitar, por exemplo, ter-se uma entidade a prestar esclarecimentos e outra a avaliar as propostas, podendo eventualmente haver interpretações discordantes entre elas. A ampliação referida pode, pois, mostrar-se contraproducente.

Nos agrupamentos de concorrentes (nº. 1 do Art. 50º.), na redacção adoptada, não está previsto um agrupamento constituído por uma pessoa singular com várias pessoas colectivas, e devia estar.

O nº 2 do Art. 50º introduz uma inovação que respeita ao facto de um membro de um agrupamento concorrente não poder integrar, em simultâneo, outro agrupamento concorrente. Este princípio que parece fazer sentido no domínio das Empreitadas de Obras Públicas, e até mesmo no das Concessões de obras ou serviços públicos, já parece não se justificar quando aplicado aos concursos para trabalhos de concepção, podendo mesmo produzir efeitos contrários aos pretendidos, por poder dificultar e mesmo inviabilizar a constituição de equipas. A exclusividade de participação de um membro num agrupamento deverá ser deixada ao critério do concorrente.

O Art. 52º que trata dos documentos de habilitação prevê no seu corpo a entrega de alguns documentos originais (ver alínea d) do nº. 1 e nº. 8.). A exigência da apresentação destes documentos contraria o espírito do programa SIMPLEX (Programa de Simplificação administrativa e legislativa) e o previsto no programa do Governo. O facto de actualmente não só os particulares, mas também as pessoas colectivas, quando concorrem à concessão de subsídios ou a concursos públicos de contratação de bens e serviços, terem que instruir os seus processos com as conhecidas declarações de situação contributiva regularizada perante as Finanças e Segurança Social já foi verberado pelo próprio Primeiro Ministro na Assembleia da República. Na prática, tem que se pedir ao Estado uma informação que o Estado já tem, para a dar a conhecer ao próprio Estado. Graças a esta imaginação burocrática, só os serviços da Segurança Social emitem mais de 150.000 certidões negativas de dívida todos os anos, como foi publicamente assumido pelo Governo. O previsto no Art. 52º do Anteprojecto deveria ter desde já em consideração o espírito reformador do Programa SIMPLEX.


29

A designação dada ao Título V (Concurso de Concepção) aparece simplificada, quer em relação à adoptada pela Directiva (Concursos para Trabalhos de Concepção), quer em relação à adoptada pelo DL 197/99 (Trabalhos de Concepção), pelo que devia ser corrigida.

A terminologia utilizada (Termos de Referência) para definir as peças do processo do Concurso não parece ser a mais adequada, tendo em conta que a natureza predominante dos concursos para trabalhos de concepção é a de apresentação de planos e projectos (Art. 226º). Seria preferível remeter para a terminologia utilizada no Concurso Público (Art. 110º), com as necessárias adaptações, em vez de misturar matérias que cumprem objectivos diferentes, sob uma mesma designação genérica.

Um processo de concurso deve integrar: o Anúncio; um Regulamento que é um documento de natureza jurídico-administrativa que estabelece os termos a que obedece o concurso, designadamente no que concerne à tramitação procedimental; um Caderno de Encargos em que são estabelecidos o modo de apresentação dos trabalhos bem como as peças e os documentos de habilitação a apresentar pelos concorrentes no Concurso; e, finalmente, um Programa Preliminar que é o documento em que a entidade adjudicante define os objectivos, características gerais e condicionamentos financeiros do objecto do concurso. Nos casos em que se preveja a adjudicação de um contrato de prestação de serviços na sequência do concurso, será ainda anexada uma Minuta do Contrato onde a entidade adjudicante propõe, sujeitas a negociação, as condições pelas quais se deverá reger o contrato, designadamente no que se refere a prazos, formas de pagamento, fases de desenvolvimento do trabalho, honorários, etc. O Anteprojecto não respeita a terminologia consagrada nesta matéria.

O nº. 2 do Art. 227º, tal como se encontra redigido, afasta as associações públicas dos júris dos concursos o que acarretará perda de independência e redução da qualidade das soluções escolhidas.

No Título VI, que trata das garantias administrativas, fica-se com a sensação que são retiradas aos concorrentes algumas garantias que lhes assistiam nos Actos Públicos, designadamente a faculdade de eles interporem recursos hierárquicos. A simples remissão para o Código do Procedimento Administrativo, pelo menos nos termos em que está feita, afigura-se-nos insuficiente. Nestas matérias, o DL 197/99 é mais claro e portanto ajuda mais os concorrentes.

Além disso, quando o nº. 2 do Art. 239º refere que os recursos administrativos só podem ser interpostos se se tratar de peças do procedimento e de actos administrativos susceptíveis de impugnação contenciosa, parece estar a retirar aos concorrentes a faculdade de interporem recursos administrativos sobre matérias e actos administrativos que não justifiquem impugnação contenciosa. Esta questão deve ser aclarada.

O Art. 247º que trata da contagem dos prazos ainda não está disponível. Este assunto é de vital importância para se saber quando é que os prazos são em dias úteis e quando são em dias corridos.

Nos casos em que está prevista adjudicação e ela deva ser feita à proposta economicamente mais vantajosa, não se fica a saber se nos Concursos de Concepção deve ou não ser aplicado o preceituado no nº. 3 do Art. 73º, no Art. 124º e, no caso dos Concursos Limitados por Prévia Qualificação, as disposições constantes do Art. 137º, sendo que umas e outras se nos afiguram desadequadas para aqueles Concursos, com excepção, talvez, da primeira.


30

7.2 Propostas de alteração na especialidade

As propostas que se apresentam visam dar um contributo construtivo para a redacção do articulado, sem prejuízo de ulteriores apreciações ou formulações por parte da Ordem, face à redacção final que venha a ser apresentada.

( As alterações propostas figuram em bold itálico )

Artigo 19º.

Escolha do procedimento de formação de contratos de locação ou de aquisição de bens móveis e de aquisição de serviços

1- …

a) O ajuste directo só pode ser adoptado para a formação de contratos de valor inferior a 75.000 euros, salvo nos casos de contratos para trabalhos de concepção no domínio dos serviços, cujo limite é de 19.000 euros.

Artigo 21º.

Obrigatoriedade de escolha do concurso limitado por prévia qualificação

Sem prejuízo do disposto no artº. 221, quando, nos termos dos artigos anteriores, seja possível optar entre o concurso público e o concurso limitado por prévia qualificação, deve adoptar-se este último sempre que a natureza das prestações objecto do contrato a celebrar requeira a prévia avaliação da capacidade técnica ou da capacidade financeira dos candidatos.

Artigo 39º.

Elementos da solução da obra

1- Sem prejuízo do disposto no artigo anterior, o caderno de encargos do procedimento de formação de contratos de empreitada e de concessão de obras públicas integram, necessariamente, os elementos da solução das obras, de acordo com os números 2, 3 e 4 deste artigo.

2- A solução da obra a realizar compreende o projecto de execução elaborado pelo projectista e aprovado pela entidade adjudicante, conforme definição disposta na alínea a) do artigo 1º da Portaria de 11 de Fevereiro de 1972.

3- Os documentos que constituem o projecto de execução estão previstos nas Disposições Gerais definidas pelo artigo 7º da Portaria de 11 de Fevereiro de 1972 e nas Disposições Especiais definidas pelos artigos 17º, 24º, 30º, 36º, 41º, 46º e 52º da da Portaria de 11 de Fevereiro de 1972 caso se tratem respectivamente de obras de edifício, instalações e equipamentos, pontes e viadutos, estradas, obras hidráulicas, abastecimento de água, drenagem e tratamento de esgotos.


31

Artigo 64º.

Prorrogação do prazo para a apresentação das propostas

1- …

2- …

3- …

4- Existindo esclarecimentos que não sejam prestados dentro do prazo previsto no n.2 do art.º 46º devem todos os interessados, que tenham adquirido as peças do procedimento, ser notificados, no primeiro dia útil seguinte ao termo do mencionado prazo, da existência de esclarecimentos que não foram ainda prestados

5- As decisões de prorrogação nos termos dos números anteriores cabem ao órgão competente para a decisão de contratar e devem ser juntas às peças do procedimento e notificadas a todos os interessados que as tenham adquirido, publicando-se imediatamente aviso daquelas decisões, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 108.º, nos n.ºs 1 e 2 do artigo 109.º, no artigo 142.º, no artigo 169.º e no artigo 181.º, consoante os casos.

Artigo 68º.

Competência

1- …

a) …

b) …

c) Proceder à apreciação e ordenação das propostas admitidas;

TÍTULO V

CONCURSOS PARA TRABALHOS DE CONCEPÇÃO NO DOMÍNIO DOS SERVIÇOS

CAPÍTULO I

DISPOSIÇÕES GERAIS

Artigo 219º.

Âmbito

1 – Quando a entidade adjudicante pretenda adquirir, principalmente nos domínios do ordenamento do território, do planeamento urbano, da arquitectura e da engenharia civil, ou do processamento de


32

dados, um plano ou um projecto, deve adoptar um concurso para trabalhos de concepção nos termos previstos nos artigos seguintes.

2 – Na sequência de um concurso para trabalhos de concepção, a entidade adjudicante poderá celebrar, quando for o caso, por ajuste directo, nos termos previstos na alínea l) do nº1 do artigo 26º, um contrato de prestação de serviços com o candidato seleccionado naquele concurso, destinado à concretização ou desenvolvimento do plano ou projecto.

Artigo 220º.

Exclusões e ajuste directo

1- O presente título não é aplicável aos concursos para trabalhos de concepção

…

Artigo 221º.

Modalidades de concursos para trabalhos de concepção

1- Sem prejuízo do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 19º, os concursos para trabalhos de concepção podem revestir a forma de:

a) concurso público, com uma ou duas fases de desenvolvimento das propostas;

b) concurso limitado por prévia qualificação;

c) concurso limitado sem apresentação de candidaturas;

com a tramitação prevista no presente Título, sendo-lhes supletivamente aplicável os capítulos II e III do Título III da parte II deste diploma, com as necessárias adaptações.

2 - Pode ser adoptado o concurso limitado por prévia qualificação sempre que a complexidade do objecto do concurso, exigindo qualificações específicas dos participantes, torne recomendável que a entidade adjudicante avalie a capacidade técnica dos candidatos, e desde que a modalidade prevista na alínea a) do número anterior não se mostre adequada.

3 - Deve adoptar-se o concurso limitado sem apresentação de candidaturas, quando o contrato a celebrar venha na sequência de um procedimento para trabalhos de concepção e deva, de acordo com as regras aplicáveis, ser celebrado com um dos candidatos seleccionados, caso em que todos os candidatos seleccionados devem ser convidados a apresentar proposta.

Artigo 222º.

Início do concurso para trabalhos de concepção

O concurso inicia-se com a decisão de adquirir um plano ou projecto, subjacente à decisão de autorização da despesa relativa aos prémios de participação a que os concorrentes tenham direito, acrescido do valor


33

estimado do contrato de prestação de serviços a celebrar, quando no procedimento esteja prevista a subsequente adjudicação desse contrato.

Artigo 223º.

Escolha da modalidade do concurso para trabalhos de concepção

A escolha da modalidade do concurso deve ser fundamentada, cabe ao órgão competente para a decisão de adquirir um plano ou projecto e pode ser feita em simultâneo com esta decisão.

Artigo 226º.

Peças do concurso

1- Nos concursos para trabalhos de concepção é aprovado pelo orgão competente para a decisão de adquirir um plano ou projecto, um documento designado Processo do Concurso, que deve conter um Regulamento, um Caderno de Encargos, um Programa Preliminar e, caso se preveja a adjudicação de um contrato de prestação de serviços na sequência do concurso, uma Minuta do Contrato.

2- O Regulamento do concurso destina-se a definir os termos a que obedece o concurso até à celebração do contrato, caso a ele haja lugar, devendo especificar, designadamente:

d) …

e) eliminar

f) A entidade adjudicante;

g) O orgão que tomou a decisão de aquisição do plano ou projecto e, …

h) Os critérios de avaliação, bem como os factores e sub-factores que o densificam;

i) O montante global dos eventuais prémios de participação a atribuir aos concorrentes cujas propostas sejam seleccionadas;

l) O número de propostas a adjudicar;

l) O valor do prémio de consagração a atribuir ao concorrente cuja proposta resulte vencedora;

m) A intenção de celebrar na sequência do concurso para trabalhos de concepção, um contrato de prestação de serviços destinado à concretização ou desenvolvimento do, ou dos planos ou projectos adquiridos neste concurso ou, em alternativa, a declaração expressa de que não tem essa intenção.

3- O Caderno de Encargos destina-se a definir o modo de apresentação dos trabalhos, bem como, as peças e os documentos de habilitação a apresentar pelos concorrentes.

4- O Programa Preliminar é o documento em que a entidade adjudicante define aos concorrentes os objectivos, características gerais e condicionamentos financeiros do objecto do concurso.

5- A Minuta do Contrato a celebrar destina-se a permitir à entidade adjudicante, na situação prevista no nº 1, propor, sujeitas a negociação, as condições pelas quais se deve reger o contrato, designadamente no que se refere a prazos, formas de pagamento, fases de desenvolvimento do trabalho e honorários.


34

6- Quando a entidade adjudicante adoptar a modalidade de concurso limitado por prévia qualificação, o Regulamento e o Caderno de Encargos devem indicar, respectivamente:

a) Os requisitos de capacidade técnica que os candidatos devem preencher, bem como o prazo e o local para a apresentação das candidaturas;

b) Os documentos destinados à qualificação dos candidatos.

c) Eliminar

7- O Processo do Concurso pode ainda conter quaisquer regras específicas sobre o concurso para trabalhos de concepção consideradas convenientes pela entidade adjudicante, bem como anexar quaisquer documentos complementares necessários à cabal compreensão do documento referido no nº. 4 ou indicar a entidade e o local onde esses documentos podem ser obtidos directamente pelos interessados.

8- As normas do Processo do Concurso prevalecem sobre quaisquer indicações constantes dos anúncios com elas desconformes.

Artigo 227º.

Júri do concurso para trabalhos de concepção

1- O júri do concurso, designado pelo órgão competente para a decisão de adquirir um plano ou projecto, é composto unicamente por pessoas singulares, em número ímpar, pelo menos por três membros efectivos, um dos quais presidirá, e dois suplentes.

2- Quando, no Processo do Concurso, for exigida aos concorrentes a titularidade de habilitações profissionais específicas, a maioria dos membros do júri deve ser titular da mesma habilitação, devendo a respectiva associação pública indicar um deles, sempre que a esta lhe seja possível.

3- Ao funcionamento do júri do concurso para trabalhos de concepção é aplicável o disposto no artigo 67º.

4 – As deliberações do júri do concurso para trabalhos de concepção sobre a ordenação das propostas ou sobre a exclusão das mesmas por inobservância, em aspectos essenciais, do documento referido no nº. 4 do artigo anterior, têm carácter vinculativo para a entidade adjudicante, não podendo, em qualquer caso, ser alteradas depois de conhecida a identidade dos concorrentes.

Artigo 228º

Anonimato

1- No concurso para trabalhos de concepção, qualquer que seja a modalidade adoptada, a identidade dos concorrentes autores das propostas só pode ser conhecida e revelada depois de elaborado o relatório final do concurso.

2- A entidade adjudicante, o júri do concurso e os concorrentes devem praticar, ou abster-se de praticar, se for o caso, todos os actos necessários ao cumprimento do disposto no número anterior, nomeadamente no que respeita ao acesso aos documentos complementares referidos no n.º 7 do artigo 226.º.


35

Artigo 229º.

Apresentação de proposta

Cada concorrente só pode apresentar uma única proposta de plano ou projecto.

Artigo 230º

Fixação dos prazos para a apresentação dos documentos

O prazo para a apresentação dos documentos destinados à qualificação, quando a modalidade escolhida for a de concurso limitado por prévia qualificação, bem como o prazo para apresentação dos documentos que materializam os planos ou projectos propostos são fixados livremente pela entidade adjudicante, tendo em conta o tempo necessário à respectiva elaboração, em função da natureza, das características e da complexidade inerentes ao concurso em causa.

Artigo 231º.

Regras do concurso público

1- Quando a modalidade escolhida for a de concurso público, os documentos que materializam o plano ou projecto proposto devem ser encerrados em invólucro opaco e fechado, no rosto do qual deve ser escrita apenas a palavra «Proposta Técnica» e a designação do concurso.

2- Em invólucro com as características indicadas no número anterior, no rosto do qual deve ser escrita apenas a palavra «Concorrente», devem ser encerrados os documentos exigíveis nos termos do disposto nos artigos 52º. a 56º. deste diploma.

3- …

4- Os documentos que materializam o plano ou projecto proposto, bem como todos os invólucros referidos nos números anteriores, devem ser elaborados e apresentados de tal forma que fique assegurado o total anonimato dos seus autores, não podendo conter qualquer elemento que permita, de forma directa ou indirecta, a sua identificação;

5- A proposta pode ser entregue directamente ou enviada por correio registado, sem indicação do remetente, devendo, em qualquer caso, a respectiva recepção ocorrer dentro do prazo e no local fixados para a apresentação das propostas.

6- A recepção das propostas deve ser registada, anotando-se a data e hora em que as mesmas são recebidas e, no caso de entrega directa, deve ser entregue ao seu portador um recibo comprovativo da respectiva entrega.

7- Depois do termo do prazo para a apresentação das propostas, o júri do concurso atribui um número a cada um dos invólucros exteriores, abre-os e escreve esse mesmo número nos respectivos invólucros referidos nos n.ºs 1 e 2.

8- O júri do concurso procede seguidamente à abertura dos invólucros que contêm os documentos que materializam os planos ou projectos propostos pelos concorrentes, procedendo à sua apreciação e elaborando um relatório final, assinado por todos os seus membros, no qual deve indicar, fundamentadamente:


36

a) A ordenação das propostas de acordo com os critérios de avaliação fixados no Regulamento;

b) A exclusão das propostas:

i) …;

ii) …;

iii) Que sejam consideradas inaceitáveis por inobservância, em aspectos essenciais, do documento referido no nº 4 do do artigo 226.º

9- …

10- O júri do concurso deve ainda excluir as propostas apresentadas pelos concorrentes em violação do disposto no artigo 229.º, notificando-os dessa exclusão.

Artigo 232º

Regras do concurso limitado por prévia qualificação

1- …

2- …

3- …

4- Depois do termo do prazo para a apresentação das candidaturas, o júri do concurso procede à sua apreciação, qualificando os candidatos que, tendo apresentado as respectivas candidaturas tempestivamente, cumpram os requisitos de capacidade técnica fixados no Processo do Concurso.

5- Efectuada a qualificação, o júri do concurso envia aos candidatos qualificados, em simultâneo, um convite à apresentação de propostas de planos ou projectos de acordo com as regras fixadas no Regulamento.

6- Cumprido o disposto no número anterior, o concurso para trabalhos de concepção prossegue os seus termos de acordo com o disposto no artigo anterior.

7- O relatório final do concurso deve ainda indicar, fundamentadamente, quais os candidatos excluídos, quer por não preencherem os requisitos mínimos de capacidade técnica exigidos no Processo do Concurso, quer por terem apresentado as respectivas candidaturas após o termo do prazo fixado para o efeito.

Artigo 233º

Prémios e adjudicação

1. O órgão competente para a decisão de adquirir um plano ou projecto adjudica uma ou mais propostas, consoante o número fixado no Regulamento do concurso, de acordo com o teor e as conclusões do relatório final do concurso, nomeadamente com as deliberações vinculativas tomadas pelo júri.

2. (NOTA: Este número poderá ser eliminado ou adoptado noutro local do CCP pois o momento da premiação e o momento da adjudicação são distintos.)

3. A decisão de adjudicação referida no número anterior é notificada simultaneamente a todos os concorrentes e, quando a modalidade escolhida for a de concurso limitado por prévia qualificação, aos candidatos excluídos.


37

Artigo 234º

Caducidade da adjudicação

(NOTA: Eliminar este artigo pois o seu conteúdo deverá constar das causas de caducidade da adjudicação ou seja do art.º 79 que poderá necessitar de ajustamento.)

Artigo 236.º

Prevalência

1. As normas constantes do presente título relativas ao concurso para trabalhos de concepção prevalecem sobre quaisquer disposições do Processo do Concurso e respectivos documentos complementares com elas desconformes.


ANEXOS:

Anexo 1 Conselho de Arquitectos da Europa

European Public Procurement Legislation and Architectural Services Recommendations and Guidelines for Transposition to National Law

Anexo 2 Conselho de Arquitectos da Europa

RESPONSE OF THE ACE TO THE COMMISSION CONSULTATION On the Green Paper on Public-Private Partnerships Published by the European Commission on the 30th April 2004 – COM(2004)327final

Anexo 3 Arq. Helena Roseta, Presidente da Ordem dos Arquitectos

Artigo “Derrapagem ou Hipocrisia” publicado no jornal “Público”, 12 de Fevereiro 2006, pág. 6

Anexo 4 Catálogo Encomenda Pública e Concursos de Arquitectura

Anexo 5 Excerto da Moção de Orientação Global, 2º Congresso da Ordem dos Arquitectos, Nov 03

Documents

Parecer da Ordem dos Arquitectos relativo ao Anteprojecto ......Por Resolução do Conselho Europeu de 12 de Fevereiro de 2001, relativa à qualidade arquitectónica em meio urbano