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I Seminário Internacional de Ciência Política Universidade Federal do Rio Grande do Sul | Porto Alegre | Set. 2015

PARTICIPAÇÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS EM TERRITÓRIO DE FRONTEIRA

Angela Quintanilha Gomes1

Loiva Mara de Oliveira Machado2

Resumo

O presente trabalho analisa o delineamento das políticas públicas da área social em dez municípios da região da

fronteira oeste e sul do estado do Rio Grande do Sul, os quais correspondem ao território geográfico de abrangência da

Universidade Federal do Pampa – UNIPAMPA, com vistas a avaliar como se configuram estas políticas, e se as

mesmas têm interface com processos de participação das respectivas comunidades locais. Com base em indicadores

sociais da FEE e de dados oriundos das administrações municipais objetiva-se, num primeiro momento, identificar a

situação socioeconômica desta região; os dados orçamentários referentes às políticas sociais, em especial, da educação,

da saúde e da assistência social e verificar em que medida os municípios contemplam o acesso das comunidades locais

em espaços e mecanismos de participação na discussão de tais políticas públicas.

Palavras-chave: Participação; Política Pública; Fronteira

1. INTRODUÇÃO

O estudo de espaços geográficos delimitados, como a região de fronteira, ganha sentido

quando nos deparamos com a necessidade de chamar atenção para a importância de municípios que,

num período recente, acolhem instituições novas em suas localidades, como instituições federais do

ensino superior. Conhecê-los de forma aprofundada, permite-nos elucidar o contexto

socioeconômico e, também, político de uma região específica do nosso estado. A região da fronteira

oeste caracteriza-se por fatores históricos (tipo de colonização e povoamento), na faixa de fronteira

do RS, em especial na Fronteira Oeste e na Campanha gaúcha. Um modelo econômico pouco

diversificado no qual predomina a presença do latifúndio, o que constituiu um empecilho para a

configuração de uma matriz diversificada considerando as particularidades deste território.

Este artigo aborda alguns elementos constitutivos da formação sócio-histórica e econômica

de dez municípios da região da fronteira oeste e sul do RS, que contam desde o ano de 2008 com

uma instituição federal de ensino superior, a Universidade Federal do Pampa. São eles: Alegrete,

1 Doutora em Ciência Política. Professora Adjunta da Universidade Federal do Pampa – UNIPAMPA – Campus São

Borja. E-mail:[email protected] 2 Doutora em Serviço Social. Professora Adjunta da Universidade Federal do Pampa – UNIPAMPA – Campus São

Borja. E-mail: [email protected]


Bagé, Caçapava do Sul, Dom Pedrito, Itaqui, Jaguarão, São Borja, São Gabriel, Santana do

Livramento e Uruguaiana. A nova universidade já foi construída com a responsabilidade de

contribuir com a região denominada de “Metade Sul do RS”, que apresenta de maneira recorrente

muitas dificuldades e problemas relativos ao seu desenvolvimento socioeconômico. As reflexões

aqui descritas constituem-se em resultados parciais da pesquisa sobre “Participação Social” que está

sendo desenvolvida neste território, com objetivo geral de analisar como vêm se constituindo os

espaços e instrumentos de participação, que possibilitam o acesso, garantia e ampliação de direitos e

de políticas públicas, na região da fronteira oeste e sul do Rio Grande do Sul, com vistas à criação

e/ou fortalecimento de fóruns democráticos de debate, em âmbito municipal e regional.Também

sobre a organização de políticas sociais municipais e os desafios postos à participação social na

região da fronteira oeste e sul do Rio Grande do Sul, elementos que serão apresentados nos itens

que seguem.

2. FRONTEIRA OESTE E SUL DO RS: UM TERRITÓRIO EMERGENTE

Para compreender a realidade de fronteira partimos da noção de território que, segundo

Santos (2001:247), não pode ser visto somente como lugar geográfico, mas como espaço que exige

a “interdependência e a inseparabilidade entre a materialidade, que inclui a natureza, e o seu uso,

que inclui a ação humana, isto é, o trabalho e a política”. Estas dimensões são indissociáveis de

questões de ordem sócio-econômica, as quais daremos destaque neste trabalho, pois, afetam

diretamente as condições de vida e de desenvolvimento humano, bem como, impactam na

construção de uma cultura democrática e participativa desde o âmbito local do município e região.

A região sul do Brasil, especificamente, o Rio Grande do Sul, tem a predominância da

pecuária e da rizicultura, o que levam a uma reduzida participação na renda do estado, fazendo com

que a mesma seja tida como economicamente estagnada (CARNEIRO F°, 2012, p. 6). A região da

fronteira oeste e sul do RS, caracteriza-se por fatores históricos, em especial, o tipo de colonização

e povoamento. Esta região apresenta um modelo econômico pouco diversificado no qual

predomina a presença do latifúndio, o que constituiu um empecilho para a configuração de uma

matriz diversificada que incentive o desenvolvimento regional. Isto se confirma quando

examinamos o índice de desenvolvimento socioeconômico, o IDESE, no qual a Fundação de

Economia e Estatística – FEE, leva em conta os indicadores de quatro áreas (educação, renda, saúde


e saneamento) do ano de 2010. Os dez municípios em questão apresentam um índice de médio

desenvolvimento socioeconômico. O Rio Grande do Sul, de acordo com dados do IBGE (2010) tem

uma população de 10.723.468 habitantes, distribuídos em 497 municípios. Na região da fronteira

oeste e sul, em termos de tamanho populacional, oito dos municípios pesquisados são considerados

de médio porte, ou seja, têm de 20 a 99,9 mil habitantes, de acordo com a classificação do IBGE.

Há somente dois municípios, Uruguaiana e Bagé, com uma população acima de 100 mil habitantes,

em cada município.

Considerando a divisão apresentada pelos Conselhos Regionais de Desenvolvimento

Econômico e Social (COREDES), os 10 municípios pesquisados integram três COREDES, quais

sejam: o da Fronteira-Oeste, o Sul e o da Campanha. No primeiro, as principais atividades

econômicas e produtos são o comércio e serviços, representando 38% do PIB e a agropecuária com

o mesmo percentual, na qual se destaca a produção de arroz, soja e trigo; o segundo, o Sul

apresentando 49% do PIB em atividades do comércio e serviços, com 35,5% do PIB para o setor

industrial, ressaltando os produtos petroquímicos, fertilizantes e arroz; e no terceiro COREDE, o da

Campanha, tem 48% do PIB em comércio e serviços e 23% ligados à agropecuária, sobretudo na

cultura do arroz (CARNEIRO F°, 2012, p. 6). De acordo com Cargnin (2014, p.13):

Merece destaque a criação da Universidade Federal do Pampa

(UNIPAMPA), em 2008, com sede em Bagé e campi em oito municípios da

Campanha e Fronteira Oeste: Alegrete, Dom Pedrito, Itaqui, Jaguarão,

Santana do Livramento, São Borja, São Gabriel e Uruguaiana. Embora se

inserindo dentro do processo de expansão das universidades públicas no

Brasil, sua criação envolveu alguma mobilização dos atores regionais e, não

por coincidência, sua atuação se encontra em uma das regiões diferenciadas.

Mesmo que se trate de uma estratégia governamental mais ampla, de

expansão das universidades no País, a criação da Universidade representou

um acréscimo na discussão do desenvolvimento regional na Região. A

instituição tem participado dos debates e fornecido suporte nas discussões

sobre o planejamento, como no caso da elaboração dos Planos Estratégicos

de Desenvolvimento, elaborados pelos Conselhos Regionais de

Desenvolvimento.


FIGURA 1: Mapa dos 10 municípios pesquisados

Fonte: UNIPAMPA, Site Institucional, 2015.

O cenário regional é elucidativo para entender como se configura a política, pois nele

identificamos os grupos que se articulam em torno das siglas partidárias e o percurso que os

mesmos fazem dentro do processo de disputa eleitoral. De acordo com Souza é necessário para a

compreensão da política brasileira, considerar o fato de que “as populações estão situadas

geograficamente e que a realidade de interesses territoriais comuns é importante”. Para a autora:

As variações regionais de um país criam contextos a partir dos quais

comportamentos sociais e políticos se efetuam. Regiões e estados formam

sistemas de poder, sejam eles reconhecidos ou não como tais dentro de um

sistema de governo. Diferenças regionais de poder manifestam-se pelo

modo como as regiões afetam o recrutamento das elites, a mobilização dos

cidadãos e os alinhamentos políticos que permanecem no tempo. As

diversidades de poder regional também se manifestam nas políticas públicas

federais, mesmo naquelas ostensivamente designadas a estimular a

integração nacional. As regiões detêm também o caráter de enclaves

culturais, nas quais tradições e valores persistem ao longo do tempo por

meio da socialização de seus habitantes. Embora se possa esperar que a

mobilidade geográfica e os efeitos nacionalizadores da industrialização e

dos mass media homogeneízem as específicas culturas regionais, estas de

fato têm demonstrado em todo o mundo uma tenacidade vigorosa,

desafiando as tentativas que de modo fácil procuram negar sua importância

(SOUZA, 2006, p. 2).

Neste sentido, aliado às peculiaridades da situação econômica de tais municípios, eles

constituem em localidades que compartilham de um panorama político no qual predominou uma

perspectiva política ligada ao conservadorismo dos grupos locais. Cabe destacar que “O padrão de


políticas sociais implementados em cada estado, e seus impactos sobre as condições

socioeconômicas das suas populações, constituem uma variável dependente do perfil da coalizão

política predominante em cada contexto” (ANASTASIA, 2004, p.194).

Levando em conta tal quadro, há uma assimetria na forma como que as políticas públicas

irão se efetivar nos municípios desta região de fronteira do RS e, sobretudo, na área social, na

maneira que os mesmos conseguem desenvolver as políticas sociais dentro de um contexto

descentralizador e democrático, isto é, em correspondência à perspectiva de construir as políticas

públicas envolvendo os diferentes atores e segmentos da comunidade local. Com a ressalva de que,

embora o município como ente federativo, tenha recebido um papel de maior destaque na repartição

tributária, comparativamente ao obtido antes do texto constitucional de 1988, ainda persiste uma

situação de muitas dificuldades como a baixa arrecadação direta dos mesmos. Ficando a maior

parcela dos recursos na dependência das transferências constitucionais que recebem da União e dos

estados.

Considerando o índice de desenvolvimento socioeconômico dos municípios, o menor índice

reside em 0,653 em Caçapava do Sul que apresenta também a menor taxa de urbanização; e, a taxa

mais elevada do IDESE está em Alegrete que registra 0,705. No que se refere ao produto interno

bruto per capita (2011) há o índice menor de 12.523 em Bagé, correspondendo o município de

Itaqui, no mesmo período, que apresenta o índice mais elevado de 21.912, conforme pode ser

observado no quadro que segue:

Quadro 1: Municípios da fronteira oeste e sul do RS: População, Urbanização e PIB

Município IDESE

2010

PIB per

capita

2011

População

Total

Total

Mulheres

Total de

Homens

Taxa

Urbanização

2010 (%)

Alegrete 0,705 15.757 76.430 39.044 37.386 89.6

Bagé 0,681 12.523 117.597 61.381 56.216 83.7

Caçapava

do Sul

0,653 14.613 33.607 17.344 16.263 75.4

Dom

Pedrito

0,686 18.803 38.785 19.750 19.035 90.6

Itaqui 0,672 21.912 38.132 19.148 18.984 87.3

Jaguarão 0,663 14.874 27.680 14.226 13.454 93.5

Santana do

Livramento

0,680 12.792 80.940 42.296 38.644 90.2

São Borja 0,697 21.629 61.012 31.135 29.877 89.4

São Gabriel 0,660 15.238 60.583 31.107 29.476 89


Uruguaiana 0,661 21.336 125.959 64.721 61.238 93.6

Fonte: FEEDados. Disponível em: www.dados.feee.tche.br. Acesso em 10/11/2014.

Do ponto de vista da taxa de urbanização de tais municípios, os dados da FEE registram que

são localidades que se encontram no intervalo entre 75,4% a 93,6% de urbanização. A taxa mais

baixa corresponde ao município de Caçapava do Sul, um dos menos populosos, e o maior índice é o

de Uruguaiana, cidade que registra a maior população dos municípios estudados.

Quadro 2: Municípios da fronteira oeste e sul do RS e indicadores sociais

Município Taxa

Analfabetismo

10 anos ou mais

(2010) %

Taxa

Analfabetismo

15 ou mais

(2010)%

Densidade

Demográfica

(2011) hab./Km ²

Expectativa

ao nascer

(2010)

Alegrete 5.45 5.92 9.9 75,93

Bagé 4.57 4.93 28.6 75,86

Caçapava do Sul 7.67 8.25 11 76,27

Dom Pedrito 5.53 5.98 7.5 75,88

Itaqui 5.66 6.27 11.2 75,6

Jaguarão 6.17 6.62 13.6 74,89

Santana do

Livramento

3.98 4.23 11.8 75,77

São Borja 5.99 6.51 17.1 76,61

São Gabriel 7.43 7.99 12.1 74,31

Uruguaiana 3.74 4.07 22 76,8

Fonte: FEEDados www.dados.feee.tche.br. Acesso em 10/11/2014.

No que diz respeito à população analfabeta, observa-se que há um quadro mais acentuado

em Caçapava do Sul, tanto na categoria de 10 anos ou de mais de 15 anos, com uma situação mais

amena no município de Uruguaiana. São municípios com baixa densidade demográfica, Bagé

registra o índice maior que totaliza 28.6 hab./Km². O conjunto dos municípios pesquisados,

apresenta no que se refere à expectativa de vida, o intervalo de 74,31 a 76,8 anos.

3. POLÍTICAS SOCIAIS NO ÂMBITO MUNICIPAL EM REGIÃO DE FRONTEIRA

Para a apreensão do tema de políticas públicas é fundamental compreender o sentido

universalizante atribuído a este tipo de política. Este se refere ao que é de interesse “público”,

portanto, de todas e para todas as pessoas. Tais políticas contribuem para a materialização de

http://www.dados.feee.tche.br/



direitos firmados em Lei, os quais devem responder às necessidades concretas da população. A

política pública caracteriza-se pela abrangência universal e não discriminatória. Não é política de

um governo específico e, tampouco, de uma matriz partidária (MACHADO, 2010, p. 78).

Corresponde a um conjunto de programas, projetos e serviços demandados pela população e

respaldados pela legislação e que devem ser executados pelo Estado, através dos governos, nos

diferentes níveis da federação e com participação ativa da sociedade civil organizada, mediante o

controle social democrático. “Por meio das políticas públicas que são formulados, desenvolvidos e

postos em prática programas de redistribuição de bens e serviços, regulados e providos pelo Estado,

com a participação e o controle da sociedade” (PEREIRA, 2002, p. 223). Segundo Souza, “as

definições de políticas públicas, mesmo as minimalistas, guiam o nosso olhar para o lócus onde os

embates em torno de interesses, preferências e ideias se desenvolvem, isto é, governos” (SOUZA,

2006, p. 25).

Neste sentido, o debate sobre as políticas públicas nos leva a considerar a forma como o

Estado se organiza, assim como o espaço que compete aos governos em seus diferentes âmbitos no

que se refere á definição e implementação das políticas públicas. A fórmula federalista de

organização de Estado que foi adotada pelo Brasil oportuniza, em tese, a participação e o controle

da população da autoridade governamental. E, na maioria das vezes, é admitida em países com

extensos territórios e grandes heterogeneidades regionais. De acordo com Anastasia isto tem o

intuito de “aproximar mais os cidadãos de seus governantes, permitindo aos primeiros vocalizar

suas preferências perante os segundos e, também, controlá-los e fiscalizá-los no exercício de suas

funções públicas” (ANASTASIA, 2004, p.186).

A estrutura federativa brasileira apresenta a distribuição de atribuições relativas à gestão e a

implementação das políticas sociais entre a União, os estados e os municípios. Entre tais

competências existem as que são comuns ou compartilhadas entre os três entes, as concorrentes

sobre as quais tanto a União como os estados podem legislar e, por fim, e as competências

exclusivas. No primeiro caso, ou seja, nas comuns, existe a possibilidade de se configurar a

cooperação entre os entes em áreas como educação, saúde, assistência social e meio ambiente

(ANASTASIA, 2004, p.190).

A forma como o município efetiva as políticas sociais tem sido motivo de atenção na área

das políticas públicas. O município recebeu a partir do texto constitucional de 1988, a condição de

ente federativo numa estrutura trina (União, estados e municípios) de federalismo na qual ele ganha


novas competências e responsabilidades. O artigo 23 da Constituição vigente destaca que as

competências comuns a todos os entes – União, estados, municípios e distrito federal – relacionam-

se à área da saúde e da assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de

deficiência; aos meios de acesso à cultura, à educação, e à ciência; aos programas de moradia e de

melhorias das condições habitacionais e de saneamento básico; e a todo o combate das causas da

pobreza e os fatores de marginalização, o que promoveria a integração social dos setores

desfavorecidos. No entanto, há neste parágrafo da constituição a necessidade de que seja proposta

uma legislação complementar que defina como pode se estabelecer a cooperação entre os entes

federados, o que fica na dependência da iniciativa dos parlamentares e do governo (COSTA, 2004,

p. 178).

Houve a estipulação do funcionamento do sistema tributário fixando as taxas e tributos que

cada ente pode cobrar, assim como deva ocorrer o compartilhamento das receitas tributárias entre a

União, os estados e os municípios. Ainda pode ser encontrada nos artigos 157 a 159 da constituição,

a maneira como se dá a divisão das receitas tributárias entre os entes federados por intermédio dos

fundos, quer seja o Fundo de Participação dos Estados (FPE), e do Fundo de Participação dos

Municípios (FPM). Costa salienta que “a distribuição desses fundos entre os estados e os

municípios é, em parte, proporcional à população e, em parte, inversamente proporcional à renda,

visando à redução dos desequilíbrios regionais” (COSTA, 2004, p. 178).

O que vem ao encontro da importância de considerarmos as acentuadas diversidades

regionais em nosso país, uma vez que três estados detêm 60% da renda nacional. Mesmo com tal

quadro, segundo Anastasia, houve um passo à descentralização no qual atribuiu aos municípios à

responsabilidade de implementar políticas públicas que são cruciais para a população local, tais

como as áreas de educação e saúde. Estas embora tenham recebido uma nova repartição dos

recursos oriundos da carga tributária, mostram-se com um patamar de receita ainda exíguo para os

governos municipais. Constituindo em motivo de parcelas das reclamações dos prefeitos

direcionadas ao governo federal. De acordo com a autora, “isso se deve ao fato de que a parcela

maior das receitas municipais, sobretudo nas pequenas localidades, vem das transferências

constitucionais e grande parte destas é dinheiro carimbado”. O que significa um recurso com

destinação predeterminada, configurando também um quadro onde muitas vezes tais transferências

constituem um montante superior ao obtido pelo município através da sua arrecadação direta

(ANASTASIA, 2004, p. 189-214). Como pode se observar no quadro que segue.


Quadro 3: Municípios, receita tributária e transferências em 2015

Município Receita arrecadada

Tributos em 2015

Transferências

2015

Alegrete 13,74% 56,59%

Bagé 18,48% 61,92%

Caçapava do Sul 8,93% 72,18%

Dom Pedrito 11,05% 69,91%

Itaqui 9,22% 75,14%

Jaguarão 8,24% 69,95%

Santana do Livramento 16,07% 75,29%

São Borja 12,95% 64,29%

São Gabriel 12,30% 78,77%

Uruguaiana 17,63% 75,66%

Fonte: www.tce.rs.gov.br

Neste sentido, é fundamental nesse processo o tipo de articulação que pode se estabelecer

entre os diferentes níveis de governo, pois embora eles desfrutem de autonomia no sistema

federativo, há a necessidade da efetiva contribuição entre eles. Para Costa, isto ressalta o problema

de que “dificilmente um estado ou município pode realizar políticas consistentes” prescindindo do

apoio e respaldo do governo federal (COSTA, 2004, p.180). Isto exige uma coordenação entre os

âmbitos de governo dentro de uma engenharia institucional que favoreça a construção de ações

coordenadas. No entanto, Souza afirma que

na prática existem grandes distâncias entre o que prevê a Constituição e sua

aplicação. O objetivo do federalismo cooperativo está longe de ser

alcançado por duas razões principais. A primeira está nas diferentes

capacidades dos governos subnacionais de implementarem políticas

públicas, dadas as enormes desigualdades financeiras, técnicas e de gestão

existentes. A segunda está na ausência de mecanismos constitucionais ou

institucionais que estimulem a cooperação, tornando o sistema altamente

competitivo (SOUZA, 2005, p. 10).

A autora pondera também sobre o fato de que países em desenvolvimento e de democracia

recente ou recém democratizados, em especial os da América Latina “ainda não se conseguiu

formar coalizões políticas capazes de equacionar minimamente a questão de como desenhar

políticas públicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econômico” (SOUZA, 2006, p. 21) e

http://www.tce.rs.gov.br/


nesta articulação, possibilitar a inclusão de expressivas parcelas da população. Neste sentido,

residem muitos desafios em como lidar com o processo das políticas públicas tendo por base os

mecanismos democráticos de participação social, especificamente em municípios sem uma história

inclusiva de grande parte de sua população, como pode ser observado neste território de fronteira.

Quadro 4: Municípios e despesa liquidada com Assistência Social

Município Assistência Social 2014 2015 Jan a maio

Alegrete R$ 4.683.657,58 R$ 1.502.846,76

Bagé R$ 1.558.996,79 R$ 5.548.984,33

Caçapava do Sul R$ 2.132.988,27 R$ 630.037,02

Dom Pedrito R$ 2.593.416,42 R$ 919.773,33

Itaqui R$ 2.797.233,63 R$ 1.153.267.57

Jaguarão R$ 2.325.066,90 R$ 581.386,58

Santana do Livramento R$ 2.853.497,16 R$ 1.016.463,45

São Borja R$ 4.547.286,26 R$ 1.233.866,88

São Gabriel R$ 1.169.598,51 R$ 195.161,51

Uruguaiana R$ 1.079.222,69 R$ 320.029,12


Levando em conta os dados fornecidos pelos municípios ao TCE/RS relativos aos gastos nas

áreas das políticas sociais em 2014, observa-se que na política de assistência social,3 o município

de Alegrete, que ocupa o segundo lugar em população, dentre os dez municípios pesquisados, teve

uma despesa mais significativa em assistência social no ano passado. Comparativamente a tal

situação, considerando as despesas em 2015 até o mês de maio, o município de Bagé já gastou o

dobro investido no ano anterior.

A educação apresenta o montante mais expressivo de gastos nas políticas sociais. Neste

caso, Uruguaiana e Alegrete registraram uma despesa maior, enquanto Jaguarão, município menos

populoso desta amostra, apresenta um gasto inferior aos demais. Também se observa disparidade

nos investimentos, ao compararmos os municípios de São Borja e São Gabriel, e os municípios de

Itaqui e Dom Pedrito, que apresentam número de população equivalente. Em São Borja e Itaqui o

investimento nesta política é superior aos municípios comparados, conforme pode ser verificado no

gráfico 1.

3 De acordo com o TCE/RS, tratam-se dos gastos do poder executivo nas áreas; os valores apresentados correspondem

ao total da despesa liquidada no exercício, independente do exercício em que as despesas foram empenhadas.

www.tce.rs.gov.br




Gráfico 1: Municípios e despesa liquidada com Educação


Também é possível identificar, no quadro 5, que no que concerne ao presente ano há uma

situação bastante diferenciada na cidade de Bagé com valores muito acima do investido em 2014,

ainda mais pelo fato de tratar-se de apenas cinco meses, ou seja, de janeiro a maio de 2015.

Quadro 5: Municípios e despesa liquidada com Educação


Município Educação 2014 2015 Jan a maio

Alegrete R$ 43.886.811,24 R$ 12.757.832,60

Bagé R$ 24.987.444,23 R$ 75.488.684,71

Caçapava do Sul R$ 19.172.157,40 R$ 5.761.208,57

Dom Pedrito R$ 21.379.212,24 R$ 7.615.161,87

Itaqui R$ 28.931.151,79 R$ 9.411.005,67

Jaguarão R$ 16.569.180,68 R$ 4.019.038,69


São Borja R$ 34.967.645,23 R$ 11.363.986,74

São Gabriel R$ 29.362.615,58 R$ 9.691.519, 87

Uruguaiana R$ 60.745.220,56 R$ 18.750.769,86




No que diz respeito à área da saúde, percebe-se uma despesa maior no município de São

Borja, enquanto o menor gasto ocorreu no município de São Gabriel, ambas as cidades com uma

população em torno de 61mil habitantes. Já as cidades de Alegrete e Uruguaiana tiveram valores

investidos na saúde num mesmo patamar.

Gráfico 2: Municípios e despesa liquidada com Saúde


Na análise comparada das despesas de 2014 e 2015, com a ressalva de que no presente ano

se refere há cinco meses, o município de Bagé demonstrou também um montante de recursos mais

elevado ao gasto durante todo o ano anterior, conforme se demonstra no quadro 6. Os dois

municípios menores em termos populacionais, Jaguarão e São Gabriel, situam-se nas faixas mais

inferiores de despesa liquidada no ano de 2015. São dois casos que possuem uma expectativa de

vida ao nascer em torno dos 74 anos, a menor dentre os demais municípios.



Quadro 6: Municípios e despesa liquidada com Saúde

Município Saúde 2014 2015 Jan a maio

Alegrete R$ 35.204.034,68 R$ 12.546.809,82

Bagé R$ 14.766.020,22 R$ 43.144.322,57

Caçapava do Sul R$ 12.692.131,88 R$ 4.011.720,29

Dom Pedrito R$ 14.485.223,62 R$ 4.921.276,50

Itaqui R$ 12.172.089,49 R$ 4.027.467,14

Jaguarão R$ 8.631.656,23 R$ 2.713.214,56


São Borja R$ 41.953.664,61 R$ 11.931.422,85

São Gabriel R$ 7.687.375,10 R$ 2.691.859,89

Uruguaiana R$ 35.387.432,51 R$ 11.852.241,50


Os dados aqui apresentados demonstram, no conjunto dos municípios analisados, a

necessidade de maior investimento no campo das políticas sociais públicas, de modo a responder ao

atendimento às demandas e necessidades das populações que vivem neste território de fronteira.

4. DESAFIOS À PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA REGIÃO DA FRONTEIRA OESTE E SUL

DO RIO GRANDE DO SUL

O desenho institucional proposto para as políticas sociais, a partir da Constituição Federal de

1988, prevê a presença de instâncias de participação. Segundo Milani,

a participação social tornou-se, nos anos 1990, um dos princípios

organizativos, aclamado por agências nacionais e internacionais, dos

processos de formulação de políticas públicas e de deliberação democrática

em escala local. Fomentar a participação dos diferentes atores políticos e

criar uma rede que informe, elabore, implemente e avalie as políticas

públicas são, hoje, peças essenciais nos discursos de qualquer política

pública (auto) considerada progressista (MILANI, 2008, p. 551).

Tal perspectiva vai ao encontro de alguns autores que debatem sobre a configuração da

cidadania em nosso país, como Santos que também assegura a necessidade de estabelecer a

cidadania a partir de patamar diferente do até então predominante, regulado pela iniciativa do

Estado (SANTOS, 1987, p. 68). E de Jacobi que aponta que os condicionantes de nossa cultura

política não chegaram a impedir o surgimento de diversas formas de participação da sociedade,



chegando a provocar um “impacto societal”, ou seja, trazendo uma maneira distinta de atuação cujo

respaldo advém das práticas desenvolvidas no cotidiano dos cidadãos (JACOBI, 2000, p. 12). No

caso do conjunto das políticas sociais esta ideia veio possibilitar “uma articulação entre a

implantação de práticas descentralizadoras e uma engenharia institucional que concilie a

participação com heterogeneidade, resultando em formas mais ativas de representatividade que

reforçam reciprocidade em face da organização molecular da sociedade” (JACOBI, 2000, p. 26). A

perspectiva descentralizada das políticas sociais reforça o caráter democrático no qual há a

necessidade da participação de diferentes atores sociais afetos pelas mesmas.

Para que essas políticas se efetivem é fundamental a participação da sociedade civil

organizada, no processo de elaboração, execução, fiscalização orçamentária, com vista ao alcance

de três princípios fundamentais: universalização, responsabilidade pública e gestão democrática

(BEHRING; BOSCHETTI, 2006, p. 144). Estes princípios estão previstos na Constituição Federal

de 1988 e sua efetivação requer compartilhamento na tomada de decisão e nas ações executadas

pelos diferentes entes federados. Esse processo não está dado, mas requer contínua revisão,

problematização e construção de mecanismos que possibilitem avançar na direção do

fortalecimento de políticas efetivamente públicas, garantidoras de direitos.

Nesta direção é fundamental a participação social, como estratégia de incidência junto às

estruturas concentradoras, excludentes, alienadoras, presentes na formação sócio-histórica da

sociedade brasileira. Assim, a participação social “constitui-se como processo coletivo, de exercício

da democracia participativa. Busca-se fortalecer a capacidade de incidência política dos sujeitos

envolvidos nos processos decisórios, junto à esfera pública, com vistas à garantia e ampliação de

direitos e de políticas públicas” (MACHADO, 2013, p. 213). Este tipo de participação tem como

lócus os espaços institucionalizados de participação que, na área das políticas sociais, podem ser

evidenciados através das conferências e conselhos.

As conferências são espaços que possibilitam a participação de representantes da sociedade

civil e do governo, no processo de avaliação e definição de prioridades, sobre uma determinada

política pública, em âmbito municipal, estadual e nacional. É importante destacar que todos os

cidadãos e cidadãs podem participar das conferências com direito a voz. O direito a voto é privativo

aos delegados(as) eleitos(as) em cada instância, de acordo com o número de vagas existentes e

critérios de representação. Estes espaços possibilitam a ampla participação dos usuários, categorias


profissionais que atuam na área, entidades e organizações da sociedade civil e representantes

governamentais. Portanto, são espaços fecundos de participação social, que tem por objetivos:

avaliar a execução de uma determinada política de acordo com o estatuto

legal que a orienta, bem como, definir diretrizes e prioridades por um

período de tempo determinado, as quais servem de referência orientadora

para as ações desenvolvidas nos diferentes níveis (MACHADO, 2013,

p. 195).

No que se refere aos conselhos, Gohn (2003, p. 70) afirma que, no Brasil, estes espaços têm

início no século XX e podem ser divididos em três tipos: 1) Conselhos Comunitários (final da

década de 1970); 2) Conselhos Populares (final da década de 1970 e parte dos anos de 1980); 3)

Conselhos institucionalizados, ou Conselhos Gestores, criados a partir da década de 1990. Na área

das políticas sociais, os conselhos “são canais importantes de participação coletiva e de criação de

novas relações políticas entre governos e cidadãos e, principalmente, de construção de um processo

de interlocução permanente” (RAICHELIS, 2000, p.66). Trata-se de um espaço fecundo para o

compartilhamento de poder entre os sujeitos implicados, o que se constitui como novidade, na

medida em que:

O reconhecimento dos diferentes interesses e a capacidade de negociação

sem perda da autonomia, a construção do interesse público, a participação

na formulação de políticas públicas que efetivamente expressem esse

interesse são algumas das dimensões que constituem essa novidade

(DAGNINO, 2002, p. 283).

Cabe lembrar que os desdobramentos resultantes da atuação dos conselhos estão

relacionados à postura crítica e interventiva dos/as conselheiros/as. Esta direção aponta a

importância da efetiva participação das representações da sociedade civil. Neste caso, perpassando a

capacidade de tensionamento nas discussões, influenciando desde a formatação das pautas internas

de debate como nos consensos finais obtidos (GOMES, 2011, p. 68). Também são fundamentais os

espaços não institucionalizados, a exemplo dos fóruns e dos movimentos sociais, entre outros, os

quais adquirem maior autonomia para a contestação, articulação e incidência política. Os fóruns da

sociedade civil, na área das políticas sociais se constituem como:

espaços amplos, plurais e dinâmicos, de adesão voluntária e cidadã, que

congregam pessoas, movimentos sociais, entidades e organizações da


sociedade civil a partir de um tema específico, tendo em vista a defesa de

direitos e de políticas públicas (MACHADO, 2012, p. 67).

Os movimentos sociais, organizados no meio urbano e rural apresentam diferentes

configurações. Segundo Melucci (1989, p.57) são: “uma forma de ação coletiva (a) baseada na

solidariedade, (b) desenvolvendo um conflito, (c) rompendo os limites do sistema em que ocorre a

ação. Movimentos sociais “clássicos” estão voltados às lutas vinculadas à contradição entre capital

e trabalho (MONTAÑO, 2011)”. Ao longo das últimas duas décadas, vêm se fortalecendo os

chamados Novos Movimentos Sociais (NMS), que podem apresentar uma dupla perspectiva: de

complemento ou alternativos às lutas de classe. Percebe-se que, independente da sua configuração,

área de abrangência e pautas de mobilização, os movimentos sociais apresentam-se como espaços

não institucionalizados de participação e incidência para a garantia e ampliação de direitos e de

políticas públicas. Assim, diferenciam-se das mobilizações sociais, pois apresentam relativo grau de

formalidade e estabilidade, ao contrário da mobilização social que, em geral, se constitui em

atividade que se esgota quanto concluída (MONTAÑO, 2011).

As mobilizações sociais se constituem como ferramenta de organização e estratégia de luta

dos movimentos sociais. Os movimentos sociais também se diferenciam das organizações não-

governamentais (ONGS). Nos movimentos sociais os sujeitos envolvidos se articulam a partir de

uma identidade e necessidades comuns, de pautas de luta e reivindicação, que possibilitam o

fortalecimento do seu pertencimento de classe. Já as ONGS, em geral, são formadas por agentes

voluntários ou por pessoas remuneradas, que mobilizam interesses ou reivindicações, que

necessariamente não são próprios. Assim, os espaços institucionalizados e não institucionalizados

se constituem como experiências de participação social, considerando as especificidades de cada

território.

Os dados coletados até o momento possibilitam identificar as instâncias de conselhos

municipais organizados nos 10 municípios da fronteira oeste e sul do Rio Grande do Sul. Observa-

se no quadro 7 a organização de 16 tipos de conselhos municipais, totalizando 48 conselhos. Deste

total são seis conselhos de direitos, os quais estão voltados diretamente aos Direitos dos Idosos (3),

das Pessoas com Deficiência (2), Criança e Adolescente e Direitos da Mulher (1).

Também estão organizados 30 conselhos gestores de políticas públicas, nas seguintes áreas:

Assistência Social (6), Educação (6), Saúde (5), Cultura (4), Meio Ambiente (3), Desenvolvimento

Rural (1). Há também a organização de Conselhos Tutelares (10), que se constituem como


instrumentos de efetivação dos direitos das crianças e adolescentes, Conselho Anti-Drogas (1) e

Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da

Educação Básica e da Valorização dos Profissionais da Educação (1), conforme se observa

no quadro que segue.

Quadro 7: Conselhos Municipais em 10 municípios da fronteira oeste e sul do RS

Fonte: Sites das Prefeituras e Informações Cedidas pelas Secretarias Municipais.

Os dados apresentados demonstram a existência de espaços relevantes no âmbito da defesa

dos direitos da criança e adolescente, na medida em que há dois conselhos municipais e 10

conselhos tutelares nos municípios pesquisados. Igualmente a organização de conselhos na área da

assistência social, educação e saúde ganham visibilidade no cenário da fronteira, embora, também

seja visível a necessidade de fortalecimento desses espaços e criação de novos espaços. Para tanto é

necessário considerar as demandas locais, presentes nas situações de vulnerabilidade e risco social,

TIPOS DE CONSELHO Alegrete Bagé Caçapava Dom

Pedrito

Itaqui Jaguarão Santana do

Livramento

São Borja São Gabriel Uruguaiana

1.Direitos do Idoso x X x

2.Assistência Social x X x X x x

3.Direitos das Pessoas

com Deficiência e Altas

Habilidades

x x

4.Direitos da Criança e

do Adolescente x x

5.Saúde x x X x x

6.Educação x x X x X x

7.Meio Ambiente x x x

8.Tutelar x X x X X x X X X x

9.Direitos da Mulher x

10.Cultura x x X x

11.Habitação x x

12.Turismo X x

13.Desporto x

14.Acompanhamento e

Controle Social do

Fundo de Manutenção e

Desenvolvimento da

Educação Básica e da

Valorização dos

Profissionais da

Educação

x x

15.Antidrogas x

16.Desenvolvimento

Rural x


e as exigências institucionais de repasse de recursos fundo-a-fundo, o qual ocorre mediante a

existência de conselhos, planos e fundos municipais, o que se chama carinhosamente de “CPF”, das

políticas sociais.

Igualmente se percebe o desafio de potencializar espaços para discussão, encaminhamentos

e deliberações no âmbito de políticas antidrogas, mediante a organização de conselhos específicos

ou da priorização de forma transversal da temática nas demais políticas sociais. Outro desafio, não

menos importante, considerando-se as particularidades da região, quanto à extensão rural, se deve a

organização de espaços de deliberação sobre desenvolvimento rural, o qual deverá estar em diálogo

com as reflexões, experiências e produções sobre desenvolvimento regional.

Por fim, é oportuno destacar que o número de conselhos existentes, na região pesquisada, é

expressivo, mas, há que se problematizar a sua efetividade quanto às formas de constituição,

organização, funcionamento e deliberações sobre as políticas públicas. Também se verificam

desafios quanto à incidência direta, desses espaços institucionalizados, em âmbito municipal, de

modo a materializar as prerrogativas firmadas em lei; a participação efetiva da população, em

especial dos usuários dessas políticas; profissionais efetivos, condições de trabalho e materiais que

contribuam para o efetivo exercício profissional, voltado à garantia de direitos. O gráfico 3

contribui para elucidar os investimentos destinados em cada município para a organização e

funcionamento dos conselhos.

Gráfico 3: Despesas com a organização e manutenção dos Conselhos Municipais




O gráfico 3 demonstra que seis municípios, dentre os dez pesquisados, registraram alguma

despesa vinculada aos conselhos. Sendo que em Bagé, Dom Pedrito, Itaqui e em São Gabriel não há

despesa, pelo menos até o mês de maio, vinculada à manutenção e funcionamento de conselhos.

Cabe destacar que naqueles que têm algum gasto registrado com relação aos conselhos, de que os

percentuais são elucidativos de recursos exíguos. O município de Uruguaiana, que apontou a maior

despesa, teve 0,42% do seu total de gastos. Os demais municípios tiveram os seguintes percentuais:

0,01% para Jaguarão e São Borja; 0,03% para Alegrete e Santana do Livramento; e, 0,05% para

Caçapava do Sul.

Assim, verifica-se a necessária organização, fortalecimento e ampliação de espaços

democráticos de participação, com vistas à democratização do poder e exercício da cidadania.

Conforme refere Raichelis (2005, p. 43), essa democratização: “remete à ampliação dos fóruns de

decisão política que, extrapolando os condutos tradicionais de representação, permite incorporar

novos sujeitos sociais como protagonistas e contribui para consolidar e criar novos direitos”.

Considerando a realidade da fronteira oeste e sul do Rio Grande do Sul, apresentada

anteriormente, percebe-se, entre os desafios, a formação de uma cultura de participação que

possibilite romper com a lógica da reprodução de relações de subalternidade presentes na formação

sócio-histórica desse território. Esta ruptura demanda a tomada de consciência sobre os direitos e

políticas públicas asseguradas em lei, bem como, dos espaços e instrumentos de participação que

possibilitem o acesso a essas garantias constitucionais.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os resultados aqui apresentados são dados parciais do projeto de pesquisa, intitulado

“Participação e políticas públicas na região da fronteira oeste do Rio Grande do Sul”, que está em

sua fase inicial, com término previsto para 2017. Constatou-se, nesta etapa, a necessidade de

identificar as características do território da fronteira oeste e sul do Rio Grande do Sul, com ênfase a

dados de natureza socioeconômica dos municípios que foram escolhidos para a pesquisa: Alegrete,

Dom Pedrito, Itaqui, Jaguarão, Santana do Livramento, São Borja, São Gabriel e Uruguaiana.

Identifica-se um peso maior das transferências de recursos dos demais entes

comparativamente à receita tributária no orçamento dos municípios pesquisados, o que exige um

encadeamento maior entre os distintos âmbitos de governo da federação. Pelos dados

disponibilizados pelo TCE/RS no tocante as despesas liquidadas nas áreas sociais de 2014 e parte


de 2015, registra-se um quadro diferenciado de recursos gastos em tais áreas. Sendo que dentre as

três áreas das políticas sociais, a educação tem uma despesa maior, seguida da área da saúde e, em

terceiro lugar, a assistência social. Isto se constitui desafio diante do compromisso dos entes

federados com o fortalecimento do Sistema Único de Assistência Social – SUAS.

Observa-se que a participação também se constitui num desafio, pois, embora a legislação

estabeleça um conjunto de normativas que assegurem processos democráticos de participação no

âmbito das políticas sociais, ainda persistem lacunas. Estas dizem respeito à disponibilidade das

administrações municipais, em termos de recursos humanos qualificados e infraestrutura adequada à

viabilidade da mesma e o efetivo reconhecimento dos gestores sobre o compartilhamento de poder

na tomada de decisões sobre questões de interesse público. Isto significa uma mudança de

perspectiva na forma de delineamento e gestão das políticas sociais públicas. O que provocaria a

ruptura com o paradigma tecnicista e conservador das políticas públicas, e a aposta na construção de

uma cultura democrática que possibilite a participação das comunidades locais, em vistas ao

desenvolvimento regional.

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