Plenário Natureza: Desestatização Civil e Secretaria ......c) Bloco Sudeste: Aeroporto de Vitória - Eurico de Aguiar Salles (SBVT) e Aeroporto de Macaé (SBME). 2. Esse modelo

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 024.301/2018-3

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GRUPO I – CLASSE VII – Plenário TC 024.301/2018-3

Natureza: Desestatização Órgãos: Agência Nacional de Aviação Civil; Secretaria Nacional de Aviação Civil do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação

Civil e Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimentos – Presidência da República.

Representação legal: não há SUMÁRIO: ACOMPANHAMENTO DO PRIMEIRO ESTÁGIO

DA QUINTA RODADA DE CONCESSÕES AEROPORTUÁRIAS PARA DOZE AEROPORTOS

SEGREGADOS EM TRÊS BLOCOS. AJUSTES FORMAIS. NECESSIDADE DE CORREÇÃO NOS EVTEA. DEVER DE TRANSPARÊNCIA DAS INFORMAÇÕES ENTRE

CONCESSIONÁRIA E PARTES RELACIONADAS NO MECANISMO DA PROPOSTA APOIADA. ESTUDO DE

IMPACTO NA INCLUSÃO DE CLÁUSULA RELEVANTE PARA REVISÃO EXTRAORDINÁRIA. DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES. ACOMPANHAMENTO.

RELATÓRIO

Por registrar as principais ocorrências havidas no andamento do processo até o momento, resumindo os fundamentos das peças acostadas aos autos, adoto como relatório, com os ajustes

necessários, a instrução da secretaria responsável pela análise da demanda (peça 33), que contou com a anuência do corpo diretivo da unidade (peças 34-35):

“1. INTRODUÇÃO

1. Tratam os autos de acompanhamento do processo de desestatização referente à 5ª rodada de concessões aeroportuárias, composta por doze aeroportos ao todo, divididos em três blocos. São eles:

a) Bloco Nordeste: Aeroporto Internacional do Recife/Guararapes - Gilberto Freyre (SBRF), Aeroporto de Maceió/Zumbi dos Palmares (SBMO), Aeroporto Santa Maria - Aracaju (SBAR), Aeroporto Presidente Castro Pinto - João Pessoa (SBJP), Aeroporto de Juazeiro do Norte - Orlando Bezerra de Menezes (SBJU) e Aeroporto Presidente João Suassuna - Campina Grande (SBKG);

b) Bloco Centro-Oeste: Aeroporto Marechal Rondon - Cuiabá (SBCY), Aeroporto Maestro Marinho Franco - Rondonópolis (SBRD), Aeroporto Piloto Osvaldo Marques Dias - Alta Floresta (SBAT) e Aeroporto Presidente João Batista Figueiredo - Sinop (SWSI); e

c) Bloco Sudeste: Aeroporto de Vitória - Eurico de Aguiar Salles (SBVT) e Aeroporto de Macaé (SBME).

2. Esse modelo de concessão por blocos é inovador na Administração Pública brasileira. O vencedor de cada bloco ficará responsável pela administração de todos os aeroportos do respectivo bloco. Existe ainda a possibilidade de um mesmo proponente vencer o leilão para quaisquer dos blocos de aeroportos.

3. Nessa modelagem em blocos, ocorre um subsídio cruzado entre os aeroportos dentro de cada bloco, sendo que os que são superavitários serão utilizados para manter em funcionamento aqueles

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 60279515.


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que são deficitários.

4. Nesta 5ª rodada de concessões aeroportuárias, os contratos que serão firmados terão duração de trinta anos e, assim como na última rodada, não haverá participação da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero).

5. Os estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental da concessão (EVTEA) foram protocolados no TCU no dia 23 de julho de 2018 (peça 1). Entretanto, no dia 6/8/2018 foram encaminhadas informações complementares trazendo correções e ajustes dos documentos enviados anteriormente.

6. O TCU aprovou, em 20/6/2018, a Instrução Normativa 81/2018, que revogou a IN 27/1998 e estabeleceu uma nova relação de documentos a serem disponibilizados ao Tribunal para o acompanhamento dos processos de desestatização. De acordo com a referida IN, não existe mais a divisão entre análises de 1º, 2º e 3º estágios, estabelecida na antiga IN 27/1998.

7. Segundo a IN 81/2018, o poder concedente deverá disponibilizar, para realização do acompanhamento dos processos de desestatização por parte do TCU, os EVTEA e as minutas do instrumento convocatório e respectivos anexos, incluindo minuta contratual e caderno de encargos, já consolidados com os resultados decorrentes de eventuais consultas e audiências públicas realizadas.

8. Em 4/7/2018, o TCU aprovou a IN 82/2018, estabelecendo que os processos já autuados ou que vierem a ser autuados até 31/12/2018 permanecerão submetidos aos ritos estabelecidos nas instruções normativas revogadas pela IN 81/2018, entre elas, a IN 27/1998, aplicável para desestatização de aeroportos. Assim, para o presente processo, autuado em 31/7/2018, aplicam-se as disposições da instrução normativa de 1998.

9. A presente análise, portanto, abarcará os EVTEA, como determina a IN 27/1998, mas não se limitará a eles, tendo em vista a importância de se tratar outras questões relevantes antes da publicação do edital do leilão.

10. Essas questões dizem respeito às mudanças propostas pela Anac na política regulatória, como a redução das restrições tarifárias e as mudanças nos critérios para reequilíbrio econômico-financeiro da avença. Tais questões serão abordadas em capítulos específicos desta instrução.

11. As concessões de serviço público são regidas pela Lei 8.987/1995 e, subsidiariamente, por critérios e normas gerais da Lei 8.666/1993, com alterações posteriores. As condições de delegação à iniciativa privada da exploração da infraestrutura aeroportuária, por meio de concessão, foram estabelecidas pelo Decreto 7.624/2011.

12. O Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos - CPPI, que atualmente exerce as competências do Conselho Nacional de Desestatização (CND), mediante a Resolução-CPPI 14/2017, recomendou ao Presidente da República aprovar a inclusão de quatorze aeroportos no Programa Nacional de Desestatização (PND). Em decorrência, publicou-se o Decreto 9.180/2017, sendo excluído do rol inicial o Aeroporto de Congonhas.

13. O aeroporto de Barra do Garças/MT, que está incluído no referido decreto, foi excluído da presente concessão após a fase de audiências públicas, em decorrência de ajustes nos EVTEA, que resultaram na inviabilidade de manter o referido aeroporto no Bloco Centro-Oeste.

14. A partir das tratativas prévias com a Secretaria de Aviação Civil (SAC/MTPA) e Anac, para recebimento dos estudos acima referidos, a SeinfraRodoviaAviação alocou equipe de trabalho e planejou sua atuação conforme metodologia para executar o acompanhamento de primeiro estágio estabelecido no art. 7º, inciso I, da Instrução Normativa TCU 27/1998.

15. Recebidos os estudos, a equipe técnica analisou a documentação, reuniu-se com representantes da SAC/MTPA e Anac, acompanhados das respectivas consultorias que elaboraram os estudos, para dirimir dúvidas e discutir as principais constatações.

16. Foram levantadas diversas inconsistências na avaliação dos investimentos (Capex - Capital Expenditure) previstos para serem realizados nos aeroportos.



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17. No caso do aeroporto de Macaé (SBME), foi verificada a estimativa de custos para construção da pista de pouso e decolagem (PPD) e pista de taxi. A existência de solos moles na região do aeroporto encareceu as estimativas de custos dessas obras. Constatou-se ausência de detalhamento dessas soluções e justificativas para previsão de alguns serviços. Foram identificados erros na quantificação de alguns itens, que resultaram na redução do orçamento das obras em aproximadamente R$ 60 milhões.

18. No caso do aeroporto de Vitória (SBVT), foi abordada a questão da capacidade operacional atual do aeroporto, cujas obras foram concluídas em março de 2018. Essa questão foi foco da representação do estado do Espírito Santo contra o processo de concessão do Bloco Sudeste (TC 025.547/2018-6). Em razão das referidas obras, diversos investimentos que constavam nos EVTEA do aeroporto de Vitória devem ser excluídos, pois já foram executados.

19. Com relação às mudanças propostas pela Anac na política regulatória dos contratos a serem celebrados, foram constatadas oportunidade de aprimoramento na definição das questões afetas aos mecanismos de reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos, como a proposta apoiada e a revisão extraordinária.

2. VISÃO GERAL

2.1. EVTEA

20. Os estudos dos blocos regionais de aeroportos foram elaborados pelo Grupo de Consultores em Aeroportos (GCA), consórcio formado pelas empresas Moysés & Pires, Infraway, Bacco, CPEA, Proficenter e Terrafirma.

21. O Bloco Nordeste é composto por seis aeroportos e processa atualmente aproximadamente 13,2 milhões de passageiros ao ano, sendo que quase 60% desse processamento se deve ao Aeroporto de Recife, que processa aproximadamente 7,8 milhões de passageiros/ano, e sua participação no mercado nacional é de 6,4% do total.

22. O Bloco Centro-Oeste é composto por quatro aeroportos e processa aproximadamente 3,3 milhões de passageiros ao ano, sendo que 85% desse fluxo se dá no Aeroporto de Cuiabá. Sua participação no mercado nacional é de 1,6%.

23. Já o Bloco Sudeste processa 3,2 milhões de passageiros/ano e 94% desse fluxo se dá em Vitória, e sua participação também é de aproximadamente 1,6% do mercado nacional.

24. Juntos, os 12 aeroportos que serão concedidos processam 19,6 milhões de passageiros e correspondem a 9,5% do mercado nacional.

Bloco Nordeste

25. O principal aeroporto do Bloco Nordeste é o Aeroporto Internacional do Recife/Guararapes - Gilberto Freyre (SBRF). É um dos três aeroportos ainda não concedidos entre os dez mais movimentados do país, e o segundo mais movimentado da região nordeste, segundo dados estatísticos da Anac de 2016.

26. O aeroporto de Recife possui uma lista extensa de não conformidades operacionais. Esses problemas são relevantes, pois afetam a segurança operacional do aeroporto. Trata-se de sinalizações de pista precárias, acostamentos e faixas de pistas de taxi em desconformidade com as normas do Regulamento Brasileiro de Aviação Civil (RBAC), irregularidades, desagregação e fissuras na pista de pouso e decolagem (PPD), defeitos nas placas de concreto do pátio de aeronaves etc.

27. Para esse Aeroporto, estão previstos investimentos de aproximadamente R$ 453 milhões. Além de serviços de manutenção preventiva e corretiva para sanar as não conformidades existentes, estão previstas para a fase 1, a ser concluída até o terceiro ano da concessão, a ampliação do terminal de passageiros (TPS) e do pátio de aeronaves para aviação comercial, além da construção de um novo terminal de cargas na área sul do sítio aeroportuário.

28. Já a fase 2, prevista para ocorrer inteiramente entre o nono e o décimo ano da concessão, prevê uma nova ampliação do TPS e do pátio de aeronaves, além da construção de uma pista de taxi. A



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fase 3, prevista para ocorrer entre o vigésimo e o 21º ano da concessão, contempla a construção de novas pistas de taxi, de novo edifício-garagem em frente ao TPS, além da ampliação de pátio, terminal e área de processamento.

29. Para os demais aeroportos, são previstos investimentos da ordem de R$ 829 milhões. Os aeroportos de Maceió (SBMO), de Aracaju (SBAR) e de João Pessoa (SBJP) receberão ampliações de TPS, de pátio de aeronaves e a implantação de novas pontes de embarque. O aeroporto de Juazeiro do Norte (SBJU) será contemplado com um novo terminal de passageiros, que será construído até o terceiro ano do contrato de concessão. Esse aeroporto também terá seu pátio de aeronaves ampliado e novas pontes de embarque implantadas. No aeroporto de Campina Grande (SBKG), será construído um novo pátio de aeronaves e um novo TPS até o terceiro ano da concessão.

Bloco Centro-Oeste

30. No presente bloco, o aeroporto mais importante é o Aeroporto Marechal Rondon - Cuiabá (SBCY), que, aliás, é o que está viabilizando a concessão do bloco, por ser o único a contar com valor presente líquido (VPL) positivo.

31. O aeroporto de Cuiabá apresenta diversas não conformidades operacionais, como a reduzida distância entre o pátio de aeronaves e a PPD existente, pista de taxi com afastamento incompatível para a operação por instrumentos (IFR), além da existência de obstáculos nas laterais e no prolongamento das cabeceiras das pistas.

32. Para sanar as não conformidades existentes e ao mesmo tempo adequar o aeroporto para atender as projeções de demanda constantes nos EVTEA, foram estudadas três alternativas de implantação para o desenvolvimento do aeroporto de Cuiabá. Levando em consideração o aspecto do custo das intervenções, bem como sua compatibilidade com as receitas do aeroporto durante o período da concessão, a alternativa escolhida contempla:

a) Implantação de uma nova PPD paralela à atual, que se tornaria pista de taxi;

b) Aproveitamento da maior parte das instalações do lado terra do aeroporto (TPS);

c) Implantação de píer com pontes de embarque em frente ao TPS.

33. Assim, previu-se um montante de investimentos da ordem de R$ 387 milhões, dos quais cerca de R$ 213 milhões seriam empregados na Fase 1 (ampliação de TPS e construção da PPD), que ocorrerá até o quinto ano da concessão.

34. Para os demais aeroportos regionais do estado de Mato Grosso (Rondonópolis, Alta Floresta e Sinop, hoje sob administração estadual) que compõem o Bloco Centro-Oeste, estão previstos investimentos da ordem de R$ 189 milhões.

Bloco Sudeste

35. O Aeroporto de Vitória - Eurico de Aguiar Salles (SBVT) é atualmente administrado pela Infraero. Em 29 de março de 2018, foram inauguradas as obras do novo aeroporto, que tiveram duração total de dezesseis anos.

36. Essas obras chegaram a ter recursos bloqueados pelo Congresso Nacional em 2008, em razão de irregularidades graves. Tais irregularidades motivaram até a instauração de processo de Tomada de Contas Especial (TC 013.579/2014-2), no qual diversos responsáveis da Infraero e o consórcio executor das obras foram condenados solidariamente ao pagamento de mais de R$ 30 milhões (Acórdão 301/2018-TCU-Plenário, Relator Min. Benjamin Zymler).

37. Segundo a Infraero, as obras resultaram nas seguintes melhorias em relação ao antigo terminal:

Quadro 1- Comparação entre o antigo e o novo aeroporto de Vitória (SBVT) Item Antigo aeroporto Novo aeroporto

Área do terminal de passageiros (TPS)

6,2 mil m2 29,5 mil m2



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Pista de pouso e decolagem (PPD)

Uma pista de 1750 m x 45 m

Duas pistas (uma de 1750 m x 45 m e outra de 2058 m x 45 m).

Capacidade de passageiros/ano

3,3 milhões 8,4 milhões

Pátio de aeronaves 44,4 mil m2 67,1 mil m2

Posições para aeronaves 5 no pátio, sem ponte de embarque

9, sendo 6 em pontes de embarque e 3 remotas

Fonte: Infraero

38. Os EVTEA contrariam os dados da Infraero, pois consideram que a capacidade atual do aeroporto de Vitória é de 5,7 milhões de passageiros/ano. Dessa forma, os estudos preveem que, a partir do ano 20 da concessão, a capacidade instalada em termos de passageiros seria menor que a demanda projetada, o que justificaria a ampliação da área do TPS.

39. Quanto a essa questão, é relevante informar que o estado do Espírito Santo protocolou representação no TCU contra o presente processo de concessão do Bloco Sudeste, considerando que os EVTEA contêm diversas inconformidades, entre elas, a previsão de realização de diversos investimentos que, na visão do estado do Espírito Santo, seriam desnecessários, uma vez que a atual capacidade do aeroporto de Vitória (8,4 milhões de passageiros/ano) seria superior à demanda projetada nos EVTEA para o final da concessão (7 milhões de passageiros/ano).

40. Para tratar dessa representação, foi autuado o TC 025.547/2018-6, de relatoria do Min. Bruno Dantas. O processo está em instrução na unidade técnica, para análise das oitivas prévias da SAC/MTPA e Anac.

41. Os EVTEA preveem, com relação ao aeroporto de Vitória, a ampliação das pistas de taxi, do terminal de passageiros e do pátio de aeronaves, além da ampliação de outras áreas operacionais do aeroporto ao longo da concessão. O valor dos investimentos alcança R$ 130 milhões.

42. Com relação ao aeroporto de Macaé/. RJ, é importante informar que estão sendo realizadas obras de adequação do sistema de pistas existente por parte da Infraero, que administra o aeroporto. Segundo a empresa, conforme informação de 31/8/2018 (peça 24), foram executadas cerca de 62,4% das obras, cuja previsão de conclusão é para o início do mês de novembro de 2018.

43. Os EVTEA entregues ao TCU em 23/7/2018 não consideraram que essas obras de adequação da pista existente em Macaé estariam prontas. Dessa forma, os estudos tiveram que ser alterados na versão corrigida, entregue ao Tribunal em 6/8/2018.

44. Os EVTEA preveem para o aeroporto de Macaé a construção de uma nova PPD, obra com custo estimado em cerca de R$ 150,66 milhões, valor bastante elevado em função das soluções para tratamento de solos moles existentes na região do aeroporto.

2.2. Minutas dos documentos jurídicos

45. Como explicado anteriormente, a presente instrução abordará aspectos que fogem ao escopo da análise dos EVTEA, tendo em vista a relevância das modificações implementadas em relação às rodadas de concessões anteriores, e observadas nas minutas de documentos jurídicos (edital e contrato) disponibilizadas para consulta pública.

46. Tais modificações justificam uma análise dos documentos jurídicos antes da publicação do edital do leilão de concessão dos blocos.

47. Algumas das principais inovações em relação às rodadas anteriores constam no quadro a seguir:

Quadro 2- Inovações da atual rodada de concessões

Tema 6 primeiros 4 últimos Blocos (Rodada

atual)



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Tema 6 primeiros 4 últimos Blocos (Rodada

atual)

Modelo de concessão

Principais aeroportos do Brasil concedidos individualmente

Aeroportos grandes concedidos individualmente

Aeroportos heterogêneos concedidos em blocos

Restrições concorrenciais

Grupo só ganha um Intra-região: grupo pode ganhar só 1 no SUL e só 1 no NE

Sem restrição

Habilitação técnica

5 a 35 milhões de passageiros

Nº de passageiros do aeroporto

Nº de passageiros representativo do Bloco

Regulação tarifária

Tarifa-teto por tipo (embarque, conexão, pouso, permanência etc.) com possibilidade de redução

Tarifa-teto por tipo, com possibilidade de aumento até 100% (exceto embarque)

Capitais: receita-teto por passageiro com protocolos de concordância Pequenos: liberdade tarifária com regras de consulta

Matriz de risco Riscos do poder concedente exaustivos, incluindo desapropriações

Riscos do poder concedente exaustivos

Riscos do poder concedente exaustivos Preclusão após 5 anos Critério de relevância: 1% da receita

Fonte: Anac

48. A modelagem em blocos foi questionada na representação do estado do Espírito Santo contra o processo de concessão do Bloco Sudeste (aeroportos de Vitória e Macaé), constante no TC 025.547/2018-6. Em síntese, o representante apontou que não foi perfeitamente justificado o interesse público na concessão do aeroporto de Vitória, tampouco a licitação desse aeroporto juntamente com o aeroporto de Macaé.

49. No âmbito da referida representação, a unidade técnica, em análise preliminar, verificou que houve uma preocupação da SAC/MTPA em enquadrar os aeroportos escolhidos para serem concedidos nesta 5ª rodada de concessões de aeroportos nas diretrizes constantes no art. 7º da Portaria 183/2014, que aprovou o Plano Geral de Outorgas.

50. O referido normativo elenca entre os requisitos a serem considerados para concessão de um aeródromo a relevância do movimento de passageiros e a necessidade e premência de obras e investimentos relevantes. O atendimento a esses requisitos foi demonstrado pela SAC/MTPA por meio da Nota Técnica 33/2017 (peça 3 do TC 025.547/2018-6).

51. No entender da SAC/MTPA, a opção pela modelagem em blocos é benéfica para o setor de aviação civil pois propicia a inclusão no programa de concessão de uma série de ativos que não alcançariam viabilidade econômica para concessões individuais. Dentro de cada bloco, os aeroportos de maior valor econômico geram superávits que são utilizados para a gestão dos ativos deficitários, de modo que a gestão sistêmica se torne sustentável.

52. Durante a presente análise de 1º estágio, foram realizadas reuniões com integrantes da SAC/MTPA, SPPI (Secretaria do Programa de Parcerias de Investimentos), MPDG (Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão) e MF (Ministério da Fazenda), com o objetivo de entender os critérios de seleção dos aeroportos que compuseram essa 5ª rodada de concessões.

53. A exposição de motivos foi formalizada por meio da Nota Técnica 45/2018/DPR/SAC-MTPA



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(peça 30), na qual foi apresentado todo o histórico do processo decisório que culminou no Decreto 9.180, de 24/10/2017, que incluiu treze aeroportos no Plano Nacional de Desestatização (PND).

54. Outra inovação desta quinta rodada de concessões diz respeito à ausência de restrições concorrenciais. Ou seja, existe a possibilidade de um mesmo proponente vencer o leilão para quaisquer dos blocos de aeroportos. Também não há vedação para que concessionárias que administram os aeroportos já concedidos possam participar do leilão. Como é grande a variedade de empresas que administram os aeroportos do país, e considerando que os blocos que ora estão sendo concedidos têm perfis bastantes distintos, não há razões para restringir a concorrência.

55. Quanto aos requisitos de habilitação técnica relacionados a processamento mínimo de passageiros, a minuta de edital disponibilizada para consulta pública prevê que, para apresentação de propostas para quaisquer dos Blocos de Aeroportos, o Operador Aeroportuário deve possuir experiência mínima de cinco anos na operação de um mesmo aeroporto que tenha processado, no mínimo, em pelo menos um dos últimos cinco anos: sete milhões de passageiros, no caso do Bloco Nordeste; três milhões de passageiros, para o Bloco Centro-Oeste; e três milhões de passageiros, para o Bloco Sudeste.

56. Durante a fase de consultas públicas, porém, foram recebidas diversas contribuições nas quais se alegou, em síntese, que tais requisitos eram excessivos, tendo em vista que os parâmetros utilizados levaram em consideração apenas o aeroporto com maior movimentação, deixando de considerar os demais aeroportos. Esta definição implicaria redução da competitividade do certame, pois poderia afastar da licitação potenciais interessados capazes de executar o objeto do contrato com excelência.

57. A Anac, em sua análise, concordou com as manifestações recebidas nas audiências públicas. A agência citou a classificação dos aeródromos estabelecida no Regulamento Brasileiro de Aviação Civil (RBAC) 153, emenda 1, criada para fins de definição de uma série de níveis de exigência e regras de segurança:

- Classe I: aeroportos com movimentação inferior a 200.000 passageiros anuais;

- Classe II: entre 200.000 e 1.000.000 de passageiros anuais;

- Classe III: entre 1.000.000 e 5.000.000 de passageiros anuais;

- Classe IV acima de 5.000.000 passageiros anuais.

58. Nesse contexto, a Anac, objetivando ainda aumentar a possibilidade de participação de mais empresas como operadores do consórcio no atual processo de concessão dos aeroportos, bem como adequar as exigências com a classificação descrita acima, estabeleceu os seguintes requisitos de processamento mínimo para fins de comprovação de habilitação técnica: Bloco Nordeste, 5 milhões de passageiros; Bloco Centro-Oeste, 1 milhão de passageiros; Bloco Sudeste, 1 milhão de passageiros.

59. Outra mudança relevante para esta rodada de concessões foi a ausência de prescrição de tarifas-teto por tipo (embarque, conexão, pouso e permanência), como foi até a última rodada. Esse modelo de tarifas-teto possui baixo custo regulatório, uma vez que os usuários podem simplesmente denunciar o cometimento de abusos pelas concessionárias, caso elas pratiquem preços superiores aos estabelecidos pela Anac.

60. Todavia, a Anac entende que o modelo de tarifa-teto desestimula a concessionária a investir na infraestrutura do aeroporto, uma vez que não compensa para ela realizar grandes investimentos no pátio de aeronaves, por exemplo, se ela não vai ter como elevar as tarifas a serem cobradas das companhias aéreas.

61. Assim, optou-se, nesta quinta rodada de concessões, pelo estabelecimento de Receitas-teto por passageiro, no caso dos aeroportos das capitais, e na liberdade tarifária com regras de consulta aos usuários, para os aeroportos pequenos. Maiores detalhes sobre essas novas regras de regulação tarifária serão abordados no capítulo 8 desta instrução.



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62. Por fim, as mudanças nos mecanismos de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, como a proposta apoiada e o estabelecimento da cláusula de relevância como requisito para o pedido de revisão extraordinária do contrato (eventos com impacto superior a 1% da receita bruta anual média do bloco) serão abordados no capítulo 9.

2.3. Outras mudanças significativas na atual rodada de concessões

63. Com base na experiência adquirida nas quatro rodadas anteriores de concessão, inclusive com a execução dos contratos, e também a concessão dos ativos em blocos de aeroportos, foram introduzidas diversas alterações na atual rodada com vistas ao aperfeiçoamento do processo. Uma das inovações mais significativas se refere ao pagamento das Contribuições ao Sistema, a ser realizado pelas concessionárias.

64. Até a última rodada, as contribuições ao sistema envolviam o pagamento de outorga fixa e de outorga variável durante a concessão. Nas rodadas iniciais, a outorga fixa, definida com base no lance do proponente vencedor no leilão, era paga anualmente em parcelas iguais, corrigidas pela inflação, ao longo de toda concessão. A outorga variável era um percentual do faturamento bruto da concessionária, definido previamente, a ser pago todos os anos.

65. Na última rodada, como forma de desestimular a apresentação de propostas inexequíveis, que aumentavam o risco de problemas de pagamento da outorga durante a concessão, definiu-se que 25% da outorga fixa seria paga na assinatura do contrato, juntamente com o ágio oferecido pelo licitante vencedor. Adicionalmente, foi concedida uma carência de 5 anos para pagamento da outorga fixa, em razão dos investimentos iniciais mais pesados que deveriam ser feitos pela concessionária, com vistas a melhorar o fluxo financeiros do projeto e minimizar possíveis problemas com o pagamento da outorga.

66. Uma das causas das dificuldades de pagamento das outorgas enfrentadas pelas concessionárias das três primeiras rodadas foi a drástica e inesperada queda da demanda observada durante os últimos anos, em razão da crise econômica inédita enfrentada pelo país.

67. Assim, com vistas a melhor adequar possível impacto da variação da demanda no pagamento da outorga pelas concessionárias, foi definido, nesta rodada de concessão, novo mecanismo de contribuições ao sistema. Extinguiu-se a outorga fixa paga ao longo da concessão. 50% do VPL do fluxo de caixa livre de cada bloco de aeroportos será pago na assinatura do contrato, juntamente com o ágio ofertado pelo licitante vencedor, na forma de Contribuição Inicial. O restante do VPL será pago como Contribuição Variável com base em percentual do faturamento bruto anual da concessionária ao longo da concessão. Manteve-se a carência de 5 anos para início do pagamento da contribuição variável, que terá alíquota linearmente crescente nos 5 anos subsequentes.

68. Essa sistemática propicia o compartilhamento parcial do risco de demanda do aeroporto, de uma forma que não ocorria com a contribuição fixa ao sistema. Se a demanda for maior do que a esperada, a receita bruta da concessionária também deve ser maior, assim como o valor efetivo a ser pago ao sistema, beneficiando o poder público. Por outro lado, se ocorrer uma queda significativa na demanda, afetando o faturamento dos aeroportos, a concessionária não terá seu fluxo financeiro tão comprometido, pois o valor a ser pago a título de outorga (contribuição variável) será reduzido na mesma proporção, diminuindo, dessa forma, o risco de que venham a ocorrer problemas com o pagamento da outorga.

3. METODOLOGIA E ESCOPO

69. Conforme já explanado, os trabalhos foram realizados em conformidade com os padrões de auditoria do TCU, mediante a análise dos documentos exigidos no art. 7º, inciso I da IN-TCU 27/1998 para a análise de 1º estágio. No entanto, a equipe também se preocupou em realizar uma avaliação preliminar dos documentos jurídicos (minutas de edital e contrato), procurando seguir a lógica da nova IN-TCU 81/2018, aplicável aos procedimentos de desestatização que tiverem edital publicado a partir de 1/1/2019, para evitar riscos de paralisação futura da licitação.

70. Também houve uma preocupação da equipe em avaliar a motivação do poder concedente para realizar a presente concessão por meio de blocos de aeroportos, bem como a explicação para a seleção dos ativos incluídos no Plano Nacional de Desestatização (PND).



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71. Recebidos os EVTEA dos aeroportos, foi analisada a robustez e consistência de cada elemento individualmente e, sendo possível, comparadas as premissas e os resultados apresentados com referenciais de mercado, nacionais e internacionais, e com os apresentados nas rodadas anteriores de concessão.

72. Complementando a análise, verificou-se a concatenação e a correspondência entre os diversos elementos do estudo. Por exemplo, se a demanda projetada determina os níveis e as datas dos investimentos em expansão da pista de pouso e decolagem e do terminal de passageiros e se esses são coerentes com as receitas tarifárias e comerciais e com as despesas operacionais.

73. Os esclarecimentos de dúvidas e as solicitações de informações adicionais foram empreendidos mediante trocas de mensagens de correio eletrônico e de reuniões com representantes da SAC/MTPA, Anac e da consultoria responsável pelos estudos.

74. Na avaliação das minutas de edital e contrato, o foco foram as inovações trazidas nesta 5ª rodada de concessões de aeroportos. Mais precisamente: as mudanças na regulação tarifária, as alterações na alocação de riscos contratuais e os novos critérios para revisão extraordinária (reequilíbrio econômico-financeiro). Nessa avaliação, focou-se nas justificativas para mudanças tão profundas na regulação dos futuros contratos a serem celebrados.

4. ATENDIMENTO AOS JULGADOS ANTERIORES

75. A análise do último processo de outorga aeroportuária resultou nos Acórdãos relacionados no Quadro 3, todos da relatoria do Min. Walton Alencar Rodrigues:

Quadro 3- Acórdãos do TCU decorrentes da análise de 1º estágio da 4ª rodada de concessões Acórdão Aeroporto Processo

925/2016-TCU-Plenário 3018/2016-TCU-Plenário

Dep. Luís Eduardo Magalhães, em Salvador/BA.

035.261/2015-3


Pinto Martins, em Fortaleza/CE. 035.263/2015-6


Hercílio Luz, em Florianópolis/SC. 035.260/2015-7


Salgado Filho, em Porto Alegre/RS. 035.257/2015-6

76. A determinações e recomendações proferidas nos Acórdãos relacionaram-se, de forma geral, a análise das audiências públicas, melhorias nos estudos e a alterações de cláusulas do edital. Nos tópicos a seguir estão apresentadas as análises das deliberações do TCU.

4.1. Quanto às Audiências Públicas

77. Foi determinado à Secretaria de Aviação Civil e à Agência Nacional de Aviação Civil que, para as próximas concessões de infraestrutura aeroportuária (item 9.2 dos Acórdãos 925/2016, 926/2016, 956/2016 e 957/2016 todos do Plenário):

‘se abstenham de encaminhar ao TCU estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental antes da consolidação e análise das contribuições advindas da audiência pública.’

78. Em Reunião Deliberativa realizada em 28/5/2018, a Diretoria da ANAC aprovou a abertura da etapa de Audiência Pública 11/2018, destinada à coleta de sugestões da sociedade sobre os documentos jurídicos - minutas de edital e de contrato de concessão da nova rodada - por um período de 45 dias.

79. Além de consulta documental on-line, a ANAC realizou quatro sessões presenciais, sendo a primeira delas em Vitória (15/6/2018) e as demais em Brasília (18/6/2018), Cuiabá (19/6/2018) e Recife (21/6/2018). Vale observar que a equipe da SeinfraRodoviaAviação participou dessas



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audiências públicas, a fim de melhor instruir o processo.

80. Após a realização das Audiências Públicas, a SAC encaminhou ao TCU, em 6/8/2018, os EVTEA relativos ao primeiro estágio da fiscalização do processo de concessão para ampliação, manutenção e operação dos blocos de aeroportos das regiões Nordeste, Sudeste e Centro-Oeste.

81. Os estudos vieram acompanhados das contribuições recebidas nas Audiências Públicas, bem como de análise conjunta realizada pela ANAC e pela SAC.

82. Entre as mudanças decorrentes da análise das contribuições estão a redução do requisito mínimo de habilitação técnica do operador, a retirada do Aeroporto de Barra do Garças (MT) e da exigência de indenização à Infraero do Bloco Centro-Oeste, referente ao custeio do Programa de Adequação de Efetivo da estatal. Além disso, houve reajustes nos investimentos previstos e redução nas outorgas iniciais e nos percentuais da parcela da outorga variável.

83. Essas mudanças relevantes estão melhor detalhadas no capítulo 5 a seguir.

84. Ante o exposto, considera-se atendida a determinação 9.2 dos Acórdãos 925/2016, 926/2016, 956/2016 e 957/2016, todos do Plenário do TCU.

4.2. Quanto às melhorias nos estudos

85. Na última rodada de concessões aeroportuárias, o TCU propôs algumas recomendações para o aperfeiçoamento do cálculo do WACC (Weighted Average Capital Cost, ou Custo Médio Ponderado de Capital), taxa de desconto utilizada na avaliação econômico-financeira dos EVTEA, em especial, no tocante à estrutura de capital, beta de referência e custo do capital de terceiros (Acórdãos 925/2016, 926/2016, 956/2016 e 957/2016, todo do Plenário):

9.3. recomendar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agência Nacional de Aviação Civil, na presente concessão e nas futuras concessões de infraestrutura aeroportuária, que:

9.3.1. reavaliem a amostra de empresas utilizada no cálculo do parâmetro beta desalavancado, dentro do cálculo do custo médio ponderado de capital (WACC), a fim de garantir a sua representatividade;

9.3.2. considerem, no cálculo do WACC dos EVTEA as condicionantes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para obtenção de financiamentos destinados a investimentos no setor de infraestrutura logística;

9.3.3. promovam uma revisão crítica no percentual de participação de capital de terceiros estimado para fins de cálculo do WACC, considerando, se possível, informações sobre alavancagem histórica de empresas concessionárias do setor de infraestrutura logística que tiveram financiamentos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES);

86. Em primeiro lugar, em relação ao parâmetro beta, foi trazida nova amostra composta por 27 empresas com presença global (peça 28), o que representa um avanço em relação ao processo anterior, que foi criticado por uma amostra potencialmente baixa e/ou enviesada, ocasião em que havia apenas 7 empresas de referência (Nota Técnica Conjunta 5/2015/STN/SEAE/MF - peça 60 do TC 035.257/2015-6). O novo beta desalavancado resultou em 0,649 (peça 29), contra 0,421 na rodada anterior, mantendo-se a característica defensiva do setor aeroportuário.

87. Em segundo lugar, também foi realizada a revisão do percentual destinado à participação de terceiros, que caiu de 60% para 15,2%, passando a ser adotada uma estrutura de capital que procura replicar a encontrada na amostra de empresas internacionais de referência.

88. Entende-se que a redução desse percentual está respaldada tecnicamente, e possui também correlação com o modelo adotado a partir da quarta rodada de concessões, tendo em conta as diferenças de Capex previsto nos projetos e a configuração de pagamento das contribuições ao sistema adotadas, em relação à terceira rodada de concessões. Essa tendência é sugerida empiricamente inclusive quando verificamos essa estrutura de capital nas concessões mais



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recentes:

Figura 1- Percentual do Capital de Terceiros (2017) na 4ª rodada de concessões

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados contidos no Balanço Patrimonial - Período findo em 31/12/2017

Figura 2 - Percentual do Capital de Terceiros (2017) na 2ª e 3ª rodada de concessões

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados contidos no Balanço Patrimonial - Período findo em 31/12/2017

89. Frise-se também que a participação de terceiros é uma média que poderá variar para mais ou para menos ao longo do projeto, em especial durante as transições de faseamento de obras no aeroporto. Apesar disso, os gráficos acima produzidos sugerem que o valor percentual adotado para a estrutura de capital está alinhado não apenas à boa técnica, mas também aos percentuais encontrados nas concessões mais recentes.

90. Por fim, em relação ao custo do capital de terceiros, também foi seguida a orientação da Corte por ter sido o parâmetro estimado a partir do yield to maturity de debêntures emitidas por empresas do setor de infraestrutura. Essa metodologia resultou em um custo real da dívida de 8,18%, o que está em linha com a tendência de convergência das taxas do BNDES para valores mais próximos das praticadas usualmente no mercado de dívida.

91. Portanto, entende-se que as recomendações 9.3.1, 9.3.2 e 9.3.3 feitas na rodada anterior foram adequadamente endereçadas, e que o WACC proposto não constitui obstáculo ao prosseguimento do certame.

92. Também foi objeto de recomendação a correção da desatualização dos dados utilizados na projeção de demanda anual de transportes, especialmente relacionados ao PIB, cuja defasagem de



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projeção era de 15 meses.

93. Assim foi recomendado, por meio dos Acórdãos 3018/2016, 3019/2016, 3017/2016, 3016/2016 todos Plenário, à SAC e ANAC que:

1.7.2. (…) nas futuras concessões de serviços públicos para a ampliação, manutenção e exploração da infraestrutura aeroportuária, encaminhem a este Tribunal de Contas da União estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental (EVTEA) com premissas macroeconômicas e de demanda de passageiros e carga que mantenham aderência com a realidade atual do objeto concedido, de forma a permitir um maior segurança nas estimativas de receitas, custos, investimentos e valor mínimo de outorga.

94. Analisando os estudos para o Bloco Nordeste, verifica-se que as premissas macroeconômicas, a exemplo do PIB e do IPCA, utilizaram dados projetados a partir de 24/11/2017, ou seja, aproximadamente 8 meses de defasagem, considerando a data de entrada dos estudos nesta Corte de Contas (26/8/2018).

95. Tendo como parâmetro de análise a defasagem indicada nos estudos anteriores de 22 a 15 meses (peça 133, p. 11, do TC 035.261/2015-3), considera-se que houve uma melhora na utilização dos dados projetados.

96. Considera-se assim atendida a recomendação constante no item 1.7.2 dos Acórdãos 3018/2016, 3019/2016, 3017/2016, 3016/2016 todos do Plenário.

4.3. Quanto às cláusulas do Edital

97. Na rodada anterior foi recomendado à ANAC que:

9.4.1. inclua no edital de licitação cláusula que disponha expressamente que o concessionário deverá, preferencialmente, buscar absorver na contratação de seus quadros os empregados da Infraero atualmente lotados no aeroporto objeto deste processo de desestatização

98. Conforme consta nas cláusulas 16.1 e 16.1.1 da Minuta de Contrato (peça 26, p. 65) a Concessionária deverá selecionar os empregados da Infraero que serão definitivamente transferidos, cabendo a estes empregados a decisão de continuar na Infraero ou aceitar a transferência para a Concessionária.

99. Além disso, na seleção de quadro de empregados, a Concessionária deverá dar preferência aos empregados da Infraero atualmente lotados no aeroporto objeto de desestatização.

100. Dessa forma, considera-se atendida a recomendação constante do item 9.4.1 dos Acórdãos 925/2016, 926/2016, 956/2016 e 957/2016, todo do Plenário).

5. ALTERAÇÕES ENSEJADAS PELA CONSULTA PÚBLICA

101. A Anac, por meio da Audiência Pública 11/2018, disponibilizou os Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEAs), bem como as minutas de edital, contrato de concessão e seus anexos referentes a atual rodada de concessão, no sítio eletrônico da agência para contribuições por um período de 45 dias (de 29 de maio até às 18h do dia 13 de julho de 2018).

102. Além de consulta documental on-line, foram realizadas quatro sessões presenciais para coleta de sugestões da sociedade. As consultas presenciais foram realizadas em Vitória (15/6); Brasília (18/6); Cuiabá (19/6) e Recife (21/6) seguindo a lógica da localização do maior aeroporto do bloco de concessões.

103. Vale dizer que a Anac e a SAC/MTPA entendiam, até a última rodada de concessões de aeroportos (4ª rodada), que não havia necessidade de submeter os EVTEA à audiência pública, haja vista que os estudos não seriam vinculantes para o mercado. O TCU, por meio da análise de 1º estágio dessa última rodada, entendeu diferente.

104. Segundo voto do Min. relator, Walton Alencar Rodrigues:

Na verdade, a discussão em audiência pública destina-se à toda sociedade, não apenas ao mercado e a possíveis interessados no certame. Pelas próprias razões neles apresentadas, os estudos



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embasam as regras do edital, as obrigações contratuais e, sobretudo, amparam o Programa de Exploração Aeroportuária.

Entende-se, como razão de ser das audiências públicas, que a sociedade tem o direito de conhecer e discutir a respeito do mérito das escolhas apresentadas pelos órgãos reguladores, sendo essa a essência das consultas e audiências públicas, o aperfeiçoamento, segundo os órgãos competentes, das soluções apresentadas.

105. Assim, o Tribunal decidiu, por meio do Acórdão 957/2016-Plenário:

9.2. determinar à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e à Agência Nacional de Aviação Civil que, para as próximas concessões de infraestrutura aeroportuária, se abstenham de encaminhar ao TCU estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental antes da consolidação e análise das contribuições advindas da audiência pública;

106. Durante a fase de consulta pública desta 5ª rodada de concessões, foram apresentadas inúmeras contribuições da sociedade com relação aos EVTEA. Tantas foram as contribuições e de tamanha relevância, que houve profundas alterações nos estudos de viabilidade entregues inicialmente à SAC/MTPA pelos consultores contratados. Segue uma síntese das principais modificações:

5.1. Alteração dos valores devidos à Infraero

107. Em atenção ao disposto no art. 23 da Lei 13.448/2017, previu-se nos EVTEA que, previamente à celebração do contrato, as futuras concessionárias deveriam comprovar o pagamento à Infraero de valores referentes ao custeio de programas de adequação de efetivo da empresa.

108. Em contribuição realizada na audiência pública presencial na cidade de Recife/PE, solicitou-se a revisão desses valores devidos à Infraero, para que pudessem refletir melhor a expectativa de desembolso com os programas de adequação de efetivo da estatal.

As alterações implementadas podem ser verificadas na tabela abaixo:

Tabela 1- Alteração de valores devidos à Infraero segundo os EVTEA

Bloco Valor original (R$ milhões) Valor após consulta pública (R$ milhões) Nordeste 153,1 302,5

Centro-Oeste 22 28,9 Sudeste 56,2 85,5

Fonte: SAC/MTPA

5.2. Atualização dos valores de Capex (investimentos)

109. Houve revisão de valores em razão da necessidade de atualização das referências oficiais de preço do Sistema de Custos Referenciais de Obras (Sicro) e do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi) para itens de pavimentação.

110. Também foram constatados erros na quantificação dos serviços de concreto betuminoso usinado a quente (CBUQ) a serem realizados nas pistas dos aeroportos. Além disso, o Capex do Bloco Sudeste foi reduzido tendo em vista que diversos investimentos previstos nos EVTEA originais já haviam sido realizados pela Infraero no aeroporto de Vitória (SBVT).

5.3. Alteração na premissa de receitas de combustíveis.

111. A maior parte dos contratos vigentes com fornecedores de combustíveis em aeroportos prevê cobrança de royalty proporcional à receita das distribuidoras - 1,1% da receita, tipicamente.

112. Considerando contratos nesses moldes, e diante da perspectiva de aumento do preço do querosene de aviação - seguindo a tendência de ganho real de preço do petróleo -, projetava-se um ganho importante aos concessionários.

113. No entanto, tal premissa foi revista diante do disposto no art. 12 da Resolução Anac 302/2014:

‘Art. 12 - Eventual cobrança variável para remunerar a utilização das áreas destinadas às atividades de abastecimento de aeronaves deverá ser fixada com base no volume de combustível



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comercializado pela distribuidora. ‘

114. Dessa forma, as concessionárias tiveram suas receitas minoradas, em contraponto a um cenário que previa aumento do preço dos combustíveis.

5.4. Alteração do método de amortização fiscal do ativo intangível.

115. Inicialmente, a amortização fiscal do intangível (Capex) foi feita com base na classe de vida útil dos ativos. No entanto, contribuição da consulta pública questionou tal premissa, sugerindo a equiparação do método de amortização fiscal ao da amortização societária, durante o prazo da concessão e de forma proporcional ao consumo do direito da concessão, com base na curva de demanda.

116. Tal entendimento já está sendo adotado pelas empresas do setor e encontra amparo na Instrução Normativa 1700/2017, da Receita Federal do Brasil. Segundo o art. 126 da IN: ‘A amortização de direitos classificados no ativo não circulante intangível, registrada com observância das normas contábeis, é dedutível na determinação do lucro real e do resultado ajustado, desde que o direito seja intrinsecamente relacionado com a produção ou comercialização dos bens e serviços’.

117. Tal mudança diminui a amortização no início, concentrando-a no final da concessão, diminuindo assim a geração de créditos de PIS/COFINS e aumentando a base de cálculo do IRPJ/CSLL, tendo assim um efeito negativo sobre a geração de caixa da concessão.

118. Esse efeito ainda é dilatado pelo fato da demanda da concessão ser maior no final do que no seu início, fazendo com que a amortização, por se concentrar mais no final do período, quando trazida a valor presente pelo custo médio ponderado de capital (WACC), impacte relativamente pouco no projeto.

5.5. Inclusão de ajustes nos valores de amortização para modelo real.

119. Originalmente, o modelo econômico-financeiro, em termos reais, não considerava o efeito da perda inflacionária no cálculo da depreciação e amortização dos investimentos, já que o modelo real supõe que todos os valores acompanham a inflação.

120. Entretanto, a correta contabilização da amortização e depreciação deve ser realizada em termos nominais. Da maneira como foi feito inicialmente, gerou-se uma espécie de benefício fiscal no longo prazo. Isso ocorreu pelo fato de que o lançamento de valores iguais em anos sucessivos na planilha (real) implica em números artificialmente altos.

121. Para que o modelo refletisse melhor os fluxos de depreciação/amortização, procedeu-se da seguinte forma: considerou-se inicialmente a amortização com base nos valores reais dos investimentos, para depois substituí-los pela incorporação dos fluxos nominais trazidos à moeda constante.

122. Dessa forma, o valor em termos reais da depreciação/amortização foi reduzido, com impacto negativo sobre o fluxo de caixa, pois com a realização desse ajuste, os benefícios gerados pela amortização foram minorados.

5.6. Mudança nas receitas de cargas em SBRF e SBVT.

123. Considerou-se a celebração de contratos recém assinados para operação dos terminais de carga hoje operados pela Infraero. Tal alteração acarretou redução da estimativa de receita de armazenagem e capatazia dos concessionários dos Blocos Nordeste e Sudeste, mais precisamente dos aeroportos de Recife (SBRF) e Vitória (SBVT), uma vez que os terminais de carga desses aeroportos já serão operados por outras empresas.

124. No caso de Recife, o impacto financeiro de tais alterações realizadas em decorrência dos contratos firmados pela Infraero reduz o VPL do bloco em R$ 39,4 milhões. Já em relação a Vitória, o VPL do bloco foi reduzido em R$ 13,7 milhões.

5.7. Impactos das alterações da consulta sobre a modelagem

125. Tais alterações causaram impactos relevantes no valor presente líquido (VPL) dos blocos. A tabela a seguir demonstra o impacto ocasionado:



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Tabela 2- Impacto da consulta pública nos valores de VPL

Valores (R$ MM) Bloco Nordeste Bloco Centro-Oeste Bloco Sudeste VPL pré-modificações 720,9 20,8 133,6

VPL definitivo 346,2 -64,2 66,2

Redução percentual 51,98% 408,65% 50,45%

126. Diante desse impacto, buscou-se alternativas para a viabilização da concessão do Bloco Centro-Oeste, que ficou com VPL negativo. Dentre os ajustes possíveis, optou-se pela exclusão do pagamento do PDV da Infraero como custo do futuro concessionário do bloco. Além disso, optou-se pela exclusão do aeroporto de Barra do Garças (SBBW) do Bloco Centro-Oeste.

127. Considerando que, além dessas alterações, houve uma adição de investimento necessário em pistas de táxi no aeroporto de Cuiabá, em resposta a questionamento da unidade técnica do TCU em uma das reuniões que foram realizadas, o VPL do Bloco Centro-Oeste ficou positivo em R$ 2,4 milhões, viabilizando, assim, a concessão desse bloco.

128. As tabelas a seguir demonstram os valores a serem desembolsados pelos concessionários de cada bloco, antes e depois das alterações da consulta pública (sendo que, no caso do Bloco Centro-Oeste, este valor já contempla as alterações acima descritas):

Tabela 3 - Valores de outorga pré-consulta pública

Modelo pré-consulta Bloco Nordeste Bloco Centro-Oeste Bloco Sudeste

Outorga inicial (R$ milhões) 360,4 10,4 66,8

Parcelas variáveis* 16,5% 2,1% 12,4%

Tabela 4 - Valores de outorga pós-consulta pública

Modelo definitivo Bloco Nordeste Bloco Centro-Oeste Bloco Sudeste

Outorga inicial (R$ milhões) 173,1 4,5 66,2

Parcelas variáveis* 8,3% 0,5% 6,2%

*percentuais sobre o total da receita bruta anual da concessionária

5.8. Outras alterações decorrentes da consulta pública

MUDANÇA NA ALOCAÇÃO DE RISCOS

129. A minuta de contrato submetida à audiência pública previa, no item 5.3 (peça 26, p.37), que os aeroportos regionais - Campina Grande, Juazeiro do Norte, Macaé, Alta Floresta, Sinop e Rondonópolis - por não estarem sujeitos às restrições tarifárias previstas no item 3.2 de seu Anexo 4 (peça 27, p. 8-9), isto é, por operarem em regime de liberdade tarifária monitorada, não fariam jus à recomposição de equilíbrio econômico-financeiro do contrato decorrente de diversos eventos - como mudança na regulamentação da Anac ou na legislação tributária, ou ainda criação ou alteração de tarifas aeroportuárias - alocados inicialmente como risco do poder concedente.

130. A justificativa para essa transferência de risco à concessionária seria a possibilidade de recomposição do equilíbrio por meio de alterações nas tarifas a qualquer momento, uma vez que os aeroportos regionais não estão sujeitos a qualquer teto tarifário. Essa realocação de riscos foi questionada em diversas contribuições à audiência pública, alegando-se, entre outros pontos, que foi justamente a ausência de poder de mercado nesses aeroportos que impediria que o operador aeroportuário cobrasse valores tarifários a seu alvedrio, de forma que a liberdade tarifária não seria suficiente para recompor eventuais desequilíbrios do contrato nos aeroportos regionais.



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131. De acordo com a versão preliminar do Relatório de Análise das Contribuições elaborado pela Anac, a Agência, em resposta aos questionamentos formulados, deverá acabar com essa distinção para os aeroportos, mantendo a mesma alocação de riscos para todos os aeroportos a serem concedidos nesta rodada.

BENS REVERSÍVEIS

132. Após a audiência pública, foi definido também, conforme minuta do Relatório de Análise das Contribuições encaminhada pela Anac, que será incluído um novo anexo no edital, por diretriz do governo federal, contendo lista mínima de bens e equipamentos que serão entregues à concessionária. Se houver problema na transferência desses bens, a concessionária fará jus a reequilíbrio do contrato, por meio da redução da contribuição variável, conforme regra que deverá ser incluída na versão final do edital.

133. Essa alteração atende a diversas manifestações apresentadas pelos interessados na audiência pública que se queixam da incerteza sobre os bens e equipamentos do Aeroporto que serão efetivamente transferidos pela Infraero.

134. A sistemática envolvendo os termos de aceitação provisória e definitiva de ativos, excluída nesta rodada de concessão, por não estar cumprindo sua finalidade a contento, conforme registra a Anac na Justificativa da Audiência Pública 11/2018 (peça 32, p. 32-33), não permitia reequilíbrio econômico-financeiro do contrato no caso de discordância da concessionária quanto aos bens recebidos. Espera-se que o novo procedimento a ser introduzido no edital confira mais segurança ao processo.

6. ANÁLISE DOS ESTUDOS DE ENGENHARIA

135. De acordo com os estudos encaminhados pela SAC/MTPA, a definição dos investimentos necessários para o período da concessão dos Blocos Nordeste, Centro-Oeste e Sudeste foi baseada na projeção de demanda e demais análises apresentadas no Estudo de Mercado.

136. Na peça 6 estão apresentadas a evolução da demanda de passageiros ao longo do período de concessão, de acordo com as fases de investimentos.

137. Dessa forma, a partir dessas projeções foi realizado o dimensionamento dos aeroportos de cada um dos blocos, assim como todos os desenhos do anteprojeto e das fases de implantação, os quais foram fornecidos anexos ao estudo. O desenvolvimento de cada sítio aeroportuário foi dividido em fases de investimentos, cujas intervenções estão descritas nas peças 7-18.

138. Além da descrição dos investimentos, bem como ilustrações e anteprojetos das intervenções previstas para todo o período da concessão, os estudos contemplaram as estimativas de custos para cada uma das intervenções.

139. Para fundamentar os valores dos investimentos nessas várias fases, foram apresentadas planilhas com os orçamentos de referência para cada tipo de intervenção necessária em cada sitio aeroportuário no período de concessão. Dessa forma, com os valores do orçamento e sua área de intervenção, foram obtidos os valores paramétricos de cada uma das intervenções, como se observa nas peças 7-18.

140. Como referência para a elaboração das planilhas base de quantidades, que dão origem às planilhas detalhadas de cada item de investimento previsto, foram utilizados como base projetos já executados, ou de conhecimento, os quais são utilizados como referência para a determinação dos quantitativos de serviço por quantitativo macro, ou seja, determinação dos serviços necessários para a construção de um metro quadrado de terminal, ou edifícios de apoio, quantidades de serviços para a construção de um metro quadrado de pátio de aeronaves, quantidades de serviços para a construção de um metro quadrado de pistas de pouso e decolagem ou pistas de taxi.

141. Essa solução já foi empregada nas rodadas anteriores de concessão dos aeroportos do Brasil. Os custos foram extraídos das planilhas apresentadas nos estudos para o Aeroporto Internacional de Florianópolis - Hercílio Luz e Aeroporto Internacional de Porto Alegre - Salgado Filho. Os preços foram reajustados pela variação do Índice Nacional da Construção Civil (INCC), tomando por base



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as datas de agosto/2012, março/2015 e julho/2017 (data-base dos estudos).

142. Assim sendo, utilizando-se como base os projetos acima relacionados, foram definidas as quantidades base de serviços por unidade global de obra, ou seja, no caso de construção de uma pista, medida em metros ou quilômetros, foram definidas as quantidades de serviços para a construção de um metro de pista (m/m; m²/m; m³/m; unidades/m); assim como para a construção de uma edificação, medida em metro quadrado, foram definidas as quantidades de serviços para a construção de um metro quadrado de edifício (m/m²; m²/m²; m³/m²; unidades/m²).

143. Em suma, os investimentos iniciais apresentados pela SAC resultaram nas estimativas de custos constantes na tabela a seguir:

Tabela 5- Valores dos investimentos (Capex) inicialmente previstos para os aeroportos da 5ª Rodada (data-base julho/2017)

Bloco Aeroporto Capex estimado (R$)

Nordeste

Recife (SBRF) 436.476.979,52

Maceió (SBMO) 181.341.405,33 Aracaju (SBAR) 173.386.041,78

João Pessoa (SBJP) 167.400.087,27 Juazeiro do Norte (SBJU) 148.768.099,29

Campina Grande (SBKG) 128.028.780,36

Centro-Oeste

Cuiabá (SBCY) 373.522.522,23

Sinop (SWSI) 69.831.359,76 Rondonópolis (SBRD) 57.240.322,59

Alta Floresta (SBAT) 54.289.464,45

Sudeste Vitória (SBVT) 128.882.735,03

Macaé (SBME) 265.238.555,85 Total (R$) 2.184.406.353,46

Fonte: EVTEA

144. Assim, a análise dos investimentos previstos para os aeroportos de cada um dos blocos consistiu no exame dos orçamentos de referência para cada uma das intervenções previstas, em que foram averiguados os quantitativos e os preços de referência.

145. Desta forma, após análise dos investimentos, bem como a realização de reuniões e diligências, resultaram os achados a seguir.

6.1. Impropriedades constatadas nos EVTEA para o Aeroporto de Cuiabá

146. A unidade técnica, ao verificar as intervenções nos componentes pavimentados - Fase 03 para o Aeroporto de Cuiabá, observou que o layout proposto traria dificuldades operacionais em função da ausência de uma pista de taxi entre o Pátio 1 e a taxiway H, paralela às taxi A e B, como se observa na figura abaixo:

Figura 3- Layout proposto para o aeroporto de Cuiabá



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Fonte: SBCY_Relatório de Engenharia e Afins_3.00.pdf

147. A SAC concordou com a necessidade apontada pela equipe técnica da SeinfraRodoviaAviação (peça 21, p.4), e foi incluída a implantação de uma nova taxiway, conforme apresentado no documento Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental PMI 2017 - Detalhamento de alterações ensejadas no processo de consulta pública (peça 19) e retratado na figura abaixo. Também foi previsto o alargamento da taxiway C.

Figura 4- Inclusão da Taxiway P no sistema de pistas do SBCY

Fonte: Documento ‘Relatório de ajustes realizados após entrega dos estudos ao TCU’ (peça 19)

148. Além dessa questão, a unidade técnica verificou que os EVTEA preveem a construção de uma subestação de 69kV no aeroporto de Cuiabá. Em consulta à Energisa (concessionária que cuida do fornecimento e distribuição de energia elétrica no estado de Mato Grosso), constatou-se que não há tensão de fornecimento em 69kV no anel de Cuiabá, somente em 138kV (peça 22).

149. Dessa maneira, a solução proposta para a construção da subestação de 69kV não se mostra adequada. Então, deve ser revisada a necessidade de investimentos para esse item.

6.2. Impropriedades nos EVTEA do Aeroporto de Vitória

150. Observando as necessidades do sistema de pistas e pátios, verificou-se que o layout apresentado no Estudo de engenharia e afins não estava atualizado com o que foi executado pela Infraero, conforme o Aerodrome Chart (ADC), disponibilizado pelo Departamento de Controle do Espaço Aéreo (DECEA), como se observa nas figuras abaixo. Verifica-se que há diferenças na interseção entre a pista antiga (06-24) e a pista nova (02-20). O prolongamento da pista de táxi M, além da PPD 06-24, não existe. Também não existe a pista de táxi J. Tais inconsistências geram alteração na capacidade do sistema de pistas, bem como nos custos dos investimentos necessários.

Figura 5- Layout do sistema de pistas do SBVT nos Estudos de Engenharia



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Fonte: EVTEA

Figura 6- Aerodrome Chart do SBVT

Fonte: DECEA

151. Foi justificado que o levantamento para a realização dos estudos foi feito antes da conclusão das obras realizadas pela estatal. O levantamento foi executado em dezembro/2017, o aeroporto entregue em 29/03/2018 e o ADC atualizado em 21/06/2018. Deve-se, portanto, atualizar o layout do sistema de pistas do aeroporto de Vitória nos EVTEA, bem como revisar as planilhas de investimentos de acordo com a situação real do aeroporto.



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152. O fato de os levantamentos para elaboração dos EVTEA terem sido feitos antes da conclusão das obras da Infraero no SBVT resultou em algumas impropriedades no EVTEA, sendo objeto de parte do conteúdo da representação do Estado do Espírito Santo ao TCU, apresentada por meio da sua Procuradoria Geral, e analisada no âmbito do TC 025.547/2018-6.

153. A representação pontuou a existência de vários erros nos investimentos ou obrigações inseridas no Plano de Exploração Aeroportuária (PEA) que teriam gerado um impacto negativo e de forma indevida nos custos, aumentando inapropriadamente os valores dos investimentos dos estudos. O referido processo de representação está na fase de análise das oitivas prévias da SAC/MTPA e da Anac.

154. De acordo com a representação capixaba, diversas exigências do PEA para o aeroporto de Vitória seriam descabidas, haja vista que a capacidade atual do referido aeroporto, que seria de 8,4 milhões de passageiros/ano, já seria superior à demanda projetada para o final da concessão, estimada em 7 milhões de passageiros/ano. Além disso, diversos itens de serviço previstos nos EVTEA já teriam sido construídos/ instalados. Segue a relação de itens de serviço que seriam desnecessários:

Ampliação do Terminal de Passageiros (TPS) na Fase 3 dos investimentos (anos 14 e 15 da concessão). Essa exigência seria desnecessária pela razão exposta acima.

Ampliação do pátio de aeronaves para novas posições remotas nas fases 2 e 3 dos investimentos. Tal investimento seria descabido, uma vez que o pátio existente comporta a demanda prevista no estudo.

Ampliação da Pista de Táxi M de acesso ao pátio de aeronaves. A estrutura existente já comportaria a demanda prevista até o final da concessão.

Provisão de sistema visual indicador de rampa de aproximação nas cabeceiras de pistas de pousos e decolagens, para manutenção das operações com aeronaves a jato, quando houver, em até 36 (trinta e seis) meses após a data de eficácia do contrato. O Sistema indicador de rampa de aproximação de precisão (Precision Approach Path Indicator - PAPI), já está implantado na cabeceira da pista, encontrando-se em processo de homologação.

Implantação de áreas de segurança de fim de pista (RESA) nas cabeceiras da pista de pouso e decolagem 06/24 nos termos da seção 154.209, do RBAC 154 vigente, em até 18 (dezoito) meses após a data de eficácia do contrato. Ocorre que a Área de segurança de fim de pista (área de escape-RESA) já foi implantada, faltando a regularização administrativa junto à Anac.

Instalação de novos reguladores de corrente constante (RCC) e instalação de sistema de controle e monitoramento dos auxílios visuais. Tais equipamentos já teriam sido implantados.

Disponibilização de nova área para as instalações de carga e manutenção ao sul do sítio, próxima ao novo terminal de cargas, com área de 11.000 m2. A área já teria sido instalada.

Construção de um reservatório de água com volume de 3.000 m3. Já teria sido construído.

Implantação de cercas operacional e patrimonial, bem como a implantação de portões de controle e acesso. Tais itens já teriam sido implantados.

Construção de central de resíduos sólidos

155. Quanto à capacidade operacional do aeroporto de Vitória, a SAC/MTPA respondeu que (peça 23, p.8):

‘(…) apesar de as projeções para o Aeroporto de Vitória indicarem que o processamento de passageiros irá atingir aproximadamente 7,1 milhões de passageiros no final da concessão, verifica-se que essa demanda só poderá ser processada se realizadas diversas intervenções na infraestrutura ao longo do prazo contratual, especialmente nos sistemas de pátios, terminal de passageiros, sistemas de apoio ao processamento das companhias aéreas, além de diversos outros elementos (constantes dos relatórios dos EVTEA) e consideráveis gastos com o capex manutenção (invesmentos necessários à manutenção da qualidade do serviço prestado), estimados em R$ 198,4 milhões. Afinal, trata-se de concessão por um período de 30 anos.’



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156. Além disso, a SAC/MTPA pondera que a afirmação do representante de que o aeroporto de Vitória ‘não tem restrições para o uso’ não seria correta, haja vista que existem diversas não conformidades que precisariam ser sanadas para que as operações venham a ocorrer dentro dos marcos normativos do setor de aviação. Tais não conformidades seriam problemas nas PPD, pátio de aeronaves e nas pistas de táxi, as quais comprometeriam a segurança das operações do aeroporto (peça 23, p. 10).

157. Com relação à ampliação do TPS do aeroporto de Vitória, a SAC/MTPA argumentou que a capacidade instalada em termos de passageiros anuais é maior que a demanda para as fases iniciais de concessão. Porém, para que o aeroporto possa ofertar um serviço com qualidade International Air Transport Association - (IATA) Nível C (definido como padrão para os aeroportos em concessão), será necessário um incremento na área total do TPS na Fase 03, de modo que haja um aumento na capacidade anual de passageiros processados. Essa intervenção deverá ampliar o terminal em mais de 11.000m2 e consumir recursos de aproximadamente R$ 58 milhões. Além disso, ressaltou-se que está prevista a instalação de duas novas pontes de embarque de modo a atender aos padrões contratuais estabelecidos (peça 23, p. 9).

158. Quanto à ampliação do pátio de aeronaves e da pista de táxi M, a SAC/MTPA respondeu que nas Fases 02 e 03 de planejamento serão necessárias ampliações e adequações para acomodação do aumento do número de operações com aeronaves código C. Foi considerada a ampliação do pátio de aviação comercial a fim de disponibilizar mais duas posições para aeronaves código C. Na Fase 03 foi considerada a ampliação do pátio de aeronaves, aumentando em três o número de posições para aeronaves código C. Essas alterações implicarão em uma expansão de 12.760m2 de pátio e investimentos da ordem de R$ 3,9 milhões (peça 23, p. 8).

159. No que concerne aos outros itens, a SAC informou que as intervenções necessárias foram levantadas antes da conclusão das obras de responsabilidade da Infraero e, após uma nova verificação, aquelas intervenções que não seriam mais necessárias foram excluídas da planilha de investimentos (Capex). Teriam sido mantidos os investimentos relativos ao RCC e instalação de sistema de controle e monitoramento dos auxílios visuais, uma vez que se tratam do sistema PAPI e sistema da sinalização da pista 06-24 (antiga) e não ao da pista 02-20 (nova).

160. Dessa forma, os seguintes itens devem ser excluídos das planilhas de Capex do aeroporto de Vitória:

provisão de sistema visual indicador de rampa de aproximação nas cabeceiras da pista de pousos e decolagens 02-20 (pista nova);

implantação de áreas de segurança de fim de pista (RESA) nas cabeceiras da pista de pouso e decolagem 06/24 nos termos da seção 154.209, do RBAC 154 vigente;

disponibilização de nova área para as instalações de carga e manutenção ao sul do sítio aeroportuário, próxima ao novo terminal de cargas, com área de 11.000 m2;

construção de um reservatório de água com volume de 3.000 m3;

implantação de cercas operacional e patrimonial, bem como a implantação de portões de controle e acesso.

construção de central de resíduos sólidos.

161. No processo de representação do estado do Espírito Santo, também foi realizada diligência à Infraero para que apresentasse os documentos que comprovassem a real capacidade operacional do aeroporto de Vitória. Segundo a Infraero, a capacidade horária é de 1.160 pax/h (embarque) e 1.486 pax/h (desembarque). Assim, a capacidade anual seria de 5.348.500 passageiros (para um regime de 8h/dia) a 7.977.500 (para um regime de 12h/dia). De acordo com os EVTEA, a capacidade operacional do SBVT seria hoje de 5,7 milhões de passageiros/ano.

162. Também no âmbito da referida representação, a Anac destacou que a estimativa da capacidade operacional de TPS depende da metodologia empregada. No caso dos aeroportos concedidos até o momento e dos próximos a serem concedidos com processamento superior a 1 milhão de passageiros por ano, a Agência utiliza a metodologia que leva em consideração, para efeitos de hora-pico, a trigésima hora mais movimentada do ano. Para os aeroportos de menor porte não há



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regulação ainda, mas foi previsto no edital dos blocos a metodologia que considera, para fins de hora-pico, um excedente de 30% sobre a capacidade da aeronave crítica.

163. Ressaltou que a regulação de nível de serviço aplica-se apenas aos aeroportos concedidos. No caso dos não concedidos, a Anac não coleta informações sobre capacidade de processamento de passageiros dos terminais ou de movimento de aeronaves.

164. Discorreu que é fato que os aeroportos declaram sua capacidade operacional, de forma resumida, à área da Agência responsável pela autorização de voos, alocação de slots, etc., apenas com fins de subsidio àqueles processos, sendo que a metodologia utilizada pelos operadores aeroportuários para cálculo daquela capacidade declarada (notadamente, a Infraero) não é validada pela Agência.

165. No que se refere aos processos de homologação de infraestrutura aeroportuária conduzido pela ANAC, com foco em segurança operacional e segurança da aviação contra atos ilícitos, o tema capacidade operacional não é tratado, sendo seu gerenciamento de responsabilidade do operador aeroportuário.

166. Diante dessas análises, considerando que há várias metodologias para avaliação da capacidade operacional dos aeroportos, não se pode concluir que a metodologia empregada nos EVTEA, a qual justifica a ampliação do TPS e do pátio de aeronaves durante o contrato de concessão do SBVT, esteja equivocada. Assim, a necessidade dessas ampliações deve ser avaliada por cada um dos interessados no certame, de forma que, ao longo de todo o contrato, o serviço prestado no aeroporto atenda o padrão de Nível Ótimo (antigo Nível C) da IATA.

6.3. Impropriedades nos EVTEA do Aeroporto de Macaé

167. O Aeroporto de Macaé não tem voos regulares desde 2015, quando a Azul Linhas Aéreas alegou a falta de estrutura da pista para receber aviões ATR 72, que estavam substituindo os ATR 42 em operação no aeroporto.

168. Assim, foi considerada nos EVTEA a construção de uma nova pista de pouso e decolagem (PPD) para aeronaves, com o objetivo de adequar as não conformidades. Para a execução desta intervenção foi previsto um prazo de até 60 meses. Os EVTEA consideraram que só após esse prazo é que as operações comerciais seriam realizadas no aeroporto.

169. Ocorre que em 7/5/2018 foi publicado no Diário Oficial da União (DOU) o extrato do Contrato 0044-EG/2018/0064 firmado entre a Infraero e a Conserva de Estradas Ltda., cujo objeto é Contratação de empresa para execução de serviços de recuperação e adequações da Pista de Pouso e Decolagem (PPD) 06/24 e Pista de Taxiamento (PT), incluindo sistema de drenagem, balizamentos noturnos, sinalizações horizontais e implantação de sinalização vertical do Aeroporto de Macaé/RJ, Rio de Janeiro/RJ, no valor global de R$ 24.400.000,00, com prazo previsto de 390 dias. Segundo informação da SAC/MTPA, a previsão de conclusão das obras é no início do mês de novembro de 2018.

170. Tais obras, quando concluídas, permitirão a operação de aeronaves ATR 72. A Azul Linhas Aéreas manifestou interesse em incluir Macaé em sua malha (https://todosabordo.blogosfera.uol.com.br/2018/03/26/azul-quer-voar-para-caruaru-pe-santos-sp-macae-rj-e-mais-30-lugares/Na, acesso em 23/8/2018).

171. Assim, as projeções de demanda e de receitas foram alteradas para refletir o novo cenário, com operações de aeronaves comerciais a partir de agosto de 2019. Os investimentos que porventura tiverem sido previstos nos EVTEA e que já estiverem sendo contemplados no Contrato 0044-EG/2018/0064 também devem ser excluídos dos estudos.

172. Uma outra questão suscitada na análise dos investimentos no SBME foi a incompatibilidade entre os EVTEA e as planilhas do Capex, no que tange às soluções empregadas no tratamento dos solos moles para a construção da PPD e da pista de táxi. No EVTEA, consta que:

‘A solução geotécnica considerada foi a execução de um aterro de sobrecarga sobre o terreno natural na região que será implantada a nova pista de pouso e decolagem e a pista de táxi que conecta a nova PPD à existente.



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(…)

Para que a drenagem da água possa ocorrer, foram considerados drenos verticais conectados a uma camada superficial drenante (…)’

173. Enquanto isso, na planilha ‘Pista de Pouso e Decolagem’, que agrupava tanto a construção da PPD como da pista de táxi, não havia referência a drenos verticais, mas sim aos itens ‘Coluna de Brita D=60 cm c/perfuratriz botton feed - brita comercial - Confecção e cravação’, ‘Lastro de brita comercial’ e ‘Geogrelha unidirecional 400KN/m’ (peça 18). Somente esses três itens somados representavam um montante de R$ 155,57 milhões no orçamento, ou 57,7% do investimento total previsto na construção da nova PPD e pista de táxi.

174. Foram realizadas reuniões entre a unidade técnica e os consultores que elaboraram os estudos, nas quais solicitou-se explicações acerca da necessidade dos referidos itens bem como dos quantitativos desses serviços, os quais não constam no relatório de engenharia referente ao aeroporto de Macaé.

175. As colunas de brita foram justificadas pela necessidade de conclusão da obra em cinco anos. De acordo com os consultores, se a solução prevista para o tratamento dos solos moles contemplasse apenas o aterro de sobrecarga, somente o tempo de consolidação do solo mole levaria de três a quatro anos, o que impediria o cumprimento do prazo previsto para a conclusão das obras de construção da PPD e da pista de táxi. As colunas de brita, assim, aceleram o processo de consolidação do solo mole, melhoram a condição do suporte do subleito e ainda atuam como instrumentos para expulsão da água existente na camada mole.

176. O item ‘Lastro de brita comercial’ mostrou-se incompatível com o serviço pretendido, que seria o de colchão drenante. A revisão das planilhas foi solicitada aos consultores com relação a esse item. Quanto ao item ‘Geogrelha unidirecional 400KN/m’, não foram apresentadas justificativas.

177. Propõe-se, assim, determinar à SAC/MTPA e à Anac que, antes da publicação do edital de concessão, façam constar nos EVTEA o detalhamento e a justificativa das soluções propostas para o tratamento dos solos moles existentes nos locais onde serão construídas a PPD e a pista de táxi no aeroporto de Macaé, tendo em vista a importância desses itens no orçamento dessas obras.

178. Ressalte-se que, após os ajustes solicitados em decorrência das análises da unidade técnica, bem como de contribuições na fase de audiências públicas, os valores dos investimentos previstos para a construção da PPD e da pista de táxi no SBME sofreram as alterações constantes na tabela a seguir:

Tabela 6- Comparação entre valores previstos para construção da PPD e pista de táxi no SBME

Item Valor pré-audiências e análise TCU (R$)

Valor pós-audiências e análise TCU (R$)

Diferença (R$)

PPD 221.667.380,82 150.659.112,30 -71.008.268,52

Pista de Táxi

3.056.508,56 13.870.074,43 +10.813.565,87

Total (R$) -60.164.702,65

6.4. Conclusão

179. Diante das constatações apresentadas, propõe-se determinar à SAC/MTPA, órgão responsável pelos EVTEA que comporão o edital de licitação que, para efeito de publicação do referido instrumento convocatório, corrija as inconsistências detectadas na presente análise dos estudos de engenharia.

7. ANÁLISE DOS ESTUDOS AMBIENTAIS

180. Como parte integrante dos EVTEA de concessão, os Estudos Ambientais dos blocos aeroportuários tiveram seu conteúdo determinado pelo Termo de Referência (Anexo I do Edital de Chamamento Público de Estudos 01/2017, de 1/9/2017).

181. Os Estudos Ambientais dos treze aeroportos que foram incluídos no PND (o aeroporto de



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Barra do Garças/MT também foi estudado e depois foi excluído da concessão) são compostos por Relatório e três anexos.

182. Os Relatórios de Estudos Ambientais apresentam a análise da regularidade ambiental, o diagnóstico e avaliação socioambiental, a compatibilidade atual e futura entre as atividades aeroportuárias e o uso do solo, a avaliação dos projetos de desenvolvimento do sítio aeroportuário, diretrizes e cronograma para o licenciamento ambiental, o Sistema de Gestão Ambiental, planos e programas ambientais e indicadores de desempenho. Por fim, foram apresentados os orçamentos socioambiental e dos passivos ambientais.

183. Os 3 anexos ao Relatório referem-se:

a) Anexo I - às licenças e aos documentos de regularidade ambiental já obtidos pelo aeroporto;

b) Anexo II - aos passivos socioambientais identificados no aeroporto;

c) Anexo III - ao orçamento socioambiental e ao orçamento dos passivos ambientais identificados.

184. Por sua vez, o orçamento socioambiental dos aeroportos é composto de despesas de Opex (Operational Expenditure) e de Capex (Capital Expenditure).

185. As despesas ambientais de Capex estão relacionados aos custos ambientais envolvidos nas opções construtivas, vinculadas às necessidades de investimento do empreendimento. Dentre os blocos concedidos, foram analisadas as despesas ambientais de Capex do Bloco Sudeste (aeroportos de Macaé e de Vitória), que, conforme a tabela a seguir, possuem maior materialidade, com destaque para Macaé, que responde aproximadamente por 30% dos valores destinados a todos os treze aeroportos:

Tabela 7- Valores de Capex ambiental dos aeroportos da 5ª rodada de concessões

Aeroporto Capex Ambiental (R$)

Recife R$ 6.426.869 Maceió R$ 6.351.827

Aracaju R$ 6.246.618 João Pessoa R$ 4.309.944

Juazeiro do Norte R$ 4.263.727

Campina Grande R$ 1.810.188

Total do Bloco Nordeste R$ 29.409.173 Cuiabá R$ 11.122.410

Rondonópolis R$ 1.924.607 Alta Floresta R$ 5.175.205

Sinop R$ 1.924.996 Barra dos Garças R$ 3.697.324

Total do Bloco Centro-Oeste R$ 23.844.542 Vitória R$ 5.740.253

Macaé R$ 25.427.725

Total do Bloco Sudeste R$ 31.167.978

Fonte: EVTEA

186. Foi verificada a aderência dos Estudos Ambientais de Vitória e de Macaé às exigências contidas no Termo de Referência do Edital de Chamamento Público de Estudos 1/2017 e examinados seus custos de Opex e de Capex, associados aos projetos construtivos, quanto à adequação à legislação ambiental em vigor.

187. Informa-se que, sobre todos os custos calculados com base em orçamentos de pessoal, foram somados Custos Administrativos de 30%, Remuneração da Empresa de 12% e Despesas Fiscais de 16,62%. Os Estudos Ambientais tomaram como base os percentuais da Tabela de Preços de Consultoria publicados pelo DNIT em 2017.

7.1. Adesão aos Termos de Referência do Edital de Chamamento Público



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188. O Relatório de Estudos Ambientais já em seu item 2.1, faz correlação entre os requisitos do edital e os capítulos e subcapítulos do Relatório:

Figura 7 -Atendimento dos EVTEA aos requisitos do Edital de Chamamento Público 1/2017

Fonte: EVTEA

189. Com a correlação já realizada pelo Relatório de Estudos Ambientais, analisaram-se os passivos identificados dos aeroportos de Macaé/RJ e de Vitória/ES.

190. Foram identificados cinco passivos de áreas contaminadas e oito passivos de irregularidades ambientais e sociais no Aeroporto de Macaé. No aeroporto de Vitória, foram identificados treze passivos de áreas contaminadas e treze passivos de irregularidades ambientais e sociais.

191. Os Estudos Ambientais apresentados relataram passivos como manchas escuras no solo, armazenamento de produtos inflamáveis, transformadores armazenados de forma incorreta, trincas no piso, posto desativado, etc. e recomendaram realização de Avaliação Ambiental Preliminar na Fase 1 e Investigação Confirmatória na Fase 2. Na realidade, 17 passivos ambientais de áreas contaminadas foram considerados como ‘Área com suspeita de contaminação (AS)’, segundo Resolução CONAMA 420/2009, e apenas um como de Área Contaminada (AC), o Passivo 12 do Aeroporto de Vitória - posto de combustível desativado. Com base em informações da Infraero, essa área foi investigada e constatada contaminação e plumas abertas. Nos custos desse passivo, foram previstos a necessidade de elaboração da Investigação detalhada por meio da perfuração de quatro poços subterrâneos, que permitirão a avaliação e o monitoramento da qualidade do solo e da água subterrânea.

7.2. Custos associados às despesas de Opex e Capex



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192. As despesas com Opex dos Estudos Ambientais de todos os aeroportos são bastante similares. Concentram-se nos custos de Reemissão e Renovação da Licença de Operação; na Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental (TFCA) do Ibama; Equipe Permanente do Sistema de Gestão Ambiental; Plano Básico de Zoneamento de Ruído e Plano de Zona de Proteção de Auxílios à Navegação Aérea; e Programas de Gerenciamento: de Ruído, de Energia e Emissões, de Recursos Hídricos e Efluentes, de Resíduos Sólidos e de Comunicação Social, Educação e Treinamentos.

193. Quanto a essas despesas, não foram identificadas impropriedades ou irregularidades quanto à legislação ambiental e à mensuração de custos.

194. As despesas ambientais de Capex dos aeroportos com investimentos envolvidos, embora possam ser de grande, médio ou pequeno porte, têm rubricas de despesas semelhantes, quais sejam:

Estudos Ambientais + Taxa de Análise + Taxa de Emissão de LP

Estudos Ambientais + Taxa de Análise + Taxa de Emissão de LI

Estudos Ambientais + Taxa de Análise + Taxa de Emissão de LO

Gestão e Monitoramento de Obra

Supressão de Vegetação

Passivos Ambientais

Compensação Ambiental (SNUC)

195. Quanto ao aeroporto de Macaé, foi identificado erro de subdimensionamento nos custos da Rubrica Gestão e Monitoramento de Obra. O Relatório inicial previa a participação de equipe de gestão ambiental para o cumprimento do Plano de Controle Ambiental durante as obras no valor de R$ 43.480,34/mês. Este valor refere-se à gestão de obras de baixo/médio impacto ambiental. Como se trata de obra de grande impacto ambiental, o valor deve ser reajustado para R$ 61.760,00/mês, elevando o valor total da rubrica em R$ 1.473.771,00.

196. Ainda com relação aos estudos ambientais de Macaé, a empresa CPEA, responsável pelos referidos estudos, foi questionada quanto aos valores de plantio compensatório relativo à supressão de vegetação. Tomou-se como premissa para os cálculos desta rubrica a existência de Restinga sobre todo o terreno do aeroporto, apesar da legislação municipal fazer referência à área como de Manguezal.

197. A empresa esclareceu que as reais características fitofisionômicas das espécies (identificadas por imagem de satélite e vistoria de campo) indicam a existência de um mosaico de mangue e restinga no local, com predominância da vegetação do tipo restinga e que, para determinar com exatidão o tipo de vegetação a ser suprimida, é necessária a realização de um extenso levantamento de campo, que foi orçado no estudo e seria de responsabilidade do futuro concessionário.

198. Como foram examinadas as espécies in loco e por imagens de satélite e foi orçado estudo para sua identificação pela futura concessionária, o que equivaleria os benefícios econômicos de existência de manguezal com os custos de realização de extenso levantamento de campo, não se infere prejuízo ao andamento da concessão ou de necessidade de alteração dos valores do orçamento.

7.3. Conclusões

199. Diante das análises efetuadas, propõe-se determinar à SAC/MTPA que, previamente à publicação do edital de concessão, realize o ajuste das despesas alocadas à gestão e monitoramento de obra, constantes no Capex Ambiental do aeroporto de Macaé, de forma a refletir adequadamente o impacto ambiental das obras a serem realizadas naquele aeroporto.

8. MUDANÇAS NA REGULAÇÃO TARIFÁRIA

200. A atual rodada de concessão aeroportuária apresenta significativas inovações regulatórias, que aprofundam a tendência de dar maior flexibilidade ao operador aeroportuário, além de incentivar maior engajamento entre o operador e os usuários.



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201. As alterações introduzidas nesta rodada decorrem da experiência acumulada pela Anac na gestão dos contratos de concessão celebrados nas 4 primeiras rodadas e de sugestões apresentadas pelas próprias concessionárias. A Agência também colheu contribuições de entidades setoriais relevantes como a Airports Council International - ACI, associação que congrega os principais operadores aeroportuários de todo o mundo, e a International Air Transport Association - IATA, entidade que representa as principais empresas aéreas do planeta, além de empresas aéreas e operadores aeroportuários individuais, conforme resumido no documento disponibilizado na Audiência Pública 11/2018, Anexo - Aspectos de Regulação Econômica (peça 31).

202. O principal propósito das mudanças introduzidas é tornar a gestão da infraestrutura aeroportuária mais eficiente, diminuindo o subinvestimento e o congestionamento, de modo a beneficiar tanto o operador como os usuários, ao permitir o surgimento de soluções de mercado livremente pactuadas entre as partes. No modelo atualmente vigente - nos 10 aeroportos já concedidos - essa possibilidade sofre diversas restrições contratuais.

203. A ideia central por trás da nova proposta é que a regulação deve intervir apenas quando necessário, para não gerar distorções e custos regulatórios sem benefício correspondente.

204. Além disso, também existe uma preocupação com o custo regulatório, tanto para as concessionárias, mas sobretudo para a agência reguladora. Se com dez aeroportos concedidos a carga de trabalho da Anac já vinha crescendo em ritmo considerável, a concessão de mais doze aeroportos, ainda que agrupados em três blocos, tende a adicionar carga de trabalho substancial para a Agência, de forma desproporcional à participação desses aeroportos na movimentação de passageiros, se fosse mantido o modelo regulatório vigente nas rodadas anteriores.

205. No novo modelo introduzido nesta rodada, a regulação tarifária passa a ser por receita-teto por passageiro, e não mais por tarifa-teto, o que permite que o operador aeroportuário tenha mais flexibilidade na definição dos valores das tarifas aeroportuárias sem impor ônus adicional aos usuários como um todo. Complementarmente, a aviação geral e os aeroportos regionais terão regime de tarifas monitoradas, isto é, liberdade tarifária vigiada, na qual os aumentos tarifários dependem de consulta prévia aos usuários e estão sujeitos à intervenção da Anac.

206. Um dos aspectos centrais do novo modelo regulatório é o fortalecimento dos mecanismos de negociação entre o operador aeroportuário e os usuários, especialmente as empresas aéreas, não apenas no caso em relação à tarifação, mas também no planejamento de novos investimentos no aeroporto. Nessa linha, permite-se até mesmo que restrições tarifárias previstas no contrato sejam revistas se houver proposta da concessionária apoiada pelas principais companhias aéreas quando da Revisão dos Parâmetros da Concessão.

207. Uma crescente flexibilidade tarifária, ressalte-se, vem sendo implementada gradualmente pela Anac não apenas para o regime de concessão aeroportuária, mas também para os aeroportos operados pela Infraero e também para os aeroportos delegados para estados e municípios.

208. A Resolução Anac 180/2011, que regulava o regime tarifário dos aeroportos tarifadores não concedidos, previa a possibilidade de majoração de até 20% sobre a tarifa-teto fixada, obedecidos critérios objetivos e não discriminatórios e desde que o valor médio tarifário não ultrapassasse o teto definido pela Agência. Posteriormente, a Resolução Anac 350/2014 ampliou esse percentual para até 100%.

209. Dois anos depois, a Resolução Anac 392/2016, que passou a disciplinar o regime tarifário dos aeroportos delegados para as unidades da federação (e para o Comando da Aeronáutica), permitiu que os valores tarifários fossem definidos pelos delegatários dos aeródromos, os quais estão em posição mais privilegiada para definir o equilíbrio entre a recomposição de custos e o interesse público local, por conhecerem melhor a realidade do aeroporto sob sua responsabilidade e o perfil dos usuários.

210. Além disso, como entes públicos, a perspectiva de que os delegatários viessem a exercer eventual poder de mercado é inverossímil. Devem, de toda forma, seguir as diretrizes de consulta prévia, publicidade, critérios objetivos e não discriminatórios.



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211. Mais recentemente, e de forma praticamente concomitante à Audiência Pública Anac 11/2018 (que discutiu os EVTEA e documentos jurídicos da presente rodada de concessão) e em sintonia com a novo modelo regulatório proposto para as novas concessões, a Anac lançou a Audiência Pública 10/2018, na qual propõe a revisão da Resolução Anac 350/2014, para alterar o regime de regulação tarifária dos aeroportos administrados pela Infraero. Basicamente a nova proposta de regulamentação visa simplificar a base tarifária e conceder maior flexibilidade para que a Infraero defina os valores das tarifas nos aeroportos de sua rede, de forma a estimular a eficiência, sem aumentar os custos regulatórios.

212. De acordo com a justificativa apresentada pela Agência na audiência pública da nova regulamentação, que envolve apenas as tarifas de embarque, conexão, pouso e permanência (as tarifas de armazenagem e capatazia continuam a ser reguladas pela regra vigente de preço-teto), os aeroportos da Infraero seriam subdivididos em 3 grupos (na mesma linha da classificação do RBAC 153):

a) Aeroportos com mais de 5 milhões de passageiros/ano;

b) Aeroportos com menos de 5 milhões e mais de 1 milhão de passageiros/ano; e

c) Aeroportos com menos de 1 milhão de passageiros/ano.

213. O primeiro grupo adotaria o modelo de receita-teto por passageiro para os serviços de transporte aéreo público de passageiros e cargas. Demais serviços (basicamente a aviação geral, correspondente ao Grupo II da Resolução Anac 432/2017) teriam tarifas livremente pactuadas. O segundo grupo teria regime de preço-teto, com apenas 5 tarifas: embarque doméstico, embarque internacional, conexão, pouso e permanência. Para a aviação geral (Grupo II) a Infraero terá liberdade para fixar o valor das tarifas. O terceiro grupo, por fim, por ter quase nulo poder de mercado, adotaria o modelo de tarifas monitoradas.

214. A nova resolução também prevê, para os aeroportos operados pela Infraero e de forma análoga à atual rodada de concessão, a possibilidade de flexibilização dos tetos tarifários por meio da ‘proposta apoiada’ pelas principais companhias aéreas que operam naquele aeroporto, de modo a permitir soluções de mercado mais eficientes do que aquelas que poderiam sair do regulador.

215. A razão por trás dessa inovação é que os agentes que atuam em determinado aeroporto, tanto o operador quanto as empresas aéreas, possuem melhores informações sobre a atividade do aeroporto (do que o regulador). As empresas aéreas, em relação à oferta da infraestrutura aeroportuária, têm seus interesses alinhados com os passageiros, pois ambos querem boa prestação de serviços ao menor custo. Por fim, todos os envolvidos - do regulador ao passageiro, passando pelo operador aeroportuário à companhia aérea - querem aumentar o tráfego aéreo.

216. Desse modo, uma proposta do operador aeroportuário, neste caso a Infraero, apoiada pelas companhias aéreas, tende a convergir com o interesse dos passageiros e do próprio regulador, a quem, de toda forma, caberia a última palavra para aprovar, rejeitar ou até mesmo alterar a proposta.

217. A nova proposta de regulação tarifária para os aeroportos da rede Infraero também submete à discussão a possibilidade de serem adotados modelos alternativos, alguns mais ousados (tarifas monitoradas para todos os aeroportos com menos de 5 milhões de passageiros), outros mais conservadoras (preço-teto para todos os aeroportos com menos de 5 milhões de passageiros) e ainda diferentes linhas de corte para cada tipo de regime tarifário.

218. Quando da elaboração deste relatório, as contribuições dos interessados ainda estavam sendo analisadas pela Anac, sem previsão de quando a nova resolução deva vir a ser aprovada pela Agência. De toda forma, esta proposta de flexibilização do regime tarifário aplicado aos aeroportos operados pela Infraero mostra-se totalmente alinhada com as inovações regulatórias introduzidas pela Anac na atual rodada de concessões aeroportuárias.

219. Na justificativa para o novo modelo regulatório a ser adotado nas concessões, a Anac faz uma análise comparativa com outros países que adotam mecanismos de flexibilidade ou mesmo liberdade tarifária. O Reino Unido aboliu a regulação econômica de aeroportos com movimento



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inferior a 5 milhões de passageiros/ano e que não possua poder de mercado relevante. Na Austrália, onde a maioria dos aeroportos públicos é de propriedade privada, os operadores definem suas próprias tarifas, devendo seguir princípios de boa prática, sob o risco de intervenção do regulador no caso de abuso do poder de mercado (regulação ‘por ameaça’). Nos Estados Unidos, os aeroportos são em sua maioria de propriedade dos estados e possuem liberdade para definir as tarifas aeroportuárias, devendo seguir as recomendações do regulador e realizar consultas e negociações com os usuários (peça 31, p. 18).

220. Deve-se ressaltar, contudo, que a maior flexibilidade tarifária concedida às futuras concessionárias, bem como à Infraero e aos delegatários, não envolve a estrutura tarifária, que é definida na Lei 6.009/1973. Mesmo para os aeroportos ou para os grupos de usuários em relação aos quais se aplica a liberdade tarifária, o operador aeroportuário só pode cobrar as tarifas previstas na lei, obedecendo as regras de incidência e as isenções ali definidas.

221. A seguir se detalhará os principais aspectos das inovações de regulação tarifária trazidas pela Anac nesta rodada de concessão vis a vis o modelo vigente até a rodada anterior.

8.1. Flexibilização da regulação tarifária

PREÇO-TETO

222. O modelo tarifário vigente nas concessões já realizadas é o do teto-tarifário, no qual há um valor máximo para cada tipo de tarifa com gerenciamento tarifário. Os contratos de concessão estabelecem os valores teto de cada tipo de tarifa aeroportuária que pode ser cobrada pelo operador aeroportuário e permitem que a concessionária faça gerenciamento individual de cada tarifa, podendo aumentar seu valor em determinadas circunstâncias, atendendo a critérios objetivos e não discriminatórios (como horas de maior movimento, por exemplo) e conceda desconto em outras (horários de menor demanda, quando a infraestrutura aeroportuária está subutilizada, por exemplo), desde que a arrecadação média daquela tarifa não supere o valor do preço-teto.

223. Segundo a Anac, esse modelo apresenta maior nível de rigidez, o qual impede o surgimento de soluções de mercado e não favorece o melhor desenvolvimento da infraestrutura. As tarifas fixas, reajustadas igualmente pela inflação, não incentivam o investimento adequado na infraestrutura e acabam gerando subinvestimento em áreas críticas, sub-remuneradas pelas tarifas praticadas - como ocorre com os pátios de aeronaves.

224. Por outro lado, uma das principais vantagens do modelo preço-teto, que é o baixo custo regulatório, fica comprometido com a possibilidade de gerenciamento tarifário, que dá alguma flexibilidade para o modelo. O custo regulatório dessa flexibilidade, contudo, não é proporcional ao benefício gerado, de acordo com a agência reguladora.

RECEITA-TETO POR PASSAGEIRO

225. A nova regulação tarifária introduzida nesta rodada está descrita no Anexo IV da minuta do contrato de concessão. Para os aeroportos das capitais - Recife, Maceió, Aracaju, João Pessoa, Vitória e Cuiabá - o modelo é o da Receita-Teto por passageiro, que será aplicada à movimentação da aviação regular de passageiros. A aviação geral e o transporte de cargas ficam excluídos da regulação tarifária, isto é, o operador pode fixar livremente o valor das tarifas (regime de liberdade tarifária), à exceção da tarifa de capatazia de carga importada em trânsito (situação em que não há competição possível).

226. No modelo de Receita-Teto, o operador aeroportuário tem liberdade para fixar os valores das diferentes tarifas - embarque, conexão, pouso e permanência, aplicadas à aviação regular de passageiros - desde que a média da arrecadação de todas as tarifas conjuntamente não ultrapasse a Receita-Teto por passageiro definida pelo regulador para cada aeroporto (no contrato de concessão). Desse modo, para ampliar sua receita tarifária, a concessionária tem forte incentivo para aumentar o número de passageiros processados, de forma alinhada com o interesse dos usuários e da agência reguladora.

227. O ganho de eficiência advém, por um lado, do fato de o agente com mais informações sobre o funcionamento do aeroporto - o operador - ser responsável pela definição do valor das tarifas. Por



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outro lado, como a arrecadação tarifária está limitada ao movimento de passageiros, o operador tem incentivo para gerenciar o valor das tarifas com vistas a maximizar a demanda, e não apenas para aumentar a receita tarifária.

228. Por outro lado, o custo regulatório também é maior, pois a agência reguladora não pode contar tão facilmente com denúncia dos usuários, que têm limitações naturais para identificar se o operador está seguindo critérios objetivos e não discriminatórios para fixar as tarifas. Ademais, todo ano é necessário aferir se a receita-teto foi respeitada, auditando as receitas tarifárias e as informações de tráfego de passageiros.

229. Mas ainda assim o custo regulatório é menor do que com o modelo de preço-teto com gerenciamento tarifário, das rodadas anteriores de concessão, no qual é preciso fazer o acompanhamento individual de cada tipo de tarifa e de todas as informações de movimentação no aeroporto detalhadamente: passageiros domésticos e internacionais embarcados, passageiros em conexão, peso máximo de decolagem de todas as aeronaves que operaram no aeroporto, se permaneceram na área de estadia ou de manobras, se os voos eram domésticos e internacionais, entre outras.

230. Para cada aeroporto (de capital) a ser concedido foi definido um único teto de receita por passageiro, com base na movimentação dos últimos 3 anos (de 2014 a 2016), de modo que no cômputo geral não haverá acréscimo de tarifa. A Receita Teto (RT) de cada aeroporto será atualizada anualmente pela inflação, descontados ou acrescidos os fatores X e Q, respectivamente de ganho de produtividade e de qualidade de serviço, que continuam sendo aplicados.

231. Ao final de cada ano, a Agência irá apurar se a Receita por Passageiro (RP) efetivamente arrecada ficou acima ou abaixo da RT estabelecida para aquele aeroporto, procedendo aos ajustes no teto tarifário do ano seguinte. Se a RP auferida pela concessionária for menor do que a RT, a concessionária poderá recompor essa diferença no ano seguinte. No caso de a RP ser maior, foi definido uma Taxa de Atualização penalizando (gradualmente, em 3 níveis) a receita regulada que poderá ser arrecadada pela concessionária no ano seguinte, como forma de desincentivo ao descumprimento do teto (peça x, p. 21).

232. A Anac entende que no caso da aviação geral, isto é, táxi-aéreo, serviços aéreos especializados e serviços aéreos privados, a menor necessidade de infraestrutura e a maior disponibilidade de aeródromos diminuem o risco de poder de mercado por parte do operador aeroportuário, diminuindo a necessidade de regulação tarifária.

233. Da mesma forma, o processamento de cargas aéreas também dispõe de alternativas que favorecem a competição, até mesmo com a possibilidade de trânsito da carga para outro recinto alfandegado. A movimentação da carga para o recinto alfandegado, contudo, continua sendo um monopólio do aeroporto, razão pela qual a respectiva tarifa de capatazia continuará sendo regulada por preço-teto.

234. Para definição dos valores das tarifas, o operador aeroportuário deve seguir as diretrizes definidas no contrato de concessão (item 4.4), tais como seguir as boas práticas de tarifação, utilizar critérios objetivos e não discriminatórios, realizar consultar prévia aos interessados relevantes antes de aumentos tarifários e informar à Anac, aos usuários e ao público com o mínimo de 30 dias de antecedência. Caso esses requisitos não sejam cumpridos ou se for identificado potencial prejuízo aos usuários finais, a Anac poderá suspender a implementação da nova tarifação (item 4.5).

TARIFAS MONITORADAS

235. No caso dos aeroportos regionais - Juazeiro do Norte, Campina Grande, Macaé, Sinop, Rondonópolis e Alta Floresta - a Anac entende que, por terem menor potencial lucrativo, processarem tráfego reduzido e terem pouca relevância na malha aérea nacional, a possibilidade de abuso de poder de mercado, que justifica a regulação tarifária, fica bastante reduzida. Haveria, ao contrário, ‘alto poder de negociação por parte dos usuários da infraestrutura, principalmente companhias aéreas’, como demonstra a experiência dos países com aviação civil desenvolvida (peça x, p. 21).



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236. A Anac propõe para esses aeroportos, então, o modelo de Tarifas Monitoradas, no qual o operador tem uma liberdade vigiada para definir o valor das tarifas aeroportuárias. Esse é um modelo de regulação ainda mais leve, de menor custo, que não demanda fiscalização tão frequente, mas permite que o regulador atue em caso flagrante de abuso, pairando sobre o regulado uma permanente ‘ameaça’ de intervenção, o que reduz ainda mais o poder de barganha do operador aeroportuário.

237. De toda forma, valem igualmente para esses aeroportos as diretrizes de tarifação estabelecidas no item 4.4 da minuta do contrato de concessão (peça 26), comentadas no tópico anterior, sob pena de suspensão da nova tarifação pela agência reguladora.

8.2. Acordos entre Aeroportos e Usuários e Proposta Apoiada

238. Aprofundando a convergência da regulação econômica das concessões com as recomendações da Organização Internacional de Aviação Civil (OACI) e com as práticas regulatórias internacionais mais modernas, a Anac introduziu nesta rodada de concessões a possibilidade de acordos diretos entre os operadores aeroportuários e as empresas aéreas, por meio da ‘proposta apoiada’. Essa tendência atende a um dos quatro princípios definidos pela OACI para precificação da infraestrutura, a consultation with users (consulta aos usuários), sendo um de seus elementos o constructive engagement (engajamento construtivo) (peça 31, p. 23-25).

239. A ideia, segundo a OACI, é que os mecanismos de consulta levem a um maior entendimento mútuo entre aeroportos e usuários, melhorando, dessa forma, a eficiência e a relação custo-benefício dos serviços aeroportuários. O propósito central da consulta é assegurar que as necessidades dos usuários sejam consideradas no planejamento aeroportuário. O sucesso da consulta depende da boa vontade e do engajamento construtivo das partes com vistas a melhorar o gerenciamento tarifário.

240. Nessa linha, a Anac cita algumas experiências internacionais onde o princípio da consulta foi incorporado às práticas regulatórias, como Reino Unido, Dinamarca, Portugal, Austrália, Estados Unidos e Argentina (peça 31, p. 25-27).

241. Dos quatro princípios estabelecidos pela OACI para precificação da infraestrutura, a Anac ressalta que dois deles vêm sendo seguidos desde as primeiras concessões: a não discriminação e a transparência. O mesmo, contudo, não pode ser dito dos outros dois: relação das tarifas com custo dos respectivos serviços e consulta com usuários. Ainda que o modelo brasileiro de tarifação não seja baseado em custo, a atual rodada procura evoluir na implantação dos dois princípios por meio da introdução da ‘proposta apoiada’, ao permitir que, por meio de negociação com os usuários, sejam retiradas restrições contratuais para que as tarifas reflitam melhor os custos dos respectivos serviços.

242. A rigidez regulatória pode inibir ou dificultar soluções inovadoras de mercado, como, por exemplo, o surgimento das empresas low cost, que levaram a expressiva diminuição no preço das passagens aéreas e enorme expansão do transporte aéreo, o que só foi possível com a desregulamentação do transporte aéreo, que teve início nos Estados Unidos no fim da década de 1970, seguindo depois para outros continentes.

243. A proposta apoiada está prevista no Capítulo VI do contrato de concessão, que trata do equilíbrio econômico-financeiro. É um mecanismo de flexibilização regulatória, que visa permitir o surgimento de soluções negociadas entre operador e usuários no sentido de melhorar a eficiência da gestão aeroportuária ao longo da concessão. Segundo a Anac, possui a mesma importância dos demais mecanismos de preservação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato: o reajuste, a revisão dos parâmetros da concessão e a revisão extraordinária (peça 31, p. 29).

244. Esse instrumento, previsto no item 6.18 do contrato de concessão, permite que a concessionária, em acordo com as companhias aéreas, apresente proposta para alterar as restrições à tarifação previstas no Anexo IV, além de definir novos parâmetros quando da Revisão dos Parâmetros da Concessão. ‘O objetivo’, prossegue a Anac, ‘é permitir que as negociações possam alcançar todos os aspectos relevantes da formação de preços dos serviços aeroportuários remunerados por meio de tarifas’ (peça 31, p. 29).



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245. De toda forma, a implementação da proposta, que prevalece sobre dispositivos contratuais (item 6.21), depende sempre de aprovação pela Anac, que deverá levar em consideração, conforme disposto no item 6.19 do contrato de concessão, as boas práticas de tarifação, de investimentos, de qualidade de serviço e o interesse dos usuários finais.

246. O contrato de concessão prevê ainda (item 6.22) que a Anac pode atuar como mediadora para facilitar os acordos ou até tomar decisões com base nas negociações, desde que sua participação seja requerida por uma das partes.

247. A Agência optou por não detalhar os procedimentos de consulta no contrato de concessão, de forma a dar mais flexibilidade ao processo. Posteriormente, caso a experiência mostre necessário, regulamentação específica (item 6.23) poderá vir a detalhar regras e procedimentos para a elaboração e aprovação da Proposta Apoiada, tratando, por exemplo, de prazos e representatividade requerida.

248. O novo modelo proposto pela Anac, com maior flexibilidade regulatória e incentivo para soluções de mercado mutuamente acordadas entre o operador aeroportuário e as companhias aéreas coaduna-se com a tendência presente no processo de concessão, iniciado em 2011, e segue as boas práticas internacionais sobre regulação aeroportuária. A nova regulação tarifária, pela maior flexibilidade e pelos incentivos presentes, apresenta vantagens significativas em relação ao modelo das rodadas de concessão anteriores. É inegável que contratos de longo prazo - de 20 a 30 anos - não podem ser demasiadamente rígidos, pois terão que lidar com situações e contextos impossíveis de serem previstos. Permitir que soluções inovadoras, ainda que não previstas inicialmente no contrato, possam ser adotadas, desde que consentidas pelos usuários, no caso, especialmente as empresas aéreas, é uma inovação que pode, de fato, beneficiar o setor aéreo como um todo.

249. Por outro lado, esse modelo também exige um nível de maturidade institucional maior por parte da agência reguladora, pois concede um grau de discricionariedade inédito no acompanhamento desses contratos de concessão. Para tanto é imprescindível que a área técnica da Agência seja fortalecida e que não haja qualquer interferência (política) externa na gestão desses contratos, sob pena de se comprometer a credibilidade da Agência e do próprio processo de concessão.

250. É fundamental que a Agência desenvolva metodologia para verificar falhas de mercado e abuso de poder de mercado em cada situação concreta e tenha condições de avaliar, ouvindo sempre os interessados, as medidas regulatórias mais apropriadas, menos custosas e mais proveitosas aos usuários, tanto a curto como a médio e longo prazo.

251. Nesse ponto, o modelo regulatório mais flexível que vem sendo gradualmente adotado no setor aeroportuário reforça também a importância do acompanhamento da atuação da Agência pelo TCU. A ação do controle externo poderá ser tão mais leve e flexível com a agência reguladora quanto mais efetiva, equilibrada e bem fundamentada se mostrar sua atividade de regulação, especialmente em relação ao acompanhamento e fiscalização dos contratos de concessão.

9. MUDANÇAS NOS MECANISMOS DE MANUTENÇÃO DO EQUILÍBRIO

ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO

252. De acordo com a minuta contratual proposta (peça 26, p. 40), o equilíbrio econômico-financeiro do contrato será preservado por meio de mecanismos de (i) Reajuste, (ii) Revisão dos Parâmetros da Concessão, (iii) Proposta Apoiada e de (iv) Revisão Extraordinária, os quais são abordados nos tópicos abaixo.

9.1. Reajuste do teto tarifário

253. Na presente rodada, o mecanismo de reajuste sofreu alteração para adequá-lo ao novo modelo de flexibilização da regulação tarifária aplicável aos aeroportos, tendo em vista que a regulação mais rígida acaba por vezes ensejando ineficiência no setor e impedindo o surgimento de inovações de mercado.

254. Como explicado no capítulo anterior, o modelo de preços-teto evoluiu para um modelo baseado em receita-teto, mais especificamente uma Receita Teto por passageiro - RT (peça 27,



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p. 4).

Figura 8- Evolução da regulação tarifária

255. Dessa forma, o reajuste, com base no IPCA, passará a incidir sobre a RT para aeroportos localizados nas capitais, no caso das operações regulares, sendo permitido o reajuste com liberdade tarifária monitorada pela Agência para os demais aeroportos dos blocos, bem como para os demais tipos de operações (Grupo II) nos aeroportos das capitais. As tarifas de armazenagem e capatazia (exceto trânsito) não terão restrições tarifárias diretamente estabelecidas pela Anac, assim como as operações de aviação geral e executiva em todos os aeroportos.

256. Os Fatores X e Q também influenciam no cálculo do reajuste da RT. O Fator X, fator de produtividade, deve ser aplicado com o objetivo de compartilhar as variações de produtividade e eficiência com os usuários. Já o Fator Q é associado à qualidade do serviço e obtido mediante avaliação do cumprimento dos Indicadores de Qualidade de Serviço (IQS) selecionados.

257. Ambos os fatores poderão afetar de forma positiva ou negativa o resultado do reajuste anual, dependendo da evolução das variáveis associadas a custos, produtividade e eficiência do Aeroporto (no caso do Fator X), ou dependendo do desempenho apresentado pela Concessionária no que se refere à qualidade do serviço (caso do Fator Q).

9.2. Revisão dos parâmetros da concessão (RPC)

258. A RPC é um procedimento periódico que tem como objetivo permitir a determinação (i) dos IQS (Indicadores de Qualidade de Serviço); (ii) da metodologia de cálculo dos Fatores Q (fatores de qualidade de serviço); (iii) da metodologia de cálculo dos Fatores X (fatores de produtividade) e (iv) da Taxa de Desconto a ser utilizada no Fluxo de Caixa Marginal (peça 26, p. 42).

259. No bojo desse procedimento, a Anac poderá também atualizar os parâmetros estabelecidos no Apêndice B do PEA (exigências de nível de serviço), respeitada a alocação de riscos do contrato (item 6.15 da Minuta Contratual).

260. Quanto a esse aspecto merece especial atenção a regra contratual posta no item 6.7.2.1 da minuta:

6.7.2.1. Em cada Revisão dos Parâmetros da Concessão a ANAC poderá avaliar e definir ou redefinir um Sistema de Indicadores atrelados ou não a um mecanismo de incentivo representado pelo Fator Q para todos os aeroportos, independentemente da movimentação de passageiros.

261. Tal previsão foi objeto de diversas contribuições nas audiências públicas, tendo em conta que a modificação do Fator Q teria consequências na criação de requisitos de investimentos não previstos que, em tese, podem tornar o planejamento de Capex mais difícil.

262. No entanto, levando em conta a experiência já trazida com a 1ª RPC de aeroportos já concedidos e que o nível de qualidade do serviço e de eficiência devem ser preservados por meio da mutabilidade periódica da metodologia de cálculo dos fatores Q e X, não há que se falar em abusividade da cláusula. Até porque as alterações podem não apenas exigir mais investimentos, como também diminuí-los, por exemplo, em virtude de avanços tecnológicos, perfil da demanda e da frota de aeronaves etc.

263. Assim, se por lado há possibilidade de ônus adicional ao concessionário, de outro lado há também possibilidade de ganhos, o que sugere uma relação equilibrada, sem perder de vista que eventuais abusos do Poder Concedente poderão ser levados a conhecimento das autoridades e

Modelo inicial

• Preço-teto "rígido"

Modelo atual

• Preço-teto com gerenciamento tarifário

Modelo proposto

• Receita-Teto por passageiro



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serão, de antemão, sempre debatidos na audiência pública que validará a RPC, oportunizando amplo espaço de debate social em relação à sua adequação.

9.3. Proposta Apoiada

264. Como já explicado no capítulo anterior, a proposta apoiada, em relação a licitações anteriores, surge como uma inovação na busca por uma evolução nas regras de consulta já estabelecidas na rodada passada, nas quais a concessionária tinha a obrigação de consultar as partes interessadas relevantes em relação a propostas sobre o cumprimento das obrigações previstas no PEA, a remuneração pela utilização de áreas e atividades operacionais e o gerenciamento tarifário (v. Capítulo XV - Das Regras de Consulta, nos contratos de concessão da última rodada).

265. De acordo com a Audiência Pública Anac 11/2018, o modelo é baseado nos conceitos de consultation with users e constructive engagement ̧práticas recomendadas pela ICAO e utilizadas na regulação de aeroportos em outros países com mercados de aviação civil desenvolvidos.

266. Ocorre que, conforme se verifica na contribuição àquela audiência trazida pela IATA, deve haver uma genuína possibilidade de mudança com a instituição da proposta apoiada ou, do contrário, o procedimento será ‘esvaziado’ em sua essência (http://www.anac.gov.br/assuntos/paginas-tematicas/concessoes/arquivos/IATAcontributionstoANACsconsultationeconregFinal14MAR18.pdf - p.9):

‘There needs to be a genuine possibility to influence charges, nevertheless, this is linked to the regulatory model that governs the concession. If, for example, charges (or parameters underpinning the calculation of charges) are pre-set in the concession agreement, there is little chance that a positive outcome could be achieved through consultation . IATA has too often

witnessed consultations that are meaningless in the context of airport concessions where

parameters are pre-determined. Put simply, it is extremely rare that the regulated company will price below its pre-determined cap.’ (grifo nosso)

267. Na proposta atual, de uma concessão em blocos, sabe-se que nos aeroportos regionais tende a existir um maior poder de negociação das companhias aéreas em relação ao operador do aeroporto. No entanto, o mesmo não se pode afirmar em relação aos aeroportos localizados nas capitais, em que se supõe existir maior poder de mercado.

268. Segundo a própria Anac, a aplicação do princípio do constructive engagement se dá justamente pela existência dessa situação de desigualdade, especialmente no que se refere ao acesso a informações do provedor de serviços:

‘O mecanismo de Proposta Apoiada é baseado no que se costuma chamar de constructive engagement ̧ princípio recomendado pela Organização da Aviação Civil Internacional (ICAO) e utilizado na regulação de aeroportos em outros países. A aplicação deste princípio deriva da

constatação de que os participantes do mercado (provedores e usuários da infraestrutura)

possuem mais informações que o regulador sobre as características da infraestrutura e da

operação aeroportuária e sobre seus próprios custos e preferências e que, portanto, são

capazes de alcançar arranjos superiores à regulação para os parâmetros de oferta e remuneração dos serviços aeroportuários . Uma Proposta Apoiada aprovada pela ANAC pode contribuir, portanto, tanto no objetivo de promoção de eficiência no setor aeroportuário quanto no de preservação do equilíbrio econômico-financeiro da concessão.’

269. Tendo em vista esses aspectos, e considerando que caso não haja regras claras sobre que informações da concessionária devem estar abertas para as empresas aéreas, em especial no que se refere a custos dos serviços prestados, o instituto da proposta apoiada pode não alcançar a finalidade para o qual foi criado. É desejável que os procedimentos referentes à proposta apoiada sejam objeto de regulação superveniente no tocante a um mínimo de informações que devam ser compartilhadas previamente às discussões com as empresas aéreas e demais partes interessadas relevantes.

270. Assim, para evitar que tal situação de ineficácia do instituto ocorra, até porque a concessionária poderá alegar sigilo comercial em relação a parte das informações relativas a seus



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custos, recomenda-se à Anac que, no âmbito da regulamentação posterior da proposta apoiada (item 6.23 da minuta contratual), defina linhas gerais sobre o que constitui um nível adequado de transparência das informações da concessionária perante as demais partes interessadas, para fins de dar legitimidade ao processo de consulta aos usuários, evitando principalmente a assimetria de informação entre a concessionária e as empresas aéreas.

9.4. Revisão Extraordinária (Cláusula de relevância)

271. Com relação ao procedimento de revisão extraordinária, a minuta contratual (item 6.24.1) prevê a existência de uma barreira mínima ao pleito (‘cláusula de relevância’) que deve ser maior do que 1% da receita bruta anual média de todo o bloco de aeroportos (peça 26, p. 43-44), sendo que, na hipótese de pedido de Revisão Extraordinária que contemple mais de um evento, considera-se esse percentual de 1% para cada evento de forma isolada.

272. De acordo com as regras atuais, estabelecidas por meio da Resolução-Anac 355/2015, será considerada alteração relevante aquela que causar impacto líquido combinado (admite-se a soma de eventos) superior a 5,5% da receita bruta anual média referente aos 3 (três) exercícios anteriores ao início do processo de Revisão Extraordinária.

273. Para ter uma noção da dimensão do valor de 1% da receita bruta do bloco, supondo a ocorrência de um evento que enseje reequilíbrio a favor da Concessinária pleiteado no 5º ano de operação privada (2023), o valor mínimo aproximado para eventual pleito no Bloco com maior receita bruta (Bloco Nordeste), considerando os EVTEA apresentados, seria da ordem de R$ 18,44 milhões, o que equivale a mais de 10% do EBIT (lucro operacional) e a aproximadamente 25% do lucro líquido, considerando a versão 4.00 dos modelos financeiros.

274. Utilizando a média da receita bruta nos anos de 2020-2022, os resultados dessa simulação inicial apontam para um valor aproximado de R$ 11,2 milhões anuais por um único evento hipotético pleiteado em 2023 a serem potencialmente extraídos da concessão. Apesar de não se tratar de um cálculo que mensura a sensibilidade diretamente no VPL das concessões, o cálculo serve de guia para dar uma dimensão do impacto decorrente da adoção dessa regra.

275. Tendo em conta essa constatação inicial da equipe de fiscalização, buscou-se assim simular os efeitos de um evento de desequilíbrio da ordem de 1% ao longo da concessão. Sabe-se que o reequílibrio em favor da Concessionária pode se dar tanto por motivo de despesa e/ou investimento adicional incorrido como por frustração de receita.

276. Para fins de estimar os valores decorrentes da aplicação da regra no Bloco Nordeste, que é o caso de maior relevância (ou mais restritivo), foi utilizada a soma, a valores constantes, de 99% das receitas como hipótese, ou seja, uma situação de frustração de receitas de 1% constante ao longo da concessão (por exemplo, advinda de um benefício tarifário criado pelo Poder Público progressivamente aumentado).

277. A pedido da equipe de fiscalização, a Anac, juntamente com os consultores do projeto, calcularam essa diminuição em 1% da receita em todos os períodos para todos os aeroportos do Bloco Nordeste, conforme solicitado. Nessa situação-limite o impacto sobre o VPL do Bloco é de cerca de 10%, conforme apresentado a seguir:

Figura 9- Impacto da redução de 1% na receita bruta nos aeroportos do Bloco Nordeste

Fonte: Consultores do EVTEA/Anac

278. Portanto, cuida-se aqui de ponderar sobre um problema com duas faces: a regra deve ser suficientemente rigorosa para permitir um instrumento que seja útil para evitar situações de pedidos de reequilíbrio manifestamente infundados e que tem alto custo administrativo para o seu processamento na agência, mas também deve ser módica o suficiente para que os licitantes não a



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considerem um custo desproporcionalmente alto em termos de custo de oportunidade, o que pode onerar, em última análise, o valor das outorgas a ser arrecadado. Sendo certo, nesse aspecto, que a cláusula de relevância deve ser suficientemente justa de forma a não permitir um percentual tão acentuado que se transforme em verdadeiro enriquecimento sem causa da União.

279. Importante observar que uma das regras da boa governança pública é manter o processo decisório baseado em evidências (art. 4º, inciso VIII, do Decreto 9.203/2017), e, no caso, a supracitada audiência pública não ofereceu estimativa, em termos econômicos (e.g. análise de sensibilidade no VPL de projetos passados), da magnitude do novo valor mínimo estimado a partir das atuais concessões (em valores absolutos) e do seu tamanho relativo quando consideradas as métricas de performance financeira (lucro operacional, valores de outorga, etc).

280. O que se verifica no documento no Formulário de análise da proposta de alteração da Resolução Anac 355/2015 (http://www.anac.gov.br/participacao-social/audiencias-e-consultas-publicas/audiencias/2018/aud16/ap-16-2018-formulario.pdf) é que tal estimativa passou ao largo de quantificação, tendo em vista que a Anac afirmou que ‘não haverá custos adicionais na implementação da norma’. Desse modo, cabe questionar: Como uma norma que, em essência, afasta de maneira excepcional a distribuição de riscos do contrato, não possui ônus para o regulado e/ou licitante? Pela resposta da agência esses impactos quantitativos foram ignorados.

281. Os licitantes certamente incluirão em suas propostas o reflexo dessa potencial despesa (ou frustração de receita) adicional por ano, mesmo que o risco não seja efetivamente verificado, o que pode reduzir a oferta da outorga inicial - sendo esta uma situação indesejável no que se refere a extrair o melhor valor para a concessão.

282. Dado o impacto dessa regra no fluxo de caixa das concessionárias, é possível e até provável que essa regra venha a ser questionada tanto administrativa como judicialmente. Se vier a ser alterada futuramente, por meio de resolução da Anac ou até mesmo por meio de decisão judicial, o equilíbrio do contrato estará sendo afetado, favorecendo eventual proponente que apostou contra a permanência da regra. É fundamental, portanto, que tanto a legalidade da regra (de admissibilidade das demandas de reequilíbrio) como a calibragem do piso de revisão (1%) sejam cuidadosamente avaliadas pela Agência, considerando a futura credibilidade da atual rodada de concessões e da própria atuação do regulador.

283. Pela regra atual da Anac, aplicável aos contratos de concessão em andamento, mesmo que o conjunto de eventos que ensejam reequilíbrio não alcancem o percentual previsto, eles ainda podem ser reequilibrados a cada RPC - situação essa que não será mais possível. Por isso, ganha importância uma análise mais detalhada dessa proposta de maneira a tentar valorar suas consequências econômicas nos agentes do mercado.

284. Sobre esse aspecto é importante mencionar que o art. 7º da Resolução PPI 1/2016 estabelece que:

Na elaboração do edital e da minuta de contrato, a adoção de matriz de repartição de riscos do empreendimento deverá ser prevista e deverão ser consideradas, no mínimo, a identificação, a avaliação e a alocação dos riscos à parte que melhor puder gerenciá-los, com o menor custo para o processo, de maneira a minimizar futuras revisões contratuais extraordinárias.

285. Visto isso, cabe assegurar às partes que a cláusula de relevância não implique verdadeiramente em uma alteração substancial da distribuição lógica de riscos do contrato, gerando uma situação de desequilíbrio indesejada, até porque o evento gravoso pode redundar também em valor que seria devido pela Concessionária ao Poder Concedente.

286. Adicionalmente, em uma avaliação inicial, o fato da cláusula de relevância valer tanto para a concessionária como para o Poder Concedente não implica necessariamente em situação de isonomia entre as partes, uma vez que a Sociedade de Propósito Específico (SPE) que opera o aeroporto está, a priori, mais sujeita aos impactos de eventos oriundos de riscos do Poder Concedente.

287. Um exemplo de situação que poderia vir a ocorrer é a seguinte: suponha-se que o Poder



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Concedente venha mais à frente a criar requisitos adicionais além do percentual de 1% da receita bruta média previsto em contrato (como, por exemplo, atingimento de determinado indicador de endividamento, de modo a demonstrar uma situação de stress financeiro) e, na sequência, crie um benefício tarifário hipotético isentando para passageiros de voos domésticos acima de 80 anos o pagamento da tarifa de embarque, e que gerasse frustração de receita da mesma ordem. Ora, esta seria uma situação altamente indesejável, mas contratualmente permitida, por isso o cabimento e as circunstâncias de aplicação da cláusula de relevância devem ser bastante estudados.

288. No caso em questão, poderiam ter sido estudadas alternativas regulatórias para atingir o mesmo objetivo da cláusula de relevância, como por exemplo, a cobrança de um percentual do valor do pedido de revisão como forma de desestimular a elaboração de pedidos de forma abusiva, como ocorre no poder judiciário com a cobrança do ônus da sucumbência.

289. Dessa forma, considerando a Instrução Normativa Anac 61/2012, que impõe a exigência de ‘documentar outras opções consideradas quando da edição de um ato normativo e decisório’ (artigo 2º, § 1º, inciso IV) bem como analisar alternativas, normas correlatas e experiência de outros países que já regulamentaram o assunto (art. 3º, inciso II, alíneas ‘c’ e ‘d’ e inciso IV); considerando que entre as diretrizes gerais para elaboração de ato normativo finalístico na Anac - Instrução Normativa 107/2016 - estão ‘a avaliação, o mais exaustivamente possível, de que os benefícios das regras emitidas justificam os custos de cumprimento pelos regulados e de supervisão pela Administração’ (art. 3º, inciso IX ) e ‘a proporcionalidade e a razoabilidade’ (art. 3º, inciso IX); considerando a necessidade de se adotar mecanismos que desestimulem a formulação de pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro de forma abusiva pelas concessionárias, cabe recomendar à Anac que reavalie a proposta de adoção da cláusula de relevância, inclusive o percentual de corte adotado (1% da receita anual do bloco), analisando o potencial impacto desse mecanismo no fluxo de caixa das concessões, considerando também eventuais alternativas regulatórias menos onerosas e a experiência de outros setores regulados de infraestrutura.

10. CONCLUSÃO

290. Na presente análise de 1º estágio, avaliou-se não somente os estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA) desta 5ª rodada de concessões de aeroportos, mas também as inovações pretendidas pela Anac na política regulatória dos contratos a serem celebrados, mais precisamente a redução das restrições tarifárias e as mudanças nos critérios para reequilíbrio econômico-financeiro da avença.

291. As justificativas para adoção da modelagem de concessão por blocos de aeroportos foram objeto de questionamento da equipe do TCU. Segundo a SAC/MTPA, a opção pela modelagem em blocos é benéfica para o setor de aviação civil pois propicia a inclusão no programa de concessão de uma série de ativos que não alcançariam viabilidade econômica para concessões individuais. Dentro de cada bloco, os aeroportos de maior valor econômico geram superávits que são utilizados para a gestão dos ativos deficitários, de modo que a gestão sistêmica se torne sustentável.

292. A SAC/MTPA também apresentou todo o histórico que culminou na seleção dos treze aeroportos que foram incluídos no PND. O aeroporto de Barra do Garças/MT foi excluído do Bloco Centro-Oeste após a fase de consulta pública, para que o bloco ficasse mais atrativo financeiramente para o setor privado.

293. Com relação aos EVTEA, destaca-se primeiramente o aspecto da atual capacidade operacional do aeroporto de Vitória, objeto de questionamento do estado do Espírito Santo no âmbito da representação apresentada contra o processo de concessão do Bloco Sudeste (TC 025.547/2018-6). Segundo o representante, diversos investimentos previstos para o aeroporto de Vitória seriam desnecessários, haja vista que a capacidade atual do referido aeroporto, que seria de 8,4 milhões de passageiros/ano, já seria superior à demanda projetada para o final da concessão, que foi estimada em 7 milhões de passageiros/ano.

294. Diante dos argumentos apresentados pela Anac e Infraero no âmbito da referida representação, verificou-se que há diversas metodologias para avaliação da capacidade operacional dos aeroportos. Além disso, a Anac pontuou que a metodologia empregada pela Infraero não é validada



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pela Agência.

295. Segundo a SAC/MTPA, as obras de ampliação do TPS do aeroporto de Vitória, bem como de ampliação do pátio de aeronaves, a serem realizadas ao longo da concessão, seriam necessárias para garantir a oferta de um serviço com qualidade compatível com o Nível Ótimo da IATA, conforme exigência do Plano de Exploração Aeroportuária (PEA).

296. Assim, a necessidade dessas ampliações deve ser avaliada por cada um dos interessados no certame, de forma que, ao longo de todo o contrato, o serviço prestado no aeroporto atenda o padrão de qualidade exigido.

297. Ainda no âmbito da análise dos EVTEA, foram identificadas diversas inconsistências nos estudos de engenharia. Em que pese algumas dessas inconsistências já terem sido reconhecidas pela SAC/MTPA e pela equipe de consultores responsáveis pelos estudos, propõe-se determinar à SAC/MTPA que, antes da publicação do edital de concessão da 5ª rodada de concessão dos aeroportos, efetue os seguintes ajustes nos estudos de engenharia:

a) realize a adequação do layout proposto para o aeroporto de Cuiabá (SBCY), em conformidade com o que foi discutido nas reuniões com a equipe da SeinfraRodoviaAviação, de forma a evitar dificuldades operacionais do aeroporto em decorrência das obras a serem realizadas (itens 146 a 147);

b) reavalie os custos de infraestrutura da rede elétrica do SBCY, uma vez que não há disponibilidade de fornecimento de energia elétrica para o referido aeroporto em uma tensão de 69kV (itens 148 a 149);

c) corrija o layout do sistema de pistas do aeroporto de Vitória (SBVT) de forma a adequá-lo à situação real do aeroporto, bem como realize todas as adequações necessárias nas planilhas de Capex do SBVT, em decorrência da referida correção (itens 150 a 151);

d) exclua das planilhas do Capex do aeroporto de Vitória (SBVT) os seguintes itens de serviço, os quais já foram executados por ocasião das obras realizadas no referido aeroporto (itens 152 a 160):




construção de um reservatório de água com volume de 3.000 m3;

implantação de cercas operacional e patrimonial, bem como a implantação de portões de controle e acesso;


e) exclua das planilhas de Capex do aeroporto de Macaé (SBME) os serviços que já são objeto do Contrato 0044-EG/2018/0064, de responsabilidade da Infraero, cujo objeto é a execução dos serviços de recuperação e adequações do sistema de pistas daquele aeroporto (itens 167 a 171);

f) faça constar o detalhamento e a justificativa das soluções propostas para o tratamento dos solos moles existentes nos locais onde serão construídas a PPD e a pista de táxi no aeroporto de Macaé, tendo em vista a importância desses itens no orçamento dessas obras (itens 172 a 178);

g) excluir o item ‘lastro de brita comercial’ das planilhas de Capex do aeroporto de Macaé, substituindo-o pelo item ‘Colchão drenante com espalhamento e compactação mecânicos’ (itens 172 a 178);

298. Na avaliação dos estudos ambientais, restringiu-se a análise aos estudos referentes ao Bloco Sudeste, por serem os mais relevantes. Os aspectos abordados foram: a adesão desses estudos ao termo de referência do Edital de Chamamento Público de Estudos 1/2017; e a compatibilidade dos custos de Opex e Capex constantes nesses estudos com os projetos construtivos e com a legislação ambiental em vigor.



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299. Como resultado dessa análise, propõe-se determinar à SAC/MTPA que reavalie as despesas alocadas à gestão e monitoramento de obra, constantes no Capex Ambiental do aeroporto de Macaé, de forma a refletir adequadamente o impacto ambiental das obras a serem realizadas naquele aeroporto (itens 180 a 199);

300. No que concerne à análise dos documentos jurídicos (minutas de edital e contrato), constatou-se a necessidade de se realizar algumas recomendações com relação às inovações propostas pela Anac para a regulação tarifária dos contratos a serem celebrados.

A respeito da proposta apoiada, mecanismo de flexibilização regulatória segundo o qual a concessionária, em conjunto com as empresas aéreas, poderá, com a autorização da Anac, alterar restrições à tarifação e/ou estabelecer um ou mais parâmetros da concessão, propõe-se recomendar à agência que, no âmbito da regulamentação posterior da proposta apoiada (item 6.23 da minuta contratual), defina linhas gerais sobre o que constitui um nível adequado de transparência das informações da concessionária perante as demais partes interessadas, para fins de dar legitimidade ao processo de consulta aos usuários, evitando principalmente a assimetria de informação entre a concessionária e as empresas aéreas (itens 264 a 270).302.

303. Com relação à cláusula de relevância para revisão extraordinária dos contratos de concessão, estabelecida em 1% da receita bruta anual média de todo o bloco (peça 26, p. 43-44), verificou-se que a Anac não avaliou devidamente os possíveis impactos dessa inovação na execução dos futuros contratos.

304. Diante da análise efetuada, propõe-se recomendar à Anac que reavalie a proposta de adoção da cláusula de relevância, inclusive o percentual de corte adotado (1% da receita anual do bloco), analisando o potencial impacto desse mecanismo no fluxo de caixa das concessões, considerando também eventuais alternativas regulatórias menos onerosas e a experiência de outros setores regulados de infraestrutura (itens 271 a 289).

305. Por fim, considerando que o leilão deve ter seu resultado publicado somente no próximo ano e que a novel IN 81/2018 aprimorou e modernizou o processo de fiscalização das desestatizações no âmbito do TCU, inclusive não exigindo mais a atuação do Tribunal em quatro estágios de fiscalização, como previa a IN 27/1998, propõe-se arquivar o presente processo. Deve-se rememorar que, apesar de revogada pela IN 81/2018, a IN 27/1998 permaneceu aplicada aos processos já constituídos ou autuados até 31/12/2018 para definir período de transição a fim de que os órgãos centrais da administração se adequassem aos ditames da nova instrução, conforme exposição de motivos constante da IN 82/2018. Assim, não se vislumbra prejuízo ao controle externo o encerramento do presente processo.

306. Registre-se na presente instrução o bom trabalho realizado pela SAC/MTPA e pela Anac na condução do processo desta 5ª rodada de concessão de aeroportos. Também deve ser registrada a presteza dos referidos órgãos, bem como dos consultores encarregados da elaboração dos EVTEA, nas respostas aos questionamentos da equipe de fiscalização do TCU e na correção das impropriedades apontadas neste trabalho.

11. VRF E BENEFÍCIOS DE CONTROLE

307. O volume de recursos fiscalizados (VRF) no presente processo corresponde ao somatório dos valores presentes das receitas tarifárias e não-tarifárias estimadas para todo o prazo da concessão que, de acordo com o item 2.9 da minuta contratual (peça 26, p. 14), são os seguintes:

a) R$ 5.985.672.111,00 para o Bloco Nordeste;

b) R$ 1.488.541.038,00 para o Bloco Centro-Oeste;

c) R$ 1.611.259.177,00 para o Bloco Sudeste.

308. Assim sendo, o VRF do presente processo é de R$ 9.085.472.326,00.

309. Quanto aos benefícios do controle, pode-se citar a elevação do valor presente líquido (VPL) do Bloco Sudeste em pelo menos R$ 14 milhões, em decorrência da redução do valor do Capex do aeroporto de Macaé em R$ 60.164.702,65. Também pode-se citar a correção de impropriedades



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nos estudos de engenharia dos aeroportos de Cuiabá e Vitória, além da correção de impropriedades nos estudos ambientais do aeroporto de Macaé.

310. Por fim, também pode-se citar como benefício a correção de impropriedades nos mecanismos da proposta apoiada e da revisão extraordinária dos contratos de concessão.

12. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

311. Ante as ponderações registradas neste parecer, submetem-se os autos à consideração superior, propugnando:

a) com fundamento no art. 43, inciso I da Lei 8.443/1992 c/c art. 250, inciso II do Regimento Interno do TCU, determinar à Secretaria de Aviação Civil do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (SAC/MTPA) que, antes da publicação do edital da 5ª rodada de concessão dos aeroportos, efetue os seguintes ajustes nos Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEA) que comporão o referido instrumento convocatório:

a.1 realize a adequação do layout proposto para o aeroporto de Cuiabá (SBCY), em conformidade com o que foi discutido nas reuniões com a equipe da SeinfraRodoviaAviação, de forma a evitar dificuldades operacionais do aeroporto em decorrência das obras a serem realizadas (itens 146 a 147);

a.2) reavalie os custos de infraestrutura da rede elétrica do SBCY, uma vez que não há disponibilidade de fornecimento de energia elétrica para o referido aeroporto em uma tensão de 69kV (itens 148 a 149);

a.3) corrija o layout do sistema de pistas do aeroporto de Vitória (SBVT), de forma a adequá-lo à situação real do aeroporto, bem como realize todas as adequações necessárias nas planilhas de Capex do SBVT, em decorrência da referida correção (itens 150 a 151);

a.4) exclua das planilhas do Capex do aeroporto de Vitória (SBVT) os seguintes itens de serviço, os quais já foram executados por ocasião das obras realizadas no referido aeroporto (itens 152 a 160):




construção de um reservatório de água com volume de 3.000 m3; implantação de cercas operacional e patrimonial, bem como a implantação de portões de

controle e acesso;


a.5) exclua das planilhas de Capex do aeroporto de Macaé (SBME) os serviços que já são objeto do Contrato 0044-EG/2018/0064, de responsabilidade da Infraero, cujo objeto é a execução dos serviços de recuperação e adequações do sistema de pistas daquele aeroporto (itens 167 a 171);

a.6) faça constar o detalhamento e a justificativa das soluções propostas para o tratamento dos solos moles existentes nos locais onde serão construídas a PPD e a pista de táxi no aeroporto de Macaé, tendo em vista a importância desses itens no orçamento dessas obras (itens 172 a 178);

a.7) exclua o item ‘lastro de brita comercial’ das planilhas de Capex do aeroporto de Macaé, substituindo-o pelo item ‘Colchão drenante com espalhamento e compactação mecânicos’ (itens 172 a 178);

a.8) reavalie as despesas alocadas à gestão e monitoramento de obra, constantes no Capex Ambiental do aeroporto de Macaé, de forma a refletir adequadamente o impacto ambiental das obras a serem realizadas naquele aeroporto (itens 180 a 199)

b) com fundamento no art. 250, inciso III do Regimento Interno do TCU, recomendar à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) que adote as seguintes providências, para efeito da continuidade



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do processo desta 5ª rodada de concessão de aeroportos:

b.1) no âmbito da regulamentação posterior da proposta apoiada (item 6.23 da minuta contratual), defina linhas gerais sobre o que constitui um nível adequado de transparência das informações da concessionária perante as demais partes interessadas, para fins de dar legitimidade ao processo de consulta aos usuários, evitando principalmente a assimetria de informação entre a concessionária e as empresas aéreas (itens 264 a 270);b.2) reavalie a proposta de adoção da cláusula de relevância para revisão extraordinária dos contratos de concessão, inclusive o percentual de corte adotado (1% da receita anual do bloco), analisando o potencial impacto desse mecanismo no fluxo de caixa das concessões, considerando também eventuais alternativas regulatórias menos onerosas e a experiência de outros setores regulados de infraestrutura (itens 271 a 289);

c) remeter cópia da deliberação, acompanhada do acórdão e voto que a fundamentarem, ao Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos, à Secretaria de Aviação Civil do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil e à Agência Nacional de Aviação Civil.

d) com fundamento no art. 169, Inciso II do Regimento Interno do TCU, arquivar o presente processo. ”

2. Ademais, a SeinfraRodoviaAviação realiza exame do pedido da Infraero de ingresso nos

autos como interessada, concluindo pela negativa do pleito, ante as razões a seguir expostas:

“A Infraero apresentou pedido de ingresso nos autos na condição de interessada, nos termos do art. 146 do Regimento Interno do TCU, solicitando ainda vista eletrônica dos autos (peça 3). A estatal alega que o fato de a 5ª Rodada de Concessões envolver 9 aeroportos administrados pela empresa demonstraria, por si só, “o interesse direto da Infraero em acompanhar a evolução do processo perante essa Corte de Contas na condição de interessada, na medida em que será diretamente afetadas pelas regras e condições que constarão do edital de concessão”.

A estatal alega ainda que haveria interesse específico em relação à “destinação de verba para custeio de programas internos de adequação de seu efetivo nos aeroportos que serão concedidos, a exemplo do que ocorreu na rodada de concessões anterior”, uma das obrigações prévias à celebração do contrato.

O §1º do art. 146 do Regimento Interno dispõe que o “interessado deverá demonstrar em seu pedido, de forma clara e objetiva, razão legítima para intervir no processo”. Para que seja reconhecida a razão legítima para intervir no processo, a jurisprudência do Tribunal exige que seja evidenciada a possibilidade de lesão a direito subjetivo próprio em decorrência da deliberação a ser adotada (vide Acórdãos 6.348/2017-Segunda Câmara, 1.251/2017-Plenário, 1.642/2016-Plenário, dentre outros).

A Infraero, no entanto, não logrou demonstrar a existência de qualquer direito subjetivo da empresa que pudesse vir a sofrer lesão em razão da decisão que vier a ser adotada pelo TCU e, consequentemente, de razão legítima para intervir no processo.

A estatal se limitou a mostrar aspectos do processo de concessão que devem afetar a empresa, em virtude de 9 dos 12 aeroportos a serem concedidos pertencerem a sua rede de aeroportos: regras e condições do edital, de maneira geral, e destinação das verbas para custeio de programas internos de adequação de seu efetivo, de forma mais específica. Por isso, a Infraero alega que teria interesse em acompanhar a evolução do processo no âmbito deste Tribunal.

Ora, que a Infraero tem interesse no andamento do processo de concessão de aeroportos e que será afetada pelo concessão isso é inegável. O que o RITCU dispõe, contudo, é que, para ser admitida como interessada nos autos em andamento no Tribunal, a requerente tem que demonstrar razão legítima para intervir no processo. E para intervir no processo, a jurisprudência do TCU exige que fique caracterizada a possibilidade de lesão a direito subjetivo da requerente em função da decisão que vier a ser adotada por esta Corte. O interesse da Infraero nas regras e condições do edital, em geral, e na destinação dos recursos para adequação do efetivo da empresa, em particular, não caracterizam possibilidade de lesão de direito subjetivo da empresa em decorrência da



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deliberação que vier a ser adotada pelo TCU e, desse modo, não justificam razão legítima para intervir no processo de análise da 5ª Rodada de Concessão em andamento no Tribunal.

A minuta de edital, elaborada pela Anac, foi submetida à consulta dos interessados por meio da Audiência Pública 11/2018, momento em que a Infraero teve acesso às regras e condições definidas no edital e pode apresentar eventuais sugestões e críticas ao documento. Os valores a serem pagos pelas futuras concessionárias a título de custeio de programas de adequação de efetivo da Infraero também constavam da minuta do edital submetido à audiência pública e foram, posteriormente, depois de consulta formal do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (MTPA) à Infraero, devidamente atualizados (conforme analisado no relatório da unidade técnica).

Tudo isso indica que existem esferas adequadas para que a Infraero acompanhe e até mesmo participe da definição de aspectos da atual rodada de concessão aeroportuária que são de seu interesse, como de fato ocorreu em relação aos valores a serem pagos para custeio dos programas de adequação de efetivo da empresa.

O interesse demonstrado pela Infraero não é muito distinto do das empresas arrendatárias de áreas comerciais nos aeroportos que serão concedidos ou mesmo das companhias aéreas que operaram nesses aeroportos. Todas serão, de alguma forma, afetadas pelo processo de concessão em andamento e até mesmo pela deliberação que vier a ser adotada pelo TCU. Nem por isso possuem razão legítima para intervir nos autos, conforme entendimento consolidado neste Tribunal, mas dispõem de foro adequado para se manifestar, a audiência pública conduzida pela agência reguladora.

Deve-se ter em mente, assim, que a habilitação de interessados em processos do Tribunal deve ser examinada com reservas e de forma restritiva, uma vez que a existência de múltiplos interessados compromete, em princípio, a razoável duração do processo, podendo vir a prejudicar, no caso, a implementação da política pública objeto dos autos.

Por fim, vale ressaltar que em nenhuma das rodadas anteriores de concessão aeroportuária a Infraero foi admitida como interessada nos processos de fiscalização abertos nesta Corte de Contas.

Desse modo, entende-se que o pedido da Infraero deve ser negado, uma vez que a estatal não conseguiu demonstrar razão legítima para intervir nos autos, conforme dispõe o §1º do art. 146 do RITCU.”

É o relatório.



1

VOTO

Tratam os autos de acompanhamento do processo de desestatização referente à 5ª rodada

de concessões de serviços públicos para ampliação, manutenção e exploração de 12 (doze) aeroportos

brasileiros, segregados em três blocos:

a) Bloco Nordeste: Aeroporto Internacional do Recife/Guararapes – Gilberto Freyre

(SBRF), Aeroporto de Maceió – Zumbi dos Palmares (SBMO), Aeroporto de Aracaju – Santa Maria (SBAR), Aeroporto de João Pessoa – Presidente Castro Pinto (SBJP), Aeroporto de Juazeiro do Norte – Orlando Bezerra de Menezes (SBJU) e Aeroporto de Campina Grande – Presidente João Suassuna

(SBKG);

b) Bloco Centro-Oeste: Aeroporto de Cuiabá – Marechal Rondon (SBCY), Aeroporto de

Rondonópolis – Maestro Marinho Franco (SBRD), Aeroporto de Alta Floresta – Piloto Osvaldo Marques Dias (SBAT) e Aeroporto de Sinop – Presidente João Batista Figueiredo (SWSI); e

c) Bloco Sudeste: Aeroporto de Vitória – Eurico de Aguiar Salles (SBVT) e Aeroporto de

Macaé (SBME).

2. As concessões de serviço público são regidas pela Lei 8.987/1995 e, subsidiariamente, por critérios e normas gerais da Lei 8.666/1993, com alterações posteriores. As condições de delegação à

iniciativa privada da exploração da infraestrutura aeroportuária, por meio de concessão, foram estabelecidas pelo Decreto 7.624/2011.

3. Impende ressaltar que os mencionados aeroportos foram incluídos no Programa Nacional de Desestatização – PND, conforme Decreto 9.180/2017, em decorrência de recomendação do Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos – CPPI, que atualmente exerce as competências

do Conselho Nacional de Desestatização (CND), por meio da Resolução-CPPI 14, de 23 de agosto de 2017.

4. O aeroporto de Barra do Garças/MT, que está incluído no referido decreto, foi excluído da presente concessão após a fase de audiências públicas, em decorrência de ajustes nos Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental – EVTEA, que resultaram na inviabilidade de manter o

referido aeroporto no Bloco Centro-Oeste.

II – EXAME DE PRIMEIRO ESTÁGIO DE DESESTATIZAÇÃO

5. Por meio do Oficio 2211/2018/GAB-SAC/SAC, de 23/7/2018, a Secretaria Nacional de Aviação Civil (SAC) do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (MTPA) encaminhou a esta Corte os subsídios referentes à modelagem das concessões dos aeroportos objeto da quinta rodada.

6. O processo foi instruído pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária de Aviação Civil (SeinfraRodoviaAviação) segundo o rito da Instrução Normativa-TCU 27/1998, cujo

art. 7º prescreve que, em sede de primeiro estágio de desestatização, são analisados os seguintes documentos:

a) relatório sintético sobre os estudos de viabilidade técnica e econômica do

empreendimento, com informações sobre o seu objeto, área e prazo de concessão ou de permissão, orçamento das obras realizadas e a realizar, data de referência dos orçamentos,

custo estimado de prestação dos serviços, bem como sobre as eventuais fontes de receitas alternativas, complementares, acessórias e as provenientes de projetos associados;

b) relatório dos estudos, investigações, levantamentos, projetos, obras e despesas ou

investimentos já efetuados, vinculados à outorga, de utilidade para a licitação, realizados ou autorizados pelo órgão ou pela entidade federal concedente, quando houver;



2

c) relatório sintético sobre os estudos de impactos ambientais, indicando a situação do licenciamento ambiental.

7. Cumpre destacar, todavia, que a secretaria especializada não se limitou aos pontos acima elencados, abarcando também as minutas do instrumento convocatório e respectivos anexos, incluindo minuta contratual e caderno de encargos, já consolidados com os resultados decorrentes de eventuais

consultas e audiências públicas realizadas, como preceitua a IN-TCU 81/2018, a qual entrará em vigor apenas para os processos de desestatização autuados a partir de 2019.

8. Dessa forma, a unidade instrutora examinou os aspectos atinentes ao EVTEA, analisando a robustez e consistência de cada elemento individualmente e, quando cabível, efetuando comparações com as premissas e contrapondo os resultados apresentados com os referenciais de mercado, nacionais

e internacionais, e também com os apresentados nas rodadas anteriores de concessão.

9. Complementando a análise dos pormenores afetos ao EVTEA, a SeinfraRodoviaAviação

verificou a inter-relação entre os diversos elementos do estudo. Por exemplo, se a demanda projetada determina os níveis e as datas dos investimentos em expansão da pista de pouso e decolagem e do terminal de passageiros e se esses são coerentes com as receitas tarifárias e comerciais e com as

despesas operacionais.

10. Por fim, quanto ao exame das minutas do instrumento convocatório e do termo de contrato, atenção especial foi conferida às modificações propostas na política regulatória, como a redução das

restrições tarifárias, as alterações na alocação de riscos e as mudanças nos critérios para reequilíbrio econômico-financeiro da avença, conforme explicitarei no presente Voto.

11. Assim, foram disponibilizados ao Tribunal: (i) estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA) ajustados após a Audiência Pública 11/2018/ANAC (peças 19 a 21); (ii) estudos de engenharia e afins, incluindo planilhas de custos de investimento – Capex (peças 7 a 18); (iii) Notas

Técnicas 45 e 46/2018/DPR/SAC-MTPA (peças 23 e 30); (iv) relatório e obra da Infraero no aeroporto de Macaé/RJ (peça 24); (v) minuta do edital do leilão 01/2018 (peça 25); (vi) minuta do contrato de

concessão e anexos (peças 26 e 27); e (vii) documentos relativos à Audiência Pública 11/2018 (peças 31 e 32).

12. Ademais, em expediente acostado à peça 3, a Infraero requer seu ingresso nos autos na

condição de interessada, nos termos do art. 146 do Regimento Interno do TCU, haja vista as alegadas razões legítimas para intervir no processo, porquanto será diretamente afetada pelas regras e condições

que constarão do edital de concessão referente à quinta rodada de concessões aeroportuárias.

13. A estatal invoca também interesse específico no processo, especialmente pela existência, no instrumento convocatório, de destinação de verba para custeio de programas internos de adequação

de seu efetivo nos aeroportos que serão concedidos, a exemplo do que ocorreu na rodada de concessões anterior.

14. Após exame técnico, a unidade instrutora se manifesta favorável à continuidade do processo de desestatização concernente à quinta rodada de concessões aeroportuárias mediante ajustes nos EVTEA que comporão o instrumento convocatório, mais especificamente com relação aos

aeroportos de Cuiabá (SBCY), Vitória (SBVT) e Macaé (SBME).

15. Ademais, preocupada com a definição da concepção de “nível adequado de transparência”

das informações da concessionária diante das demais partes interessadas, a secretaria especializada propõe, adicionalmente, recomendação à Anac concernente à regulamentação do mecanismo da proposta apoiada, no intuito de conferir legitimidade ao processo de consulta aos usuários, evitando

principalmente a assimetria de informação entre a operadora do aeroporto e as empresas aéreas.

16. Ainda, com relação à cláusula de relevância para revisão extraordinária dos contratos de

concessão, estabelecida em 1% da receita bruta anual média de todo o bloco, a SeinfraRoviaAviação



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entendeu que a Anac não avaliou devidamente as possíveis repercussões dessa inovação na execução dos futuros contratos. Sendo assim, sugere reavaliação da proposta para análise do potencial impacto

desse mecanismo no fluxo de caixa das concessões, considerando também eventuais alternativas regulatórias menos onerosas e a experiência de outros setores regulados de infraestrutura.

17. No que concerne ao pedido da Infraero para ingresso nos autos na condição de interessada,

a unidade instrutora entende que a estatal se limitou a mostrar aspectos do processo de concessão que devem afetar a empresa, em virtude de nove dos doze aeroportos a serem concedidos pertencerem a

sua rede, motivo pelo qual alega que teria interesse em acompanhar a evolução do processo no âmbito desta Corte.

18. Assim, a secretaria especializada entende que o interesse da Infraero nas regras e condições

do edital, em geral, e na destinação dos recursos para adequação do efetivo da empresa, em particular, não caracterizam possibilidade de lesão de direito subjetivo da empresa em decorrência da deliberação

que vier a ser adotada pelo TCU e, desse modo, não justificam razão legítima para intervir no processo.

19. Conclui a análise ao reiterar que existem esferas adequadas para que a estatal acompanhe e

até mesmo participe da definição de aspectos do processo que são de seu interesse. Reforça, ainda, que a habilitação de interessados em processos do Tribunal deve ser examinada com reservas e de forma restritiva, uma vez que a existência de múltiplos interessados compromete, em princípio, a razoável

duração do processo, podendo vir a prejudicar, no caso, a implementação da política pública objeto dos autos.

III – HISTÓRICO DAS CONCESSÕES AEROPORTUÁRIAS

20. Antes de adentrar nas questões suscitadas no bojo do processo, necessário se faz apresentar uma breve síntese histórica das concessões aeroportuárias, bem como das principais inovações trazidas

para a quinta rodada.

21. Em consequência do notável crescimento da demanda pelo uso dos serviços dos aeroportos

no Brasil, que teve aumento de mais de 100% entre 2003 e 2010, surgiu a necessidade de investimentos para melhorar a qualidade da infraestrutura e ao menos mitigar os problemas relativos à dessimetria entre todo o arcabouço aeroportuário nacional e a mencionada elevação da procura da

população pelas viagens aéreas.

22. Cumpre destacar que, a despeito de o ordenamento jurídico brasileiro já se encontrar

alinhado com a participação da iniciativa privada na gestão de aeroportos federais há algumas décadas (com exceção do período de monopólio da União, de 1980 a 1986, disciplinado pela Lei 6.833/1980), somente nos últimos oito anos as concessões aeroportuárias tornaram-se realidade.

23. Dessa forma, com a percepção clara de que a parceria com a iniciativa privada viabilizaria com mais rapidez os aportes e a absorção de tecnologias e melhores práticas, a partir de 2011 o

Governo Brasileiro iniciou a concessão de diversos aeroportos administrados pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária – Infraero.

24. A partir de então, 10 (dez) aeroportos já foram leiloados, individualmente, em quatro

rodadas, com investimentos previstos da ordem de R$ 33 bilhões (dos quais já foram efetivados R$ 17 bilhões) e arrecadação em outorgas esperada de R$ 49,2 bilhões. A definição do modelo de concessão

dos aeroportos da Infraero é parte do mandato legal da Agência Nacional de Aviação Civil – Anac, assim como a gestão e fiscalização da execução contratual. Todos os contratos preveem níveis de qualidade dos serviços baseados em padrões internacionais, como mencionarei ao longo desse voto.

25. Sabe-se também que o critério para designação dos vencedores em todos os leilões foi a maior parcela de contribuição das receitas geradas pelos aeroportos, ou seja, o maior valor de outorga.

A forma de pagamento evoluiu ao longo das rodadas e, para a última, definiu-se que 25% da outorga



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fixa seria paga na assinatura do contrato, juntamente com o ágio oferecido pelo licitante vencedor. O ágio médio alcançado foi da ordem de 205%.

26. Em razão dos investimentos iniciais mais robustos que deveriam ser feitos pelas concessionárias, foi concedida, na última rodada de concessões, uma carência de cinco anos para pagamento da outorga fixa, com vistas a melhorar o fluxo financeiro do projeto e mitigar os

contratempos atinentes à inadimplência do delegatário.

27. Os prazos das concessões nas primeiras rodadas variaram entre 20 e 30 anos, todos com

possibilidade de prorrogação por mais cinco anos.

28. Pelo fato de os certames exigirem a participação de pelo menos um dos parceiros com experiência na administração de aeroportos, em um contexto em que empresas brasileiras até então não

tinham esse histórico, as concessões dos primeiros seis terminais ficaram sob a regência de consórcios formados por grupos brasileiros, com participação majoritária, e por empresas do exterior.

29. Sendo assim, de maneira indireta, o edital obrigava que os consórcios que disputassem a licitação contassem com sócio estrangeiro. Nos últimos quatro leilões, os vencedores foram grupos com capital 100% estrangeiro.

30. Nesse cenário, importante ressaltar que a Infraero é acionista de cinco das atuais concessões aeroportuárias (Brasília, Guarulhos, Viracopos, Confins e Galeão), com 49% de participação do capital social em cada uma, o que dá a ela poder de participação na política de

investimentos e da governança dos terminais, na proporção de sua participação acionária, bem como na possibilidade de estabelecimento de acordos de acionistas entre as partes.

31. É cediço, entretanto, que a experiência comprovou a ineficácia desse modelo, o que culminou na declarada intenção de alienação da participação acionária da Infraero de quatro das mencionadas concessões, além da ausência da estatal na última rodada de desestatização aeroportuária.

32. Vale ressaltar como características marcantes das quatro primeiras rodadas, dentre outras, as regras editalícias restritivas da concorrência, a regulação tarifária e distribuição de riscos exaustiva

para o poder concedente.

33. Nas três primeiras rodadas, cada grupo poderia ganhar o direito de exploração de apenas um aeródromo, ao passo que, na derradeira rodada, havia uma segregação intrarregional, na qual ao

grupo caberia a escolha de um aeroporto na região sul (Florianópolis ou Porto Alegre) e um na região nordeste (Fortaleza ou Salvador), no máximo.

34. Quanto à regulação tarifária, evoluiu-se ao longo do tempo para o modelo de tarifa-teto, no qual há um valor máximo para cada tipo de tarifa, com gerenciamento tarifário por parte da concessionária na quarta rodada de concessões, dando liberdade à operadora para manusear seu

montante em determinadas circunstâncias, atendendo a critérios objetivos e não discriminatórios, desde que a arrecadação média daquela tarifa não supere o valor do preço-teto.

IV – CARACTERÍSTICAS DA QUINTA RODADA DE CONCESSÕES AEROPORTUÁRIAS

35. Com relação à presente rodada de concessões, que prevê contratos com duração de trinta anos – com possibilidade de prorrogação por mais cinco – e sem a participação da Infraero (tal como

na quarta rodada), a maior e mais relevante inovação é a modelagem por blocos, no qual o vencedor de cada certame fica incumbido da administração de todos os aeródromos daquele bloco específico.

36. Os estudos dos referidos blocos foram conduzidos pelo Grupo de Consultores em Aeroportos (GCA), consórcio formado pelas empresas Moysés & Pires, Infraway, Bacco, CPEA, Proficenter e Terrafirma.

37. O bloco Nordeste, cujo foco é a atividade turística, é composto por seis aeroportos e processa atualmente aproximadamente 13,2 milhões de passageiros ao ano, sendo que quase 60%



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desse volume se deve ao Aeroporto de Recife, que processa aproximadamente 7,8 milhões de passageiros/ano, e sua participação no mercado nacional é de 6,4% do total.

Fonte: Apresentação para o TCU (Anac/SAC-MTPA/SPPI)

38. O bloco Centro-Oeste, eixo voltado para a demanda do agronegócio, é composto por

quatro aeroportos no estado de Mato Grosso e processa aproximadamente 3,3 milhões de passageiros ao ano, sendo que 85% desse fluxo se dá no Aeroporto de Cuiabá. Sua participação no mercado

nacional é de 1,6%.


39. Já o bloco Sudeste, que tem como foco viagens relacionadas ao negócio de exploração de óleo e gás, processa 3,2 milhões de passageiros/ano e 94% desse fluxo se dá em Vitória, e sua

participação também é de aproximadamente 1,6% do mercado nacional.


40. Juntos, os 12 aeroportos que serão concedidos processam 19,6 milhões de passageiros e correspondem a 9,5% do mercado nacional.

41. Outra inovação marcante e substancial da quinta rodada de concessões é a ausência de qualquer restrição concorrencial, propiciando a um mesmo proponente a vitória nos leilões para quaisquer dos blocos de aeroportos. A exequibilidade do negócio como um todo advém do subsídio

cruzado entre os aeroportos dentro de cada bloco, no qual os terminais superavitários são utilizados para viabilizar aqueles que são deficitários.

42. Assim como nas rodadas anteriores, é exigida a participação societária de operador aeroportuário no consórcio vencedor, com participação mínima de 15% no capital, mesmo patamar



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exigido na quarta rodada. Ademais, é preciso comprovar habilitação técnica para operar aeroportos de cinco milhões de passageiros para o bloco Nordeste e de um milhão para os demais.

43. Levando em consideração as dificuldades de pagamento das outorgas enfrentadas pelas concessionárias das três primeiras rodadas causadas pela drástica e inesperada queda da demanda observada durante os últimos anos, em consequência da crise econômica enfrentada pelo país, outra

inovação da presente rodada é a adequação do possível impacto da variação da demanda no valor a pagar por parte das concessionárias.

44. Dessa forma, o novo mecanismo de contribuições ao sistema aboliu a outorga fixa paga ao longo da concessão em prol do pagamento de 50% do Valor Presente Líquido – VPL do fluxo de caixa livre de cada bloco de aeroportos no ato da assinatura do contrato, juntamente com o ágio ofertado

pelo licitante vencedor, na forma de contribuição inicial.

45. O restante do VPL será pago como contribuição variável com base em percentual do

faturamento bruto anual da concessionária ao longo do contrato, permanecida a carência de cinco anos para início do pagamento, o qual terá alíquota linearmente crescente nos cinco anos subsequentes quando, então, os 8,3% no caso do Bloco Nordeste, 6,2% para o Sudeste e 0,5% para o Centro-Oeste,

passarão a ser integralmente cobrados:

Fonte: Anac

46. Tal medida significa um real compartilhamento do risco de demanda entre Poder Concedente e os novos concessionários, o que é benéfico para as condições de financiamento dos

projetos. O não pagamento de outorgas nos cinco primeiros anos de contrato também propiciará sobrevida financeira às empresas, facilitando assim o adimplemento das intervenções necessárias para

cumprimento das normas internacionais de qualidade exigidas em contrato.

47. No que tange aos investimentos iniciais, a Agência Nacional de Aviação Civil – Anac disciplinou que os futuros concessionários deverão realizar os investimentos imprescindíveis para a

melhoria do nível de serviço e expansão da infraestrutura nos primeiros cinco anos. Além disso, exige que todos os terminais estejam habilitados a operar por instrumento, sem restrição, comportando no

mínimo aeronaves de Código 3C da Associação Internacional de Transportes Aéreos – IATA (ex.: Airbus 318, Boeing 737/700 e a maioria dos aviões da Embraer).

48. Para além dos investimentos iniciais, não haverá prazos fixos para aportes nos contratos.

Os investimentos serão realizados conforme o crescimento da demanda e para cumprir o compromisso de manutenção de nível mínimo de conforto para os passageiros (nível ótimo, antigo “nível C” da

IATA)

49. Por fim, em relação às tarifas, para os aeroportos situados em capitais, o novo modelo prevê liberdade por parte do operador aeroportuário para fixar os valores dos diferentes tipos relativos

à aviação regular de passageiros (embarque, conexão, pouso e permanência), desde que a média da



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arrecadação de todas as tarifas conjuntamente não ultrapasse a receita-teto por passageiro, definida pelo regulador no contrato de concessão.

50. Dentro de uma razoabilidade e seguindo boas práticas de mercado, não serão estabelecidas restrições tarifárias diretamente pela Anac nos casos dos aeroportos regionais, bem como para as tarifas de armazenagem e capatazia em todos os aeroportos (exceto trânsito) e, ainda, tarifas de

operação de aviação geral e executiva.

51. A agência reguladora se reserva o direito de suspender qualquer alteração tarifária caso as

diretrizes não forem observadas ou quando for identificado prejuízo potencial aos usuários finais, os quais, em conjunto com os demais clientes da concessionária, poderão se manifestar em relação à precificação.

52. O exame técnico aponta para consideráveis ganhos de eficiência desse novo modelo, uma vez que o responsável pela definição do valor das tarifas é justamente quem possui maior

conhecimento do funcionamento do aeroporto – o operador. Além disso, há um latente incentivo para a maximização da demanda, visto que a arrecadação tarifária está atrelada ao movimento de passageiros.

53. Dentre as novidades, destaco o instrumento de flexibilização regulatória intitulado

proposta apoiada, inserido no escopo do princípio de consulta aos usuários, que começou a ser incorporado ao arcabouço regulatório a partir da quarta rodada de concessões.

54. O supramencionado instituto abre a possibilidade de acordos diretos entre os operadores

aeroportuários e as empresas aéreas, tendência que atende a um dos quatro princípios defendidos pela Organização da Aviação Civil Internacional – OACI para precificação da infraestrutura, a consultation

with users (consulta aos usuários), sendo um de seus elementos o constructive engagement (engajamento construtivo).

55. O objetivo do mecanismo é estimular o engajamento entre as partes relacionadas no

processo, porquanto a concessionária e os usuários (especialmente as companhias aéreas) podem definir diretamente entre eles os parâmetros que nortearão a possibilidade de flexibilização dos tetos

tarifários. Isso permite soluções de mercado mais eficientes do que aquelas que poderiam advir do regulador, uma vez que tais atores presumidamente possuem melhores informações sobre a atividade do aeroporto.

56. Esse novo modelo abre espaço, por exemplo, para que a concessionária entre em acordo com uma companhia aérea de baixo custo – conhecidas como low costs – e ofereça um terminal mais

simples para realização de voos mais baratos e com menos serviços disponibilizados. Se isso acontecer, serão possíveis alterações no contrato para incorporar esses casos

57. Vale ressaltar que a Anac optou por não detalhar os procedimentos de consulta no contrato

de concessão, de forma a dar mais flexibilidade ao processo. Ulteriormente, caso a experiência demostre a sua necessidade, regulamentação específica poderá vir a enumerar regras e procedimentos

para a elaboração e aprovação do instituto.

58. Por derradeiro, cabe destacar a introdução de um novo critério de revisão extraordinária do contrato, no qual se permite o pleito para alteração contratual caso ocorra um evento que cause

impacto superior a 1% da receita bruta de todo o bloco de aeroportos , sendo que, na hipótese de pedido que contemple mais de um evento, considera-se esse percentual para cada evento de forma

isolada.

59. Na última rodada, a regra estabelecida pela Resolução-Anac 355/2015 considerava alteração relevante aquela que causar impacto líquido combinado (admite-se a soma de eventos)

superior a 5,5% da receita bruta anual média referente aos três exercícios anteriores ao início do processo de revisão extraordinária.



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60. Percebo, diante dessas inovações, que caminhamos para evoluir na abordagem de regulação, ao passar de uma do tipo Cost-Based, na qual os preços são baseados nos custos da firma

regulada, mais onerosa, para um Non Cost-Based, em que a tarifa é independente do custo de prestação do serviço regulado, mais especificamente adstrito à evolução da receita auferida, associada à manutenção do nível de serviço para os usuários finais. Ao que tudo indica, trata-se de solução mais

eficiente, porém mais desafiadora no contexto brasileiro.

V – EXAME TÉCNICO – EVTEA

61. No mérito, acompanho a análise empreendida pela secretaria especializada, transcrita no relatório precedente, razão pela qual incorporo seus fundamentos às minhas razões de decidir.

62. Ressalto a agilidade e qualidade do trabalho da SeinfraRodoviaAviação, que conduziu o

processo de maneira célere e efetiva, estabelecendo uma simbiose junto aos partícipes governamentais e colaborando sobremaneira para o aperfeiçoamento das questões mais relevantes do setor.

63. Ainda, merece similar relevância a atitude diligente dos órgãos e entidades envolvidos em atuar de forma rápida na resposta aos questionamentos e no reparo das inconsistências aventadas pela unidade instrutora, praticamente saneando os autos.

64. A conclusão quanto ao saldo positivo da atuação do Tribunal é reforçada pela Anac, pela Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimentos (SPPI) e pela Secretaria Nacional de Aviação Civil (SAC), do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (MTPA), no sentido de

que o Poder Concedente concorda, de maneira geral, com os apontamentos e assume compromisso de cumprir as determinações e recomendações que lhe estão sendo dirigidas, algumas delas já

solucionadas, como demonstrarei ao longo deste voto.

65. Nessa situação, passo a apreciar os tópicos mais significativos ao êxito do certame e das regras da outorga em exame, sem prejuízo da importância dispensada às demais questões alvitradas

pela secretaria especializada, as quais se encontram fundamentadas no Relatório que acompanha esta decisão.

66. De início, registro que foram constatados consideráveis avanços metodológicos e de premissas em relação a aspectos avaliados por esta Corte por ocasião dos Acórdãos a seguir listados, que apreciaram a derradeira rodada de desestatização de terminais aeroportuários localizados no Sul e

Nordeste do Brasil:

Acórdão Aeroporto Processo

925/2016-TCU-Plenário


Dep. Luís Eduardo Magalhães, em

Salvador/BA.

TC 035.261/2015-3



Pinto Martins, em Fortaleza/CE. TC 035.263/2015-6



Hercílio Luz, em Florianópolis/SC. TC 035.260/2015-7



Salgado Filho, em Porto Alegre/RS. TC 035.257/2015-6

67. Dentre esses aspectos, destaco as contribuições advindas das audiências públicas, as quais passaram a ser obrigatoriamente parte integrante dos EVTEA enviados ao Tribunal para análise do primeiro estágio após a deliberação constante do Acórdão 957/2016-TCU-Plenário, que também

determina:

“(...)

9.1.2. inclusão, no âmbito de discussão das audiências públicas, das informações técnicas, econômico-financeiras, ambientais e jurídicas constantes dos estudos de viabilidade do aeroporto em tela, disponibilizando ao público documentos que permitam identificar claramente as



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metodologias, premissas e estimativas aferidas, calculadas e utilizadas na tomada de decisão do Poder Público;

(...)”

68. Dessa forma, a versão final do edital e do contrato dessa última rodada de concessões,

apresentados ao TCU para análise do primeiro estágio, devem contemplar os resultados das consultas prévias e audiências públicas, as quais por sua vez devem abranger informações técnicas, econômico-

financeiras, ambientais e jurídicas constantes dos estudos de viabilidade, o que aprimora sobremaneira a qualidade do processo como um todo.

69. De maneira análoga, houve claro aperfeiçoamento dos estudos, sobretudo na calibragem

dos parâmetros do Weighted Average Capital Cost – WACC (Custo Médio Ponderado do Capital, em tradução livre), que adveio, nesta rodada, de uma amostra muito mais representativa, o que conferiu

consistente respaldo técnico aos resultados.

70. Com relação ao resultado das audiências públicas, que foram realizadas sob o formato de consulta on-line e quatro sessões presenciais, acentuadas foram as modificações nos estudos de

viabilidade inicialmente entregues à SAC/MTPA, dentre elas se destacam, pela relevância ou materialidade (acompanhados dos impactos negativos no VPL):

a) atualização dos valores para financiamento dos programas de adequação de efetivo da

Infraero (R$ 150,2 milhões);

b) alteração na premissa de receitas de combustíveis (R$ 107,5 milhões);

c) atualização de valores de investimentos – Capex, incluindo ambiental (R$ 16,7 milhões, impacto positivo de R$ 11,5 milhões no bloco Sudeste);

d) alteração do método de amortização fiscal do ativo intangível (R$ 103,6 milhões);

e) modelo real versus nominal para amortização e depreciação (R$ 71,1 milhões);

f) terminais de carga (TECA) dos aeroportos de Recife (R$ 39,4 milhões) e Vitória

(R$ 13,7 milhões);

g) revisão da diretriz relativa à participação no leilão: experiência do operador proporcional à classe regulatória do maior aeroporto do bloco (NE: 5 milhões, CO: 1

milhão, SE: 1 milhão).

71. Como resultado, vale mencionar a brusca redução nos VPLs dos blocos a serem

concedidos, na forma da tabela a seguir:

Valores (R$ MM) Bloco Nordeste Bloco Centro-

Oeste

Bloco Sudeste

VPL pré-modificações 720,9 20,8 133,6

VPL definitivo 346,2 -64,2 66,2

Redução percentual 51,98% 408,65% 50,45%

72. Os impactos advindos dessas alterações ensejaram a já mencionada exclusão do aeroporto de Barra do Garças/MT do bloco do Centro-Oeste (o que causou um aumento de R$ 52,7 milhões no

VPL, que se encontrava negativo antes da retirada do referido aeródromo, inviabilizando o negócio), bem como a assunção, por parte do Fundo Nacional de Aviação Civil (Fnac), dos valores destinados ao Programa de Demissão Voluntária (PDV) da Infraero relativos também ao bloco do Centro-Oeste.

73. Como a outorga fixa remonta a 50% do Valor Presente Líquido – VPL do fluxo de caixa livre de cada bloco de aeroportos, houve redução considerável nos lances mínimos do leilão,

favorecendo imensamente a atratividade do projeto, mormente em um contexto de indagações dos stakeholders do setor quanto ao futuro das concessões aeroportuárias brasileiras ante o cenário macroeconômico de incerteza e risco do nosso país.



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74. Impende lembrar que o cálculo do percentual de contribuição variável da outorga também acompanha esta involução do VPL e, portanto, é agente motivador do aumento da concorrência no

certame, o que vai ao encontro dos anseios de todos os envolvidos no processo de desestatização dos aeroportos.

75. Reputo de extrema importância o fato de que as alternativas tenham sido adotadas pelo

Poder Concedente a partir dos valiosos subsídios coletados nas audiências públicas, porquanto tal escolha traz indubitavelmente a legitimidade necessária ao processo.

76. No que tange às determinações propostas pela SeinfraRodoviaAviação em relação aos estudos de engenharia e ambientais presentes no EVTEA, especialmente relacionadas aos terminais de Cuiabá (SBCY), Vitória (SBVT) e Macaé (SBME), e detalhados no relatório que integra esta decisão,

grande parte delas já foi efetuada pelo Poder Concedente, conforme denota material complementar apresentado ao meu gabinete e acostado aos autos à peça 37.

77. As adequações realizadas serão objeto do EVTEA atualizado, a ser disponibilizado em breve no banco de informações (data room) da Secretaria Nacional de Aviação Civil – SAC, segundo informações do órgão. Todavia, mantenho no acórdão proposto as determinações sugeridas pela

unidade instrutora, até para que as questões trazidas possam ser objeto de futuro monitoramento por parte desta Corte.

78. Cumpre destacar as produtivas discussões havidas entre os partícipes governamentais do

processo, inclusive a sociedade como um todo, por meio das consultas prévias e audiências públicas, juntamente com a área técnica desta Corte, a respeito das possíveis soluções para o tratamento dos

solos moles existentes nos locais onde serão construídas a Pista de Pouso e Decolagem – PPD e a pista de táxi no aeroporto de Macaé/RJ (SBME).

79. Tais discussões culminaram em um expediente intermediário entre uma primeira opção,

mais econômica, porém inviável pelo longo decurso de tempo para sua conclusão; e uma segunda alternativa, célere, porém demasiadamente dispendiosa, comprometendo o VPL do projeto e

consequentemente, sua viabilidade.

80. Vale destacar, por fim, o fato de os levantamentos para elaboração dos estudos de viabilidade terem sido feitos antes da conclusão das obras da Infraero no aeroporto de Vitória (SBVT),

o que implicou ajustes no EVTEA após o ingresso dos estudos nesta Corte. Esse tema é parte do conteúdo objeto da representação do estado do Espírito Santo ao TCU, apresentada por meio da sua

Procuradoria Geral, e analisada no âmbito do TC 025.547/2018-6.

81. Impende salientar que, estando os autos em meu gabinete, o Estado do Espírito Santo, por meio de sua Procuradoria-Geral, apresentou manifestação (peça 41), na qual requer o apensamento dos

presentes autos ao TC 025.547/2018-6, pela relação de dependência entre ambos; ademais, solicita que os processos sejam levados simultaneamente a julgamento, uma vez que o resultado da representação

tem o condão de interferir na presente análise.

82. Requer, do mesmo modo, a admissão do Estado do Espírito Santo na condição de interessado nos presentes autos, com base ao art. 146 do Regimento Interno do TCU.

VI – EXAME TÉCNICO – INOVAÇÕES REGULATÓRIAS DA QUINTA RODADA

83. No que tange às inovações no modelo regulatório tarifário e nos mecanismos de

manutenção do equilíbrio econômico-financeiro das concessões, são pertinentes as preocupações externadas pela SeinfraRodoviaAviação, notadamente no tocante aos institutos da proposta apoiada, ante ao risco de ineficácia do mecanismo por falta de transparência nas informações; e no que se refere

à revisão extraordinária com cláusula de relevância, em face da suposta ausência de sopesamento de suas possíveis repercussões na execução dos futuros contratos.



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84. Todavia, foram bastante elucidativas as considerações da Anac a respeito do tratamento e endereçamento das recomendações alvitradas pela unidade instrutora (peças 36 e 37).

85. Quanto à primeira questão, abordada inicialmente nos parágrafos 53 a 57 do presente Voto, o receio da unidade instrutora se faz presente uma vez que, em sua opinião, o aumento da flexibilidade regulatória exige um nível de maturidade institucional maior por parte da agência reguladora,

porquanto viabiliza um grau de liberdade inédito na regulação desses contratos de concessão.

86. Nesse cenário, a SeinfraRodoviaAviação entende indispensável que a Anac:

“(...) desenvolva metodologia para verificar falhas de mercado e abuso de poder de mercado em cada situação concreta e tenha condições de avaliar, ouvindo sempre os interessados, as medidas regulatórias mais apropriadas, menos custosas e mais proveitosas aos usuários, tanto a curto como a médio e longo prazo. ”

87. Em sua manifestação à peça 36, a agência reguladora entende que a recomendação encontra-se atendida em parte, contando, entretanto, com ações ainda em desenvolvimento, relativas

ao aprimoramento da consulta aos usuários no bojo da gestão dos contratos de concessão.

88. Afirma que houve modificações no capítulo de consulta aos usuários da minuta de

contrato, muito em função das contribuições recebidas durante a consulta prévia e a audiência pública, ambas realizadas pela agência como parte do processo de discussão pública da quinta rodada de concessões de aeroportos, conforme exaltei em momento anterior.

89. Foi incorporada à nova minuta a previsão de consulta anual aos usuários, em complemento às consultas específicas já previstas na minuta submetida à audiência pública, utilizando como base as

contribuições trazidas pelos representantes internacionais de aeroportos (Airports Council International – ACI) e de empresas aéreas (International Air Transport Association – IATA).

90. Sendo assim, nesse novo modelo foi especificado um conjunto mínimo de informações a

serem intercambiados pelas partes envolvidas: projeções de demanda (passageiros, aeronaves e cargas), receitas (tarifárias e não tarifárias), estrutura tarifária, custos operacionais e investimentos.

91. A Anac espera que a junção dos dois tipos de consulta aos usuários (anual e específica) favoreça o atingimento de um escopo mais amplo do processo, tornando possível a negociação e a apresentação de propostas sobre tarifas, itens da revisão dos parâmetros da concessão (RPC), entre

outras obrigações contratuais e questões sequer previstas em contrato, com o objetivo de priorizar soluções inovadoras e negociação entre os participantes do mercado, usualmente mais eficientes que as

decisões regulatórias.

92. Por fim, a Anac acrescenta, especialmente no que concerne à redação das cláusulas contratuais da proposta apoiada e a publicação de manuais de orientação aos concessionários

(atualmente disponíveis em https://www.anac.gov.br/assuntos/paginas-tematicas/concessoes):

“Importante destacar que a redação pouco prescritiva – intencionalmente feita dessa forma – tem o objetivo de não enrijecer um processo de interação (de longo prazo) entre concessionária e usuários, processo que certamente passará por várias etapas de evolução e amadurecimento, uma vez que ainda não é uma prática consolidada nesse mercado no Brasil. Trata-se, por outro lado, de um princípio já incorporado nos setores aeroportuários das principais economias mundiais, além de recomendado pela ICAO. Nesse sentido, entende-se que a preocupação da Seinfra é bem atendida por meio das referências às práticas já consolidadas sobre os princípios de consulta aos usuários e constructive engagement (base conceitual da proposta apoiada), como as recomendações da ICAO (...) e publicações de organizações internacionais como ACI e IATA.

Naturalmente, tudo isso ocorre sem prejuízo da publicação de documentos de orientação e eventual regulamentação posterior na gestão do contrato. A princípio, a preferência é por orientações sem poder normativo, uma vez que o objetivo é que o mercado absorva a prática progressivamente para que intervenções regulatórias se tornem cada vez mais residuais, privilegiando soluções de


https://www.anac.gov.br/assuntos/paginas-tematicas/concessoes


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mercado. Vale destacar que a Agência já usa essa abordagem, com delegação expressa de sua Diretoria Colegiada, em particular para elaboração de projetos de investimento e planejamento aeroportuário das concessões, além de orientações sobre regulação técnica (safety e security). Não obstante, se necessário a Agência elaborará regulamentação específica, seguindo seu procedimento normal de produção normativa. ”

93. Por todo o exposto, à luz desses novos elementos de convicção, perfilho entendimento de que as ações empreendidas, ao lado da possibilidade de intervenção futura se necessário, amenizam

sobremaneira a apreensão da unidade instrutora. De qualquer forma, julgo pertinente que seja mantida a recomendação proposta com o objetivo de desenvolver e refinar continuamente o mecanismo da

proposta apoiada.

94. Quanto à segunda preocupação trazida na manifestação da SeinfraRodoviaAviação, importante se faz a compreensão do problema aventado. De acordo com as regras atuais deste instituto,

estabelecidas por meio da Resolução-Anac 355/2015, é considerada alteração relevante aquela que causar impacto líquido combinado (admite-se a soma de eventos) superior a 5,5% da receita bruta

anual média referente aos três exercícios anteriores ao início do processo de revisão extraordinária.

95. Em suma, a unidade instrutora entende que o processo decisório atinente à proposta de alteração da mencionada resolução não foi baseado em evidências, e a audiência pública não trouxe a

estimativa, em termos econômicos, da magnitude do novo valor mínimo estimado a partir das atuais concessões (em valores absolutos) e do seu impacto relativo quando consideradas as métricas de

performance financeira.

96. Isso, no entender da secretaria, fere as diretrizes positivadas no art. 4º do Decreto 9.203/2017, que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal, além de

afastar de maneira excepcional a distribuição de riscos do contrato, ensejando possível ônus ao concessionário, encargo este que fatalmente será precificado pelo licitante no momento da oferta de

lances no leilão.

97. Cabe propiciar às partes, portanto, que a introdução do mecanismo não acarrete uma vultosa alteração do arranjo racional dos riscos do contrato, ocasionando uma conjuntura de assimetria

indesejada, mesmo porque o evento oneroso pode resultar, de maneira análoga, em montante que seria devido pela concessionária ao delegante.

98. Isto posto, defende a SeinfraRodoviaAviação que os parâmetros de admissibilidade das demandas de reequilíbrio e a calibragem do valor piso para revisão (1%) sejam avaliadas com maior ponderação por parte da Anac, dando maior credibilidade e segurança jurídica ao processo.

99. A Anac, em resposta às indagações da unidade instrutora, apresentou arrazoado (peça 36) quando o processo já se encontrava no meu gabinete, no qual afirma, em suma, que:

a) a regulação atual, disciplinada pela Resolução-Anac 355/2015, se mostrou ineficaz, pois, na prática, qualquer evento, por mais insignificante que seja, se torna objeto de análise pela agência, bastando que a concessionária reúna uma quantidade suficiente de

pequenos eventos, até resultar no referido valor, ou até a revisão ordinária subsequente;

b) a agência está promovendo discussões públicas para a alteração da resolução –

Audiência Pública 16/2018, incluindo a mesma limitação de 1% para cada evento individualmente;

c) essa limitação representa maior simetria de tratamento entre os eventos de

desequilíbrio desfavoráveis e favoráveis ao Poder Concedente, tendo em vista a assimetria de informação existente a favor da concessionária em relação aos diversos

eventos que ocorrem no dia a dia da concessão, sendo impossível detectar todos que ocorrem a favor do Poder Concedente (os quais, naturalmente, tendem a não ser relatados pela concessionária). Dessa forma, cumpre-se a previsão constante de todos



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os contratos de concessão em vigor, respeitando a alocação de riscos estabelecida (que não compartilha os eventos que produzem impacto irrelevante, alocando-os à

concessionária);

d) para atender as preocupações apresentadas pela unidade instrutora, o processo será instruído com uma análise quantitativa baseada nos pedidos de reequilíbrio

apresentados desde o início das concessões, com o fito de justificar que o percentual sugerido para parametrizar o critério de relevância previsto na minuta de contrato é

razoável, pois não gera impactos financeiros significativos (com base em evidência empírica), além de provavelmente reduzir o uso indevido do mecanismo (como hoje claramente acontece) e os custos regulatórios associados ao processamento da grande

quantidade de pedidos insignificantes protocolada pelas concessionárias;

e) as sugestões da unidade instrutora, em especial a cobrança de um percentual do valor

do pedido de revisão como forma de desestimular a elaboração de pedidos de forma abusiva, como ocorre no Poder Judiciário com a cobrança do ônus da sucumbência, podem adicionar complexidade, sobretudo jurídica, e até demandar medidas

legislativas, o que as tornam provavelmente inviáveis para essa rodada de concessões;

f) utilizando como amostra os já protocolados 149 eventos ocorridos até então (sob a égide da Resolução-Anac 355/2015), conclui que o impacto financeiro negativo da

retirada dessa amostra dos pedidos deferidos que individualmente não atingiram o piso de 1% da receita bruta das respectivas concessionárias é consideravelmente inferior à

redução do custo regulatório advindo dessa ação;

100. A agência reguladora conclui sua explanação firmando compromisso de complementar a instrução do processo com um adequado embasamento quantitativo para dar cabo à recomendação

proposta pela unidade instrutora, dando o devido cumprimento à alocação de riscos prevista em contrato.

101. Por fim, com a submissão do processo à apreciação da diretoria colegiada e ao controle de legalidade da Procuradoria Federal junto à Anac, a agência espera mitigar os eventuais gargalos inerentes aos mecanismos de revisão das concessões, mormente o aprimoramento da motivação da

proposta de reequilíbrio extraordinário.

102. Primeiramente, deixo assente que não se está, nos presentes autos, a avaliar a regra e a

limitação de 1% propriamente ditos, mesmo porque o comando tem como objetivo principal evitar contratempos futuros atinentes aos frequentes pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos, impasses esses que são recorrentes em contratos de concessão, bem como em outras searas

da Administração Pública.

103. O estabelecimento de condicionamento para a aplicação das regras de reequilíbrio,

incluindo a revisão extraordinária em epígrafe, está dentro da esfera de discricionariedade do gestor e de sua competência em melhor regular. Ademais, a necessidade da medida encontra fundamento nos fatos concretos colhidos nos contratos das demais rodadas.

104. Enxergo, não obstante, a necessidade de que as regras escolhidas sejam bem avaliadas, de forma prévia e concomitante ao processo de concessão, mas dentro do limite do possível, uma vez que

se trata de diretriz incipiente, suscetível de ajustes e de consequências não totalmente previsíveis.

105. É certo que a sensibilidade da medida merece um deslinde consistente por parte do Poder Concedente. Os artigos 20 e 21, recentemente introduzidos na Lei de Introdução às Normas do Direito

Brasileiro (Lindb), traduzem conceito e pré-requisitos mais atuais da motivação no processo decisório:

Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.



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Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas”

106. Na mesma linha de raciocínio são as diretrizes positivadas no art. 4º do Decreto

9.203/2017, que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal, as quais, entre outras, orientam a:

“(...)

VII - avaliar as propostas de criação, expansão ou aperfeiçoamento de políticas públicas e de concessão de incentivos fiscais e aferir, sempre que possível, seus custos e benefícios ;

VIII - manter processo decisório orientado pelas evidências , pela conformidade legal, pela

qualidade regulatória, pela desburocratização e pelo apoio à participação da sociedade;

IX - editar e revisar atos normativos, pautando-se pelas boas práticas regulatórias e pela

legitimidade, estabilidade e coerência do ordenamento jurídico e realizando consultas públicas sempre que conveniente;

(...)”

107. Os comandos legais foram recentemente inseridos no ordenamento jurídico em virtude do

imperativo de se aprimorar a responsabilidade decisória do Estado. Pretende-se evitar que sejam tomadas decisões relevantes sem que haja fundamentos sólidos baseados em dados, evidências e problemas concretos.

108. Por isso, compartilho das mesmas preocupações externadas pela unidade instrutora, as quais podem ser contornadas por meio de avaliação consistente das consequências práticas e da

segurança jurídica dos atos e decisões tomadas pelo regulador.

109. A ideia é orientar a escolha pública para que ela sempre recaia sobre a alternativa mais efetiva, eficaz e eficiente, levando ao mercado a credibilidade, e a todos os atores do processo

previsibilidade e estabilidade características da boa regulação.

110. Dito isso, de maneira semelhante à abordagem da proposta apoiada, observo que as ações

realizadas e as considerações técnicas acerca da matéria, recém trazidas pela Anac aos autos, mitigam lacunas e inquietações em relação à motivação da escolha da Poder Concedente pela regra de revisão extraordinária com cláusula de relevância.

111. Considerando todo esse contexto, entendo que a robustez e a efetividade das regras adotadas deverão ser testadas na prática, diante dos problemas concretos que surgirão na execução

contratual. Dessa forma, mantenho a recomendação alvitrada pela unidade instrutora, ajustando apenas o seu comando para deixar assente que o objeto destes autos não é perscrutar a mencionada regra e os estudos, mas sim examinar, sobre o prisma da legalidade e da motivação, se o regulador se preocupou

em promover as reflexões necessárias para fundamentar a sua decisão.

VII – CONSIDERAÇÕES FINAIS

112. Enalteço o trabalho realizado pela SAC/MTPA e pela Anac na presente rodada de concessões aeroportuárias, tendo a vista a resposta regulatória e de política pública submetida a esta Corte, que representa significativo avanço da metodologia e se calca em cases de sucesso no exterior,

porém adequados ao cenário pátrio.

113. Os avanços traduzir-se-ão em credibilidade e fomentarão maior concorrência do setor

aeroportuário brasileiro, atenuando o receio dos stakeholders diante da nossa atual crise econômico-política. Novos investidores serão atraídos, dando continuidade ao nosso crescimento.



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114. Consciente da relevância e da magnitude deste processo de desestatização aeroportuária e convencido da adequação dos exames empreendidos pelo Tribunal nestes autos, adoto integralmente as

propostas advindas da SeinfraRodoviaAviação, com os devidos ajustes de forma.

115. Portanto, concluo não haver elementos que possam obstar o prosseguimento do certame, desde que cumpridas as determinações sugeridas, as quais, devo dizer, foram prontamente acolhidas

pela SAC e pelo MTPA.

116. Acolho proposta da unidade instrutora de indeferimento do pedido para que a Infraero seja

habilitada como parte interessada no presente processo, uma vez não satisfeitos os requisitos do art. 146 do Regimento Interno desta Corte. Adicionalmente, entendo que o pedido fica substancialmente prejudicado com a apreciação do processo nesta oportunidade.

117. Quanto ao requerimento efetuado pelo Estado do Espírito Santo, por meio de sua Procuradoria-Geral, para admissão na condição de interessado nos presentes autos, não vislumbro o

cumprimento dos requisitos necessários para tal. Todavia, como já declarei em despacho à peça 39, acato seu ingresso como amicus curiae, para fins de produção de sustentação oral na sessão Plenária de julgamento deste feito.

118. Por derradeiro, não obstante a publicação do resultado do certame esteja prevista apenas para o próximo ano, entendo necessário, por ora, manter obediência aos ditames da ainda vigente IN-TCU 27/1998, sem prejuízo de eventual ulterior decisão pelo arquivamento do feito, caso não seja

pertinente nova atuação do Tribunal na matéria.

119. Ante o exposto, voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação

deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 24 de outubro de

2018.

Ministro BRUNO DANTAS

Relator



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ACÓRDÃO Nº 2462/2018 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 024.301/2018-3.

2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Desestatização 3. Interessados/Responsáveis: não há.

4. Órgãos: Agência Nacional de Aviação Civil; Secretaria Nacional de Aviação Civil do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil; Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimentos – Presidência da República.

5. Relator: Ministro Bruno Dantas. 6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (SeinfraRodoviaAviação). 8. Representação legal: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de acompanhamento do processo de desestatização referente à quinta rodada de concessões de serviços públicos para ampliação, manutenção e exploração de 12 (doze) aeroportos brasileiros.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo relator, em:

9.1. determinar à Secretaria de Aviação Civil do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil – SAC/MTPA, com fulcro no art. 43, inc. I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inc. II, do Regimento Interno do TCU, que se abstenha de publicar o edital da quinta rodada de concessão dos

aeroportos, antes de efetuar os ajustes requeridos nos Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEA), a seguir listados, os quais comporão o referido instrumento convocatório, bem como de disponibilizar os estudos atualizados em seu banco de informações (data room) para acesso

dos interessados:

9.1.1. adequação do layout proposto para o aeroporto de Cuiabá (SBCY), de forma a evitar

dificuldades operacionais do aeroporto em decorrência das obras a serem realizadas (itens 146 e 147 da instrução à peça 33);

9.1.2. reavaliação dos custos de infraestrutura da rede elétrica do aeroporto de Cuiabá

(SBCY), uma vez que não há disponibilidade de fornecimento de energia elétrica para o referido aeródromo em uma tensão de 69kV (itens 148 e 149 da instrução à peça 33);

9.1.3. correção do layout do sistema de pistas do aeroporto de Vitória (SBVT), de forma a adequá-lo à situação atual do aeroporto, efetuando as adequações necessárias nas planilhas de Capex do SBVT, em decorrência do aludido reparo (itens 150 a 151 da instrução à peça 33);

9.1.4. exclusão, das planilhas do Capex do aeroporto de Vitória (SBVT), dos seguintes itens de serviço, os quais já foram executados por ocasião das obras realizadas no referido aeroporto

(itens 152 a 160 da instrução à peça 33):

9.1.4.1. provisão de sistema visual indicador de rampa de aproximação nas cabeceiras da pista de pousos e decolagens 02-20 (pista nova);

9.1.4.2. implantação de áreas de segurança de fim de pista (RESA) nas cabeceiras da pista de pouso e decolagem 06/24 nos termos da seção 154.209, do RBAC 154 vigente ;

9.1.4.3. disponibilização de nova área para as instalações de carga e manutenção ao sul do sítio aeroportuário, próxima ao novo terminal de cargas, com área de 11.000 m2;



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9.1.4.4. construção de um reservatório de água com volume de 3.000 m3;

9.1.4.5. implantação de cercas operacional e patrimonial, bem como a implantação de portões de controle e acesso;

9.1.4.6. construção de central de resíduos sólidos.

9.1.5. exclusão, das planilhas de Capex do aeroporto de Macaé (SBME), dos serviços que já são objeto do Contrato 0044-EG/2018/0064, de responsabilidade da Infraero, cujo objeto é a

execução dos serviços de recuperação e adequações do sistema de pistas daquele aeroporto (itens 167 a 171 da instrução à peça 33);

9.1.6. inclusão de detalhamento e justificativa das soluções propostas para o tratamento dos

solos moles existentes nos locais onde serão construídas a Pista de Pouso e Decolagem – PPD e a pista de táxi no aeroporto de Macaé (SBME), tendo em vista a materialidade e relevância dos referidos itens

no orçamento dessas obras (itens 172 a 178 da instrução à peça 33);

9.1.7. reavaliação das despesas alocadas à gestão e monitoramento de obra, constantes no Capex Ambiental do aeroporto de Macaé (SBME), de forma a refletir adequadamente o impacto

ambiental das obras a serem realizadas naquele aeroporto (itens 180 a 199 da instrução à peça 33);

9.2. recomendar à Agência Nacional de Aviação Civil – Anac, com fulcro no art. 250,

inc. III, do Regimento Interno do TCU, que, conforme seu juízo de conveniência e oportunidade:

9.2.1. em relação ao instituto da proposta apoiada, defina por meio de regulamentação superveniente ou disposição contratual as linhas gerais sobre o que constitui um nível adequado de

transparência das informações da concessionária perante as demais partes interessadas, para fins de dar legitimidade ao processo de consulta aos usuários, evitando principalmente a assimetria de informação

entre a concessionária e as empresas aéreas;

9.2.2. efetue análise do potencial impacto do mecanismo de revisão extraordinária por meio de cláusula relevante no fluxo de caixa das concessões, de forma prévia e concomitante ao

processo, levando em consideração também eventuais alternativas regulatórias e a experiência de outros setores regulados de infraestrutura, para fins de controle desse impacto na concorrência e aprimoramento da matriz de risco do processo;

9.3. negar o pedido da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária – Infraero – para ingresso nos autos como interessada, ante a ausência de demonstração de razão legítima para intervir

no processo, nos termos do art. 146, § 1º, do Regimento Interno do TCU;

9.4. enviar cópia deste acórdão à Agência Nacional de Aviação Civil, ao Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil e à Secretaria Especial do Programa de Parcerias e Investimentos;

9.5. restituir os autos à SeinfraRodoviaAviação para que prossiga no acompanhamento do presente processo, nos termos do art. 7º, incisos II a IV, da Instrução Normativa-TCU 27/1998.

10. Ata n° 42/2018 – Plenário. 11. Data da Sessão: 24/10/2018 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2462-42/18-P.



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13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Benjamin Zymler, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Bruno Dantas (Relator). 13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Ministro-Substituto presente: Marcos Bemquerer Costa.

(Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO (Assinado Eletronicamente)

BRUNO DANTAS

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA

Procuradora-Geral


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Plenário Natureza: Desestatização Civil e Secretaria ......c) Bloco Sudeste: Aeroporto de Vitória - Eurico de Aguiar Salles (SBVT) e Aeroporto de Macaé (SBME). 2. Esse modelo