() 2009 Os autons

2009 Editora UFMG

Este livro ou parte dele nao pode ser reproduzido por qualquer meio sem autoriza~ao escrita do Editor

Legislativo brasileiro em perspectiva comparada Magna

L514 Inacio Lucio Renno organizadores - Belo Horizonte Editora UFMG 2009

480 p il

Inclui bibliografia

Contribuilt6es feitas por cientistas politicos ao Seminario Legislativo Brasileiro em Perspectiva Comparada realizado em maio de 2008

ISBN 978-857041-801-2

L Poder Legislativo - Brasil 2 Governo comparado 3 Brasil- Politica e governo

r Inacio Magna II Renno Lucio 1lI Titulo IV Serie

CDD 328

CDU 3281

Elaborada pela DITTI - Setor de Tratamento da Informaltao

Biblioteca Universitaria da UFMG

Este livro recebeu apoio financeiro da FAPDF

ASSISTENCIA EDITORIAL Eliane Sousa e Euclidia Macedo

EDITORAltAO DE TEXTOS Maria do Carmo Leite Ribeiro

REvIsAo E NORMALIZAltAO Lira Cordova

REvIsAo DE PROVAS Angelli de Castro Arquiolinda Machado Beatriz Trindade Claudia Campos Danivia Wolff Patricia Souza Priscila Iacomini e Renata Passos

PROJETO GRAFlCO Cassio Ribeiro

IMAGEM DA CAPA E FORMATAltAO Robson Miranda I

I PRODUltAO GRAFICA Warren Marilac

bull EDITORA UFMG

Av Presidente Antonio Carlos 6627

Ala dire ita da Biblioteca Cen tral Terreo

Campus Pampulha

31270-901 - Belo Horizonte MG Brasil

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Fernando Lirnongi Argelina Figueiredo

bull PODER DE AGENDA E

POLITICAS SUBSTANTIVAS

A Constitui~ao de 1988 garante ao presidente da Republica 0 controle da agenda legislativa 0 poder do Executivo portanto einstitucional garanshytida pela Carta Constitucional Os constituintes preservaram as vantagens institucionais com que 0 regime militar havia dotado 0 Poder Executivo Nas areas de maior interesse como tributa~ao or~amenta~ao regulamenta~ao e altera~6es na estrutura de cargos salarios e gratifica~6es do funcionalismo publica e da burocracia nomeada 0 Executivo tern a prerrogativa exclusiva de propor legisla~ao 0 Executivo conta tambem com uma poderosa arma para alterar unilateralmente 0 status quo legal as medidas provis6rias cuja entrada em vigor e imediata mesmo que precise ser validada pelo Legislativo dentro de urn periodo determinado No caso da legisla~ao or~amentaria ainda mais impartante do que a prerrogativa da iniciativa sao as limita~6es impostas ao pader de emenda do Congresso que em ultima analise s6 pode remanejar verbas alocadas em investimento dado que as receitas sao estimadas pela proposta original e os gastos destinados a pessoal custeio e pagamento da divida nao podem ser cortados

Em resumo na atual experh~ncia democratica 0 Executivo passou a ter urn forte controle sobre a agenda legislativa resultando dai que a atua~ao do Legislativo se da sob fortes restri~6es 0 Executivo detem a prerrogativa de iniciar a legisla~ao de maior interesse e dessa forma pode explorar estrateshygicamente esse direito 0 Legislativo porqueage somente apos 0 Executivo ter feito a proposta tern seu raio de a~ao limitado1

A descri~ao feita anteriormente nao rna is levanta celeumas Hoje a maioria dos analistas se nao a totalidade concorda com essa descri~ao2 0 que ainda causa disputa e a interpreta~ao do significado ou consequencias praticas do poder de agenda do Executivo 0 que se debate e se 0 controle sabre a iniciativa legal garante ou nao ao Executivo a capacidade de aprovar sua agenda legislativa

78 LEGISLATIVO BRASILEIRO EM PERSPECTIVA COMPARADA

Em textos anteriores afirmamos que a agenda legislativa do Executivo isto e a agenda substantiva que submete ao Congresso Nacional eaprovada (Figueiredo Limongi 2007) As evidencias apresentadas nesse sentido sao de duas ordens Em primeiro lugar notamos que as taxas de aprovaltao das medishydas apresentadas pelo Executivo sao altas 0 Executivo raramente ederrotado Em segundo lugar 0 Executivo e responsavel peia maioria das iniciativas que se tornam lei 0 que se espelha na taxa de dominancia Notamos ainda que a aprovaltao das medidas apresentadas pelo Executivo e obtida por meio do apoio sistematico no Legislativo apoio esse construido em bases partidarias Esses indicadores sao usados em estudos sobre governos parlamentaristas para caracterizar seu modus operandi Ora como 0 comportamento desses indicadores no Brasil nao difere do encontrado em paises parlamentaristas parece piausivel concluir que 0 governo brasileiro governa como aqueles de sistemas parlamentaristas ou seja 0 formato institucional nao parece gerar uma crise de governabilidade

As conclusoes a que chegamos tern sido objeto de criticas e reparos Os dados observados nao permitiriam a inferencia feita Haveria que se considerar 0 conhecido problema das nao decisoes Altas taxas de sucesso das iniciativas do Executivo podem ser produtos de uma agenda substantiva timida e limitada isto e os indicadores apresentados seriam enviesados por nao considerarem 0 que 0 Executivo deixa de submeter ao Legislativo por saber que nao tera sucesso Antecipando as realtoes do Legislativo 0 Execushytivo calibraria as medidas que submete ao Legislativo enviando apenas as propostas que serao aprovadas Com isso seria perfeitamente possivel que a agenda substantiva de real interesse do Executivo nao seja sequer enviada ao Legislativo A conhecida lei da antecipaltao das realtoes cria uma vasta area de nao decisoes questoes que nao entram na agenda e nao sao observadas Agisse 0 Executivo de forma sincera anunciando sua verdadeira agenda observar-se-iam altas taxas de rejeiltao de suas propostas3

A objeltao pede que 0 Executivo tenha uma agenda substantiva cuja formulaltao e exterior e previa asua submissao ao Poder Legislativo Por isso tratar-se-ia da agenda do Executivo urn conjunto de propostas com razoavel grau de integraltao compondo algo muito proximo de urn programa de govershybull no cuja existencia pode ser tomada como urn dado Os interesses eleitorais proprios do chefe do Poder Executivo ainda que essa remissao nem sempre seja feita autorizaria derivar a existencia e autonomia dessa agenda

o raciocinio e completado por urn segundo passo qual seja a suposi~ao de que haveria uma segunda agenda formada autonomamente no interior do Poder Legislativo que responderia aos interesses eleitorais dos parlamentares

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 79

A explicita~ao da motiva~ao e origem dessa agenda emais corriqueira parlashymentares respondem ao imperativo eleitoral isto e impelidos pela necessishydade de se reelege-rem todos os parlamentares patrodnam e lutam pela implanta~ao do mesmo tipo de politicas publicas as distributivistas 0 grifo em todos se deve a necessidade de enfatizar a elimina~ao das diferen~as e conflitos partidarios Parlamentares sao todos iguais tern 0 mesmo interesse bull autorizando assim 0 tratamento do Poder Legislativo como urn ator unitario

A contesta~ao portanto parte da suposi~ao nem sempre explidtada talvez porque tida como incontroversa e 6bvia de que existiriam duas agendas Por conveniencia nomearemos essa suposi~ao como a tese da agenda dual Sejamos daros essa tese reza que existiriam duas agendas independentes uma do Executivo e outra do Legislativo competindo pelos recursos escassos existentes Assim se uma delas eimplementada a outra nao e Como nenhuma das partes tern poder para prevalecer sobre a outra segue que 0 resultado e uma barganha no mau sentido do termo Mais especificamente para obter os votos para aprovar sua agenda 0 Executivo cede aos interesses dos parlamentares liberando recursos para 0 atendimento das suas demandas

No entanto afirmar que a agenda do Executivo eaprovada nao implica o endosso da tese da agenda dual 0 exame aprofundado da obje~ao nos forshy~ou a explicitar 0 que entendemos por agenda do Executivo Este e0 objetivo central deste trabalho Na realidade para evitar confusoes acreditamos que 0

mais correto seria falar em agenda da maioria em lugar de agenda do Executivo Adistin~ao nao emeramente terminologica Em primeiro lugar ela evita a falsa personifica~ao nao se trata de uma agenda pessoal deste ou daquele at or politico particular Tampouco e a agenda de urn dos ramos do poder contraposto ao outro A constitui~ao e a a~ao da maioria pedem que exista coordena~ao entre os dois Poderes A agenda da maioria nesses termos nao deve ser considerada como exogena ao Poder Legislativo

Dessa maneira argumentamos que nao existiria uma agenda formulada em urn primeiro momento para a qual em urn momenta posterior se buscaria obter apoio A fusao de poderes que caracteriza 0 presidencialismo brasileiro implica a fusao das agendas A agenda do Executivo seria na realidade a agenda da maioria ou alternativamente a agenda do governo Ao longo do texto usaremos agenda da maioria e agenda do governo como sinonimos Note-se de passagem que na literatura sobre sistemas parlamentaristas se usa com maior frequenda essa ultima denomina~ao

o texto esta organizado da seguinte forma A segunda se~aoededicada a demonstra~ao da inadequa~ao do modelo da agenda dual derivada do principio da separa~ao de Poderes Para tanto procuramos as duas agendas nas quais

---80 LEG I5LA TI V0 BRA 5I LEI ROE M PER 5PEe T I V A COM PAR A0 A

elas encontrariam as condisoes 6timas para se expressar a saber no interior do processo orsamentario nas alocasoes destinadas a investimentos em que ambos os Poderes contam com alto grau de autonomia e podem ser tratados em pe de igualdade4 Mostramos que as agendas substantivas de politicas do Executivo e do Legislativo sao complementares e nao antagonicas A terceira sesao e dedicada a trazer evidencias de como se da a interpenetrasao entre Executivo e Legislativo na formulasao e na aprovasao de politicas Recorreshymos uma vez mais ao processo orsamentario mostrando como 0 controle partidario sobre pastas ministeriais se espelha no interior do Legislativo Nas conclusoes retomamos 0 debate sobre a distinsao entre a agenda do Execushytivo e a agenda da maioria a luz das evidencias apresentadas e precis amos 0

alcance do poder de agenda

Vale esclarecer 0 debate institucional refere-se ao poder de agenda e nao ao conteudo da agenda da maioria 0 conteudo substantivo da agenda do governo nao pode ser usado como evidencia em favor desta ou daquela reforma ou arquitetura institucionaL 0 conteudo da agenda edefinido pelo processo politico e se refere as preferencias dos atores Logo se esta ou aquela proposta nao foi aprovada se as tao defendidas reformas por ambiguas e mal definidas que estas sejam nao avan~am mesmo que isso possa ser verdadeiro nao segue que as institui~oes precisem ser reformadas

Agenda de politicas e separa~ao de Poderes

Para testar se de fato se pode falar em duas agendas de politicas distinshytas atreladas a cada ramo de poder recorremos aos recursos alocados pelo Executivo e Legislativo em investimentos no periodo 1996-2001 Os recursos destinados a investimento se prestam a essa analise justamente por serem os unicos em que a participa~ao dos dois Poderes se da livre de maiores restri~6es e em pe de igualdade Mostramos que os programas privilegiados por urn e outro Poder sao os mesmos Logo nao ha evidencias de que existam duas agendas diferentes mas uma agenda unica em que os dois Poderes atuam de forma complementar

Na realidade pelas regras vigentes 0 Congresso poderia alterar quase integralmente a proposta de investimentos enviada pelo Executivo5 Nao 0

faz Para testar como cad a Poder se utiliza da sua relativa autonomia tomashymos 0 Legislativo como urn ator unitario isto e agregamos todos os gastos definidos pelo Congresso por meio da apresenta~ao de emendas Para evitar interpreta~oes equivocadas cabe observar que as emendas apresentadas e

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aprovadas pelo Congresso nao se resumem as emendas individuais Estas na realidade constituem a menor parte do montante mobilizado pelo Congresso que privilegia as emendas apresentadas por atores coletivos (as bancadas estaduais e regionais e as comissoes) e institudonais (relatores) Esses tres tipos de emendas sao agregados na analise que se segue

Note-se que os recursos alocados nos gastos de investimento nao sMgt pequenos Se os valores globais do onamento sao tornados como referenda a parcela dos recursos definidos pelo Congresso e destinados a investimentos epequena No entanto se como nos parece mais correto se toma 0 total de despesas com investimento como referenda veremos que as alocacoes feitas pelo Congresso nao sao despreziveis seja em termos absolutos seja em reshylacao aos totais definidos nesse grupo de despesa Como vemos na Tabela 1 o Congresso e responsavel em media pela alocacao de mais do que 30 dos recurs os de investimento

TABELA 1 Participa~ao relativa do Legislativo nos gastos de investimento

Lei Or~amentaria Anual e despesas executadas ()6

Ana Lei Orltamentaria Anual (LOA) Despesa1 executadas

1996 285 220

306 _ 1997 343

1998 330 265

1999 451 353

2000 505 356

2001 382 350

Total 381 314

Fonte Assessoria de Onamento e Fiscalizaltao Financeira da Camara dos Deputados Banco de Dados Legislativos Cebrap

Se definirmos como os programas de investimento prioritarios para cada urn dos Poderes aqueles que receberam maior volume de recursos vereshymas que a vasta maioria dos programas prioritarios para urn poder tambem a epara 0 outro A Tabela 2 busca mostrar isso e foi construida da seguinte forma dentre os programassubfuncoes existentes7 (cerca de 50 no perioshydo) seledonamos aqueles que receberam alocacoes superiores a 1 seja pela Legislativo seja pelo Executivo Os que nao receberam 1 dos recursos alacados por urn dos Poderes foram agregados na categoria Outros Com essa primeira simplificacao e possivel iniciar a analise A tabela a seguir lista esses programas indicando os percentuais aprovados na Lei Orcamentaria

82 LEG I 5LAT I VO BRAS I LE I RO EM PER 5PECT IVA CO M PA R A DA

Anual (LOA) e posteriormente executados e a ordem de prioridade atribuida a esses programas ern (ada poder

Hi forte concentra~ao de gastos ern alguns poucos programas como ocorre tambem corn as despesas de custeio Apenas 14 programas respondem por rnais de 80 das despesas definidas por meio de emendas legislativas Os mesmos programas respondem a uma propor~ao menor urn pouco mais de 70 mas nada desprezivel dos gastos do Executivo 0 menor percentual do Executivo e compreensivel uma vez que parte das suas despesas se refere a programas que constituem tarefas tipicas do exerdcio desse poder como Defesa (aerea terrestre e maritima) Administra~ao etc

Mais importante a notar porem e 0 quadro de convergencia entre as prioridades definidas pelos Poderes A conclusao a que se chega por meio da analise desses dados e clara ainda que corn alguma varia~ao na sua ordena~ao nao ha diferen~as substanciais nas prioridades estabelecidas pelo Legislativo e pelo Executivo E essa conclusao se aplica igualmente as despesas aprovadas na LOA e aos valores executados

TABELA 2 Distribuiltao percentual de investimentos e prioridades por programa e por

poder - despesas aprovadas e executadas (1996-2001)

Programas

rodoviario

Legislativo

do total

Ordem de prioridade

Aprov Exec Aprov

2275 217

Executivo

Ordemde

1233 128

718

Fontes Assessoria de Onamento e Fiscalizaltao Financeira da Camara dos Deputados Banco de Dados Legislativos Cebrap

Nota 56 para 0 periodo 1996-1999 56 para 0 perfodo 2000-2001

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 83

Tomando as prioridades do Legislativo como referencia vemos que sao raros os programas em que este confira aten~ao especial e que nao conte com aportes significativos do Executivo Vista desse angulo a defini~ao do gasto com investimentos e de fato feita de forma concorrente pelos dois Poderes

Alguns programas sao mantidos exclusivamente por meio de aportes de recursos propiciados pelo Executivo Mas se trata na maior parte dos casos de programas diretamente relacionados a manuten~ao e a expansao do proprio Poder Executivo como os relacionados a Seguran~a Publica Ha outros que por raz6es historicas ficaram sob responsabilidade desse poder como os programas Iigados aarea militar (Defesa Naval Transporte Aereo) Cienda e Tecnologia etc Como alguns desses programas recebem aportes significativos pode-se dizer que ha divergencia na agenda de cada poder Ainda assim essas divergencias sao pequenas e pouco significativas

A execu~ao or~amentaria de responsabilidade exclusiva do Executivo nao penaliza as emendas nao alterando as prioridades definidas quando da aprova~ao da LOA Da mesma forma 0 or~amento executado preserva as prioridades estabelecidas pelo Executivo

As prioridades politicas de cada ramo de poder foram caracterizadas por meio da analise dos dados agregados para todo 0 perfodo coberto por nossa analise Os resultados nao seriam diversos caso tivessemos trabalhado com os dados anuais As prioridades sao praticamente as mesmas para todo 0 periodo isto e ha estabilidade no padrao das aloca~6es feitas 0 que se privilegia em urn ana tambem e privilegiado no ana seguinte As pequenas modifica~6es registradas se devem mais as altera~6es no sistema de classifica~ao adotado

Dado que os titulos dos programas sao excessivamente genericos cabe descrever de forma sumaria as atividades que se desenrolam em cad a um dos principais programas Como a Tabela 2 deixa claro Transporte Rodoviario eo programa que recebe os maiores aportes de ambos os Poderes Basicamente concentram-se nesse programa os gastos para restaura~ao manuten~ao amshyplialtao e adequa~ao das rodovias federais As dota~6es especificam 0 trecho da rodovia em que Esses gastos serao feitos Em muitos casos a dota~ao e repetida em todos os anos na medida em que estradas pedem manuten~ao constante eou passam por reformas e amplia~ao Constru~6es de trevos ponshytes passarelas etc sao especificados no interior do programa Por exempIo a BR-I01 que se estende ao Iongo do litoral brasileiro acaba por ser uma das rodovias a receber 0 maior numero de emendas e os valores mais polpudos Trechos em diversos estados recebem recursos

o programa de Saneamento a segunda prioridade do Legislativo tem urn carater mais heterogeneo uma vez que os recursos sao distribuidos entre

84 LEG IS LATIVO BRAS I LEI RO EM PERS P ECTIVA COM PA RADA

tres ministerios 0 Ministerio do Planejamento 0 da Saude e 0 do Meio Amshybiente Nesse grupo estao incluidos investimentos em saneamento geral sistemas de esgotos e abastecimento de agua subprogramas estes presentes nos tres ministerios Investigando mais detidamente os gastos definidos nesse programa veremos que estao incluidos ai os relacionados amelhora das condi~oes sanitarias de popula~oes urbanas e rurais por meio da constru~ao de rede de esgoto fornecimento de agua etc

o programa de Recursos Hidricos envolve fundamentalmente verbas destinadas airriga(ao e defesa contra as secas Os ministerios envolvidos sao o do Planejamento e 0 do Meio Ambiente Como seria de esperar a maior parte desses recursos se dirige aregiao Nordeste Quanto ao programa Saude cujos recursos sao controlados pelo Ministerio da Saude estao reunidos ai os gastos destinados aAssistencia Medica e Sanitaria que visam a implanta~ao eou amplia~ao da infraestrutura do Sistema Unico de Saude (SUS) controle de doen~as transmissiveis sobretudo os relacionados ao comb ate adengue pesquisa etc 0 programa de Habita~ao esta em geral sob controle do Minisshyterio do Planejamento e os maiores valores se concentram no subprograma de melhoria das condi~oes habitacionais e constru~ao de casas para popula~ao de baixa renda

Em resumo nao ha grande divergencia na elei(ao de prioridades por parte do Congresso e do Executivo A agenda de urn e a do outro tern carashyter complementar Obviamente isso nao implica identidade de interesses e ausencia de conflitos Significa que a atua~ao dos dois Poderes e baseada em urn principio de coordena(ao

A analise baseou-se exclusivamente nos gastos destinados a investimento nao porque acreditemos que essa coordena~ao e essa complementaridade se expressem apenas na defini~ao desse tipo de gasto Procedemos dessa forma porque as condi~oes 6timas para a emergencia da agenda dual estao dadas nessa area Ambos os Poderes estao livres das amarras que limitam 0 seu campo de a~ao nas demais areas

Na realidade uma vez afastada a tese da agenda dual a complementarishybull dade entre as a(oes dos dois ramos de poder pode ser invocada para estender

o comportamento do Legislativo nas demais areas do processo or~amentario Por exemplo a exiguidade dos recursos destinados a investimento resulta do crescimento relativo dos demais gastos No periodo recente essa redu~ao de recursos e uma fun(ao direta do crescimento das despesas correntes e dos recursos destinados aobten~ao do superavit primario

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 85

Se esses dois ultimos sao creditados exclusivamente aagenda do Execushytivo seremos fonados a concluir que parlamentares sao incapazes de avaliar as consequencias das politicas que apoiam Dentro do modelo da agenda dual nao haveria como explicar a aprovarao de certas medidas como a Lei de Resshyponsabilidade Fiscal e a obtenltao de repetidos superavits primarios senao apelando para a miopia (para usar urn termo neutro) dos parlamentares Os bull parlamentares seriam incapazes de antecipar as consequencias de seus atos8

Alem disso seria necessario negar os fatos no que tange ao crescimento dos gastos com custeio defendidos por parlamentares direta e intensamente dentro e fora do cicIo orltamentario (para evidencias nesse sentido ver 0

capitulo 3 de Figueiredo e Limongi 2008) Para entender 0 ponto e necesshysario ter em mente que 0 grosso dos gastos do governo para financiar suas politicas sociais como previdencia saude educaltao e assistencia social sao gastos de custeio

Ainda que gastos com custeio nao possam ser remanejados ou cortados no interior do processo onamentario legisladores poderiam alterar a legis lashy~ao ordinaria com 0 objetivo de comprimir os gastos em politicas sociais para aumentar os recursos disponiveis para investimento 0 Legislativo nao tern agido nesse sentido Pelo contrario sua altao tern corrido na direltao inversa isto e tern lutado para preservar os gastos sodais em urn ambiente em que a pressao por contenltao de despesas ecrescente

A participaltao do Legislativo nessa disputa nao deve ser interpretada como a expressao de urn conflito entre urn Legislativo desejoso de ampliar gastos de forma irresponsavel e urn Executivo que busca controlar despesas e impor a disdplina fiscaL A natureza do conflito e outra Trata-se de urn conflito por recursos escassos que se desenrola no interior da propria coalizao govemamentaL Nesse caso os legisladores tendem a se aliar com os ministros das pastas socais em busca de recursos adicionais para expandir suas polfticas Mas essa discussao nos leva diretamente ao tema da seltao seguinte a quem se deve creditar a autoria da agenda do governo

Enfim a tese das duas agendas em competirao nao encontra apoio nas decisoes orramentarias feitas pelos dois Poderes As politicas perseguidas por urn e outro ramo de poder sao complementares Nao ha portanto uma agenda do Executivo a cata de apoio de parlamentares que a tomam como ex6gena externa aos seus interesses

86 LEG I SLAT Iva BRAS I LE IRaE M PER SPEC T IVA caM PA RADA

Agenda de governo e 0 presidencialismo de coalizao

Nesta sesao mostramos que nao epossivel identificar uma agenda do Executivo formulada isolada e independentemente do Legislativo como requer 0 modelo da agenda dual Nao existe uma agenda previamente formushylada e acabada para a qual em um segundo momento se busca obter apoio A agenda efetivamente submetida pelo Executivo ao Legislativo e a agenda da maioria cuja elaborasao se da no interior da coalizao de governo da qual por definisao participam membros do Executivo e do Legislativo A agenda do governo e formada endogenamente

Tratar 0 Executivo como urn ator unico dotado de uma agenda propria e urn recurso analitico No entanto operacionalizar empiricamente 0 que se entende por agenda do Executivo nao e uma tarefa tao simples quanta possa parecer a primeira vista Duas ordens de problemas se colo cam 0 da titularidade e 0 da anterioridade Por problema da titularidade entendemos a dificuldade de identificar 0 porta-voz autorizado a expressar a agenda do Executivo Ja 0 problema da anterioridade se reIaciona a dificuldade de encontrar urn momento em que se constituiria uma agenda que nao levasse em conta ou nao antecipasse a asao do Poder Legislativo Os dois problemas estao relacionados como mostraremos a seguir

Ha de se convir que se falar em agenda do Executivo nao e 0 mesmo que falar na agenda pessoal do presidente da Republica Por mais personalizada que seja a competisao eleitoral peIo cargo a presidencia e urn posto eminenshytemente politico A formulasao da agenda do Executivo portanto responde aos imperativos politicos e partidarios envoIvidos na obtensao e no exercicio da funsao Por exemplo se a referenda for 0 governo partidario nesse caso a agenda do Executivo deveria representar 0 programa e os interesses eleitorais do partido e nao do detentor do cargo

Alem disso ainda que hierarquica tendo no presidente da Republica o seu vertice 0 Executivo nao e uma instituisao unitaria Mesmo em uma versao extremada de presidencialismo pessoal ou imperial 0 presidente nao seria capaz de formular toda a agenda de politicas Essa sera formulada por

seus agentes especialmente os ministros que nomeia9 Portanto devem ser consideradas as classicas perdas de agenda como tambem 0 conflito de interesses entre os diferentes agentes do presidente

Na definisao das politicas e de gastos 0 conflito entre os agentes do presidente tende a ser apresentado tipicamente como uma disputa entre os ministros que controlam gastos usualmente 0 ministro das Financas

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 87

responsavel pelo resultado fiscal do governo e as ministros gastadores os que controlam as pastas em que sao feitos gastos sociais e investimento em infraestrutura)O

Assim mesmo em urn governo unipartidario idealizado e modelar a formula~ao da agenda do Executivo deveria ser tomada como a resultado de urn complexo processo de negocia~ao e barganha no interior do partido bull Membros de urn mesmo partido por mais coeso que este seja tern visoes e enfases politicas diversas que se consubstanciam ou nao em fac~oes clarashymente definidas Alem disso ocupam diferentes posi~oes no Executivo como tambem nao pode ser esquecido no Legislativo

Assim mesmo que consideremos casas extremos urn presidenciashylismo personalizado ou urn governo unipartidario a agenda do Executivo e a resultante de urn processo coletivo marcado por conflitos e disputas entre seus formuladores Nesses termos mesmo que tomada como exogena ao Legislativo a agenda do Executivo nao tern urn titular unico e claramente identificado de antemao

Obviamente a questao ganha maior complexidade quando passamos a considerar urn governo de coalizao A agenda proposta pelo Executivo deve expressar a programa e as interesses eleitorais dos diferentes partidos que participam do governo A distribui~ao de pastas ministeriais par partidos para a forma~ao de urn governo de coalizao envolve concessoes politicas por parte do partido do presidente As concessoes envolvem uma combina~ao de beneficios diretos (expressos em geral nos ganhos imediatos que os cargos ocupados implicam) e posi~oes politicas (expressas no deslocamento das politicas na dire~ao preferida pelo partido atraido para ser parte do governo)

Ao se considerar urn governo de coalizao a problema da titularidade se combina ao da anterioridade Por que 0 presidente formaria uma coalizao se nao pela antecipa~ao das rea~oes do Poder Legislativo Coalizoes sao formadas justamente com vistas aobten~ao de maiorias Logo nao nos parece que seja factivel identificar com clareza urn momenta previo de formula~ao de uma agenda sincera do Executivo para depois testar se ela e ou nao aprovada Em se tratando de uma agenda politica ela tera que levar em conta 0 contexto institucional em que sera anunciada e em que tramitara

Na realidade se tomadas a serio as condi~oes exigidas para a existencia e identifica~ao de uma agenda sincera do Executivo nao podem ser atendidas Para que possa ser vista como sincera ela deve estar depurada da antecishypa~ao da rea~ao dos demais atores envolvidos na sua considera~ao Mas atores politicos necessariamente antecipam rea~oes

88 LEGISLATIVO BRASILEIRO EM PERSPECTIVA COMPARADA

Logo nao e sufidente que urn membro do Executivo anuncie esta ou aquela medida muito menos que revele sua inten~ao de promover esta ou aquela politica para que essas medidas e inten~6es possam ser tomadas como a agenda sincera do Executivo Se 0 Executivo e capaz de antecipar as rea~6es as suas propostas legislativas tambem 0 e para prever as rea~6es as propostas que anuncia ou seja 0 discurso do Executivo e e sera sempre estrategico

Retornar ao momenta eleitoral nao resolve 0 problema 0 programa eleishytoral nao pode ser tornado como urn programa sincero de governo dado que eformulado e proposto sob condi~6es e em urn contexte totalmente diverso daquele que se observa quando do exercicio efetivo do governo 0 governo s6 se forma isto e pastas sao distribuidas e os ministros conheddos ap6s serem reservados os resultados eleitorais e as cadeiras no Legislativo distribuidas

Dadas essas considera~6es podemos concluir que se existir uma agenda que possa ser tomada como a agenda sincera do Executivo entao esta bern e uma agenda privada ou uma agenda irresponsaveL Enquanto tal uma ou outra nao tern interesse analitico

A antecipa~ao da rea~ao do Legislativo eradonal e politicamente motishyvada Eessa antedpa~ao que leva a forma~ao do governo isto e a agenda politica do Poder Executivo econstituida por urn acordo que passa pela disshytribui~ao de pastas ministeriais entre diferentes partidos A agenda relevante nao ea da presidenda mas sim a da maioria que ela congrega em torno de si Ao formar urn governo 0 presidente nao esta somente distribuindo acesso a verbas e a cargos esta tambem partilhando as responsabilidades de serparte do governo Esta portanto formatando a sua agenda politica possivel levando em conta as restri~6es impostas pela expressao da vontade dos eleitores traduzidas na distribui~ao de cadeiras

Qualquer que seja 0 modelo que se assuma do processo decis6rio no inshyterior de uma coalizao seja 0 modelo ala Laver e Shepslell (em que ministros sao quase ditadores em suas respectivas jurisdi~6es) seja 0 modelo de decisoes colegiadas de alguma forma os partidos membros da coalizao participam da elabora~ao dessa agenda Quando urn partido entra para 0 governo cuja manifesta~ao edada pela pasta ministerial que passa a ocupar nao esta apeshynas recebertdo os beneficios e bonus dos cargos que distribui Ser parte do governo implica a responsabilidade por dirigir a politica publica na area sob seu controle Essa responsabilidade se estende ao Legislativo e nao se resume a votar favoravelmente a uma agenda que the eimposta exogenamente12

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Em textos anteriores afirmamos que a agenda legislativa do Executivo isto e a agenda substantiva que submete ao Congresso Nacional eaprovada (Figueiredo Limongi 2007) As evidencias apresentadas nesse sentido sao de duas ordens Em primeiro lugar notamos que as taxas de aprovaltao das medishydas apresentadas pelo Executivo sao altas 0 Executivo raramente ederrotado Em segundo lugar 0 Executivo e responsavel peia maioria das iniciativas que se tornam lei 0 que se espelha na taxa de dominancia Notamos ainda que a aprovaltao das medidas apresentadas pelo Executivo e obtida por meio do apoio sistematico no Legislativo apoio esse construido em bases partidarias Esses indicadores sao usados em estudos sobre governos parlamentaristas para caracterizar seu modus operandi Ora como 0 comportamento desses indicadores no Brasil nao difere do encontrado em paises parlamentaristas parece piausivel concluir que 0 governo brasileiro governa como aqueles de sistemas parlamentaristas ou seja 0 formato institucional nao parece gerar uma crise de governabilidade

As conclusoes a que chegamos tern sido objeto de criticas e reparos Os dados observados nao permitiriam a inferencia feita Haveria que se considerar 0 conhecido problema das nao decisoes Altas taxas de sucesso das iniciativas do Executivo podem ser produtos de uma agenda substantiva timida e limitada isto e os indicadores apresentados seriam enviesados por nao considerarem 0 que 0 Executivo deixa de submeter ao Legislativo por saber que nao tera sucesso Antecipando as realtoes do Legislativo 0 Execushytivo calibraria as medidas que submete ao Legislativo enviando apenas as propostas que serao aprovadas Com isso seria perfeitamente possivel que a agenda substantiva de real interesse do Executivo nao seja sequer enviada ao Legislativo A conhecida lei da antecipaltao das realtoes cria uma vasta area de nao decisoes questoes que nao entram na agenda e nao sao observadas Agisse 0 Executivo de forma sincera anunciando sua verdadeira agenda observar-se-iam altas taxas de rejeiltao de suas propostas3

A objeltao pede que 0 Executivo tenha uma agenda substantiva cuja formulaltao e exterior e previa asua submissao ao Poder Legislativo Por isso tratar-se-ia da agenda do Executivo urn conjunto de propostas com razoavel grau de integraltao compondo algo muito proximo de urn programa de govershybull no cuja existencia pode ser tomada como urn dado Os interesses eleitorais proprios do chefe do Poder Executivo ainda que essa remissao nem sempre seja feita autorizaria derivar a existencia e autonomia dessa agenda

o raciocinio e completado por urn segundo passo qual seja a suposi~ao de que haveria uma segunda agenda formada autonomamente no interior do Poder Legislativo que responderia aos interesses eleitorais dos parlamentares

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A explicita~ao da motiva~ao e origem dessa agenda emais corriqueira parlashymentares respondem ao imperativo eleitoral isto e impelidos pela necessishydade de se reelege-rem todos os parlamentares patrodnam e lutam pela implanta~ao do mesmo tipo de politicas publicas as distributivistas 0 grifo em todos se deve a necessidade de enfatizar a elimina~ao das diferen~as e conflitos partidarios Parlamentares sao todos iguais tern 0 mesmo interesse bull autorizando assim 0 tratamento do Poder Legislativo como urn ator unitario

A contesta~ao portanto parte da suposi~ao nem sempre explidtada talvez porque tida como incontroversa e 6bvia de que existiriam duas agendas Por conveniencia nomearemos essa suposi~ao como a tese da agenda dual Sejamos daros essa tese reza que existiriam duas agendas independentes uma do Executivo e outra do Legislativo competindo pelos recursos escassos existentes Assim se uma delas eimplementada a outra nao e Como nenhuma das partes tern poder para prevalecer sobre a outra segue que 0 resultado e uma barganha no mau sentido do termo Mais especificamente para obter os votos para aprovar sua agenda 0 Executivo cede aos interesses dos parlamentares liberando recursos para 0 atendimento das suas demandas

No entanto afirmar que a agenda do Executivo eaprovada nao implica o endosso da tese da agenda dual 0 exame aprofundado da obje~ao nos forshy~ou a explicitar 0 que entendemos por agenda do Executivo Este e0 objetivo central deste trabalho Na realidade para evitar confusoes acreditamos que 0

mais correto seria falar em agenda da maioria em lugar de agenda do Executivo Adistin~ao nao emeramente terminologica Em primeiro lugar ela evita a falsa personifica~ao nao se trata de uma agenda pessoal deste ou daquele at or politico particular Tampouco e a agenda de urn dos ramos do poder contraposto ao outro A constitui~ao e a a~ao da maioria pedem que exista coordena~ao entre os dois Poderes A agenda da maioria nesses termos nao deve ser considerada como exogena ao Poder Legislativo

Dessa maneira argumentamos que nao existiria uma agenda formulada em urn primeiro momento para a qual em urn momenta posterior se buscaria obter apoio A fusao de poderes que caracteriza 0 presidencialismo brasileiro implica a fusao das agendas A agenda do Executivo seria na realidade a agenda da maioria ou alternativamente a agenda do governo Ao longo do texto usaremos agenda da maioria e agenda do governo como sinonimos Note-se de passagem que na literatura sobre sistemas parlamentaristas se usa com maior frequenda essa ultima denomina~ao

o texto esta organizado da seguinte forma A segunda se~aoededicada a demonstra~ao da inadequa~ao do modelo da agenda dual derivada do principio da separa~ao de Poderes Para tanto procuramos as duas agendas nas quais

---80 LEG I5LA TI V0 BRA 5I LEI ROE M PER 5PEe T I V A COM PAR A0 A

elas encontrariam as condisoes 6timas para se expressar a saber no interior do processo orsamentario nas alocasoes destinadas a investimentos em que ambos os Poderes contam com alto grau de autonomia e podem ser tratados em pe de igualdade4 Mostramos que as agendas substantivas de politicas do Executivo e do Legislativo sao complementares e nao antagonicas A terceira sesao e dedicada a trazer evidencias de como se da a interpenetrasao entre Executivo e Legislativo na formulasao e na aprovasao de politicas Recorreshymos uma vez mais ao processo orsamentario mostrando como 0 controle partidario sobre pastas ministeriais se espelha no interior do Legislativo Nas conclusoes retomamos 0 debate sobre a distinsao entre a agenda do Execushytivo e a agenda da maioria a luz das evidencias apresentadas e precis amos 0

alcance do poder de agenda

Vale esclarecer 0 debate institucional refere-se ao poder de agenda e nao ao conteudo da agenda da maioria 0 conteudo substantivo da agenda do governo nao pode ser usado como evidencia em favor desta ou daquela reforma ou arquitetura institucionaL 0 conteudo da agenda edefinido pelo processo politico e se refere as preferencias dos atores Logo se esta ou aquela proposta nao foi aprovada se as tao defendidas reformas por ambiguas e mal definidas que estas sejam nao avan~am mesmo que isso possa ser verdadeiro nao segue que as institui~oes precisem ser reformadas

Agenda de politicas e separa~ao de Poderes

Para testar se de fato se pode falar em duas agendas de politicas distinshytas atreladas a cada ramo de poder recorremos aos recursos alocados pelo Executivo e Legislativo em investimentos no periodo 1996-2001 Os recursos destinados a investimento se prestam a essa analise justamente por serem os unicos em que a participa~ao dos dois Poderes se da livre de maiores restri~6es e em pe de igualdade Mostramos que os programas privilegiados por urn e outro Poder sao os mesmos Logo nao ha evidencias de que existam duas agendas diferentes mas uma agenda unica em que os dois Poderes atuam de forma complementar

Na realidade pelas regras vigentes 0 Congresso poderia alterar quase integralmente a proposta de investimentos enviada pelo Executivo5 Nao 0

faz Para testar como cad a Poder se utiliza da sua relativa autonomia tomashymos 0 Legislativo como urn ator unitario isto e agregamos todos os gastos definidos pelo Congresso por meio da apresenta~ao de emendas Para evitar interpreta~oes equivocadas cabe observar que as emendas apresentadas e

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 81

aprovadas pelo Congresso nao se resumem as emendas individuais Estas na realidade constituem a menor parte do montante mobilizado pelo Congresso que privilegia as emendas apresentadas por atores coletivos (as bancadas estaduais e regionais e as comissoes) e institudonais (relatores) Esses tres tipos de emendas sao agregados na analise que se segue

Note-se que os recursos alocados nos gastos de investimento nao sMgt pequenos Se os valores globais do onamento sao tornados como referenda a parcela dos recursos definidos pelo Congresso e destinados a investimentos epequena No entanto se como nos parece mais correto se toma 0 total de despesas com investimento como referenda veremos que as alocacoes feitas pelo Congresso nao sao despreziveis seja em termos absolutos seja em reshylacao aos totais definidos nesse grupo de despesa Como vemos na Tabela 1 o Congresso e responsavel em media pela alocacao de mais do que 30 dos recurs os de investimento

TABELA 1 Participa~ao relativa do Legislativo nos gastos de investimento

Lei Or~amentaria Anual e despesas executadas ()6

Ana Lei Orltamentaria Anual (LOA) Despesa1 executadas

1996 285 220

306 _ 1997 343

1998 330 265

1999 451 353

2000 505 356

2001 382 350

Total 381 314

Fonte Assessoria de Onamento e Fiscalizaltao Financeira da Camara dos Deputados Banco de Dados Legislativos Cebrap

Se definirmos como os programas de investimento prioritarios para cada urn dos Poderes aqueles que receberam maior volume de recursos vereshymas que a vasta maioria dos programas prioritarios para urn poder tambem a epara 0 outro A Tabela 2 busca mostrar isso e foi construida da seguinte forma dentre os programassubfuncoes existentes7 (cerca de 50 no perioshydo) seledonamos aqueles que receberam alocacoes superiores a 1 seja pela Legislativo seja pelo Executivo Os que nao receberam 1 dos recursos alacados por urn dos Poderes foram agregados na categoria Outros Com essa primeira simplificacao e possivel iniciar a analise A tabela a seguir lista esses programas indicando os percentuais aprovados na Lei Orcamentaria

82 LEG I 5LAT I VO BRAS I LE I RO EM PER 5PECT IVA CO M PA R A DA

Anual (LOA) e posteriormente executados e a ordem de prioridade atribuida a esses programas ern (ada poder

Hi forte concentra~ao de gastos ern alguns poucos programas como ocorre tambem corn as despesas de custeio Apenas 14 programas respondem por rnais de 80 das despesas definidas por meio de emendas legislativas Os mesmos programas respondem a uma propor~ao menor urn pouco mais de 70 mas nada desprezivel dos gastos do Executivo 0 menor percentual do Executivo e compreensivel uma vez que parte das suas despesas se refere a programas que constituem tarefas tipicas do exerdcio desse poder como Defesa (aerea terrestre e maritima) Administra~ao etc

Mais importante a notar porem e 0 quadro de convergencia entre as prioridades definidas pelos Poderes A conclusao a que se chega por meio da analise desses dados e clara ainda que corn alguma varia~ao na sua ordena~ao nao ha diferen~as substanciais nas prioridades estabelecidas pelo Legislativo e pelo Executivo E essa conclusao se aplica igualmente as despesas aprovadas na LOA e aos valores executados

TABELA 2 Distribuiltao percentual de investimentos e prioridades por programa e por

poder - despesas aprovadas e executadas (1996-2001)

Programas

rodoviario

Legislativo

do total

Ordem de prioridade

Aprov Exec Aprov

2275 217

Executivo

Ordemde

1233 128

718

Fontes Assessoria de Onamento e Fiscalizaltao Financeira da Camara dos Deputados Banco de Dados Legislativos Cebrap

Nota 56 para 0 periodo 1996-1999 56 para 0 perfodo 2000-2001

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 83

Tomando as prioridades do Legislativo como referencia vemos que sao raros os programas em que este confira aten~ao especial e que nao conte com aportes significativos do Executivo Vista desse angulo a defini~ao do gasto com investimentos e de fato feita de forma concorrente pelos dois Poderes

Alguns programas sao mantidos exclusivamente por meio de aportes de recursos propiciados pelo Executivo Mas se trata na maior parte dos casos de programas diretamente relacionados a manuten~ao e a expansao do proprio Poder Executivo como os relacionados a Seguran~a Publica Ha outros que por raz6es historicas ficaram sob responsabilidade desse poder como os programas Iigados aarea militar (Defesa Naval Transporte Aereo) Cienda e Tecnologia etc Como alguns desses programas recebem aportes significativos pode-se dizer que ha divergencia na agenda de cada poder Ainda assim essas divergencias sao pequenas e pouco significativas

A execu~ao or~amentaria de responsabilidade exclusiva do Executivo nao penaliza as emendas nao alterando as prioridades definidas quando da aprova~ao da LOA Da mesma forma 0 or~amento executado preserva as prioridades estabelecidas pelo Executivo

As prioridades politicas de cada ramo de poder foram caracterizadas por meio da analise dos dados agregados para todo 0 perfodo coberto por nossa analise Os resultados nao seriam diversos caso tivessemos trabalhado com os dados anuais As prioridades sao praticamente as mesmas para todo 0 periodo isto e ha estabilidade no padrao das aloca~6es feitas 0 que se privilegia em urn ana tambem e privilegiado no ana seguinte As pequenas modifica~6es registradas se devem mais as altera~6es no sistema de classifica~ao adotado

Dado que os titulos dos programas sao excessivamente genericos cabe descrever de forma sumaria as atividades que se desenrolam em cad a um dos principais programas Como a Tabela 2 deixa claro Transporte Rodoviario eo programa que recebe os maiores aportes de ambos os Poderes Basicamente concentram-se nesse programa os gastos para restaura~ao manuten~ao amshyplialtao e adequa~ao das rodovias federais As dota~6es especificam 0 trecho da rodovia em que Esses gastos serao feitos Em muitos casos a dota~ao e repetida em todos os anos na medida em que estradas pedem manuten~ao constante eou passam por reformas e amplia~ao Constru~6es de trevos ponshytes passarelas etc sao especificados no interior do programa Por exempIo a BR-I01 que se estende ao Iongo do litoral brasileiro acaba por ser uma das rodovias a receber 0 maior numero de emendas e os valores mais polpudos Trechos em diversos estados recebem recursos

o programa de Saneamento a segunda prioridade do Legislativo tem urn carater mais heterogeneo uma vez que os recursos sao distribuidos entre

84 LEG IS LATIVO BRAS I LEI RO EM PERS P ECTIVA COM PA RADA

tres ministerios 0 Ministerio do Planejamento 0 da Saude e 0 do Meio Amshybiente Nesse grupo estao incluidos investimentos em saneamento geral sistemas de esgotos e abastecimento de agua subprogramas estes presentes nos tres ministerios Investigando mais detidamente os gastos definidos nesse programa veremos que estao incluidos ai os relacionados amelhora das condi~oes sanitarias de popula~oes urbanas e rurais por meio da constru~ao de rede de esgoto fornecimento de agua etc

o programa de Recursos Hidricos envolve fundamentalmente verbas destinadas airriga(ao e defesa contra as secas Os ministerios envolvidos sao o do Planejamento e 0 do Meio Ambiente Como seria de esperar a maior parte desses recursos se dirige aregiao Nordeste Quanto ao programa Saude cujos recursos sao controlados pelo Ministerio da Saude estao reunidos ai os gastos destinados aAssistencia Medica e Sanitaria que visam a implanta~ao eou amplia~ao da infraestrutura do Sistema Unico de Saude (SUS) controle de doen~as transmissiveis sobretudo os relacionados ao comb ate adengue pesquisa etc 0 programa de Habita~ao esta em geral sob controle do Minisshyterio do Planejamento e os maiores valores se concentram no subprograma de melhoria das condi~oes habitacionais e constru~ao de casas para popula~ao de baixa renda

Em resumo nao ha grande divergencia na elei(ao de prioridades por parte do Congresso e do Executivo A agenda de urn e a do outro tern carashyter complementar Obviamente isso nao implica identidade de interesses e ausencia de conflitos Significa que a atua~ao dos dois Poderes e baseada em urn principio de coordena(ao

A analise baseou-se exclusivamente nos gastos destinados a investimento nao porque acreditemos que essa coordena~ao e essa complementaridade se expressem apenas na defini~ao desse tipo de gasto Procedemos dessa forma porque as condi~oes 6timas para a emergencia da agenda dual estao dadas nessa area Ambos os Poderes estao livres das amarras que limitam 0 seu campo de a~ao nas demais areas

Na realidade uma vez afastada a tese da agenda dual a complementarishybull dade entre as a(oes dos dois ramos de poder pode ser invocada para estender

o comportamento do Legislativo nas demais areas do processo or~amentario Por exemplo a exiguidade dos recursos destinados a investimento resulta do crescimento relativo dos demais gastos No periodo recente essa redu~ao de recursos e uma fun(ao direta do crescimento das despesas correntes e dos recursos destinados aobten~ao do superavit primario

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 85

Se esses dois ultimos sao creditados exclusivamente aagenda do Execushytivo seremos fonados a concluir que parlamentares sao incapazes de avaliar as consequencias das politicas que apoiam Dentro do modelo da agenda dual nao haveria como explicar a aprovarao de certas medidas como a Lei de Resshyponsabilidade Fiscal e a obtenltao de repetidos superavits primarios senao apelando para a miopia (para usar urn termo neutro) dos parlamentares Os bull parlamentares seriam incapazes de antecipar as consequencias de seus atos8

Alem disso seria necessario negar os fatos no que tange ao crescimento dos gastos com custeio defendidos por parlamentares direta e intensamente dentro e fora do cicIo orltamentario (para evidencias nesse sentido ver 0

capitulo 3 de Figueiredo e Limongi 2008) Para entender 0 ponto e necesshysario ter em mente que 0 grosso dos gastos do governo para financiar suas politicas sociais como previdencia saude educaltao e assistencia social sao gastos de custeio

Ainda que gastos com custeio nao possam ser remanejados ou cortados no interior do processo onamentario legisladores poderiam alterar a legis lashy~ao ordinaria com 0 objetivo de comprimir os gastos em politicas sociais para aumentar os recursos disponiveis para investimento 0 Legislativo nao tern agido nesse sentido Pelo contrario sua altao tern corrido na direltao inversa isto e tern lutado para preservar os gastos sodais em urn ambiente em que a pressao por contenltao de despesas ecrescente

A participaltao do Legislativo nessa disputa nao deve ser interpretada como a expressao de urn conflito entre urn Legislativo desejoso de ampliar gastos de forma irresponsavel e urn Executivo que busca controlar despesas e impor a disdplina fiscaL A natureza do conflito e outra Trata-se de urn conflito por recursos escassos que se desenrola no interior da propria coalizao govemamentaL Nesse caso os legisladores tendem a se aliar com os ministros das pastas socais em busca de recursos adicionais para expandir suas polfticas Mas essa discussao nos leva diretamente ao tema da seltao seguinte a quem se deve creditar a autoria da agenda do governo

Enfim a tese das duas agendas em competirao nao encontra apoio nas decisoes orramentarias feitas pelos dois Poderes As politicas perseguidas por urn e outro ramo de poder sao complementares Nao ha portanto uma agenda do Executivo a cata de apoio de parlamentares que a tomam como ex6gena externa aos seus interesses

86 LEG I SLAT Iva BRAS I LE IRaE M PER SPEC T IVA caM PA RADA

Agenda de governo e 0 presidencialismo de coalizao

Nesta sesao mostramos que nao epossivel identificar uma agenda do Executivo formulada isolada e independentemente do Legislativo como requer 0 modelo da agenda dual Nao existe uma agenda previamente formushylada e acabada para a qual em um segundo momento se busca obter apoio A agenda efetivamente submetida pelo Executivo ao Legislativo e a agenda da maioria cuja elaborasao se da no interior da coalizao de governo da qual por definisao participam membros do Executivo e do Legislativo A agenda do governo e formada endogenamente

Tratar 0 Executivo como urn ator unico dotado de uma agenda propria e urn recurso analitico No entanto operacionalizar empiricamente 0 que se entende por agenda do Executivo nao e uma tarefa tao simples quanta possa parecer a primeira vista Duas ordens de problemas se colo cam 0 da titularidade e 0 da anterioridade Por problema da titularidade entendemos a dificuldade de identificar 0 porta-voz autorizado a expressar a agenda do Executivo Ja 0 problema da anterioridade se reIaciona a dificuldade de encontrar urn momento em que se constituiria uma agenda que nao levasse em conta ou nao antecipasse a asao do Poder Legislativo Os dois problemas estao relacionados como mostraremos a seguir

Ha de se convir que se falar em agenda do Executivo nao e 0 mesmo que falar na agenda pessoal do presidente da Republica Por mais personalizada que seja a competisao eleitoral peIo cargo a presidencia e urn posto eminenshytemente politico A formulasao da agenda do Executivo portanto responde aos imperativos politicos e partidarios envoIvidos na obtensao e no exercicio da funsao Por exemplo se a referenda for 0 governo partidario nesse caso a agenda do Executivo deveria representar 0 programa e os interesses eleitorais do partido e nao do detentor do cargo

Alem disso ainda que hierarquica tendo no presidente da Republica o seu vertice 0 Executivo nao e uma instituisao unitaria Mesmo em uma versao extremada de presidencialismo pessoal ou imperial 0 presidente nao seria capaz de formular toda a agenda de politicas Essa sera formulada por

seus agentes especialmente os ministros que nomeia9 Portanto devem ser consideradas as classicas perdas de agenda como tambem 0 conflito de interesses entre os diferentes agentes do presidente

Na definisao das politicas e de gastos 0 conflito entre os agentes do presidente tende a ser apresentado tipicamente como uma disputa entre os ministros que controlam gastos usualmente 0 ministro das Financas

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 87

responsavel pelo resultado fiscal do governo e as ministros gastadores os que controlam as pastas em que sao feitos gastos sociais e investimento em infraestrutura)O

Assim mesmo em urn governo unipartidario idealizado e modelar a formula~ao da agenda do Executivo deveria ser tomada como a resultado de urn complexo processo de negocia~ao e barganha no interior do partido bull Membros de urn mesmo partido por mais coeso que este seja tern visoes e enfases politicas diversas que se consubstanciam ou nao em fac~oes clarashymente definidas Alem disso ocupam diferentes posi~oes no Executivo como tambem nao pode ser esquecido no Legislativo

Assim mesmo que consideremos casas extremos urn presidenciashylismo personalizado ou urn governo unipartidario a agenda do Executivo e a resultante de urn processo coletivo marcado por conflitos e disputas entre seus formuladores Nesses termos mesmo que tomada como exogena ao Legislativo a agenda do Executivo nao tern urn titular unico e claramente identificado de antemao

Obviamente a questao ganha maior complexidade quando passamos a considerar urn governo de coalizao A agenda proposta pelo Executivo deve expressar a programa e as interesses eleitorais dos diferentes partidos que participam do governo A distribui~ao de pastas ministeriais par partidos para a forma~ao de urn governo de coalizao envolve concessoes politicas por parte do partido do presidente As concessoes envolvem uma combina~ao de beneficios diretos (expressos em geral nos ganhos imediatos que os cargos ocupados implicam) e posi~oes politicas (expressas no deslocamento das politicas na dire~ao preferida pelo partido atraido para ser parte do governo)

Ao se considerar urn governo de coalizao a problema da titularidade se combina ao da anterioridade Por que 0 presidente formaria uma coalizao se nao pela antecipa~ao das rea~oes do Poder Legislativo Coalizoes sao formadas justamente com vistas aobten~ao de maiorias Logo nao nos parece que seja factivel identificar com clareza urn momenta previo de formula~ao de uma agenda sincera do Executivo para depois testar se ela e ou nao aprovada Em se tratando de uma agenda politica ela tera que levar em conta 0 contexto institucional em que sera anunciada e em que tramitara

Na realidade se tomadas a serio as condi~oes exigidas para a existencia e identifica~ao de uma agenda sincera do Executivo nao podem ser atendidas Para que possa ser vista como sincera ela deve estar depurada da antecishypa~ao da rea~ao dos demais atores envolvidos na sua considera~ao Mas atores politicos necessariamente antecipam rea~oes

88 LEGISLATIVO BRASILEIRO EM PERSPECTIVA COMPARADA

Logo nao e sufidente que urn membro do Executivo anuncie esta ou aquela medida muito menos que revele sua inten~ao de promover esta ou aquela politica para que essas medidas e inten~6es possam ser tomadas como a agenda sincera do Executivo Se 0 Executivo e capaz de antecipar as rea~6es as suas propostas legislativas tambem 0 e para prever as rea~6es as propostas que anuncia ou seja 0 discurso do Executivo e e sera sempre estrategico

Retornar ao momenta eleitoral nao resolve 0 problema 0 programa eleishytoral nao pode ser tornado como urn programa sincero de governo dado que eformulado e proposto sob condi~6es e em urn contexte totalmente diverso daquele que se observa quando do exercicio efetivo do governo 0 governo s6 se forma isto e pastas sao distribuidas e os ministros conheddos ap6s serem reservados os resultados eleitorais e as cadeiras no Legislativo distribuidas

Dadas essas considera~6es podemos concluir que se existir uma agenda que possa ser tomada como a agenda sincera do Executivo entao esta bern e uma agenda privada ou uma agenda irresponsaveL Enquanto tal uma ou outra nao tern interesse analitico

A antecipa~ao da rea~ao do Legislativo eradonal e politicamente motishyvada Eessa antedpa~ao que leva a forma~ao do governo isto e a agenda politica do Poder Executivo econstituida por urn acordo que passa pela disshytribui~ao de pastas ministeriais entre diferentes partidos A agenda relevante nao ea da presidenda mas sim a da maioria que ela congrega em torno de si Ao formar urn governo 0 presidente nao esta somente distribuindo acesso a verbas e a cargos esta tambem partilhando as responsabilidades de serparte do governo Esta portanto formatando a sua agenda politica possivel levando em conta as restri~6es impostas pela expressao da vontade dos eleitores traduzidas na distribui~ao de cadeiras

Qualquer que seja 0 modelo que se assuma do processo decis6rio no inshyterior de uma coalizao seja 0 modelo ala Laver e Shepslell (em que ministros sao quase ditadores em suas respectivas jurisdi~6es) seja 0 modelo de decisoes colegiadas de alguma forma os partidos membros da coalizao participam da elabora~ao dessa agenda Quando urn partido entra para 0 governo cuja manifesta~ao edada pela pasta ministerial que passa a ocupar nao esta apeshynas recebertdo os beneficios e bonus dos cargos que distribui Ser parte do governo implica a responsabilidade por dirigir a politica publica na area sob seu controle Essa responsabilidade se estende ao Legislativo e nao se resume a votar favoravelmente a uma agenda que the eimposta exogenamente12

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 79

A explicita~ao da motiva~ao e origem dessa agenda emais corriqueira parlashymentares respondem ao imperativo eleitoral isto e impelidos pela necessishydade de se reelege-rem todos os parlamentares patrodnam e lutam pela implanta~ao do mesmo tipo de politicas publicas as distributivistas 0 grifo em todos se deve a necessidade de enfatizar a elimina~ao das diferen~as e conflitos partidarios Parlamentares sao todos iguais tern 0 mesmo interesse bull autorizando assim 0 tratamento do Poder Legislativo como urn ator unitario

A contesta~ao portanto parte da suposi~ao nem sempre explidtada talvez porque tida como incontroversa e 6bvia de que existiriam duas agendas Por conveniencia nomearemos essa suposi~ao como a tese da agenda dual Sejamos daros essa tese reza que existiriam duas agendas independentes uma do Executivo e outra do Legislativo competindo pelos recursos escassos existentes Assim se uma delas eimplementada a outra nao e Como nenhuma das partes tern poder para prevalecer sobre a outra segue que 0 resultado e uma barganha no mau sentido do termo Mais especificamente para obter os votos para aprovar sua agenda 0 Executivo cede aos interesses dos parlamentares liberando recursos para 0 atendimento das suas demandas

No entanto afirmar que a agenda do Executivo eaprovada nao implica o endosso da tese da agenda dual 0 exame aprofundado da obje~ao nos forshy~ou a explicitar 0 que entendemos por agenda do Executivo Este e0 objetivo central deste trabalho Na realidade para evitar confusoes acreditamos que 0

mais correto seria falar em agenda da maioria em lugar de agenda do Executivo Adistin~ao nao emeramente terminologica Em primeiro lugar ela evita a falsa personifica~ao nao se trata de uma agenda pessoal deste ou daquele at or politico particular Tampouco e a agenda de urn dos ramos do poder contraposto ao outro A constitui~ao e a a~ao da maioria pedem que exista coordena~ao entre os dois Poderes A agenda da maioria nesses termos nao deve ser considerada como exogena ao Poder Legislativo

Dessa maneira argumentamos que nao existiria uma agenda formulada em urn primeiro momento para a qual em urn momenta posterior se buscaria obter apoio A fusao de poderes que caracteriza 0 presidencialismo brasileiro implica a fusao das agendas A agenda do Executivo seria na realidade a agenda da maioria ou alternativamente a agenda do governo Ao longo do texto usaremos agenda da maioria e agenda do governo como sinonimos Note-se de passagem que na literatura sobre sistemas parlamentaristas se usa com maior frequenda essa ultima denomina~ao

o texto esta organizado da seguinte forma A segunda se~aoededicada a demonstra~ao da inadequa~ao do modelo da agenda dual derivada do principio da separa~ao de Poderes Para tanto procuramos as duas agendas nas quais

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elas encontrariam as condisoes 6timas para se expressar a saber no interior do processo orsamentario nas alocasoes destinadas a investimentos em que ambos os Poderes contam com alto grau de autonomia e podem ser tratados em pe de igualdade4 Mostramos que as agendas substantivas de politicas do Executivo e do Legislativo sao complementares e nao antagonicas A terceira sesao e dedicada a trazer evidencias de como se da a interpenetrasao entre Executivo e Legislativo na formulasao e na aprovasao de politicas Recorreshymos uma vez mais ao processo orsamentario mostrando como 0 controle partidario sobre pastas ministeriais se espelha no interior do Legislativo Nas conclusoes retomamos 0 debate sobre a distinsao entre a agenda do Execushytivo e a agenda da maioria a luz das evidencias apresentadas e precis amos 0

alcance do poder de agenda

Vale esclarecer 0 debate institucional refere-se ao poder de agenda e nao ao conteudo da agenda da maioria 0 conteudo substantivo da agenda do governo nao pode ser usado como evidencia em favor desta ou daquela reforma ou arquitetura institucionaL 0 conteudo da agenda edefinido pelo processo politico e se refere as preferencias dos atores Logo se esta ou aquela proposta nao foi aprovada se as tao defendidas reformas por ambiguas e mal definidas que estas sejam nao avan~am mesmo que isso possa ser verdadeiro nao segue que as institui~oes precisem ser reformadas

Agenda de politicas e separa~ao de Poderes

Para testar se de fato se pode falar em duas agendas de politicas distinshytas atreladas a cada ramo de poder recorremos aos recursos alocados pelo Executivo e Legislativo em investimentos no periodo 1996-2001 Os recursos destinados a investimento se prestam a essa analise justamente por serem os unicos em que a participa~ao dos dois Poderes se da livre de maiores restri~6es e em pe de igualdade Mostramos que os programas privilegiados por urn e outro Poder sao os mesmos Logo nao ha evidencias de que existam duas agendas diferentes mas uma agenda unica em que os dois Poderes atuam de forma complementar

Na realidade pelas regras vigentes 0 Congresso poderia alterar quase integralmente a proposta de investimentos enviada pelo Executivo5 Nao 0

faz Para testar como cad a Poder se utiliza da sua relativa autonomia tomashymos 0 Legislativo como urn ator unitario isto e agregamos todos os gastos definidos pelo Congresso por meio da apresenta~ao de emendas Para evitar interpreta~oes equivocadas cabe observar que as emendas apresentadas e

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aprovadas pelo Congresso nao se resumem as emendas individuais Estas na realidade constituem a menor parte do montante mobilizado pelo Congresso que privilegia as emendas apresentadas por atores coletivos (as bancadas estaduais e regionais e as comissoes) e institudonais (relatores) Esses tres tipos de emendas sao agregados na analise que se segue

Note-se que os recursos alocados nos gastos de investimento nao sMgt pequenos Se os valores globais do onamento sao tornados como referenda a parcela dos recursos definidos pelo Congresso e destinados a investimentos epequena No entanto se como nos parece mais correto se toma 0 total de despesas com investimento como referenda veremos que as alocacoes feitas pelo Congresso nao sao despreziveis seja em termos absolutos seja em reshylacao aos totais definidos nesse grupo de despesa Como vemos na Tabela 1 o Congresso e responsavel em media pela alocacao de mais do que 30 dos recurs os de investimento

TABELA 1 Participa~ao relativa do Legislativo nos gastos de investimento

Lei Or~amentaria Anual e despesas executadas ()6

Ana Lei Orltamentaria Anual (LOA) Despesa1 executadas

1996 285 220

306 _ 1997 343

1998 330 265

1999 451 353

2000 505 356

2001 382 350

Total 381 314

Fonte Assessoria de Onamento e Fiscalizaltao Financeira da Camara dos Deputados Banco de Dados Legislativos Cebrap

Se definirmos como os programas de investimento prioritarios para cada urn dos Poderes aqueles que receberam maior volume de recursos vereshymas que a vasta maioria dos programas prioritarios para urn poder tambem a epara 0 outro A Tabela 2 busca mostrar isso e foi construida da seguinte forma dentre os programassubfuncoes existentes7 (cerca de 50 no perioshydo) seledonamos aqueles que receberam alocacoes superiores a 1 seja pela Legislativo seja pelo Executivo Os que nao receberam 1 dos recursos alacados por urn dos Poderes foram agregados na categoria Outros Com essa primeira simplificacao e possivel iniciar a analise A tabela a seguir lista esses programas indicando os percentuais aprovados na Lei Orcamentaria

82 LEG I 5LAT I VO BRAS I LE I RO EM PER 5PECT IVA CO M PA R A DA

Anual (LOA) e posteriormente executados e a ordem de prioridade atribuida a esses programas ern (ada poder

Hi forte concentra~ao de gastos ern alguns poucos programas como ocorre tambem corn as despesas de custeio Apenas 14 programas respondem por rnais de 80 das despesas definidas por meio de emendas legislativas Os mesmos programas respondem a uma propor~ao menor urn pouco mais de 70 mas nada desprezivel dos gastos do Executivo 0 menor percentual do Executivo e compreensivel uma vez que parte das suas despesas se refere a programas que constituem tarefas tipicas do exerdcio desse poder como Defesa (aerea terrestre e maritima) Administra~ao etc

Mais importante a notar porem e 0 quadro de convergencia entre as prioridades definidas pelos Poderes A conclusao a que se chega por meio da analise desses dados e clara ainda que corn alguma varia~ao na sua ordena~ao nao ha diferen~as substanciais nas prioridades estabelecidas pelo Legislativo e pelo Executivo E essa conclusao se aplica igualmente as despesas aprovadas na LOA e aos valores executados

TABELA 2 Distribuiltao percentual de investimentos e prioridades por programa e por

poder - despesas aprovadas e executadas (1996-2001)

Programas

rodoviario

Legislativo

do total

Ordem de prioridade

Aprov Exec Aprov

2275 217

Executivo

Ordemde

1233 128

718

Fontes Assessoria de Onamento e Fiscalizaltao Financeira da Camara dos Deputados Banco de Dados Legislativos Cebrap

Nota 56 para 0 periodo 1996-1999 56 para 0 perfodo 2000-2001

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 83

Tomando as prioridades do Legislativo como referencia vemos que sao raros os programas em que este confira aten~ao especial e que nao conte com aportes significativos do Executivo Vista desse angulo a defini~ao do gasto com investimentos e de fato feita de forma concorrente pelos dois Poderes

Alguns programas sao mantidos exclusivamente por meio de aportes de recursos propiciados pelo Executivo Mas se trata na maior parte dos casos de programas diretamente relacionados a manuten~ao e a expansao do proprio Poder Executivo como os relacionados a Seguran~a Publica Ha outros que por raz6es historicas ficaram sob responsabilidade desse poder como os programas Iigados aarea militar (Defesa Naval Transporte Aereo) Cienda e Tecnologia etc Como alguns desses programas recebem aportes significativos pode-se dizer que ha divergencia na agenda de cada poder Ainda assim essas divergencias sao pequenas e pouco significativas

A execu~ao or~amentaria de responsabilidade exclusiva do Executivo nao penaliza as emendas nao alterando as prioridades definidas quando da aprova~ao da LOA Da mesma forma 0 or~amento executado preserva as prioridades estabelecidas pelo Executivo

As prioridades politicas de cada ramo de poder foram caracterizadas por meio da analise dos dados agregados para todo 0 perfodo coberto por nossa analise Os resultados nao seriam diversos caso tivessemos trabalhado com os dados anuais As prioridades sao praticamente as mesmas para todo 0 periodo isto e ha estabilidade no padrao das aloca~6es feitas 0 que se privilegia em urn ana tambem e privilegiado no ana seguinte As pequenas modifica~6es registradas se devem mais as altera~6es no sistema de classifica~ao adotado

Dado que os titulos dos programas sao excessivamente genericos cabe descrever de forma sumaria as atividades que se desenrolam em cad a um dos principais programas Como a Tabela 2 deixa claro Transporte Rodoviario eo programa que recebe os maiores aportes de ambos os Poderes Basicamente concentram-se nesse programa os gastos para restaura~ao manuten~ao amshyplialtao e adequa~ao das rodovias federais As dota~6es especificam 0 trecho da rodovia em que Esses gastos serao feitos Em muitos casos a dota~ao e repetida em todos os anos na medida em que estradas pedem manuten~ao constante eou passam por reformas e amplia~ao Constru~6es de trevos ponshytes passarelas etc sao especificados no interior do programa Por exempIo a BR-I01 que se estende ao Iongo do litoral brasileiro acaba por ser uma das rodovias a receber 0 maior numero de emendas e os valores mais polpudos Trechos em diversos estados recebem recursos

o programa de Saneamento a segunda prioridade do Legislativo tem urn carater mais heterogeneo uma vez que os recursos sao distribuidos entre

84 LEG IS LATIVO BRAS I LEI RO EM PERS P ECTIVA COM PA RADA

tres ministerios 0 Ministerio do Planejamento 0 da Saude e 0 do Meio Amshybiente Nesse grupo estao incluidos investimentos em saneamento geral sistemas de esgotos e abastecimento de agua subprogramas estes presentes nos tres ministerios Investigando mais detidamente os gastos definidos nesse programa veremos que estao incluidos ai os relacionados amelhora das condi~oes sanitarias de popula~oes urbanas e rurais por meio da constru~ao de rede de esgoto fornecimento de agua etc

o programa de Recursos Hidricos envolve fundamentalmente verbas destinadas airriga(ao e defesa contra as secas Os ministerios envolvidos sao o do Planejamento e 0 do Meio Ambiente Como seria de esperar a maior parte desses recursos se dirige aregiao Nordeste Quanto ao programa Saude cujos recursos sao controlados pelo Ministerio da Saude estao reunidos ai os gastos destinados aAssistencia Medica e Sanitaria que visam a implanta~ao eou amplia~ao da infraestrutura do Sistema Unico de Saude (SUS) controle de doen~as transmissiveis sobretudo os relacionados ao comb ate adengue pesquisa etc 0 programa de Habita~ao esta em geral sob controle do Minisshyterio do Planejamento e os maiores valores se concentram no subprograma de melhoria das condi~oes habitacionais e constru~ao de casas para popula~ao de baixa renda

Em resumo nao ha grande divergencia na elei(ao de prioridades por parte do Congresso e do Executivo A agenda de urn e a do outro tern carashyter complementar Obviamente isso nao implica identidade de interesses e ausencia de conflitos Significa que a atua~ao dos dois Poderes e baseada em urn principio de coordena(ao

A analise baseou-se exclusivamente nos gastos destinados a investimento nao porque acreditemos que essa coordena~ao e essa complementaridade se expressem apenas na defini~ao desse tipo de gasto Procedemos dessa forma porque as condi~oes 6timas para a emergencia da agenda dual estao dadas nessa area Ambos os Poderes estao livres das amarras que limitam 0 seu campo de a~ao nas demais areas

Na realidade uma vez afastada a tese da agenda dual a complementarishybull dade entre as a(oes dos dois ramos de poder pode ser invocada para estender

o comportamento do Legislativo nas demais areas do processo or~amentario Por exemplo a exiguidade dos recursos destinados a investimento resulta do crescimento relativo dos demais gastos No periodo recente essa redu~ao de recursos e uma fun(ao direta do crescimento das despesas correntes e dos recursos destinados aobten~ao do superavit primario

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 85

Se esses dois ultimos sao creditados exclusivamente aagenda do Execushytivo seremos fonados a concluir que parlamentares sao incapazes de avaliar as consequencias das politicas que apoiam Dentro do modelo da agenda dual nao haveria como explicar a aprovarao de certas medidas como a Lei de Resshyponsabilidade Fiscal e a obtenltao de repetidos superavits primarios senao apelando para a miopia (para usar urn termo neutro) dos parlamentares Os bull parlamentares seriam incapazes de antecipar as consequencias de seus atos8

Alem disso seria necessario negar os fatos no que tange ao crescimento dos gastos com custeio defendidos por parlamentares direta e intensamente dentro e fora do cicIo orltamentario (para evidencias nesse sentido ver 0

capitulo 3 de Figueiredo e Limongi 2008) Para entender 0 ponto e necesshysario ter em mente que 0 grosso dos gastos do governo para financiar suas politicas sociais como previdencia saude educaltao e assistencia social sao gastos de custeio

Ainda que gastos com custeio nao possam ser remanejados ou cortados no interior do processo onamentario legisladores poderiam alterar a legis lashy~ao ordinaria com 0 objetivo de comprimir os gastos em politicas sociais para aumentar os recursos disponiveis para investimento 0 Legislativo nao tern agido nesse sentido Pelo contrario sua altao tern corrido na direltao inversa isto e tern lutado para preservar os gastos sodais em urn ambiente em que a pressao por contenltao de despesas ecrescente

A participaltao do Legislativo nessa disputa nao deve ser interpretada como a expressao de urn conflito entre urn Legislativo desejoso de ampliar gastos de forma irresponsavel e urn Executivo que busca controlar despesas e impor a disdplina fiscaL A natureza do conflito e outra Trata-se de urn conflito por recursos escassos que se desenrola no interior da propria coalizao govemamentaL Nesse caso os legisladores tendem a se aliar com os ministros das pastas socais em busca de recursos adicionais para expandir suas polfticas Mas essa discussao nos leva diretamente ao tema da seltao seguinte a quem se deve creditar a autoria da agenda do governo

Enfim a tese das duas agendas em competirao nao encontra apoio nas decisoes orramentarias feitas pelos dois Poderes As politicas perseguidas por urn e outro ramo de poder sao complementares Nao ha portanto uma agenda do Executivo a cata de apoio de parlamentares que a tomam como ex6gena externa aos seus interesses

86 LEG I SLAT Iva BRAS I LE IRaE M PER SPEC T IVA caM PA RADA

Agenda de governo e 0 presidencialismo de coalizao

Nesta sesao mostramos que nao epossivel identificar uma agenda do Executivo formulada isolada e independentemente do Legislativo como requer 0 modelo da agenda dual Nao existe uma agenda previamente formushylada e acabada para a qual em um segundo momento se busca obter apoio A agenda efetivamente submetida pelo Executivo ao Legislativo e a agenda da maioria cuja elaborasao se da no interior da coalizao de governo da qual por definisao participam membros do Executivo e do Legislativo A agenda do governo e formada endogenamente

Tratar 0 Executivo como urn ator unico dotado de uma agenda propria e urn recurso analitico No entanto operacionalizar empiricamente 0 que se entende por agenda do Executivo nao e uma tarefa tao simples quanta possa parecer a primeira vista Duas ordens de problemas se colo cam 0 da titularidade e 0 da anterioridade Por problema da titularidade entendemos a dificuldade de identificar 0 porta-voz autorizado a expressar a agenda do Executivo Ja 0 problema da anterioridade se reIaciona a dificuldade de encontrar urn momento em que se constituiria uma agenda que nao levasse em conta ou nao antecipasse a asao do Poder Legislativo Os dois problemas estao relacionados como mostraremos a seguir

Ha de se convir que se falar em agenda do Executivo nao e 0 mesmo que falar na agenda pessoal do presidente da Republica Por mais personalizada que seja a competisao eleitoral peIo cargo a presidencia e urn posto eminenshytemente politico A formulasao da agenda do Executivo portanto responde aos imperativos politicos e partidarios envoIvidos na obtensao e no exercicio da funsao Por exemplo se a referenda for 0 governo partidario nesse caso a agenda do Executivo deveria representar 0 programa e os interesses eleitorais do partido e nao do detentor do cargo

Alem disso ainda que hierarquica tendo no presidente da Republica o seu vertice 0 Executivo nao e uma instituisao unitaria Mesmo em uma versao extremada de presidencialismo pessoal ou imperial 0 presidente nao seria capaz de formular toda a agenda de politicas Essa sera formulada por

seus agentes especialmente os ministros que nomeia9 Portanto devem ser consideradas as classicas perdas de agenda como tambem 0 conflito de interesses entre os diferentes agentes do presidente

Na definisao das politicas e de gastos 0 conflito entre os agentes do presidente tende a ser apresentado tipicamente como uma disputa entre os ministros que controlam gastos usualmente 0 ministro das Financas

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 87

responsavel pelo resultado fiscal do governo e as ministros gastadores os que controlam as pastas em que sao feitos gastos sociais e investimento em infraestrutura)O

Assim mesmo em urn governo unipartidario idealizado e modelar a formula~ao da agenda do Executivo deveria ser tomada como a resultado de urn complexo processo de negocia~ao e barganha no interior do partido bull Membros de urn mesmo partido por mais coeso que este seja tern visoes e enfases politicas diversas que se consubstanciam ou nao em fac~oes clarashymente definidas Alem disso ocupam diferentes posi~oes no Executivo como tambem nao pode ser esquecido no Legislativo

Assim mesmo que consideremos casas extremos urn presidenciashylismo personalizado ou urn governo unipartidario a agenda do Executivo e a resultante de urn processo coletivo marcado por conflitos e disputas entre seus formuladores Nesses termos mesmo que tomada como exogena ao Legislativo a agenda do Executivo nao tern urn titular unico e claramente identificado de antemao

Obviamente a questao ganha maior complexidade quando passamos a considerar urn governo de coalizao A agenda proposta pelo Executivo deve expressar a programa e as interesses eleitorais dos diferentes partidos que participam do governo A distribui~ao de pastas ministeriais par partidos para a forma~ao de urn governo de coalizao envolve concessoes politicas por parte do partido do presidente As concessoes envolvem uma combina~ao de beneficios diretos (expressos em geral nos ganhos imediatos que os cargos ocupados implicam) e posi~oes politicas (expressas no deslocamento das politicas na dire~ao preferida pelo partido atraido para ser parte do governo)

Ao se considerar urn governo de coalizao a problema da titularidade se combina ao da anterioridade Por que 0 presidente formaria uma coalizao se nao pela antecipa~ao das rea~oes do Poder Legislativo Coalizoes sao formadas justamente com vistas aobten~ao de maiorias Logo nao nos parece que seja factivel identificar com clareza urn momenta previo de formula~ao de uma agenda sincera do Executivo para depois testar se ela e ou nao aprovada Em se tratando de uma agenda politica ela tera que levar em conta 0 contexto institucional em que sera anunciada e em que tramitara

Na realidade se tomadas a serio as condi~oes exigidas para a existencia e identifica~ao de uma agenda sincera do Executivo nao podem ser atendidas Para que possa ser vista como sincera ela deve estar depurada da antecishypa~ao da rea~ao dos demais atores envolvidos na sua considera~ao Mas atores politicos necessariamente antecipam rea~oes

88 LEGISLATIVO BRASILEIRO EM PERSPECTIVA COMPARADA

Logo nao e sufidente que urn membro do Executivo anuncie esta ou aquela medida muito menos que revele sua inten~ao de promover esta ou aquela politica para que essas medidas e inten~6es possam ser tomadas como a agenda sincera do Executivo Se 0 Executivo e capaz de antecipar as rea~6es as suas propostas legislativas tambem 0 e para prever as rea~6es as propostas que anuncia ou seja 0 discurso do Executivo e e sera sempre estrategico

Retornar ao momenta eleitoral nao resolve 0 problema 0 programa eleishytoral nao pode ser tornado como urn programa sincero de governo dado que eformulado e proposto sob condi~6es e em urn contexte totalmente diverso daquele que se observa quando do exercicio efetivo do governo 0 governo s6 se forma isto e pastas sao distribuidas e os ministros conheddos ap6s serem reservados os resultados eleitorais e as cadeiras no Legislativo distribuidas

Dadas essas considera~6es podemos concluir que se existir uma agenda que possa ser tomada como a agenda sincera do Executivo entao esta bern e uma agenda privada ou uma agenda irresponsaveL Enquanto tal uma ou outra nao tern interesse analitico

A antecipa~ao da rea~ao do Legislativo eradonal e politicamente motishyvada Eessa antedpa~ao que leva a forma~ao do governo isto e a agenda politica do Poder Executivo econstituida por urn acordo que passa pela disshytribui~ao de pastas ministeriais entre diferentes partidos A agenda relevante nao ea da presidenda mas sim a da maioria que ela congrega em torno de si Ao formar urn governo 0 presidente nao esta somente distribuindo acesso a verbas e a cargos esta tambem partilhando as responsabilidades de serparte do governo Esta portanto formatando a sua agenda politica possivel levando em conta as restri~6es impostas pela expressao da vontade dos eleitores traduzidas na distribui~ao de cadeiras

Qualquer que seja 0 modelo que se assuma do processo decis6rio no inshyterior de uma coalizao seja 0 modelo ala Laver e Shepslell (em que ministros sao quase ditadores em suas respectivas jurisdi~6es) seja 0 modelo de decisoes colegiadas de alguma forma os partidos membros da coalizao participam da elabora~ao dessa agenda Quando urn partido entra para 0 governo cuja manifesta~ao edada pela pasta ministerial que passa a ocupar nao esta apeshynas recebertdo os beneficios e bonus dos cargos que distribui Ser parte do governo implica a responsabilidade por dirigir a politica publica na area sob seu controle Essa responsabilidade se estende ao Legislativo e nao se resume a votar favoravelmente a uma agenda que the eimposta exogenamente12

---80 LEG I5LA TI V0 BRA 5I LEI ROE M PER 5PEe T I V A COM PAR A0 A

elas encontrariam as condisoes 6timas para se expressar a saber no interior do processo orsamentario nas alocasoes destinadas a investimentos em que ambos os Poderes contam com alto grau de autonomia e podem ser tratados em pe de igualdade4 Mostramos que as agendas substantivas de politicas do Executivo e do Legislativo sao complementares e nao antagonicas A terceira sesao e dedicada a trazer evidencias de como se da a interpenetrasao entre Executivo e Legislativo na formulasao e na aprovasao de politicas Recorreshymos uma vez mais ao processo orsamentario mostrando como 0 controle partidario sobre pastas ministeriais se espelha no interior do Legislativo Nas conclusoes retomamos 0 debate sobre a distinsao entre a agenda do Execushytivo e a agenda da maioria a luz das evidencias apresentadas e precis amos 0

alcance do poder de agenda

Vale esclarecer 0 debate institucional refere-se ao poder de agenda e nao ao conteudo da agenda da maioria 0 conteudo substantivo da agenda do governo nao pode ser usado como evidencia em favor desta ou daquela reforma ou arquitetura institucionaL 0 conteudo da agenda edefinido pelo processo politico e se refere as preferencias dos atores Logo se esta ou aquela proposta nao foi aprovada se as tao defendidas reformas por ambiguas e mal definidas que estas sejam nao avan~am mesmo que isso possa ser verdadeiro nao segue que as institui~oes precisem ser reformadas

Agenda de politicas e separa~ao de Poderes

Para testar se de fato se pode falar em duas agendas de politicas distinshytas atreladas a cada ramo de poder recorremos aos recursos alocados pelo Executivo e Legislativo em investimentos no periodo 1996-2001 Os recursos destinados a investimento se prestam a essa analise justamente por serem os unicos em que a participa~ao dos dois Poderes se da livre de maiores restri~6es e em pe de igualdade Mostramos que os programas privilegiados por urn e outro Poder sao os mesmos Logo nao ha evidencias de que existam duas agendas diferentes mas uma agenda unica em que os dois Poderes atuam de forma complementar

Na realidade pelas regras vigentes 0 Congresso poderia alterar quase integralmente a proposta de investimentos enviada pelo Executivo5 Nao 0

faz Para testar como cad a Poder se utiliza da sua relativa autonomia tomashymos 0 Legislativo como urn ator unitario isto e agregamos todos os gastos definidos pelo Congresso por meio da apresenta~ao de emendas Para evitar interpreta~oes equivocadas cabe observar que as emendas apresentadas e

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 81

aprovadas pelo Congresso nao se resumem as emendas individuais Estas na realidade constituem a menor parte do montante mobilizado pelo Congresso que privilegia as emendas apresentadas por atores coletivos (as bancadas estaduais e regionais e as comissoes) e institudonais (relatores) Esses tres tipos de emendas sao agregados na analise que se segue

Note-se que os recursos alocados nos gastos de investimento nao sMgt pequenos Se os valores globais do onamento sao tornados como referenda a parcela dos recursos definidos pelo Congresso e destinados a investimentos epequena No entanto se como nos parece mais correto se toma 0 total de despesas com investimento como referenda veremos que as alocacoes feitas pelo Congresso nao sao despreziveis seja em termos absolutos seja em reshylacao aos totais definidos nesse grupo de despesa Como vemos na Tabela 1 o Congresso e responsavel em media pela alocacao de mais do que 30 dos recurs os de investimento

TABELA 1 Participa~ao relativa do Legislativo nos gastos de investimento

Lei Or~amentaria Anual e despesas executadas ()6

Ana Lei Orltamentaria Anual (LOA) Despesa1 executadas

1996 285 220

306 _ 1997 343

1998 330 265

1999 451 353

2000 505 356

2001 382 350

Total 381 314

Fonte Assessoria de Onamento e Fiscalizaltao Financeira da Camara dos Deputados Banco de Dados Legislativos Cebrap

Se definirmos como os programas de investimento prioritarios para cada urn dos Poderes aqueles que receberam maior volume de recursos vereshymas que a vasta maioria dos programas prioritarios para urn poder tambem a epara 0 outro A Tabela 2 busca mostrar isso e foi construida da seguinte forma dentre os programassubfuncoes existentes7 (cerca de 50 no perioshydo) seledonamos aqueles que receberam alocacoes superiores a 1 seja pela Legislativo seja pelo Executivo Os que nao receberam 1 dos recursos alacados por urn dos Poderes foram agregados na categoria Outros Com essa primeira simplificacao e possivel iniciar a analise A tabela a seguir lista esses programas indicando os percentuais aprovados na Lei Orcamentaria

82 LEG I 5LAT I VO BRAS I LE I RO EM PER 5PECT IVA CO M PA R A DA

Anual (LOA) e posteriormente executados e a ordem de prioridade atribuida a esses programas ern (ada poder

Hi forte concentra~ao de gastos ern alguns poucos programas como ocorre tambem corn as despesas de custeio Apenas 14 programas respondem por rnais de 80 das despesas definidas por meio de emendas legislativas Os mesmos programas respondem a uma propor~ao menor urn pouco mais de 70 mas nada desprezivel dos gastos do Executivo 0 menor percentual do Executivo e compreensivel uma vez que parte das suas despesas se refere a programas que constituem tarefas tipicas do exerdcio desse poder como Defesa (aerea terrestre e maritima) Administra~ao etc

Mais importante a notar porem e 0 quadro de convergencia entre as prioridades definidas pelos Poderes A conclusao a que se chega por meio da analise desses dados e clara ainda que corn alguma varia~ao na sua ordena~ao nao ha diferen~as substanciais nas prioridades estabelecidas pelo Legislativo e pelo Executivo E essa conclusao se aplica igualmente as despesas aprovadas na LOA e aos valores executados

TABELA 2 Distribuiltao percentual de investimentos e prioridades por programa e por

poder - despesas aprovadas e executadas (1996-2001)

Programas

rodoviario

Legislativo

do total

Ordem de prioridade

Aprov Exec Aprov

2275 217

Executivo

Ordemde

1233 128

718

Fontes Assessoria de Onamento e Fiscalizaltao Financeira da Camara dos Deputados Banco de Dados Legislativos Cebrap

Nota 56 para 0 periodo 1996-1999 56 para 0 perfodo 2000-2001

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 83

Tomando as prioridades do Legislativo como referencia vemos que sao raros os programas em que este confira aten~ao especial e que nao conte com aportes significativos do Executivo Vista desse angulo a defini~ao do gasto com investimentos e de fato feita de forma concorrente pelos dois Poderes

Alguns programas sao mantidos exclusivamente por meio de aportes de recursos propiciados pelo Executivo Mas se trata na maior parte dos casos de programas diretamente relacionados a manuten~ao e a expansao do proprio Poder Executivo como os relacionados a Seguran~a Publica Ha outros que por raz6es historicas ficaram sob responsabilidade desse poder como os programas Iigados aarea militar (Defesa Naval Transporte Aereo) Cienda e Tecnologia etc Como alguns desses programas recebem aportes significativos pode-se dizer que ha divergencia na agenda de cada poder Ainda assim essas divergencias sao pequenas e pouco significativas

A execu~ao or~amentaria de responsabilidade exclusiva do Executivo nao penaliza as emendas nao alterando as prioridades definidas quando da aprova~ao da LOA Da mesma forma 0 or~amento executado preserva as prioridades estabelecidas pelo Executivo

As prioridades politicas de cada ramo de poder foram caracterizadas por meio da analise dos dados agregados para todo 0 perfodo coberto por nossa analise Os resultados nao seriam diversos caso tivessemos trabalhado com os dados anuais As prioridades sao praticamente as mesmas para todo 0 periodo isto e ha estabilidade no padrao das aloca~6es feitas 0 que se privilegia em urn ana tambem e privilegiado no ana seguinte As pequenas modifica~6es registradas se devem mais as altera~6es no sistema de classifica~ao adotado

Dado que os titulos dos programas sao excessivamente genericos cabe descrever de forma sumaria as atividades que se desenrolam em cad a um dos principais programas Como a Tabela 2 deixa claro Transporte Rodoviario eo programa que recebe os maiores aportes de ambos os Poderes Basicamente concentram-se nesse programa os gastos para restaura~ao manuten~ao amshyplialtao e adequa~ao das rodovias federais As dota~6es especificam 0 trecho da rodovia em que Esses gastos serao feitos Em muitos casos a dota~ao e repetida em todos os anos na medida em que estradas pedem manuten~ao constante eou passam por reformas e amplia~ao Constru~6es de trevos ponshytes passarelas etc sao especificados no interior do programa Por exempIo a BR-I01 que se estende ao Iongo do litoral brasileiro acaba por ser uma das rodovias a receber 0 maior numero de emendas e os valores mais polpudos Trechos em diversos estados recebem recursos

o programa de Saneamento a segunda prioridade do Legislativo tem urn carater mais heterogeneo uma vez que os recursos sao distribuidos entre

84 LEG IS LATIVO BRAS I LEI RO EM PERS P ECTIVA COM PA RADA

tres ministerios 0 Ministerio do Planejamento 0 da Saude e 0 do Meio Amshybiente Nesse grupo estao incluidos investimentos em saneamento geral sistemas de esgotos e abastecimento de agua subprogramas estes presentes nos tres ministerios Investigando mais detidamente os gastos definidos nesse programa veremos que estao incluidos ai os relacionados amelhora das condi~oes sanitarias de popula~oes urbanas e rurais por meio da constru~ao de rede de esgoto fornecimento de agua etc

o programa de Recursos Hidricos envolve fundamentalmente verbas destinadas airriga(ao e defesa contra as secas Os ministerios envolvidos sao o do Planejamento e 0 do Meio Ambiente Como seria de esperar a maior parte desses recursos se dirige aregiao Nordeste Quanto ao programa Saude cujos recursos sao controlados pelo Ministerio da Saude estao reunidos ai os gastos destinados aAssistencia Medica e Sanitaria que visam a implanta~ao eou amplia~ao da infraestrutura do Sistema Unico de Saude (SUS) controle de doen~as transmissiveis sobretudo os relacionados ao comb ate adengue pesquisa etc 0 programa de Habita~ao esta em geral sob controle do Minisshyterio do Planejamento e os maiores valores se concentram no subprograma de melhoria das condi~oes habitacionais e constru~ao de casas para popula~ao de baixa renda

Em resumo nao ha grande divergencia na elei(ao de prioridades por parte do Congresso e do Executivo A agenda de urn e a do outro tern carashyter complementar Obviamente isso nao implica identidade de interesses e ausencia de conflitos Significa que a atua~ao dos dois Poderes e baseada em urn principio de coordena(ao

A analise baseou-se exclusivamente nos gastos destinados a investimento nao porque acreditemos que essa coordena~ao e essa complementaridade se expressem apenas na defini~ao desse tipo de gasto Procedemos dessa forma porque as condi~oes 6timas para a emergencia da agenda dual estao dadas nessa area Ambos os Poderes estao livres das amarras que limitam 0 seu campo de a~ao nas demais areas

Na realidade uma vez afastada a tese da agenda dual a complementarishybull dade entre as a(oes dos dois ramos de poder pode ser invocada para estender

o comportamento do Legislativo nas demais areas do processo or~amentario Por exemplo a exiguidade dos recursos destinados a investimento resulta do crescimento relativo dos demais gastos No periodo recente essa redu~ao de recursos e uma fun(ao direta do crescimento das despesas correntes e dos recursos destinados aobten~ao do superavit primario

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Se esses dois ultimos sao creditados exclusivamente aagenda do Execushytivo seremos fonados a concluir que parlamentares sao incapazes de avaliar as consequencias das politicas que apoiam Dentro do modelo da agenda dual nao haveria como explicar a aprovarao de certas medidas como a Lei de Resshyponsabilidade Fiscal e a obtenltao de repetidos superavits primarios senao apelando para a miopia (para usar urn termo neutro) dos parlamentares Os bull parlamentares seriam incapazes de antecipar as consequencias de seus atos8

Alem disso seria necessario negar os fatos no que tange ao crescimento dos gastos com custeio defendidos por parlamentares direta e intensamente dentro e fora do cicIo orltamentario (para evidencias nesse sentido ver 0

capitulo 3 de Figueiredo e Limongi 2008) Para entender 0 ponto e necesshysario ter em mente que 0 grosso dos gastos do governo para financiar suas politicas sociais como previdencia saude educaltao e assistencia social sao gastos de custeio

Ainda que gastos com custeio nao possam ser remanejados ou cortados no interior do processo onamentario legisladores poderiam alterar a legis lashy~ao ordinaria com 0 objetivo de comprimir os gastos em politicas sociais para aumentar os recursos disponiveis para investimento 0 Legislativo nao tern agido nesse sentido Pelo contrario sua altao tern corrido na direltao inversa isto e tern lutado para preservar os gastos sodais em urn ambiente em que a pressao por contenltao de despesas ecrescente

A participaltao do Legislativo nessa disputa nao deve ser interpretada como a expressao de urn conflito entre urn Legislativo desejoso de ampliar gastos de forma irresponsavel e urn Executivo que busca controlar despesas e impor a disdplina fiscaL A natureza do conflito e outra Trata-se de urn conflito por recursos escassos que se desenrola no interior da propria coalizao govemamentaL Nesse caso os legisladores tendem a se aliar com os ministros das pastas socais em busca de recursos adicionais para expandir suas polfticas Mas essa discussao nos leva diretamente ao tema da seltao seguinte a quem se deve creditar a autoria da agenda do governo

Enfim a tese das duas agendas em competirao nao encontra apoio nas decisoes orramentarias feitas pelos dois Poderes As politicas perseguidas por urn e outro ramo de poder sao complementares Nao ha portanto uma agenda do Executivo a cata de apoio de parlamentares que a tomam como ex6gena externa aos seus interesses

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Agenda de governo e 0 presidencialismo de coalizao

Nesta sesao mostramos que nao epossivel identificar uma agenda do Executivo formulada isolada e independentemente do Legislativo como requer 0 modelo da agenda dual Nao existe uma agenda previamente formushylada e acabada para a qual em um segundo momento se busca obter apoio A agenda efetivamente submetida pelo Executivo ao Legislativo e a agenda da maioria cuja elaborasao se da no interior da coalizao de governo da qual por definisao participam membros do Executivo e do Legislativo A agenda do governo e formada endogenamente

Tratar 0 Executivo como urn ator unico dotado de uma agenda propria e urn recurso analitico No entanto operacionalizar empiricamente 0 que se entende por agenda do Executivo nao e uma tarefa tao simples quanta possa parecer a primeira vista Duas ordens de problemas se colo cam 0 da titularidade e 0 da anterioridade Por problema da titularidade entendemos a dificuldade de identificar 0 porta-voz autorizado a expressar a agenda do Executivo Ja 0 problema da anterioridade se reIaciona a dificuldade de encontrar urn momento em que se constituiria uma agenda que nao levasse em conta ou nao antecipasse a asao do Poder Legislativo Os dois problemas estao relacionados como mostraremos a seguir

Ha de se convir que se falar em agenda do Executivo nao e 0 mesmo que falar na agenda pessoal do presidente da Republica Por mais personalizada que seja a competisao eleitoral peIo cargo a presidencia e urn posto eminenshytemente politico A formulasao da agenda do Executivo portanto responde aos imperativos politicos e partidarios envoIvidos na obtensao e no exercicio da funsao Por exemplo se a referenda for 0 governo partidario nesse caso a agenda do Executivo deveria representar 0 programa e os interesses eleitorais do partido e nao do detentor do cargo

Alem disso ainda que hierarquica tendo no presidente da Republica o seu vertice 0 Executivo nao e uma instituisao unitaria Mesmo em uma versao extremada de presidencialismo pessoal ou imperial 0 presidente nao seria capaz de formular toda a agenda de politicas Essa sera formulada por

seus agentes especialmente os ministros que nomeia9 Portanto devem ser consideradas as classicas perdas de agenda como tambem 0 conflito de interesses entre os diferentes agentes do presidente

Na definisao das politicas e de gastos 0 conflito entre os agentes do presidente tende a ser apresentado tipicamente como uma disputa entre os ministros que controlam gastos usualmente 0 ministro das Financas

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responsavel pelo resultado fiscal do governo e as ministros gastadores os que controlam as pastas em que sao feitos gastos sociais e investimento em infraestrutura)O

Assim mesmo em urn governo unipartidario idealizado e modelar a formula~ao da agenda do Executivo deveria ser tomada como a resultado de urn complexo processo de negocia~ao e barganha no interior do partido bull Membros de urn mesmo partido por mais coeso que este seja tern visoes e enfases politicas diversas que se consubstanciam ou nao em fac~oes clarashymente definidas Alem disso ocupam diferentes posi~oes no Executivo como tambem nao pode ser esquecido no Legislativo

Assim mesmo que consideremos casas extremos urn presidenciashylismo personalizado ou urn governo unipartidario a agenda do Executivo e a resultante de urn processo coletivo marcado por conflitos e disputas entre seus formuladores Nesses termos mesmo que tomada como exogena ao Legislativo a agenda do Executivo nao tern urn titular unico e claramente identificado de antemao

Obviamente a questao ganha maior complexidade quando passamos a considerar urn governo de coalizao A agenda proposta pelo Executivo deve expressar a programa e as interesses eleitorais dos diferentes partidos que participam do governo A distribui~ao de pastas ministeriais par partidos para a forma~ao de urn governo de coalizao envolve concessoes politicas por parte do partido do presidente As concessoes envolvem uma combina~ao de beneficios diretos (expressos em geral nos ganhos imediatos que os cargos ocupados implicam) e posi~oes politicas (expressas no deslocamento das politicas na dire~ao preferida pelo partido atraido para ser parte do governo)

Ao se considerar urn governo de coalizao a problema da titularidade se combina ao da anterioridade Por que 0 presidente formaria uma coalizao se nao pela antecipa~ao das rea~oes do Poder Legislativo Coalizoes sao formadas justamente com vistas aobten~ao de maiorias Logo nao nos parece que seja factivel identificar com clareza urn momenta previo de formula~ao de uma agenda sincera do Executivo para depois testar se ela e ou nao aprovada Em se tratando de uma agenda politica ela tera que levar em conta 0 contexto institucional em que sera anunciada e em que tramitara

Na realidade se tomadas a serio as condi~oes exigidas para a existencia e identifica~ao de uma agenda sincera do Executivo nao podem ser atendidas Para que possa ser vista como sincera ela deve estar depurada da antecishypa~ao da rea~ao dos demais atores envolvidos na sua considera~ao Mas atores politicos necessariamente antecipam rea~oes

88 LEGISLATIVO BRASILEIRO EM PERSPECTIVA COMPARADA

Logo nao e sufidente que urn membro do Executivo anuncie esta ou aquela medida muito menos que revele sua inten~ao de promover esta ou aquela politica para que essas medidas e inten~6es possam ser tomadas como a agenda sincera do Executivo Se 0 Executivo e capaz de antecipar as rea~6es as suas propostas legislativas tambem 0 e para prever as rea~6es as propostas que anuncia ou seja 0 discurso do Executivo e e sera sempre estrategico

Retornar ao momenta eleitoral nao resolve 0 problema 0 programa eleishytoral nao pode ser tornado como urn programa sincero de governo dado que eformulado e proposto sob condi~6es e em urn contexte totalmente diverso daquele que se observa quando do exercicio efetivo do governo 0 governo s6 se forma isto e pastas sao distribuidas e os ministros conheddos ap6s serem reservados os resultados eleitorais e as cadeiras no Legislativo distribuidas

Dadas essas considera~6es podemos concluir que se existir uma agenda que possa ser tomada como a agenda sincera do Executivo entao esta bern e uma agenda privada ou uma agenda irresponsaveL Enquanto tal uma ou outra nao tern interesse analitico

A antecipa~ao da rea~ao do Legislativo eradonal e politicamente motishyvada Eessa antedpa~ao que leva a forma~ao do governo isto e a agenda politica do Poder Executivo econstituida por urn acordo que passa pela disshytribui~ao de pastas ministeriais entre diferentes partidos A agenda relevante nao ea da presidenda mas sim a da maioria que ela congrega em torno de si Ao formar urn governo 0 presidente nao esta somente distribuindo acesso a verbas e a cargos esta tambem partilhando as responsabilidades de serparte do governo Esta portanto formatando a sua agenda politica possivel levando em conta as restri~6es impostas pela expressao da vontade dos eleitores traduzidas na distribui~ao de cadeiras

Qualquer que seja 0 modelo que se assuma do processo decis6rio no inshyterior de uma coalizao seja 0 modelo ala Laver e Shepslell (em que ministros sao quase ditadores em suas respectivas jurisdi~6es) seja 0 modelo de decisoes colegiadas de alguma forma os partidos membros da coalizao participam da elabora~ao dessa agenda Quando urn partido entra para 0 governo cuja manifesta~ao edada pela pasta ministerial que passa a ocupar nao esta apeshynas recebertdo os beneficios e bonus dos cargos que distribui Ser parte do governo implica a responsabilidade por dirigir a politica publica na area sob seu controle Essa responsabilidade se estende ao Legislativo e nao se resume a votar favoravelmente a uma agenda que the eimposta exogenamente12

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 81

aprovadas pelo Congresso nao se resumem as emendas individuais Estas na realidade constituem a menor parte do montante mobilizado pelo Congresso que privilegia as emendas apresentadas por atores coletivos (as bancadas estaduais e regionais e as comissoes) e institudonais (relatores) Esses tres tipos de emendas sao agregados na analise que se segue

Note-se que os recursos alocados nos gastos de investimento nao sMgt pequenos Se os valores globais do onamento sao tornados como referenda a parcela dos recursos definidos pelo Congresso e destinados a investimentos epequena No entanto se como nos parece mais correto se toma 0 total de despesas com investimento como referenda veremos que as alocacoes feitas pelo Congresso nao sao despreziveis seja em termos absolutos seja em reshylacao aos totais definidos nesse grupo de despesa Como vemos na Tabela 1 o Congresso e responsavel em media pela alocacao de mais do que 30 dos recurs os de investimento

TABELA 1 Participa~ao relativa do Legislativo nos gastos de investimento

Lei Or~amentaria Anual e despesas executadas ()6

Ana Lei Orltamentaria Anual (LOA) Despesa1 executadas

1996 285 220

306 _ 1997 343

1998 330 265

1999 451 353

2000 505 356

2001 382 350

Total 381 314

Fonte Assessoria de Onamento e Fiscalizaltao Financeira da Camara dos Deputados Banco de Dados Legislativos Cebrap

Se definirmos como os programas de investimento prioritarios para cada urn dos Poderes aqueles que receberam maior volume de recursos vereshymas que a vasta maioria dos programas prioritarios para urn poder tambem a epara 0 outro A Tabela 2 busca mostrar isso e foi construida da seguinte forma dentre os programassubfuncoes existentes7 (cerca de 50 no perioshydo) seledonamos aqueles que receberam alocacoes superiores a 1 seja pela Legislativo seja pelo Executivo Os que nao receberam 1 dos recursos alacados por urn dos Poderes foram agregados na categoria Outros Com essa primeira simplificacao e possivel iniciar a analise A tabela a seguir lista esses programas indicando os percentuais aprovados na Lei Orcamentaria

82 LEG I 5LAT I VO BRAS I LE I RO EM PER 5PECT IVA CO M PA R A DA

Anual (LOA) e posteriormente executados e a ordem de prioridade atribuida a esses programas ern (ada poder

Hi forte concentra~ao de gastos ern alguns poucos programas como ocorre tambem corn as despesas de custeio Apenas 14 programas respondem por rnais de 80 das despesas definidas por meio de emendas legislativas Os mesmos programas respondem a uma propor~ao menor urn pouco mais de 70 mas nada desprezivel dos gastos do Executivo 0 menor percentual do Executivo e compreensivel uma vez que parte das suas despesas se refere a programas que constituem tarefas tipicas do exerdcio desse poder como Defesa (aerea terrestre e maritima) Administra~ao etc

Mais importante a notar porem e 0 quadro de convergencia entre as prioridades definidas pelos Poderes A conclusao a que se chega por meio da analise desses dados e clara ainda que corn alguma varia~ao na sua ordena~ao nao ha diferen~as substanciais nas prioridades estabelecidas pelo Legislativo e pelo Executivo E essa conclusao se aplica igualmente as despesas aprovadas na LOA e aos valores executados

TABELA 2 Distribuiltao percentual de investimentos e prioridades por programa e por

poder - despesas aprovadas e executadas (1996-2001)

Programas

rodoviario

Legislativo

do total

Ordem de prioridade

Aprov Exec Aprov

2275 217

Executivo

Ordemde

1233 128

718

Fontes Assessoria de Onamento e Fiscalizaltao Financeira da Camara dos Deputados Banco de Dados Legislativos Cebrap

Nota 56 para 0 periodo 1996-1999 56 para 0 perfodo 2000-2001

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 83

Tomando as prioridades do Legislativo como referencia vemos que sao raros os programas em que este confira aten~ao especial e que nao conte com aportes significativos do Executivo Vista desse angulo a defini~ao do gasto com investimentos e de fato feita de forma concorrente pelos dois Poderes

Alguns programas sao mantidos exclusivamente por meio de aportes de recursos propiciados pelo Executivo Mas se trata na maior parte dos casos de programas diretamente relacionados a manuten~ao e a expansao do proprio Poder Executivo como os relacionados a Seguran~a Publica Ha outros que por raz6es historicas ficaram sob responsabilidade desse poder como os programas Iigados aarea militar (Defesa Naval Transporte Aereo) Cienda e Tecnologia etc Como alguns desses programas recebem aportes significativos pode-se dizer que ha divergencia na agenda de cada poder Ainda assim essas divergencias sao pequenas e pouco significativas

A execu~ao or~amentaria de responsabilidade exclusiva do Executivo nao penaliza as emendas nao alterando as prioridades definidas quando da aprova~ao da LOA Da mesma forma 0 or~amento executado preserva as prioridades estabelecidas pelo Executivo

As prioridades politicas de cada ramo de poder foram caracterizadas por meio da analise dos dados agregados para todo 0 perfodo coberto por nossa analise Os resultados nao seriam diversos caso tivessemos trabalhado com os dados anuais As prioridades sao praticamente as mesmas para todo 0 periodo isto e ha estabilidade no padrao das aloca~6es feitas 0 que se privilegia em urn ana tambem e privilegiado no ana seguinte As pequenas modifica~6es registradas se devem mais as altera~6es no sistema de classifica~ao adotado

Dado que os titulos dos programas sao excessivamente genericos cabe descrever de forma sumaria as atividades que se desenrolam em cad a um dos principais programas Como a Tabela 2 deixa claro Transporte Rodoviario eo programa que recebe os maiores aportes de ambos os Poderes Basicamente concentram-se nesse programa os gastos para restaura~ao manuten~ao amshyplialtao e adequa~ao das rodovias federais As dota~6es especificam 0 trecho da rodovia em que Esses gastos serao feitos Em muitos casos a dota~ao e repetida em todos os anos na medida em que estradas pedem manuten~ao constante eou passam por reformas e amplia~ao Constru~6es de trevos ponshytes passarelas etc sao especificados no interior do programa Por exempIo a BR-I01 que se estende ao Iongo do litoral brasileiro acaba por ser uma das rodovias a receber 0 maior numero de emendas e os valores mais polpudos Trechos em diversos estados recebem recursos

o programa de Saneamento a segunda prioridade do Legislativo tem urn carater mais heterogeneo uma vez que os recursos sao distribuidos entre

84 LEG IS LATIVO BRAS I LEI RO EM PERS P ECTIVA COM PA RADA

tres ministerios 0 Ministerio do Planejamento 0 da Saude e 0 do Meio Amshybiente Nesse grupo estao incluidos investimentos em saneamento geral sistemas de esgotos e abastecimento de agua subprogramas estes presentes nos tres ministerios Investigando mais detidamente os gastos definidos nesse programa veremos que estao incluidos ai os relacionados amelhora das condi~oes sanitarias de popula~oes urbanas e rurais por meio da constru~ao de rede de esgoto fornecimento de agua etc

o programa de Recursos Hidricos envolve fundamentalmente verbas destinadas airriga(ao e defesa contra as secas Os ministerios envolvidos sao o do Planejamento e 0 do Meio Ambiente Como seria de esperar a maior parte desses recursos se dirige aregiao Nordeste Quanto ao programa Saude cujos recursos sao controlados pelo Ministerio da Saude estao reunidos ai os gastos destinados aAssistencia Medica e Sanitaria que visam a implanta~ao eou amplia~ao da infraestrutura do Sistema Unico de Saude (SUS) controle de doen~as transmissiveis sobretudo os relacionados ao comb ate adengue pesquisa etc 0 programa de Habita~ao esta em geral sob controle do Minisshyterio do Planejamento e os maiores valores se concentram no subprograma de melhoria das condi~oes habitacionais e constru~ao de casas para popula~ao de baixa renda

Em resumo nao ha grande divergencia na elei(ao de prioridades por parte do Congresso e do Executivo A agenda de urn e a do outro tern carashyter complementar Obviamente isso nao implica identidade de interesses e ausencia de conflitos Significa que a atua~ao dos dois Poderes e baseada em urn principio de coordena(ao

A analise baseou-se exclusivamente nos gastos destinados a investimento nao porque acreditemos que essa coordena~ao e essa complementaridade se expressem apenas na defini~ao desse tipo de gasto Procedemos dessa forma porque as condi~oes 6timas para a emergencia da agenda dual estao dadas nessa area Ambos os Poderes estao livres das amarras que limitam 0 seu campo de a~ao nas demais areas

Na realidade uma vez afastada a tese da agenda dual a complementarishybull dade entre as a(oes dos dois ramos de poder pode ser invocada para estender

o comportamento do Legislativo nas demais areas do processo or~amentario Por exemplo a exiguidade dos recursos destinados a investimento resulta do crescimento relativo dos demais gastos No periodo recente essa redu~ao de recursos e uma fun(ao direta do crescimento das despesas correntes e dos recursos destinados aobten~ao do superavit primario

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 85

Se esses dois ultimos sao creditados exclusivamente aagenda do Execushytivo seremos fonados a concluir que parlamentares sao incapazes de avaliar as consequencias das politicas que apoiam Dentro do modelo da agenda dual nao haveria como explicar a aprovarao de certas medidas como a Lei de Resshyponsabilidade Fiscal e a obtenltao de repetidos superavits primarios senao apelando para a miopia (para usar urn termo neutro) dos parlamentares Os bull parlamentares seriam incapazes de antecipar as consequencias de seus atos8

Alem disso seria necessario negar os fatos no que tange ao crescimento dos gastos com custeio defendidos por parlamentares direta e intensamente dentro e fora do cicIo orltamentario (para evidencias nesse sentido ver 0

capitulo 3 de Figueiredo e Limongi 2008) Para entender 0 ponto e necesshysario ter em mente que 0 grosso dos gastos do governo para financiar suas politicas sociais como previdencia saude educaltao e assistencia social sao gastos de custeio

Ainda que gastos com custeio nao possam ser remanejados ou cortados no interior do processo onamentario legisladores poderiam alterar a legis lashy~ao ordinaria com 0 objetivo de comprimir os gastos em politicas sociais para aumentar os recursos disponiveis para investimento 0 Legislativo nao tern agido nesse sentido Pelo contrario sua altao tern corrido na direltao inversa isto e tern lutado para preservar os gastos sodais em urn ambiente em que a pressao por contenltao de despesas ecrescente

A participaltao do Legislativo nessa disputa nao deve ser interpretada como a expressao de urn conflito entre urn Legislativo desejoso de ampliar gastos de forma irresponsavel e urn Executivo que busca controlar despesas e impor a disdplina fiscaL A natureza do conflito e outra Trata-se de urn conflito por recursos escassos que se desenrola no interior da propria coalizao govemamentaL Nesse caso os legisladores tendem a se aliar com os ministros das pastas socais em busca de recursos adicionais para expandir suas polfticas Mas essa discussao nos leva diretamente ao tema da seltao seguinte a quem se deve creditar a autoria da agenda do governo

Enfim a tese das duas agendas em competirao nao encontra apoio nas decisoes orramentarias feitas pelos dois Poderes As politicas perseguidas por urn e outro ramo de poder sao complementares Nao ha portanto uma agenda do Executivo a cata de apoio de parlamentares que a tomam como ex6gena externa aos seus interesses

86 LEG I SLAT Iva BRAS I LE IRaE M PER SPEC T IVA caM PA RADA

Agenda de governo e 0 presidencialismo de coalizao

Nesta sesao mostramos que nao epossivel identificar uma agenda do Executivo formulada isolada e independentemente do Legislativo como requer 0 modelo da agenda dual Nao existe uma agenda previamente formushylada e acabada para a qual em um segundo momento se busca obter apoio A agenda efetivamente submetida pelo Executivo ao Legislativo e a agenda da maioria cuja elaborasao se da no interior da coalizao de governo da qual por definisao participam membros do Executivo e do Legislativo A agenda do governo e formada endogenamente

Tratar 0 Executivo como urn ator unico dotado de uma agenda propria e urn recurso analitico No entanto operacionalizar empiricamente 0 que se entende por agenda do Executivo nao e uma tarefa tao simples quanta possa parecer a primeira vista Duas ordens de problemas se colo cam 0 da titularidade e 0 da anterioridade Por problema da titularidade entendemos a dificuldade de identificar 0 porta-voz autorizado a expressar a agenda do Executivo Ja 0 problema da anterioridade se reIaciona a dificuldade de encontrar urn momento em que se constituiria uma agenda que nao levasse em conta ou nao antecipasse a asao do Poder Legislativo Os dois problemas estao relacionados como mostraremos a seguir

Ha de se convir que se falar em agenda do Executivo nao e 0 mesmo que falar na agenda pessoal do presidente da Republica Por mais personalizada que seja a competisao eleitoral peIo cargo a presidencia e urn posto eminenshytemente politico A formulasao da agenda do Executivo portanto responde aos imperativos politicos e partidarios envoIvidos na obtensao e no exercicio da funsao Por exemplo se a referenda for 0 governo partidario nesse caso a agenda do Executivo deveria representar 0 programa e os interesses eleitorais do partido e nao do detentor do cargo

Alem disso ainda que hierarquica tendo no presidente da Republica o seu vertice 0 Executivo nao e uma instituisao unitaria Mesmo em uma versao extremada de presidencialismo pessoal ou imperial 0 presidente nao seria capaz de formular toda a agenda de politicas Essa sera formulada por

seus agentes especialmente os ministros que nomeia9 Portanto devem ser consideradas as classicas perdas de agenda como tambem 0 conflito de interesses entre os diferentes agentes do presidente

Na definisao das politicas e de gastos 0 conflito entre os agentes do presidente tende a ser apresentado tipicamente como uma disputa entre os ministros que controlam gastos usualmente 0 ministro das Financas

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 87

responsavel pelo resultado fiscal do governo e as ministros gastadores os que controlam as pastas em que sao feitos gastos sociais e investimento em infraestrutura)O

Assim mesmo em urn governo unipartidario idealizado e modelar a formula~ao da agenda do Executivo deveria ser tomada como a resultado de urn complexo processo de negocia~ao e barganha no interior do partido bull Membros de urn mesmo partido por mais coeso que este seja tern visoes e enfases politicas diversas que se consubstanciam ou nao em fac~oes clarashymente definidas Alem disso ocupam diferentes posi~oes no Executivo como tambem nao pode ser esquecido no Legislativo

Assim mesmo que consideremos casas extremos urn presidenciashylismo personalizado ou urn governo unipartidario a agenda do Executivo e a resultante de urn processo coletivo marcado por conflitos e disputas entre seus formuladores Nesses termos mesmo que tomada como exogena ao Legislativo a agenda do Executivo nao tern urn titular unico e claramente identificado de antemao

Obviamente a questao ganha maior complexidade quando passamos a considerar urn governo de coalizao A agenda proposta pelo Executivo deve expressar a programa e as interesses eleitorais dos diferentes partidos que participam do governo A distribui~ao de pastas ministeriais par partidos para a forma~ao de urn governo de coalizao envolve concessoes politicas por parte do partido do presidente As concessoes envolvem uma combina~ao de beneficios diretos (expressos em geral nos ganhos imediatos que os cargos ocupados implicam) e posi~oes politicas (expressas no deslocamento das politicas na dire~ao preferida pelo partido atraido para ser parte do governo)

Ao se considerar urn governo de coalizao a problema da titularidade se combina ao da anterioridade Por que 0 presidente formaria uma coalizao se nao pela antecipa~ao das rea~oes do Poder Legislativo Coalizoes sao formadas justamente com vistas aobten~ao de maiorias Logo nao nos parece que seja factivel identificar com clareza urn momenta previo de formula~ao de uma agenda sincera do Executivo para depois testar se ela e ou nao aprovada Em se tratando de uma agenda politica ela tera que levar em conta 0 contexto institucional em que sera anunciada e em que tramitara

Na realidade se tomadas a serio as condi~oes exigidas para a existencia e identifica~ao de uma agenda sincera do Executivo nao podem ser atendidas Para que possa ser vista como sincera ela deve estar depurada da antecishypa~ao da rea~ao dos demais atores envolvidos na sua considera~ao Mas atores politicos necessariamente antecipam rea~oes

88 LEGISLATIVO BRASILEIRO EM PERSPECTIVA COMPARADA

Logo nao e sufidente que urn membro do Executivo anuncie esta ou aquela medida muito menos que revele sua inten~ao de promover esta ou aquela politica para que essas medidas e inten~6es possam ser tomadas como a agenda sincera do Executivo Se 0 Executivo e capaz de antecipar as rea~6es as suas propostas legislativas tambem 0 e para prever as rea~6es as propostas que anuncia ou seja 0 discurso do Executivo e e sera sempre estrategico

Retornar ao momenta eleitoral nao resolve 0 problema 0 programa eleishytoral nao pode ser tornado como urn programa sincero de governo dado que eformulado e proposto sob condi~6es e em urn contexte totalmente diverso daquele que se observa quando do exercicio efetivo do governo 0 governo s6 se forma isto e pastas sao distribuidas e os ministros conheddos ap6s serem reservados os resultados eleitorais e as cadeiras no Legislativo distribuidas

Dadas essas considera~6es podemos concluir que se existir uma agenda que possa ser tomada como a agenda sincera do Executivo entao esta bern e uma agenda privada ou uma agenda irresponsaveL Enquanto tal uma ou outra nao tern interesse analitico

A antecipa~ao da rea~ao do Legislativo eradonal e politicamente motishyvada Eessa antedpa~ao que leva a forma~ao do governo isto e a agenda politica do Poder Executivo econstituida por urn acordo que passa pela disshytribui~ao de pastas ministeriais entre diferentes partidos A agenda relevante nao ea da presidenda mas sim a da maioria que ela congrega em torno de si Ao formar urn governo 0 presidente nao esta somente distribuindo acesso a verbas e a cargos esta tambem partilhando as responsabilidades de serparte do governo Esta portanto formatando a sua agenda politica possivel levando em conta as restri~6es impostas pela expressao da vontade dos eleitores traduzidas na distribui~ao de cadeiras

Qualquer que seja 0 modelo que se assuma do processo decis6rio no inshyterior de uma coalizao seja 0 modelo ala Laver e Shepslell (em que ministros sao quase ditadores em suas respectivas jurisdi~6es) seja 0 modelo de decisoes colegiadas de alguma forma os partidos membros da coalizao participam da elabora~ao dessa agenda Quando urn partido entra para 0 governo cuja manifesta~ao edada pela pasta ministerial que passa a ocupar nao esta apeshynas recebertdo os beneficios e bonus dos cargos que distribui Ser parte do governo implica a responsabilidade por dirigir a politica publica na area sob seu controle Essa responsabilidade se estende ao Legislativo e nao se resume a votar favoravelmente a uma agenda que the eimposta exogenamente12

82 LEG I 5LAT I VO BRAS I LE I RO EM PER 5PECT IVA CO M PA R A DA

Anual (LOA) e posteriormente executados e a ordem de prioridade atribuida a esses programas ern (ada poder

Hi forte concentra~ao de gastos ern alguns poucos programas como ocorre tambem corn as despesas de custeio Apenas 14 programas respondem por rnais de 80 das despesas definidas por meio de emendas legislativas Os mesmos programas respondem a uma propor~ao menor urn pouco mais de 70 mas nada desprezivel dos gastos do Executivo 0 menor percentual do Executivo e compreensivel uma vez que parte das suas despesas se refere a programas que constituem tarefas tipicas do exerdcio desse poder como Defesa (aerea terrestre e maritima) Administra~ao etc

Mais importante a notar porem e 0 quadro de convergencia entre as prioridades definidas pelos Poderes A conclusao a que se chega por meio da analise desses dados e clara ainda que corn alguma varia~ao na sua ordena~ao nao ha diferen~as substanciais nas prioridades estabelecidas pelo Legislativo e pelo Executivo E essa conclusao se aplica igualmente as despesas aprovadas na LOA e aos valores executados

TABELA 2 Distribuiltao percentual de investimentos e prioridades por programa e por

poder - despesas aprovadas e executadas (1996-2001)

Programas

rodoviario

Legislativo

do total

Ordem de prioridade

Aprov Exec Aprov

2275 217

Executivo

Ordemde

1233 128

718

Fontes Assessoria de Onamento e Fiscalizaltao Financeira da Camara dos Deputados Banco de Dados Legislativos Cebrap

Nota 56 para 0 periodo 1996-1999 56 para 0 perfodo 2000-2001

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 83

Tomando as prioridades do Legislativo como referencia vemos que sao raros os programas em que este confira aten~ao especial e que nao conte com aportes significativos do Executivo Vista desse angulo a defini~ao do gasto com investimentos e de fato feita de forma concorrente pelos dois Poderes

Alguns programas sao mantidos exclusivamente por meio de aportes de recursos propiciados pelo Executivo Mas se trata na maior parte dos casos de programas diretamente relacionados a manuten~ao e a expansao do proprio Poder Executivo como os relacionados a Seguran~a Publica Ha outros que por raz6es historicas ficaram sob responsabilidade desse poder como os programas Iigados aarea militar (Defesa Naval Transporte Aereo) Cienda e Tecnologia etc Como alguns desses programas recebem aportes significativos pode-se dizer que ha divergencia na agenda de cada poder Ainda assim essas divergencias sao pequenas e pouco significativas

A execu~ao or~amentaria de responsabilidade exclusiva do Executivo nao penaliza as emendas nao alterando as prioridades definidas quando da aprova~ao da LOA Da mesma forma 0 or~amento executado preserva as prioridades estabelecidas pelo Executivo

As prioridades politicas de cada ramo de poder foram caracterizadas por meio da analise dos dados agregados para todo 0 perfodo coberto por nossa analise Os resultados nao seriam diversos caso tivessemos trabalhado com os dados anuais As prioridades sao praticamente as mesmas para todo 0 periodo isto e ha estabilidade no padrao das aloca~6es feitas 0 que se privilegia em urn ana tambem e privilegiado no ana seguinte As pequenas modifica~6es registradas se devem mais as altera~6es no sistema de classifica~ao adotado

Dado que os titulos dos programas sao excessivamente genericos cabe descrever de forma sumaria as atividades que se desenrolam em cad a um dos principais programas Como a Tabela 2 deixa claro Transporte Rodoviario eo programa que recebe os maiores aportes de ambos os Poderes Basicamente concentram-se nesse programa os gastos para restaura~ao manuten~ao amshyplialtao e adequa~ao das rodovias federais As dota~6es especificam 0 trecho da rodovia em que Esses gastos serao feitos Em muitos casos a dota~ao e repetida em todos os anos na medida em que estradas pedem manuten~ao constante eou passam por reformas e amplia~ao Constru~6es de trevos ponshytes passarelas etc sao especificados no interior do programa Por exempIo a BR-I01 que se estende ao Iongo do litoral brasileiro acaba por ser uma das rodovias a receber 0 maior numero de emendas e os valores mais polpudos Trechos em diversos estados recebem recursos

o programa de Saneamento a segunda prioridade do Legislativo tem urn carater mais heterogeneo uma vez que os recursos sao distribuidos entre

84 LEG IS LATIVO BRAS I LEI RO EM PERS P ECTIVA COM PA RADA

tres ministerios 0 Ministerio do Planejamento 0 da Saude e 0 do Meio Amshybiente Nesse grupo estao incluidos investimentos em saneamento geral sistemas de esgotos e abastecimento de agua subprogramas estes presentes nos tres ministerios Investigando mais detidamente os gastos definidos nesse programa veremos que estao incluidos ai os relacionados amelhora das condi~oes sanitarias de popula~oes urbanas e rurais por meio da constru~ao de rede de esgoto fornecimento de agua etc

o programa de Recursos Hidricos envolve fundamentalmente verbas destinadas airriga(ao e defesa contra as secas Os ministerios envolvidos sao o do Planejamento e 0 do Meio Ambiente Como seria de esperar a maior parte desses recursos se dirige aregiao Nordeste Quanto ao programa Saude cujos recursos sao controlados pelo Ministerio da Saude estao reunidos ai os gastos destinados aAssistencia Medica e Sanitaria que visam a implanta~ao eou amplia~ao da infraestrutura do Sistema Unico de Saude (SUS) controle de doen~as transmissiveis sobretudo os relacionados ao comb ate adengue pesquisa etc 0 programa de Habita~ao esta em geral sob controle do Minisshyterio do Planejamento e os maiores valores se concentram no subprograma de melhoria das condi~oes habitacionais e constru~ao de casas para popula~ao de baixa renda

Em resumo nao ha grande divergencia na elei(ao de prioridades por parte do Congresso e do Executivo A agenda de urn e a do outro tern carashyter complementar Obviamente isso nao implica identidade de interesses e ausencia de conflitos Significa que a atua~ao dos dois Poderes e baseada em urn principio de coordena(ao

A analise baseou-se exclusivamente nos gastos destinados a investimento nao porque acreditemos que essa coordena~ao e essa complementaridade se expressem apenas na defini~ao desse tipo de gasto Procedemos dessa forma porque as condi~oes 6timas para a emergencia da agenda dual estao dadas nessa area Ambos os Poderes estao livres das amarras que limitam 0 seu campo de a~ao nas demais areas

Na realidade uma vez afastada a tese da agenda dual a complementarishybull dade entre as a(oes dos dois ramos de poder pode ser invocada para estender

o comportamento do Legislativo nas demais areas do processo or~amentario Por exemplo a exiguidade dos recursos destinados a investimento resulta do crescimento relativo dos demais gastos No periodo recente essa redu~ao de recursos e uma fun(ao direta do crescimento das despesas correntes e dos recursos destinados aobten~ao do superavit primario

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 85

Se esses dois ultimos sao creditados exclusivamente aagenda do Execushytivo seremos fonados a concluir que parlamentares sao incapazes de avaliar as consequencias das politicas que apoiam Dentro do modelo da agenda dual nao haveria como explicar a aprovarao de certas medidas como a Lei de Resshyponsabilidade Fiscal e a obtenltao de repetidos superavits primarios senao apelando para a miopia (para usar urn termo neutro) dos parlamentares Os bull parlamentares seriam incapazes de antecipar as consequencias de seus atos8

Alem disso seria necessario negar os fatos no que tange ao crescimento dos gastos com custeio defendidos por parlamentares direta e intensamente dentro e fora do cicIo orltamentario (para evidencias nesse sentido ver 0

capitulo 3 de Figueiredo e Limongi 2008) Para entender 0 ponto e necesshysario ter em mente que 0 grosso dos gastos do governo para financiar suas politicas sociais como previdencia saude educaltao e assistencia social sao gastos de custeio

Ainda que gastos com custeio nao possam ser remanejados ou cortados no interior do processo onamentario legisladores poderiam alterar a legis lashy~ao ordinaria com 0 objetivo de comprimir os gastos em politicas sociais para aumentar os recursos disponiveis para investimento 0 Legislativo nao tern agido nesse sentido Pelo contrario sua altao tern corrido na direltao inversa isto e tern lutado para preservar os gastos sodais em urn ambiente em que a pressao por contenltao de despesas ecrescente

A participaltao do Legislativo nessa disputa nao deve ser interpretada como a expressao de urn conflito entre urn Legislativo desejoso de ampliar gastos de forma irresponsavel e urn Executivo que busca controlar despesas e impor a disdplina fiscaL A natureza do conflito e outra Trata-se de urn conflito por recursos escassos que se desenrola no interior da propria coalizao govemamentaL Nesse caso os legisladores tendem a se aliar com os ministros das pastas socais em busca de recursos adicionais para expandir suas polfticas Mas essa discussao nos leva diretamente ao tema da seltao seguinte a quem se deve creditar a autoria da agenda do governo

Enfim a tese das duas agendas em competirao nao encontra apoio nas decisoes orramentarias feitas pelos dois Poderes As politicas perseguidas por urn e outro ramo de poder sao complementares Nao ha portanto uma agenda do Executivo a cata de apoio de parlamentares que a tomam como ex6gena externa aos seus interesses

86 LEG I SLAT Iva BRAS I LE IRaE M PER SPEC T IVA caM PA RADA

Agenda de governo e 0 presidencialismo de coalizao

Nesta sesao mostramos que nao epossivel identificar uma agenda do Executivo formulada isolada e independentemente do Legislativo como requer 0 modelo da agenda dual Nao existe uma agenda previamente formushylada e acabada para a qual em um segundo momento se busca obter apoio A agenda efetivamente submetida pelo Executivo ao Legislativo e a agenda da maioria cuja elaborasao se da no interior da coalizao de governo da qual por definisao participam membros do Executivo e do Legislativo A agenda do governo e formada endogenamente

Tratar 0 Executivo como urn ator unico dotado de uma agenda propria e urn recurso analitico No entanto operacionalizar empiricamente 0 que se entende por agenda do Executivo nao e uma tarefa tao simples quanta possa parecer a primeira vista Duas ordens de problemas se colo cam 0 da titularidade e 0 da anterioridade Por problema da titularidade entendemos a dificuldade de identificar 0 porta-voz autorizado a expressar a agenda do Executivo Ja 0 problema da anterioridade se reIaciona a dificuldade de encontrar urn momento em que se constituiria uma agenda que nao levasse em conta ou nao antecipasse a asao do Poder Legislativo Os dois problemas estao relacionados como mostraremos a seguir

Ha de se convir que se falar em agenda do Executivo nao e 0 mesmo que falar na agenda pessoal do presidente da Republica Por mais personalizada que seja a competisao eleitoral peIo cargo a presidencia e urn posto eminenshytemente politico A formulasao da agenda do Executivo portanto responde aos imperativos politicos e partidarios envoIvidos na obtensao e no exercicio da funsao Por exemplo se a referenda for 0 governo partidario nesse caso a agenda do Executivo deveria representar 0 programa e os interesses eleitorais do partido e nao do detentor do cargo

Alem disso ainda que hierarquica tendo no presidente da Republica o seu vertice 0 Executivo nao e uma instituisao unitaria Mesmo em uma versao extremada de presidencialismo pessoal ou imperial 0 presidente nao seria capaz de formular toda a agenda de politicas Essa sera formulada por

seus agentes especialmente os ministros que nomeia9 Portanto devem ser consideradas as classicas perdas de agenda como tambem 0 conflito de interesses entre os diferentes agentes do presidente

Na definisao das politicas e de gastos 0 conflito entre os agentes do presidente tende a ser apresentado tipicamente como uma disputa entre os ministros que controlam gastos usualmente 0 ministro das Financas

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 87

responsavel pelo resultado fiscal do governo e as ministros gastadores os que controlam as pastas em que sao feitos gastos sociais e investimento em infraestrutura)O

Assim mesmo em urn governo unipartidario idealizado e modelar a formula~ao da agenda do Executivo deveria ser tomada como a resultado de urn complexo processo de negocia~ao e barganha no interior do partido bull Membros de urn mesmo partido por mais coeso que este seja tern visoes e enfases politicas diversas que se consubstanciam ou nao em fac~oes clarashymente definidas Alem disso ocupam diferentes posi~oes no Executivo como tambem nao pode ser esquecido no Legislativo

Assim mesmo que consideremos casas extremos urn presidenciashylismo personalizado ou urn governo unipartidario a agenda do Executivo e a resultante de urn processo coletivo marcado por conflitos e disputas entre seus formuladores Nesses termos mesmo que tomada como exogena ao Legislativo a agenda do Executivo nao tern urn titular unico e claramente identificado de antemao

Obviamente a questao ganha maior complexidade quando passamos a considerar urn governo de coalizao A agenda proposta pelo Executivo deve expressar a programa e as interesses eleitorais dos diferentes partidos que participam do governo A distribui~ao de pastas ministeriais par partidos para a forma~ao de urn governo de coalizao envolve concessoes politicas por parte do partido do presidente As concessoes envolvem uma combina~ao de beneficios diretos (expressos em geral nos ganhos imediatos que os cargos ocupados implicam) e posi~oes politicas (expressas no deslocamento das politicas na dire~ao preferida pelo partido atraido para ser parte do governo)

Ao se considerar urn governo de coalizao a problema da titularidade se combina ao da anterioridade Por que 0 presidente formaria uma coalizao se nao pela antecipa~ao das rea~oes do Poder Legislativo Coalizoes sao formadas justamente com vistas aobten~ao de maiorias Logo nao nos parece que seja factivel identificar com clareza urn momenta previo de formula~ao de uma agenda sincera do Executivo para depois testar se ela e ou nao aprovada Em se tratando de uma agenda politica ela tera que levar em conta 0 contexto institucional em que sera anunciada e em que tramitara

Na realidade se tomadas a serio as condi~oes exigidas para a existencia e identifica~ao de uma agenda sincera do Executivo nao podem ser atendidas Para que possa ser vista como sincera ela deve estar depurada da antecishypa~ao da rea~ao dos demais atores envolvidos na sua considera~ao Mas atores politicos necessariamente antecipam rea~oes

88 LEGISLATIVO BRASILEIRO EM PERSPECTIVA COMPARADA

Logo nao e sufidente que urn membro do Executivo anuncie esta ou aquela medida muito menos que revele sua inten~ao de promover esta ou aquela politica para que essas medidas e inten~6es possam ser tomadas como a agenda sincera do Executivo Se 0 Executivo e capaz de antecipar as rea~6es as suas propostas legislativas tambem 0 e para prever as rea~6es as propostas que anuncia ou seja 0 discurso do Executivo e e sera sempre estrategico

Retornar ao momenta eleitoral nao resolve 0 problema 0 programa eleishytoral nao pode ser tornado como urn programa sincero de governo dado que eformulado e proposto sob condi~6es e em urn contexte totalmente diverso daquele que se observa quando do exercicio efetivo do governo 0 governo s6 se forma isto e pastas sao distribuidas e os ministros conheddos ap6s serem reservados os resultados eleitorais e as cadeiras no Legislativo distribuidas

Dadas essas considera~6es podemos concluir que se existir uma agenda que possa ser tomada como a agenda sincera do Executivo entao esta bern e uma agenda privada ou uma agenda irresponsaveL Enquanto tal uma ou outra nao tern interesse analitico

A antecipa~ao da rea~ao do Legislativo eradonal e politicamente motishyvada Eessa antedpa~ao que leva a forma~ao do governo isto e a agenda politica do Poder Executivo econstituida por urn acordo que passa pela disshytribui~ao de pastas ministeriais entre diferentes partidos A agenda relevante nao ea da presidenda mas sim a da maioria que ela congrega em torno de si Ao formar urn governo 0 presidente nao esta somente distribuindo acesso a verbas e a cargos esta tambem partilhando as responsabilidades de serparte do governo Esta portanto formatando a sua agenda politica possivel levando em conta as restri~6es impostas pela expressao da vontade dos eleitores traduzidas na distribui~ao de cadeiras

Qualquer que seja 0 modelo que se assuma do processo decis6rio no inshyterior de uma coalizao seja 0 modelo ala Laver e Shepslell (em que ministros sao quase ditadores em suas respectivas jurisdi~6es) seja 0 modelo de decisoes colegiadas de alguma forma os partidos membros da coalizao participam da elabora~ao dessa agenda Quando urn partido entra para 0 governo cuja manifesta~ao edada pela pasta ministerial que passa a ocupar nao esta apeshynas recebertdo os beneficios e bonus dos cargos que distribui Ser parte do governo implica a responsabilidade por dirigir a politica publica na area sob seu controle Essa responsabilidade se estende ao Legislativo e nao se resume a votar favoravelmente a uma agenda que the eimposta exogenamente12

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 83

Tomando as prioridades do Legislativo como referencia vemos que sao raros os programas em que este confira aten~ao especial e que nao conte com aportes significativos do Executivo Vista desse angulo a defini~ao do gasto com investimentos e de fato feita de forma concorrente pelos dois Poderes

Alguns programas sao mantidos exclusivamente por meio de aportes de recursos propiciados pelo Executivo Mas se trata na maior parte dos casos de programas diretamente relacionados a manuten~ao e a expansao do proprio Poder Executivo como os relacionados a Seguran~a Publica Ha outros que por raz6es historicas ficaram sob responsabilidade desse poder como os programas Iigados aarea militar (Defesa Naval Transporte Aereo) Cienda e Tecnologia etc Como alguns desses programas recebem aportes significativos pode-se dizer que ha divergencia na agenda de cada poder Ainda assim essas divergencias sao pequenas e pouco significativas

A execu~ao or~amentaria de responsabilidade exclusiva do Executivo nao penaliza as emendas nao alterando as prioridades definidas quando da aprova~ao da LOA Da mesma forma 0 or~amento executado preserva as prioridades estabelecidas pelo Executivo

As prioridades politicas de cada ramo de poder foram caracterizadas por meio da analise dos dados agregados para todo 0 perfodo coberto por nossa analise Os resultados nao seriam diversos caso tivessemos trabalhado com os dados anuais As prioridades sao praticamente as mesmas para todo 0 periodo isto e ha estabilidade no padrao das aloca~6es feitas 0 que se privilegia em urn ana tambem e privilegiado no ana seguinte As pequenas modifica~6es registradas se devem mais as altera~6es no sistema de classifica~ao adotado

Dado que os titulos dos programas sao excessivamente genericos cabe descrever de forma sumaria as atividades que se desenrolam em cad a um dos principais programas Como a Tabela 2 deixa claro Transporte Rodoviario eo programa que recebe os maiores aportes de ambos os Poderes Basicamente concentram-se nesse programa os gastos para restaura~ao manuten~ao amshyplialtao e adequa~ao das rodovias federais As dota~6es especificam 0 trecho da rodovia em que Esses gastos serao feitos Em muitos casos a dota~ao e repetida em todos os anos na medida em que estradas pedem manuten~ao constante eou passam por reformas e amplia~ao Constru~6es de trevos ponshytes passarelas etc sao especificados no interior do programa Por exempIo a BR-I01 que se estende ao Iongo do litoral brasileiro acaba por ser uma das rodovias a receber 0 maior numero de emendas e os valores mais polpudos Trechos em diversos estados recebem recursos

o programa de Saneamento a segunda prioridade do Legislativo tem urn carater mais heterogeneo uma vez que os recursos sao distribuidos entre

84 LEG IS LATIVO BRAS I LEI RO EM PERS P ECTIVA COM PA RADA

tres ministerios 0 Ministerio do Planejamento 0 da Saude e 0 do Meio Amshybiente Nesse grupo estao incluidos investimentos em saneamento geral sistemas de esgotos e abastecimento de agua subprogramas estes presentes nos tres ministerios Investigando mais detidamente os gastos definidos nesse programa veremos que estao incluidos ai os relacionados amelhora das condi~oes sanitarias de popula~oes urbanas e rurais por meio da constru~ao de rede de esgoto fornecimento de agua etc

o programa de Recursos Hidricos envolve fundamentalmente verbas destinadas airriga(ao e defesa contra as secas Os ministerios envolvidos sao o do Planejamento e 0 do Meio Ambiente Como seria de esperar a maior parte desses recursos se dirige aregiao Nordeste Quanto ao programa Saude cujos recursos sao controlados pelo Ministerio da Saude estao reunidos ai os gastos destinados aAssistencia Medica e Sanitaria que visam a implanta~ao eou amplia~ao da infraestrutura do Sistema Unico de Saude (SUS) controle de doen~as transmissiveis sobretudo os relacionados ao comb ate adengue pesquisa etc 0 programa de Habita~ao esta em geral sob controle do Minisshyterio do Planejamento e os maiores valores se concentram no subprograma de melhoria das condi~oes habitacionais e constru~ao de casas para popula~ao de baixa renda

Em resumo nao ha grande divergencia na elei(ao de prioridades por parte do Congresso e do Executivo A agenda de urn e a do outro tern carashyter complementar Obviamente isso nao implica identidade de interesses e ausencia de conflitos Significa que a atua~ao dos dois Poderes e baseada em urn principio de coordena(ao

A analise baseou-se exclusivamente nos gastos destinados a investimento nao porque acreditemos que essa coordena~ao e essa complementaridade se expressem apenas na defini~ao desse tipo de gasto Procedemos dessa forma porque as condi~oes 6timas para a emergencia da agenda dual estao dadas nessa area Ambos os Poderes estao livres das amarras que limitam 0 seu campo de a~ao nas demais areas

Na realidade uma vez afastada a tese da agenda dual a complementarishybull dade entre as a(oes dos dois ramos de poder pode ser invocada para estender

o comportamento do Legislativo nas demais areas do processo or~amentario Por exemplo a exiguidade dos recursos destinados a investimento resulta do crescimento relativo dos demais gastos No periodo recente essa redu~ao de recursos e uma fun(ao direta do crescimento das despesas correntes e dos recursos destinados aobten~ao do superavit primario

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 85

Se esses dois ultimos sao creditados exclusivamente aagenda do Execushytivo seremos fonados a concluir que parlamentares sao incapazes de avaliar as consequencias das politicas que apoiam Dentro do modelo da agenda dual nao haveria como explicar a aprovarao de certas medidas como a Lei de Resshyponsabilidade Fiscal e a obtenltao de repetidos superavits primarios senao apelando para a miopia (para usar urn termo neutro) dos parlamentares Os bull parlamentares seriam incapazes de antecipar as consequencias de seus atos8

Alem disso seria necessario negar os fatos no que tange ao crescimento dos gastos com custeio defendidos por parlamentares direta e intensamente dentro e fora do cicIo orltamentario (para evidencias nesse sentido ver 0

capitulo 3 de Figueiredo e Limongi 2008) Para entender 0 ponto e necesshysario ter em mente que 0 grosso dos gastos do governo para financiar suas politicas sociais como previdencia saude educaltao e assistencia social sao gastos de custeio

Ainda que gastos com custeio nao possam ser remanejados ou cortados no interior do processo onamentario legisladores poderiam alterar a legis lashy~ao ordinaria com 0 objetivo de comprimir os gastos em politicas sociais para aumentar os recursos disponiveis para investimento 0 Legislativo nao tern agido nesse sentido Pelo contrario sua altao tern corrido na direltao inversa isto e tern lutado para preservar os gastos sodais em urn ambiente em que a pressao por contenltao de despesas ecrescente

A participaltao do Legislativo nessa disputa nao deve ser interpretada como a expressao de urn conflito entre urn Legislativo desejoso de ampliar gastos de forma irresponsavel e urn Executivo que busca controlar despesas e impor a disdplina fiscaL A natureza do conflito e outra Trata-se de urn conflito por recursos escassos que se desenrola no interior da propria coalizao govemamentaL Nesse caso os legisladores tendem a se aliar com os ministros das pastas socais em busca de recursos adicionais para expandir suas polfticas Mas essa discussao nos leva diretamente ao tema da seltao seguinte a quem se deve creditar a autoria da agenda do governo

Enfim a tese das duas agendas em competirao nao encontra apoio nas decisoes orramentarias feitas pelos dois Poderes As politicas perseguidas por urn e outro ramo de poder sao complementares Nao ha portanto uma agenda do Executivo a cata de apoio de parlamentares que a tomam como ex6gena externa aos seus interesses

86 LEG I SLAT Iva BRAS I LE IRaE M PER SPEC T IVA caM PA RADA

Agenda de governo e 0 presidencialismo de coalizao

Nesta sesao mostramos que nao epossivel identificar uma agenda do Executivo formulada isolada e independentemente do Legislativo como requer 0 modelo da agenda dual Nao existe uma agenda previamente formushylada e acabada para a qual em um segundo momento se busca obter apoio A agenda efetivamente submetida pelo Executivo ao Legislativo e a agenda da maioria cuja elaborasao se da no interior da coalizao de governo da qual por definisao participam membros do Executivo e do Legislativo A agenda do governo e formada endogenamente

Tratar 0 Executivo como urn ator unico dotado de uma agenda propria e urn recurso analitico No entanto operacionalizar empiricamente 0 que se entende por agenda do Executivo nao e uma tarefa tao simples quanta possa parecer a primeira vista Duas ordens de problemas se colo cam 0 da titularidade e 0 da anterioridade Por problema da titularidade entendemos a dificuldade de identificar 0 porta-voz autorizado a expressar a agenda do Executivo Ja 0 problema da anterioridade se reIaciona a dificuldade de encontrar urn momento em que se constituiria uma agenda que nao levasse em conta ou nao antecipasse a asao do Poder Legislativo Os dois problemas estao relacionados como mostraremos a seguir

Ha de se convir que se falar em agenda do Executivo nao e 0 mesmo que falar na agenda pessoal do presidente da Republica Por mais personalizada que seja a competisao eleitoral peIo cargo a presidencia e urn posto eminenshytemente politico A formulasao da agenda do Executivo portanto responde aos imperativos politicos e partidarios envoIvidos na obtensao e no exercicio da funsao Por exemplo se a referenda for 0 governo partidario nesse caso a agenda do Executivo deveria representar 0 programa e os interesses eleitorais do partido e nao do detentor do cargo

Alem disso ainda que hierarquica tendo no presidente da Republica o seu vertice 0 Executivo nao e uma instituisao unitaria Mesmo em uma versao extremada de presidencialismo pessoal ou imperial 0 presidente nao seria capaz de formular toda a agenda de politicas Essa sera formulada por

seus agentes especialmente os ministros que nomeia9 Portanto devem ser consideradas as classicas perdas de agenda como tambem 0 conflito de interesses entre os diferentes agentes do presidente

Na definisao das politicas e de gastos 0 conflito entre os agentes do presidente tende a ser apresentado tipicamente como uma disputa entre os ministros que controlam gastos usualmente 0 ministro das Financas

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 87

responsavel pelo resultado fiscal do governo e as ministros gastadores os que controlam as pastas em que sao feitos gastos sociais e investimento em infraestrutura)O

Assim mesmo em urn governo unipartidario idealizado e modelar a formula~ao da agenda do Executivo deveria ser tomada como a resultado de urn complexo processo de negocia~ao e barganha no interior do partido bull Membros de urn mesmo partido por mais coeso que este seja tern visoes e enfases politicas diversas que se consubstanciam ou nao em fac~oes clarashymente definidas Alem disso ocupam diferentes posi~oes no Executivo como tambem nao pode ser esquecido no Legislativo

Assim mesmo que consideremos casas extremos urn presidenciashylismo personalizado ou urn governo unipartidario a agenda do Executivo e a resultante de urn processo coletivo marcado por conflitos e disputas entre seus formuladores Nesses termos mesmo que tomada como exogena ao Legislativo a agenda do Executivo nao tern urn titular unico e claramente identificado de antemao

Obviamente a questao ganha maior complexidade quando passamos a considerar urn governo de coalizao A agenda proposta pelo Executivo deve expressar a programa e as interesses eleitorais dos diferentes partidos que participam do governo A distribui~ao de pastas ministeriais par partidos para a forma~ao de urn governo de coalizao envolve concessoes politicas por parte do partido do presidente As concessoes envolvem uma combina~ao de beneficios diretos (expressos em geral nos ganhos imediatos que os cargos ocupados implicam) e posi~oes politicas (expressas no deslocamento das politicas na dire~ao preferida pelo partido atraido para ser parte do governo)

Ao se considerar urn governo de coalizao a problema da titularidade se combina ao da anterioridade Por que 0 presidente formaria uma coalizao se nao pela antecipa~ao das rea~oes do Poder Legislativo Coalizoes sao formadas justamente com vistas aobten~ao de maiorias Logo nao nos parece que seja factivel identificar com clareza urn momenta previo de formula~ao de uma agenda sincera do Executivo para depois testar se ela e ou nao aprovada Em se tratando de uma agenda politica ela tera que levar em conta 0 contexto institucional em que sera anunciada e em que tramitara

Na realidade se tomadas a serio as condi~oes exigidas para a existencia e identifica~ao de uma agenda sincera do Executivo nao podem ser atendidas Para que possa ser vista como sincera ela deve estar depurada da antecishypa~ao da rea~ao dos demais atores envolvidos na sua considera~ao Mas atores politicos necessariamente antecipam rea~oes

88 LEGISLATIVO BRASILEIRO EM PERSPECTIVA COMPARADA

Logo nao e sufidente que urn membro do Executivo anuncie esta ou aquela medida muito menos que revele sua inten~ao de promover esta ou aquela politica para que essas medidas e inten~6es possam ser tomadas como a agenda sincera do Executivo Se 0 Executivo e capaz de antecipar as rea~6es as suas propostas legislativas tambem 0 e para prever as rea~6es as propostas que anuncia ou seja 0 discurso do Executivo e e sera sempre estrategico

Retornar ao momenta eleitoral nao resolve 0 problema 0 programa eleishytoral nao pode ser tornado como urn programa sincero de governo dado que eformulado e proposto sob condi~6es e em urn contexte totalmente diverso daquele que se observa quando do exercicio efetivo do governo 0 governo s6 se forma isto e pastas sao distribuidas e os ministros conheddos ap6s serem reservados os resultados eleitorais e as cadeiras no Legislativo distribuidas

Dadas essas considera~6es podemos concluir que se existir uma agenda que possa ser tomada como a agenda sincera do Executivo entao esta bern e uma agenda privada ou uma agenda irresponsaveL Enquanto tal uma ou outra nao tern interesse analitico

A antecipa~ao da rea~ao do Legislativo eradonal e politicamente motishyvada Eessa antedpa~ao que leva a forma~ao do governo isto e a agenda politica do Poder Executivo econstituida por urn acordo que passa pela disshytribui~ao de pastas ministeriais entre diferentes partidos A agenda relevante nao ea da presidenda mas sim a da maioria que ela congrega em torno de si Ao formar urn governo 0 presidente nao esta somente distribuindo acesso a verbas e a cargos esta tambem partilhando as responsabilidades de serparte do governo Esta portanto formatando a sua agenda politica possivel levando em conta as restri~6es impostas pela expressao da vontade dos eleitores traduzidas na distribui~ao de cadeiras

Qualquer que seja 0 modelo que se assuma do processo decis6rio no inshyterior de uma coalizao seja 0 modelo ala Laver e Shepslell (em que ministros sao quase ditadores em suas respectivas jurisdi~6es) seja 0 modelo de decisoes colegiadas de alguma forma os partidos membros da coalizao participam da elabora~ao dessa agenda Quando urn partido entra para 0 governo cuja manifesta~ao edada pela pasta ministerial que passa a ocupar nao esta apeshynas recebertdo os beneficios e bonus dos cargos que distribui Ser parte do governo implica a responsabilidade por dirigir a politica publica na area sob seu controle Essa responsabilidade se estende ao Legislativo e nao se resume a votar favoravelmente a uma agenda que the eimposta exogenamente12

84 LEG IS LATIVO BRAS I LEI RO EM PERS P ECTIVA COM PA RADA

tres ministerios 0 Ministerio do Planejamento 0 da Saude e 0 do Meio Amshybiente Nesse grupo estao incluidos investimentos em saneamento geral sistemas de esgotos e abastecimento de agua subprogramas estes presentes nos tres ministerios Investigando mais detidamente os gastos definidos nesse programa veremos que estao incluidos ai os relacionados amelhora das condi~oes sanitarias de popula~oes urbanas e rurais por meio da constru~ao de rede de esgoto fornecimento de agua etc

o programa de Recursos Hidricos envolve fundamentalmente verbas destinadas airriga(ao e defesa contra as secas Os ministerios envolvidos sao o do Planejamento e 0 do Meio Ambiente Como seria de esperar a maior parte desses recursos se dirige aregiao Nordeste Quanto ao programa Saude cujos recursos sao controlados pelo Ministerio da Saude estao reunidos ai os gastos destinados aAssistencia Medica e Sanitaria que visam a implanta~ao eou amplia~ao da infraestrutura do Sistema Unico de Saude (SUS) controle de doen~as transmissiveis sobretudo os relacionados ao comb ate adengue pesquisa etc 0 programa de Habita~ao esta em geral sob controle do Minisshyterio do Planejamento e os maiores valores se concentram no subprograma de melhoria das condi~oes habitacionais e constru~ao de casas para popula~ao de baixa renda

Em resumo nao ha grande divergencia na elei(ao de prioridades por parte do Congresso e do Executivo A agenda de urn e a do outro tern carashyter complementar Obviamente isso nao implica identidade de interesses e ausencia de conflitos Significa que a atua~ao dos dois Poderes e baseada em urn principio de coordena(ao

A analise baseou-se exclusivamente nos gastos destinados a investimento nao porque acreditemos que essa coordena~ao e essa complementaridade se expressem apenas na defini~ao desse tipo de gasto Procedemos dessa forma porque as condi~oes 6timas para a emergencia da agenda dual estao dadas nessa area Ambos os Poderes estao livres das amarras que limitam 0 seu campo de a~ao nas demais areas

Na realidade uma vez afastada a tese da agenda dual a complementarishybull dade entre as a(oes dos dois ramos de poder pode ser invocada para estender

o comportamento do Legislativo nas demais areas do processo or~amentario Por exemplo a exiguidade dos recursos destinados a investimento resulta do crescimento relativo dos demais gastos No periodo recente essa redu~ao de recursos e uma fun(ao direta do crescimento das despesas correntes e dos recursos destinados aobten~ao do superavit primario

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 85

Se esses dois ultimos sao creditados exclusivamente aagenda do Execushytivo seremos fonados a concluir que parlamentares sao incapazes de avaliar as consequencias das politicas que apoiam Dentro do modelo da agenda dual nao haveria como explicar a aprovarao de certas medidas como a Lei de Resshyponsabilidade Fiscal e a obtenltao de repetidos superavits primarios senao apelando para a miopia (para usar urn termo neutro) dos parlamentares Os bull parlamentares seriam incapazes de antecipar as consequencias de seus atos8

Alem disso seria necessario negar os fatos no que tange ao crescimento dos gastos com custeio defendidos por parlamentares direta e intensamente dentro e fora do cicIo orltamentario (para evidencias nesse sentido ver 0

capitulo 3 de Figueiredo e Limongi 2008) Para entender 0 ponto e necesshysario ter em mente que 0 grosso dos gastos do governo para financiar suas politicas sociais como previdencia saude educaltao e assistencia social sao gastos de custeio

Ainda que gastos com custeio nao possam ser remanejados ou cortados no interior do processo onamentario legisladores poderiam alterar a legis lashy~ao ordinaria com 0 objetivo de comprimir os gastos em politicas sociais para aumentar os recursos disponiveis para investimento 0 Legislativo nao tern agido nesse sentido Pelo contrario sua altao tern corrido na direltao inversa isto e tern lutado para preservar os gastos sodais em urn ambiente em que a pressao por contenltao de despesas ecrescente

A participaltao do Legislativo nessa disputa nao deve ser interpretada como a expressao de urn conflito entre urn Legislativo desejoso de ampliar gastos de forma irresponsavel e urn Executivo que busca controlar despesas e impor a disdplina fiscaL A natureza do conflito e outra Trata-se de urn conflito por recursos escassos que se desenrola no interior da propria coalizao govemamentaL Nesse caso os legisladores tendem a se aliar com os ministros das pastas socais em busca de recursos adicionais para expandir suas polfticas Mas essa discussao nos leva diretamente ao tema da seltao seguinte a quem se deve creditar a autoria da agenda do governo

Enfim a tese das duas agendas em competirao nao encontra apoio nas decisoes orramentarias feitas pelos dois Poderes As politicas perseguidas por urn e outro ramo de poder sao complementares Nao ha portanto uma agenda do Executivo a cata de apoio de parlamentares que a tomam como ex6gena externa aos seus interesses

86 LEG I SLAT Iva BRAS I LE IRaE M PER SPEC T IVA caM PA RADA

Agenda de governo e 0 presidencialismo de coalizao

Nesta sesao mostramos que nao epossivel identificar uma agenda do Executivo formulada isolada e independentemente do Legislativo como requer 0 modelo da agenda dual Nao existe uma agenda previamente formushylada e acabada para a qual em um segundo momento se busca obter apoio A agenda efetivamente submetida pelo Executivo ao Legislativo e a agenda da maioria cuja elaborasao se da no interior da coalizao de governo da qual por definisao participam membros do Executivo e do Legislativo A agenda do governo e formada endogenamente

Tratar 0 Executivo como urn ator unico dotado de uma agenda propria e urn recurso analitico No entanto operacionalizar empiricamente 0 que se entende por agenda do Executivo nao e uma tarefa tao simples quanta possa parecer a primeira vista Duas ordens de problemas se colo cam 0 da titularidade e 0 da anterioridade Por problema da titularidade entendemos a dificuldade de identificar 0 porta-voz autorizado a expressar a agenda do Executivo Ja 0 problema da anterioridade se reIaciona a dificuldade de encontrar urn momento em que se constituiria uma agenda que nao levasse em conta ou nao antecipasse a asao do Poder Legislativo Os dois problemas estao relacionados como mostraremos a seguir

Ha de se convir que se falar em agenda do Executivo nao e 0 mesmo que falar na agenda pessoal do presidente da Republica Por mais personalizada que seja a competisao eleitoral peIo cargo a presidencia e urn posto eminenshytemente politico A formulasao da agenda do Executivo portanto responde aos imperativos politicos e partidarios envoIvidos na obtensao e no exercicio da funsao Por exemplo se a referenda for 0 governo partidario nesse caso a agenda do Executivo deveria representar 0 programa e os interesses eleitorais do partido e nao do detentor do cargo

Alem disso ainda que hierarquica tendo no presidente da Republica o seu vertice 0 Executivo nao e uma instituisao unitaria Mesmo em uma versao extremada de presidencialismo pessoal ou imperial 0 presidente nao seria capaz de formular toda a agenda de politicas Essa sera formulada por

seus agentes especialmente os ministros que nomeia9 Portanto devem ser consideradas as classicas perdas de agenda como tambem 0 conflito de interesses entre os diferentes agentes do presidente

Na definisao das politicas e de gastos 0 conflito entre os agentes do presidente tende a ser apresentado tipicamente como uma disputa entre os ministros que controlam gastos usualmente 0 ministro das Financas

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 87

responsavel pelo resultado fiscal do governo e as ministros gastadores os que controlam as pastas em que sao feitos gastos sociais e investimento em infraestrutura)O

Assim mesmo em urn governo unipartidario idealizado e modelar a formula~ao da agenda do Executivo deveria ser tomada como a resultado de urn complexo processo de negocia~ao e barganha no interior do partido bull Membros de urn mesmo partido por mais coeso que este seja tern visoes e enfases politicas diversas que se consubstanciam ou nao em fac~oes clarashymente definidas Alem disso ocupam diferentes posi~oes no Executivo como tambem nao pode ser esquecido no Legislativo

Assim mesmo que consideremos casas extremos urn presidenciashylismo personalizado ou urn governo unipartidario a agenda do Executivo e a resultante de urn processo coletivo marcado por conflitos e disputas entre seus formuladores Nesses termos mesmo que tomada como exogena ao Legislativo a agenda do Executivo nao tern urn titular unico e claramente identificado de antemao

Obviamente a questao ganha maior complexidade quando passamos a considerar urn governo de coalizao A agenda proposta pelo Executivo deve expressar a programa e as interesses eleitorais dos diferentes partidos que participam do governo A distribui~ao de pastas ministeriais par partidos para a forma~ao de urn governo de coalizao envolve concessoes politicas por parte do partido do presidente As concessoes envolvem uma combina~ao de beneficios diretos (expressos em geral nos ganhos imediatos que os cargos ocupados implicam) e posi~oes politicas (expressas no deslocamento das politicas na dire~ao preferida pelo partido atraido para ser parte do governo)

Ao se considerar urn governo de coalizao a problema da titularidade se combina ao da anterioridade Por que 0 presidente formaria uma coalizao se nao pela antecipa~ao das rea~oes do Poder Legislativo Coalizoes sao formadas justamente com vistas aobten~ao de maiorias Logo nao nos parece que seja factivel identificar com clareza urn momenta previo de formula~ao de uma agenda sincera do Executivo para depois testar se ela e ou nao aprovada Em se tratando de uma agenda politica ela tera que levar em conta 0 contexto institucional em que sera anunciada e em que tramitara

Na realidade se tomadas a serio as condi~oes exigidas para a existencia e identifica~ao de uma agenda sincera do Executivo nao podem ser atendidas Para que possa ser vista como sincera ela deve estar depurada da antecishypa~ao da rea~ao dos demais atores envolvidos na sua considera~ao Mas atores politicos necessariamente antecipam rea~oes

88 LEGISLATIVO BRASILEIRO EM PERSPECTIVA COMPARADA

Logo nao e sufidente que urn membro do Executivo anuncie esta ou aquela medida muito menos que revele sua inten~ao de promover esta ou aquela politica para que essas medidas e inten~6es possam ser tomadas como a agenda sincera do Executivo Se 0 Executivo e capaz de antecipar as rea~6es as suas propostas legislativas tambem 0 e para prever as rea~6es as propostas que anuncia ou seja 0 discurso do Executivo e e sera sempre estrategico

Retornar ao momenta eleitoral nao resolve 0 problema 0 programa eleishytoral nao pode ser tornado como urn programa sincero de governo dado que eformulado e proposto sob condi~6es e em urn contexte totalmente diverso daquele que se observa quando do exercicio efetivo do governo 0 governo s6 se forma isto e pastas sao distribuidas e os ministros conheddos ap6s serem reservados os resultados eleitorais e as cadeiras no Legislativo distribuidas

Dadas essas considera~6es podemos concluir que se existir uma agenda que possa ser tomada como a agenda sincera do Executivo entao esta bern e uma agenda privada ou uma agenda irresponsaveL Enquanto tal uma ou outra nao tern interesse analitico

A antecipa~ao da rea~ao do Legislativo eradonal e politicamente motishyvada Eessa antedpa~ao que leva a forma~ao do governo isto e a agenda politica do Poder Executivo econstituida por urn acordo que passa pela disshytribui~ao de pastas ministeriais entre diferentes partidos A agenda relevante nao ea da presidenda mas sim a da maioria que ela congrega em torno de si Ao formar urn governo 0 presidente nao esta somente distribuindo acesso a verbas e a cargos esta tambem partilhando as responsabilidades de serparte do governo Esta portanto formatando a sua agenda politica possivel levando em conta as restri~6es impostas pela expressao da vontade dos eleitores traduzidas na distribui~ao de cadeiras

Qualquer que seja 0 modelo que se assuma do processo decis6rio no inshyterior de uma coalizao seja 0 modelo ala Laver e Shepslell (em que ministros sao quase ditadores em suas respectivas jurisdi~6es) seja 0 modelo de decisoes colegiadas de alguma forma os partidos membros da coalizao participam da elabora~ao dessa agenda Quando urn partido entra para 0 governo cuja manifesta~ao edada pela pasta ministerial que passa a ocupar nao esta apeshynas recebertdo os beneficios e bonus dos cargos que distribui Ser parte do governo implica a responsabilidade por dirigir a politica publica na area sob seu controle Essa responsabilidade se estende ao Legislativo e nao se resume a votar favoravelmente a uma agenda que the eimposta exogenamente12

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 85

Se esses dois ultimos sao creditados exclusivamente aagenda do Execushytivo seremos fonados a concluir que parlamentares sao incapazes de avaliar as consequencias das politicas que apoiam Dentro do modelo da agenda dual nao haveria como explicar a aprovarao de certas medidas como a Lei de Resshyponsabilidade Fiscal e a obtenltao de repetidos superavits primarios senao apelando para a miopia (para usar urn termo neutro) dos parlamentares Os bull parlamentares seriam incapazes de antecipar as consequencias de seus atos8

Alem disso seria necessario negar os fatos no que tange ao crescimento dos gastos com custeio defendidos por parlamentares direta e intensamente dentro e fora do cicIo orltamentario (para evidencias nesse sentido ver 0

capitulo 3 de Figueiredo e Limongi 2008) Para entender 0 ponto e necesshysario ter em mente que 0 grosso dos gastos do governo para financiar suas politicas sociais como previdencia saude educaltao e assistencia social sao gastos de custeio

Ainda que gastos com custeio nao possam ser remanejados ou cortados no interior do processo onamentario legisladores poderiam alterar a legis lashy~ao ordinaria com 0 objetivo de comprimir os gastos em politicas sociais para aumentar os recursos disponiveis para investimento 0 Legislativo nao tern agido nesse sentido Pelo contrario sua altao tern corrido na direltao inversa isto e tern lutado para preservar os gastos sodais em urn ambiente em que a pressao por contenltao de despesas ecrescente

A participaltao do Legislativo nessa disputa nao deve ser interpretada como a expressao de urn conflito entre urn Legislativo desejoso de ampliar gastos de forma irresponsavel e urn Executivo que busca controlar despesas e impor a disdplina fiscaL A natureza do conflito e outra Trata-se de urn conflito por recursos escassos que se desenrola no interior da propria coalizao govemamentaL Nesse caso os legisladores tendem a se aliar com os ministros das pastas socais em busca de recursos adicionais para expandir suas polfticas Mas essa discussao nos leva diretamente ao tema da seltao seguinte a quem se deve creditar a autoria da agenda do governo

Enfim a tese das duas agendas em competirao nao encontra apoio nas decisoes orramentarias feitas pelos dois Poderes As politicas perseguidas por urn e outro ramo de poder sao complementares Nao ha portanto uma agenda do Executivo a cata de apoio de parlamentares que a tomam como ex6gena externa aos seus interesses

86 LEG I SLAT Iva BRAS I LE IRaE M PER SPEC T IVA caM PA RADA

Agenda de governo e 0 presidencialismo de coalizao

Nesta sesao mostramos que nao epossivel identificar uma agenda do Executivo formulada isolada e independentemente do Legislativo como requer 0 modelo da agenda dual Nao existe uma agenda previamente formushylada e acabada para a qual em um segundo momento se busca obter apoio A agenda efetivamente submetida pelo Executivo ao Legislativo e a agenda da maioria cuja elaborasao se da no interior da coalizao de governo da qual por definisao participam membros do Executivo e do Legislativo A agenda do governo e formada endogenamente

Tratar 0 Executivo como urn ator unico dotado de uma agenda propria e urn recurso analitico No entanto operacionalizar empiricamente 0 que se entende por agenda do Executivo nao e uma tarefa tao simples quanta possa parecer a primeira vista Duas ordens de problemas se colo cam 0 da titularidade e 0 da anterioridade Por problema da titularidade entendemos a dificuldade de identificar 0 porta-voz autorizado a expressar a agenda do Executivo Ja 0 problema da anterioridade se reIaciona a dificuldade de encontrar urn momento em que se constituiria uma agenda que nao levasse em conta ou nao antecipasse a asao do Poder Legislativo Os dois problemas estao relacionados como mostraremos a seguir

Ha de se convir que se falar em agenda do Executivo nao e 0 mesmo que falar na agenda pessoal do presidente da Republica Por mais personalizada que seja a competisao eleitoral peIo cargo a presidencia e urn posto eminenshytemente politico A formulasao da agenda do Executivo portanto responde aos imperativos politicos e partidarios envoIvidos na obtensao e no exercicio da funsao Por exemplo se a referenda for 0 governo partidario nesse caso a agenda do Executivo deveria representar 0 programa e os interesses eleitorais do partido e nao do detentor do cargo

Alem disso ainda que hierarquica tendo no presidente da Republica o seu vertice 0 Executivo nao e uma instituisao unitaria Mesmo em uma versao extremada de presidencialismo pessoal ou imperial 0 presidente nao seria capaz de formular toda a agenda de politicas Essa sera formulada por

seus agentes especialmente os ministros que nomeia9 Portanto devem ser consideradas as classicas perdas de agenda como tambem 0 conflito de interesses entre os diferentes agentes do presidente

Na definisao das politicas e de gastos 0 conflito entre os agentes do presidente tende a ser apresentado tipicamente como uma disputa entre os ministros que controlam gastos usualmente 0 ministro das Financas

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 87

responsavel pelo resultado fiscal do governo e as ministros gastadores os que controlam as pastas em que sao feitos gastos sociais e investimento em infraestrutura)O

Assim mesmo em urn governo unipartidario idealizado e modelar a formula~ao da agenda do Executivo deveria ser tomada como a resultado de urn complexo processo de negocia~ao e barganha no interior do partido bull Membros de urn mesmo partido por mais coeso que este seja tern visoes e enfases politicas diversas que se consubstanciam ou nao em fac~oes clarashymente definidas Alem disso ocupam diferentes posi~oes no Executivo como tambem nao pode ser esquecido no Legislativo

Assim mesmo que consideremos casas extremos urn presidenciashylismo personalizado ou urn governo unipartidario a agenda do Executivo e a resultante de urn processo coletivo marcado por conflitos e disputas entre seus formuladores Nesses termos mesmo que tomada como exogena ao Legislativo a agenda do Executivo nao tern urn titular unico e claramente identificado de antemao

Obviamente a questao ganha maior complexidade quando passamos a considerar urn governo de coalizao A agenda proposta pelo Executivo deve expressar a programa e as interesses eleitorais dos diferentes partidos que participam do governo A distribui~ao de pastas ministeriais par partidos para a forma~ao de urn governo de coalizao envolve concessoes politicas por parte do partido do presidente As concessoes envolvem uma combina~ao de beneficios diretos (expressos em geral nos ganhos imediatos que os cargos ocupados implicam) e posi~oes politicas (expressas no deslocamento das politicas na dire~ao preferida pelo partido atraido para ser parte do governo)

Ao se considerar urn governo de coalizao a problema da titularidade se combina ao da anterioridade Por que 0 presidente formaria uma coalizao se nao pela antecipa~ao das rea~oes do Poder Legislativo Coalizoes sao formadas justamente com vistas aobten~ao de maiorias Logo nao nos parece que seja factivel identificar com clareza urn momenta previo de formula~ao de uma agenda sincera do Executivo para depois testar se ela e ou nao aprovada Em se tratando de uma agenda politica ela tera que levar em conta 0 contexto institucional em que sera anunciada e em que tramitara

Na realidade se tomadas a serio as condi~oes exigidas para a existencia e identifica~ao de uma agenda sincera do Executivo nao podem ser atendidas Para que possa ser vista como sincera ela deve estar depurada da antecishypa~ao da rea~ao dos demais atores envolvidos na sua considera~ao Mas atores politicos necessariamente antecipam rea~oes

88 LEGISLATIVO BRASILEIRO EM PERSPECTIVA COMPARADA

Logo nao e sufidente que urn membro do Executivo anuncie esta ou aquela medida muito menos que revele sua inten~ao de promover esta ou aquela politica para que essas medidas e inten~6es possam ser tomadas como a agenda sincera do Executivo Se 0 Executivo e capaz de antecipar as rea~6es as suas propostas legislativas tambem 0 e para prever as rea~6es as propostas que anuncia ou seja 0 discurso do Executivo e e sera sempre estrategico

Retornar ao momenta eleitoral nao resolve 0 problema 0 programa eleishytoral nao pode ser tornado como urn programa sincero de governo dado que eformulado e proposto sob condi~6es e em urn contexte totalmente diverso daquele que se observa quando do exercicio efetivo do governo 0 governo s6 se forma isto e pastas sao distribuidas e os ministros conheddos ap6s serem reservados os resultados eleitorais e as cadeiras no Legislativo distribuidas

Dadas essas considera~6es podemos concluir que se existir uma agenda que possa ser tomada como a agenda sincera do Executivo entao esta bern e uma agenda privada ou uma agenda irresponsaveL Enquanto tal uma ou outra nao tern interesse analitico

A antecipa~ao da rea~ao do Legislativo eradonal e politicamente motishyvada Eessa antedpa~ao que leva a forma~ao do governo isto e a agenda politica do Poder Executivo econstituida por urn acordo que passa pela disshytribui~ao de pastas ministeriais entre diferentes partidos A agenda relevante nao ea da presidenda mas sim a da maioria que ela congrega em torno de si Ao formar urn governo 0 presidente nao esta somente distribuindo acesso a verbas e a cargos esta tambem partilhando as responsabilidades de serparte do governo Esta portanto formatando a sua agenda politica possivel levando em conta as restri~6es impostas pela expressao da vontade dos eleitores traduzidas na distribui~ao de cadeiras

Qualquer que seja 0 modelo que se assuma do processo decis6rio no inshyterior de uma coalizao seja 0 modelo ala Laver e Shepslell (em que ministros sao quase ditadores em suas respectivas jurisdi~6es) seja 0 modelo de decisoes colegiadas de alguma forma os partidos membros da coalizao participam da elabora~ao dessa agenda Quando urn partido entra para 0 governo cuja manifesta~ao edada pela pasta ministerial que passa a ocupar nao esta apeshynas recebertdo os beneficios e bonus dos cargos que distribui Ser parte do governo implica a responsabilidade por dirigir a politica publica na area sob seu controle Essa responsabilidade se estende ao Legislativo e nao se resume a votar favoravelmente a uma agenda que the eimposta exogenamente12

86 LEG I SLAT Iva BRAS I LE IRaE M PER SPEC T IVA caM PA RADA

Agenda de governo e 0 presidencialismo de coalizao

Nesta sesao mostramos que nao epossivel identificar uma agenda do Executivo formulada isolada e independentemente do Legislativo como requer 0 modelo da agenda dual Nao existe uma agenda previamente formushylada e acabada para a qual em um segundo momento se busca obter apoio A agenda efetivamente submetida pelo Executivo ao Legislativo e a agenda da maioria cuja elaborasao se da no interior da coalizao de governo da qual por definisao participam membros do Executivo e do Legislativo A agenda do governo e formada endogenamente

Tratar 0 Executivo como urn ator unico dotado de uma agenda propria e urn recurso analitico No entanto operacionalizar empiricamente 0 que se entende por agenda do Executivo nao e uma tarefa tao simples quanta possa parecer a primeira vista Duas ordens de problemas se colo cam 0 da titularidade e 0 da anterioridade Por problema da titularidade entendemos a dificuldade de identificar 0 porta-voz autorizado a expressar a agenda do Executivo Ja 0 problema da anterioridade se reIaciona a dificuldade de encontrar urn momento em que se constituiria uma agenda que nao levasse em conta ou nao antecipasse a asao do Poder Legislativo Os dois problemas estao relacionados como mostraremos a seguir

Ha de se convir que se falar em agenda do Executivo nao e 0 mesmo que falar na agenda pessoal do presidente da Republica Por mais personalizada que seja a competisao eleitoral peIo cargo a presidencia e urn posto eminenshytemente politico A formulasao da agenda do Executivo portanto responde aos imperativos politicos e partidarios envoIvidos na obtensao e no exercicio da funsao Por exemplo se a referenda for 0 governo partidario nesse caso a agenda do Executivo deveria representar 0 programa e os interesses eleitorais do partido e nao do detentor do cargo

Alem disso ainda que hierarquica tendo no presidente da Republica o seu vertice 0 Executivo nao e uma instituisao unitaria Mesmo em uma versao extremada de presidencialismo pessoal ou imperial 0 presidente nao seria capaz de formular toda a agenda de politicas Essa sera formulada por

seus agentes especialmente os ministros que nomeia9 Portanto devem ser consideradas as classicas perdas de agenda como tambem 0 conflito de interesses entre os diferentes agentes do presidente

Na definisao das politicas e de gastos 0 conflito entre os agentes do presidente tende a ser apresentado tipicamente como uma disputa entre os ministros que controlam gastos usualmente 0 ministro das Financas

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 87

responsavel pelo resultado fiscal do governo e as ministros gastadores os que controlam as pastas em que sao feitos gastos sociais e investimento em infraestrutura)O

Assim mesmo em urn governo unipartidario idealizado e modelar a formula~ao da agenda do Executivo deveria ser tomada como a resultado de urn complexo processo de negocia~ao e barganha no interior do partido bull Membros de urn mesmo partido por mais coeso que este seja tern visoes e enfases politicas diversas que se consubstanciam ou nao em fac~oes clarashymente definidas Alem disso ocupam diferentes posi~oes no Executivo como tambem nao pode ser esquecido no Legislativo

Assim mesmo que consideremos casas extremos urn presidenciashylismo personalizado ou urn governo unipartidario a agenda do Executivo e a resultante de urn processo coletivo marcado por conflitos e disputas entre seus formuladores Nesses termos mesmo que tomada como exogena ao Legislativo a agenda do Executivo nao tern urn titular unico e claramente identificado de antemao

Obviamente a questao ganha maior complexidade quando passamos a considerar urn governo de coalizao A agenda proposta pelo Executivo deve expressar a programa e as interesses eleitorais dos diferentes partidos que participam do governo A distribui~ao de pastas ministeriais par partidos para a forma~ao de urn governo de coalizao envolve concessoes politicas por parte do partido do presidente As concessoes envolvem uma combina~ao de beneficios diretos (expressos em geral nos ganhos imediatos que os cargos ocupados implicam) e posi~oes politicas (expressas no deslocamento das politicas na dire~ao preferida pelo partido atraido para ser parte do governo)

Ao se considerar urn governo de coalizao a problema da titularidade se combina ao da anterioridade Por que 0 presidente formaria uma coalizao se nao pela antecipa~ao das rea~oes do Poder Legislativo Coalizoes sao formadas justamente com vistas aobten~ao de maiorias Logo nao nos parece que seja factivel identificar com clareza urn momenta previo de formula~ao de uma agenda sincera do Executivo para depois testar se ela e ou nao aprovada Em se tratando de uma agenda politica ela tera que levar em conta 0 contexto institucional em que sera anunciada e em que tramitara

Na realidade se tomadas a serio as condi~oes exigidas para a existencia e identifica~ao de uma agenda sincera do Executivo nao podem ser atendidas Para que possa ser vista como sincera ela deve estar depurada da antecishypa~ao da rea~ao dos demais atores envolvidos na sua considera~ao Mas atores politicos necessariamente antecipam rea~oes

88 LEGISLATIVO BRASILEIRO EM PERSPECTIVA COMPARADA

Logo nao e sufidente que urn membro do Executivo anuncie esta ou aquela medida muito menos que revele sua inten~ao de promover esta ou aquela politica para que essas medidas e inten~6es possam ser tomadas como a agenda sincera do Executivo Se 0 Executivo e capaz de antecipar as rea~6es as suas propostas legislativas tambem 0 e para prever as rea~6es as propostas que anuncia ou seja 0 discurso do Executivo e e sera sempre estrategico

Retornar ao momenta eleitoral nao resolve 0 problema 0 programa eleishytoral nao pode ser tornado como urn programa sincero de governo dado que eformulado e proposto sob condi~6es e em urn contexte totalmente diverso daquele que se observa quando do exercicio efetivo do governo 0 governo s6 se forma isto e pastas sao distribuidas e os ministros conheddos ap6s serem reservados os resultados eleitorais e as cadeiras no Legislativo distribuidas

Dadas essas considera~6es podemos concluir que se existir uma agenda que possa ser tomada como a agenda sincera do Executivo entao esta bern e uma agenda privada ou uma agenda irresponsaveL Enquanto tal uma ou outra nao tern interesse analitico

A antecipa~ao da rea~ao do Legislativo eradonal e politicamente motishyvada Eessa antedpa~ao que leva a forma~ao do governo isto e a agenda politica do Poder Executivo econstituida por urn acordo que passa pela disshytribui~ao de pastas ministeriais entre diferentes partidos A agenda relevante nao ea da presidenda mas sim a da maioria que ela congrega em torno de si Ao formar urn governo 0 presidente nao esta somente distribuindo acesso a verbas e a cargos esta tambem partilhando as responsabilidades de serparte do governo Esta portanto formatando a sua agenda politica possivel levando em conta as restri~6es impostas pela expressao da vontade dos eleitores traduzidas na distribui~ao de cadeiras

Qualquer que seja 0 modelo que se assuma do processo decis6rio no inshyterior de uma coalizao seja 0 modelo ala Laver e Shepslell (em que ministros sao quase ditadores em suas respectivas jurisdi~6es) seja 0 modelo de decisoes colegiadas de alguma forma os partidos membros da coalizao participam da elabora~ao dessa agenda Quando urn partido entra para 0 governo cuja manifesta~ao edada pela pasta ministerial que passa a ocupar nao esta apeshynas recebertdo os beneficios e bonus dos cargos que distribui Ser parte do governo implica a responsabilidade por dirigir a politica publica na area sob seu controle Essa responsabilidade se estende ao Legislativo e nao se resume a votar favoravelmente a uma agenda que the eimposta exogenamente12

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 87

responsavel pelo resultado fiscal do governo e as ministros gastadores os que controlam as pastas em que sao feitos gastos sociais e investimento em infraestrutura)O

Assim mesmo em urn governo unipartidario idealizado e modelar a formula~ao da agenda do Executivo deveria ser tomada como a resultado de urn complexo processo de negocia~ao e barganha no interior do partido bull Membros de urn mesmo partido por mais coeso que este seja tern visoes e enfases politicas diversas que se consubstanciam ou nao em fac~oes clarashymente definidas Alem disso ocupam diferentes posi~oes no Executivo como tambem nao pode ser esquecido no Legislativo

Assim mesmo que consideremos casas extremos urn presidenciashylismo personalizado ou urn governo unipartidario a agenda do Executivo e a resultante de urn processo coletivo marcado por conflitos e disputas entre seus formuladores Nesses termos mesmo que tomada como exogena ao Legislativo a agenda do Executivo nao tern urn titular unico e claramente identificado de antemao

Obviamente a questao ganha maior complexidade quando passamos a considerar urn governo de coalizao A agenda proposta pelo Executivo deve expressar a programa e as interesses eleitorais dos diferentes partidos que participam do governo A distribui~ao de pastas ministeriais par partidos para a forma~ao de urn governo de coalizao envolve concessoes politicas por parte do partido do presidente As concessoes envolvem uma combina~ao de beneficios diretos (expressos em geral nos ganhos imediatos que os cargos ocupados implicam) e posi~oes politicas (expressas no deslocamento das politicas na dire~ao preferida pelo partido atraido para ser parte do governo)

Ao se considerar urn governo de coalizao a problema da titularidade se combina ao da anterioridade Por que 0 presidente formaria uma coalizao se nao pela antecipa~ao das rea~oes do Poder Legislativo Coalizoes sao formadas justamente com vistas aobten~ao de maiorias Logo nao nos parece que seja factivel identificar com clareza urn momenta previo de formula~ao de uma agenda sincera do Executivo para depois testar se ela e ou nao aprovada Em se tratando de uma agenda politica ela tera que levar em conta 0 contexto institucional em que sera anunciada e em que tramitara

Na realidade se tomadas a serio as condi~oes exigidas para a existencia e identifica~ao de uma agenda sincera do Executivo nao podem ser atendidas Para que possa ser vista como sincera ela deve estar depurada da antecishypa~ao da rea~ao dos demais atores envolvidos na sua considera~ao Mas atores politicos necessariamente antecipam rea~oes

88 LEGISLATIVO BRASILEIRO EM PERSPECTIVA COMPARADA

Logo nao e sufidente que urn membro do Executivo anuncie esta ou aquela medida muito menos que revele sua inten~ao de promover esta ou aquela politica para que essas medidas e inten~6es possam ser tomadas como a agenda sincera do Executivo Se 0 Executivo e capaz de antecipar as rea~6es as suas propostas legislativas tambem 0 e para prever as rea~6es as propostas que anuncia ou seja 0 discurso do Executivo e e sera sempre estrategico

Retornar ao momenta eleitoral nao resolve 0 problema 0 programa eleishytoral nao pode ser tornado como urn programa sincero de governo dado que eformulado e proposto sob condi~6es e em urn contexte totalmente diverso daquele que se observa quando do exercicio efetivo do governo 0 governo s6 se forma isto e pastas sao distribuidas e os ministros conheddos ap6s serem reservados os resultados eleitorais e as cadeiras no Legislativo distribuidas

Dadas essas considera~6es podemos concluir que se existir uma agenda que possa ser tomada como a agenda sincera do Executivo entao esta bern e uma agenda privada ou uma agenda irresponsaveL Enquanto tal uma ou outra nao tern interesse analitico

A antecipa~ao da rea~ao do Legislativo eradonal e politicamente motishyvada Eessa antedpa~ao que leva a forma~ao do governo isto e a agenda politica do Poder Executivo econstituida por urn acordo que passa pela disshytribui~ao de pastas ministeriais entre diferentes partidos A agenda relevante nao ea da presidenda mas sim a da maioria que ela congrega em torno de si Ao formar urn governo 0 presidente nao esta somente distribuindo acesso a verbas e a cargos esta tambem partilhando as responsabilidades de serparte do governo Esta portanto formatando a sua agenda politica possivel levando em conta as restri~6es impostas pela expressao da vontade dos eleitores traduzidas na distribui~ao de cadeiras

Qualquer que seja 0 modelo que se assuma do processo decis6rio no inshyterior de uma coalizao seja 0 modelo ala Laver e Shepslell (em que ministros sao quase ditadores em suas respectivas jurisdi~6es) seja 0 modelo de decisoes colegiadas de alguma forma os partidos membros da coalizao participam da elabora~ao dessa agenda Quando urn partido entra para 0 governo cuja manifesta~ao edada pela pasta ministerial que passa a ocupar nao esta apeshynas recebertdo os beneficios e bonus dos cargos que distribui Ser parte do governo implica a responsabilidade por dirigir a politica publica na area sob seu controle Essa responsabilidade se estende ao Legislativo e nao se resume a votar favoravelmente a uma agenda que the eimposta exogenamente12

88 LEGISLATIVO BRASILEIRO EM PERSPECTIVA COMPARADA

Logo nao e sufidente que urn membro do Executivo anuncie esta ou aquela medida muito menos que revele sua inten~ao de promover esta ou aquela politica para que essas medidas e inten~6es possam ser tomadas como a agenda sincera do Executivo Se 0 Executivo e capaz de antecipar as rea~6es as suas propostas legislativas tambem 0 e para prever as rea~6es as propostas que anuncia ou seja 0 discurso do Executivo e e sera sempre estrategico

Retornar ao momenta eleitoral nao resolve 0 problema 0 programa eleishytoral nao pode ser tornado como urn programa sincero de governo dado que eformulado e proposto sob condi~6es e em urn contexte totalmente diverso daquele que se observa quando do exercicio efetivo do governo 0 governo s6 se forma isto e pastas sao distribuidas e os ministros conheddos ap6s serem reservados os resultados eleitorais e as cadeiras no Legislativo distribuidas

Dadas essas considera~6es podemos concluir que se existir uma agenda que possa ser tomada como a agenda sincera do Executivo entao esta bern e uma agenda privada ou uma agenda irresponsaveL Enquanto tal uma ou outra nao tern interesse analitico

A antecipa~ao da rea~ao do Legislativo eradonal e politicamente motishyvada Eessa antedpa~ao que leva a forma~ao do governo isto e a agenda politica do Poder Executivo econstituida por urn acordo que passa pela disshytribui~ao de pastas ministeriais entre diferentes partidos A agenda relevante nao ea da presidenda mas sim a da maioria que ela congrega em torno de si Ao formar urn governo 0 presidente nao esta somente distribuindo acesso a verbas e a cargos esta tambem partilhando as responsabilidades de serparte do governo Esta portanto formatando a sua agenda politica possivel levando em conta as restri~6es impostas pela expressao da vontade dos eleitores traduzidas na distribui~ao de cadeiras

Qualquer que seja 0 modelo que se assuma do processo decis6rio no inshyterior de uma coalizao seja 0 modelo ala Laver e Shepslell (em que ministros sao quase ditadores em suas respectivas jurisdi~6es) seja 0 modelo de decisoes colegiadas de alguma forma os partidos membros da coalizao participam da elabora~ao dessa agenda Quando urn partido entra para 0 governo cuja manifesta~ao edada pela pasta ministerial que passa a ocupar nao esta apeshynas recebertdo os beneficios e bonus dos cargos que distribui Ser parte do governo implica a responsabilidade por dirigir a politica publica na area sob seu controle Essa responsabilidade se estende ao Legislativo e nao se resume a votar favoravelmente a uma agenda que the eimposta exogenamente12

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 89

o funcionamento de uma coalizao depende de sua capacidade de desemshy

penhar a contento as tarefas basicas de governo Para que seja efetiva a

coalizao de governo deve ser capaz de coordenar as ar6es dos dois ramos de

poder Para tanto precisa garantir para si 0 controle das posir6es de poder e o mando no interior da hierarquia do Poder Legislativo Apoiar 0 governo implica bern mais do que apenas votar as propostas enviadas pelo Poder bull Executivo

Vejamos como 0 Governo opera no caso espedfico do orramento 0 sucesso do Governo depende da sua capacidade de controlar a apreciarao do

projeto de lei enviado garantindo sua aprovarao Mais do que isso e necesshy

sario assegurar que 0 teor do orramento aprovado seja compativel com as

prioridades do governo

o vies partidario da distribuirao dos cargos no interior da Comissao

Mista de Orramento (CMO) e evidente Parlamentares filiados aos partidos membros da coalizao governamental controlam os postos que pautam a participarao do Legislativo no processo orramentario como a presidencia da CMO e as relatorias Esse controle evidencia que a analise da participarao legislativa no processo orramentario nao pode assumir que parlamentares

tenham interesses homogeneos Ha uma distinrao basica que divide os parlashy

mentares em dois grupos os membros da base do governo e os da oposirao Os primeiros asseguram para si a direrao e por conseguinte maior influencia sobre 0 resultado do processo Dito de outra forma 0 presidente da CMO e os relatores sao antes de mais nada agentes dos partidos que integram a

coalizao que sustenta 0 governo

Como mostra a Tabela 3 a presidencia da CMO e 0 cargo de relator geral do orramento ficaram basicamente com 0 PMDB e com 0 PFL registrandoshy-se uma pequena participarao do PSDB no final do periodo 0 rodizio entre 0

PMDB e PFL expressa urn amplo acordo entre as duas maiores bancadas das

duas Casas acordo este que abarcava 0 rodizio das presidencias da Mesa das Casas ou seja a CMO e uma das peras-chave da negociarao politica entre os principais parceiros da coalizao 0 PSDB passa a participar dessa partilha na

ocuparao dos postos mais altos da hierarquia legislativa com a ascensao de Aecio Neves apresidencia da Mesa da Camara em 2000 Para alguns analistas13

esse episodio e 0 primeiro sinal das dificuldades que essa coalizao enfrentaria para se manter unida ate a eleirao de 2002

90 LEGISLATIVO BRASllEIRO EM PERSPECTIVA COM PARADA

TABELA 3 Composiltao partidaria da presidencia e relatoria da CMO (1989-2002)

Presidente Relator Ano Cargo

Nome Partido Cargo Nome Partido

1989 DEP Cid Carvalho PMDB DEP Eraldo Tinoco PFL

Cid Carvalho PMDB DEP JoaoAlves PFL

199 Ronaldo Aragao PMD Ricardo Fiuza PFL

1992 DEP Messias G6is SEN Mansueto de

PMOB

1993 SEN Raimundo Lira DEP Marcelo Barbieri PMOS

1994 DEP Humberto Souto SEN Gilberto Miranda PMOB

1995 SEN Renan Calheiros DEP Tbere Ferreira PFL

1996 OEP Sarney FHho SEN Carlos Bezerra PMOB

1997 SEN Ney Suassuna DEP Aracely de Paula PFL

1998 DEP Lael Varella SEN RamezTebet

1999 SEN Gilberto Mestrinho PMDB DEP Carlos Melles PFL

2000 DEP Alberto Goldman PSO AmirLando PMOB

2001 SEN Carlos Bezerra Sampaio D6ria PSDB

Jose Carlos Aleluia Sergio Machado PMOB

Fontes Assessoria de Or~amento e Fiscaliza~ao Financeira da Camara dos Deputados Banco de Dados legislativos Cebrap

A presidencia da CMO como se deduz da mera leitura dos nomes dos que ocuparam 0 cargo tendeu a ser exercida por figuras de proa dos dois partidos Basta notar que tres dos seis presidentes listados (Renan Calheiros Sarney Filho e Alberto Goldman) tambem ocuparam pastas ministeriais no periodo A importancia da presidencia da CMO nao pode ser minimizada Para se ter uma indicatao precis a da sua importancia para os trabalhos legislativos e para os interesses da maioria basta notar que de acordo com 0 Regulamento Interno da CMO cabe ao seu presidente

Designar de acordo com a indicacao das Liderancas Partidarias ou dos Bloshycos Parlamentares e observado 0 criterio da proporcionalidade partidaria 0

Relator-Geral do projeto de lei orcamentaria anual 0 Relator do projeto de lei de diretrizes orcamentarias 0 Relator do projeto de lei do plano plurianual o Relator das prestac6es de contas do Presidente da Republica bern como os Relatores Setoriais do projeto de lei orcamentaria anual e demais Relatores que se fizerem necessarios aos trabalhos da comissao observado 0 que estabelece o art 18 deste Regulamento (Art go item m)

Ainda assim no que se refere especificamente ao processo de aprovatao do ortamento 0 papel-chave e desempenhado pelo Relator-Geral Cabe a

PODER DE AGENDA E POLITICAS SUBSTANTIVAS 91

eie de acordo com 0 Regulamento Interno da CMO tomar as decisoes que reaimente afetam 0 perfil do or=amento Esse papel edesempenhado princishypalmente no momenta em que se elabora 0 parecer preliminar quando sao definidos os parametros que nortearao a aprecia=ao da proposta submetida peio Executivo Conforme estabelece 0 art 31 sect 6deg do regulamento esses parametros fixam bull

I as dota=oes globais de cada fun=ao orgao ou area tematica indicando as redu=oes e os acrescimos propostos

II - as condi=oes restri=oes e limites para 0 remanejamento eo cancelashymento de dota=oes especialmente no que diz respeito aos subprojetos ou subatividades que nominalmente identifique Estado Distrito Federal ou Municipio

III - os limites de programa=ao que contribuam para determinar a composi=ao e a estrutura do or=amento

IV os criterios e parametros para a aprecia=ao das emendas

Esta claro que dadas essas prerrogativas a atua=ao do ReIator-GeraI nao pode desconhecer a rela=ao entre a proposta or=amentaria enviada e os fundamentos da politica economica adotada pelo Governo Na realidade a parte inicial do parecer preliminar deve precisamente de acordo com 0

art 15 sect 7deg do Regulamento Interno da CMO conter

I - exame critico das finan=as publicas e do processo or=amentario incluindo a execu=ao recente e as diretrizes or=amentarias em vigor para 0 exerdcio

II avalia=ao da proposta encaminhada pelo Poder Executivo do ponto de vista do atendimento ao que dispoe a Lei de Diretrizes Or=amentarias o Plano plurianual e especialmente 0 art 165 sect 7deg da Constitui=ao Federal

III quadro comparativo por orgao entre a execu=ao no exerdcio anterior a lei or=amentaria em vigor 0 projeto do Executivo e 0 parecer preliminar

IV - analise das receitas com enfase nas estimativas de impostos e contribui=oes

V analise da programa=ao das despesas dividida por areas tematicas

VI - referenda a temas que exijam maior aprofundamento durante a trashymita=ao do projeto ou que merecerao tratamento especial no relatorio

92 LEG 15 LATIVO BRA 51 LEI RO EM PER5 P ECTIVA COM PA RADA

o exame critico em geral se resume a uma revisao dos grandes numeros que constituem os fundamentos da proposta onamentaria conshyforme 0 subtitulo adotado pelo parecer preliminar aproposta onamentaria de 2000 ou seja essa parte acaba por ser composta pelo endosso apolitica macroeconomica adotada pelo Governo Ainda que esse endosso seja na maioria das vezes tacito nao passando de uma repeti~ao dos grandes nushymeros encontrados na proposta enviada esse apoio pode ser bern concreto e envolver medidas praticas como ocorreu no final de 1998 quando a pe=a or=amentaria foi apreciada em meio a crise financeira provocada pela Crise Russa Conforme se 1e no parecer preliminar do ana seguinte

o processo or~amentario relativo ao or~amento para 1999 foi particularmente atipico Isso se deveu aexiguidade de tempo para a aprecia~ao da pe~a orcashymentaria tendo em vista as elei~5es majoritarias bern como a delibera~ao dos representantes de na Comissao no sentido de solicitar ao Poder Executivo a revisao da proposta or~amentaria uma vez que seus fundamenshytos macroecon6micos ja se encontravam superados por uma serie de raz5es (eclosao da Crise Russa altera~ao de meta de superavit primario ajuste fiscal estimativa de crescimento da economia etc) Assim a nova proposta or~amentaria para 1999 ao Congresso Naeional foi enviada apenas no inieio de novembro de 1998

Para viabilizar a aprova~ao do projeto ainda no exercicio de 1998 ou no mais tardar como realmente aconteceu em janeiro de 1999 0 processo de apreciashy~ao da proposta or~amentaria foi redefinido no sentido de encurtamento dos prazos e simplificacao de etapas Neste sentido 0 Congresso aprovou a Resoshylucao nO 0398-CN cujas regras valeram apenas para 0 processo orcamentario relativo ao orcamento de 1999 (Parecer Preliminar de 2000 Secao VI 4 p 42)

Ou seja em face das vicissitudes enfrentadas ou mais precisamente sobretudo em fun=ao da resposta dada pelo Governo a crise ate mesmo as regras que presidem a aprecia=ao legislativa do or~amento foram redesenhadas A lei aprovada acatou a revisao do superavit primario apresentado pelo Governo na segunda proposta submetida com as 6bvias consequencias que tal revisao acarretou14 Nos anos seguintes a despeito da luta dos parlamentares

bull para garantir recursos que financiassem suas emendas 0 superavit primario contido na proposta enviada pelo Executivo foi sempre aprovado ou seja 0

apoio apolitica macroeconomica do Governo nao ocorreu apenas em virtude da situa~ao critica enfrentada Em resumo as linhas mestras da politica ecoshynomica adotada pelo Ministerio da Fazenda sao referendadas pela coalizao parlamentar ao lange da aprecia=ao do or=amento

90 LEGISLATIVO BRASllEIRO EM PERSPECTIVA COM PARADA

TABELA 3 Composiltao partidaria da presidencia e relatoria da CMO (1989-2002)

Presidente Relator Ano Cargo

Nome Partido Cargo Nome Partido

1989 DEP Cid Carvalho PMDB DEP Eraldo Tinoco PFL

Cid Carvalho PMDB DEP JoaoAlves PFL

199 Ronaldo Aragao PMD Ricardo Fiuza PFL

1992 DEP Messias G6is SEN Mansueto de

PMOB

1993 SEN Raimundo Lira DEP Marcelo Barbieri PMOS

1994 DEP Humberto Souto SEN Gilberto Miranda PMOB

1995 SEN Renan Calheiros DEP Tbere Ferreira PFL

1996 OEP Sarney FHho SEN Carlos Bezerra PMOB

1997 SEN Ney Suassuna DEP Aracely de Paula PFL

1998 DEP Lael Varella SEN RamezTebet

1999 SEN Gilberto Mestrinho PMDB DEP Carlos Melles PFL

2000 DEP Alberto Goldman PSO AmirLando PMOB

2001 SEN Carlos Bezerra Sampaio D6ria PSDB

Jose Carlos Aleluia Sergio Machado PMOB

Fontes Assessoria de Or~amento e Fiscaliza~ao Financeira da Camara dos Deputados Banco de Dados legislativos Cebrap

A presidencia da CMO como se deduz da mera leitura dos nomes dos que ocuparam 0 cargo tendeu a ser exercida por figuras de proa dos dois partidos Basta notar que tres dos seis presidentes listados (Renan Calheiros Sarney Filho e Alberto Goldman) tambem ocuparam pastas ministeriais no periodo A importancia da presidencia da CMO nao pode ser minimizada Para se ter uma indicatao precis a da sua importancia para os trabalhos legislativos e para os interesses da maioria basta notar que de acordo com 0 Regulamento Interno da CMO cabe ao seu presidente

Designar de acordo com a indicacao das Liderancas Partidarias ou dos Bloshycos Parlamentares e observado 0 criterio da proporcionalidade partidaria 0

Relator-Geral do projeto de lei orcamentaria anual 0 Relator do projeto de lei de diretrizes orcamentarias 0 Relator do projeto de lei do plano plurianual o Relator das prestac6es de contas do Presidente da Republica bern como os Relatores Setoriais do projeto de lei orcamentaria anual e demais Relatores que se fizerem necessarios aos trabalhos da comissao observado 0 que estabelece o art 18 deste Regulamento (Art go item m)

Ainda assim no que se refere especificamente ao processo de aprovatao do ortamento 0 papel-chave e desempenhado pelo Relator-Geral Cabe a

PODER DE AGENDA E POLITICAS SUBSTANTIVAS 91

eie de acordo com 0 Regulamento Interno da CMO tomar as decisoes que reaimente afetam 0 perfil do or=amento Esse papel edesempenhado princishypalmente no momenta em que se elabora 0 parecer preliminar quando sao definidos os parametros que nortearao a aprecia=ao da proposta submetida peio Executivo Conforme estabelece 0 art 31 sect 6deg do regulamento esses parametros fixam bull

I as dota=oes globais de cada fun=ao orgao ou area tematica indicando as redu=oes e os acrescimos propostos

II - as condi=oes restri=oes e limites para 0 remanejamento eo cancelashymento de dota=oes especialmente no que diz respeito aos subprojetos ou subatividades que nominalmente identifique Estado Distrito Federal ou Municipio

III - os limites de programa=ao que contribuam para determinar a composi=ao e a estrutura do or=amento

IV os criterios e parametros para a aprecia=ao das emendas

Esta claro que dadas essas prerrogativas a atua=ao do ReIator-GeraI nao pode desconhecer a rela=ao entre a proposta or=amentaria enviada e os fundamentos da politica economica adotada pelo Governo Na realidade a parte inicial do parecer preliminar deve precisamente de acordo com 0

art 15 sect 7deg do Regulamento Interno da CMO conter

I - exame critico das finan=as publicas e do processo or=amentario incluindo a execu=ao recente e as diretrizes or=amentarias em vigor para 0 exerdcio

II avalia=ao da proposta encaminhada pelo Poder Executivo do ponto de vista do atendimento ao que dispoe a Lei de Diretrizes Or=amentarias o Plano plurianual e especialmente 0 art 165 sect 7deg da Constitui=ao Federal

III quadro comparativo por orgao entre a execu=ao no exerdcio anterior a lei or=amentaria em vigor 0 projeto do Executivo e 0 parecer preliminar

IV - analise das receitas com enfase nas estimativas de impostos e contribui=oes

V analise da programa=ao das despesas dividida por areas tematicas

VI - referenda a temas que exijam maior aprofundamento durante a trashymita=ao do projeto ou que merecerao tratamento especial no relatorio

92 LEG 15 LATIVO BRA 51 LEI RO EM PER5 P ECTIVA COM PA RADA

o exame critico em geral se resume a uma revisao dos grandes numeros que constituem os fundamentos da proposta onamentaria conshyforme 0 subtitulo adotado pelo parecer preliminar aproposta onamentaria de 2000 ou seja essa parte acaba por ser composta pelo endosso apolitica macroeconomica adotada pelo Governo Ainda que esse endosso seja na maioria das vezes tacito nao passando de uma repeti~ao dos grandes nushymeros encontrados na proposta enviada esse apoio pode ser bern concreto e envolver medidas praticas como ocorreu no final de 1998 quando a pe=a or=amentaria foi apreciada em meio a crise financeira provocada pela Crise Russa Conforme se 1e no parecer preliminar do ana seguinte

o processo or~amentario relativo ao or~amento para 1999 foi particularmente atipico Isso se deveu aexiguidade de tempo para a aprecia~ao da pe~a orcashymentaria tendo em vista as elei~5es majoritarias bern como a delibera~ao dos representantes de na Comissao no sentido de solicitar ao Poder Executivo a revisao da proposta or~amentaria uma vez que seus fundamenshytos macroecon6micos ja se encontravam superados por uma serie de raz5es (eclosao da Crise Russa altera~ao de meta de superavit primario ajuste fiscal estimativa de crescimento da economia etc) Assim a nova proposta or~amentaria para 1999 ao Congresso Naeional foi enviada apenas no inieio de novembro de 1998

Para viabilizar a aprova~ao do projeto ainda no exercicio de 1998 ou no mais tardar como realmente aconteceu em janeiro de 1999 0 processo de apreciashy~ao da proposta or~amentaria foi redefinido no sentido de encurtamento dos prazos e simplificacao de etapas Neste sentido 0 Congresso aprovou a Resoshylucao nO 0398-CN cujas regras valeram apenas para 0 processo orcamentario relativo ao orcamento de 1999 (Parecer Preliminar de 2000 Secao VI 4 p 42)

Ou seja em face das vicissitudes enfrentadas ou mais precisamente sobretudo em fun=ao da resposta dada pelo Governo a crise ate mesmo as regras que presidem a aprecia=ao legislativa do or~amento foram redesenhadas A lei aprovada acatou a revisao do superavit primario apresentado pelo Governo na segunda proposta submetida com as 6bvias consequencias que tal revisao acarretou14 Nos anos seguintes a despeito da luta dos parlamentares

bull para garantir recursos que financiassem suas emendas 0 superavit primario contido na proposta enviada pelo Executivo foi sempre aprovado ou seja 0

apoio apolitica macroeconomica do Governo nao ocorreu apenas em virtude da situa~ao critica enfrentada Em resumo as linhas mestras da politica ecoshynomica adotada pelo Ministerio da Fazenda sao referendadas pela coalizao parlamentar ao lange da aprecia=ao do or=amento

PODER DE AGENDA E POLITICAS SUBSTANTIVAS 91

eie de acordo com 0 Regulamento Interno da CMO tomar as decisoes que reaimente afetam 0 perfil do or=amento Esse papel edesempenhado princishypalmente no momenta em que se elabora 0 parecer preliminar quando sao definidos os parametros que nortearao a aprecia=ao da proposta submetida peio Executivo Conforme estabelece 0 art 31 sect 6deg do regulamento esses parametros fixam bull

I as dota=oes globais de cada fun=ao orgao ou area tematica indicando as redu=oes e os acrescimos propostos

II - as condi=oes restri=oes e limites para 0 remanejamento eo cancelashymento de dota=oes especialmente no que diz respeito aos subprojetos ou subatividades que nominalmente identifique Estado Distrito Federal ou Municipio

III - os limites de programa=ao que contribuam para determinar a composi=ao e a estrutura do or=amento

IV os criterios e parametros para a aprecia=ao das emendas

Esta claro que dadas essas prerrogativas a atua=ao do ReIator-GeraI nao pode desconhecer a rela=ao entre a proposta or=amentaria enviada e os fundamentos da politica economica adotada pelo Governo Na realidade a parte inicial do parecer preliminar deve precisamente de acordo com 0

art 15 sect 7deg do Regulamento Interno da CMO conter

I - exame critico das finan=as publicas e do processo or=amentario incluindo a execu=ao recente e as diretrizes or=amentarias em vigor para 0 exerdcio

II avalia=ao da proposta encaminhada pelo Poder Executivo do ponto de vista do atendimento ao que dispoe a Lei de Diretrizes Or=amentarias o Plano plurianual e especialmente 0 art 165 sect 7deg da Constitui=ao Federal

III quadro comparativo por orgao entre a execu=ao no exerdcio anterior a lei or=amentaria em vigor 0 projeto do Executivo e 0 parecer preliminar

IV - analise das receitas com enfase nas estimativas de impostos e contribui=oes

V analise da programa=ao das despesas dividida por areas tematicas

VI - referenda a temas que exijam maior aprofundamento durante a trashymita=ao do projeto ou que merecerao tratamento especial no relatorio

92 LEG 15 LATIVO BRA 51 LEI RO EM PER5 P ECTIVA COM PA RADA

o exame critico em geral se resume a uma revisao dos grandes numeros que constituem os fundamentos da proposta onamentaria conshyforme 0 subtitulo adotado pelo parecer preliminar aproposta onamentaria de 2000 ou seja essa parte acaba por ser composta pelo endosso apolitica macroeconomica adotada pelo Governo Ainda que esse endosso seja na maioria das vezes tacito nao passando de uma repeti~ao dos grandes nushymeros encontrados na proposta enviada esse apoio pode ser bern concreto e envolver medidas praticas como ocorreu no final de 1998 quando a pe=a or=amentaria foi apreciada em meio a crise financeira provocada pela Crise Russa Conforme se 1e no parecer preliminar do ana seguinte

o processo or~amentario relativo ao or~amento para 1999 foi particularmente atipico Isso se deveu aexiguidade de tempo para a aprecia~ao da pe~a orcashymentaria tendo em vista as elei~5es majoritarias bern como a delibera~ao dos representantes de na Comissao no sentido de solicitar ao Poder Executivo a revisao da proposta or~amentaria uma vez que seus fundamenshytos macroecon6micos ja se encontravam superados por uma serie de raz5es (eclosao da Crise Russa altera~ao de meta de superavit primario ajuste fiscal estimativa de crescimento da economia etc) Assim a nova proposta or~amentaria para 1999 ao Congresso Naeional foi enviada apenas no inieio de novembro de 1998

Para viabilizar a aprova~ao do projeto ainda no exercicio de 1998 ou no mais tardar como realmente aconteceu em janeiro de 1999 0 processo de apreciashy~ao da proposta or~amentaria foi redefinido no sentido de encurtamento dos prazos e simplificacao de etapas Neste sentido 0 Congresso aprovou a Resoshylucao nO 0398-CN cujas regras valeram apenas para 0 processo orcamentario relativo ao orcamento de 1999 (Parecer Preliminar de 2000 Secao VI 4 p 42)

Ou seja em face das vicissitudes enfrentadas ou mais precisamente sobretudo em fun=ao da resposta dada pelo Governo a crise ate mesmo as regras que presidem a aprecia=ao legislativa do or~amento foram redesenhadas A lei aprovada acatou a revisao do superavit primario apresentado pelo Governo na segunda proposta submetida com as 6bvias consequencias que tal revisao acarretou14 Nos anos seguintes a despeito da luta dos parlamentares

bull para garantir recursos que financiassem suas emendas 0 superavit primario contido na proposta enviada pelo Executivo foi sempre aprovado ou seja 0

apoio apolitica macroeconomica do Governo nao ocorreu apenas em virtude da situa~ao critica enfrentada Em resumo as linhas mestras da politica ecoshynomica adotada pelo Ministerio da Fazenda sao referendadas pela coalizao parlamentar ao lange da aprecia=ao do or=amento

92 LEG 15 LATIVO BRA 51 LEI RO EM PER5 P ECTIVA COM PA RADA

o exame critico em geral se resume a uma revisao dos grandes numeros que constituem os fundamentos da proposta onamentaria conshyforme 0 subtitulo adotado pelo parecer preliminar aproposta onamentaria de 2000 ou seja essa parte acaba por ser composta pelo endosso apolitica macroeconomica adotada pelo Governo Ainda que esse endosso seja na maioria das vezes tacito nao passando de uma repeti~ao dos grandes nushymeros encontrados na proposta enviada esse apoio pode ser bern concreto e envolver medidas praticas como ocorreu no final de 1998 quando a pe=a or=amentaria foi apreciada em meio a crise financeira provocada pela Crise Russa Conforme se 1e no parecer preliminar do ana seguinte

o processo or~amentario relativo ao or~amento para 1999 foi particularmente atipico Isso se deveu aexiguidade de tempo para a aprecia~ao da pe~a orcashymentaria tendo em vista as elei~5es majoritarias bern como a delibera~ao dos representantes de na Comissao no sentido de solicitar ao Poder Executivo a revisao da proposta or~amentaria uma vez que seus fundamenshytos macroecon6micos ja se encontravam superados por uma serie de raz5es (eclosao da Crise Russa altera~ao de meta de superavit primario ajuste fiscal estimativa de crescimento da economia etc) Assim a nova proposta or~amentaria para 1999 ao Congresso Naeional foi enviada apenas no inieio de novembro de 1998

Para viabilizar a aprova~ao do projeto ainda no exercicio de 1998 ou no mais tardar como realmente aconteceu em janeiro de 1999 0 processo de apreciashy~ao da proposta or~amentaria foi redefinido no sentido de encurtamento dos prazos e simplificacao de etapas Neste sentido 0 Congresso aprovou a Resoshylucao nO 0398-CN cujas regras valeram apenas para 0 processo orcamentario relativo ao orcamento de 1999 (Parecer Preliminar de 2000 Secao VI 4 p 42)

Ou seja em face das vicissitudes enfrentadas ou mais precisamente sobretudo em fun=ao da resposta dada pelo Governo a crise ate mesmo as regras que presidem a aprecia=ao legislativa do or~amento foram redesenhadas A lei aprovada acatou a revisao do superavit primario apresentado pelo Governo na segunda proposta submetida com as 6bvias consequencias que tal revisao acarretou14 Nos anos seguintes a despeito da luta dos parlamentares

bull para garantir recursos que financiassem suas emendas 0 superavit primario contido na proposta enviada pelo Executivo foi sempre aprovado ou seja 0

apoio apolitica macroeconomica do Governo nao ocorreu apenas em virtude da situa~ao critica enfrentada Em resumo as linhas mestras da politica ecoshynomica adotada pelo Ministerio da Fazenda sao referendadas pela coalizao parlamentar ao lange da aprecia=ao do or=amento

PODER DE AGENDA E POUTICAS SUBSTANTIVAS 93

o Relator - Geral ea pe~a-chave dessa engrenagem 0 parecerpreliminar ao definir os parametros gerais que pautarao a aprecia~ao do or~amento estabelece 0 tom da rea~ao do Congresso apolitica macroeconomica do Governo contida na proposta enviada Como essa rea~ao se da no inicio do processo de aprecia~ao do or~amento ao propor 0 endosso dos grandes numeros da proposta submetida 0 Relator - Geral amarra as maos da maioria Apos a aprova~ao do parecer preliminar as emendas que a maioria vier a apresentar nao poderao mais afetar 0 volume total de recursos disponlveis e nem mesmo a distribui~ao das dota~6es globais de cada fun~ao orgao ou area temcitica

Obviamente essa prescri~ao nem sempre e completa Dota~6es globais sao objetos de disputa ao longo da aprecia~ao da proposta or~amentaria e essa disputa ganha expressao por meio da atua~ao dos relatores setoriais A estes cabe examinar as emendas individuais e coletivas apresentadas oferecendo parecer a cada uma delas Os pareceres sao ancorados em criterios definidos no corpo do proprio relatorio No caso das emendas individuais a norma tern side a de deixar os criterios e as prioridades a cargo dos proprios parlamenshytares como se Ie no relatorio

o criterio para acolhimento das emendas individuais baseou-se na observancia de parametros tecnico-juridicos e de merito C) No que concerne ao merito nossa atitude como nao poderia deixar de ser - consistiu em referendar a fundamentaltao expressa em cada proposiltao pelos autores tendo em vista a impossibilidade de avaliarmos a realidade e as necessidades de cada uma das localidades contempladas (Relatorio Setorial Area Tematica IX Integraltao Nacional e Meio Ambiente Orltamento de 2001 Deputado Jorge Khoury p 16)

No caso das emendas individuais essa politica de deixar a defini~ao das prioridades a cargo dos proprios interessados nao gera problemas em fun~ao dos tetos estabelecidos para 0 valor total a ser pleiteado por cada parlamentar isto e relatores setoriais nao precisam arbitrar conflitos Estes sao resolvidos pelas limita~6es impostas ademanda 0 mesmo nao ocorre no entanto com as emendas coletivas em que nao vigoram tetos para os pleitos Assim no mesmo relatorio citado le-se que

Alem dos aspectos legais regimentais e formais das emendas levamos em conta para aprovaltao das emendas coletivas 0 potencial das altoes nelas contidas para a geraltao de renda e emprego alem da importancia para 0

enfrentamento dos graves problemas que constituem pontos de estrangulashymento do desenvolvimento regional a exemplo do problema hidrologico na Regiao Nordeste (Relatorio Setorial Area Tematica IX Integraltao Nacional e Meio Ambiente Orltamento de 2001 Deputado Jorge Khoury p 17)

94 LEGSLATIVO BRASLERO EM PERSPECTVA COM PARADA

Relatores setoriais con tam ainda com recurs os pr6prios para apresentacao de emendas recursos que usualmente sao carreados para atender demandas de unidades orcamentarias por recursos que the teriam side negados por erros ou omissoes Continuando a colher exemplos do mesmo relat6rio

Atendendo a solicitacao do Presidente da CODEVASF (OFPRlGB nO 664 de 20-11-2000) estamos apresentando as Emendas de Relator no 80090012 a 80090026 No expediente 0 Presidente pondera que a SOF - Secretaria do Orcamento Federal ao distribuir as diversas fontes de recursos nos projetos da Empresa cometeu erro tecnico na alocacao dos recursos da Fonte 250 - Recursos Diretamente Arrecadados relativos a servicos de fornecimento de agua para usuario de infraestrutura publica da irriga~ao destinados a manutencao e recupera~ao de perimetros (Relatorio Setorial Area Tematica IX Integra~ao Nacional e Meio Ambiente Or~amento de 2001 Deputado Jorge Khoury p 18)

Ao fim e ao cabo a influencia dos relatores setoriais sobre a politica publica sob sua jurisdicao nao epequena Os relatores setoriais sao portanto urn dos vertices privilegiados da pressao para obtencao de recursos As decishysoes tomadas afetam as politicas publicas Parte dessas decisoes transcorre no interior da propria relatoria e estao diretamente ligadas a demanda dos legisladores e dos pr6prios ministerios Ainda que as grandes opcoes os proshygramas as politicas propriamente ditas nao sejam desenhadas ou definidas pelos relatores a miriade de decisoes que tomam quando olhada em conjunto acaba por ter urn efeito mais do que marginal sobre 0 perfil das politicas de investimento

Assim para que a coalizao governante tenha contrale sobre a elaborashycao do orcamento esse contrale deve se estender a ocupacao dos cargos de relatores setoriais Basicamente esses cargos sao atribuidos a parlamentares filiados a partidos membros da coalizao Sao poucas as excecoes algumas poucas oportunidades em que parlamentares do PDT eou do PT assumem relatorias setoriais Mas sao muito poucos casos e em geral em relatorias marshyginais que nao movimentam recursos expressivos na area de investimento Por exemplo 0 PT chega a ter uma participacao significativa na de Poderes de

Estado e Defesa uma evidencia do apreco dos partidos as questoes relacionashydas a defesa Registram-se ainda participacoes esporadicas do PT e do PDT em Educacao e Cultura assim como do PT na de Politica Fundiaria Tirante essas excecoes que podem ser vistas como concessoes em nome do principia da proporcionalidade salta aos olhos 0 dominio praticamente completo das partidos membras da coalizao sobre as relatorias setoriais

1

PODER DE AGENDA POLITICAS SUBSTANTIVAS 95

Como mostra a Tabela 4 a distribui=ao das relatorias pelos partidos da coalizao mostra especializa=ao 0 caso mais acabado nesse sentido e 0 da area Infraestrutura que movimenta os recursos destinados a transportes cuja relatoria coube ao lange de todo 0 periodo estudado ao PMDB 0 PFL de sua parte controlou a maior parte do tempo as relatorias que contem programas de maior interesse para seus parlamentares Integra=ao Nacional bull Recursos Hidricos e Meio Ambiente setores em que estao concentradas as politic as especialmente desenhadas para atender as demandas dos estados nordestinos como os investimentos destinados ao combate aseca 0 PSDB dominou a relatoria da area de Saude ap6s esta ter side destacada da area de Previdencia e Assistencia

TABELA 4 Compasicaa partida ria das relatarias setariais par area tematica (1996-2001)

Agricultura Fazenda Industria e PFL PMOB PMOB PPB

1 Agricultura e Politica Fundiaria PPB PT

2 Fazenda e Oesenvolvimento PMOB PMOB

Educa~ao Cultura Ciencia e Tecnologia 2 3 PPR PSOB PDT PSOB PT PFL

ES120rte e Turismo

3 4 lnfraestrutura PMOB PMOB PMOB PMOB PMOB PMOB

Planejamento Urbanismo e Integra~ao4 PSOB PFL PSOB PFLRegional

5 PFL PSOB

e 5 PMDB PFL PFL PFLAmazonia

6 PFL PFL e

6 PT PT PPB PTOefesa

7 Poderes de Estado e Representa~ao PFL PTB

S Justi~a e Oefesa PSOB PMOB e

7 PFL PPB PFL PSOBAssistencia Social

9 SaMe PSOB PSOB

10 Previdincia e Assistencia Social PMOB PPB

rontes Assessoria de Onamento e Fiscalizacao Financeira da Camara dos Deputados Banco de Dados Legislativos Cebrap

0 numero de areas tematicas passou de sete a dez a partir da alteracao na classificacao funcionalshy-programiltica ocorrida em 1999

96 LEG I SLAT IVO BR A S I LE I RO EM PER SPECTIVA COM PARADA

A distribuiltao das relatorias setoriais pelos partidos encontra forte correspondencia com a distribuiltao dos ministerios Em areas cruciais 0 conshytrole partidario se estendeu do ministerio it sub-relatoria Novamente 0 caso mais acabado e 0 do PMDB que alem de todas as relatorias de Infraestrutura controlou 0 Ministerio dos Transportes durante os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso Ao PFL principal parceiro do PSDB na composiltao do EC~~CC -C~~~ C -CCC~ ~amp ~ltgt ffiCltgt~cltgt C NCltgt~tC ~dh~Q~lh

~ t22i2tencia Sodal 0 de Minas e Ener~ia eo do Meio Ambieute 0 artido coutIOOU ainoa 0 Ministelio oas Coffiunicaltoes C) tgtllraquo receoeu ao ongo do primeiro mandato 0 Ministerio da Agricultura e Abastecimento e a do Trabalho e Emprego Ambos passaram as maos do PPB no segundo mandata o partido do presidente da Republica 0 PSDB controlou integralmente pastas-chave para a definiltao de politicas sociais como Educaltao e Alem dis so coube-Ihe direta ou indiretamente a gestao da politica economiddot mica (Ministerio da Fazenda) como tambem a gestao do proprio orltamento e da maquina publica (Ministerio do Planejamento Orcamento e Gestao e Ministerio da Administraltao Federal e Reforma do Estado)

A Tabela 5 traz a filialtao partidaria dos ministros que ocuparam terios representando seus partidos como membros da coalizao de em cada ano15 Os ministros com filialtao partidaria eou indicados mente para representar urn partido correspondem a cerca de 70 dos ministeriais Os demais foram escolhidos por razoes extrapartidirias por sua capacidade tecnica por confianlta do presidente ou por outro tipe representaltao social e por essa razao nao constam da tabela

A tabela mostra tambem as despesas executadas por ministerio periodo como urn todo nas areas de custeio e investimento Conforme mos estes sao os grupos de despesas em que 0 Executivo eou a Le tern maior liberdade na alocaltao de recursos para a implementaltao de politicas publicas e de investimento Vale notar que 0 total de gastos ministerios corresponde exatamente a proporltao de nomealt6es o total de despesas dos ministerios controlados partidariamente rrwyoclvnI1~ a pouco mais de 70 das despesas totais desses orgaos Os percentuais gasto total vale ressaltar sao influenciados pelos valores muito mais dos gastos com custeio Dessa forma por exemplo 0 Ministerio dos portes a despeito do alto percentual de gastos em investimentosbull tern urn gasto total de apenas 619 em funltao do infimo percentual de apresentado em custeio

No que diz respeito a distribuiltao de pastas pelos partidos observamiddot -se urn alto grau de estabilidade No caso dos maiores partidos PSDB PFL PMDB 0 controle sob determinadas areas se estende pelos dois mandates Para os parceiros menores como PTB e PPB a distribuiltao eestavel mandatos

94 LEGSLATIVO BRASLERO EM PERSPECTVA COM PARADA

Relatores setoriais con tam ainda com recurs os pr6prios para apresentacao de emendas recursos que usualmente sao carreados para atender demandas de unidades orcamentarias por recursos que the teriam side negados por erros ou omissoes Continuando a colher exemplos do mesmo relat6rio

Atendendo a solicitacao do Presidente da CODEVASF (OFPRlGB nO 664 de 20-11-2000) estamos apresentando as Emendas de Relator no 80090012 a 80090026 No expediente 0 Presidente pondera que a SOF - Secretaria do Orcamento Federal ao distribuir as diversas fontes de recursos nos projetos da Empresa cometeu erro tecnico na alocacao dos recursos da Fonte 250 - Recursos Diretamente Arrecadados relativos a servicos de fornecimento de agua para usuario de infraestrutura publica da irriga~ao destinados a manutencao e recupera~ao de perimetros (Relatorio Setorial Area Tematica IX Integra~ao Nacional e Meio Ambiente Or~amento de 2001 Deputado Jorge Khoury p 18)

Ao fim e ao cabo a influencia dos relatores setoriais sobre a politica publica sob sua jurisdicao nao epequena Os relatores setoriais sao portanto urn dos vertices privilegiados da pressao para obtencao de recursos As decishysoes tomadas afetam as politicas publicas Parte dessas decisoes transcorre no interior da propria relatoria e estao diretamente ligadas a demanda dos legisladores e dos pr6prios ministerios Ainda que as grandes opcoes os proshygramas as politicas propriamente ditas nao sejam desenhadas ou definidas pelos relatores a miriade de decisoes que tomam quando olhada em conjunto acaba por ter urn efeito mais do que marginal sobre 0 perfil das politicas de investimento

Assim para que a coalizao governante tenha contrale sobre a elaborashycao do orcamento esse contrale deve se estender a ocupacao dos cargos de relatores setoriais Basicamente esses cargos sao atribuidos a parlamentares filiados a partidos membros da coalizao Sao poucas as excecoes algumas poucas oportunidades em que parlamentares do PDT eou do PT assumem relatorias setoriais Mas sao muito poucos casos e em geral em relatorias marshyginais que nao movimentam recursos expressivos na area de investimento Por exemplo 0 PT chega a ter uma participacao significativa na de Poderes de

Estado e Defesa uma evidencia do apreco dos partidos as questoes relacionashydas a defesa Registram-se ainda participacoes esporadicas do PT e do PDT em Educacao e Cultura assim como do PT na de Politica Fundiaria Tirante essas excecoes que podem ser vistas como concessoes em nome do principia da proporcionalidade salta aos olhos 0 dominio praticamente completo das partidos membras da coalizao sobre as relatorias setoriais

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PODER DE AGENDA POLITICAS SUBSTANTIVAS 95

Como mostra a Tabela 4 a distribui=ao das relatorias pelos partidos da coalizao mostra especializa=ao 0 caso mais acabado nesse sentido e 0 da area Infraestrutura que movimenta os recursos destinados a transportes cuja relatoria coube ao lange de todo 0 periodo estudado ao PMDB 0 PFL de sua parte controlou a maior parte do tempo as relatorias que contem programas de maior interesse para seus parlamentares Integra=ao Nacional bull Recursos Hidricos e Meio Ambiente setores em que estao concentradas as politic as especialmente desenhadas para atender as demandas dos estados nordestinos como os investimentos destinados ao combate aseca 0 PSDB dominou a relatoria da area de Saude ap6s esta ter side destacada da area de Previdencia e Assistencia

TABELA 4 Compasicaa partida ria das relatarias setariais par area tematica (1996-2001)

Agricultura Fazenda Industria e PFL PMOB PMOB PPB

1 Agricultura e Politica Fundiaria PPB PT

2 Fazenda e Oesenvolvimento PMOB PMOB

Educa~ao Cultura Ciencia e Tecnologia 2 3 PPR PSOB PDT PSOB PT PFL

ES120rte e Turismo

3 4 lnfraestrutura PMOB PMOB PMOB PMOB PMOB PMOB

Planejamento Urbanismo e Integra~ao4 PSOB PFL PSOB PFLRegional

5 PFL PSOB

e 5 PMDB PFL PFL PFLAmazonia

6 PFL PFL e

6 PT PT PPB PTOefesa

7 Poderes de Estado e Representa~ao PFL PTB

S Justi~a e Oefesa PSOB PMOB e

7 PFL PPB PFL PSOBAssistencia Social

9 SaMe PSOB PSOB

10 Previdincia e Assistencia Social PMOB PPB

rontes Assessoria de Onamento e Fiscalizacao Financeira da Camara dos Deputados Banco de Dados Legislativos Cebrap

0 numero de areas tematicas passou de sete a dez a partir da alteracao na classificacao funcionalshy-programiltica ocorrida em 1999

96 LEG I SLAT IVO BR A S I LE I RO EM PER SPECTIVA COM PARADA

A distribuiltao das relatorias setoriais pelos partidos encontra forte correspondencia com a distribuiltao dos ministerios Em areas cruciais 0 conshytrole partidario se estendeu do ministerio it sub-relatoria Novamente 0 caso mais acabado e 0 do PMDB que alem de todas as relatorias de Infraestrutura controlou 0 Ministerio dos Transportes durante os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso Ao PFL principal parceiro do PSDB na composiltao do EC~~CC -C~~~ C -CCC~ ~amp ~ltgt ffiCltgt~cltgt C NCltgt~tC ~dh~Q~lh

~ t22i2tencia Sodal 0 de Minas e Ener~ia eo do Meio Ambieute 0 artido coutIOOU ainoa 0 Ministelio oas Coffiunicaltoes C) tgtllraquo receoeu ao ongo do primeiro mandato 0 Ministerio da Agricultura e Abastecimento e a do Trabalho e Emprego Ambos passaram as maos do PPB no segundo mandata o partido do presidente da Republica 0 PSDB controlou integralmente pastas-chave para a definiltao de politicas sociais como Educaltao e Alem dis so coube-Ihe direta ou indiretamente a gestao da politica economiddot mica (Ministerio da Fazenda) como tambem a gestao do proprio orltamento e da maquina publica (Ministerio do Planejamento Orcamento e Gestao e Ministerio da Administraltao Federal e Reforma do Estado)

A Tabela 5 traz a filialtao partidaria dos ministros que ocuparam terios representando seus partidos como membros da coalizao de em cada ano15 Os ministros com filialtao partidaria eou indicados mente para representar urn partido correspondem a cerca de 70 dos ministeriais Os demais foram escolhidos por razoes extrapartidirias por sua capacidade tecnica por confianlta do presidente ou por outro tipe representaltao social e por essa razao nao constam da tabela

A tabela mostra tambem as despesas executadas por ministerio periodo como urn todo nas areas de custeio e investimento Conforme mos estes sao os grupos de despesas em que 0 Executivo eou a Le tern maior liberdade na alocaltao de recursos para a implementaltao de politicas publicas e de investimento Vale notar que 0 total de gastos ministerios corresponde exatamente a proporltao de nomealt6es o total de despesas dos ministerios controlados partidariamente rrwyoclvnI1~ a pouco mais de 70 das despesas totais desses orgaos Os percentuais gasto total vale ressaltar sao influenciados pelos valores muito mais dos gastos com custeio Dessa forma por exemplo 0 Ministerio dos portes a despeito do alto percentual de gastos em investimentosbull tern urn gasto total de apenas 619 em funltao do infimo percentual de apresentado em custeio

No que diz respeito a distribuiltao de pastas pelos partidos observamiddot -se urn alto grau de estabilidade No caso dos maiores partidos PSDB PFL PMDB 0 controle sob determinadas areas se estende pelos dois mandates Para os parceiros menores como PTB e PPB a distribuiltao eestavel mandatos

1

PODER DE AGENDA POLITICAS SUBSTANTIVAS 95

Como mostra a Tabela 4 a distribui=ao das relatorias pelos partidos da coalizao mostra especializa=ao 0 caso mais acabado nesse sentido e 0 da area Infraestrutura que movimenta os recursos destinados a transportes cuja relatoria coube ao lange de todo 0 periodo estudado ao PMDB 0 PFL de sua parte controlou a maior parte do tempo as relatorias que contem programas de maior interesse para seus parlamentares Integra=ao Nacional bull Recursos Hidricos e Meio Ambiente setores em que estao concentradas as politic as especialmente desenhadas para atender as demandas dos estados nordestinos como os investimentos destinados ao combate aseca 0 PSDB dominou a relatoria da area de Saude ap6s esta ter side destacada da area de Previdencia e Assistencia

TABELA 4 Compasicaa partida ria das relatarias setariais par area tematica (1996-2001)

Agricultura Fazenda Industria e PFL PMOB PMOB PPB

1 Agricultura e Politica Fundiaria PPB PT

2 Fazenda e Oesenvolvimento PMOB PMOB

Educa~ao Cultura Ciencia e Tecnologia 2 3 PPR PSOB PDT PSOB PT PFL

ES120rte e Turismo

3 4 lnfraestrutura PMOB PMOB PMOB PMOB PMOB PMOB

Planejamento Urbanismo e Integra~ao4 PSOB PFL PSOB PFLRegional

5 PFL PSOB

e 5 PMDB PFL PFL PFLAmazonia

6 PFL PFL e

6 PT PT PPB PTOefesa

7 Poderes de Estado e Representa~ao PFL PTB

S Justi~a e Oefesa PSOB PMOB e

7 PFL PPB PFL PSOBAssistencia Social

9 SaMe PSOB PSOB

10 Previdincia e Assistencia Social PMOB PPB

rontes Assessoria de Onamento e Fiscalizacao Financeira da Camara dos Deputados Banco de Dados Legislativos Cebrap

0 numero de areas tematicas passou de sete a dez a partir da alteracao na classificacao funcionalshy-programiltica ocorrida em 1999

96 LEG I SLAT IVO BR A S I LE I RO EM PER SPECTIVA COM PARADA

A distribuiltao das relatorias setoriais pelos partidos encontra forte correspondencia com a distribuiltao dos ministerios Em areas cruciais 0 conshytrole partidario se estendeu do ministerio it sub-relatoria Novamente 0 caso mais acabado e 0 do PMDB que alem de todas as relatorias de Infraestrutura controlou 0 Ministerio dos Transportes durante os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso Ao PFL principal parceiro do PSDB na composiltao do EC~~CC -C~~~ C -CCC~ ~amp ~ltgt ffiCltgt~cltgt C NCltgt~tC ~dh~Q~lh

~ t22i2tencia Sodal 0 de Minas e Ener~ia eo do Meio Ambieute 0 artido coutIOOU ainoa 0 Ministelio oas Coffiunicaltoes C) tgtllraquo receoeu ao ongo do primeiro mandato 0 Ministerio da Agricultura e Abastecimento e a do Trabalho e Emprego Ambos passaram as maos do PPB no segundo mandata o partido do presidente da Republica 0 PSDB controlou integralmente pastas-chave para a definiltao de politicas sociais como Educaltao e Alem dis so coube-Ihe direta ou indiretamente a gestao da politica economiddot mica (Ministerio da Fazenda) como tambem a gestao do proprio orltamento e da maquina publica (Ministerio do Planejamento Orcamento e Gestao e Ministerio da Administraltao Federal e Reforma do Estado)

A Tabela 5 traz a filialtao partidaria dos ministros que ocuparam terios representando seus partidos como membros da coalizao de em cada ano15 Os ministros com filialtao partidaria eou indicados mente para representar urn partido correspondem a cerca de 70 dos ministeriais Os demais foram escolhidos por razoes extrapartidirias por sua capacidade tecnica por confianlta do presidente ou por outro tipe representaltao social e por essa razao nao constam da tabela

A tabela mostra tambem as despesas executadas por ministerio periodo como urn todo nas areas de custeio e investimento Conforme mos estes sao os grupos de despesas em que 0 Executivo eou a Le tern maior liberdade na alocaltao de recursos para a implementaltao de politicas publicas e de investimento Vale notar que 0 total de gastos ministerios corresponde exatamente a proporltao de nomealt6es o total de despesas dos ministerios controlados partidariamente rrwyoclvnI1~ a pouco mais de 70 das despesas totais desses orgaos Os percentuais gasto total vale ressaltar sao influenciados pelos valores muito mais dos gastos com custeio Dessa forma por exemplo 0 Ministerio dos portes a despeito do alto percentual de gastos em investimentosbull tern urn gasto total de apenas 619 em funltao do infimo percentual de apresentado em custeio

No que diz respeito a distribuiltao de pastas pelos partidos observamiddot -se urn alto grau de estabilidade No caso dos maiores partidos PSDB PFL PMDB 0 controle sob determinadas areas se estende pelos dois mandates Para os parceiros menores como PTB e PPB a distribuiltao eestavel mandatos

96 LEG I SLAT IVO BR A S I LE I RO EM PER SPECTIVA COM PARADA

A distribuiltao das relatorias setoriais pelos partidos encontra forte correspondencia com a distribuiltao dos ministerios Em areas cruciais 0 conshytrole partidario se estendeu do ministerio it sub-relatoria Novamente 0 caso mais acabado e 0 do PMDB que alem de todas as relatorias de Infraestrutura controlou 0 Ministerio dos Transportes durante os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso Ao PFL principal parceiro do PSDB na composiltao do EC~~CC -C~~~ C -CCC~ ~amp ~ltgt ffiCltgt~cltgt C NCltgt~tC ~dh~Q~lh

~ t22i2tencia Sodal 0 de Minas e Ener~ia eo do Meio Ambieute 0 artido coutIOOU ainoa 0 Ministelio oas Coffiunicaltoes C) tgtllraquo receoeu ao ongo do primeiro mandato 0 Ministerio da Agricultura e Abastecimento e a do Trabalho e Emprego Ambos passaram as maos do PPB no segundo mandata o partido do presidente da Republica 0 PSDB controlou integralmente pastas-chave para a definiltao de politicas sociais como Educaltao e Alem dis so coube-Ihe direta ou indiretamente a gestao da politica economiddot mica (Ministerio da Fazenda) como tambem a gestao do proprio orltamento e da maquina publica (Ministerio do Planejamento Orcamento e Gestao e Ministerio da Administraltao Federal e Reforma do Estado)

A Tabela 5 traz a filialtao partidaria dos ministros que ocuparam terios representando seus partidos como membros da coalizao de em cada ano15 Os ministros com filialtao partidaria eou indicados mente para representar urn partido correspondem a cerca de 70 dos ministeriais Os demais foram escolhidos por razoes extrapartidirias por sua capacidade tecnica por confianlta do presidente ou por outro tipe representaltao social e por essa razao nao constam da tabela

A tabela mostra tambem as despesas executadas por ministerio periodo como urn todo nas areas de custeio e investimento Conforme mos estes sao os grupos de despesas em que 0 Executivo eou a Le tern maior liberdade na alocaltao de recursos para a implementaltao de politicas publicas e de investimento Vale notar que 0 total de gastos ministerios corresponde exatamente a proporltao de nomealt6es o total de despesas dos ministerios controlados partidariamente rrwyoclvnI1~ a pouco mais de 70 das despesas totais desses orgaos Os percentuais gasto total vale ressaltar sao influenciados pelos valores muito mais dos gastos com custeio Dessa forma por exemplo 0 Ministerio dos portes a despeito do alto percentual de gastos em investimentosbull tern urn gasto total de apenas 619 em funltao do infimo percentual de apresentado em custeio

No que diz respeito a distribuiltao de pastas pelos partidos observamiddot -se urn alto grau de estabilidade No caso dos maiores partidos PSDB PFL PMDB 0 controle sob determinadas areas se estende pelos dois mandates Para os parceiros menores como PTB e PPB a distribuiltao eestavel mandatos

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 97

o fato mais relevante no que diz respeito a distribuhao dos gastos ea fatia controlada pelo partido do presidente 0 PSDB correspondente a 4635 das despesas que sao relevantes do ponto de vista da implementa=ao de politicas publicas e de investimento 0 partido controlou ainda programas especiais alojados ora no Ministerio do Planejamento e Or=amento ora na propria presidencia como a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano bull e a Secretaria Especial de PoHticas Regionais

TABELA 5 Composicao dos ministerios partidarios e despesas executadas em custeio e

investimento (1996-2001)

Despesas executadas

1996

PMDB PMDB PMDB PMDB PSDB PSDB

PMDB PMDB PMDB PMDB PMDB 151

PPB

PFL

PSDB

PFL

PSDB

PFL

PSDB

PFL PFL

PSDB

PFL

PSDB

025

137

041

645

026

233

057 572

7194 7338

100

Assessoria de Orcamento e Fiscalizacao Financeira da Camara dos Deputados Banco de Dados Legislativos Cebrap

Anteriormente parte do Ministerio da Educacao Criado apenas em 2001 e em 2002 continuou com 0

PMDB 0 alto gasto com investimento portanto refere-se apenas ao ano de 2001 Excluidas as despesas constitucionalmente obrigatorias ou seja com Previdencia e transferencias para estados e municipios

98 LEG ISLA TIV 0 BRA SI LEI ROE M PER SPEe T I V A COM PAR AD A

Ou seja 0 PSDB 0 partido presidencial a despeito de ter formado uma coalizao partidaria para governar manteve controle sobre a politica economica (0 Ministerio da Fazenda e 0 do Planejamento) assim como sobre as duas mais importantes pastas para a implementaltao de politicas sociais de cunho universal Educaltao e Saude No interior do Ministerio do Planejamento e Orltamento e depois da propria Presidencia da Republica ficaram tambem sob a responsabilidade de ministros do PSDB as despesas especialmente de investimentos em programas nas areas de Desenvolvimento Urbano e Regioshynal Saneamento Basieo Habitaltao etc As alt6es dos ministerios economicos propiciaram a defesa do Plano Real carro-chefe da ascensao do partido apreshysidencia Nas politicas sociais que desenhou e implementou 0 partido jogou suas chances de continuar no poder Nao por acaso os ministros da Educaltao e da Saude disputaram a indicaltao do partido asucessao presidenciaL

Comparada ado PSDB a participaltao do PFL principal aliado do govershyno no montante das despesas de custeio e investimento foi bastante modesta As despesas sob 0 controle direto do partido nao alcanltam 2 No entanto deve-se notar que as despesas do Ministerio da Previdenda que foi ocupado pelo PFL por quase todo 0 periodo foram excluidas do computo das despesas apresentadas na tabela por estarem quase inteiramente comprometidas com gastos obrigatorios constitucionalmente

Ainda assim a partidpaltao do partido para 0 fundonamento da coalizao nao pode ser minimizada Em primeiro lugar em funltao da importanda que a politica previdenciaria assume no Brasil Basta olhar 0 numero de beneficiados com os pagamentos da previdencia para se ter uma ideia do potencial politico que 0 controle do ministerio representa Mais ainda deve ser levado em conta que a estrutura organizacional do INSS esta longe de ser pequena e tern granshyde capilaridade territorial1 6 Contudo tendo em vista a natureza do projeto de reforma previdenciaria do governo a posiltao de ministro da Previdencia pode ser vista mais como urn onus do que urn bonus De outra parte para urn partido de cunho liberal desatar esse no para as contas publicas nao deixaria de ser urn grande ativo Nao por acaso para desempenhar a dupla tarefa de defender a reforma da previdenda e de outro resguardar interesses politicoshy

bull -eleitorais do partido foram escolhidos ministros com extensa experiencia parlamentar mas tambem com alguma expertise ou familiaridade com a area previdenciaria ou afim Reinhold Stephanes ministro no primeiro mandato cumpriu varios mandatos de deputado federal pelo estado do Parana ja tendo sido ministro da Previdencia no ultimo ana do governo Collor e presidente do Instituto Nacional de Previdencia Social (INPS) durante 0 governo Geisel Stephanes cedeu seu lugar a Waldeck Ornelas senador pelo estado da Bahia

98 LEG ISLA TIV 0 BRA SI LEI ROE M PER SPEe T I V A COM PAR AD A

Ou seja 0 PSDB 0 partido presidencial a despeito de ter formado uma coalizao partidaria para governar manteve controle sobre a politica economica (0 Ministerio da Fazenda e 0 do Planejamento) assim como sobre as duas mais importantes pastas para a implementaltao de politicas sociais de cunho universal Educaltao e Saude No interior do Ministerio do Planejamento e Orltamento e depois da propria Presidencia da Republica ficaram tambem sob a responsabilidade de ministros do PSDB as despesas especialmente de investimentos em programas nas areas de Desenvolvimento Urbano e Regioshynal Saneamento Basieo Habitaltao etc As alt6es dos ministerios economicos propiciaram a defesa do Plano Real carro-chefe da ascensao do partido apreshysidencia Nas politicas sociais que desenhou e implementou 0 partido jogou suas chances de continuar no poder Nao por acaso os ministros da Educaltao e da Saude disputaram a indicaltao do partido asucessao presidenciaL

Comparada ado PSDB a participaltao do PFL principal aliado do govershyno no montante das despesas de custeio e investimento foi bastante modesta As despesas sob 0 controle direto do partido nao alcanltam 2 No entanto deve-se notar que as despesas do Ministerio da Previdenda que foi ocupado pelo PFL por quase todo 0 periodo foram excluidas do computo das despesas apresentadas na tabela por estarem quase inteiramente comprometidas com gastos obrigatorios constitucionalmente

Ainda assim a partidpaltao do partido para 0 fundonamento da coalizao nao pode ser minimizada Em primeiro lugar em funltao da importanda que a politica previdenciaria assume no Brasil Basta olhar 0 numero de beneficiados com os pagamentos da previdencia para se ter uma ideia do potencial politico que 0 controle do ministerio representa Mais ainda deve ser levado em conta que a estrutura organizacional do INSS esta longe de ser pequena e tern granshyde capilaridade territorial1 6 Contudo tendo em vista a natureza do projeto de reforma previdenciaria do governo a posiltao de ministro da Previdencia pode ser vista mais como urn onus do que urn bonus De outra parte para urn partido de cunho liberal desatar esse no para as contas publicas nao deixaria de ser urn grande ativo Nao por acaso para desempenhar a dupla tarefa de defender a reforma da previdenda e de outro resguardar interesses politicoshy

bull -eleitorais do partido foram escolhidos ministros com extensa experiencia parlamentar mas tambem com alguma expertise ou familiaridade com a area previdenciaria ou afim Reinhold Stephanes ministro no primeiro mandato cumpriu varios mandatos de deputado federal pelo estado do Parana ja tendo sido ministro da Previdencia no ultimo ana do governo Collor e presidente do Instituto Nacional de Previdencia Social (INPS) durante 0 governo Geisel Stephanes cedeu seu lugar a Waldeck Ornelas senador pelo estado da Bahia

PODER DE AGENDA E POLITICAS SUBSTANTIVAS 99

urn dos muitos politicos desse estado cuja carreira deslanchou a partir do desempenho executivo e tecnico juntoaSecretaria Estadual de Planejamento e Ciencia e Tecnologia ou seja urn politico com perfil tecnico e proximo a Antonio Carlos Magalhaes Note-se ainda que 0 PFL controlou 0 Ministerio de Minas e Energia e foi responsavel pelo programa de privatiza~ao de uma area em que se concentravam algumas das mais importantes empresas estatais

bullPor ultimo deve ser notado que 0 PFL manteve seu acesso privilegiado aos programas de investimento especialmente desenhados para atender as necessidades da regiao Nordeste como os programas de combate a seca regularizaltao de cursos de agua etc Parte desses recursos ficou a cargo como notado anteriormente do Ministerio do Planejamento e outra parte ficou atrelada ao Ministerio do Meio Ambiente

Essa analise fornece elementos cruciais para urn entendimento mais acurado do funcionamento de urn governo de coalizao em urn regime presishydencialista Em primeiro lugar do ponto de vista dos partidos que integram acoalizao ser parte do governo vai alem do mero recebimento de uma pasta Partidpar do ministerio e ser parte do governo eter a responsabilidade pela formulaltao e gestao de poHticas 0 PSDB e em menor medida 0 PFL ocupashyram os ministerios em que foram tomadas as decis5es-chave para 0 sucesso (ou fracasso) do Governo Essas decisoes nao sao monoliticas e nao respeishytam nem mesmo as fronteiras partidarias Ministros do PSDB igualmente pr6ximos apresidencia lutaram pela implementa~ao de politicas diversas em varios momentos

Nesses termos nao existe uma agenda do Executivo dada formulada de antemao e que possa ser captada pela expressao deste ou daquele ator Nem mesmo 0 discurso do presidente pode ser tornado como a expressao fidedigna de uma agenda clara mente definida ou seja nao e sequer necessario discutir

as quest6es estrategicas envolvidas pela apresentafao ao publico de projetos politicos pelo Governo para reconhecer as dificuldades de isolar e connecer a agenda do Executivo

Em certa medida essas consideralaquooes nao passam da reafirmalaquoao do 6bvio No entanto 0 que se quer frisar e como assumir esse ponto de partida implica reconhecer 0 equivoco do raciocinio que se estriba na ideia de que existiriam duas agendas conflitantes a do Executivo e a do Legislativo Nao faz sentido falar em uma agenda definida pelo Executivo de forma monolitica que esubmetida aos parlamentares e para a qual se busca obter apoio por meio da concessao de beneficios a parlamentares individuais Por isso mesmo nao epossivel tentar identificar a agenda sincera do Executivo A agenda que 0

Legislativo aprecia e a agenda da maioria a agenda do Governo

100 LEGISLATIVO BRASILEIRO EM PERSPECTIVA COMPARADA

o parlamentar filiado a urn partido que pertence a coalizao governamental nao apenas vota com 0 Governo Ele participa da formulacao e da implemenshytacao das politicas do Governo A aprovacao e execU(ao do orcamento e 0

momento por excelencia dessa partidpacao e assim sendo da coordenacao das acoes do Executivo e do Legislativo

Em suma apesar da crenca generalizada de que governos presidenciashylistas nao podem funcionar com 0 apoio de coalizoes partidarias crenca que paradoxalmente tende a ser reafirmada mesmo quando se recorre a nocao de presidencialismo de coalizao procuramos mostrar como Executivo e Legislativo se interpenetram e se fundem tomando como exemplo a politica onamentaria Partidos representados no Parlamento que fazem parte do Governo assumem funcoes executivas e essas funcoes nao se resumem a ocupacao de uma pasta ministerial elas se estendem ao Legislativo

Conclus6es

o modelo da agenda dual nao resiste a analise A agenda sincera do Executivo nao e relevante conceitualmente alem de ser impossivel isola-la empiricamente A agenda que se manifesta e construida politicamente que leva portanto em conta as reacoes do Legislativo is to e antecipa suas reashycoes Na realidade mais do que isso euma agenda cuja elaboracao nao deixa inteiramente alheio 0 Poder Legislativo Nao se trata propriamente de uma agenda do Executivo mas sim de uma agenda da maioria Nesses termos nao apenas antecipa como incorpora a reacao de parte do Legislativo

Nos termos em que a tese da agenda dual e formulada se f6ssemos capazes de isolar empiricamente a agenda sincera do Executivo e duvidoso que esta venha ser dotada de qualquer interesse analitico Digamos que idenshytifiquemos uma agenda que atenda as caracteristicas pedidas inteiramente formulada no interior do Executivo e nao levando em conta as chances de sua aprovacao isto e urn programa de governo que atenda as condicoes de titularidade e anterioridade identificadas anteriormente Por que devemos avaliar urn sistema politico qualquer nao apenas 0 brasileiro pela capacidade bull de urn ator em ver aprovada uma agenda que atenda essas caracteristicas

Posto nesses termos 0 juizo acerca do sistema politico brasileiro construfdo a partir dessa premissa revel a seu vies Para alem de equiparar a separacao de Poderes a conflito entre os dois ramos de poder 0 argumento assume que 0 Executivo deve prevalecer sobre 0 Legislativo Afinal 0 primeiro responde ao interesse geral e 0 segundo ao particular Na realidade e mais do

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 101

que isso na medida em que a constru~ao de uma agenda comum e tomada como prova de negocia~oes ilicitas quando nao de pura compra de apoio

Esta claro que 0 poder de agenda nao pode garantir a aprova~ao de qualquer agenda substantiva 0 Executivo nao tern como aprovar a sua agenshyda independente do apoio da maioria Os poderes de agenda assegurados ao

bullchefe do Poder Executivo como esclareceu John Huber (1992) nao podem ser interpretados como antimajoritarios Nao sao armas para governar contra a maioria Mesmo a edi~ao de medidas provisorias para voltar a urn ponto que sempre gera confusoes nao permite que se governe contra a maioria Se nao contam com 0 apoio da maioria medidas provisorias podem ser rejeitadas

opoder de agenda significa que a maioria conta com os meios institucioshynais para aprovar as medidas aquelas que preferem 0 status quo superando portanto tanto os obstaculos que a minoria antepora as suas pretensoes quanta seus problemas de coordena~ao ou a~ao coletiva A minoria tentara parar a tramita~ao dos projetos de interesse da maioria Controlar comissoes legislativas estender 0 debate indefinidamente for~ar urn numero proibitivo de vota~oes nominais e assim por diante sao as armas classicas a que a minoshyria recorre 0 poder de agenda dota a maioria dos meios para transpor esses obstaculos No caso concreto do Brasil dois mecanismos sao fundamentais o pedido de urgencia e a medida provisoria Recorrendo a urn ou outro desses instrumentos a maioria tern como for~ar a delibera~ao da materia E note-se em geral a urgencia e solicitada pela maioria legislativa e nao pelo Executivo

A maioria deve tambem arcar com os custos de aprovar as medidas que defende Boa parte das propostas consideradas pelo Legislativo envolve a distribui~ao de perdas e ganhos para diferentes grupos sociais Impor pershydas imediatas a seus eleitores mesmo que em troca de ganhos futuros nao e tarefa facil para qualquer legislador A minoria obviamente buscara real~ar

as perdas correntes da aprova~ao das propostas patrocinadas pela maioria A a~ao conjunta da coalizao portanto esta sempre amea~ada 0 poder de agenda garante a unidade da coalizao na medida em que oferece cobertura aos seus membros individuais 0 exemplo mais obvio e dado pela transferencia da autoria da proposta

o debate institucional nacional avan~ou muito nos ultimos anos Conshytinua no entanto marcado pela discussao substantiva 13 preciso dar a Cesar o que e de Cesar separando efetivamente 0 institucional do substantivo Institui~oes nao podem ser responsabilizadas por tudo A agenda aprovada e a agenda da maioria 0 que esta fora da agenda as nao decisoes sao as que nao contam com 0 apoio da maioria Nao ha nada de errado em antecipar as preferencias da maioria Assim e no Brasil como em todas as democracias

102 LEG ISLATIVO B RASI LEI RO EM P E RSPECTI VA CO M PARADA

Se a agenda substantiva da maioria nao e de agrado do analista ou se nao reponde a verdadeira agenda que 0 pais deveria enfrentar de acordo com este ou aquele organismo internacional se 0 pais nao volta a crescer e convive com altas taxas de desigualdade estes sao problemas de outra ordem Nao sao problemas institucionais e devem ser enfrentados na arena que lhes epropria

Texto desenvolvido no ambito do projeto temdtico Padroes de Intera~ao Executivo-Legislativo financiado pela Fapesp Os autores [ontaram

tambem com 0 auxilio de Bolsas Individuais em Produtividade em Pesquisa do CNPq

Notas

1 Assim essas relaoes podem ser modeladas como urn jogo sequencial e com informaao completa Vma exposiao didatica aplicada ao ponto pode ser encontrada em Cameron (2000)

2 a acordo sobre esse ponto e no entanto recente As primeiras interpretaoes sobre 0 teor do texto constitudonal apontavam para 0 desmonte completo da engenharia institucional adotada pelos governos militares Dizia-se que tudo que fora proposto pelos militares teria side tratado como entulho autoritario e como tal rejeitado Figueiredo e Limongi (1995) salvo engano foram os primeiros a chamar a atenltao para a linha de continuidade institucional na definiltao das relaltoes Executivo-Legislativo

3 Ver Stepan (1999 p 242 nota 11) e sobretudo Ames (2003 p 242) para 0 desenvolvimento desse tipo de argumento Vale observar que essas objeltoes se aplicam a qualquer tipo de governo e como tal poderiam ser invocadas para questionar (levantar suspeitas sobre) a capacidade de primeiros ministros implementarem suas agendas

4 Retomamos aqui 0 argumento desenvolvido de forma mais detalhada e completa em livro especificamente dedicado ao processo orltamentario ver Figueiredo e Limongi (2008)

5 Hi pequenas restriltoes nessa area como privilegiar obras em andamento dar contrapartida de emprestimos etc Comparada as demais areas como pessoal e custeio essas restriltoes sao minimas

6 Inelui suplementaltoes

7 as programas na c1assificaltao do periodo 1996-1999 passaram a corresponder as subfunltoes no pedodo 2000-2001

8 Cabe notar a inconsistencia de certas visoes que por urn lado creditam ao Executivo a capacidade de agir estrategicamente ao antecipar realtoes dos legisladores mas que por outro supoe que os legisladores sejam incapazes de ver urn palmo a frente de seus narizes

~ Deve ser notado que as propostas encaminhadas pelo Poder Executivo ao legislativo sao sempre assinadas por urn ou mais ministros A agenda legislativa nao e do presidente mas sim do Poder Executivo

10 Em urn estudo classico Heclo e Wildavsky (1974) tratando do processo decis6rio no gabinete e da relaltao entre esses dois tipos de ministros mostram que 0 ministro do Tesouro com 0 apoio do primeiro-ministro e decisivo Afirmam ironicamente que esta maioria de dois geralmente e suficiente para determinar a maloria dos resultados (HECLa WILDAVSKY 1974 p 162)

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 103

11 Segundo esse modelo que se contrapoe as teses da predominancia do primeiro-ministro e das decisoes coletivas do gabinete - pode-se preyer a politica de urn governo em determinada area de politica publica pela identidade do ministro naquela area mostrando que ha urn alto grau de departamentaliza~ao na formula~ao e na implementa~ao da politica governamental nas democracias parlamentaristas Ver Laver e Shepsle (1994 1996)

12 Essas considera~oes sao baseadas no modelo de forma~ao de governo proposto por Austen-Smith e Banks (1988) adaptado ao presidencialismo por Cheibub Przeworski e Saiegh (2004) e desenvolvido por Cheibub (2007)

13 0 ponto e feito por Sergio Abranches (2005 p 150) Estou convencido pela analise diaria da vida politica parlamentar de que 0 ponto-chave do destrambelhamento da coalizao de Fernando Henrique no segundo mandato foi por causa da elei~ao de Aecio Neves para a presidencia na Camara dos Deputados No caso da coalizao de Fernando Henrique alem da distribuitao de ministerios havia a coalizao no Legislativo Quer dizer urn ficava com 0 Senado outro com a Camara e 0 PSDB na presidenda C )Quando Aecio Neves disputa com 0 Inocencio [de Oliveira do PFL] rompe com o PFL Eo Senado se desequilibra Na hora que 0 PFL sai do poder ele vira alvo do PMDB

14 Para se ter uma ideia do teor e do impacto das alteratoes contidas na segunda proposta basta mencionar 0 fato de que os investimentos previstos no programa Transporte Rodoviario cairam de 1647 bilhao para 812 milhao Para uma compara~ao mais detalhada das duas propostas ver a Nota Tecnica Conjunta no 5(98 COFF-CD e COFC-SE

15 Quando mais de urn partido esta representado no mesmo ano significa que houve mudanoa no decorrer desse ano

16 Os gastos do Ministerio da Previdencia com pessoal rivalizam com os do Ministerio da Saude representando algo como 6 do total dos gastos da Uniao com pessoal ativo

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HECLO H WILDAVSKY A The private government ofpublic money community and policy inside british politics London Macmillan 1974

HUBER J D Restrictive legislative procedures in France and the US The American Political Science Review 86 p 675-688 1992

HUBER J D Rationalizing parliament Cambridge Cambridge University Press 1996

LAVER M SHEPSLE K (Ed) Cabinet ministers and parliamentary government Cambridge Cambridge University Press 1994

LAVER M SHEPSLE K Making and breaking governmentes Cambridge Cambridge University Press 1996

STEPAN A Para uma nova analise comparativa do federalismo e da demacracia federa~6es que restringem ou ampliam 0 pader do Demos Dados v 42 n 2 p 197-252 1999

bull

100 LEGISLATIVO BRASILEIRO EM PERSPECTIVA COMPARADA

o parlamentar filiado a urn partido que pertence a coalizao governamental nao apenas vota com 0 Governo Ele participa da formulacao e da implemenshytacao das politicas do Governo A aprovacao e execU(ao do orcamento e 0

momento por excelencia dessa partidpacao e assim sendo da coordenacao das acoes do Executivo e do Legislativo

Em suma apesar da crenca generalizada de que governos presidenciashylistas nao podem funcionar com 0 apoio de coalizoes partidarias crenca que paradoxalmente tende a ser reafirmada mesmo quando se recorre a nocao de presidencialismo de coalizao procuramos mostrar como Executivo e Legislativo se interpenetram e se fundem tomando como exemplo a politica onamentaria Partidos representados no Parlamento que fazem parte do Governo assumem funcoes executivas e essas funcoes nao se resumem a ocupacao de uma pasta ministerial elas se estendem ao Legislativo

Conclus6es

o modelo da agenda dual nao resiste a analise A agenda sincera do Executivo nao e relevante conceitualmente alem de ser impossivel isola-la empiricamente A agenda que se manifesta e construida politicamente que leva portanto em conta as reacoes do Legislativo is to e antecipa suas reashycoes Na realidade mais do que isso euma agenda cuja elaboracao nao deixa inteiramente alheio 0 Poder Legislativo Nao se trata propriamente de uma agenda do Executivo mas sim de uma agenda da maioria Nesses termos nao apenas antecipa como incorpora a reacao de parte do Legislativo

Nos termos em que a tese da agenda dual e formulada se f6ssemos capazes de isolar empiricamente a agenda sincera do Executivo e duvidoso que esta venha ser dotada de qualquer interesse analitico Digamos que idenshytifiquemos uma agenda que atenda as caracteristicas pedidas inteiramente formulada no interior do Executivo e nao levando em conta as chances de sua aprovacao isto e urn programa de governo que atenda as condicoes de titularidade e anterioridade identificadas anteriormente Por que devemos avaliar urn sistema politico qualquer nao apenas 0 brasileiro pela capacidade bull de urn ator em ver aprovada uma agenda que atenda essas caracteristicas

Posto nesses termos 0 juizo acerca do sistema politico brasileiro construfdo a partir dessa premissa revel a seu vies Para alem de equiparar a separacao de Poderes a conflito entre os dois ramos de poder 0 argumento assume que 0 Executivo deve prevalecer sobre 0 Legislativo Afinal 0 primeiro responde ao interesse geral e 0 segundo ao particular Na realidade e mais do

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 101

que isso na medida em que a constru~ao de uma agenda comum e tomada como prova de negocia~oes ilicitas quando nao de pura compra de apoio

Esta claro que 0 poder de agenda nao pode garantir a aprova~ao de qualquer agenda substantiva 0 Executivo nao tern como aprovar a sua agenshyda independente do apoio da maioria Os poderes de agenda assegurados ao

bullchefe do Poder Executivo como esclareceu John Huber (1992) nao podem ser interpretados como antimajoritarios Nao sao armas para governar contra a maioria Mesmo a edi~ao de medidas provisorias para voltar a urn ponto que sempre gera confusoes nao permite que se governe contra a maioria Se nao contam com 0 apoio da maioria medidas provisorias podem ser rejeitadas

opoder de agenda significa que a maioria conta com os meios institucioshynais para aprovar as medidas aquelas que preferem 0 status quo superando portanto tanto os obstaculos que a minoria antepora as suas pretensoes quanta seus problemas de coordena~ao ou a~ao coletiva A minoria tentara parar a tramita~ao dos projetos de interesse da maioria Controlar comissoes legislativas estender 0 debate indefinidamente for~ar urn numero proibitivo de vota~oes nominais e assim por diante sao as armas classicas a que a minoshyria recorre 0 poder de agenda dota a maioria dos meios para transpor esses obstaculos No caso concreto do Brasil dois mecanismos sao fundamentais o pedido de urgencia e a medida provisoria Recorrendo a urn ou outro desses instrumentos a maioria tern como for~ar a delibera~ao da materia E note-se em geral a urgencia e solicitada pela maioria legislativa e nao pelo Executivo

A maioria deve tambem arcar com os custos de aprovar as medidas que defende Boa parte das propostas consideradas pelo Legislativo envolve a distribui~ao de perdas e ganhos para diferentes grupos sociais Impor pershydas imediatas a seus eleitores mesmo que em troca de ganhos futuros nao e tarefa facil para qualquer legislador A minoria obviamente buscara real~ar

as perdas correntes da aprova~ao das propostas patrocinadas pela maioria A a~ao conjunta da coalizao portanto esta sempre amea~ada 0 poder de agenda garante a unidade da coalizao na medida em que oferece cobertura aos seus membros individuais 0 exemplo mais obvio e dado pela transferencia da autoria da proposta

o debate institucional nacional avan~ou muito nos ultimos anos Conshytinua no entanto marcado pela discussao substantiva 13 preciso dar a Cesar o que e de Cesar separando efetivamente 0 institucional do substantivo Institui~oes nao podem ser responsabilizadas por tudo A agenda aprovada e a agenda da maioria 0 que esta fora da agenda as nao decisoes sao as que nao contam com 0 apoio da maioria Nao ha nada de errado em antecipar as preferencias da maioria Assim e no Brasil como em todas as democracias

102 LEG ISLATIVO B RASI LEI RO EM P E RSPECTI VA CO M PARADA

Se a agenda substantiva da maioria nao e de agrado do analista ou se nao reponde a verdadeira agenda que 0 pais deveria enfrentar de acordo com este ou aquele organismo internacional se 0 pais nao volta a crescer e convive com altas taxas de desigualdade estes sao problemas de outra ordem Nao sao problemas institucionais e devem ser enfrentados na arena que lhes epropria

Texto desenvolvido no ambito do projeto temdtico Padroes de Intera~ao Executivo-Legislativo financiado pela Fapesp Os autores [ontaram

tambem com 0 auxilio de Bolsas Individuais em Produtividade em Pesquisa do CNPq

Notas

1 Assim essas relaoes podem ser modeladas como urn jogo sequencial e com informaao completa Vma exposiao didatica aplicada ao ponto pode ser encontrada em Cameron (2000)

2 a acordo sobre esse ponto e no entanto recente As primeiras interpretaoes sobre 0 teor do texto constitudonal apontavam para 0 desmonte completo da engenharia institucional adotada pelos governos militares Dizia-se que tudo que fora proposto pelos militares teria side tratado como entulho autoritario e como tal rejeitado Figueiredo e Limongi (1995) salvo engano foram os primeiros a chamar a atenltao para a linha de continuidade institucional na definiltao das relaltoes Executivo-Legislativo

3 Ver Stepan (1999 p 242 nota 11) e sobretudo Ames (2003 p 242) para 0 desenvolvimento desse tipo de argumento Vale observar que essas objeltoes se aplicam a qualquer tipo de governo e como tal poderiam ser invocadas para questionar (levantar suspeitas sobre) a capacidade de primeiros ministros implementarem suas agendas

4 Retomamos aqui 0 argumento desenvolvido de forma mais detalhada e completa em livro especificamente dedicado ao processo orltamentario ver Figueiredo e Limongi (2008)

5 Hi pequenas restriltoes nessa area como privilegiar obras em andamento dar contrapartida de emprestimos etc Comparada as demais areas como pessoal e custeio essas restriltoes sao minimas

6 Inelui suplementaltoes

7 as programas na c1assificaltao do periodo 1996-1999 passaram a corresponder as subfunltoes no pedodo 2000-2001

8 Cabe notar a inconsistencia de certas visoes que por urn lado creditam ao Executivo a capacidade de agir estrategicamente ao antecipar realtoes dos legisladores mas que por outro supoe que os legisladores sejam incapazes de ver urn palmo a frente de seus narizes

~ Deve ser notado que as propostas encaminhadas pelo Poder Executivo ao legislativo sao sempre assinadas por urn ou mais ministros A agenda legislativa nao e do presidente mas sim do Poder Executivo

10 Em urn estudo classico Heclo e Wildavsky (1974) tratando do processo decis6rio no gabinete e da relaltao entre esses dois tipos de ministros mostram que 0 ministro do Tesouro com 0 apoio do primeiro-ministro e decisivo Afirmam ironicamente que esta maioria de dois geralmente e suficiente para determinar a maloria dos resultados (HECLa WILDAVSKY 1974 p 162)

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 103

11 Segundo esse modelo que se contrapoe as teses da predominancia do primeiro-ministro e das decisoes coletivas do gabinete - pode-se preyer a politica de urn governo em determinada area de politica publica pela identidade do ministro naquela area mostrando que ha urn alto grau de departamentaliza~ao na formula~ao e na implementa~ao da politica governamental nas democracias parlamentaristas Ver Laver e Shepsle (1994 1996)

12 Essas considera~oes sao baseadas no modelo de forma~ao de governo proposto por Austen-Smith e Banks (1988) adaptado ao presidencialismo por Cheibub Przeworski e Saiegh (2004) e desenvolvido por Cheibub (2007)

13 0 ponto e feito por Sergio Abranches (2005 p 150) Estou convencido pela analise diaria da vida politica parlamentar de que 0 ponto-chave do destrambelhamento da coalizao de Fernando Henrique no segundo mandato foi por causa da elei~ao de Aecio Neves para a presidencia na Camara dos Deputados No caso da coalizao de Fernando Henrique alem da distribuitao de ministerios havia a coalizao no Legislativo Quer dizer urn ficava com 0 Senado outro com a Camara e 0 PSDB na presidenda C )Quando Aecio Neves disputa com 0 Inocencio [de Oliveira do PFL] rompe com o PFL Eo Senado se desequilibra Na hora que 0 PFL sai do poder ele vira alvo do PMDB

14 Para se ter uma ideia do teor e do impacto das alteratoes contidas na segunda proposta basta mencionar 0 fato de que os investimentos previstos no programa Transporte Rodoviario cairam de 1647 bilhao para 812 milhao Para uma compara~ao mais detalhada das duas propostas ver a Nota Tecnica Conjunta no 5(98 COFF-CD e COFC-SE

15 Quando mais de urn partido esta representado no mesmo ano significa que houve mudanoa no decorrer desse ano

16 Os gastos do Ministerio da Previdencia com pessoal rivalizam com os do Ministerio da Saude representando algo como 6 do total dos gastos da Uniao com pessoal ativo

Referencias

ABRANCHES S H Presidencialismo de coalizao 0 dilema institucional brasileiro Dados v 31 n 1 p 5-34 1988

ABRANCHES S H Os cacadores do federalismo perdido urn debate em luvas de pelica Inteligencia v 7 n 28 p 140-159 2005

AMES B Os entraves da democracia no Brasil Rio de Janeiro Editora FGV 2003

AUSTEN-SMITH D BANKS J Elections coalitions and legislative outcomes American Political Science Review n 82 p 405-4221988

CAMERON C M Veto bargaining presidents and the politics of negative power New York Cambridge University 2000

CHEIBUB J A Presidentialism pariiamentarism and democracy Cambridge Cambridge University Press 2007

CHEIBUB J A PRZEWORSKI A SAIEGH S Governos de coalizao nas democracias presidendalistas Dados v 45 n 2 p 187-218 2002

104 LEG I SLAT IVO B RASI L EI RO EM PER SP ECTIVA CO M PA RADA

CHEIBUB J A PRZEWORSKI A SAIEGH S Goverments coalitions and legislative success under parliamentarism and presidentialism British Journal ofPolitical Science v 34 n 4 p 565-5872004

FIGUEIREDO A c LIMONGI F Mudan~a constitucional desempenho do legislativo e consolida~ao institucional Revista Brasileira de Ciencias Sociais n 29 1995

FIGUEIREDO A c LIMONGI F Institui~oes politicas e governabilidade desempenho de governo e apoio legislativo na democracia brasileira In RANULFO Carlos (Org) A democracia brasileira balan~o e perspectivas para 0 seculo 21 Belo Horizonte Editora UFMG 2007 p147-198

FIGUEIREDO A c LlMONGI F Politica or~amentaria no presidencialismo de coalizao Rio de Janeiro Editora FGV 2008

HECLO H WILDAVSKY A The private government ofpublic money community and policy inside british politics London Macmillan 1974

HUBER J D Restrictive legislative procedures in France and the US The American Political Science Review 86 p 675-688 1992

HUBER J D Rationalizing parliament Cambridge Cambridge University Press 1996

LAVER M SHEPSLE K (Ed) Cabinet ministers and parliamentary government Cambridge Cambridge University Press 1994

LAVER M SHEPSLE K Making and breaking governmentes Cambridge Cambridge University Press 1996

STEPAN A Para uma nova analise comparativa do federalismo e da demacracia federa~6es que restringem ou ampliam 0 pader do Demos Dados v 42 n 2 p 197-252 1999

bull

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 101

que isso na medida em que a constru~ao de uma agenda comum e tomada como prova de negocia~oes ilicitas quando nao de pura compra de apoio

Esta claro que 0 poder de agenda nao pode garantir a aprova~ao de qualquer agenda substantiva 0 Executivo nao tern como aprovar a sua agenshyda independente do apoio da maioria Os poderes de agenda assegurados ao

bullchefe do Poder Executivo como esclareceu John Huber (1992) nao podem ser interpretados como antimajoritarios Nao sao armas para governar contra a maioria Mesmo a edi~ao de medidas provisorias para voltar a urn ponto que sempre gera confusoes nao permite que se governe contra a maioria Se nao contam com 0 apoio da maioria medidas provisorias podem ser rejeitadas

opoder de agenda significa que a maioria conta com os meios institucioshynais para aprovar as medidas aquelas que preferem 0 status quo superando portanto tanto os obstaculos que a minoria antepora as suas pretensoes quanta seus problemas de coordena~ao ou a~ao coletiva A minoria tentara parar a tramita~ao dos projetos de interesse da maioria Controlar comissoes legislativas estender 0 debate indefinidamente for~ar urn numero proibitivo de vota~oes nominais e assim por diante sao as armas classicas a que a minoshyria recorre 0 poder de agenda dota a maioria dos meios para transpor esses obstaculos No caso concreto do Brasil dois mecanismos sao fundamentais o pedido de urgencia e a medida provisoria Recorrendo a urn ou outro desses instrumentos a maioria tern como for~ar a delibera~ao da materia E note-se em geral a urgencia e solicitada pela maioria legislativa e nao pelo Executivo

A maioria deve tambem arcar com os custos de aprovar as medidas que defende Boa parte das propostas consideradas pelo Legislativo envolve a distribui~ao de perdas e ganhos para diferentes grupos sociais Impor pershydas imediatas a seus eleitores mesmo que em troca de ganhos futuros nao e tarefa facil para qualquer legislador A minoria obviamente buscara real~ar

as perdas correntes da aprova~ao das propostas patrocinadas pela maioria A a~ao conjunta da coalizao portanto esta sempre amea~ada 0 poder de agenda garante a unidade da coalizao na medida em que oferece cobertura aos seus membros individuais 0 exemplo mais obvio e dado pela transferencia da autoria da proposta

o debate institucional nacional avan~ou muito nos ultimos anos Conshytinua no entanto marcado pela discussao substantiva 13 preciso dar a Cesar o que e de Cesar separando efetivamente 0 institucional do substantivo Institui~oes nao podem ser responsabilizadas por tudo A agenda aprovada e a agenda da maioria 0 que esta fora da agenda as nao decisoes sao as que nao contam com 0 apoio da maioria Nao ha nada de errado em antecipar as preferencias da maioria Assim e no Brasil como em todas as democracias

102 LEG ISLATIVO B RASI LEI RO EM P E RSPECTI VA CO M PARADA

Se a agenda substantiva da maioria nao e de agrado do analista ou se nao reponde a verdadeira agenda que 0 pais deveria enfrentar de acordo com este ou aquele organismo internacional se 0 pais nao volta a crescer e convive com altas taxas de desigualdade estes sao problemas de outra ordem Nao sao problemas institucionais e devem ser enfrentados na arena que lhes epropria

Texto desenvolvido no ambito do projeto temdtico Padroes de Intera~ao Executivo-Legislativo financiado pela Fapesp Os autores [ontaram

tambem com 0 auxilio de Bolsas Individuais em Produtividade em Pesquisa do CNPq

Notas

1 Assim essas relaoes podem ser modeladas como urn jogo sequencial e com informaao completa Vma exposiao didatica aplicada ao ponto pode ser encontrada em Cameron (2000)

2 a acordo sobre esse ponto e no entanto recente As primeiras interpretaoes sobre 0 teor do texto constitudonal apontavam para 0 desmonte completo da engenharia institucional adotada pelos governos militares Dizia-se que tudo que fora proposto pelos militares teria side tratado como entulho autoritario e como tal rejeitado Figueiredo e Limongi (1995) salvo engano foram os primeiros a chamar a atenltao para a linha de continuidade institucional na definiltao das relaltoes Executivo-Legislativo

3 Ver Stepan (1999 p 242 nota 11) e sobretudo Ames (2003 p 242) para 0 desenvolvimento desse tipo de argumento Vale observar que essas objeltoes se aplicam a qualquer tipo de governo e como tal poderiam ser invocadas para questionar (levantar suspeitas sobre) a capacidade de primeiros ministros implementarem suas agendas

4 Retomamos aqui 0 argumento desenvolvido de forma mais detalhada e completa em livro especificamente dedicado ao processo orltamentario ver Figueiredo e Limongi (2008)

5 Hi pequenas restriltoes nessa area como privilegiar obras em andamento dar contrapartida de emprestimos etc Comparada as demais areas como pessoal e custeio essas restriltoes sao minimas

6 Inelui suplementaltoes

7 as programas na c1assificaltao do periodo 1996-1999 passaram a corresponder as subfunltoes no pedodo 2000-2001

8 Cabe notar a inconsistencia de certas visoes que por urn lado creditam ao Executivo a capacidade de agir estrategicamente ao antecipar realtoes dos legisladores mas que por outro supoe que os legisladores sejam incapazes de ver urn palmo a frente de seus narizes

~ Deve ser notado que as propostas encaminhadas pelo Poder Executivo ao legislativo sao sempre assinadas por urn ou mais ministros A agenda legislativa nao e do presidente mas sim do Poder Executivo

10 Em urn estudo classico Heclo e Wildavsky (1974) tratando do processo decis6rio no gabinete e da relaltao entre esses dois tipos de ministros mostram que 0 ministro do Tesouro com 0 apoio do primeiro-ministro e decisivo Afirmam ironicamente que esta maioria de dois geralmente e suficiente para determinar a maloria dos resultados (HECLa WILDAVSKY 1974 p 162)

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 103

11 Segundo esse modelo que se contrapoe as teses da predominancia do primeiro-ministro e das decisoes coletivas do gabinete - pode-se preyer a politica de urn governo em determinada area de politica publica pela identidade do ministro naquela area mostrando que ha urn alto grau de departamentaliza~ao na formula~ao e na implementa~ao da politica governamental nas democracias parlamentaristas Ver Laver e Shepsle (1994 1996)

12 Essas considera~oes sao baseadas no modelo de forma~ao de governo proposto por Austen-Smith e Banks (1988) adaptado ao presidencialismo por Cheibub Przeworski e Saiegh (2004) e desenvolvido por Cheibub (2007)

13 0 ponto e feito por Sergio Abranches (2005 p 150) Estou convencido pela analise diaria da vida politica parlamentar de que 0 ponto-chave do destrambelhamento da coalizao de Fernando Henrique no segundo mandato foi por causa da elei~ao de Aecio Neves para a presidencia na Camara dos Deputados No caso da coalizao de Fernando Henrique alem da distribuitao de ministerios havia a coalizao no Legislativo Quer dizer urn ficava com 0 Senado outro com a Camara e 0 PSDB na presidenda C )Quando Aecio Neves disputa com 0 Inocencio [de Oliveira do PFL] rompe com o PFL Eo Senado se desequilibra Na hora que 0 PFL sai do poder ele vira alvo do PMDB

14 Para se ter uma ideia do teor e do impacto das alteratoes contidas na segunda proposta basta mencionar 0 fato de que os investimentos previstos no programa Transporte Rodoviario cairam de 1647 bilhao para 812 milhao Para uma compara~ao mais detalhada das duas propostas ver a Nota Tecnica Conjunta no 5(98 COFF-CD e COFC-SE

15 Quando mais de urn partido esta representado no mesmo ano significa que houve mudanoa no decorrer desse ano

16 Os gastos do Ministerio da Previdencia com pessoal rivalizam com os do Ministerio da Saude representando algo como 6 do total dos gastos da Uniao com pessoal ativo

Referencias

ABRANCHES S H Presidencialismo de coalizao 0 dilema institucional brasileiro Dados v 31 n 1 p 5-34 1988

ABRANCHES S H Os cacadores do federalismo perdido urn debate em luvas de pelica Inteligencia v 7 n 28 p 140-159 2005

AMES B Os entraves da democracia no Brasil Rio de Janeiro Editora FGV 2003

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CAMERON C M Veto bargaining presidents and the politics of negative power New York Cambridge University 2000

CHEIBUB J A Presidentialism pariiamentarism and democracy Cambridge Cambridge University Press 2007

CHEIBUB J A PRZEWORSKI A SAIEGH S Governos de coalizao nas democracias presidendalistas Dados v 45 n 2 p 187-218 2002

104 LEG I SLAT IVO B RASI L EI RO EM PER SP ECTIVA CO M PA RADA

CHEIBUB J A PRZEWORSKI A SAIEGH S Goverments coalitions and legislative success under parliamentarism and presidentialism British Journal ofPolitical Science v 34 n 4 p 565-5872004

FIGUEIREDO A c LIMONGI F Mudan~a constitucional desempenho do legislativo e consolida~ao institucional Revista Brasileira de Ciencias Sociais n 29 1995

FIGUEIREDO A c LIMONGI F Institui~oes politicas e governabilidade desempenho de governo e apoio legislativo na democracia brasileira In RANULFO Carlos (Org) A democracia brasileira balan~o e perspectivas para 0 seculo 21 Belo Horizonte Editora UFMG 2007 p147-198

FIGUEIREDO A c LlMONGI F Politica or~amentaria no presidencialismo de coalizao Rio de Janeiro Editora FGV 2008

HECLO H WILDAVSKY A The private government ofpublic money community and policy inside british politics London Macmillan 1974

HUBER J D Restrictive legislative procedures in France and the US The American Political Science Review 86 p 675-688 1992

HUBER J D Rationalizing parliament Cambridge Cambridge University Press 1996

LAVER M SHEPSLE K (Ed) Cabinet ministers and parliamentary government Cambridge Cambridge University Press 1994

LAVER M SHEPSLE K Making and breaking governmentes Cambridge Cambridge University Press 1996

STEPAN A Para uma nova analise comparativa do federalismo e da demacracia federa~6es que restringem ou ampliam 0 pader do Demos Dados v 42 n 2 p 197-252 1999

bull

102 LEG ISLATIVO B RASI LEI RO EM P E RSPECTI VA CO M PARADA

Se a agenda substantiva da maioria nao e de agrado do analista ou se nao reponde a verdadeira agenda que 0 pais deveria enfrentar de acordo com este ou aquele organismo internacional se 0 pais nao volta a crescer e convive com altas taxas de desigualdade estes sao problemas de outra ordem Nao sao problemas institucionais e devem ser enfrentados na arena que lhes epropria

Texto desenvolvido no ambito do projeto temdtico Padroes de Intera~ao Executivo-Legislativo financiado pela Fapesp Os autores [ontaram

tambem com 0 auxilio de Bolsas Individuais em Produtividade em Pesquisa do CNPq

Notas

1 Assim essas relaoes podem ser modeladas como urn jogo sequencial e com informaao completa Vma exposiao didatica aplicada ao ponto pode ser encontrada em Cameron (2000)

2 a acordo sobre esse ponto e no entanto recente As primeiras interpretaoes sobre 0 teor do texto constitudonal apontavam para 0 desmonte completo da engenharia institucional adotada pelos governos militares Dizia-se que tudo que fora proposto pelos militares teria side tratado como entulho autoritario e como tal rejeitado Figueiredo e Limongi (1995) salvo engano foram os primeiros a chamar a atenltao para a linha de continuidade institucional na definiltao das relaltoes Executivo-Legislativo

3 Ver Stepan (1999 p 242 nota 11) e sobretudo Ames (2003 p 242) para 0 desenvolvimento desse tipo de argumento Vale observar que essas objeltoes se aplicam a qualquer tipo de governo e como tal poderiam ser invocadas para questionar (levantar suspeitas sobre) a capacidade de primeiros ministros implementarem suas agendas

4 Retomamos aqui 0 argumento desenvolvido de forma mais detalhada e completa em livro especificamente dedicado ao processo orltamentario ver Figueiredo e Limongi (2008)

5 Hi pequenas restriltoes nessa area como privilegiar obras em andamento dar contrapartida de emprestimos etc Comparada as demais areas como pessoal e custeio essas restriltoes sao minimas

6 Inelui suplementaltoes

7 as programas na c1assificaltao do periodo 1996-1999 passaram a corresponder as subfunltoes no pedodo 2000-2001

8 Cabe notar a inconsistencia de certas visoes que por urn lado creditam ao Executivo a capacidade de agir estrategicamente ao antecipar realtoes dos legisladores mas que por outro supoe que os legisladores sejam incapazes de ver urn palmo a frente de seus narizes

~ Deve ser notado que as propostas encaminhadas pelo Poder Executivo ao legislativo sao sempre assinadas por urn ou mais ministros A agenda legislativa nao e do presidente mas sim do Poder Executivo

10 Em urn estudo classico Heclo e Wildavsky (1974) tratando do processo decis6rio no gabinete e da relaltao entre esses dois tipos de ministros mostram que 0 ministro do Tesouro com 0 apoio do primeiro-ministro e decisivo Afirmam ironicamente que esta maioria de dois geralmente e suficiente para determinar a maloria dos resultados (HECLa WILDAVSKY 1974 p 162)

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 103

11 Segundo esse modelo que se contrapoe as teses da predominancia do primeiro-ministro e das decisoes coletivas do gabinete - pode-se preyer a politica de urn governo em determinada area de politica publica pela identidade do ministro naquela area mostrando que ha urn alto grau de departamentaliza~ao na formula~ao e na implementa~ao da politica governamental nas democracias parlamentaristas Ver Laver e Shepsle (1994 1996)

12 Essas considera~oes sao baseadas no modelo de forma~ao de governo proposto por Austen-Smith e Banks (1988) adaptado ao presidencialismo por Cheibub Przeworski e Saiegh (2004) e desenvolvido por Cheibub (2007)

13 0 ponto e feito por Sergio Abranches (2005 p 150) Estou convencido pela analise diaria da vida politica parlamentar de que 0 ponto-chave do destrambelhamento da coalizao de Fernando Henrique no segundo mandato foi por causa da elei~ao de Aecio Neves para a presidencia na Camara dos Deputados No caso da coalizao de Fernando Henrique alem da distribuitao de ministerios havia a coalizao no Legislativo Quer dizer urn ficava com 0 Senado outro com a Camara e 0 PSDB na presidenda C )Quando Aecio Neves disputa com 0 Inocencio [de Oliveira do PFL] rompe com o PFL Eo Senado se desequilibra Na hora que 0 PFL sai do poder ele vira alvo do PMDB

14 Para se ter uma ideia do teor e do impacto das alteratoes contidas na segunda proposta basta mencionar 0 fato de que os investimentos previstos no programa Transporte Rodoviario cairam de 1647 bilhao para 812 milhao Para uma compara~ao mais detalhada das duas propostas ver a Nota Tecnica Conjunta no 5(98 COFF-CD e COFC-SE

15 Quando mais de urn partido esta representado no mesmo ano significa que houve mudanoa no decorrer desse ano

16 Os gastos do Ministerio da Previdencia com pessoal rivalizam com os do Ministerio da Saude representando algo como 6 do total dos gastos da Uniao com pessoal ativo

Referencias

ABRANCHES S H Presidencialismo de coalizao 0 dilema institucional brasileiro Dados v 31 n 1 p 5-34 1988

ABRANCHES S H Os cacadores do federalismo perdido urn debate em luvas de pelica Inteligencia v 7 n 28 p 140-159 2005

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CAMERON C M Veto bargaining presidents and the politics of negative power New York Cambridge University 2000

CHEIBUB J A Presidentialism pariiamentarism and democracy Cambridge Cambridge University Press 2007

CHEIBUB J A PRZEWORSKI A SAIEGH S Governos de coalizao nas democracias presidendalistas Dados v 45 n 2 p 187-218 2002

104 LEG I SLAT IVO B RASI L EI RO EM PER SP ECTIVA CO M PA RADA

CHEIBUB J A PRZEWORSKI A SAIEGH S Goverments coalitions and legislative success under parliamentarism and presidentialism British Journal ofPolitical Science v 34 n 4 p 565-5872004

FIGUEIREDO A c LIMONGI F Mudan~a constitucional desempenho do legislativo e consolida~ao institucional Revista Brasileira de Ciencias Sociais n 29 1995

FIGUEIREDO A c LIMONGI F Institui~oes politicas e governabilidade desempenho de governo e apoio legislativo na democracia brasileira In RANULFO Carlos (Org) A democracia brasileira balan~o e perspectivas para 0 seculo 21 Belo Horizonte Editora UFMG 2007 p147-198

FIGUEIREDO A c LlMONGI F Politica or~amentaria no presidencialismo de coalizao Rio de Janeiro Editora FGV 2008

HECLO H WILDAVSKY A The private government ofpublic money community and policy inside british politics London Macmillan 1974

HUBER J D Restrictive legislative procedures in France and the US The American Political Science Review 86 p 675-688 1992

HUBER J D Rationalizing parliament Cambridge Cambridge University Press 1996

LAVER M SHEPSLE K (Ed) Cabinet ministers and parliamentary government Cambridge Cambridge University Press 1994

LAVER M SHEPSLE K Making and breaking governmentes Cambridge Cambridge University Press 1996

STEPAN A Para uma nova analise comparativa do federalismo e da demacracia federa~6es que restringem ou ampliam 0 pader do Demos Dados v 42 n 2 p 197-252 1999

bull

PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 103

11 Segundo esse modelo que se contrapoe as teses da predominancia do primeiro-ministro e das decisoes coletivas do gabinete - pode-se preyer a politica de urn governo em determinada area de politica publica pela identidade do ministro naquela area mostrando que ha urn alto grau de departamentaliza~ao na formula~ao e na implementa~ao da politica governamental nas democracias parlamentaristas Ver Laver e Shepsle (1994 1996)

12 Essas considera~oes sao baseadas no modelo de forma~ao de governo proposto por Austen-Smith e Banks (1988) adaptado ao presidencialismo por Cheibub Przeworski e Saiegh (2004) e desenvolvido por Cheibub (2007)

13 0 ponto e feito por Sergio Abranches (2005 p 150) Estou convencido pela analise diaria da vida politica parlamentar de que 0 ponto-chave do destrambelhamento da coalizao de Fernando Henrique no segundo mandato foi por causa da elei~ao de Aecio Neves para a presidencia na Camara dos Deputados No caso da coalizao de Fernando Henrique alem da distribuitao de ministerios havia a coalizao no Legislativo Quer dizer urn ficava com 0 Senado outro com a Camara e 0 PSDB na presidenda C )Quando Aecio Neves disputa com 0 Inocencio [de Oliveira do PFL] rompe com o PFL Eo Senado se desequilibra Na hora que 0 PFL sai do poder ele vira alvo do PMDB

14 Para se ter uma ideia do teor e do impacto das alteratoes contidas na segunda proposta basta mencionar 0 fato de que os investimentos previstos no programa Transporte Rodoviario cairam de 1647 bilhao para 812 milhao Para uma compara~ao mais detalhada das duas propostas ver a Nota Tecnica Conjunta no 5(98 COFF-CD e COFC-SE

15 Quando mais de urn partido esta representado no mesmo ano significa que houve mudanoa no decorrer desse ano

16 Os gastos do Ministerio da Previdencia com pessoal rivalizam com os do Ministerio da Saude representando algo como 6 do total dos gastos da Uniao com pessoal ativo

Referencias

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bull

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