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Nelson Baltrusis, Laila Nazem Mourad

POLÍTICA HABITACIONAL E LOCAÇÃO SOCIAL EMSALVADOR

Nelson Baltrusis*

Laila Nazem Mourad** DO

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IÊ

Este artigo tem como objetivo analisar o mercado imobiliário de locação em Salvador. Numprimeiro momento, caracterizaremos o problema habitacional em Salvador, para o que nosapoiaremos nas diretrizes e ações previstas no Plano Municipal de Habitação de InteresseSocial (PMHIS). Em seguida, trataremos das políticas implantadas pelos governos do estado efederal, destacando a experiência do Programa de Arrendamento Residencial (PAR) e incorpo-rando algumas considerações sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida. Também será abor-dada a questão do mercado de locação em Salvador a partir do perfil de moradores e dadinâmica do mercado.PALAVRAS-CHAVE: Aluguel social. Política de habitação. Instrumentos de planeamento urbano.

INTRODUÇÃO

Na Bahia, de acordo com o IBGE (2010), odéficit total de unidades habitacionais está em tor-no de 510.577, das quais 141.000 na Região Me-tropolitana de Salvador. A pressão exercida poresse déficit é responsável pelo encarecimento dopreço do solo urbanizado, fazendo com que a po-pulação pobre e os agentes públicos (responsáveispor suprir esse déficit) disputem o mesmo espaçocom agentes do mercado imobiliário. Com o intui-to de garantir o acesso à terra urbanizada e bemlocalizada para a produção de habitação social, oEstatuto da Cidade, referendando a Constituição

Federal, reforçou a tese de que a terra precisa cum-prir uma função social.

De acordo com o IBGE (2010), 40,8% dodéficit habitacional nacional correspondem ao gastoexcessivo com aluguel. Em Salvador, esse déficit éde 46,5%, e isso significa que 53.253 domicílios,ou 31,5% dos imóveis residenciais soteropolitanosdestinados à locação fazem parte do déficit.

Diante desse quadro, parece-nos importan-te tecer alguns comentários a respeito da ausênciade programas voltados para a produção de locaçãosocial, apesar de haver legislação que trata da ques-tão e algumas experiências, principalmente relaci-onadas aos programas de Bolsa-aluguel, do Pro-grama de Arrendamento Residencial (PAR), quefoi implantado pelo Governo Federal através daCaixa Econômica Federal (CEF), e do Programa deLocação Social da Prefeitura Municipal de SãoPaulo (PMSP).

Algumas questões nos parecem importan-tes. Uma delas é saber o porquê, diante de tantaregulamentação, o local destinado à produção deunidades ou conjuntos voltados para o aluguelsocial não está demarcado. Decerto, poderíamos

* Doutor em Arquitetura e Urbanismo. Professor adjuntodo Programa de Pós-graduação em PlanejamentoTerritorial da Universidade Católica do Salvador. Profes-sor da Universidade Católica do Salvador. Pesquisadorcolaborador da Pontifícia Universidade Católica de SãoPaulo, Instituto de Estudos, Formação e Assessoria emPolíticas Sociais.Av. Cardeal da Silva. 205. Cep: 40231902. Federação-Salvador - Bahia - Brasil. [email protected]

** Doutora em Arquitetura e Urbanismo. Bolsista de pós-doutorado PNPD-Capes. Membro do grupo de pesquisaLugar Comum.Rua Caetano Moura, 121, Sala de Pesquisa LUGAR CO-MUM. Cep: 40140-310. Ondina - Salvador - Bahia – Bra-sil. [email protected]

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dizer que habitações de aluguel para a baixa rendaestariam em Zonas Especiais de Interesse Social(Zeis).1 Mas, então, qual seria a percentagem deáreas destinadas a esse uso? Quais os benefíciospara a cidade, o morador e o empreendedor? Comogerir os conflitos oriundos dos vários tipos e usosna cidade? Quem se responsabilizaria pela manu-tenção do imóvel ou do conjunto? Como isso se-ria feito? Que parâmetros devem ser utilizados parase edificar um empreendimento voltado para loca-ção de aluguel? Porque não se utiliza o estoque deimóveis vazios em áreas centrais, para atender aessa demanda? Essas são algumas questões quevêm à tona quando discutimos o assunto. Nãopretendemos, neste artigo, dar conta de tais ques-tões, muito menos esgotar o tema.

Este texto procura tratar o problema da ha-bitação do ponto de vista das políticas de locaçãosocial, ou da falta delas, elegendo o município deSalvador. Busca-se verificar a abordagem da legis-lação de uso do solo e do Plano Diretor sobre aquestão. Num primeiro momento, caracterizaremoso problema habitacional em Salvador, com apoionas diretrizes e ações previstas no Plano Munici-pal de Habitação de Interesse Social (PMHIS). Emseguida, trataremos das políticas implantadas pe-los governos do estado e federal, destacando a ex-periência do Programa de ArrendamentoResidencial (PAR) e incorporando algumas consi-derações sobre o Programa Minha Casa, Minha

Vida. Também será abordada a questão do merca-do de locação em Salvador, através do perfil demoradores e da dinâmica do mercado.

CARACTERIZANDO O PROBLEMA

Salvador, capital do estado da Bahia, senotabiliza por sua bela orla marítima, pela desi-gualdade social e por ser o terceiro município maispopuloso do Brasil, com 2.675.656 habitantes, re-sidindo em 858.887 domicílios (IBGE, 2010). En-tre 1940 e 2012, o incremento populacional foi demais de 900%, e transformou uma cidade de290.000 moradores, em 1940, numa metrópolecom mais de 2,5 milhões de habitantes em 2010.Cerca de 30% do total de seus domicílios são clas-sificados como aglomerados subnormais. O terri-tório soteropolitano é marcado por uma ocupaçãoda elite, ligada às famílias tradicionais, e uma pe-quena classe média, que está cercada por uma po-pulação de pobres.

De acordo com dados do Ministério das Ci-dades, em 2011, o déficit habitacional em Salvadorfoi estimado em 114.524 unidades, o quecorrespondia a 13,3% do parque residencial da cida-de. Já os domicílios vazios ou sem uso correspondiama 12,5%. Grosso modo, poder-se-ia suprir a falta demoradias utilizando os imóveis vazios.

O último censo aponta para o fato de que

20% das residências em Salvador são utilizadaspara locação. Essa porcentagem reflete uma recu-peração em relação à década anterior, quando osdomicílios de aluguel chegaram ao mais baixo ín-dice (15,46%) desde a década de 1940.

Como podemos observar no Gráfico 1, en-tre 1940 e 2000, os domicílios residenciais desti-

1 O instituto das Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis)é um instrumento urbanístico que se apoiou em experi-ências locais (Recife, Diadema, Salvador e etc.). AsZeissão porções do território destinadas, prioritariamente,à recuperação urbanística, à regularização fundiária e àprodução de habitação social, incluindo a recuperaçãode imóveis degradados, a provisão de equipamentos so-ciais e culturais, espaços públicos, serviços e comérciode proximidade. Vários municípios demarcaram, em seusplanos diretores, ou em sua legislação de uso do solo,glebas e áreas vazias como Zeis, com o intuito de produ-zir habitações de interesse social. A esse respeito, verMourad (2000).

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nados à locação vêm diminuindo em relação aosdomicílios próprios permanentes. Na década de1940-50, eles representavam 58,3% do parqueresidencial; já na década seguinte, essa percenta-gem recuou para 52,4%. Em 1970, os domicílioslocados representavam 38,6%, na década seguin-te, caem para 34,8%. Entre 1980 e 1991, observa-se uma nova queda, chegando a 19,4%. De 1991 a2000, observa-se uma queda de 8%. No censo de2010, verifica-se um incremento de 30% em rela-ção à década anterior.

A construção da ideologia da casa própria

Araújo (2010) destaca que, na década de1930, o mercado em Salvador já se demonstravadinâmico, tanto em relação à locação de quartos ecasas para os pobres, quanto à venda de casas paraa classe média que estava surgindo. No entanto, aquestão da precariedade residencial já se fazia pre-sente. Essa relação da moradia com o espaço dacidade deve ser compreendida dentro de um con-texto histórico, e pode ser entendida como umaconsequência direta do período de escravidão. Suasparticularidades refletem as condições de vida e asatividades econômicas desenvolvidas pelos escra-vos e depois ex-escravos. Estima-se que, entre 1943e 1944, 75% da população se alojavam emmocambos, favelas e cortiços (SEHAB, 2007, p. 77).

Um estudo realizado pelo Escritório de Pla-nejamento Urbano da Cidade de Salvador (Epucs)constatou que, em 1943, 72,53% dos imóveis dealuguel eram locados por um valor abaixo dos

Cr$100,00 (cem cruzeiros), e basicamente se cons-tituíam de cortiços, residências em avenidas cen-trais e casebres na periferia. De acordo com Araújo(2010, p. 105), “o projeto idealizou manchas demoradia de baixo tipo econômico próximas a áre-as residenciais valorizadas”.

Nessa mesma década (1940), iniciou-se umprocesso massivo de ocupação do solo urbano. Acidade passou a receber um fluxo muito grande demigrantes “formados por trabalhadores rurais dis-pensados pela decadente cultura açucareira do

Recôncavo e a estabilização da cultura do cacauno sul da Bahia” (Villagra; Oliveira, 2006, p. 32).

Esse fluxo migratório afetou de forma sig-nificativa a estrutura fundiária e imobiliária,promovendo ocupações irregulares de áreas li-vres. De acordo com Gordilho-Souza, até a dé-cada de 1940, havia um relativo equilíbrio en-tre oferta e demanda, apoiado num “sistema deaforamento e arrendamento de terras e alugu-éis de casas, principalmente para os estratossociais de média e baixa renda” (Gordilho-Sou-

za, 2000, p. 112). Esse incremento populacional,aliado à legislação que congelou os aluguéis em 1940,ajudou a agravar tal quadro, porque mais da metadedo parque residencial era destinado à locação, con-tribuindo para que houvesse uma “demanda pornovas habitações envolvendo praticamente todos osestratos sociais e da inelasticidade da oferta de terra”(Gordilho-Souza, 2000, p. 112). Instaurou-se, então,

... [uma] crise habitacional de grandes propor-ções que resultou em implicações diretas na va-lorização do solo urbano e no aumento do valordos aluguéis, que se tornariam inacessíveis tam-bém para a parcela da população que tinha nes-sa alternativa a solução para o seu problema demoradia. Podemos dizer que essa crise foi agra-vada pela concentração da propriedade fundiáriae pelo comprometimento com institutos como aenfiteuse,2 herança da tradição jurídica portu-guesa introduzida com a colonização, que torna-ra perpétuos os direitos de posse sobre terrenosde propriedade do Município, limitando a açãodo Poder Público à abertura de novas áreas parahabitação popular (Sedham, 2009, p. 44).

2 Enfiteuse: o mesmo que aforamento, direito real aliená-vel e transmissível aos herdeiros, e que confere a alguémo pleno gozo do imóvel mediante a obrigação de nãodeteriorá-lo e de pagar um foro anual, em numerário ouem frutos, ao proprietário.

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Carvalho e Pereira (2006, p. 138) reforçamessa tese. Segundo eles, a partir de 1940

... [o acesso] à moradia da população de baixa ren-da esteve vinculado a processos de parcelamentoimprovisado e autoconstrução, envolvendo as in-vasões, os loteamentos clandestinos e outras for-mas de moradia deficientes de atributos dehabitabilidade, que constituem a ocupação infor-mal na área urbana. Informal, no sentido de quese constituíram à revelia dos parâmetros urbanís-ticos estabelecidos e cresceram fora das regras desegurança e conforto estabelecidos pelo poderpúblico para edificações e parcelamento.

Com isso, um processo de urbanizaçãoexcludente consolidou um padrão de desigualda-de socioespacial semelhante ao de outras grandescidades brasileiras. A ineficácia das políticas deprovisão para atender à demanda das camadaspopulares e a incapacidade de o mercado produ-zir unidades voltadas para a baixa renda, bem comoa não aplicação plena dos mecanismos de controlee uso do solo, podem ser apontados como respon-sáveis por esse quadro (Baltrusis, 2000). Via deregra, os investimentos e a legislação de uso, con-trole e gestão do solo urbano elegeram e privilegia-ram investimentos em determinadas áreas, queforam apropriadas pelo mercado, particularmentepelo setor hoteleiro, em detrimento das localiza-ções dos mais pobres.

As mudanças na estrutura da capital baianatambém contribuíram como fator de atração do ca-pital imobiliário. Carvalho e Pereira destacam quea cidade de Salvador se modificava,

[...] em função de vários fatores, como areestruturação do centro da cidade, que ia tendosuas funções, até então predominantementeresidenciais, substituídas. A população de alta ren-da, que até os anos quarenta ali se concentrava,passou a ocupar outros espaços; já a população debaixa renda ocupou as velhas edificações e fez cres-cer a demanda por novas áreas residenciais, for-çando a expansão da periferia urbana, então repre-sentada pelos fundos de vale não drenados e poroutras áreas não urbanizadas, particularmente nasencostas (Carvalho; Pereira, 2006, p. 85-86).

Entre 1940 e 1950, mais da metade dos do-micílios (58,3%) destinava-se à locação. Pequenoscomerciantes investiam o lucro excedente de seus

negócios na produção de imóveis de aluguel, como intuito de obter uma renda fundiária.

No censo de 1960, a porcentagem de domi-cílios destinados à locação recua para 52,4%, refle-xo da lei de inquilinato, que previa o congelamentodos preços de aluguéis. Essa legislação foi implan-tada pelo governo nacional em meados dos anos de1940 e, além do congelamento de preços, coibiu odespejo sem causa justa. Essa regulamentação afe-tou diretamente os pequenos empreendedores, quedeixaram de investir na produção de imóveis dealuguel (Bonduki, 1999). Como consequência, talregulamentação contribuiu para consolidar um pa-drão periférico de ocupação do solo, marcado peloespraiamento da cidade através de loteamento irre-gulares, sem a mínima estrutura. Nessa década, cercade 14.000 casas foram construídas em Salvador,particularmente em áreas precárias, com pouco ounenhum valor para o mercado fundiário.

Entre 1960 e 1970, a população do municí-pio cresceu 56%, passando de 655.735 para1.027.142 habitantes. Considerando que esse in-cremento se deu, principalmente, nos extratos debaixa renda, agravaram-se os problemas de mora-dia. Podemos dizer que, nesse período, a cidadevivenciou um processo de urbanização excludente.Conforme Carvalho e Pereira, a realização de gran-des obras, no período, “acompanharam e anteci-param os vetores de expansão urbana e uma ocu-pação informal de famílias de baixa renda na peri-feria” (Carvalho; Pereira, 2006, p.86).

Observa-se, nessa fase, o crescimento docapital imobiliário, que se apropriou de áreas pú-blicas de forma consentida e em conluio com opoder público municipal (Brandão, 1981).

De acordo com Carvalho e Pereira (2006, p. 86),

[...] [a] Prefeitura de Salvador, que detinha amaioria das terras do município, transferiu suapropriedade para (algumas poucas) mãos priva-das, através da Lei da Reforma Urbana, em 1968.A abertura das avenidas de vale extirpou do teci-do urbano mais valorizado um conjunto signifi-cativo de assentamentos de população pobre, queocupavam tradicionalmente os fundos até entãoinacessíveis dos numerosos vales de Salvador.Além disso, o governo municipal erradicou in-vasões populares localizadas na orla marítima.

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No campo da produção para as famílias derendimentos mais baixos, a estratégia do Estado daBahia se concentrou na criação de uma empresa deeconomia mista, a Habitação e Urbanização da BahiaS.A (Urbis, 1965-1987) e o Instituto de Orientaçãoàs Cooperativas (Inocoop, 1969-1994), empresaspúblicas que, durante o seu período de atuação,construíram em torno de 3.069 habitações/ano, ci-fra insuficiente para atender à demanda. A Urbisfoi criada durante o Governo Militar, em 4 de janei-ro de 1965, pela Lei Estadual nº 2.114, com o prin-cipal objetivo de operacionalizar a políticahabitacional do Governo do Estado. Atuou na cons-trução de conjuntos habitacionais voltados para fa-mílias com renda de até três salários mínimos, sen-do responsável por 93% da produção de moradiasem todo o Estado da Bahia (SEHAB, 2007).

A maior parte dos conjuntos construídos peloEstado em Salvador, nessa época, localizava-se nocentro do município, na área conhecida como Mioloda cidade, desabitada até a década de 1960. Na re-gião do Miolo, concentrou-se 66% da produção dosórgãos Urbis e Inocoop. O município concentrou suasatividades implantando lotes e loteamentos popula-res no Subúrbio (53%) e, em segundo lugar, no “Mi-olo” (41,3%) (Carvalho; Pereira, 2006).

Conforme destacam Soares e Espinheira(2006), a alternativa que o Estado encontrou paraatender ao aumento da demanda por moradia, ca-racterizado por um crescimento urbano desenfrea-do, foi a construção de conjuntos habitacionais apartir do final dos anos de 1960.

Em 1970, a porcentagem de domicílios loca-dos chega a 38,6%, e a 34,8% em 1980. Essa dimi-nuição, provavelmente, relaciona-se com a implan-tação de programas habitacionais e com o cresci-mento das ocupações irregulares. Isso acontece,porque, de acordo com Gordilho-Souza, entre 1960e 1980, houve uma consolidação do mercado imo-biliário, sobretudo no que se refere à produçãohabitacional, que se deu através dos financiamen-tos promovidos pelo BNH/SFH e que visavam a

... [promover] a construção e a aquisição da casaprópria, especialmente para as classes de menorrenda, que foram responsáveis por uma ampla

produção do parque imobiliário e dainfraestrutura urbana; apenas pela URBIS, naRMS – Região Metropolitana de Salvador foramproduzidas em torno de 45 mil unidadeshabitacionais, até meados dos anos oitenta(Gordilho-Souza, 2002, p. 70).

De acordo com essa lógica, os conjuntoshabitacionais contribuíram para a expansão dasfronteiras urbanas de Salvador,

...[ao] se implantarem em áreas distantes dos es-paços de ocupação consolidada, para as quais ti-veram que ser estendidas as redes deinfraestrutura e os serviços do município, bene-ficiando dessa maneira também grande quanti-dade de vazios urbanos criados peladescontinuidade da ocupação do solo (Gordilho-Souza, 2002, p. 170).

Os conjuntos habitacionais produzidos nes-se período correspondem a 10,88% das formas dehabitação IBGE (2000), majoritariamente de baixarenda. Esse modelo de produção do espaço urba-no se apoiou na política habitacional nacional ado-tada a partir de 1964, com a criação Banco Nacio-nal de Habitação (BNH), que teve seu auge na dé-cada de 1970. A lei federal de parcelamento dosolo (6766/75) estabeleceu regras mínimas para aocupação do solo, a definição de lote mínimo e oprovimento de infraestrutura necessária para a ins-talação de loteamentos. Foi criada com o intuito deregular o uso do solo, coibindo o processo de ex-pansão periférica e chegando a penalizar o empre-endedor. No entanto, essa legislação contribuiupara consolidar o padrão de ocupação irregular emnossas cidades.

Os anos de 1980, conhecidos como a décadaperdida do ponto de vista econômico, foram marca-dos pelo processo de redemocratização do país efortalecimento dos movimentos sociais. Em 1986,com a extinção do Banco Nacional de Habitação, apolítica nacional de produção de provimentohabitacional se fragmenta, os programas estaduais emunicipais se enfraquecem, e, em seu lugar, sur-gem os programas locais e alternativos. Essa transi-ção se aplica às intervenções em Salvador. A partirde então, inicia-se um processo de intervençõespontuais, destacando-se os programas de urbaniza-

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ção e regularização fundiária de favelas.Entre 1970 e 1990, a expansão urbana de Salva-

dor foi influenciada por novos eixos de expansão, vi-sando a interligar o aeroporto ao novo Centro Adminis-trativo da Bahia e à Estação Rodoviária. A instalação doShopping Iguatemi criou uma nova centralidade e a “aber-tura de novas avenidas que se tornaram fatores decisi-vos para o surgimento de conjuntos habitacionais e aocupação de espaços, até então eminentemente rurais”,distantes do centro da cidade, marcando a novaestruturação do espaço da cidade (Villagra; Oliveira,2006, p. 32).

Na década de 1990, vimos que a retomada deprogramas de provisão habitacional se deu a partir de1995/96. Com a implantação da Secretaria Especial deDesenvolvimento Urbano da Presidência da Repúbli-ca (Sepur), o Governo Federal voltou a atuar na pro-dução habitacional com os programas de Carta de Cré-dito Associativa do Fundo de Garantia por Tempo deServiços (FGTS) e PAR, para o extrato médio e o mé-dio baixo. Através da Caixa Econômica Federal (CEF),foram implantados os programas Habitar Brasil e Pró-Moradia, que, na Bahia, receberam a denominação deViver Melhor, reiniciando a atuação do governo doestado. A Urbis passa a atuar na urbanização de fave-las e, em quatro anos, efetua melhorias em 40 comu-nidades, beneficiando 14.173 famílias.

Em função dessa retomada dos investimen-tos em habitação, a década de 1990-2000 é marcadapela redução drástica da porcentagem de domicíli-os alugados, que cai para 15,46%. Além do expos-to acima, a hiperinflação vivenciada nos anos 1990e a instabilidade econômica in-fluenciaram sobremaneira aconfiguração desse quadro.

PROGRAMASHABITACIONAIS EMSALVADOR DE 1996 A 2006

O governo do Estado,entre 1995 e 2006, apoiado emprogramas federais, retomou osinvestimentos em habitação para

baixa renda, promovendo conjuntos habitacionais,ou requalificando e urbanizando assentamentos irre-gulares em áreas degradadas e ambientalmente frá-geis. A seguir, apresenta-se um quadro-síntese dosprincipais programas habitacionais do governo doestado para Salvador.

A porcentagem de imóveis alugados cai sensi-velmente em 1991. Acredita-se que esse arrefecimentose deve à produção em massa de grandes comple-xos habitacionais, como o de Cajazeiras, realiza-dos pelo governo estadual na década de 1980. Essadécada ficou marcada também pelas grandes ocu-pações de terra.

Desde 2007, a Secretaria Estadual de De-senvolvimento Urbano (Sedur) redefiniu sua atua-ção, criou o Programa Casa da Gente, com o objeti-vo de produzir moradias para população de baixarenda, preferencialmente atendendo à faixa de ren-da de zero a três salários mínimos. O programa “visaa proporcionar condições dignas de vida nas áreasurbanas e rurais do estado da Bahia através de açõesde produção habitacional, urbanização de assenta-mentos precários, projetos especiais e regularizaçãofundiária.” Esses eixos se associam a ações de me-diação de conflitos fundiários urbanos, de salva-guarda ambiental, cultural e socioeconômica e deassistência técnica. O programa é orientado pelasdiretrizes da Política Estadual de Habitação de Inte-resse Social (PEHIS) (BAHIA, 2008).

Dentre as ações da Secretaria Municipal deDesenvolvimento, Habitação e Meio-Ambiente, des-taca-se o programa de Desenvolvimento Institucional,

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Planejamento e Informações Habitacionais. Ele visaa capacitar os técnicos do município de Salvador nosentido de se apropriarem dos instrumentos de ges-tão e produção do espaço, de acordo com as diretri-zes do Estatuto da Cidade, do Plano Diretor de De-senvolvimento Urbano (PDDU) e da Lei deOrdenamento do Uso e Ocupação do Solo (Louos).Com a finalidade de implantar uma política munici-pal de habitação, entre 2007 e 2008, o governo muni-cipal desenvolveu um Plano Municipal de Habita-ção de Interesse Social (PMHIS), que objetivava utili-zar recursos financeiros próprios ou em parceria como governo estadual e o federal, bem como obter fi-nanciamentos de agências internacionais. Destaca-se,nesse período, um programa de assessoria técnica

aos assentamentos precários, no sentido de melho-rar as condições do habitat da população de baixarenda (Salvador, 2004).

Esse plano municipal se articula em torno doSistema Nacional de Habitação de Interesse Social(SNHIS). Ao aderir ao sistema, o município se com-promete a enviar ao poder legislativo o projeto de leide criação de um Fundo e um Conselho Municipalde Habitação. As intervenções se orientam a partirdas diretrizes pactuadas no Plano Municipal de Ha-bitação de Interesse Social (PMHIS) de 2007.

A seguir, é apresentado um quadro dos di-versos programas em curso no município de Sal-vador, por meio do qual é possível observar a di-versidade de recursos e ações.

Quadro 2 - Programas Habitacionais em Salvador – 2011

Recursos Programa Modalidade

Governo Federal e Municipal

Municipal e Estadual

Ministério da IntegraçãoNacional e Município

Fundação Nacional de Saúde -Funasa Emenda Parlamentar erecursos do Município

Ministério das CidadesFNHIS/PAC 2 e Município

Ministério das Cidades:FNHIS e do Município

Tesouro municipal – custeio

Urbanização integrada


Regularização urbanísticae fundiária

Obras de saneamento básico, contenção deencostas, construção de equipamentoscomunitários produção de unidadeshabitacionais para relocação de famílias


De áreas públicas municipais mediante aoutorga da Concessão de Uso Especial paraFins de Moradia (Cuem) e da Concessão deDireito Real de Uso (CDRU)

FNHIS (PAC 2)Programa Minha Casa, Minha Vida

Projetos prioritários deInvestimento (PPI)

Provisão de moradia

Melhorias habitacionais

Estudos, planos e projetos de urbanização deassentamentos precários

Construção de casas para os desabrigados dachuva – Jardim Campo Verde

Construção de 130 unidades sanitárias nalocalidade de Nova Constituinte

Urbanização de assentamentosprecários

Produção de 60 unidadeshabitacionais na Vila Preservação

Aliança de Cidades /Banco Mundial

Regulamentação das Zeisde Salvador

Programa Habitar Brasil / BID Plano de bairro

Aliança de Cidades /Banco Mundial

Regulamentação das Zeisde Salvador

Planos de Regularização para quatro ZEISocupadas (São Marcos, Pau da Lima, CentroHistórico − 7ª Etapa, Mata Escura/Calabetão)

Programa Habitar Brasil / BID Atualização do levantamento e mapeamentodos vazios urbanos

Programa Habitar Brasil / BID Levantamento da situação fundiária das ZonasEspeciais de Interesse Social – ZEIS

Municipal Prestação de serviço de assistência técnica emarquitetura para famílias de baixa renda

Planejamento efortalecimento institucional

Fonte: Sedur (BA)

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PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DEINTERESSE SOCIAL DE SALVADOR (PMHIS)

O Plano Municipal de Habitação de Interes-se Social (PMHIS) se organiza de acordo com omesmo recorte temporal proposto pelo Plano Na-cional de Habitação, estabelecendo metas em mé-dio e longo prazo. O PMHIS estima o déficit porfaixa de renda, estabelecendo, como critérios, ademanda demográfica e relativa à relocação de obrade urbanização em área de risco e unidades obso-letas. Esse plano indica os valores a serem investi-dos e aponta as prováveis fontes de recursos, con-forme a Tabela 2.

O universo dos domicílios alugados perfaz19,5%, um total de 168.909 (IBGE, 2010). Apenasuma parte desses domicílios é destinada a famíliasde baixa renda. O município se caracteriza por seupotencial turístico, e uma parte do estoque de lo-cação se destina a atender a essa demanda – turis-tas, operadores de turismo, brasileiros e estrangei-ros que buscam se estabelecer na cidade. Existe,também, um submercado destinado a atender aestudantes do interior do estado que frequentamuniversidades: federal e estadual.

Os casarões-cortiços da área central, os corti-ços em bairros populares e os imóveis em favelasabrigam uma parcela dos locatários de baixa renda.

Tabela 2 – Município de Salvador. Déficit habitacional acumulado, demanda demográfica por habitação até 2025e necessidade de relocação por urbanização de assentamento, fontes de recursos para financiamentode novas habitações

Déficitacumulado

Demandademográfica

Relocação para obradeurbanização,

área risco

Unidadesobsoletas

Fonte: SEHAB, 2008

TotalFontes derecursos

Até 2 SM

De 2 a 3 SM

De 3 a 5 SM

+de 5SM

Total

SNHIS (União/Estado/Município)

50.821 95.464 13.561 A calcular 159.846

Mix FGTS/Subsídio

17.800 41.325 5.811 64.936

6.758 43.975 50.733 FGTS

6.011 76.550 82.561 SBPE/ SFI/Mercado

81.390² 257.314 19.372 358.076

¹ Famílias conviventes, cômodos, domicílios rústicos e improvisados.¹ O total do déficit urbano de 81.390 unidades habitacionais, somado ao déficit rural em Salvador, que é de39 unidades, resulta no déficit habitacional

básico de 81.429

LOCAÇÃO SOCIAL, ALGUMAS CONSIDERA-ÇÕES

Garantir o acesso à moradia digna não sig-nifica, necessariamente, prover a demanda de ha-bitação com o instituto da propriedade privada.Poderíamos ter outras formas que atendessem afamílias com necessidades muito específicas:· Localização em áreas centrais e bem situadas,

com acesso a serviços, onde se encontram asoportunidades de trabalho. Essas vantagenslocacionais e a escassez de imóveis encarecem opreço do solo nessas áreas, inviabilizando o aces-so dos mais pobres à propriedade, e,consequentemente, a permanência de morado-res de baixa renda nessas localidades.

· Mobilidade das famílias que, em função de suasatividades, não conseguem se estabelecer no lo-cal para o qual foram deslocadas. A propriedadefundiária da terra fixa a população pobre emdeterminados lugares, geralmente distantes docentro, do local de trabalho e (ou) estudo, dosserviços e das oportunidades, confinando-a emconjuntos habitacionais construídos na perife-ria, afastados das benesses da cidade, além delimitar os deslocamentos por motivos econômi-cos e familiares.

· Situação financeira das famílias com baixo ounenhum rendimento e sem estrutura suficientepara assumir a responsabilidade da proprieda-

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de privada. Tais famílias se tornam um proble-ma para o sistema, pois, ao serem afastadas dasatividades que lhes proporcionam alguma ren-da, transferem o imóvel e retornam à área de ori-gem, consolidando um círculo vicioso.

No contexto definido acima, cabe refletirsobre a eficácia dos programas e das políticashabitacionais baseadas na “ideologia da casa pró-pria”, ou na propriedade particular do imóvel. ParaRolnik (2010), em entrevista ao portal G1,

[...] é preciso discutir novas soluções que não se-jam, necessariamente, o incentivo à propriedadeprivada por meio dos programas sociais. A pro-priedade e a construção da casa própria deveri-am ser uma modalidade dos programas de pro-visão habitacional e não deveriam orientar a to-talidade da produção. De acordo com ela, “[...]um dos elementos fundamentais, que hoje blo-queiam o acesso à moradia adequada para osmais pobres, é a mercantilização e afinanceirização da moradia. A casa, em vez deum bem social fundamental, se transformounuma mercadoria”.

Whitaker (2011), em matéria do jornal Esta-

do de São Paulo, afirma que a locação social deveser vista como uma alternativa para o problema dahabitação, mas que não exclui outras soluções. “Alocação social é um modelo que não se aplicouporque no Brasil do regime militar se alimentoudo sonho da casa própria, impulsionado pelasempreiteiras e pelo milagre econômico.”

Para Morado e Parrela (2011, p. 10)

Do ponto de vista da população pobre, uma ques-tão fundamental relativa à habitação nas condi-ções atuais aqui se coloca: a casa própria seria defato a forma mais adequada de provimento demoradia para este contingente populacional? Emum importante e pioneiro estudo sobre políticashabitacionais brasileiras, escrito em finais dosanos 70, Gabriel Bolaffi já observava que o alu-guel, além de menos oneroso, seria mais ade-quado para grande parcela da população, sujeitaa processos diversos de mobilidade. A oferta deapenas uma entre várias alternativas de provisãode moradia para esta parcela da população sig-nifica, além do mais, retirar das pessoas o poderde escolha, decisão e liberdade, pressuposto doexercício da cidadania.

Nesse sentido, o Programa Minha Casa, Mi-nha Vida não difere dos programas e das políticas

habitacionais adotadas desde meados do século XX,que se apoiam no sonho da casa própria. De acordocom Marli Carrara, liderança do movimento demoradia, em entrevista realizada pelo autor em 15de agosto de 2012, o programa, apesar de sua im-portância, não foi capaz de atender às necessidadesda demanda. Ela conta o caso do Sr. Manuel:

[...] quando a Sra for (lá na reunião) no conselho, aSra. tem que dizer que o Minha Casa, Minha Vidatinha que se mudar! [As pessoas] vão deixar ascasas para ir para o interior. Elas querem voltarpara suas origens, porque a vida aos poucos estámelhorando e elas querem voltar para casa, e elastem que ter o direito [por exemplo] de chegar em[sua cidade] e ter o direito da casa delas lá! Porquese ela foi classificada, se ela foi selecionada, por-que ela não pode transferir esse direito?

Isso seria possível se houvesse um cadas-tro único da demanda, e a produção de habitaçãoacontecesse de forma descentralizada, atendendoa várias localidades. Mascia (2012), em sua disser-tação, observa que, com o programa Minha Casa,Minha Vida na Bahia, houve uma descentralizaçãoterritorial, embora as decisões continuassem con-centradas na Caixa Econômica Federal (CEF).

De certa forma, os programas de arrenda-mento, como o PAR, ou de locação social poderi-am se apresentar como alternativa a essa demandaque necessita se deslocar. Esses programas pode-riam utilizar o passivo construído, não utilizado,existente principalmente em áreas centrais, refor-mar e reconverter o seu uso, quando necessário.Poderiam produzir novas unidades em conjuntosde uso misto: residencial (propriedade privada elocação), além de comércio e serviços.

No entanto, será que o Estado estaria pre-parado para gerir programas dessa natureza? ParaEleonora Mascia (2012), Superintendente de Ha-bitação do Governo do Estado da Bahia, atualmen-te, ele não estaria preparado para exercer essa fun-ção. Segundo ela, há deficiência, pois, hoje, o Es-tado não possui estrutura necessária para gerenciarqualquer programa semelhante ao PAR, pois ele

... [se] demonstrou insustentável, na medida emque Caixa não tinha capacidade de dar manu-

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tenção a esses imóveis por longos períodos. Tantoque, em 2007, eles [a CEF abriu a possibilidade] deaquisição antecipada, para que os arrendatários ti-vessem preferência para adquirirem (os imóveis),antes dos 15 anos, (oferecendo) descontos (Entre-vista realizada pelo autor em agosto de 2012).

Marli Carrara (2012) também tem preocupa-ções em relação à gestão de um empreendimentocom fins de locação social. De acordo com ela:

Acho que o maior entrave é essa questão da ges-tão, a gente não consegue entender como é, e

quem vai gerir um equipamento que é construídopelo estado, que mora gente, pessoas físicas, fa-mílias, quem é que mantém aquilo? Quem quereforma? Quem é que gere? Para mim, é muitoconfuso imaginar um negócio deste (Entrevistarealizada pelo autor em agosto de 2012).

Esse é um ponto bem complexo, pois exis-tem outras questões, como o oferecimento de ga-rantias de acesso e permanência da população, osrecursos para a manutenção dos imóveis e a medi-ação de conflitos oriundos da convivência entre as

Quadro 3 - Programas de locação ou arrendamento

Sistematizado pelo autor em 2013.

Programa de ArrendamentoResidencial (PAR).Agente - Caixa Econômica Federal

Baseia-se no sistema de arrendamento francês. O imóvel é de propriedade daCEF, que o arrenda às famílias de baixa renda, possibilitando o acesso à moradia.O valor desembolsado pelo arrendatário é amortizado do preço imóvel, caso eleopte, após 15 anos, por adquirir o imóvel.Talvez seja essa uma das poucas ações do estado no sentido de prover habitaçãoatravés da locação de imóveis. No entanto, não se trata de uma política, mas deuma ação mitigadora, de uma intervenção realizada pelo estado e (ou)particulares. O PAR foi implantado pela CEF, caracterizando-se como umaespécie de leasing. Nesse programa, o morador pagava o equivalente a umaluguel, por até, no máximo, de 15 anos. Findo esse prazo, poderia optar pelacompra do imóvel arrendado, e os gastos com a locação serviriam para abater opreço da moradia.O programa privilegiava “a provisão em pequenos conjuntos inseridos na malhaurbana e executados por construtoras de estrutura familiar, de pequeno ou médioportes” (ARANTES, 2010, p. 275). Com o PAR, observa-se a retomada da políticahabitacional na esfera federal e, em seus cinco primeiros anos, chegou a produzir200 mil unidades.

Bolsa-aluguelAgente – na Bahia. Governoestadual

Visa a atender às famílias que residam em assentamentos precários e quenecessitam ser removidas de área de risco iminente, ambientalmente frágil, ouáreas em que não seja possível a adequação urbanística, situadas em locais dedesadensamento ou adequação urbana. Ou ainda nos processos de urbanizaçãode favelas e no caso de famílias que tiveram suas residências destruídas porcatástrofe.Em Salvador, o maior agrupamento de casos de atendimentos está na área central,seguido pela Península de Itapagipe, formando um eixo que se segue peloSubúrbio Ferroviário. Outro eixo marcante se forma na região do Miolo, em SãoCaetano e Pirajá. As outras intervenções estão dispersas entre Brotas, OrlaAtlântica, Valéria e São Cristovão.O programa desembolsou, em 2013, uma média de R$ 294,72 por domicílio, paraatender a 1.616 famílias. Os maiores valores estão na área central, no Pelourinho,onde se encontram imóveis alugados por até R$ 1.190,00. Por outro lado, osmenores valores estão em Lobato e São Bartolomeu: R$ 200,00.Na verdade, o programa destina um auxilio-aluguel a famílias que foramremanejadas de suas habitações por conta de residirem em áreas de risco e ou emáreas de intervenções urbanas.

Locação SocialAgente – Prefeitura Municipal deSão Paulo

O programa de locação social foi concebido como um dos componentes doPrograma Morar no Centro, em 2001, com o objetivo de atender à população comrendimentos de 0 a 3 salários mínimos, portanto sem condições de arcar com umfinanciamento. O valor do aluguel não poderia comprometer mais de 15% dorendimento médio mensal.O programa se estabeleceu como política. Foram realizados doisempreendimentos: Parque do Gato, atendendo a 486 famílias, e Olarias, a 137. Osempreendimentos são situados em áreas centrais, contribuindo, dessa forma,para a manutenção da população de baixa renda no centro. Segundo Gatti, alocação social inviabilizaria “a venda das propriedades após a valorização dosimóveis decorrentes da valorização de áreas centrais sujeitas a melhorias eprojetos de renovação urbana.” (GATTI, 2011, p. 08).

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famílias. Seria necessário criar toda uma estruturapara atender a essa nova política. Para Marli, serianecessária a criação de uma política de Estado.

Destacamos, no Quadro 3, alguns progra-mas, em três escalas de governo. Um é federal, oPAR, que, na verdade, não é um programa de lo-cação, mas um programa de arrendamento. É im-portante destacar, quanto a esse programa, que elerompe com a ideologia da casa própria. Há o Pro-grama Bolsa-aluguel, implantado na esfera estadual,pelo governo da Bahia, que visa a dar suporte, pormeio da locação ou de um auxilio para esse fim, apopulações deslocadas por motivo de risco iminen-te ou de intervenções do poder público. Por último,destacamos, na esfera municipal, no município deSão Paulo, o subprograma de locação social desen-volvido dentro do Programa Morar no Centro.

PROGRAMA BOLSA-ALUGUEL EM SALVADOR

O programa é gerido pelo Governo do Esta-do, através da Companhia de Desenvolvimento

Urbano do Estado da Bahia (CONDER). Atualmen-te, atende a 1.616 famílias, concentrando sua atu-ação nos subdistritos do centro antigo, no subúr-bio e no miolo, conforme se verifica no mapa aseguir. O valor mensal investido é de R$476.270,20, em média, R$ 294,00 por família,embora predominem valores que variam de R$200,00 a R$ 250,00. Na área do Centro antigo, des-tacamos o desembolso mensal de R$ 40.460,00,para atender a 34 famílias, o que significa um in-vestimento mensal de R$ 1.190,00 por domicilio.

O MERCADO DE LOCAÇÃO EM SALVADOR

Perfil atual do inquilino no município de Sal-vador

Essa caracterização se apoiou no relatórioque Pasternak e D’Ottaviano realizaram em 2012para o Banco Mundial, a partir de dados do censode 2010. Em relação ao tipo de casa e àinfraestrutura, podemos afirmar que, em geral, as

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habitações de aluguel apresentam condições de mo-radia um pouco mais precárias que as residênciaspróprias. Isso porque 95% das moradias de alu-guel são de alvenaria, com revestimento, enquan-to, entre as próprias, essa porcentagem é de 98%.O domicílio de aluguel tem menos cômodos e dor-mitórios que o próprio, sendo que, em média,possui 4,95 cômodos e 1,97 dormitórios, enquan-to que a casa própria tem 5,72 cômodos e 1,66dormitórios (Pasternak; D’Ottaviano, 2012).

Quase a totalidade (99,5%) dos domicíliosalugados é servida pela rede pública de água. ParaPasternak e D’Ottaviano (2012), isso acontece por-que uma grande parte dos domicílios própriospermanentes é construída em terrenos invadidos:dos 860.410 domicílios do município de Salva-dor, 275.593 se distribuem entre os seus 241 aglo-merados subnormais, ou seja, 32% dos domicíli-os municipais localizam-se em favelas, abrigando33% da população do município. Diante disso,podemos dizer que essa configuração espacial podeser o elemento de diferenciação entre os domicíli-os próprios e alugados (2012, p. 71).

Nos domicílios alugados, homens constitu-em a maioria dos chefes de família (56%), enquan-to que, nos domicílios próprios, essa percentagemé de 54%. Os locatários possuem, em média, 40anos de idade, são mais jovens que os proprietári-os, em média, sete anos.

Existe uma incidência de inquilinos oriun-dos de outras localidades, entre elas as cidades daregião metropolitana de Salvador, do interior doestado da Bahia, de outros estados e de outrospaíses. Os proprietários, em média, residem nomunicípio há mais tempo que os inquilinos, poisjá se estabeleceram na cidade, consolidaram redesde trabalho, sociais, comunitárias, enquanto oslocatários, por serem mais jovens, estão estabele-cendo esses vínculos. A locação de uma residên-cia pode se tornar o primeiro passo para sua fixa-ção no município (Pasternak; D’Ottaviano, 2012).

O trabalho informal é a principal ocupaçãodos inquilinos, pois 76% se declararam envolvi-dos com essa atividade. Em média, a renda dochefe de família é maior entre os proprietários. Mais

de 42% dos inquilinos fazem o deslocamento entremoradia e trabalho em até 30 minutos, provavel-mente pelo fato de a região do centro antigo concen-trar por volta de 50% de imóveis de aluguel. Predo-minam, nessa região, as atividades informais,exercidas por uma população de baixa renda (2012).

Em síntese, Pasternak e D’Otaviano (2012,p.76) acrescentam que

[...] o perfil do inquilino de Salvador mostra que[ele] é alfabetizado, e cerca de 20% possui 12anos e mais de escolaridade. Quase 74% [dosdomicílios] eram ocupados, sendo que as ocupa-ções modais foram de trabalhadores do comércioe serviço (22%), trabalhadores não especializados(14%), liberais e intelectuais (13%). A maioriados inquilinos estava empregada no setor formal(62%). A renda média dos locatários foi de 3,73salários mínimos, para um aluguel médio de 0,76salários mínimos. Quase 30% trabalhavam nopróprio domicílio, e, entre os que não trabalha-vam em casa, 20% usavam mais de uma hora nodeslocamento casa–trabalho.

Localização e distribuição

Nesta parte, utilizamos o conceito do IBGEpara o censo, no qual Salvador é vista como distri-to e suas regiões como subdistritos. Para essa lei-tura, organizamos os subdistritos de forma que oCentro seja composto por Sé, São Pedro, Santana,Santo Antônio, Pilar, Nazaré e Conceição da Praia,o Subúrbio Ferroviário por Penha, Passo, Mares,Plataforma, Periperi e Paripe, o Miolo por São Cae-tano, Pirajá, Valéria e São Cristóvão e a Orla Atlân-tica por Amaralina e Itapuã, Brotas e Vitória.

Centro

A maior proporção de domicílios alugadosem relação a imóveis próprios se concentra na áreacentral, correspondendo a mais de trinta por cen-to do total do Centro antigo, com destaque para aSé, com 46,96%, São Pedro, com 40,49%, Passo,com 40,16%, Nazaré, com 36,32% e Santana, com34,61%. Considerando que a região central con-grega ainda os subdistritos de Santo Antônio, con-

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tíguo ao Pelourinho, Conceição da Praia e Pilar,ela é marcada pela ocupação por uma populaçãode baixa renda, pois o rendimento de mais dametade das famílias varia de zero a um salário mí-nimo, com exceção dos subdistritos de São Pedroe Santana: o primeiro com 14,1% de famílias comrendimentos acima de 5 salários mínimos e des-sas, 3,2% com mais de 10 salários; o segundo,Santana, com 10% das famílias com rendimentosacima de 5 salários mínimos.

Península de Itapagipe

Liga o bairro da Calçada, na Cidade Baixa (con-tígua à região central) ao Subúrbio ferroviário (regiãoperiférica). O subdistrito se caracteriza pela densida-de baixa (46 hab./ha) e alta proporção de imóveisalugados (26,84%). Em Mares, 3,7% das famíliaspossuem renda mensal igual ou superior a 5 saláriosmínimos No subdistrito da Penha, predominam fa-mílias com rendimentos que variam entre 0 e 1 salá-rio mínimo (64,2%). Nesse subdistrito, encontramosuma das maiores favelas de Salvador, a de Alagados.

Subúrbio ferroviário

O subdistrito do Subúrbio Ferroviário des-taca-se pela alta concentração de pobres. Segundoo IBGE 2010, essa concentração apresenta os se-guintes indicadores: 75,3%, Periperi, 75,7% eParipe, 80,9%. Abriga famílias com rendimentosque variam entre 0 e 1 salário mínimo. Os domicí-lios destinados à locação não ultrapassam a 15,07%em Periperi. A densidade demográfica do Subúr-bio Ferroviário é média baixa, conforme se podeverificar no Mapa 3.

Miolo

São Caetano é um dos maiores subdistritos domunicípio com 66,7% de famílias que recebem até 1salário mínimo e com 21,01% dos imóveis alugados.

Nos subdistritos de Pirajá, Valéria e São Cris-tóvão, a maioria da população (em média, mais de64%) possui rendimento de 0 a 1 salário mínimo.

Mapa2 - Subdistritos de Salvador, domicílios alugados (%)

Fonte: IBGE, 2010

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Orla Atlântica – Amaralina e Itapuã

O subdistrito de Amaralina é composto pe-los bairros do Rio Vermelho, Pituba e Boca do Rio.Embora abrigue uma grande favela com 70.000habitantes – o Nordeste de Amaralina –, concentrauma população de classe média e média alta. So-madas, a renda familiar entre 5 e 10 e de mais de10 salários mínimos perfaz um total de 27,6%. Osimóveis destinados a locação representam 20,91%dos imóveis próprios permanentes.

O subdistrito de Itapuã localiza-se na parteoeste do município, na orla marítima, apresentan-do baixa densidade de ocupação (45hab/ha). Agregauma boa parte dos “condomínios” e loteamentosdas classes média e alta. Ainda que 3,9% das fa-mílias tenham um rendimento superior a 10 salá-rios mínimos, 19,6% percebem de 3 a 10 saláriosmínimos. Do total dos domicílios, 22,84% esta-vam alugados.

Brotas

Brotas se caracteriza por um ser umsubdistrito que abriga uma população das classesmédia e média alta, com 9,1% de famílias com ren-dimentos entre 5 a 10 e 3,6% acima de 10 saláriosmínimos. Com uma média de 194 hab./ha, possui20,83% dos domicílios destinados à locação.

Vitória

O subdistrito de Vitória é formado pelosbairros da Graça, Barra e Ondina com grande con-centração de classe média e média alta. Com altadensidade demográfica (entre 169,92 a 207,33hab/ha), concentra 9,5% de famílias com rendimentosde mais de dez salários mínimos, e a relação entreimóveis alugados e próprios é de 23,33%.

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CONSIDERAÇÕES FINAIS

A partir dos anos de 1960, as grandes cida-des começam a atrair um contingente de migrantes,gente do campo que busca oportunidades. Mui-tos, sem condições de pagar um aluguel, começama ocupar a cidade de forma irregular. Diante dessarealidade, o Estado inicia os programashabitacionais, o que teve seu auge com o BancoNacional de Habitação (BNH). Esses programasvisavam a atender ao trabalhador empregado comrendimentos de acima de 3 salários mínimos. Ascidades começam a crescer, expandindo seu perí-metro urbano, para atender à demanda deloteamentos, regulares. Concretizava-se a garantiade permanecer na cidade pela propriedade priva-da (o lote), seguida da construção (inacabável) dacasa, o que consumia força e renda do trabalhador.

A locação social quase nunca foi pensadacomo alternativa de política pública, pois, talvez,o que se começou a denominar de discurso dacasa própria tenha incutido, na população, a ideiade que a propriedade privada seja uma simbologiade progresso individual, de ter vencido na cidade.

O PAR inovou, pois trabalhou com a ideiade arrendamento com opção de compra após 15anos, amortizando o valor gasto pelo usuário du-rante o período. Verificou-se a falta de estrutura daCEF para gerir um programa dessa natureza, querequeria um setor voltado para a resolução de con-flitos entre os condôminos, manutenção e outrasmediações. Diante dessa perspectiva, a Caixa ante-cipou a opção de compra pelos usuários, inter-rompendo o programa.

O Governo Federal criou o programa MinhaCasa, Minha Vida, que contratou a produção de maisde 1 milhão de moradias, em sua 1ª fase e mais 1milhão na 2ª.

Vale destacar o subprograma de locação so-cial desenvolvido pela prefeitura de São Paulo,dentro do Programa Morar no Centro.

Na última década, o número de imóveis alu-gados aumentou. É interessante avaliar esse cres-cimento, diante da retomada da política de produ-ção de habitação social e do boom imobiliário nas

grandes e médias cidades. Em Salvador, 20% dosimóveis residenciais ocupados eram destinados àlocação. Nos subdistritos que agregam bairros demenor rendimento, mais de 70% dos domicílioscontam com ganhos familiares que variam de 0 a 1salário mínimo. Neles, a percentagem de imóveisalugados em relação aos próprios permanentes émenor que 16,78%. Nesses locais, possuir umimóvel, ainda que irregular, configura-se como umaestratégia de sobrevivência dos mais pobres, signi-ficando uma redução dos custos, já que isso nãoonera sua renda com o gasto de aluguel.

Os subdistritos da região central apresentamuma alta proporção de imóveis alugados. Nessa área,concentra-se, de forma significativa, uma popula-ção cujos rendimentos familiares são muito baixos,que aluga cômodos em imóveis precários, tomba-dos pela UNESCO como patrimônio da humanida-de. O projeto de renovação do centro histórico vem,sistematicamente, expulsando a população pobrepara fora da área. Mas ela resiste às investidas doEstado e do mercado, ocupando imóveis vazios, ouacionando o Ministério Público, no sentido de exer-cer o direito de permanecer no centro. Muitas famí-lias estruturam suas vidas em função das facilida-des de deslocamento – trabalho, estudo, lazer – queos centros das cidades proporcionam.

Como vimos, os maiores valores desembolsa-dos pelo Programa Bolsa-Aluguel estão na área cen-tral. Mourad (2011) destaca que o processo de valori-zação dos imóveis naquela área encarece os investi-mentos em habitação social. Um programa de loca-ção social poderia equacionar o problema de manu-tenção das famílias de baixa renda que ali residem. Aalta proporção de imóveis locados – provavelmentea famílias com um rendimento que varia entre zero edois salários mínimos – serviria de justificativa parase implantar tal programa, pois, ao contrário do queacontece no subúrbio e no miolo, a população pobrenão consegue adquirir seu imóvel.

Longe de representar a solução para os pro-blemas gerados pela disputa por espaço na cida-de, a locação social poderá se constituir num po-deroso instrumento na batalha travada pelos movi-mentos sociais com os proprietários de terra e, muitas

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vezes, com o poder público, que não consideram,nas intervenções, o entorno social já estabelecido.São pessoas que lutam pelo direito à cidade, depermanecer no local e de preservar seus costumes ecultura. Lutam contra a gentrificação na renovaçãode áreas históricas, remoções injustificadas e faltade transparência nessas intervenções.

Recebido para publicação em 20 de dezembro de 2013Aceito em 02 de março de 2014

REFERÊNCIAS

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BALTRUSIS, Nelson. A dinâmica do mercado imobiliáriona RMSP: um estudo de caso nas favelas de Paraisópolis enova Conquista. 2000. Dissertação (Mestrado Faculdadede Arquitetura e Urbanismo) - Pontifícia UniversidadeCatólica de Campinas. São Paulo, 2000.

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Nelson Baltrusis – Doutor em Arquitetura e Urbanismo. Professor adjunto do Programa de Pós-graduação emPlanejamento Territorial da Universidade Católica do Salvador. Professor da Universidade Católica do Salva-dor. Pesquisador colaborador da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, Instituto de Estudos, Formaçãoe Assessoria em Políticas Sociais. Foi consultor do processo de elaboração de planos diretores participativosno município de Jandira pela Fundação para o Desenvolvimento da UNESP, FUNDUNESP e nos de Guarulhos,Vitória e Mogi das Cruzes pelo Instituto Pólis. Tem experiência na área de Planejamento urbano, atua princi-palmente nos seguintes temas: planejamento urbano, favelas, instrumentos urbanisticos, economia urbana emercado imobiliario. Publicações recentes: Política Nacional de Habitação hoje. Produção de mercado com

recursos do SBPE como ação dominante. Arquitextos (São Paulo), v. 1, p. 1, 2013; Transformações do modo de

morar na metrópoles contemporâneas. Novos discursos, velhos problemas. Caderno CRH (UFBA. Impresso),v. 23, p. 50-75, 2010; Ricos e pobres, cada qual em seu lugar? a desigualdade sócio-espacial na metropole

paulistana. Caderno CRH (UFBA. Impresso), v. 22, p. 135-149, 2009.

Laila Nazem Mourad – Doutora em Arquitetura e Urbanismo. Bolsista de pós-doutorado PNPD-Capes.Membro do grupo de pesquisa Lugar Comum. Tem experiência na área de Arquitetura e Urbanismo, comênfase em política urbana, planejamento urbano e regional, plano diretor, plano estadual e municipal dehabitação de interesse social, plano de bairro e processos de reabilitação em centro histórico. Publicaçõesrecentes: Movimentos de resistência ao processo de renovação conservadora do Centro Histórico do Salva-

dor. In: José Rios Fernandes; Lúcio Cunha; Pedro Chamusca. (Org.). Geografia & Política, Políticas e Planeamento.1ed.Porto: GEGOT, 2013, v. 1, p. 1-788; Centro Histórico: planejamento para o turismo. In: Centro GasparGarcia de Direitos Humanos. (Org.). Moradia é Central: Lutas, Desafios e estratégias. 1ed.São Paulo: CentroGaspar Garcia de Direitos Humanos, 2012, v. 1, p. 60-63; Lutas pela conquista do direito à moradia no Centro

Histórico de Salvador. In: Edésio Fernandes; Betânia Alfonsin. (Org.). Revisitando o instituto do tombamento.01ed.Belo Horizonte: Fórum, 2010, p. 01-468.

HOUSING POLICY AND SOCIAL RENT INSALVADOR, BRAZIL

Nelson BaltrusisLaila Nazem Mourad

This article seeks to analyze the real staterental market in Salvador, Brazil. Initially, wedescribe the housing problem in Salvador basedon the guidelines and actions foreseen in the Mu-nicipal Plan for Social Interest Housing (PMHIS).Then we treat the policies implemented by stateand federal administrations, emphasizing theexperience of Social Leasehold Housing (PAR), andincluding a few considerations on My Home, MyLife program. We also approach the issue of therental market in Salvador based on the profile ofdwellers and on the dynamics of the market.

KEYWORDS: Social rent. Housing policy. Urbanplanning instruments.

POLITIQUE DE L’HABITAT ET LOGEMENTSSOCIAUX À SALVADOR

Nelson BaltrusisLaila Nazem Mourad

L’objectif de cet article est d’analyser lemarché de l’immobilier destiné à la location à Sal-vador. Dans un premier temps, et pour caractériserle problème du logement à Salvador, nous nousbasons sur les directives et les actions prévues parle Plan Municipal des Logements Sociaux(PMHIS). Nous abordons ensuite les politiquesmises en place par le gouvernement fédéral, mettonsen évidence l’expérience du Programme de BailRésidentiel (PAR) et nous y ajoutons quelquesconsidérations concernant le Programme “MaMaison, Ma Vie”. La question du marché locatif àSalvador est également traitée à partir du profildes habitants et de la dynamique du marché.

MOTS-CLÉS: Location sociale. Politique de l’Habitat.Instruments de planification urbaine.

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POLÍTICA HABITACIONAL E LOCAÇÃO SOCIAL EM … · prir uma função social. De acordo com o IBGE ... ção de aluguel? P orque não se utiliza o estoque de ... cidade passou a receber