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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO PUC-SP
Bruna Maria Eloy Machado
Política de Habitação e Direito à Cidade no Município de Embu /SP 2001-2008
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
SÃO PAULO
2008
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO PUC-SP
Bruna Maria Eloy Machado
Política de Habitação e Direito à Cidade no Município de Embu /SP 2001-2008
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
Dissertação apresentada à Banca Examinadora como exigência parcial para obtenção do título de MESTRE em Serviço Social pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, sob orientação da Professora Doutora Maria Lúcia Carvalho da Silva.
SÃO PAULO
2008
Banca Examinadora
_____________________________________
_________________________________________
_________________________________________
AGRADECIMENTOS
Primeiramente agradeço a Deus por todas as pessoas queridas que colocou
na minha vida, e por me possibilitar tantas bênçãos e conquistas.
Aos meus pais por terem me ensinado com todo amor a ser uma pessoa justa
e a buscar a concretização de meus objetivos. Não tenho como agradecer a
confiança e todos os sacrifícios que fazem por mim.
Aos meus irmãos, pela amizade e carinho, e por todo apoio que me deram
para a realização deste trabalho.
Ao Márcio, meu noivo e em breve meu esposo, companheiro e amigo,
agradeço pela força que me deu todas às vezes que pensei em desistir, pela
compreensão nas minhas ausências e por todo amor que me dedica todos os dias.
À querida Profª Maria Lúcia Carvalho da Silva pelos ensinamentos
acadêmicos, mas principalmente pela sua amizade e pelo carinho com que me
acolheu. Foi um prazer realizar este trabalho ao teu lado.
Aos professores Evaldo Vieira e Rosângela Paz pelas valiosas contribuições
no exame de qualificação.
À todos os sujeitos desta pesquisa, técnicos da Companhia Pró-Habitação, às
lideranças das Associações de Moradia: Crisálida, Vila das Artes e Sindicoop, e ao
Prefeito Municipal de Embu, cujas contribuições foram de extrema importância para
a concretização deste trabalho.
À CAPES, pela bolsa recebida, que viabilizou meus estudos no Programa de
Estudos Pós-Graduados em Serviço Social.
E finalmente, a todos aqueles que me apoiaram e torceram por mais esta
vitória na minha vida, meus sinceros agradecimentos.
Eu fico com a pureza da resposta das crianças
É a vida, é bonita e é bonita
Viver e não ter a vergonha de ser feliz
Cantar, e cantar, e cantar... a beleza de ser um eterno aprendiz
Ah meu Deus!
Eu sei... que a vida devia ser bem melhor e será
Mas isso não impede que eu repita
É bonita, é bonita e é bonita (Eterno Aprendiz, Gonzaguinha).
RESUMO
A presente Dissertação de Mestrado tem como objeto de estudo a análise da
Política Municipal de Habitação do município de Embu / SP implementada no
período de 2001 a 2008 e sua contribuição para a efetivação do direito à cidade à
população local, prioritariamente, aos segmentos de baixa renda. O objetivo geral
desta investigação consistiu em conhecer e analisar a Política de Habitação de
Embu e o processo de efetivação do direito à cidade através da gestão participativa
local, do Plano Diretor Municipal e da Política Municipal de Habitação. Definiu-se
como hipótese que a Política Municipal de Habitação de Embu vem contribuindo
parcialmente para a efetivação do direito à cidade à população local,
prioritariamente, aos segmentos de baixa renda.
Adotou-se como caminho metodológico para a elaboração desta pesquisa a
abordagem qualitativa, englobando a pesquisa bibliográfica, documental e de
campo, bem como a observação participante da pesquisadora. Como instrumentos
metodológicos utilizou-se do formulário para a caracterização das associações de
moradia do município e da entrevista semi-estruturada. Foram realizadas 7
entrevistas, com roteiros específicos para cada grupo de sujeitos. Para análise dos
dados obtidos foi utilizada a técnica de análise de conteúdo. Os conceitos de
referência adotados foram: Cidade, Direito, Habitação e Gestão Democrática, em
uma abordagem interdisciplinar.
Os resultados evidenciaram avanços positivos na implementação da Política
Municipal de Habitação no sentido da construção de uma política pública,
comprometida com a redução do déficit qualitativo de moradias nos assentamento
irregulares e com a melhoria da qualidade de vida urbana, pela ampliação da rede
de infra-estrutura do município. Verificou-se ainda um processo em construção de
uma gestão democrática e participativa da cidade. Foram evidenciadas também
limitações, principalmente, no tocante aos financiamentos habitacionais, à falta de
uma política de desenvolvimento urbano integrada e inter-setorial e uma incipiente
apropriação do direito subjetivo de cidade.
PALAVRAS-CHAVE: Direito, Cidade, Política Habitacional, Urbanização,
Participação e Gestão Democrática.
ABSTRACT
This Masters thesis has as its objective of study the analysis of the
Municipal Habitation Politics of the city of Embu/SP implemented during the
2001-2008 period and its contribution to effect the right to the city to the local
population, primarily, to the low income segments of the society. The general
objective of this investigation consisted on knowing and analyzing the Municipal
Habitation Politics of Embu and the process of effect of the right to the city
trough the local participatory management, of the Municipal Directory Plan and
the Municipal Habitation Politics. It was defined as hypothesis that the Municipal
Habitation Politics of Embu is partially contributing to effect of the right to the
city to the local population, primarily, to the low income segments.
It was adopted as the methodological path to this research development
the qualitative approach, including bibliographical, documental and Field
research and also the researcher experience. As methodological instruments
was used a form to characterize the housing associations of the city and the
semi-structured interview. There were made 7 interviews, with specific scripts
for each group of people. To the analysis of the collected data was used the
content analysis technique. The reference concepts adopted were: City, Right,
Habitation and Democratic Management, in an interdisciplinary approach.
The results showed a positive improvement on the implement of politics
in the sense of building up a public politics, committed with the qualitative deficit
reduction of habitation in irregular settlements and with improvement of the
urban life quality. It was also verified the process of creating a city democratic
and participatory management too. There were also identified limitations,
mainly, on the finances for habitation issues, the missing of an urban and inter-
sectorial development politics and also, an incipient ownership of subjective
right to the city.
KEY WORDS: Right, City, Habitation Politics, Urbanization, Participation and
Democratic Management.
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 – Município de Embu - Evolução Populacional – 1960 a 2000 .......... 101
TABELA 2 – Taxa de crescimento da população da Região Metropolitana e
Município de São Paulo ..................................................................................... 105
TABELA 3 – Município de Embu – Distribuição Percentual da População por
Faixa de Renda Familiar Mensal Segundo Zona O/D – 1997 ............................. 111
TABELA 4 – Assentamentos Precários em Embu ............................................... 121
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
FIGURA 01 – Município de Embu – Evolução Populacional – 1960 a 2000 ....... 102
FIGURA 02 – Região Metropolitana de São Paulo - Embu na Região
Metropolitana de São Paulo ................................................................................. 104
FIGURA 03 – Município de Embu – Distribuição Populacional Interna – 1996 ... 108
FIGURA 04 – Município de Embu – Distribuição Populacional Total – 1996 ...... 108
FIGURA 05 – Município de Embu – Distribuição de Empregos Segundo Zonas
O/D – 1997 .......................................................................................................... 110
FIGURA 06 – Município de Embu – Distribuição Percentual da População por
Faixa de Renda Familiar Mensal – 1997 ............................................................. 110
FIGURA 07 – Município de Embu – Uso do Solo – 2002 .................................... 112
FIGURA 08 – Município de Embu – Localização dos Equipamentos de Saúde
- 2001 .................................................................................................................. 114
FIGURA 09 – Município de Embu – Demarcação de Raio de 1 km em torno
dos Equipamentos de Saúde - 2001 .................................................................... 115
FIGURA 10 – Município de Embu – Ocupações Habitacionais em Áreas Públicas e
Privadas – 2001 .................................................................................................. 119
LISTA DE SIGLAS
ABECIP - Associação Brasileira de Entidades de Crédito Imobiliário e Poupança
ACU – Área Construída Útil
APM - Área De Proteção Aos Mananciais
BACEN - Banco Central
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento
BNH – Banco Nacional de Habitação
CDHU – Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São
Paulo
CEF - Caixa Econômica Federal
CF – Constituição Federal
CLT – Consolidação das Leis do Trabalho
CMN - Conselho Monetário Nacional
CNDU - Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano
CNPU - Comissão Nacional de Regiões Metropolitanas e Política Urbana
COHAB - Companhia de Habitação
CRESS – Conselho Regional de Serviço Social
EC – Estatuto da Cidade
EIA – Estudo de Impacto Ambiental
EIV – Estudo de Impacto de Vizinhança
EMPLASA - Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano SA
FAR - Fundo de Arrendamento Residencial
FAT – Fundo de Amparo ao Trabalhador
FCP - Fundação da Casa Popular
FCVS - Fundo de Compensação das Variações Salariais
FDS - Fundo de Desenvolvimento Social
FEHIS - Fundo Estadual de Habitação de Interesse Social
FGTS- Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
FHC – Fernando Henrique Cardoso
FICAM - Programa de Financiamento e Aquisição de Materiais de Construção
FMHIS – Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social
FNHIS - Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
FNRU – Fórum Nacional de Reforma Urbana
FUNDHAP - Fundo Estadual de Habitação Popular
GRAPROHAB - Grupo de Análise e Aprovação de Projetos Habitacionais do Estado
de São Paulo
GTA – Grupo Técnico de Apoio
HIS - Habitação de Interesse Social
HMP - Habitação de Mercado Popular
IAP- Institutos de Aposentadorias e Pensões
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IBMEC - Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais
IPHAN – Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano
MDU - Ministério do Desenvolvimento Urbano
MHU - Ministério da Habitação, Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente MBES -
Ministério da habitação e Bem-Estar Social
MPO - Ministério do Planejamento e Orçamento
OGU – Orçamento Geral da União
PAC - Programa de Aceleração do Crescimento
PAIH - Programa de Ação Imediata para Habitação
PES - Plano de Equivalência Salarial
PLANHAP - Plano Nacional de Habitação Popular
PND – Plano Nacional de Desenvolvimento
PNDU – Política Nacional de Desenvolvimento Urbano
PNH - Política Nacional de Habitação
PROFILURB - Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados
PROMORAR - Programa de Erradicação da SubHabitação
PT – Partido dos Trabalhadores
RMSP – Região Metropolitana de São Paulo
RC - Resolução do Conselho de Administração do BNH
SABESP - Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo
SBPE - Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo
SCI - Sociedade de Crédito Imobiliário
SEAC - Secretaria Especial de Habitação e Ação Comunitária
SEADE – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados
SEDU – Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano
SEFHAU - Serviço Federal de Habitação e Urbanismo
SEPURB - Secretaria de Política Urbana
SFH - Sistema Financeiro da Habitação
SFI - Sistema Financeiro Imobiliário
SHM – Sistema Habitacional de Mercado
SIHAP - Sistema Financeiro da Habitação Popular
SINDICOOP - Cooperativa Habitacional do Sindicato dos Químicos e Plásticos de
São Paulo e região: Taboão da Serra, Caieiras, Embu-Guaçu e Embu
SNH - Secretaria Nacional de Habitação
SNHIS - Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social
SPHAN - Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
ZEIS – Zonas Especiais De Interesse Social
SUMÁRIO
Introdução........................................................................................................... 13
Capítulo I: Compreendendo a cidade .............................................................. 24
1. Uma aproximação histórica ............................................................................. 24
Capítulo II: Urbanização e Política Nacional de Habitação no Brasil ............ 32
1. Considerações sobre o processo de urbanização ........................................... 32
2. Antecedentes da Política Habitacional – 1940/1964 ....................................... 40
3. Criação, implantação e extinção do Banco Nacional de Habitação: 1964 –
1986 ..................................................................................................................... 44
Capítulo III: Constituição Federal Brasileira de 1988 e a questão da cidade
e da habitação ................................................................................................... 60
1. Reconhecimento do direito à cidade e à habitação ......................................... 61
1.1 Função Social da propriedade e da cidade ................................................... 71
1.2 Gestão democrática da cidade: participação, descentralização
e municipalização ................................................................................................ 76
2. A Política Habitacional no período 1990/2008.................................................. 85
Capítulo IV: Embu: que cidade é esta? ........................................................... 99
1. Da aldeia de M’Boy à Estância Turística de Embu das Artes .......................... 99
2. Caracterização atual ....................................................................................... 103
3. Gestão Municipal: 2001/2008 .......................................................................... 117
3.1 Plano Diretor Municipal .................................................................................. 121
3.2 Plano Municipal de Habitação ....................................................................... 129
Capítulo V: Política de Habitação e direito à cidade no município
de Embu ............................................................................................................. 136
1. A Política de Habitação na visão dos sujeitos da pesquisa ............................. 136
2. Um processo em construção: do direito objetivo ao direito subjetivo de
cidade................................................................................................................... 165
Considerações Finais ....................................................................................... 171
Bibliografia ......................................................................................................... 175
Anexos ............................................................................................................... 183
ntrodução
Conjunto Jesuítico Nossa Senhora Do Rosário Fonte: http://www.skyscrapercity.com/showthread.php?t=203416
INTRODUÇÃO
A presente dissertação é resultado de uma pesquisa realizada no município
da Estância Turística de Embu, localizado na Região Metropolitana de São Paulo,
mais conhecida como Embu das Artes. O município apresenta uma extensão
territorial de 68 km², dos quais 59% de seu território, localiza-se em áreas de
proteção aos mananciais (Emplasa, 1994). O campo de análise deste estudo
consiste na política de habitação e direito à cidade no referido município.
A motivação em estudar este tema está intimamente ligada a minha trajetória
pessoal e profissional. Há 16 anos moro em Embu e sempre me incomodei muito
com a precariedade do município: a falta de um comércio local, de serviços e
equipamentos públicos, além das dispendiosas horas de percurso até o centro da
cidade de São Paulo. Esse sentimento de habitar mal foi um dos motivos que me
levou a ter interesse por esse tema.
Outra experiência de grande relevância foi o estágio da graduação em
Serviço Social, realizado em um Programa de Urbanização de Favelas Habitar Brasil
BID na Prefeitura Municipal de Taboão da Serra. Nele foi possível não só o
aprendizado da profissão, mas também a aproximação com a questão da habitação
e o interesse pela pesquisa acadêmica.
Em 2002, realizei a pesquisa da iniciação científica “Participação comunitária:
instrumento de dominação ou fortalecimento da cidadania? Um estudo exploratório
do Programa Habitar Brasil BID do Município de Taboão da Serra”. A pesquisa tinha
como objetivo estudar e compreender, numa perspectiva crítica, o conceito de
participação comunitária, procurando desvendar o interesse ideológico de seu uso
no referido Programa.
Em 2003, ano em que me graduei, desenvolvi a pesquisa de conclusão do
curso, com o título “A prática profissional do assistente social na construção da
efetiva participação e organização comunitária dos moradores dos núcleos sob
intervenção do Programa Habitar Brasil BID”. Dessa vez, me propunha a conhecer e
analisar o nível de apropriação das diretrizes do Programa Habitar Brasil BID no que
diz respeito à participação e organização comunitária pelos assistentes sociais
executores e as estratégias utilizadas por estes profissionais para efetivar tais
13
diretrizes. A pesquisa foi realizada com profissionais de Taboão da Serra,
Itapecerica da Serra e Osasco.
Das experiências durante a formação acadêmica e da ainda curta experiência
profissional surgiu a inquietação de pesquisar o direito à cidade, passei a me
questionar o porquê desse campo temático não estar presente nas mais candentes
discussões, tanto na formação, quanto no debate da categoria profissional de
Serviço Social.
Desenvolver esta pesquisa vai ao encontro da minha preocupação de que o
assistente social deve como sujeito político participar ativamente das discussões e
da construção de políticas urbanas. Acredito ser este um campo a ser conquistado
pela categoria profissional que tem compromissos com a garantia de direitos e a
justiça social.
Acredito que a importância dessa pesquisa está em fomentar o estudo, o
debate e o aprofundamento dessa questão no interior da profissão a fim de que os
assistentes sociais se apropriem dessas discussões e atuem efetivamente e
qualitativamente nesta área.
O que apresento é, portanto, um esforço de compreensão da Política
Nacional de Habitação, e particularmente, no município de Embu, entender como
essa política está sendo implementada no âmbito local.
Algumas inquietações foram fundamentais para a definição do objeto de
pesquisa, tais como: Será que a política de habitação de Embu está em consonância
com a Política Nacional Habitação? Será que ela incorporou os direitos e garantias
previstos na legislação federal a partir da Constituição de 1988? Será que a política
municipal de habitação está contribuindo para a efetivação do direito à cidade à
população local?
Dessa forma, delimitou-se como objeto de estudo a análise da Política
Municipal de Habitação do município de Embu implementada no período de 2001 a
2008 e sua contribuição para a efetivação do direito à cidade à população local,
prioritariamente, aos segmentos de baixa renda.
Segundo dados apresentados na Política Nacional de Desenvolvimento
Urbano – PNDU (2004), no Brasil o déficit habitacional quantitativo é da ordem de
7,2 milhões de famílias, sendo 5,5 milhões delas em áreas urbanas e 1,7 milhões
14
em áreas rurais. Esse déficit quantitativo nas faixas de renda de até 2 salários
mínimos é de 4,2 milhões de moradias, concentrado principalmente nas regiões
metropolitanas. Quanto ao déficit qualitativo, são 10,2 milhões de moradias que
carecem de, pelo menos um, dos serviços públicos (abastecimento de água,
esgotamento sanitário, coleta de lixo e energia elétrica) sendo que 36,6% estão
concentradas na Região Nordeste. Mais 2,8 milhões de domicílios têm densidade
habitacional superior a três moradores por cômodo de habitação e outras 837 mil
moradias edificadas há mais de 50 anos estão carentes de reforma e re-adequação.
Além disso, a referida PNDU aponta, outros dois fenômenos que precisam ser
contabilizados. Primeiro, no ano 2000 cerca de 1,2 milhões de famílias com
rendimentos até 3 salários mínimos tinham ônus excessivo com aluguel, ou seja,
comprometem mais de 30% da renda familiar em gastos com habitação. Segundo,
2,2 milhões dos domicílios têm irregularidade na posse de terrenos e moradias1.
No município de Embu esse quadro habitacional não é diferente, a ausência
de uma política de habitação que objetivasse atender a demanda de moradia e de
garantir melhor qualidade de vida de seus munícipes, principalmente para as
famílias de baixa renda que não podem acessar o mercado imobiliário, acarretou em
grande déficit quantitativo e qualitativo de moradias (Relatório do Plano Diretor de
Embu, 2002).
Associada a uma política de valorização do centro histórico e comercial da
cidade, em detrimento de sua periferia, configurou-se uma cidade sócio-
territorialmente desigual. De um lado da cidade está seu centro histórico
reconhecido como pólo turístico e artístico da região, do outro, a periferia
caracterizada pelas precárias condições de moradia e infra-estrutura urbana e onde
reside mais de 50% da população do município.
A fim de compreender estas questões definiu-se como objetivo geral desta
investigação conhecer e analisar a Política de Habitação do município de Embu /SP
e o processo de efetivação do direito à cidade através da gestão participativa local,
do Plano Diretor Municipal e da Política Municipal de Habitação.
Deste objetivo geral desdobram-se os seguintes objetivos específicos:
1 O número de moradias com irregularidade fundiária, segundo a PNDU, está subestimado por conta da metodologia utilizada pelo IBGE para levantamento dessa informação.
15
a) Conhecer a Política de Habitação do município de Embu, sua estrutura
institucional e se está referenciada nas legislações e políticas federais;
b) Analisar se a política municipal de habitação em implementação no
município tem contribuído para a efetivação do direito à cidade à população local,
prioritariamente, aos segmentos de baixa renda.
c) Identificar os sujeitos institucionais e as organizações sociais locais e
analisar sua participação no processo de gestão da cidade e da política municipal de
Habitação.
A aprovação da Constituição Federal de 1988, a regulamentação do Estatuto
da Cidade, a criação do Ministério das Cidades no Governo Lula, representam
grandes avanços no ponto de vista das políticas públicas, como a universalização
dos direitos, a descentralização político-administrativa, a equidade, o controle
democrático, a participação popular, e outros princípios que configuraram um novo
padrão de política social no país. No que diz respeito à habitação, o seu
reconhecimento enquanto direito social e a legislação referente à política urbana e
planejamento territorial no âmbito dos municípios são outras inovações que se
constituíram neste período.
Mas, para analisar as políticas sociais contemporâneas faz-se imperativo
apreender as profundas transformações societárias postas na realidade brasileira,
tais como a globalização das relações econômicas, o avanço da perspectiva
neoliberal, a reestruturação produtiva, a reforma do Estado, contraditórias ao que
está previsto no conteúdo constitucional que institui os direitos universais,
democratização e participação popular. Se não bastasse, a contradição acima
exposta, as políticas sociais brasileiras ainda estão impregnadas de resquícios
históricos das práticas clientelistas, paternalistas, tópicas e seletivas.
Parto da hipótese de que a Política Municipal de Habitação do município de
Embu embora referenciada na Política Nacional de Habitação e no Estatuto da
Cidade, no período 2001/2008 contribuiu quantitativa e qualitativamente de forma
parcial para a efetivação do direito à cidade à população local de baixa renda.
Vale esclarecer que no município de Embu a Política Municipal de Habitação
é gerida pela Companhia Pró-Habitação, uma empresa pública, de sociedade de
economia mista, regulamentada em 2005.
16
Adotou-se como caminho metodológico para a elaboração desta pesquisa a
abordagem qualitativa. Para Chizzotti, a pesquisa qualitativa volta-se para o estudo
de um fenômeno, procurando compreender se sentido e interpretar os significados
que as pessoas dão a ele. Segundo o autor “o termo qualitativo implica uma partilha
densa com pessoas, fatos e locais que constituem objetos de pesquisa, para extrair
desse convívio os significados visíveis e latentes que somente são perceptíveis a
uma atenção sensível” (2000, p. 28).
A pesquisa bibliográfica segundo Cruz Neto (1994) é indispensável para a
investigação e permite articular conceitos e sistematizar a produção de uma
determinada área do conhecimento. Nesse sentido, o primeiro passo desta
investigação foi levantar o que existia de bibliografia referente ao direito à cidade no
Serviço Social. Mas, o que encontrei foram algumas produções (artigos,
dissertações e teses) que discutem apenas o direito à moradia. Sobre essa temática
encontrei produções de outras áreas do conhecimento, especialmente, do direito, da
arquitetura e do urbanismo, das ciências sociais e outros.
Dessa forma, buscou-se autores de diferentes áreas do conhecimento, que
abrangessem os seguintes conteúdos pretendidos: origem da cidade e suas
configurações no capitalismo, o processo de urbanização e a política nacional de
habitação no Brasil, a Constituição Federal de 1988 e suas repercussões na política
de habitação e de direito à cidade.
Para o entendimento de cidade, a contribuição teórica mais importante foram
as obras de Lefebvre, principalmente sua obra “O Direito à Cidade” (1991). Além
disso, me vali de Véras (1993), que tem como referência teórica Lefebvre, Rolnik
(2001), Freitag (2006) e Rossit (2005).
Sobre o processo de urbanização e a política nacional de habitação no Brasil,
utilizei de diversas obras de Maricato (1996, 1997, 2001), Villaça (1986), Kowarick
(1994), Bógus (2000), Sachs (1999) que discutem a temática urbana no Brasil.
Em Saule Jr. (1995, 1999, 2001, 2003) encontrei discussões jurídicas a cerca
do direito à cidade e à habitação. Além deste autor, no campo do direito me vali
também de Silva (2006, 2007), Marques (2005) e Dallari (2006). Esses autores
foram importantes para a compreensão da legislação utilizada, tais como:
Constituição Federal (1988), Estatuto da Cidade (2001), e outras.
17
A contribuição de Bobbio (1992) sobre a questão dos direitos sociais, de Paz
(1996, 2002) sobre participação social e habitação, de Silva (1996) sobre o processo
de gestão pública participativa, de Pereira (2002) sobre as políticas públicas, de
Vieira (2004) sobre Estado Democrático de Direito, foram fundamentais para a
discussão sobre a questão do direito e da gestão democrática das cidades.
Segundo Alves-Mazzotti, “...contar com um esquema conceitual anteriormente
à coleta de dados é de grande utilidade para a identificação de aspectos relevantes
e relações significativas nos eventos observados”.(1999, p. 158).
A pesquisa documental compreendeu no âmbito Federal, documentos oficiais
como a Política de Desenvolvimento Urbano, o Estatuto da Cidade, a Política de
Habitação de Interesse Social, e no âmbito municipal, a Lei Orgânica do município, o
Estatuto e o Organograma da Companhia Pró-Habitação, a Lei do Plano Diretor, o
Plano de Habitação e outros.
Neste sentido, também foi pesquisada a Biblioteca Municipal de Embu, a fim
de resgatar sua história e entender as configurações da cidade hoje.
Utilizou-se também na pesquisa documental de material informativo disposto
no site da Prefeitura de Embu, principalmente no que se refere à política de
habitação e desenvolvimento urbano.
A pesquisa de campo teve início com levantamentos junto aos técnicos da
Companhia Pró-Habitação e de outras secretarias como Cidadania e Participação
Popular, Planejamento Urbano, Meio Ambiente, e outras.
A partir dessas primeiras aproximações com o campo de pesquisa adotei
instrumento metodológico de abordagem qualitativa o formulário para identificação e
caracterização das associações de moradia que atuam no município. Esse
formulário composto por 12 questões (anexo 01) destinava-se às seis associações
existentes no município, a saber:
Vila das Artes
Cooperativa do Sindicato dos Químicos
Crisálida
Boa Esperança
Casa Nossa – União, Terra e Vida
Terra Nossa
18
Dentre essas seis associações a pesquisa recaiu em três delas, cujas
lideranças foram localizadas e se dispuseram a participar das entrevistas.
O segundo instrumento metodológico utilizado foi a entrevista semi
estruturada, que segundo Gil (1994), é uma forma de interação social, um diálogo
entre aqueles que buscam coletar dados e os que detêm as informações. A
entrevista semi-estruturada, com questões abertas, ainda segundo Gil, permite “uma
ampla variedade de respostas, pois podem ser expressas livremente pelo
respondente” (1994, p.118).
Foram definidos dois grupos diferenciados de sujeitos: lideranças das
associações de moradia e técnicos da Companhia Pró-Habitação. Para cada grupo
foi elaborado um roteiro de entrevista específico.
O primeiro grupo foi composto por lideranças das associações que atuam no
município na área da habitação. Com esse grupo a entrevista visava conhecer a
apropriação desses sujeitos sobre a política municipal de habitação, a avaliação que
fazem das políticas em implementação no município, e como participam da gestão
da política (anexo 02).
O primeiro entrevistado foi o Sr. Manoel Vicente dos Santos, 58 anos,
conhecido como Manelão, participante de movimentos populares desde 1974/1976.
Sua participação teve início em um movimento da cidade de São Paulo chamado
Povo em Ação. Segundo ele, esse movimento foi fundado na época das
reivindicações da panela vazia e da luta por luz na favela no fim dos anos 70 e início
dos anos 80. O movimento veio para Embu em 1988/1989, quando fundou um
fórum, com onze associações para fugir da repressão política, dentre elas, a
Associação Vila das Artes, da qual ele é fundador e presidente desde 1998. A
associação só foi constituída legalmente em 2006.
O segundo entrevistado foi o Sr. Carlos Gomes Batista, 45 anos, diretor
sindical, o Carlinhos, atual presidente da Cooperativa Habitacional do Sindicato dos
Químicos e Plásticos de São Paulo e região: Taboão da Serra, Caieiras, Embu-
Guaçu e Embu. A cooperativa foi fundada em 1995, como resposta à demanda de
moradia dos associados do sindicato, ficou paralisada de 1998 a 2002, quando o Sr.
Carlinhos assumiu a presidência da Cooperativa e passou a fazer parcerias com a
Prefeitura de São Paulo para atendimento de associados do sindicato nos
19
empreendimentos do município. Com a criação do programa Crédito Solidário do
Governo Federal a Cooperativa se associou ao Movimento de Moradia Vila das
Artes no município de Embu e conseguiu aprovar o primeiro projeto da região
metropolitana de São Paulo.
Representando a Associação Comunitária Crisálida entrevistou-se a Sra.
Cremilda Maria da Conceição, 45 anos e o Sr. Everaldo Neves, 37 anos,
respectivamente presidente e diretor da entidade. No caso da Associação Crisálida a
entrevista foi realizada conjuntamente pelas duas lideranças conforme a vontade
destes sujeitos. A Associação foi criada, após a implantação do Orçamento
Participativo em 2001 na primeira gestão do atual prefeito Geraldo Cruz. A Sra.
Cremilda diz ter começado a participar do Orçamento Participativo e daí se
interessou por “ajudar as pessoas”. Começou trabalhando em sua residência e com
o tempo alugou um espaço para desenvolver as atividades da associação, tais
como: cursos de capacitação, distribuição de alimentos e outros encaminhamentos.
Em 2005, a Sra. Cremilda apoiou o Sr. Everaldo na sua candidatura a vereador do
município e como ele já tinha experiência em movimentos de moradia, eles se
uniram e criaram o núcleo de moradia da associação. Neste mesmo ano foi
legalmente constituída a associação comunitária.
O segundo grupo entrevistado foi composto pelo gestor da política de
habitação no âmbito municipal, mais especificamente o presidente da Companhia
Pró-Habitação e por dois técnicos da Companhia (assistente social e arquiteto) que
atuam na execução da política municipal de habitação. Com esse grupo de sujeitos
o objetivo, em linhas gerais, era identificar o nível de apropriação das políticas e
legislações federais que regulamentam a política de habitação e o direito à cidade e
também as concepções que norteiam a política municipal e ações que estão sendo
implementadas, o alcance da política, bem como seus impactos para a população
local, ou seja, como se processa a gestão da política da habitação no âmbito local
(anexo 03).
A primeira técnica entrevistada foi a arquiteta Lilian, 29 anos, que atua há 3
anos na Companhia Pró-Habitação como coordenadora técnica.
A segunda técnica entrevistada foi a assistente social Elaine, 32 anos, que
desempenha na Companhia a função de supervisora de programas sociais há 3
anos.
20
Desse grupo de sujeitos o terceiro entrevistado foi o Sr. Geraldo Juncal Jr.,
arquiteto e diretor-presidente da Companhia há 5 anos.
A pesquisa contou com um total de seis entrevistados sendo três lideranças
de associações e três técnicos da Companhia Pró-Habitação. Uma sétima entrevista
foi realizada com o prefeito municipal de Embu, o Sr. Geraldo Cruz, filiado ao Partido
dos Trabalhadores, ex-vereador e gestor da cidade desde 2001.
Para a entrevista com o Prefeito foi elaborado um terceiro roteiro de questões,
(anexo 04) abordando temas referentes à política de habitação, mas também da
gestão da cidade como um todo.
As falas dos entrevistados foram gravadas e transcritas, respeitando a
fidedignidade dos depoimentos. Nas transcrições para melhor entendimento do
conteúdo das entrevistas, as hesitações, repetições, interferências externas e vícios
da linguagem eliminados do texto.
Para a análise dos dados optei por utilizar a técnica de análise de conteúdo,
que segundo Chizzotti, visa “compreender criticamente o sentido das comunicações,
seu conteúdo manifesto ou latente, as significações explícitas ou ocultas” (2000,
p.98).
A opção por esta técnica de análise se deu por entender que ela permite
elucidar as contradições, as incoerências, as inconsistências e as intencionalidades
dos discursos. Pois tal como afirma Bardin, este método se presta para o estudo
“das motivações, atitudes, valores, crenças, tendências” (apud Triviños, 1987,
p.159).
Ainda segundo Chizzotti,
Esta técnica procura reduzir o volume amplo de informações contidas em uma comunicação a algumas características particulares ou categorias conceituais que permitam passar dos elementos descritivos à interpretação ou investigar a compreensão dos atores sociais no contexto cultural em que produzem a informação ou enfim, verificando a influência desse contexto no estilo, na forma e no conteúdo da comunicação (2000, p. 99).
Assim, ao fim das transcrições e leitura atenta dos dados, construí as
unidades de análise, as quais seguem:
21
Mudança de concepção da Política Municipal de Habitação;
Prioridades da Política Municipal de Habitação:
Apoio financeiro e institucional do Estado e da União na execução da
Política Municipal de Habitação;
Política de provisão de moradias;
Participação na gestão da Política Municipal de Habitação;
Direito à cidade;
A presente dissertação está estruturada em 5 capítulos articulados entre si,
constituindo a totalidade de sua exposição.
No capítulo I, denominado “Compreendendo a Cidade” busca-se
primeiramente entender a origem da cidade no período pré-industrial e suas
configurações com o advento do capitalismo.
O capítulo II, intitulado “Urbanização e Política Nacional de Habitação no
Brasil” trata de conhecer o processo de urbanização e as políticas habitacionais
brasileiras no período de 1940 a 1986, com destaque para a criação, implantação e
extinção do Banco Nacional de Habitação.
No capítulo III, “Constituição Federal Brasileira de 1988 e a questão da
cidade e da habitação”, procura-se enfatizar os avanços legais da nova
constituição principalmente no que se refere à Política Urbana e à gestão
democrática das cidades. Aborda-se também neste capítulo a Política Nacional de
Habitação após a promulgação da Constituição e o reconhecimento da moradia
dentre os direitos sociais.
O capítulo IV denominado “Embu: que cidade é esta?”, trata
especificamente do município de Embu, contextualizando-o na Região Metropolitana
de São Paulo, sua história e peculiaridades da cidade. Enfoca-se a política
habitacional municipal a partir do estudo do Plano de Habitação e do Plano Diretor.
O capítulo V, intitulado “Política de Habitação e Direito à Cidade no
município de Embu” analisa a Política de Habitação a partir da visão dos sujeitos
da pesquisa e discute sobre a questão do direito objetivo e direito subjetivo de
cidade.
22
Nas considerações finais apresenta-se os resultados centrais da pesquisa em
seus aspectos de avanços e limites da Política Habitacional e da efetivação do
direito à cidade no município de Embu. Além disso, aponta-se a necessidade de
outros estudos que aprofundem estas questões.
23
apítulo I
COMPREENDENDO A CIDADE
Capela de São Lázaro Fonte: http://www.skyscrapercity.com/showthread.php?t=203416
CAP. I - COMPREENDENDO A CIDADE
Neste primeiro capítulo optou-se por conceituar e compreender a história da
cidade e as suas configurações a partir do advento do capitalismo. Essa
aproximação histórica se faz necessária visto que, para discutirmos o direito à
cidade é imperativo conceituar e entender o que é a cidade. Cabe ressaltar, que tal
como afirma Freitag (2006), há diferentes “teorias da cidade”, diferentes escolas
(alemã, francesa, anglo-saxônica, etc.) e diversas tentativas de conceituação da
cidade, no entanto, para fins desta investigação optou-se por focar na escola
francesa, mais especificamente, em um de seus teóricos, o sociólogo francês Henri
Lefebvre2 (1900-1991), contemporâneo de Alain Touraine e Manuel Castells.
Não pretende-se aqui dar conta do conjunto de sua teoria, mas abordar de
forma sucinta como Lefebvre pensou a cidade.
1. Uma aproximação histórica
O que é a cidade? Como foi que começou a existir? Que processos promove?
Que funções desempenha? Que finalidades preenche? Essas questões feitas por
Mumford, mobilizam esse estudo, e ele acrescenta:
... não há definição que se aplique sozinha a todas as suas manifestações nem descrição isolada que cubra todas as suas transformações, desde o núcleo social embrionário até as complexas formas de sua maturidade... (2004, p. 11).
A evolução histórica da aldeia deu origem a cidade. Um processo que
demorou milhares de anos e permitiu que um mero agrupamento humano ao se
transformar favorecesse o nascimento da cidade. Essa transformação não se deu
apenas pela concentração do número de pessoas, mas principalmente por conta da
modificação da finalidade da aglomeração humana.
A composição humana, anota Mumford, tornou-se mais complexa. Assim, além do caçador, do camponês, do pastor, emprestaram sua contribuição o mineiro, o lenhador, o pescador, cada qual levando consigo os instrumentos, habilidades e hábitos de vida formados sob outras pressões, o que resultou
2 Henri Lefebvre, (1901-1991) teórico marxista do fenômeno urbano, autor de obras traduzidas para a língua portuguesa como: Direito à Cidade, 1969; A Revolução Urbana, 1970; Pensamento Marxista e a Cidade, 1972; Lógica formal, Lógica dialética, 1979; A cidade do capital, 1999.
24
na expansão das capacidades humanas em outras direções, acarretando um salto da cultura da aldeia para a ‘civilização urbana’ (...) cuja manifestação exterior foi a cidade histórica, estrutura equipada para armazenar e transmitir os bens da civilização (apud Rossit, 2005, p.57-8).
A cidade antiga concentrava os lugares sagrados e era o ponto de
convergência dos peregrinos em busca dos cerimoniais religiosos, da comunhão
emocional, da cooperação e da ampliação das áreas de comunicação,
convertendo os centros urbanos em locais de encontro (Coulanges, 1999).
Segundo Rosa, o próprio homem se transformou com a construção e a
transformação das cidades, aliás a passagem do agrário para a organização
formal dos núcleos urbanos, operou-se durante um longo período da civilização
humana. A partir das cidades antigas se disseminaram a dança, a música, o
teatro, o direito, a política e a educação formal. Ela exercia um papel de
receptáculo de mensagens e as transmitia por meio de seus templos e
sacerdotes, além de suas características religiosas peculiares, as cidades,
sempre foram referências de civilização para a elite culta, assim ocorreu com as
cidades gregas, egípcias e com Roma e outras.
... especialmente no século XVI e início do século XVII, a cidade era o palco privilegiado onde desfilava gente culta, local de residência de uma elite e cenário privilegiado de sociabilidade (2005, p.03).
Na pólis grega o fenômeno geográfico e o político estavam
intrinsecamente associados, a polis era ao mesmo tempo o lugar da cidade e
uma relação política. Ser habitante da cidade significava participar de alguma
forma da vida pública, mesmo que fosse pela submissão à soberania política.
De todas as cidades é provavelmente a polis, Cidade-Estado grega, é a que mais claramente expressa a dimensão política do urbano (...) a polis não designava um lugar geográfico, mas uma prática política exercida pela comunidade de seus cidadão (Rolnik, 2001, p.22).
Rosa afirma que,
foram os gregos, sem dúvida, os primeiros a ligar a felicidade e o bem-estar dos indivíduos ao governo da cidade, como também a destacar a política como uma atividade coletiva que dependia da participação dos cidadãos (1999, p.04).
25
Ressalva-se que nas cidades-Estado gregas a cidadania estava relacionada à
propriedade de lotes agrícolas no território da cidade, assim os não-proprietários,
como escravos, estrangeiros e mulheres, apesar de habitantes da cidade, não
participavam das decisões políticas.
A Antiguidade partia da cidade e esta era política: organizava, dominava, protegia, administrava, explorava um território com seus pastores, camponeses e aldeões. No caso de Atenas e Roma, cidades políticas que dominaram pela guerra e pelas trocas, seus territórios eram maiores que os dos seus arredores imediatos. E nesse seio urbano o único conflito de classes de maior importância era entre o cidadão e o escravo (Véras, 1993, p. 54).
Na Idade Média, período que estende-se até o século XV, a cidade murada
era excludente e representava para o meio rural apenas um local de comercialização
do produto do campo e de trocas com produtos que vinham de fora. Entre os
séculos XV e XVIII, a vida urbana, especialmente na Europa, toma uma nova forma,
como conseqüência de uma economia mercantilista. “A cidade pós-medieval se
constrói no sentido da liberdade e da conquista dos direitos individuais, sendo
edificada para dar espaço ao triunfo intelectual” (Rosa, 1999, p.05).
O capital das cidades era ainda ‘natural’, sem o domínio da troca e da circulação de bens e dinheiro. Apresenta-se mais sob forma de herança: ferramentas, habitação, clientela transmitida de pais para filhos. Não se avaliava ainda em termos monetários, era diretamente ligado ao trabalho determinado do seu possuidor, a um ofício ou ordem, ao contrário do capital moderno (Véras, 1993, p.57).
Segundo Véras, “é com a grande indústria que a cidade capitalista vai revelar-
se em seu caráter de síntese das condições gerais da produção” (1993, p. 58).
Com a revolução industrial, uma nova cidade se apresenta sobre a égide da
ordem capitalista, novas funções urbanas se delineiam, eis a cidade do capital:
...para apresentar e expor a ‘problemática urbana’ impõe-se um ponto de partida: o processo de industrialização. Sem possibilidade de contestação esse processo é, há um século e meio, o motor das transformações na sociedade (Lefebvre, 1991, p. 03).
Para Lefebvre (1991), a cidade preexiste à industrialização, por exemplo, a
cidade oriental, marcada pelo modo de produção asiático, a cidade arcaica grega ou
romana, ligada à posse de escravos e a cidade medieval caracterizada pelas
26
relações feudais. Porém, o processo de industrialização foi indutor das questões
referentes à cidade e ao desenvolvimento da realidade urbana. Ou ainda, nos
dizeres desse autor, a industrialização assaltou a cidade e não foi de uma forma
natural, mas sim através da intervenção ativa de classes ou frações de classe.
Ao enfocar o especificamente ‘urbano’ Lefebvre aponta que a industrialização acaba por desenvolver com ele relações tensas e contraditórias: em um primeiro momento, assaltando e saqueando a realidade preexistente na cidade, até destruí-la prática e ideologicamente; No segundo momento, a realidade urbana reage, expande-se e generaliza-se, fazendo-se reconhecer como vida socioeconomicamente própria; no terceiro momento, a cidade passa a ser vista como ‘centro de decisões’, carregando consigo uma nova racionalidade, agora tecnicista, organizatório. No século XX, tal racionalidade é pragmática, onipotente, tendo se manifestado várias vezes em posturas do planejamento urbano (Véras, 2000, p.57).
Para Rolnik, “desde sua origem cidade significa, ao mesmo tempo, uma
maneira de organizar o território e uma relação política” (2001, p. 22). E acrescenta,
“refere a um tipo de espaço que ao concentrar e aglomerar as pessoas intensifica as
possibilidades de troca e colaboração entre homens, potencializando sua
capacidade produtiva” (2001, p. 25-26). Segundo a autora, ao aglomerar uma
numerosa população em um espaço limitado cria-se um mercado e estabelece-se
uma divisão entre campo e cidade e também uma especialização do trabalho no
interior da cidade.
Para Lefebvre (1991), embora a cidade tenha precedido a Revolução
Industrial, a imagem constituída da cidade hoje, referencia-a como centro de
produção e de consumo. No entanto, nem sempre foi assim, as cidades feudais não
tinham o mesmo caráter que as cidades capitalistas, marcadas pela privatização da
terra e da moradia, segregação espacial, intervenção reguladora do Estado e a luta
pelo espaço urbano.
É a partir de um certo momento da história que as cidades passam a se organizar em função do mercado, gerando um tipo de estrutura urbana que não só opera uma organização do seu espaço interno, mas também redefine todo o espaço circundante, atraindo para a cidade grandes populações (Rolnik, 2001, p.30).
O espaço urbano se transformou a partir da crise do poder feudal, da entrada
dos servos “libertos” nas cidades, do crescimento do comércio e da atividade
27
manufatureira, de um novo grupo social, da passagem da economia natural para a
economia mercantil.
A transformação da vila medieval em cidade (...) vai operar uma reorganização radical na forma de organização das cidades. O primeiro elemento que entra em jogo é a questão da mercantilização do espaço, ou seja, a terra urbana, que era comunalmente ocupada, passa a ser uma mercadoria, que se compra e vende como um lote de bois, um sapato, uma carroça ou um punhado de ouro (Rolnik, 2001, p. 39).
A cidade capitalista para Lefebvre é uma totalidade, e só pode ser
definida, de um lado, pela relação que estabelece entre a economia política, o
Estado, as classes sociais e sua cultura e de outro lado, entre a socialização dos
meios de consumo e os meios de circulação material no espaço.
A cidade aparece, pois, como local da produção capitalista, reunindo o capital constante e o variável, a força de trabalho concentrada e suas condições de reprodução. Seria a síntese que abriga processos internos às unidades produtivas, a concorrência entre elas e processos “externos” a elas: o alojamento da força de trabalho e os meios necessários à sua reprodução (Véras, 2000, p. 53).
Véras (2000), ainda aponta que, para Lefebvre é necessário entender o
processo de industrialização e suas relações recíprocas com a cidade e que a
contradição fundamental da cidade está entre o valor de uso e o valor de troca. É
na cidade que irá se manifestar a aglomeração dos trabalhadores, dos
instrumentos de produção, do capital, dos prazeres e das necessidades, a cidade
é componente essencial para o capital aumentar a produtividade do trabalho pela
socialização das condições gerais da produção.
Ligada às forças produtivas e sendo ela mesma força produtiva, a cidade é a sede do econômico, e do seu monstruoso poder. Nela, no decurso da história (a sua) o valor de troca venceu lentamente o valor de uso; (...) a cidade é sede do poder político que garante o poder econômico do capital e protege a propriedade (empresa) dos meios de produção, domesticando-a pela proibição dos excessos e da violência: (...) A cidade permite igualmente a luta política contra o poder político, agrupando as populações, as necessidades, as reivindicações e as aspirações; nestes termos, contém uma contradição que não pode desaparecer, que poderá mesmo acentuar-se, mas que já não pode passar por central (motriz) (Lefebvre, apud Véras, 1993, p. 60).
Ainda para Lefebvre, a vida urbana deveria ser entendida como:
28
...lugar do encontro, prioridade do valor de uso no espaço de um tempo promovido à posição de supremo bem entre os bens, encontrando a sua base morfológica, sua realização prático-sensível (1991, p. 177).
Portanto, a cidade antiga da cooperação, da comunicação, da prática política,
foi sucumbida à cidade capitalista, do poder econômico do capital e da propriedade,
o lócus da produção, do consumo, da exploração do trabalho e da alienação.
Em suma (as cidades) são centros de vida social e política onde se acumulam não apenas as riquezas como também os conhecimentos, as técnicas e as obras (Lefebvre, 1991, p.04).
Mas tal como afirma Lefebvre, a cidade é também espaço da contradição,
lócus da luta política e da ideologia. Ela é território de exclusão, é espaço do
crescimento econômico e de circulação de capital, mas é também palco de
reivindicações e lutas por direitos.
A cidade, enquanto espaço político e espaço produtivo e reprodutivo da vida social e do cotidiano das grandes maiorias, é o território de construção política dos direitos, no que se refere aos direitos humanos, civis, políticos, econômicos, sociais, culturais e ambientais, enquanto norma, lei, sistemas jurídicos, políticas públicas, formas de gestão, controle do Governo, e participação direta da população (trecho extraído da Carta brasileira dos direitos humanos nas cidades, Fase, RJ, 2000).
O capitalismo reflete uma nova modalidade do conflito de classes, o
trabalhador “livre” é obrigado a vender a sua força de trabalho para sobreviver e vai
alojar-se na cidade e submeter-se às condições que lhe são oferecidas. Nas cidades
concentram-se a população exigida pelo sistema produtivo e o exército de reserva,
absorvendo a população do campo atraída pelo capital.
A cidade inserida na produção capitalista, não é só o lugar da produção é
principalmente, o lugar do consumo, onde tudo é feitichizado em mercadoria, onde a
terra é mercadoria, cujo valor fundiário cresceu paralelamente ao surto industrial.
A razão está sobretudo na subordinação do solo ao mercado que faz da terra um ‘bem’ comercializável, dependente do valor de troca e da especulação e não do uso e do valor de uso (Friedrich Engels, apud Henri Lefebvre, 1991, p.12).
A mercantilização da terra desencadeou também outros processos, como por
exemplo, a apropriação desigual do espaço urbano pelas classes sociais e pelas
29
funções desempenhadas, esse processo que se convencionou chamar de
segregação espacial, é produzido e reproduzido também pelo poder público ao
implementar políticas que atendem prioritariamente aos interesses do capital. Há,
também um segundo processo de segregação na cidade que é a desconstrução do
espaço público, da rua como lugar de socialização, pautado no princípio neoliberal
do individualismo. Como reflexo da violência urbana, a família passou a se confinar
no espaço da casa, e para os que podem pagar, em condomínios fechados que
supostamente lhes garantem mais segurança.
Em uma sociedade capitalista a burguesia busca explorar ao máximo o valor
da cidade, principalmente através da especulação imobiliária, que tem como base a
segregação espacial e a carência habitacional.
Fazendo um raciocínio muito esquemático, de um lado estão os usuários da cidade, os trabalhadores, aqueles que querem da cidade condições para tocar a vida: moradia, transporte, lazer, vida comunitária, etc. Esses vêem a cidade como valor de uso. Do outro estão aqueles para quem a cidade é fonte de lucro, mercadoria, objeto de extração de ganhos. Esses encaram a cidade como valor de troca (Maricato, 1997, p. 44).
Para Véras, Lefebvre recoloca o tema da cidade no centro das
preocupações, como parte do pensamento filosófico. Aliás, esse autor,
... propõe que a cidade seja compreendida, além da palavra, da linguagem, dos signos e semantemas3 do urbano, como práticas. Talvez o filósofo consiga entendê-la como totalidade, para restaurar uma análise crítica, captando-lhe o sentido (2000, p. 56).
Lefebvre (1991), critica o urbanismo oficial, institucionalizado, como
intervenção repressiva-reguladora do Estado. O urbanismo enquanto técnica e
como ideologia responde às demandas oriundas da vasta crise da cidade, crise
esta que se anuncia desde a aurora do capitalismo concorrencial.
Até os últimos tempos, o pensamento teórico representava a cidade como uma entidade, como um organismo ou como um todo entre outros (e isto nos melhores casos, quando não era reduzida a um fenômeno parcial, a um
3 Elemento da frase que representa o ser e o conceito. O semantema equivale ao conceito tradicional de raiz de uma palavra. Pode ser considerada também a parte puramente lexical de uma palavra (http://www2.fcsh.unl.pt/edtl/verbetes/S/semantema.htm).
30
aspecto secundário, elementar ou acidental da evolução e da história). Assim. Via-se nela um simples resultado, efeito local que refletia pura e simplesmente a história geral. Essas representações, que entram em classificações e que podem receber nomes conhecidos como (organicismo, evolucionismo, continuísmo) (...) Elas não continham um conhecimento teórico da cidade e não conduziam a esse conhecimento; mais ainda, bloqueavam a investigação num nível bem baixo, sendo antes ideologias do que conceitos, teorias (Lefebvre, 1991, p. 46-47).
Mas segundo Lefebvre, apenas recentemente é que se começou a aprender a
especificidade da cidade e dos fenômenos urbanos. A partir das relações que a
cidade estabelece com a sociedade no seu conjunto, com a sua composição e seu
funcionamento, com seus elementos constituintes, com sua história. “Portanto, ela
muda quando muda a sociedade no seu conjunto” (1991, p. 47).
Na obra “O direito à Cidade”, Lefebvre defende o direito do morador urbano à
cidadania, e afirma que o direito à cidade se manifesta como:
... uma forma superior de direitos: direitos à liberdade, à individualização, à socialização, ao habitat e ao habitar, o direito à obra (à atividade participante) e o direito à apropriação (bem distinto do direito à propriedade) (Lefebvre, 1991, p. 135).
Ainda para esse autor, o direito à cidade não pode ser formulado como um
simples direito de visita ou retorno às cidades tradicionais. Só pode ser concebido
como um direito à vida urbana, transformada, renovada. Uma cidade que possa ser
usufruída por todos, tanto do ponto de vista de sua materialidade, quanto de seu
potencial subjetivo.
E Lefebvre conclui:
... a cidade é o desdobramento do tempo, daqueles que são seus moradores. E é por causa deles que temos de organizá-la finalmente de uma forma humana (apud Freitag, 2006, p.71).
31
apítulo II
URBANIZAÇÃO E POLÍTICA
NACIONAL DE HABITAÇÃO NO BRASIL
Vista aérea da cidade Fonte: Plano Diretor de Embu / leitura comunitária e técnica da cidade / 1º sem/2002
CAP.II URBANIZAÇÃO E POLÍTICA NACIONAL DE HABITAÇÃO NO BRASIL
O processo de urbanização brasileiro está intrinsecamente ligado às
mudanças estruturais do modo de produção e da economia brasileira. A agricultura e
a manufatura são paulatinamente substituídas pela produção industrial, e o
capitalismo passa a ser a base da economia.
A industrialização passa atrair mão-de-obra para as cidades, intensificando o
processo de urbanização e, portanto, provocando novas configurações no espaço
urbano.
O poder público diante da falta de moradias para a população pobre, que
migrou para as cidades atraída para ser mão-de-obra barata nas indústrias,
implementou políticas habitacionais para responder a tal demanda.
É esse processo histórico da urbanização e da política habitacional no Brasil
que apresenta-se a seguir.
1. Considerações sobre a urbanização no Brasil
A desigualdade social no Brasil é histórica e remonta à origem da nação
brasileira baseada no latifúndio exportador, na concentração de renda nas mãos dos
senhores rurais e na mão-de-obra escrava. Essa desigualdade refletiu-se,
principalmente, na ocupação do solo urbano, em especial, a partir da privatização da
terra em 1850, quando o Estado Brasileiro passa a regular o acesso à terra, através
da Lei de Terras nº 601 de 18 de setembro4. E não por coincidência, nesse mesmo
ano é decretado o fim do tráfico de escravos.
Antes de 1850, ‘a terra era praticamente destituída de valor’ (ausência de mercado imobiliário e abundância de terras devolutas), ao passo que o escravo, sim, era mercadoria que contava entre os bens do seu proprietário, não como capital, mas como renda capitalista (Martins, apud Maricato, 1996, p. 35).
4 O sistema de sesmarias permaneceu em vigor até 1822 quando foi suspenso. Até a promulgação da lei de terras em 1850, houve um período de indefinição do Estado em relação à ocupação da terra. É nesse período, afirma Maricato (1996), que se consolida de fato o latifúndio brasileiro, com ampla e indiscriminada apropriação por grandes proprietários rurais que expulsaram pequenos posseiros.
32
Há, segundo Baldez, “uma perfeita articulação entre o processo de extinção
do cativeiro do homem e o processo subseqüente de escravização da terra” (apud
Maricato, 1996, p. 35). As terras devolutas5 só poderiam ser adquiridas, a partir de
1850, mediante compra e venda. De forma que os trabalhadores sem recursos não
tinham como tornassem proprietários, e portanto, tinham que se sujeitarem aos
postos de trabalho antes ocupados pelos escravos.
Desde o período colonial já existiam cidades de grande porte no Brasil, mas é
no fim do século XIX e no início do século XX que o processo de urbanização da
sociedade começa realmente a se consolidar, impulsionado pela emergência do
trabalhador livre em 1888 e o processo de industrialização.
Referenciados pelo modo de produção capitalista, a industrialização e a
urbanização mudaram a estrutura econômica do país, proporcionando um grande
crescimento econômico e contraditoriamente, aumentando a miséria da classe
trabalhadora e acirrando a desigualdade social no país.
O Estado iniciou uma política de transferência de recursos do setor agro-
exportador para o setor industrial, passando também a regular a relação capital-
trabalho. A indústria passou a ser a “mola-mestra” do projeto nacional de
desenvolvimento e o parque industrial nacional concentrado no eixo Rio - São Paulo
passou a receber contingentes de trabalhadores para as áreas urbanas (Bógus,
1992).
Em contrapartida, o processo de industrialização e urbanização provocou um
crescimento caótico e desordenado das grandes cidades, ou poderíamos ainda
dizer, ordenado conforme a lógica do capitalismo.
Segundo Maricato, em 1940 a população urbana era de 26,3% do total, e a
partir do intenso crescimento da população urbana que teve início com o processo
de industrialização e urbanização fez-se necessário um “gigantesco movimento de
construção de cidade, necessário para o assentamento residencial dessa população
bem como de suas necessidades de trabalho, abastecimento, transportes, saúde,
energia, água, etc.” (2001, p. 16).
5 As terras devolutas constituíam as terras cuja concessão feita pela Monarquia Portuguesa era suspensa devido o não cumprimento das exigências de ocupar, produzir e pagar os tributos, sendo então, devolvidas para o Estado.
33
Desse imenso crescimento da população urbana emergiu o problema da falta
de habitação. Para Engels, a questão da habitação é inerente ao sistema capitalista
de produção, não sendo de interesse do Estado resolver tal questão, visto que,
segundo o autor, o Estado é o poder organizado das classes possuidoras em
detrimento das classes exploradas, assim:
...enquanto subsistir o modo de produção capitalista será loucura pretender resolver isoladamente a questão da habitação ou qualquer outra questão social que diga respeito a todos os operários. A solução reside sim, na abolição deste modo de produção, na apropriação pela própria classe operária de todos os meios de produção e de existência (1987, p.40).
E acrescenta:
...numa sociedade assim, a falta de habitação não é nenhum acaso: é uma instituição necessária; (...), só poderá ser eliminada quando toda a ordem social for inteiramente transformada (1987, p. 38-9).
Sobre isso, também afirma Villaça,
O que hoje entendemos por problema da habitação surge com o ‘homem-livre’ produzido pelo capitalismo e com as configurações históricas engendradas por esse modo de produção, inclusive pelas especificidades da luta de classes que sob ele ocorrem (1986, p.11).
As relações capitalistas de produção refletiram diretamente nas formas de
ocupação do espaço, segundo Rolnik (2001), um de seus efeitos é conhecido como
segregação espacial, e constitui-se em um movimento de separação das classes
sociais e funções no espaço urbano. O Estado ao implantar políticas urbanas que
priorizavam os interesses do modo capitalista de produção em detrimento das
necessidades da classe trabalhadora reproduziu esse processo de segregação.
Deve ser assinalado que o caráter segregador e excludente do Estado está também presente no âmbito urbano. De fato, enquanto as associações entre as grandes empresas e o poder público garantiam às primeiras as condições de infra – estrutura e serviços necessários à rápida rotação do capital e sua posterior valorização, a população em geral assistia a um processo de deterioração dos padrões urbanos de vida (Kowarick, 1994, p. 61).
Desde os anos de 1920 a indústria paulista vinha passando por um grande
processo de expansão e requereu uma intervenção pública através de políticas
voltadas ao desenvolvimento industrial e urbano. A expansão da rede de transportes
34
coletivos permitiu que novas áreas fossem loteadas e ocupadas por moradores que
até então não tinham tido acesso à propriedade de uma casa ou lote. A expansão
dos transportes impôs modificações no sistema viário, de forma que na década de
1930 o poder municipal passou a implantar planos que propunham grandes
mudanças na área central da cidade, como por exemplo, o Plano Avenidas (Bógus,
1992).
Inaugura-se assim, o urbanismo que iria se consolidar durante todo o século XX no Brasil: a modernização excludente, ou seja, o investimento nas áreas que constituem o cenário da cidade hegemônica ou oficial, com a conseqüente segregação e diferenciação acentuada na ocupação do solo e na distribuição dos equipamentos urbanos (Maricato, 1997, p. 30).
As reformas urbanas realizadas em diversas cidades brasileiras como
Manaus, Belém, Porto Alegre, Rio de Janeiro, São Paulo e outras, entre o final do
século XIX e início do século XX, caracterizavam-se por obras de saneamento
básico para eliminação das epidemias, promoviam o embelezamento paisagístico e
expulsavam a população excluída desse processo para os morros e franjas da
cidade. Maricato (2001) denomina esse urbanismo moderno de “à moda” da
periferia.
As políticas públicas implantadas pelo Estado, como a Fundação da Casa
Popular e o BNH, não foram suficientes para atender as demandas de habitação da
classe trabalhadora e nem para incentivar o mercado privado a produzir casas
populares. Mas por outro lado, aliada à classe burguesa desempenhou o papel de
incutir na população a ideologia da propriedade privada, visando alimentar o sistema
capitalista.
A transformação da habitação em ‘casa própria’ é uma necessidade histórica do capitalismo (...) A plena satisfação da moradia (...) pressupõe a sua propriedade, aquisição através de compra no mercado com o que se realiza a mais valia6 gerada na sua produção (Villaça, 1986, p.46).
O modo de produção capitalista instituiu a casa enquanto mercadoria. O valor
dessa mercadoria está diretamente ligado a sua localização na cidade. As áreas
mais bem servidas de infra-estrutura e serviços são muito valorizadas, em
detrimento das áreas longínquas e muitas vezes desprovidas dos serviços básicos.
6 A mais-valia, segundo Marx, é uma categoria dialética que exprime determinações essenciais do regime capitalista. Assim, a mais-valia é “a condição e o produto das relações de dependência, alienação e antagonismo do operário e do capitalista, um em face do outro” (Ianni, 1988, p.09).
35
Assim, o espaço da cidade é apropriado distintamente pelas classes ou grupos
sociais. De um lado estão os capitalistas defendendo os interesses do capital e de
outro, estão os trabalhadores assalariados em busca de satisfazer a sua
necessidade de moradia.
Diante da problemática da falta de moradias, a classe trabalhadora encantada
pela exaltação às virtudes da casa própria e diante da necessidade concreta de viver
na cidade para garantir a sua subsistência e de sua família procurou a seu modo
resolver a questão. Para muitos trabalhadores a solução foi a aquisição de lotes nas
periferias distantes da cidade desprovidas de infra-estrutura urbana e a construção
de suas próprias casas.
Sobre isto fala Bógus:
... além da aspiração dos trabalhadores pela propriedade da casa, as possibilidades de acesso a novas áreas da cidade – em particular no caso de São Paulo (graças a opção pelo plano rodoviário) – aliado ao rebaixamento salarial, a especulação imobiliária e a expansão industrial, conduziram ao surgimento de um novo padrão de estruturação urbana e de segregação assentado nos elementos loteamento periférico e a casa própria autoconstruída (1992, p. 33).
O crescimento periférico da cidade de São Paulo se deu em grande parte pela
opção governamental da expansão rodoviária que resultou na mudança do desenho
urbano da cidade, que se expandiu e se espalhou, intercalando áreas ocupadas e
grandes vazios urbanos. O transporte rodoviário permitiu e incentivou a moradia dos
trabalhadores nos loteamentos periféricos da cidade, que tiveram que enfrentar não
só a falta de infra-estrutura urbana como também um exaustivo deslocamento diário
aos centros urbanos onde estão concentrados os empregos e os serviços públicos.
Porém, uma grande parte dos trabalhadores que não conseguiu adquirir um
lote regularizado ou clandestino na periferia e auto-construir sua casa, as soluções
habitacionais viáveis são os cortiços ou as favelas, devido a impossibilidade de
acesso ao mercado formal ou informal da “casa própria”.
Para estes, a única alternativa é a obtenção de terra gratuita e a utilização de material de construção velho ou de segunda mão. (...) A obtenção gratuita de terra é conseguida pela ocupação de ‘terra’ rejeitada pela propriedade privada como os mangues, alagados ou morros, ou, na inexistência destes pela invasão de terrenos de propriedade pública ou privada (Villaça, 1986, p. 49).
36
Os baixos salários da classe trabalhadora foram determinantes na ocupação
do ambiente urbano. Favelas, loteamentos irregulares e clandestinos se proliferaram
pelas cidades, principalmente, através da omissão e do consentimento do poder
público, dependendo dos interesses políticos e econômicos em jogo. “Destaca-se
que a ocupação ilegal de terras é informalmente consentida (ou por vezes até
incentivada) pelo Estado” (Maricato, 1996, p. 16).
O Estado contribui para a especulação imobiliária, na medida em que faz
investimentos públicos que garantem a valorização do preço da terra. Como por
exemplo, ao ignorar os vazios urbanos e investir na construção de conjuntos
habitacionais, principalmente através da política habitacional do BNH, em áreas
completamente afastadas dos centros urbanos e inadequadas do ponto de vista
urbanístico, penalizando seus moradores e os cofres públicos que têm de arcar com
a extensão da rede de infra-estrutura, mas ao mesmo tempo, valorizando com os
investimentos públicos e privados o entorno dos lotes vazios retidos pela
especulação urbana.
Como parte desse valor vem dos investimentos públicos aplicados nas áreas urbanas, é fundamental para os proprietários de terra e para o nascente capital imobiliário o controle sob os recursos públicos (Maricato, 1997, p. 31).
As favelas e os cortiços são repreendidos pelo poder público quando
ameaçam áreas de interesse da especulação imobiliária. Para atender os interesses
do capital o Estado investiu na remoção de favelas e na erradicação de cortiços
visando a valorização de áreas ou a implantação de infra-estrutura urbana para fins
imobiliários.
A exclusão social se expressa concretamente na segregação espacial do
território urbano, é caracterizada pela predominância da informalidade, da
irregularidade, da ilegalidade, da pobreza, da baixa escolaridade, da discriminação
por raça, sexo, origem e principalmente, pela ausência da cidadania. São esses
territórios de extrema exclusão que são destinados à população trabalhadora, em
geral, áreas rejeitadas pelo mercado imobiliário, como beira de córregos, encostas
de morros, terrenos sujeitos a enchentes e outros tipos de risco ou ainda de
proteção ambiental cuja falta de fiscalização permite sua ocupação. Ressalta-se a
37
relação direta entre moradia pobre e degradação ambiental, conforme apontado por
Maricato (1996, p. 65).
A Lei Federal 6.766/79, conhecida como Lei Lehman, que estabeleceu regras
para o parcelamento do solo urbano, apesar de atender algumas reivindicações
populares como prever a criminalização do loteador clandestino, a possibilidade de
suspensão do pagamento para viabilizar a execução de obras urbanísticas e a
atribuição ao Município ou ao Ministério Público de representação das comunidades
por meio do interesse difuso, não contribuiu efetivamente para impedir o
parcelamento ilegal do solo, e sim para o fortalecimento do mercado capitalista
formal.
Maricato (2001) aponta que há algumas mudanças no padrão de urbanização
brasileiro a partir dos anos de 1980. Dos quais destacam-se:
Diminuição no ritmo de crescimento das metrópoles, mesmo que
ainda apresentando um crescimento maior do que o do país
como um todo, e crescimento das cidades de porte médio com
população entre 100 e 500 mil habitantes.
As periferias das metrópoles tiveram um crescimento maior do
que os núcleos centrais, o que implica em um aumento relativo
das regiões mais pobres, ao passo que há um crescimento
negativo dos bairros centrais, onde estão localizadas as
melhores ofertas de equipamentos públicos e infra-estrutura
urbana.
Diminuição do crescimento populacional devido, principalmente,
à diminuição da taxa de natalidade, ou seja, o número de filhos
para cada mulher em idade fértil caiu de 4,4 em 1940 para 2,2
filhos em 2000.
Apesar de algumas mudanças no padrão de urbanização brasileira, observa-
se um aprofundamento da “periferização” das grandes metrópoles, aumentando a
população nos municípios da franja metropolitana, reproduzindo e expandindo
favelas e cortiços também na periferia.
Nas décadas de 1980 e 1990 com o declínio econômico e sobre o impacto do
processo de reestruturação produtiva e de Reforma do Estado baseado na abertura
38
econômica irrestrita, cortes nos gastos sociais, sucateamento dos serviços públicos
– especialmente na área social, exigência de superávit primário e de juros altos para
atrair capital externo, baixo crescimento econômico, aumento do desemprego,
terceirização, informalização do trabalho, elevação da dívida pública, todos
profundamente nefastos para a população trabalhadora, e com conseqüências
drásticas para uma sociedade historicamente desigual.
Os novos processos globais da economia têm implicado em um aumento
significativo da pobreza social, exacerbando as desigualdades sociais, nacionais,
onde somente aqueles com patrimônios e acesso aos mercados têm se beneficiado
das oportunidades criadas pela nova ordem econômica enquanto os demais ficam
ainda mais vulneráveis.
No Brasil, a Reforma do Estado implantada no Governo Fernando Henrique
Cardoso sob a égide da contenção do déficit público, adotou uma agenda reformista
implementando o corte nos gastos com benefícios sociais, os programas de
privatizações, políticas de liberdade ao capital, desregulamentação do mercado de
trabalho, exigência de superávit primário, inserção no mercado global a partir de
ajustes fiscais e da estabilidade interna da moeda. Aliás, esse foi o desafio colocado
pela ideologia neoliberal: inserir-se na nova ordem global, independente das
mazelas que esse processo possa trazer para a população de cada país (Costa,
2006).
Para Caldeira (2000), ao longo do século XX se configuraram no Brasil três
formas diferentes de expressão no espaço urbano de São Paulo. A primeira forma
se estendeu do final do século XIX até os anos de 1940 e produziu uma cidade
concentrada, onde os diferentes grupos sociais se concentravam numa pequena
área urbana porém, estavam segregados pelos tipos de moradia. A segunda forma
que dominou o desenvolvimento da cidade de 1940 até os anos de 1980,
caracteriza-se pelo distanciamento dos grupos sociais no espaço urbano, o modelo
centro-periferia alocava a classe média e alta nos bairros centrais e os pobres nas
periferias, essa forma urbana é ainda predominante, segundo a referida autora. No
entanto, aponta uma terceira forma que vem se configurando desde os anos de
1980, e que tem refletido na configuração da cidade e da região metropolitana, onde
os diferentes grupos sociais estão próximos, mas separados por muros e não
circulam ou interagem em espaços comuns.
39
A principal justificativa para essa forma urbana de ocupação é o medo da
violência. Maricato (2001), aponta que há um aumento da violência, como nunca
visto antes, e representa um dos indicadores mais expressivos da piora nas
condições de vida urbana. Uma pesquisa do Programa de Aprimoramento das
Informações de Mortalidade do Município de São Paulo (PRO-AIM) realizada em
1999 por Marcos Drumond Junior mostra uma relação direta entre espacialidade e
violência, conforme segue:
As áreas mais violentas são aquelas em que predomina uma conjunção de determinados indicadores; baixa renda, baixa taxa de escolaridade, maior proporção de negros entre os moradores, maior taxa de desemprego, maior número de moradores de favelas, piores condições de moradia e urbanísticas (apud Maricato, 2001, p. 34).
A insegurança sentida nas grandes cidades devido a violência que aterroriza
a sociedade tem provocado um fenômeno em expansão, os condomínios fechados,
mesmo à revelia da legislação. Os condomínios fechados têm se configurado como
uma nova modalidade de moradia que tem atraído a classe média em busca da
pretensa segurança oferecida por altos muros que separam as residências do
restante da cidade. Observa-se agora um movimento de deslocamento da
população de alto poder aquisitivo para cidades de menor porte em torno das
grandes capitais.
Dessa forma, há de se observar que a ilegalidade urbanística não atinge
somente a população pobre, a ilegalidade na ocupação do solo característica das
favelas e loteamentos irregulares e clandestinos, também se faz presente nos
loteamentos fechados de alto padrão que cercam e privatizam espaços públicos de
uso comum como ruas e praças.
2. Antecedentes da Política Habitacional – 1940/1964
A partir de 1964 implantou-se no âmbito federal um modelo de política de
habitação pioneiro no país. Antes disso, as intervenções do Governo na área
habitacional foram muito tímidas ou assistemáticas.
40
Segundo Maricato (1997), na década de 1930 o governo populista de Getúlio
Vargas7 já reconhecia a habitação enquanto questão social, mas dava a ela um
tratamento paternalista e simbólico, e valia-se de muita publicidade para valorizar a
modesta resposta dada pelos programas públicos de habitação. Em 1937 foram
criadas as Carteiras Prediais dos Institutos de Aposentadorias e Pensões – IAPs.
Primeira intervenção estatal concreta no setor de habitação popular. Segundo
Bonduki:
a importância dos IAPs, se deve menos ao número de unidades construídas e mais a tentativa de institucionalizar um novo padrão de habitação e de alterar o consenso de que o operário só poderia morar em casa alugadas, sem acesso à casa própria (1983, p.145).
Para Villaça, “o início dos anos 1940 marca o começo da ação sistemática do
Estado no campo da produção e comercialização da habitação popular no Brasil”
(1986, p.55).
Em 1942 foi aprovada a lei de congelamento dos aluguéis, que segundo
Maricato (1997), a curto prazo, aliviou a classe trabalhadora, mas a longo prazo
desestimulou o mercado privado na produção de moradias para o aluguel, pois este
deixava de ser vantajoso. Para Nabil Bonduki, a Lei do Inquilinato não foi nenhuma
medida social para conter os elevados aluguéis, mas ao contrário, a intervenção do
Estado pretendia destruir o modelo da casa alugada e implantar o modelo da casa
própria. Para isso, interviu juridicamente e economicamente, reformulando também a
Lei dos Condomínios que passou a permitir a propriedade individual de
apartamentos e na renovação das Caixas Econômicas que aumentaram o
financiamento de casas ou apartamentos (apud Villaça, 1986).
A Lei do Inquilinato agravou a situação de carência de moradias para a
população de média e baixa renda, gerando uma crise habitacional. Pressionado o
presidente Dutra, no dia 1º de maio de 1946 através do Decreto-Lei 9.218, instituiu a
Fundação da Casa Popular (FCP), primeiro órgão de âmbito nacional voltado para a
provisão de moradia para as classes de baixa renda
7 O Governo de Getúlio Vargas que compreendeu os anos de 1930 a 1945 e de 1950 a 1954 ficou conhecido como governo populista / desenvolvimentista. Do ponto de vista econômico representou a passagem da economia agro-exportadora para a urbano-industrial, porém, o crescimento econômico não veio acompanhado por políticas sociais. Aliás, essas se operavam através de barganhas populistas entre Estado e parcelas da sociedade, resultando na despolitização da questão social (Pereira, 2002).
41
A princípio, a fonte de recursos da Fundação para viabilizar a produção de
moradias se daria pela cobrança da contribuição obrigatória de 1% sobre as
transações imobiliárias, pagos aos Governos Estaduais que deveriam repassá-los à
União. Na prática como esses recursos não eram recolhidos ou repassados, os
recursos da Fundação tinham origem orçamentária da União (Azevedo e Andrade,
1982)
A Fundação da Casa Popular teve forte caráter paternalista, autoritário e
extremamente clientelista na decisão sobre locais de construção, seleção e
classificação dos beneficiários (Manoel, 2004). Sobre isso, também fala Carmo,
... os conjuntos habitacionais, na sua grande maioria, localizavam-se em cidades de pequeno e médio porte, distribuição que caracteriza um traço da política clientelista no Brasil, tendo em vista que se objetivava com tal prática atender ao maior número possível de municípios para obtenção de mais vantagens políticas (2006, p. 18).
Quanto à distribuição regional dos investimentos habitacionais da Fundação,
Azevedo e Andrade (1982) destacaram que em função do processo de concentração
urbana desigual, mais de 70 % da produção se concentrou na região Sudeste,
enquanto ao Sul e Nordeste apenas 5% e 9% respectivamente. A região Norte não
recebeu nenhuma construção enquanto 14% se concentrou na região Centro-Oeste
por ocasião da edificação de Brasília.
Para Azevedo e Andrade (1982), o erro do governo populista em relação à
Fundação da Casa Popular não foi o de subsidiar a casa própria, mas de subsidiar
integralmente, o que era incompatível com os recursos limitados do Estado. Além
disso, a seleção das cidades para a construção dos conjuntos, bem como a
distribuição das unidades habitacionais obedeciam critérios clientelistas. Isso
explicaria o fato da cidade de São Paulo, apesar de ser um grande centro urbano,
não ter sido contemplada pelos investimentos da Fundação.
Os referidos autores apontam também que, a Fundação não obstante a
função de provisão de habitação para a população de baixa renda, passou a ter
outras atribuições complementares, tais como: atuar no financiamento de obras
urbanísticas, de abastecimento de água, esgotos, suprimento de energia elétrica e
assistência social, além do financiamento da indústria de material de construção,
42
promoção de estudos e pesquisas de métodos para baratear o processo de
construção. Para Carmo essas “medidas demonstram que, naquele momento, já se
procurava tratar a questão habitacional como algo que ia além da simples produção
de unidades habitacionais” (2006, p. 19).
No entanto, os limitados recursos financeiros de orçamentos próprios da
União reduziram o papel da Fundação impossibilitando a execução de suas
atribuições complementares.
Segundo Taschner (1997), a Fundação da Casa Popular em 18 anos de
existência construiu 18.132 unidades habitacionais, número pouco expressivo se
comparado às 124.000 unidades construídas e/ou financiadas pelos IAPs entre 1937
e 1945.
Autores como Arretche (1990), Azevedo e Andrade (1982), demonstram que a
modesta produção da Fundação se deve a três fatores principais: falta de
mecanismos de financiamentos adequados à produção de habitações, a utilização
de uma política paternalista de crédito com subsídio quase total e a defasagem dos
custos de produção à estrutura de rendimentos da população brasileira. A
Fundação da Casa Popular revelou-se ineficaz devido a sua estrutura institucional
precária, à falta de recursos financeiros, às regras de financiamento estabelecidas, e
uma política paternalista e clientelista comprometendo seu desempenho no
atendimento à demanda. Sua distribuição restrita a alguns Estados da Federação e
com uma produção pouco significativa de unidades, não conseguiu dar respostas
satisfatórias à questão habitacional brasileira. No entanto, era o modelo de política
possível naquele momento tendo em vista que um modelo de auto-financiamento da
casa própria era incompatível com a imagem paternalista do Estado vigente.
A Fundação desenvolveu seus trabalhos até 1961, quando por falta de
recursos, restringiu sua atuação no término das obras já iniciadas, paralisando suas
atividades em 1964.
Vale ressaltar, que segundo Arretche (1990), os instrumentos regulatórios, os
mecanismos de indução de investimentos privados e os programas para atender a
população de baixa renda já se apresentavam como formas de intervenção do
Estado antes da criação do BNH. A novidade é que se criaram fontes que permitiram
um fluxo contínuo de recursos para o financiamento habitacional e toda uma
estrutura institucional especializada. Como pode-se ver a seguir.
43
3. Criação, implantação e extinção do Banco Nacional de habitação: 1964/1986
O ano de 1964 é extremamente significativo para o entendimento da política
habitacional no Brasil por tratar-se do momento em que foi implementado um
modelo de política de habitação pioneiro na história brasileira. Essa política pública
habitacional formulada e implantada durante o regime militar deixou marcas
importantes na estrutura institucional e na concepção dominante de política
habitacional para os anos que se seguiram.
Em 1964, após o golpe militar, assumiu o poder o general Humberto de
Alencar Castelo Branco, dando início a ditadura militar no país. Seu governo foi
responsável pela criação da Lei nº 4.380 de 21 de agosto de 1964 que instituiu o
Banco Nacional de Habitação (BNH), o Sistema Financeiro da Habitação (SFH), a
Sociedade de Crédito Imobiliário (SCI) 8, as Letras Imobiliárias e o Serviço Federal
de Habitação e Urbanismo (SERFHAU), além de reestruturar o aparato de
intermediação financeira ao instituir a correção monetária.
Nesse ano, a economia brasileira estava em profunda crise, um contexto
econômico fortemente inibidor de crescimento: aceleração inflacionária e taxas de
juros nominais fixas. A situação do setor habitacional era das mais graves, o
crescimento explosivo da demanda por habitação, derivado da intensificação da
urbanização no país, e de leis populistas no mercado de aluguéis, acabou por gerar
um alto déficit habitacional estimado em oito milhões de habitações (IBMEC, 1974).
A criação de um Plano Nacional de Habitação naquele momento mais do que
financiar habitações de interesse social, justificava-se pela possibilidade de estimular
a indústria da construção civil, dinamizando a economia e ao mesmo tempo gerando
grande volume de empregos de baixa qualificação. Para isso, foi necessário montar
um sistema financeiro especializado no financiamento de casas populares a longo
prazo.
Numa tentativa de (...) solucionar este grave problema de ordem social, o então Ministro da Fazenda, Octávio de Gouveia Bulhões, juntamente com o economista Mario Henrique Simonsen, entregou em julho de 1964 ao ministro do Planejamento Roberto Campos, a minuta sobre a criação do BNH e do Plano Nacional de Habitação. (...) o Governo sancionou a Lei nº 4.380, na qual instituiu o mais ambicioso programa habitacional do país em todos os tempos (Paiva, 2001, p. 30).
8 As Sociedades de Crédito Imobiliário são organizações sob a forma de Sociedades Anônimas, sujeitas ás normas do BNH e do Banco Central.
44
O novo sistema propunha uma política urbana de caráter nacional com base
em uma estrutura institucional composta pelo BNH, SFH, SCI, SERFHAU, além da
instituição do mecanismo de correção monetária. O modelo de política habitacional
proposto possuía na sua formulação uma lógica empresarial, e tinha como princípio
norteador a rentabilidade e a auto-sustentação, contrapondo-se ao caráter
paternalista e clientelista característico da Fundação da Casa Popular.
Em contraposição ao caráter clientelístico da sistemática pré-64, o novo sistema visou atender a demanda habitacional de forma abrangente, absorvendo a capacidade administrativa do setor privado e a centralização normativa como forma de assegurar eficiência ao funcionamento do sistema (Paiva, 2001, p. 30).
Para Andrade, o modelo de política habitacional proposto em 1964 possuía
três aspectos inovadores:
Primeiro, trata-se de um banco, ao contrário das soluções anteriores baseadas na Casa Popular e nas caixas de pecúlio e órgãos previdenciários. Segundo, os financiamentos concedidos prevêem um mecanismo de compensação inflacionária, a correção monetária, que reajusta automaticamente os débitos e prestações por índices correspondentes às taxas da inflação. Terceiro, constitui um sistema em que se busca articular o setor público, com a função de financiador principal, com o setor privado, a quem compete, em ultima análise a execução da política de habitações (1976, p.123).
Santos (1999), desenvolveu uma pesquisa na qual aponta as principais
características do modelo de política implementado a partir de 1964:
Criação de um sistema financeiro que permitiu a captação de recursos do
FGTS e do SBPE, e chegou atingir um montante significativo para o
investimento habitacional;
Criação e operacionalização de um conjunto de programas que
estabeleceram, em nível central, as diretrizes gerais a serem seguidas, de
forma descentralizada, pelos órgãos executivos;
Criação de uma agenda de redistribuição de recursos, que funcionou
principalmente em nível regional, a partir de critérios definidos centralmente;
45
Criação de uma rede de agências, nos Estados da Federação, responsáveis
pela operação direta das políticas e fortemente dependentes das diretrizes e
dos recursos estabelecidos pelo órgão central;
De acordo com Bolaffi (1979), a criação do BNH e dos demais órgãos a ele
vinculados, tinha explicitamente os seguintes objetivos:
Coordenação da política habitacional e do financiamento para o
saneamento;
Difusão da propriedade residencial, especialmente entre as classes
menos favorecidas;
Redução do preço da habitação pelo aumento da oferta, da economia
de escala na produção, do aumento da produtividade nas indústrias da
construção civil e redução de intermediários;
Melhoria sanitária da população;
Redistribuição regional dos investimentos;
Estímulo à poupança privada e, conseqüentemente, ao investimento;
Aumento na eficiência da aplicação dos recursos estaduais e
municipais;
Aumento de investimentos nas indústrias de construção civil, material
de construção e de bens de consumo duráveis, inicialmente de forma
acentuada – até o atendimento da demanda reprimida – e de forma
acentuada, mas permanente, para o atendimento das demandas
vegetativas e de reposição;
Aumento da oferta de emprego, permitindo absorver mão-de-obra
ociosa não especializada;
Criação de pólos de desenvolvimento com a conseqüente melhoria das
condições de vida nas áreas rurais. (Bolaffi, 1979, p.50-1).
Paiva, com base nos objetivos acima expostos afirma que:
A esta nova política urbana, (...), foi atribuída uma multiplicidade de objetivos e de interesses, (...), o que nos incita a especular com a hipótese de que também possa ser a incongruência dos objetivos uma das causas para não se ter atingido as metas de construção de unidades habitacionais propostas nos PNDs (2001 p. 31).
46
O órgão central do SFH era o BNH, responsável pelo gerenciamento do
FGTS, pela normatização e fiscalização da aplicação dos recursos das cadernetas
de poupança, pela definição das condições de financiamento das moradias para os
consumidores finais e também a garantia de liquidez diante de dificuldades
conjunturais.
O SFH segundo Santos constituiu-se como:
... um mecanismo de captação de poupança de longo prazo para investimentos habitacionais, cuja idéia central era que a aplicação de um mecanismo de correção monetária sobre os saldos devedores e as prestações dos financiamentos habitacionais viabilizaria tais investimentos (caracterizadamente de longo prazo), mesmo em uma economia cronicamente inflacionária (1999, p. 12).
A atuação do BNH começou de forma lenta, principalmente nos dois primeiros
anos devido à falta de recursos e as dificuldades organizacionais do órgão. Nesse
primeiro momento, o programa não atingiu o sucesso desejado. Segundo Paiva
(2001), nesses dois primeiros anos os recursos do Sistema advinham dos fundos
compulsórios de 1% da folha de salário dos empregados submetidos à CLT, das
dotações orçamentárias da União, das emissões de títulos (letras imobiliárias) por
parte do BNH e de 4% do valor dos aluguéis recebidos pelos proprietários de
imóveis (reembolsáveis num prazo de vinte anos).
Para resolver a questão referente à escassez de recursos, a partir de 1966
foram incorporados os recursos do recém criado Fundo de Garantia por Tempo de
Serviço (FGTS) e do Sistema de Poupança e Empréstimo (SBPE).
No SBPE, os recursos eram captados pelos agentes financeiros do Sistema,
e serviam para financiar investimentos habitacionais propostos por empreendedores
ou construtoras. Nesse caso, os empreendedores adquiriam o empréstimo e
financiavam as unidades habitacionais aos seus compradores, geralmente de classe
média alta, que passavam a ser mutuários do Sistema, de forma, que o
empreendedor era apenas um intermediário do processo.
O FGTS era gerado a partir das contribuições compulsórias, correspondentes
a 8% dos salários mensais dos trabalhadores empregados no mercado formal de
trabalho. Esses recursos eram a priori destinados à construção de habitações de
47
interesse social e posteriormente, ampliados para o saneamento e o
desenvolvimento urbano.
Os principais responsáveis pela construção das unidades habitacionais eram
as Companhias de Habitação (COHABs), empresas mistas de controle acionário
pelos Governos Estaduais e Municipais. Essas empresas apresentavam projetos
compatíveis com as orientações do BNH, obtinham financiamentos e
supervisionavam a construção das moradias populares conforme prioridades dos
estados ou municípios aos quais estavam ligados.
As COHABs eram responsáveis pelo financiamento junto ao BNH,
contratavam construtoras, e repassavam, a preço de custo, as unidades
habitacionais aos consumidores finais que se incumbiam de pagar o financiamento
para as COHABs. Além das COHABs, havia também Cooperativas de Habitação,
Institutos e Caixas de Pensão, que constituíam os agentes operadores do SFH.
A lei nº 4.380/64 que cria o SFH instituiu também o SERFHAU,
regulamentado somente em 30 de dezembro de 1966 pelo Decreto Federal 59.917,
a quem caberia viabilizar a política habitacional, através da assessoria técnica ao
BNH, e atuar nas questões relativas ao planejamento e gestão urbana. Mas na
prática, o BNH era o principal definidor da política urbana no Brasil, visto que sua
atuação não se limitava a esfera financeira. O SERFHAU, por sua vez, teve
paulatinamente suas atribuições esvaziadas até a sua extinção.
No curto período de sua existência, o SERFHAU, que também chegou a ser denominado de “apêndice improdutivo do BNH”, apresentou três fases distintas: na primeira fase, que compreendeu o período de sua criação até 1967, verificou-se um predomínio da visão habitacional e não de planejamento; na segunda, que abrangeu o período entre 1967 e 1969, apresentou como característica os planos de desenvolvimento local integrado; e, na última fase, que se estendeu de 1969 até sua extinção em 1975, o destaque foi a mudança na escala dos planos com o Programa de Ação Concentrado e com as áreas metropolitanas (Paiva, 2001, p.40).
Segundo Blanco Jr. (2006), a primeira fase de atividade do BNH (1964-1969),
foi baseada no atendimento das camadas mais populares e muitas ações voltadas
para programas de remoção compulsória de favelas com a realocação da população
em conjuntos habitacionais. Porém, logo o atendimento às famílias de baixa renda
mostrou comprometer o Sistema Financeiro, e inaugurou-se uma segunda fase de
atuação do BNH (1969-1974) caracterizada pelo início de uma crise no Sistema e
48
pela priorização de atendimento às famílias de renda média e alta. Essa opção
possibilitou a restauração do Sistema a partir de 1975 e o desenvolvimento de novas
propostas de atuação.
Os formuladores do SFH tinham a expectativa que seu desenho institucional
fosse capaz de gerar de maneira auto-sustentável recursos permanentes e em
grande escala para financiamentos do setor habitacional, atendendo as demandas
de todas as faixas de renda. No entanto, o desempenho do SFH dependia
diretamente da capacidade de arrecadação do FGTS e do SBPE e do grau de
adimplência dos mutuários do Sistema estando, portanto, vulnerável às flutuações
macroeconômicas que viessem a afetar essas variáveis. Ou seja, a capacidade de
arrecadação do FGTS depende do nível de emprego e do salário médio da mão-de-
obra, a arrecadação do SBPE , por sua vez, depende da renda e da taxa de juros
real paga aos aplicadores, e a adimplência dos financiamentos depende da
capacidade de pagamento dos mutuários, de forma que, as flutuações econômicas
podiam comprometer gravemente o SFH.
Os primeiros anos do SFH, foram marcados por uma política econômica anti-
inflacionária, de baixo crescimento e de queda nos salários reais, em contrapartida,
o aumento das parcelas dos financiamentos com a casa própria foi maior do que os
reajustes salariais, visto que havia um descompasso entre os reajustes trimestrais
das prestações e o reajuste anual dos salários. Para corrigir essa questão o
Governo lançou mão do Fundo de Compensação das Variações Salariais (FCVS),
instituído através da resolução 25/679 e do Plano de Equivalência Salarial (PES),
resolução nº 36/69, que instituía que os saldos devedores dos mutuários seriam
cobertos pelo BNH através do FCVS.
... a responsabilidade pelo saldo devedor dos financiamentos contratados, nos termos do decreto- lei 19, de 1966, e tal como definido na Instrução nº 5 de 1966 do BNH será assumida, em nome dos mutuários, pelo Fundo de Compensação de Variações Salariais, criado pela RC 25/67, do Conselho de Administração do Banco Nacional da Habitação (RC 36/69).
Segundo Paiva (2001), houve um desvirtuamento dos objetivos iniciais do
SFH que contribuiu para agudizar os problemas sociais nas grandes cidades
brasileiras e gerou pressões populares contra o regime militar. Em resposta a essas
9 Resolução do Conselho de Administração (RC) do Banco Nacional de Habitação - BNH acessado em http://www.sintese.inf.br/legislacao/Circulares%20BNH/RC%20BNH/BNH-RC-36-69.htm.
49
demandas o Governo Federal lançou em 23 de janeiro de 1973, o Plano Nacional de
Habitação Popular – PLANHAP, reafirmando seu objetivo de eliminar o déficit
habitacional nas faixas de menor poder aquisitivo.
A Resolução nº 01 de 30 de janeiro de 1973 não só aprovava as diretrizes
básicas do PLANHAP, como também instituía o Sistema Financeiro da Habitação
Popular – SIHAP e autorizou a criação dos Fundos Estaduais de Habitação Popular
–FUNDHAP.
Para Sachs (1999), o Governo Federal ao criar o PLANHAP preocupou-se
mais em multiplicar promessas irreais do que identificar as verdadeiras barreiras que
dificultavam a implantação de uma política de habitação popular. Tanto que,
rapidamente o programa que se dispunha a atender famílias com renda inferior a
três salários mínimos redirecionou seu atendimento às famílias com renda mensal
de três a cinco salários mínimos com maiores possibilidades de arcarem com os
empréstimos.
O PLANHAP foi criado com a intenção de instituir um fundo especial para
atender as famílias de renda inferior ao que era atendido pelo SFH. Todavia, o
Estado Brasileiro mais uma vez, mostrou a sua ineficiência para prover habitação
para a população de baixa renda.
Em 1974 o presidente Geisel sancionou a lei nº 6.151, referente ao II Plano
Nacional de Desenvolvimento. Segundo Paiva (2001), o capítulo IX intitulado
“Desenvolvimento Urbano: controle da poluição e preservação do meio ambiente”
apontava para o diagnóstico de uma urbanização em desequilíbrio, devido a uma
metropolização prematura e excessiva pulverização de pequenas cidades.
Tornando-se necessário promover uma estruturação do sistema urbano a fim de
alcançar maior eficiência nas funções exercidas pelas cidades e, por conseguinte
melhoria na qualidade de vida da população.
Esse II PND previa a implantação de nove regiões metropolitanas e as
diretrizes gerais e estratégicas regionais específicas, considerando o estágio de
urbanização de cada macrorregião brasileira. A recém criada Comissão Nacional de
Regiões Metropolitanas e Política Urbana – CNPU - ficou responsável pela
coordenação das ações referentes ao desenvolvimento urbano, proposição de
diretrizes e estratégias da política nacional de desenvolvimento urbano (Paiva,
50
2001). Assumindo o papel que teoricamente pertencia ao SERFHAU, que foi extinto
em 22 de agosto de 1975.
Ainda referente ao II PND, em agosto de 1975 foi apresentado o “Programa
de Ação do Governo na Área do Desenvolvimento Urbano – 1975-1979” elaborado
pela Secretaria Geral do Ministério do Interior. Em linhas gerais, reconhecia-se que a
política habitacional adotada não conseguia atender a população de baixa renda e
propunha a identificação dos fatores que contribuíam para este quadro. Desta forma,
o Conselho de Desenvolvimento Social apresentou propostas que possibilitassem
um acesso mais fácil da população de baixa renda ao financiamento habitacional,
direcionadas tanto para os mutuários finais quanto para os agentes financeiros do
SFH (Paiva, 2001).
O Governo Federal neste período (1975-1979), principalmente como resposta
aos movimentos sociais que se levantaram contra o regime militar, propôs metas
ousadas e adotou em seus discursos a habitação social como prioridade. Embora
não tenha atingido a meta proposta, Paiva, em estudo realizado afirmou “que este
período constituiu-se nos anos dourados do financiamento da habitação social no
Brasil” (2001, p. 74).
Em abril de 1979 foi criado o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano
– CNDU que substituiu a CNPU, além disso, transferiu as atividades relacionadas ao
desenvolvimento urbano da SEPLAN para o Ministério do Interior, onde foi criado
uma subsecretaria de Desenvolvimento Urbano. Mas, tal como o SERFHAU e a
CNPU, a CNDU não obteve uma atuação satisfatória, pelas mesmas dificuldades
encontradas anteriormente, que segundo Bernardes foram principalmente:
... o distanciamento do órgão em relação ao foco de decisão político-econômico-financeiro, cada vez mais centralizado (...), e sua fragilidade como órgão coordenador e normativo (...), sem poder de coerção sobre os órgãos setoriais envolvidos com o desenvolvimento urbano (1986, p. 110).
A questão da inadimplência sempre afetou as classes de renda até 3 salários
mínimos, conseqüentemente o desempenho das COHABs foi muito prejudicado pelo
baixo nível de adimplência. No entanto, a partir de 1975, a COHAB ampliou seu
público-alvo para atender as famílias de até 5 salários mínimos de renda mensal,
tendo melhorado sensivelmente seu desempenho e permaneceu elevado até a
recessão que marcou o início dos anos de 1980.
51
Até 1979 quando a taxa anual de inflação não passou de 45%, o SFH não
teve maiores problemas, mas em 1980 quando a inflação chegou aos 100% e a
200%, esse quadro mudou radicalmente. Além disso, em 1983, a política salarial
também foi mudada e o reajuste da prestação da casa própria voltou a acompanhar
o reajuste do salário mínimo, resultando no aumento real da prestação para os
mutuários de renda média e alta, o que causou grande insatisfação e desembocou
em inúmeras associações de mutuários e ações na justiça, além do aumento
elevado da inadimplência.
O primeiro grande erro ocorreu no final de 1979, quando a periodicidade dos reajustes salariais foi reduzida de um ano para seis meses. Naquele momento, os reajustes das prestações deveriam tornar-se semestrais, não nos antigos contratos, o que era impossível juridicamente, mas nos novos. Para os mutuários, isso nada teria de punitivo, até porque em 1979 e 1980 a correção monetária ficou muito abaixo da inflação e das percentagens de reajustes salariais (Simonsen, 1991, p. 27).
A proposta constante na formulação original do BNH e resgatada no II PND,
de destinar a maior parte dos financiamentos habitacionais para a população de
baixa renda, foi novamente deixada de lado no período de 1980-1985, quando é
feita a opção de atender as classes com maior poder aquisitivo. De acordo com
Kandir (1983) as inúmeras e repentinas alterações nas linhas de ação e parâmetros
operacionais, acabaram gerando o que o autor chamou de “incoerência congênita do
BNH”.
O reconhecimento por parte do BNH da incapacidade do Sistema de atender
as demandas de moradia da população de mais baixa renda do país, e observado o
aumento da autoconstrução e do número de habitações informais, levou a criação
de programas habitacionais especiais destinados à população de renda inferior ou
igual a três salários mínimos, que visavam basicamente auxiliar a autoconstrução
e/ou atuar na reurbanização de áreas habitacionais degradadas.
Os novos programas considerados “alternativos”, como o Programa de
Financiamento de Lotes Urbanizados (1975) – PROFILURB, o Programa de
Financiamento e Aquisição de Materiais de Construção (1977) - FICAM, Programa
de Erradicação da SubHabitação (1979) - PROMORAR, buscavam custos mais
baixos e a participação popular. Esses programas habitacionais alternativos deram
início a uma terceira fase de atuação do BNH (1975-1983). No entanto, segundo
Azevedo:
52
Os dados disponíveis indicam baixo desempenho quantitativo destas iniciativas não convencionais. Menos de 6% das unidades financiadas (ao longo da existência do BNH) foram destinadas aos chamados programas alternativos. Entre as moradias populares financiadas, somente 17,6% são oriundas destes programas especiais. (1995, p.295).
No início dos anos de 1980 surgiram os primeiros sinais de instabilidade
financeira do SFH, erros de concepção da política habitacional, problemas na gestão
dos programas e dos recursos, acumulados no decorrer dos anos, associado a
situação econômica e monetária do país, altos índices de inflação, recessão e queda
do salário real resultou em um alto índice de inadimplência dos mutuários que não
conseguiam cumprir com o pagamento dos financiamentos.
Em meio à crise macro-econômica brasileira foi apresentado pelo Presidente
Figueiredo10, o III PND em 13 de fevereiro de 1980. Porém, a política habitacional
proposta para o período de 1980 a 1985 foi diretamente impactada pela crise
econômica que afetou o país nesta década. O descontrole da inflação refletiu
negativamente no financiamento da política habitacional brasileira.
A redução do poder aquisitivo dos mutuários e o aumento do desemprego em
um cenário de recessão econômica contribuíram para um aumento significativo,
durante a primeira metade da década de 1980, da inadimplência no pagamento das
prestações da casa própria. No entanto, a inadimplência não atingiu somente os
mutuários finais, mas também os tomadores institucionais de empréstimos.
Salvo uma única exceção, todas as COHABs e empresas de saneamento do país passaram a apresentar déficits operacionais e financeiros no início da década de 80 (Melo, 1996, p.41).
Vale ressaltar, que o FGTS além de ser a principal fonte de recursos
financeiros para a política habitacional brasileira, também desempenha a função de
servir como indenização para os trabalhadores que perdem seus empregos. De
forma, que a recessão econômica gerou duplo impacto negativo nas contas do
FGTS, pois a crise reduziu o número de empregados formais no mercado de
trabalho, gerando menos contribuições ao Fundo, ao passo que o crescente número
de desempregados implicava em mais saques ao Fundo.
Com as dificuldades surgidas para a manutenção do modelo de financiamento
habitacional auto-sustentável, os subsídios praticados pelo SFH tais como, juros
10 João Baptista de Oliveira Figueiredo, presidente do Brasil no período de 1979 a 1985 e que promoveu a lenta transição do poder político para os civis.
53
privilegiados para as unidades produzidas pela promoção pública; reajuste das
prestações; saldos devedores e incentivos fiscais, passaram a ser questionados.
Segundo Veras (1987), nos anos de 1980, a crise econômica brasileira e a
recessão fizeram com que o SFH, retraísse seus investimentos, inaugurando uma
nova política habitacional. O Estado passou a incentivar formas populares de
produção de moradias, como a autoconstrução ou o mutirão.
Assim, inaugurou-se uma nova prática, apoiada no discurso da participação
dos moradores na construção de suas próprias casas, mas que estrategicamente
visava o barateamento do custo da habitação e encobria a retração dos
investimentos do Estado nessa área.
As resoluções 25/67 (FCVS) e 36/69 (PES) levaram o Sistema a uma grande
crise na primeira metade da década de 1980. Segundo Paiva (2001), os subsídios
concedidos através dos saldos devedores tornaram-se os mais perversos para o
equilíbrio do Sistema, visto que os resíduos dos saldos devedores eram cobertos
pelo FCVS. Mas ressalta, que os subsídios por si só não geram desequilíbrios no
padrão de financiamento, especialmente quando direcionados para as famílias de
baixa renda, a questão era a falta de seletividade dos subsídios, estes eram
concedidos de forma generalizada e indiferenciada, principalmente às famílias de
renda média e alta.
... estimava-se que em 1985 cada mutuário do Sistema Financeiro da Habitação, com renda superior a cinco salários mínimos, receberia em média 543 dólares de subsídios por ano, ao passo que os mutuários com renda inferior a cinco salários mínimos, receberiam em média 112 dólares por ano em subsídios11 (Paiva, 2001, p. 90).
José Sarney governou o Brasil de 1985 a 1990 e foi o primeiro Presidente
Civil após 20 anos de ditadura militar12 a assumir a Presidência da República.
Segundo Azevedo, no início de 1985 o panorama do setor habitacional apresentava
as seguintes características:
... baixo desempenho social, alto nível de inadimplência, baixa liquidez do sistema, movimentos de mutuários organizados nacionalmente e grande
11 O autor retirou os dados do relatório “Brazil: reporto of the public social expenditure review mission” do Banco Mundial”. 12 Na verdade, José Sarney era o vice de Tancredo Neves, eleito indiretamente em 1985 e falecido em abril do mesmo ano.
54
expectativa de que as novas autoridades pudessem resolver a crise do sistema sem a penalização dos mutuários (1995, p.295).
O Governo Sarney, tomou posse com um discurso de renovação e de ênfase
na política urbana, inclusive com a criação do Ministério do Desenvolvimento Urbano
(MDU) e a formação de comissões de alto nível para discutirem a política urbana e
habitacional. Dentre as medidas tomadas no âmbito da política habitacional, a
primeira, em 1985, foi a concessão de um elevado subsídio para os mutuários do
Sistema, atendendo as reivindicações dos movimentos de mutuários. Por um lado, o
subsídio concedido contribuiu para diminuir as taxas de inadimplência e aumentar a
liquidez de curto prazo do Sistema, mas por outro lado, aumentou
consideravelmente o descompasso entre as operações passivas (poupadores do
SBPE e do FGTS) e ativas (prestações dos mutuários), causando um rombo nos
FCVS, responsável por essa equalização.
O lançamento do Plano Cruzado em 1986 causou um segundo forte impacto
no equilíbrio atuarial do Sistema, pois contribuiu significativamente no rombo do
FCVS ao definir nova modalidade de reajustes, e também provocou queda na
arrecadação líquida das cadernetas de poupança, diminuindo a oferta de recursos
disponíveis para financiamentos habitacionais.
O resultado de toda essa generosidade aos mutuários foram prestações
irrisórias, que mal cobriam os juros dos saldos devedores existentes, e que não
permitiam que o retorno de caixa pudesse gerar novos financiamentos. Os planos de
estabilização da moeda seguintes ao Plano Cruzado tiveram impactos semelhantes
sobre o Sistema.
O período de 1985-1989 foi marcado por grandes investimentos em
programas habitacionais alternativos, como o Programa de Mutirões Comunitários,
voltados para famílias de renda mensal inferior a 3 salários mínimos, subsidiado com
recursos a fundo perdido. Por um lado, focalizaram uma faixa de renda que vinha
sendo negligenciada, por outro, constituíram-se como um conjunto de ações
segmentadas e desarticuladas. Nesse período também, as COHABs tiveram seus
financiamentos restringidos pelo Governo Federal, reduzindo-as a meros órgãos
assessores, diminuindo sua capacidade de atuação nos estados e municípios e
aumentando a centralização da política habitacional.
Diante do quadro econômico do país a reformulação do SFH foi considerada
importante tendo em vista seu déficit, mas, ao invés de reformular o Sistema o
55
Governo Sarney em 21/11/1986 através da lei 2.291 extinguiu o BNH, e não
introduziu novos mecanismos de financiamento para habitação popular. Pelo
contrário, observou-se a redução dos recursos financeiros provenientes do FGTS.
A idéia de que a política habitacional poderia ser feita mediante um sistema
capaz de se auto-financiar (liberando os recursos do poder público para outros fins)
foi praticamente extinta. Daí em diante houve uma desorganização das políticas
públicas em geral e principalmente da política habitacional, dentre as principais
razões estão a situação macroeconômica, mas também a ausência de um
diagnóstico sobre a questão habitacional, as freqüentes mudanças no arranjo
institucional e a dificuldade de se evitarem práticas clientelísticas em um contexto de
instituições democráticas pouco amadurecidas.
Com a extinção do BNH suas atribuições foram transferidas para o Conselho
Monetário Nacional (CMN), para o Banco Central (BACEN), e para a Caixa
Econômica Federal (CEF). A área de habitação continuou vinculada ao Ministério do
Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, enquanto a CEF estava vinculada ao
Ministério da Fazenda.
A CEF sucedeu o BNH em todos os seus direitos e obrigações e é atualmente
responsável pelas funções de financiamento e repasse, absorvendo os programas
habitacionais e de desenvolvimento urbano. Cabe ressaltar, que na CEF a habitação
é apenas um setor do banco, enquanto que o BNH trabalhava exclusivamente para
este fim.
Azevedo descreve da seguinte maneira a extinção do BNH:
... ocorreu de maneira abrupta e sem margem para contrapropostas. Este procedimento chocava-se com as declarações de intenções e encaminhamentos anteriores feitos pelo próprio governo. (...) A maneira como o governo incorporou o antigo BNH à CEF torna explícita a falta de proposta clara para o setor. Em outras palavras, nenhuma solução foi encaminhada para os controvertidos temas que permeavam o debate anterior. Nesse sentido, a pura desarticulação institucional do banco, sem o enfrentamento de questões substantivas, somente agravou os problemas existentes. (1995, p.297-98).
Conforme Azevedo e Queiroz Ribeiro (1996), entre 1964 e 1986 foram
financiadas cerca de 4,8 milhões de unidades, ou seja, 24% do aumento de
moradias no Brasil foi construído com recursos do BNH. No entanto, somente 1,5
milhão de unidades foi destinada a população mais pobre, sendo que, apenas 250
56
mil unidades foi destinada as famílias de até três salários mínimos, o equivalente a
6% do total produzido.
Com a extinção do BNH, houve o desmonte do SFH e uma desestruturação
na gestão da política habitacional no país. O que se seguiu foi uma imensa confusão
institucional provocada por reformulações constantes nos órgãos responsáveis pela
questão urbana e habitacional. Em quatro anos o Ministério do Desenvolvimento
Urbano e Meio Ambiente (MDU) criado em 1958, transformou-se em Ministério da
Habitação, Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MHU), Ministério da
Habitação e Bem-Estar Social (MBES) e, em 1989 a questão urbana voltou a ser
atribuição do Ministério do Interior, ao qual o BNH era formalmente ligado.
Muitas críticas foram tecidas a política habitacional implementada pelo
BNH/SFH, dentre elas: a visão de que o SFH foi incapaz de atender às populações
de baixa renda. Aliás, essa é principal crítica à atuação do BNH, pois não atendeu
ao objetivo de sua criação; o modelo institucional adotado, com forte grau de
centralização e uniformização das soluções no território nacional; desarticulação das
ações de construção de unidades e serviços urbanos, construindo moradias em
locais distantes e sem infra-estrutura para baratear o custo; modelo de
financiamento se revelou inadequado em uma economia com processo inflacionário.
No entanto, mesmo diante de tais críticas, com o fim do BNH o país ficou
mergulhado num processo de desarticulação institucional para reger a política
habitacional. Mais do que isso, segundo Maricato (1996), o que houve durante os
anos subseqüentes ao regime militar foi na verdade uma política habitacional regida
por uma aliança de interesses políticos clientelistas dos setores do capital de
promoção imobiliária e de construção.
Para Paz (1996), a política do BNH caracterizou-se por uma gestão
centralizada e autoritária, própria da estratégia dos governos militares. Com o
argumento da rapidez e do barateamento da construção, realizou projetos
uniformizados e padronizados em todo o país, sem considerar as diferenças
geográficas e culturais, unidades habitacionais desarticuladas das necessárias
condições ambientais e de serviços de infra-estrutura e saneamento. Além disso,
vetou qualquer participação dos beneficiários e mesmo dos governos locais, onerou
as famílias e as cidades ao ignorar a proximidade do local de moradia com o
trabalho e gerou isolamento e segregação dos conjuntos populares. Mas ainda
assim, para a referida autora, apesar de seu caráter antidemocrático, com a sua
57
falência predominou um vazio da política habitacional no país, que provocou o
acirramento de conflitos e a pressão dos movimentos de moradia frente aos
governos em todos os seus níveis.
No decorrer dos anos, o objetivo principal que justificou a criação do BNH,
qual seja, a provisão habitacional para famílias de baixa renda, foi paulatinamente
sendo deixado de lado, ao passo que o princípio do financiamento auto-sustentável
falou mais alto, de forma que o foco de atuação do BNH voltou-se para atendimento
das famílias de renda média e alta, além disso, contribuiu diretamente para a
estruturação do mercado imobiliário.
A estrutura institucional do BNH esteve amparada em um centralismo
autoritário, tornando o BNH sinônimo de intervenção do Governo Federal na área
urbana, principalmente no que diz respeito à provisão habitacional. No entanto, esta
centralização do processo decisório e de recursos na esfera federal, resultou em
algumas distorções. Dentre elas a ausência de ações autônomas dos municípios,
como aponta Maricato:
... raras foram as realizações de governos municipais ou estaduais na área da habitação, independentes do BNH, tal o grau da centralização de recursos e decisões nas mãos do Governo Federal, durante o período que vai do início do regime militar, 1964, até seus últimos anos, 1982 a 1985 (quando novas experimentações são tentadas principalmente através da institucionalização de construção em mutirões (1987, p. 31).
A Constituição Federal de 1988 é um marco para a política urbana e de
habitação brasileira. O reconhecimento legal do direito à cidade e da função social
da propriedade, confere a habitação status de política pública, enquanto direito do
cidadão e dever do Estado13.
No que tange a estrutura institucional do Governo Federal, em Março de 1989
é extinto o MBES e cria-se a Secretaria Especial de Habitação e Ação Comunitária
(SEAC), sob competência do Ministério do Interior.
O modelo institucional do SEAC privilegiava a iniciativa de Estados e
Municípios, deixando de estabelecer prioridades alocativas, o que permitiu maior
autonomia dos governos locais, que deixaram de ser apenas executores da política.
As atribuições do BNH foram pulverizadas em vários órgãos federais, como o Banco
13 Embora a habitação só venha ser incluída entre os direitos sociais, artigo 5º da Constituição, no ano 2000 através de Emenda Constitucional.
58
Central que passou a normatizar e fiscalizar o SBPE, a CEF gestora do FGTS e
agente financeiro do SFH, e a Secretaria Especial de Ação Comunitária, responsável
pela gestão dos programas habitacionais alternativos.
59
apítulo III
CONSTITUIÇÃO FEDERAL BRASILEIRADE 1988 E A QUESTÃO DA CIDADE E DA
HABITAÇÃO
Vista do centro histórico de Embu Fonte: Plano Diretor de Embu / leitura comunitária e técnica da cidade / 1º sem/2002
CAP. III CONSTITUIÇÃO FEDERAL BRASILEIRA DE 1988 E A QUESTÃO
DA CIDADE E DA HABITAÇÃO
Após um longo processo até a democratização do país, foi promulgada, em
1988, a nova Constituição Federal, conhecida como Constituição Cidadã,
inaugurando, pelo menos formalmente, o Estado de Direito Democrático14,
... destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos. E que tem como fundamentos a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político (CF, art. 1º).
Na evolução das políticas públicas de habitação, destacam-se dois marcos
legais de renovação que dão novos rumos à questão. O primeiro, refere-se à
promulgação da Constituição Federal de 1988, que descentraliza a gestão das
políticas para os municípios bem como, garante a moradia como direito. O segundo,
refere-se à Lei 10.257 de 2001, denominada Estatuto da Cidade, que regulamentou
o capítulo da Política Urbana da Constituição Federal, com o objetivo de ordenar o
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana,
estabelecendo instrumentos para o enfrentamento da necessidade de socialização
do uso da terra urbana e a fim de garantir o bem-estar de seus habitantes.
O Estatuto da Cidade oferece um conjunto inovador de instrumentos de
intervenção sobre o território dos municípios, bem como, uma nova concepção de
planejamento e gestão urbana. Confere ao município a efetiva condição de exigir e
obrigar que a propriedade urbana tenha a sua função social cumprida e respeitada.
O Estatuto da Cidade é a lei federal que tem respaldo constitucional para estabelecer as normas gerais de direito urbanístico e constituir as normas que possibilitem o grau máximo de eficácia às normas constitucionais da política urbana (Sobrane, 2005, p. 218).
14 Para Vieira (2004), um Estado de Direito se sustenta efetivamente a partir dos seguintes princípios: império da lei, divisão de poderes, legalidade da administração e a garantia dos direitos e liberdades fundamentais.
60
Dentre as inovações trazidas pelo Estatuto da Cidade, Raquel Rolnik (2001)
destaca:
Instrumentos de natureza urbanística voltados para induzir as formas
de uso e ocupação do solo; Dentre estes instrumentos estão: IPTU
Progressivo no Tempo, Edificação e Parcelamento compulsório, Direito
de Superfície e Outorga Onerosa do Direito de Construir;
Nova estratégia de gestão que incorpora a idéia de participação direta
dos cidadãos em processos decisórios sobre o destino da cidade. O
Estatuto prevê a elaboração de Planos Diretores Participativos no
âmbito de cada município com representação de todos os segmentos
da sociedade, além de audiências públicas, plebiscitos, referendos e
orçamento participativo;
Ampliação das possibilidades de regularização das posses urbanas:
Usucapião, inclusive coletivo, Concessão Especial para fins de
Moradia, Concessão de Direito Real de Uso;
1. O reconhecimento do direito à cidade e à habitação;
Na esteira da democratização do país, setores organizados da sociedade civil
iniciaram mobilizações que tinham dentre outros objetivos, o de promover a reforma
urbana no Brasil. Estes movimentos que lutavam pelo direito à moradia e à cidade
recolheram assinaturas de mais de 150.000 eleitores para a proposta de emenda
sobre a Reforma Urbana entregue em 1987 em Brasília por representantes do
Movimento Nacional pela Reforma Urbana. Pressionados, os constituintes
incorporaram ao texto constitucional as contribuições que estão expressas no
Capítulo II da Política Urbana da Constituição Federal de 1988..
Até a promulgação desta Constituição não havia um tratamento jurídico
adequado à questão urbana e ambiental, de forma que as cidades brasileiras
cresceram sem um marco jurídico que permitisse o adequado desenvolvimento
urbano. A nova Constituição destinou um capítulo específico para a Política Urbana,
constituindo-se em um marco histórico para a política de desenvolvimento urbano.
A Constituição Brasileira de 1988 inovou nosso ordenamento jurídico ao estabelecer pela primeira vez um capítulo específico da política urbana,
61
contendo um conjunto de princípios, responsabilidades e obrigações do Poder Público e de instrumentos jurídicos e urbanísticos para serem aplicados e respeitados com o objetivo de reverter o quadro de degradação ambiental e das desigualdades sociais nas cidades possibilitando uma condição digna de vida para a população urbana (Saule Jr., 1999, p.11).
O direito à moradia é direito fundamental previsto no artigo 6˚ da Constituição
a partir da emenda constitucional n˚ 26, de 14 de fevereiro de 2000, equiparando-a
aos demais direitos sociais. Apesar da centralidade da habitação na vida de todas as
pessoas, poucos direitos humanos têm sido tão freqüentemente violados quanto o
direito à moradia.
Até o ano 2000, o direito à moradia não estava expresso no texto
constitucional dentre os direitos sociais, mas para algumas jurisprudências esse
direito já estava previsto, por exemplo, no art. 23, segundo o qual, é de competência
comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios “promover programas de
construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de
saneamento”.
Na Constituição Brasileira o direito à moradia está previsto como um direito
social, a exigir a ação positiva do Estado por meio da execução de políticas públicas
habitacionais. Entretanto, a garantia constitucional destes direitos não tem
significado sua efetivação e concretização para a maioria das pessoas,
principalmente aos segmentos de baixa renda.
No campo dos direitos internacionais, a Conferência das Nações Unidas
sobre Assentamentos Humanos – Habitat II, realizada em Istambul – Turquia em
1996, apresentou como resultado fundamental o reconhecimento do direito à
moradia como um direito humano, de modo que os estados obrigaram-se a realizar
progressivamente esse direito mediante planos e programas habitacionais, bem
como, estabelecer sistemas eficazes de proteção do direito à moradia. Além disso, o
direito à moradia também está assegurado no artigo XXV da Declaração Universal
de Direitos Humanos e no artigo 11 do Pacto Internacional dos direitos Econômicos,
Sociais e Culturais.
Segundo Saule Jr (1999) o Estado Brasileiro tem a obrigação de adotar as
políticas, ações e demais medidas para assegurar e tornar efetivo o direito à
moradia. Essa obrigação não significa prover habitação gratuitamente para todos os
cidadãos, mas sim construir políticas públicas que garanta o acesso de todos à
62
moradia, seja com subsídio público para as famílias de baixa renda que não têm
acesso ao mercado e vivem em condições precárias de habitabilidade ou pela
aquisição no mercado habitacional.
O Direito à Moradia como integrante da categoria dos direitos econômicos, sociais e culturais, para ter eficácia jurídica e social pressupõe a ação positiva do Estado, através de execução de políticas públicas, no caso em especial da promoção da política urbana e habitacional (Saule Jr, 1999, p. 92).
O autor José Afonso da Silva dá especial destaque para diferenciação entre
direito à moradia e direito à casa própria, conforme segue:
O direito à moradia não é necessariamente o direito à casa própria. Quer-se que se garanta à todos um teto onde se abriguem com a família de modo permanente, (...) Mas a casa própria constitui o meio mais efetivo de efetivação do direito à moradia (2007, p.186).
A propósito, não é somente a aquisição da propriedade que confere
segurança à posse, havendo instrumentos previstos no Estatuto da Cidade capazes
de satisfazer tal requisito como: Concessão de Direito Real de Uso, Concessão de
Especial para fins de moradia, direito de superfície, etc. Não há também no direito
nacional uma definição sobre a gratuidade ou onerosidade da relação a ser
estabelecida com a família beneficiada pela política habitacional. Cabe ao Município
examinar a melhor alternativa para cada tipo de atuação, podendo prever a
cobrança até mesmo para dar maior fôlego às ações municipais, já que os recursos
são sempre escassos.
Os entes federativos, conforme repartição das competências previstas na
Constituição devem adotar algumas medidas para a promoção da política da
habitação, conforme previsto na Constituição.
À União, a quem concerne às questões de interesse nacional e internacional,
cabe instituir uma política urbana nacional e um sistema descentralizado de política
habitacional, principalmente, de interesse social. Aos Estados, a quem compete os
assuntos de interesse regional, cabe instituir um sistema estadual de habitação,
principalmente para as áreas metropolitanas. E aos municípios, responsáveis pela
garantia dos assuntos locais, instituírem o Plano Diretor Participativo, um sistema de
habitação democrático e com participação popular.
63
Em suma, o que se conclui é que por força constitucional, os Municípios,
como também a União, os Estados e o Distrito Federal, devem possuir programas e
planos habitacionais. Esse conjunto de ações é que efetivará as opções, prioridades
e linhas de ação contempladas na política habitacional nacional, estadual e
municipal, conforme o caso.
O artigo 2º do Estatuto da Cidade define algumas das condições e
alternativas para a produção habitacional, dentre elas, seguem:
Direito à cidade sustentável: “garantia do direito a cidades sustentáveis,
entendido como direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental,
à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e
ao lazer, para as presentes e futuras gerações”. Dessa forma, a lei determina
como a moradia deve ser produzida, pois não há cidade sustentável se a
habitação, não estiver associada ao saneamento ambiental, à infra-estrutura
urbana, ao sistema de transporte, aos serviços públicos, ao trabalho e ao
lazer, etc.
Gestão democrática da cidade por meio da participação popular e de
associações representativas dos vários segmentos da comunidade na
formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos
de desenvolvimento urbano. Forçosamente a formulação e execução da
política habitacional se inserem nessa perspectiva, exigindo canais
comunicativos entre a Administração Pública e a sociedade civil. Em verdade,
a própria Constituição já requer a abertura para a participação popular no
processo de planejamento municipal (art. 29);
Cooperação intergovernamental e também da iniciativa privada e demais
setores da sociedade na urbanização, em atendimento ao interesse social. Na
questão habitacional tal cooperação é fundamental, especialmente em se
tratando da habitação pensada para uma cidade sustentável. Um dos
consensos sobre a questão é que os municípios brasileiros isoladamente não
têm fôlego para suprir o déficit habitacional, portanto, devem se consorciar ou
mesmo celebrar convênios com Estados e União. O Estatuto da Cidade prevê
alguns instrumentos que facilitam esses convênios, como é o caso do
consórcio imobiliário e da operação urbana consorciada.
64
Planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da
população e das atividades econômicas do Município. A Constituição já
associa a questão urbana, e conseqüentemente a política habitacional, ao
planejamento municipal (art. 30).
Regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de
baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de
urbanização, uso e ocupação do solo. Para tanto, deverão ser consideradas a
situação sócio-econômica da população residente e as normas ambientais
incidentes. Diante da realidade brasileira, um espaço significativo da política
habitacional há de ser ocupado pela regularização da habitação existente.
Justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes da urbanização, com a
recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado na
valorização de imóveis urbanos. A urbanização é processo coletivo, não
devendo ficar entre algumas poucas pessoas a chamada "mais-valia urbana",
isto é, o excedente de riqueza produzido nesse contexto, especialmente o
verificado pela valorização imobiliária. Esse valor deve ser apropriado pela
coletividade, não só por uma questão de justiça social, mas também para
viabilizar a continuidade do processo e corrigir as distorções verificadas.
A moradia é o mundo da sociabilidade privada e abrigo contra as
tempestades do sistema econômico, conforme Kowarick (2000), e está impregnada
pela ideologia da casa própria, exaltada pelo modo de produção capitalista. No
entanto, para a população trabalhadora que não tem acesso ao mercado imobiliário
formal, resta a insegurança do aluguel ou da vida nas favelas. O aluguel é pouco
valorizado enquanto opção de moradia tendo em vista que as famílias ficam mais
vulneráveis as intempéries econômicas e sociais como o desemprego, a doença e a
velhice. Portanto, o sonho de muitos locatários é tornassem proprietários.
...sobre a casa própria se ilumina o imaginário da disciplina e do sucesso, enquanto sobre os cortiços, as favelas despenca a pecha de uma pobreza culpabilizada pelo fracasso, que precisa viver amontoada... (Kowarick, 2000, p. 91).
Aqui, defende-se a idéia não só do direito de morar, mas sim, do direito de
morar com qualidade de vida, não só abrigar-se em uma casa, mas habitar a cidade
65
e usufruir da infra-estrutura15, serviços e equipamentos urbanos com qualidade.
Milton Santos refere-se a alguns programas habitacionais produzidos pelo poder
público da seguinte forma:
... foi decidido construir casas para os mais pobres, foi para lhes dar habitações que já nasciam subnormais, neste caso sem aspas. A normalidade estabelecida para os pobres por definição oficial, aconselhada e defendida por pseudo-intelectuais, passou a autorizar a construção de habitações tão pequenas que conduzem a toda espécie de confinamentos... (2007, p.62).
Portanto, não é esse tipo de moradia que se defende como direito de todo o
cidadão, mas uma moradia digna para se viver. O direito a uma moradia adequada
está vinculado a outros direitos humanos. Sem um lugar adequado para se viver, é
difícil manter a saúde, a educação, o emprego, o lazer, etc.
O Estatuto da Cidade prevê instrumentos a serem utilizados pelo Poder
Público Municipal que devem contribuir efetivamente para a garantia do direito de
moradia. Como por exemplo, as ZEIS, que ao serem delimitadas no território
destinam-se prioritariamente para a regularização fundiária, urbanização e à
produção de habitações de interesse social. Dessa forma, garante-se o
reconhecimento do direito de morar da população de baixa renda que reside em
áreas irregulares ou sem infra-estrutura urbana, através da regularização fundiária e
urbanização, ou ainda, a destinação de áreas vazias, não edificadas e sub-utilizadas
para a provisão de novas moradias para a população de baixa renda do município.
Por exemplo, para fins de proteção do direito à moradia das pessoas que
vivem nos assentamentos precários, a Constituição Federal adotou a Concessão de
Direito Real de Uso e a Concessão Especial de Uso para fins de moradia
regulamentados pelo Estatuto da Cidade. Esses dois instrumentos jurídicos são
utilizados para a regularização de áreas públicas ocupadas irregularmente. Outro
importante instrumento é o Usucapião Especial de Imóvel Urbano que possibilita a
regularização fundiária de áreas particulares ocupadas irregularmente por um
período de 5 anos, para lotes urbanos cuja área não exceda 250m2 e cujo possuidor
15 Compartilho da definição dada por Mendonça quando nos referimos à infra-estrutura urbana: “Entende-se aqui por infra-estrutura urbana o conjunto de redes e serviços que compõem a moradia, além da edificação residencial: saneamento básico, drenagem, coleta e disposição de resíduos sólidos, energia elétrica, telefonia e telecomunicações” (2006, p. 15).
66
não seja proprietário de outro bem imóvel, destinado ao uso para moradia. Nesse
caso, tanto as áreas particulares invadidas como também as áreas particulares
loteadas irregularmente podem ser regularizadas.
O instrumento de assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades
e grupos sociais de baixa renda, previsto no Estatuto da Cidade, também contribui
para a melhoria e qualificação das moradias, visto que, prevê apoio técnico para
melhorias e regularização de imóveis.
A política de regularização fundiária deve necessariamente estar associada
a outras políticas de habitação e urbanísticas, pois de que vale a regularização da
posse se as condições de moradia forem precárias? Para quem vive na ilegalidade
fundiária a titulação de posse representa grande segurança e acesso a serviços
antes não alcançados, no entanto, essa titulação deve estar prevista dentro de uma
política de desenvolvimento urbano que contemple não só a regularização fundiária,
mas também edilícia e urbanística, e vice-versa, pois só assim é possível garantir o
direito à moradia digna.
Para este fim, o Estatuto previu as seguintes diretrizes gerais: a garantia do
direito à cidades sustentáveis; o planejamento do desenvolvimento das cidades e da
distribuição espacial da população; a ordenação e controle do uso do solo; a
proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do
patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; a audiência do
Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação
de empreendimentos ou atividades potencialmente negativos sobre o meio
ambiente, o conforto ou a segurança da população e a simplificação da legislação de
parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias.
O Estatuto da Cidade elegeu o Plano Diretor como sendo instrumento básico
da política de desenvolvimento e expansão urbana, sendo obrigatório para todas as
cidades com mais de 20 mil habitantes, regiões metropolitanas, integrantes de áreas
de especial interesse turístico ou com significativo impacto ambiental. O Plano
Diretor deve ser elaborado e executado pelo Poder Executivo local e transformado
em lei pelo Legislativo Municipal. O Estatuto da Cidade fixou ainda o prazo de 5
anos (julho de 2006) para a elaboração e aprovação dos Planos Diretores
Municipais e o prazo de 10 anos para sua revisão.
67
O Estatuto da Cidade definiu como instrumentos da política urbana, os planos
nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento
econômico e social; o planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações
urbanas e microrregiões; o planejamento municipal, em especial: plano diretor,
disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo, zoneamento ambiental,
plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento anual, gestão democrática
participativa, planos, programas e projetos setoriais, planos de desenvolvimento
econômico e social; os Institutos tributários e financeiros: os Institutos jurídicos e
políticos; regularização fundiária, assistência técnica e jurídica gratuita para
comunidades e grupos sociais menos favorecidos, entre outros; e o estudo prévio de
impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV).
O Plano Diretor é, portanto, instrumento privilegiado de tratamento e controle
do solo urbano e peça fundamental para a política de desenvolvimento urbano. É no
Plano Diretor que serão estabelecidas as exigências e os instrumentos para o
cumprimento da função social da propriedade, e por isso a necessidade de uma
gestão democrática no âmbito do município.
Contudo, realizar os princípios constitucionais norteadores da política urbana
como a aplicação dos instrumentos jurídico-urbanísticos, regulamentados pelo
Estatuto da Cidade, dependerá da composição de forças sociais mobilizadas
durante a elaboração e aprovação do Plano Diretor na esfera local, pois é nesta
esfera e neste momento que conflitos poderão ocorrer (Carvalho, 2006).
A efetivação do direito à cidade, segundo Sobrane, depende da:
...adoção de normas do sistema internacional e nacional de proteção dos direitos humanos, e dos princípios e objetivos constitucionais norteadores do Estado Brasileiro, tais como a cidadania e a dignidade da pessoa humana, a democracia direta, a erradicação da pobreza e da marginalização e a redução das desigualdades sociais, o princípio da igualdade, os princípios das funções sociais da cidade e da propriedade, a proteção ao meio ambiente como critérios para a solução de conflitos ambientais urbanos (2005, p. 209).
Outra importante conquista no campo do direito à moradia foi a aprovação da
Lei Federal 11.124 de 16 de junho de 2005, que dispõe sobre a criação do Sistema
Nacional de Habitação de Interesse Social - SNHIS, prioritariamente para as famílias
de baixa renda, tendo como princípios, conforme previsto em seu artigo 4º,
compatibilidade e integração das políticas habitacionais nos três níveis de governo,
68
bem como com as demais políticas setoriais de desenvolvimento urbano, ambientais
e de inclusão social; moradia digna como direito e vetor de inclusão social;
democratização, descentralização, controle social e transparência dos
procedimentos decisórios; função social da propriedade urbana visando garantir a
atuação direcionada e coibir a especulação imobiliária e permitir o acesso à terra
urbana e ao pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade.
Cabe também fazer uma referência à questão do direito. Para Bobbio (2004),
os direitos são conquistas histórias, conforme o momento histórico em que se vive.
Certamente, não faria sentido lutar pelo direito à moradia na sociedade
escravocrata, onde os escravos estavam sob o mando de seus senhores e eram
abrigados nas senzalas em torno da Casa Grande. No entanto, a partir do momento
que força de trabalho tomou forma de mercadoria e o trabalhador livre teve que
prover por si sua alimentação, vestuário, abrigo e outras necessidades, a
necessidade da moradia tornou-se imperativa. E quantas décadas se passaram até
que esse direito fosse constitucionalmente garantido, como resultado de lutas
históricas principalmente dos movimentos populares16.
Sobre a questão do direito escreveu Bobbio:
...os direitos do homem por mais fundamentais que sejam, são direitos históricos, ou seja, nascidos em certas circunstâncias, caracterizadas por lutas em defesa de novas liberdades contra velhos poderes, e nascidos de modo gradual, não todos de uma vez e nem de uma vez por todas (2004, p. 25).
Mas, não basta o reconhecimento legal do direito para que se efetive, o direito
objetivo (o arcabouço de regras jurídicas) tem que se transformar em direito
subjetivo, como meio de garantir e satisfazer os interesses humanos.
Sobre isso, Bobbio em sua obra “A era dos Direitos” afirma:
...o problema grave do nosso tempo, com relação aos direitos do homem, não é mais fundamentá-los e sim o de protegê-los”, segundo ele, “não se trata de saber quais e quantos são esses direitos, qual é sua natureza e o seu fundamento, se são direitos naturais ou históricos, absolutos ou relativos, mas sim qual é o modo mais seguro para garanti-los, para impedir que, apesar das solenes declarações eles sejam continuamente violados (1992, p. 25).
16 Destacam-se dentre os movimentos populares que lutam pela reforma urbana no Brasil a União Nacional do Movimentos de Moradia (UNMM), a Central dos Movimentos Populares (CMP), o Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU) e outros.
69
O mesmo autor, ao referir-se a Declaração Universal dos Direitos Humanos,
faz uma definição sobre a universalidade dos direitos que também nos remete à
questão do direito subjetivo, “universal significa não algo dado objetivamente, mas
algo subjetivamente acolhido pelo universo dos homens” (1992, p. 28).
Na verdade, a Constituição Federal de 1988, nasceu marcada por uma
contradição histórica, de um lado ela regulamentou avanços democráticos, a
garantia de direitos sociais, a primazia do Estado na implementação das políticas
públicas, e de outro lado, o Estado brasileiro adotou o receituário neoliberal, a
hegemonia do capital financeiro, a supremacia do mercado como regulador da
economia e da sociedade e a redução atuação do Estado, resultando em corte nos
gastos públicos com as políticas sociais, ao mesmo tempo em que se verifica um
intenso processo de mercantilização dos serviços e a privatização do público (Costa,
2006).
De fato, desde a sua promulgação a Constituição Federal de 1988 foi rotulada pelas correntes conservadoras nacionais ora de inviável, por ‘remar contra a corrente’ neoliberal dominante, ora de inconseqüente por conter, nas palavras ‘de efeito’ de Roberto Campos (1991), ‘propostas suecas com recursos marroquinos’ (Pereira, 2002, p. 153).
No Brasil o ideário neoliberal, começa a ser implementado pelo Governo de
Fernando Collor. Daí em diante, no Governo FHC inicia-se um processo de revisão
da Constituição para promover a Reforma do Estado visando adequar o país à nova
conjuntura mundial. Para os setores conservadores, essa legislação garantia um
excesso de demandas sociais e a vinculação de receitas tornava inviável a
governabilidade, razão para o déficit público.
Efetiva-se, portanto, o processo de Reforma do Estado. Trata-se de um
processo de redução das responsabilidades do Estado na prestação direta dos
serviços sociais e da ampliação do mercado privado, cabendo ao Estado apenas
subsidiar as iniciativas da sociedade civil.
Por tanto, não foi por acaso que somente após 13 anos da promulgação da
Constituição Federal foram regulamentados os artigos 182 e 183 referentes à
Política Urbana, que institui a função social da cidade e da propriedade e a
competência governamental nas três esferas pela implementação da política de
desenvolvimento urbano e habitação.
70
1.1 Função Social da cidade e da propriedade;
No Brasil, a base da colonização brasileira foi a política territorial latifundiária,
as sesmarias e a ênfase na vida rural. Dessa forma, o fenômeno urbano no Brasil
vincula-se “à política de ocupação e povoamento da colônia e sua evolução liga-se
estreitamente aos ciclos econômicos brasileiros” (Silva, 2006, p. 17). As cidades
brasileiras foram desenvolvidas ao longo do litoral em face da influência da
economia voltada para o exterior. Ou ainda, nas áreas de mineração (Minas e
Goiás), nas regiões da cana-de-açúcar (Nordeste e Sul).
Visando reverter um quadro de extrema desigualdade social e espacial um
conjunto de atores coletivos da sociedade civil que se preocupava com a questão
urbana elaborou uma proposta de Emenda Popular de Reforma Urbana que foi
apresentada à Assembléia Nacional Constituinte de 1988. Segundo Saule Jr. (1995),
a partir daí que a noção do direito à cidade tomou forma no Brasil. A Emenda
propunha princípios, regras e instrumentos que visavam à instituição de direitos
urbanos tais como: condições de vida urbana digna e justiça social, gestão
democrática da cidade e função social da cidade e da propriedade.
A proposta de Emenda Popular serviu de base para elaboração do
capítulo da Política Urbana na Constituição de 1988. Ao contemplar várias
reivindicações dessa proposta proporcionou o vislumbramento de novas
possibilidades de democratização do espaço urbano, através de ações que
pudessem garantir processos mais igualitários e participativos junto à sociedade e
mediante a utilização de instrumentos que possibilitassem minimizar e/ou alterar os
problemas da atual realidade urbana.
A Constituição de 1988 define as regras gerais da política urbana, assim
como a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano dá as diretrizes gerais, mas
compete aos municípios com base nas realidades locais elaborar e executar essa
política no âmbito municipal e fazer cumprir a função social da cidade. Conforme
pode ser observado na referida Constituição:
A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em Lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 182).
71
O Estatuto da Cidade aprovado em 2001 regulamenta os artigos 182 e
183 da política urbana da Constituição Federal de 1988 e institui instrumentos que
visam garantir a democratização do direito à cidade.
O conceito de função social da cidade não restringe-se a garantia de
habitação, trabalho, mobilidade, lazer, mas principalmente, recupera o sentido da
cidade descrito por Lefebvre (1991), de que esta deve servir ao cidadão como seu
principal beneficiário, garantindo-lhe bem-estar e qualidade de vida. Dessa forma, o
pleno desenvolvimento da função social da cidade corresponde ao efetivo exercício
do direito à cidade.
O art. 182 da Constituição Federal, assim define a função social da
propriedade urbana “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende
às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”.
Ficando então, a cargo da esfera municipal, responsável pela elaboração do Plano
Diretor, a sua definição e especificidades. Tendo dessa forma, fundamental
importância a participação popular na sua discussão, elaboração e aprovação.
E prevê ainda, “é facultado ao Poder Público municipal, mediante lei
específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do
proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova
seu adequado aproveitamento...”, ou seja, quando o imóvel não estiver cumprindo
sua função social o poder público local tem a competência de obrigar seu
aproveitamento adequado, para isso podendo se utilizar dos seguintes instrumentos
sucessivamente: parcelamento ou edificação compulsória; imposto sobre a
propriedade progressivo no tempo e a desapropriação com pagamento mediante
títulos públicos.
... resultando dessa interpretação que a propriedade destinada a finalidades sociais deve ter ainda como característica singular a de não servir a fins de especulação (Sobrane, 2005, p. 209).
No Estatuto da Cidade a função social da propriedade é definida da seguinte
forma:
A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades do cidadão quanto à
72
qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no artigo 2º desta Lei.
Para Saule Jr. (2003), o Estatuto da Cidade contribui para uma adequada
compreensão do princípio da função social da propriedade e oferece aos Municípios
instrumentos capazes de efetivar a função social da propriedade conforme disposto
na Constituição Federal sobressaindo o direito à propriedade. E acrescenta,
Neste sentido, as normas de ordem pública e de interesse social do estatuto da Cidade, que regulam a forma com a qual a propriedade deve cumprir sua função social, devem prevalecer sobre as normas do direito civil, em especial com relação às normas do novo Código Civil que disciplinam as formas do exercício da propriedade nas relações privadas e patrimoniais (Saule Jr., 2003, p. 199-200).
A função social da propriedade, segundo Dallari (2006), já estava expressa no
ordenamento jurídico desde a Constituição Federal de 1967, a partir da Emenda
Constitucional 1/1969, no entanto, embora fosse obrigatória a garantia da função
social para toda e qualquer propriedade, não havia na legislação regulamentação
para que pudesse ser exigido dos proprietários, tornando a expressão vazia de
conteúdo. Em 1983, o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano – CNDU -
propôs um projeto de lei que pretendia explicitar o preceito da função social da
propriedade e tinha como diretrizes: “iguais oportunidades de acesso à população
urbana e á moradia; distribuição eqüitativa dos benefícios e ônus decorrentes da
urbanização; regularização fundiária de áreas ocupadas por população de baixa
renda; adequação das normas urbanísticas do direito de construir e correção das
distorções de valorização da propriedade urbana” (Dallari, 2006, p. 32). Porém, esse
projeto tramitou no Congresso Nacional até 1988.
A origem da propriedade privada e da desigualdade de posses segundo o
pensador Locke17, deu-se a partir do momento da convenção do dinheiro. Para esse
pensador, o limite de acumulação da propriedade estava fixado à capacidade de
trabalho de cada homem. Partindo de uma “moral natural”, cada homem não devia
se apropriar de mais do que poderia concretamente consumir, deixando uma parte
do que é comum na natureza para apropriação de outros. No entanto, com a
convenção do dinheiro, o direito de propriedade desvincula-se naturalmente do
17 Pensador inglês que viveu no século XVII que teorizou sobre o estado de natureza e os direitos naturais do homem.
73
trabalho que está na sua origem e passa a possuir um valor de troca e de utilidade
econômica (Bussinger, 1997).
... quando um homem arrebata para si tanto quanto lhe é possível, tira do outro a quantidade que a este pertence e é impossível que alguém se faça rico se não é as expensas dos demais... (Starus e Cropsey apud Bussinger, 1997, p. 17).
O direito de propriedade enquanto direito individual era garantido
constitucionalmente no Brasil, conforme artigo 524 do Código Civil de 1916 que
vigorou até janeiro de 2002, quando foi substituído por um novo Código.
O direito de propriedade é reconhecido em sentido individual, dentro dos limites da exploração econômica nos quais uma dada propriedade concreta é exclusivamente determinada pelos interesses individuais de seu proprietário (apud Carvalho, 2006, p. 30).
Com a Constituição Federal de 1988 a propriedade privada não mais figura
como direito absoluto, pois está atrelada constitucionalmente ao princípio jurídico da
função social.
Certamente, a norma jurídica por si só não garante a efetividade da função
social da propriedade, ainda mais por ser a terra uma mercadoria historicamente
apropriada de forma desigual e amplamente utilizada pela especulação imobiliária.
A propriedade ao se tornar um instrumento para consecução do bem-estar geral, afastando de seu titular a sua exclusividade e a sua utilização com base no direito de abusar sem vistas ao bem comum, assume uma função social (Sobrane, 2005, p. 207).
Para fins de cumprimento da função social da propriedade, a Constituição
adota como instrumentos a Lei Federal de Desenvolvimento Urbano, o Plano Diretor,
o parcelamento e a edificação compulsórios, o imposto sobre a propriedade
imobiliária urbana progressivo no tempo e a desapropriação com títulos da dívida. A
desapropriação de áreas urbanas que não estejam cumprindo uma função social
será realizada pelo município, após o proprietário não ter cumprido a determinação
de parcelar ou edificar sobre o imóvel vazio ou subtilizado e após a incidência do
imposto progressivo pelo prazo de 5 anos. (artigo 8º do Estatuto da Cidade).
A lei federal que cria o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social
datada de 16 de junho de 2005, também prevê dentre os seus princípios, a função
74
social da cidade e da propriedade urbana visando coibir a especulação imobiliária e
permitir o acesso à terra urbana.
Garantir a função social da propriedade significa dizer que, a propriedade está
condicionada a servir a um interesse que supera a esfera jurídica de seu titular, pois
acima de tudo deve atender a um interesse coletivo.
Função social da propriedade é tomada como necessidade de que o uso da propriedade responda a uma plena utilização, otimizando-se ou tendendo-se a otimizar os recursos disponíveis em mãos dos proprietários ou, então, impondo-se que as propriedades em geral não possam ser usadas, gozadas e suscetíveis de disposição em contradita com estes mesmos propósitos de proveito coletivo (Bandeira de Melo, 1987, p.43-44)
Significa uma distribuição mais eqüitativa do espaço urbano à população das
cidades contribuindo para a democratização do direito à cidade e do direito à
habitação, principalmente neste segundo, cujo acesso implica na propriedade da
terra urbana.
Saule Jr., ainda acrescenta:
As funções sociais da cidade estarão sendo desenvolvidas de forma plena quando houver a redução das desigualdades sociais, promoção da justiça social e melhoria da qualidade de vida urbana. Esse preceito constitucional serve como referência para impedir medidas e ações dos agentes públicos e privados que gerem situações de segregação e exclusão da população pobre. Enquanto essa população não tiver acesso à moradia, transporte público, saneamento, cultura, lazer, segurança, educação, saúde não haverá como postular a defesa de que a cidade esteja atendendo a sua função social (1995, p. 102-3).
O Estatuto da Cidade não só preconiza a prevalência dos direitos urbanos e
coletivos como define preceitos, instrumentos e procedimentos para viabilizar as
transformações necessárias para que a cidade e a propriedade exerçam sua função
social.
Porém, não podemos desconsiderar que esse princípio da Função Social da
cidade e da propriedade, implica em mudar a lógica de supremacia da propriedade e
do capital, implica em inverter uma histórica apropriação da cidade como espaço
para garantir as necessidades do capital e da moradia como mercadoria.
75
1.2 Gestão democrática da cidade: participação, descentralização e
municipalização;
A Constituição Federal de 1988 afirma o Estado Democrático de Direito18 e
está baseada no princípio da soberania popular que assegura a participação direta e
indireta do povo no poder, podendo ser exercida através de representação e da
participação direta, devendo o povo influenciar diretamente nos processos de
decisão.
Conforme disposto no seu o artigo 1º:
A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político.
No mesmo artigo, parágrafo único, prossegue o texto constitucional, “todo
poder emana do povo, que exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente, nos termos desta Constituição”. A Constituição, portanto, introduz o
povo como um dos atores na comunhão do poder. A idéia é de que as decisões
cheguem ao âmbito dos interessados, diminuindo o poder das autoridades públicas.
A participação democrática pressupõe a heterogeneidade dos participantes,
sejam eles associações ou cidadãos. Na esfera local, por exemplo, no que tange ao
planejamento e gestão da cidade, concorrem interesses dos mais diversos, dentre
eles: as associações de moradia, os proprietários de imóveis, as construtoras e
incorporadoras, as associações profissionais como engenheiros, arquitetos,
advogados, corretores de imóveis, associações em defesa do meio ambiente e
outros, inclusive o próprio poder público. É, portanto um espaço de disputa e defesa
de interesses que estão em jogo.
(...) o enigma da participação reside no inarredável e complicadíssimo desafio de negar determinadas experiências de representação política, resultantes de uma modalidade de democracia representativa elitista para, em seu lugar, procurar construir uma outra dinâmica de participação capaz de superar a
18 Cf. Vieira (2004), um Estado de Direito efetivamente exercido se sustenta nos seguintes princípios: império da lei, divisão de poderes, legalidade da administração, garantia dos direitos e liberdades fundamentais. Mas, fundamentalmente o que garante os Estados Democráticos de Direito são as sociedades democráticas. No entanto, eles estão sendo instalados em sociedades pouco democráticas e/ou com forte presença autoritária o que põe em risco a sua existência.
76
tradição igualmente elitista dos processos representativos vividos por considerável parcela de entidade da sociedade civil (Campos e Maciel, 1997, p. 150).
Essa participação está prevista no texto constitucional constituindo-se como
obrigação do Poder Público Municipal planejar seu território com a participação das
associações representativas. O que não significa excluir a participação direta dos
cidadãos no processo de planejamento municipal.
A Constituição Federal estabelece como instrumentos para o exercício da
soberania popular: a soberania popular exercida pelo sufrágio universal e pelo voto
direto e secreto, o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular. Cabe ressaltar que
no direito brasileiro, em geral, a audiência e consulta pública são facultativas à
administração pública, entretanto, na elaboração do Plano Diretor, conforme previsto
no Estatuto da Cidade, elas passam a ser obrigatórias.
A Constituição de 1988 inova também, ao condicionar a implementação das
políticas sociais à participação popular, com a exigência do controle social na
formulação das políticas, na fiscalização dos fundos orçamentários e das ações
municipais.
Para Paz, no âmbito local a implantação dos Conselhos de Gestão de
Políticas Setoriais, assim como os Conselhos Tutelares e as experiências de
Orçamento Participativo “imprimem uma nova dinâmica na forma de fazer política e
na gerência da coisa pública. Uma nova cultura política vai sendo construída, ao
lado das antigas formas de representação política, integradoras, assistenciais e
clientelistas” (2002, p. 24).
Para Silva (1996), a descentralização e a participação são instrumentos
políticos orientados para o desenvolvimento de uma política municipal de caráter
democrático, dessa forma:
A descentralização não é unicamente um processo político-administrativo de democratização do Estado, devendo significar cada vez mais novas possibilidades para o desenvolvimento da iniciativa e organização da sociedade civil, tendo em vista facilitar a atividade autônoma de novos sujeitos econômicos e sociais e avançar um novo tipo de economia social e de direito contratual que se situa entre o público e o privado (Silva, 1996, p. 23).
77
Na Política Urbana, também não poderia ser diferente. O Estatuto da Cidade
institui a gestão democrática da cidade como princípio fundamental na
implementação da política de desenvolvimento urbano. Neste sentido, o Estatuto da
Cidade prevê:
... processo de elaboração do Plano Diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão: a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade; a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos; e o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos (art. 40).
Estão previstos ainda outros instrumentos para garantia da participação
popular no planejamento e na gestão das cidades, dentre eles: órgãos colegiados de
política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal; debates, audiências e
consultas públicas; conferências sobre assuntos de interesse urbano nos níveis
nacional, estadual e municipal; iniciativa popular de projeto de lei e de planos,
programas e projetos de desenvolvimento urbano. Além da realização de debates,
audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de
diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua
aprovação pela Câmara Municipal.
Isso significa que o Plano Diretor é parte do processo de planejamento
municipal, devendo o orçamento do município incorporar as diretrizes e prioridades
nele previstas. E acima de tudo, com participação direta da população.
Nesse sentido, tanto a Constituição Federal como o Estatuto da Cidade
facilitaram o desenvolvimento de novas propostas de políticas urbanas com
especificidades locais. Algumas cidades, por exemplo, têm adotado experiências
alternativas de gestão democrática das cidades, com a efetiva participação popular,
através da elaboração dos Planos Diretores, do Orçamento Participativo,
conferências e audiências públicas.
Aliás, o Orçamento Participativo é um importante instrumento de participação
popular na gestão das cidades e na definição de investimentos, o cidadão deixa de
ser mero eleitor e passa a ser protagonista ativo da gestão pública.
78
Para entender a gestão local participativa algumas definições são necessárias
e para isso recorri a alguns autores estudiosos do tema.
Para Wanderley (apud Silva, 1996), a gestão pública tem como atributos
fundamentais: o caráter público - no sentido de universal, que contemple os
interesses de todos, com transparência e controle social efetivo da sociedade civil;
caráter democrático - acesso às informações, fortalecimento das organizações de
representação popular, participação nas decisões e no poder em todas as
instâncias; caráter ético - estimular valores democráticos e critérios de equidade;
caráter eficiência - garantia de competência; e compromisso com o desenvolvimento
econômico, político e cultural.
Quanto ao local, para Silva:
O qualitativo local pode ser entendido como dado geográfico, como espaço onde ocorrem a vida cotidiana e os acontecimentos, como identidade individual e coletiva, como bloco de poder, como instancia mediadora entre estruturas e práticas sociais, entre Estado e sociedade, como um nexo de estruturação das relações sociais, como processo em permanente construção/reconstrução, como dimensão micro em referência à dimensão macro (1996, p.15).
Sobre isso também escreveu Paz:
A esfera local passa a ser entendida para além do espaço geográfico, da gestão político-administrativa, envolvendo o associativismo civil e as diversas iniciativas, passando a ser vista como dinamizadora das mudanças sociais e de resistência aos efeitos devastadores da globalização. A revalorização do local é um contraponto, resistência à globalização e suas formas de dominação (2002, p.25).
Num processo de gestão local democrática a participação é fundamental.
Cabe aqui observar o que bem escreveu Silva:
A questão da participação popular aparece na história brasileira e do próprio mundo ocidental em diferentes momentos e contextos. Ora, ela está presente na forma de reivindicação – períodos de controle do Estado sobre a sociedade, ora surge como práxis concreta – períodos de democratização (1996, p. 24).
Através da participação é possível construir uma nova cultura política,
baseada na democracia, no pluralismo e no reconhecimento dos direitos do cidadão,
contrapondo a cultura política tradicional e histórica no Brasil do clientelismo, do
coronelismo e patrimonialismo. Para a participação dos cidadãos se dar
79
efetivamente é preciso garantir o acesso às informações e tornar abertos e
transparentes os canais de participação. A participação implica necessariamente na
presença de sujeitos sócio-históricos, que devem tomar consciência da sua
realidade social e assumir posições de enfrentamento. Participar efetivamente
implica em uma distribuição mais eqüitativa do poder, implica em intervir na tomada
de decisões19.
No entanto, compartilhando da afirmação de Maricato, “Não há no país, a
tradição do debate democrático, ao contrário, há uma tradição da versão única e
dominante sobre a realidade” (2001, p. 72), o que implica na construção de uma
cultura democrática e de participação, não sendo suficiente apenas o aparato legal.
O Município é a unidade política básica de um país e onde concentra-se o
poder político local, e é nele, portanto, onde o cidadão vive, reproduz a sua vida
material, desenvolve suas relações subjetivas e pode exercer sua participação
política.
Marques, afirma que Cidade e Município não são termos sinônimos, e assim
define o município:
(…) é a cidade à qual se reconheceu autonomia administrativa e legislativa e se deferiu governo próprio, com membros do Executivo e do Legislativo eleito por seus habitantes, na forma da lei. A partir de então, representará uma pessoa jurídica de direito público interno (2005, p.95).
Os municípios no Brasil historicamente, desde o período da Colônia,
passando pelo Império, República e Ditadura, tiveram pouca ou nenhuma
autonomia, dependentes economicamente e politicamente do poder central, ou
ainda em alguns períodos do poder privado dos coronéis. Apenas com a
promulgação da Constituição Federal de 1988 que os municípios tornaram-se entes
federativos com capacidade de auto-organização e autonomia, equiparando-os à
União e aos estados, isso significa uma mudança profunda na posição do município
na Federação. “... o sistema constitucional eleva os municípios à categoria de
entidades autônomas, isto é, entidades dotadas de organização e governo próprios
e competências exclusivas” (Silva, 2007, p. 300).
19 Para Vieira, ocorre uma real participação quando todos os indivíduos participam nos mecanismos de controle das decisões e nos rendimentos da produção. “Participar dos rendimentos da produção envolve não só mecanismos de distribuição da renda, mas sobretudo níveis crescentes de coletivização das decisões principalmente nas diversas formas de produção” (2004, p.134).
80
Avelar e Cintra afirmam que esta é uma peculiaridade da nossa Federação
pois segundo eles, “...o Brasil é um dos únicos estados federais a incluir os
municípios como membros permanentes, até mesmo com autonomia legislativa e
tributária definidas pela Constituição” (2007, p. 215).
Instituiu também nova carga tributária, que provocou significativo ganho para
os municípios, segundo Andrade (2004), a carga tributária repassada aos municípios
passou de 10,89% em 1988 para 16,9% em 2000.
Atualmente ocorre uma grande mudança na política local. A autonomia, tão reclamada pelos municípios está deixando de ser uma ilusão. Houve melhoria significativa na repartição do bolo tributário, com aumento da capacidade do poder público municipal. Simultaneamente, descentralizou-se a implementação de políticas públicas de relevo e de grande alcance para o bem-estar da população, com ganhos de eficiência e eficácia (Andrade, 2004, p, 255).
Sobre a repartição de recursos aos municípios também escreveu Sousa
“nenhuma Constituição anterior à de 1988 cedeu aos municípios o volume de
recursos públicos de que agora dispõem” (2004, p. 31).
É certo que os governos locais expandiram a apropriação de recursos, assim
como passaram a ter autoridade tributária sobre impostos importantes e estando
também sujeitos a Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece regras para a
gestão dos recursos públicos. Nesse novo cenário, os municípios assumiram amplas
responsabilidades na gestão do gasto público e no atendimento das demandas
sociais.
Inaugura-se um processo de descentralização, transferindo para estados e
municípios a gestão e execução dos programas sociais, inclusive de habitação, seja
por iniciativa própria ou por adesão a algum programa de outras instâncias do
governo. Assim, os municípios assumiram um papel de maior importância na
execução das políticas sociais, enquanto o Governo Federal passou a ter o papel de
indicar as diretrizes gerais. Porém, o aumento do repasse de recursos não foi o
suficiente para atender a competência de execução das políticas sociais no âmbito
local, resultando em um movimento reivindicatório dos municípios por uma parcela
mais substancial de recursos.
81
Para Lima e Rodrigues Neto, o princípio da descentralização previsto na
Constituição de 1988,
... passou a ser a marca da ruptura com uma tradição de políticas centralizadas, tecnocráticas e autoritárias. Isso, porém, implicava um processo de municipalização das políticas públicas que se traduzia, em tese, em mais recursos, autonomia político-administrativa e criação de instrumentos inovadores de participação da sociedade no processo decisório (2006, p. 114).
No entanto, Avelar e Cintra alertam que os artigos 20 a 22 da Constituição
prevêem competências compartilhadas (comuns e concorrentes) entre os entes
federados, o que seria segundo eles “uma boa oportunidade para desenvolver a
cooperação entre União, estados e municípios” (2007, p. 216), no entanto,
complementam “ o parágrafo 4º do artigo 24 praticamente elimina essa possibilidade
ao dizer que sempre que houver conflito entre leis federais e estaduais, prevalecerão
sempre as primeiras” (2007, p. 216), de forma que na prática o controle está
centralizado no governo federal. Além disso, destacam ainda, que os estados e
municípios dificilmente podem “realizar políticas consistentes (...) sem o apoio ou
concordância do governo federal” (2007, p. 218).
Lima e Rodrigues Neto (2006), destacam ainda, que devido à
heterogeneidade regional, social e demográfica do país, essas mudanças ressoaram
desigualmente nos diferentes estados e municípios, visto que tanto a arrecadação,
quanto a distribuição são também desiguais.
Outras críticas também foram tecidas ao processo de municipalização das
políticas públicas, como defende Cordiolli (1995), a municipalização acirrará ainda
mais a desigualdade entre municípios mais desenvolvidos e menos desenvolvidos
pois,
... caberá ao município ser o vetor do próprio desenvolvimento e isso acabará aumentando o distanciamento entre os municípios mais ricos (principalmente capitais) e os mais pobres, mas pertencentes a Região metropolitana (apud Cavalcanti, 2001).
Conforme explicitado na PNDU, a maior parte dos municípios, principalmente
de pequeno porte, sobrevive devido ao Fundo de Participação dos Municípios e
possui baixa capacidade institucional e financeira para a execução das políticas
82
sociais. Além disso, aponta que há ainda falta de clareza sobre o papel de cada ente
federativo, principalmente se observarmos as históricas Emendas Parlamentares
que fragmentam as verbas da União destinando recursos para pequenas obras
pontuais desvinculadas de planos locais. Segundo dados da PNDU, os municípios
passaram de 4.189 em 1988 para 5.561 em junho de 2000.
Historicamente, no que tange à Política de Habitação, o Governo Federal,
principalmente através da estrutura institucional do BNH, manteve um sistema
centralizado, com linhas de crédito sob o seu controle, sem uma política definida
para incentivar e articular as ações dos Estados e municípios no setor da habitação.
A partir de 1983, com as primeiras eleições diretas para prefeito, com
exceção das capitais, as novas administrações municipais passaram a enfrentar os
problemas habitacionais, resultado de muita pressão popular, a implantar programas
municipais para tratamento da questão habitacional. Essa iniciativa dos municípios
deu-se também por conta de uma grande indefinição política no campo da
habitação, após a extinção do BNH, período caracterizado pela ausência de
programas e diretrizes federais. Além disso, o processo de redemocratização do
país contava com movimentos pró-descentralização, possibilitando autonomia
política e financeira de Estados e municípios em relação à União, tempos depois
garantida na Constituição Federal de 1988. (Blanco Jr., 2006)
Com o Plano Nacional de Habitação instituído em 1964, gerido pelo BNH, “o
governo assumiu a tese da construção intensiva de casas para a venda, porém sem
articular a questão da habitação com a problemática urbana como um conjunto”
(Blanco Jr., 1998, p. 20). A falta dessa articulação com a problemática urbana
associada a baixos salários, intenso fluxos migratórios, alto custo da terra,
especulação imobiliária, e outras questões, impossibilitaram a resolução do déficit
habitacional brasileiro.
No caso da política habitacional a descentralização e a municipalização se
deram como reflexo da nova Constituição Federal de 1988, mas principalmente, por
conta da desarticulação institucional da Política Nacional de Habitação após a
extinção do BNH.
...de fato, o que ocorreu no setor habitacional foi mais fruto de uma descentralização por ausência, sem uma repartição clara e institucionalizada de competências e responsabilidades, sem que o governo federal definisse
83
incentivos e alocasse recursos significativos para que os governos dos estados e municípios pudessem oferecer programas habitacionais de fôlego para enfrentar o problema (Política Nacional de Habitação, 2004, p. 12).
Esse processo de descentralização e municipalização ressalta a
potencialidade da gestão municipal em ampliar a eficácia, a eficiência e a
democratização das políticas, permitindo inclusive uma maior integração das
políticas de provisão de moradias, fundiária, de controle urbano, etc., mas também
reflete a incapacidade de articulação institucional no âmbito federal.
No âmbito das políticas urbanas a Constituição Federal dispõe sobre a
competência aos Municípios “promover, no que couber, adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação
do solo urbano”. E declara ainda, competir à União instituir as diretrizes para o
desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes
urbanos.
No artigo 182, da Constituição, institui-se a competência do Poder Público
Municipal na execução da Política Urbana, conforme diretrizes gerais de
competência da União. “A política de desenvolvimento urbano, executada pelo
Poder Público Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-
estar de seus habitantes”.
Portanto a qualidade de vida urbana depende muito da capacidade do
governo local de planejar e controlar o território da cidade, de implementar políticas
e fiscalizar o cumprimento da legislação urbanística, além de investimentos em
equipamentos e serviços urbanos. E, principalmente, da capacidade de estabelecer
uma gestão democrática da cidade com participação e controle social da população.
Para Mendonça (2006), a capacidade de gestão pública no âmbito municipal
depende alguns fatores, tais como:
Controle urbano e ambiental: “constituem ações públicas que permitem
orientar o processo de expansão urbana de forma racional e
ecologicamente equilibrada, bem como promover a justa distribuição dos
recursos urbanos” (2006, p. 21).
84
Democratização da gestão: “não há dúvidas de que a gestão democrática
resulta em melhor distribuição dos recursos e, portanto, em melhor
qualidade de vida urbana” (2006, p. 21). Ressalta não só a quantidade e
os tipos de mecanismos de gestão participativa, mas também a
possibilidade real de interferência nas políticas e investimentos públicos,
além do grau de democratização da informação.
Estrutura de apoio à cidadania: “conjunto de mecanismos e ações
voltados para a organização da vida cotidiana na cidade” (2006, p. 22).
Como, por exemplo, aparato de assistência técnica e jurídica de apoio à
habitação; política de educação para o trânsito; programas de capacitação
de lideranças; e outros.
Capacidade de investimento: “mostra as condições locais para
intervenções e o potencial de melhoria da qualidade de vida” (2006, p. 22).
Aqui a autora, chama a atenção para a disponibilidade de receita para
investimentos urbanos e a capacidade de endividamento do município.
Caberá, portanto, aos municípios a imensa tarefa de concretizar os
postulados expressos na Constituição Federal e no Estatuto da Cidade referentes à
Política Urbana, a fim de que todos os moradores das cidades, sejam cidadãos e
vivam com uma melhor qualidade de vida no espaço urbano.
2. A Política Habitacional no período 1990/2008
Após a extinção da Lei nº 4.380/64, que instituiu o Sistema Financeiro de
Habitação e o Banco Nacional de Habitação, não houve no Brasil um Sistema
Nacional de Habitação, com definição clara das atribuições de cada esfera de
governo e dos agentes públicos e privados envolvidos. O que verificou-se foi uma
total desorganização da área habitacional, com a atuação de diferentes esferas de
governo, cada qual adotando regras de financiamento diferentes, dispersando
recursos em intervenções sobrepostas, adotando subsídios sem critérios claros, etc.
Faltou aos Ministérios que trataram até agora da questão habitacional apoio
institucional às atividades de suporte à implantação de políticas públicas, tais como
gestão de sistema de dados e informações e a realização de estudos e pesquisas.
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Apesar do setor habitacional ter recebido um significativo volume de dotações
orçamentárias para os programas de interesse social, há uma pulverização destes
recursos e a falta de sintonia institucional entre os órgãos gestores, financeiros e
promotores da Política Habitacional. Por outro lado, a população de baixa renda,
mesmo que tenha acesso à moradia por meio de políticas públicas, terá dificuldade
de reter esse bem se não houver uma ampliação do estoque geral de habitações. A
transferência da habitação para camadas de maior poder aquisitivo será inevitável
se a própria classe média tiver dificuldade de acesso à terra e à moradia.
Para a União Nacional por Moradia Popular, a política governamental de
moradia popular foi historicamente marcada por dois traços principais:
... primeiro, a insuficiência de capacidade e de recursos para uma política de universalização do direito à moradia; segundo, pela incapacidade de atender prioritariamente quem mais precisa e que representa, (...), a maior parte do déficit 20.
No curto e conturbado período do Governo Collor (1990-1992) a situação da
política habitacional se agravou e foi marcada por mudanças superficiais no SFH,
como: a facilitação da quitação dos imóveis, mudança no mecanismo de correção
das prestações, e programas na área da habitação popular.
Nesse período, o Ministério do Interior foi extinto e a política de habitação
passou para o controle do Ministério da Ação Social. Além disso, Collor reestruturou
a organização administrativa do setor habitacional e lançou o Programa de Ação
Imediata para Habitação – PAIH – que previa atendimento à demanda da população
de menor renda, através da construção, em caráter emergencial, de
aproximadamente 245 mil unidades habitacionais em 180 dias, por meio de
empreiteiras privadas.
O PAIH caracterizou-se pela alocação de recursos seguindo critérios
clientelistas ou de favorecimento de aliados políticos do presidente, com
irregularidades na aplicação dos recursos do FGTS, liberação de recursos sem
licitação, infringindo as decisões do Conselho Curador do FGTS e outras
irregularidades. Comprometendo novos investimentos pelo Fundo e verbas
orçamentárias até 1994, já no Governo Itamar, para concluir as obras inacabadas.
20 Documento apresentado no 10˚ Encontro Nacional por Moradia Popular realizado em Salvador - BA em maio de 2006.
86
Azevedo, resume da seguinte forma os resultados do PAIH:
A avaliação preliminar do PAIH mostra o não cumprimento de várias metas estabelecidas: o prazo de 180 dias alongou-se por mais de dezoito meses; o custo médio foi (...) bem superior ao previsto (...) ocasionando uma diminuição de 245 mil para 210 mil unidades. Por fim, por motivos clientelistas (...) o plano não seguiu os percentuais de alocação de recursos definidos pelo conselho curador do FGTS para os diversos estados da Federação (1995, p.302).
Além disso, o período foi marcado pela desvinculação dos programas de
habitação, saneamento e desenvolvimento urbano comprometendo a eficiência das
intervenções e a qualidade das unidades habitacionais produzidas.
Em 1990 e 1991 houve uma retomada nas operações com recursos do FGTS,
quando foram contratadas cerca de 526 mil unidades. No entanto, esse volume de
contratações comprometeu o orçamento dos anos seguintes impedindo a realização
de novas operações, além disso, boa parte dessas unidades foram destinadas para
fins políticos e grande parte delas em 1996 apresentava problemas para a
comercialização devido a inadequados critérios técnicos e um número expressivo
ainda não estavam concluídas.
O programa foi comprometido pelo esquema de corrupção que culminou no
impeachment do presidente.
Com a posse de Itamar Franco no Governo Federal, a gestão das políticas de
habitação popular sofreu novas alterações, agora sob o controle do Ministério do
Bem-Estar Social, foram redesenhados e exigiam a criação de conselhos,
participação comunitária no nível local e uma contrapartida financeira dos municípios
aos investimentos da União, como é o caso do Habitar - Brasil e o Morar-Município.
Os referidos programas pressupunham controle social e transparência na gestão
dos programas de habitação popular. Esses programas foram mantidos ou
aperfeiçoados nas gestões posteriores.
A gestão do presidente Itamar também se ocupou da conclusão das obras
inacabadas contratadas na gestão anterior com recursos do FGTS, fez algumas
modificações no SFH ao extinguir o PES (mecanismo que contribuiu para o rombo
no FCVS) e criou um plano de amortização baseado no comprometimento da renda
em substituição ao antigo PES. Porém, tais mudanças não foram suficientes para
reverter o quadro de crise estrutural do sistema.
87
Em 1994, foi eleito o presidente Fernando Henrique Cardoso – FHC. Em seu
primeiro governo (1995-1998), empreendeu uma ampla reorganização institucional
e retomou a integração entre saneamento, habitação e transportes e realizou uma
nova reforma institucional. Em 1995 é extinto o Ministério do Bem-Estar Social,
passando a política de habitação para a responsabilidade do Ministério do
Planejamento e Orçamento (MPO) e da Secretaria de Política Urbana (SEPURB),
esfera que ficaria responsável pela formulação e implementação da Política
Nacional de Habitação. No entanto, sua ação caracterizou-se por mais uma
retração do setor institucional, com uma contínua redução dos quadros técnicos,
perda da capacidade de formulação e de intervenção e desarticulação institucional.
Ainda na primeira gestão do Governo FHC, a SEPURB foi transformada em
SEDU – Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, vinculada diretamente ao
gabinete do presidente da República, e órgão responsável pela gestão dos
programas habitacionais até 2003, porém não apresentou mudanças significativas
na política de habitação que vinha sendo implantada.
A posição do governo brasileiro com a política proposta a partir de 1996 é
que as políticas públicas de habitação deveriam beneficiar primordialmente as
populações de renda baixa e média. Além disso, essas políticas deveriam sempre
que possível utilizar mecanismos de mercado como o Programa Carta de Crédito,
limitando a intervenção direta do governo na provisão de novas unidades/melhorias
habitacionais aos casos de extrema pobreza, áreas altamente degradadas,
elevados índices de insalubridade, que possam ser atendidos pelos Programas
HBB e Pró-Moradia. As populações de renda média-alta devem suprir suas
necessidades habitacionais no mercado.
Porém, essa visão do governo é extremamente ingênua visto que são
conhecidas as dificuldades que o mercado brasileiro historicamente apresentou na
provisão de moradias.
Em 1996, o Governo Federal lançou a Política Nacional de Habitação sob o
comando da Secretaria de Política Urbana do Ministério do Planejamento e
Orçamento que desde 1995 passou a ser o órgão federal responsável pela questão
urbana. Além disso, em 1998 foi lançado o documento Política de Habitação: Ações
do Governo Federal de jan/95 a Jun/98.
Para Santos (1999), tais documentos caracterizam o modelo de intervenção
governamental baseado no SFH como esgotado, regressivo, insuficiente.
88
Em contraposição, o modelo proposto pelo atual governo tem quatro premissas básicas: (i) a focalização das políticas públicas voltadas para a área habitacional no atendimento das camadas populacionais de baixa renda (...); (ii) a necessidade de descentralizar e aumentar o controle social sobre a gestão dos programas federais de habitação; (iii) o reconhecimento, por parte do governo, de sua incapacidade de resolver sozinho o problema habitacional do país e da necessidade de tentar melhorar o funcionamento do mercado de moradias no Brasil; (iv) o reconhecimento de que as políticas públicas não devem negligenciar a grande parcela da população de baixa renda do país que trabalha no setor informal da economia e/ou habita moradias informais (1999, p.24).
A Política Nacional de Habitação estava organizada em três grandes blocos, a
seguir:
A) Programas voltados para melhorias em áreas degradadas e habitadas por
populações de renda mensal inferior a três salários mínimos mensais
O governo federal atuou no repasse de recursos a Estados e Municípios para
melhorar áreas habitacionais degradadas e habitadas por populações de renda
inferior a três salários mínimos mensais. Principais programas: Pró-Moradia e
Habitar - Brasil.
Os dois apresentavam desenhos e objetivos bem semelhantes. Em ambos, os
estados e municípios deveriam apresentar projetos às instâncias federais, que com
base na disponibilidade de recursos, qualidade técnica do projeto, relação custo-
benefício, objetivos dos programas, e outras variáveis, decidiam sobre sua liberação.
Esses programas têm caráter de redução do déficit qualitativo e não quantitativo,
não exige nenhuma contrapartida da população beneficiada, não havendo
recuperação dos recursos empregados.
A principal diferença entre esses programas estão na fonte de recursos: o
HBB é financiado com recursos do OGU e o Pró-Moradia é financiado por um fundo
gerado a partir do FGTS, só que nesse caso os recursos têm que ser retornados ao
fundo, o que dificulta o acesso de estados e municípios, visto que não atendem as
condições financeiras do programa.
B) Concessão de financiamentos de longo prazo para construção/melhoria
de habitações para população de renda mensal de até doze salários
mínimos
Em geral, são financiamentos diretos a pessoas físicas, seu principal
Programa é a Carta de Crédito - FGTS. O pressuposto desse programa era inverter
89
o modelo vigente até 1994, direcionando o financiamento direto ao consumidor e
não mais para as empresas construtoras, de forma que traria maior liberdade para
escolha de imóveis novos, usados, terrenos ou materiais de construção. O programa
pretende atender também as pessoas com renda informal, visando facilitar o acesso
ao financiamento às famílias de mais baixa renda.
A lógica desse programa é que a própria sociedade é responsável por
equacionar o problema habitacional, ao governo cabe ser um indutor/facilitador do
processo, viabilizando o acesso ao crédito com juros inferiores aos praticados no
mercado.
C) Políticas facilitadoras da atuação de mecanismos de mercado
Com essa proposta o Governo Federal atuaria no desenvolvimento
institucional e na modernização da legislação que incide sobre o setor habitacional
(principalmente as legislações sobre meio ambiente e uso e ocupação do solo
urbano). Além disso, segundo Blanco Jr. (2006), a nova proposta para o setor
habitacional, apresentava diferentes modalidades de intervenção e priorização de
investimentos do OGU, nas faixas de menor renda e em programas de urbanização
de favelas, saneamento, melhoria habitacional e eliminação de risco, visava também
a implantação de um novo Sistema de Financiamento.
Com o fim do BNH/SFH, diversos setores discutiam e propunham projetos e
medidas para a reformulação do sistema de financiamento, principalmente o Fórum
Nacional de Reforma Urbana, entidades representativas dos construtores,
incorporadores imobiliários e outros.
O Governo investiu na criação do Sistema Financeiro Imobiliário - SFI e na
flexibilização do SFH. O novo sistema foi proposto pela ABECIP (Associação
Brasileira de Entidades de Crédito Imobiliário e Poupança) e sancionado pelo
Governo em 20 de novembro de 1997, através da lei federal nº 9.51421.
O SFI foi criado com o propósito de promover o financiamento imobiliário,
estimulando a formação de novos fundos direcionados para a produção de
moradias. A finalidade é criar um sistema de financiamento menos regulamentado
21 Segundo Carmo (2006), este sistema conta com forte apoio empresarial, aliás após ter sido discutido no VII Encontro da Abecip foi encaminhado pelo Governo ao Congresso e aprovado em apenas 2 meses.
90
do que o SFH – tendo os contratantes mais liberdade para a definição das regras
dos contratos, taxa de juros, critérios de reajustes e prazos de financiamentos.
Diferentemente, do SFH que tem como fonte básica de recursos o FGTS e
SBPE, o SFI utiliza como fonte de recursos a poupança privada livre, inclusive
externa, e apresenta grande flexibilidade de aplicação desses recursos, ao
possibilitar financiamentos imobiliários com fins habitacionais ou não.
Referente ao SFH foram tomadas algumas medidas de flexibilização, tais
como, mecanismos de reajustes de prestações, garantias exigidas para
financiamentos, prazos, etc., a fim de estimular novos financiamentos, além de
medidas de refinanciamento do FCVS visando sua revitalização.
No segundo Governo FHC (1999-2002), foi firmado um contrato de
empréstimo com o BID para o desenvolvimento do Programa Habitar Brasil BID, com
o objetivo de atender a população de baixa renda e também capacitar os municípios
na elaboração e implementação de políticas habitacionais, condicionou o
financiamento ao desenvolvimento do subprograma de Desenvolvimento
Institucional de Municípios. Além da exigência de trabalho social junto às
comunidades e pós-ocupação.
Segundo Blanco Jr. (1996), com base em dados do Relatório Nacional
Brasileiro para a Conferência de Istambul +5, menos de 10% do total de
investimentos do Governo Federal no período de 1995 e março de 2000, foi
repassado aos municípios para atendimento da população de baixa renda, em geral
os recursos foram dirigidos ao setor privado e a pessoas físicas.
Em 2001, durante o segundo mandado do presidente FHC, após 13 anos da
promulgação da Constituição Federal de 1988, como resultado da luta,
principalmente do Fórum Nacional de Reforma Urbana e outras entidades e
movimentos populares, foi aprovada a Lei 10.257, denominada Estatuto da Cidade,
que estabeleceu instrumentos para a garantia, no âmbito de cada município, do
cumprimento da função social da cidade e da propriedade, parâmetros e diretrizes
para a execução da política urbana no Brasil, regulamentando os artigos 182 e 183
da Constituição Federal, cujo projeto de lei estava aprovado pelo Senado Federal
desde 1990.
Apesar dos avanços no desenho de alguns programas habitacionais,
principalmente na urbanização de favelas, com a exigência de projetos que articulem
91
físico, social e o fundiário, nenhuma proposta efetiva de política habitacional foi
definida no âmbito federal no Governo FHC.
O Presidente Luis Inácio Lula da Silva assumiu o Governo Federal em 2003,
quando começou a implementar mudanças no âmbito da política urbana e
habitacional, com a criação do Ministério das Cidades, órgão responsável pela
Política de Desenvolvimento Urbano que abriga as Secretarias Nacionais de
Habitação, Programas Urbanos, Saneamento Ambiental, Transportes e Mobilidade
Urbana.
O Ministério das Cidades é estruturado por programas setoriais (habitação,
mobilidade, transporte e trânsito, saneamento e desenvolvimento institucional) que
constituem de forma integrada a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano –
PNDU. Essa política tem como propostas estruturantes: a implementação dos
instrumentos fundiários do Estatuto da Cidade; o novo sistema nacional de
Habitação; a promoção da mobilidade urbana sustentável e cidadania no trânsito; o
novo marco legal para o saneamento ambiental; e a capacitação e informação das
cidades.
Em 2004 foi aprovada a nova Política Nacional de Habitação e em 16 de
junho de 2005, foi aprovada a Lei nº 11.124 que dispõe sobre a criação do Sistema
Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS, que cria o Fundo Nacional de
Habitação de Interesse Social – FNHIS e institui o Conselho Gestor do FNHIS. E tem
como objetivos: viabilizar para a população de menor renda acesso à terra
urbanizada e à habitação digna e sustentável; implementar políticas e programas de
investimentos e subsídios, promovendo e viabilizando o acesso à habitação voltada
à população de menor renda; e articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a
atuação das instituições e órgãos que desempenham funções no setor da habitação.
A PNDU é resultante de um processo de conferências municipais realizadas
em 3.457 municípios do país, culminando em outubro de 2003 na Conferência
Nacional que elegeu o Conselho Nacional das Cidades e definiu os princípios e as
diretrizes da política.
Outras medidas e ações no tocante à política urbana foram tomadas pelo
Governo Federal como: a realização das Conferências das Cidades, em nível
92
municipal, estadual e federal; a criação do Conselho Nacional das Cidades22; e a
Campanha Nacional pela elaboração dos Planos Diretores Participativos -
instrumento de planejamento e de gestão democrática das cidades. Além disso, está
em processo de elaboração um Plano Nacional de Habitação que deverá articular os
três níveis de governo na construção de um Sistema Nacional de Habitação.
Segundo o Ministério das Cidades, “a Política Nacional de Habitação visa
promover as condições de acesso à moradia digna a todos os segmentos da
população, especialmente o de baixa renda, contribuindo, assim, para a inclusão
social” (2004, p. 29). A fim de atender esse objetivo a Política Nacional de Habitação
tem como componentes principais: a Integração Urbana de Assentamentos
Precários, a urbanização, a regularização fundiária, a provisão da habitação e a
integração da política de habitação à política de desenvolvimento urbano.
A Política Nacional de Habitação propõe uma concepção de desenvolvimento
urbano integrado, devendo articular as políticas de habitação, infra-estrutura urbana,
saneamento ambiental, mobilidade, transporte coletivo, equipamentos e serviços
urbanos e sociais.
A Política Fundiária tem um papel estratégico na implantação da Política
Nacional de Habitação, com base no Estatuto da Cidade que prevê a função social
da terra e da propriedade e a implementação dos Planos Diretores Municipais e dos
instrumentos neles previstos. Além disso, faz-se necessário a revisão da legislação
urbanística e edilícia a fim de ampliar o acesso da população de menor renda a terra
urbanizada e do mercado formal de provisão habitacional.
Segundo a Política Nacional de Habitação (2004), os recursos serão
destinados a partir de prioridades regionais de intervenção e de acordo com o déficit
habitacional no âmbito nacional.
A Política Nacional de Habitação será regida pelos princípios do Direito à
moradia, enquanto direito humano, individual e coletivo, da Moradia Digna como
direito e vetor de inclusão social garantindo padrão mínimo de habitabilidade, infra-
estrutura, saneamento ambiental, mobilidade, transporte coletivo, equipamentos,
serviços urbanos e sociais, a Função social da propriedade urbana, a habitação
22 O Conselho das Cidades, segundo o decreto presidencial que o criou (Decreto n.º 5.031, de abril de 2004), é um órgão colegiado de natureza deliberativa e consultiva, integrante da estrutura do Ministério das Cidades, que tem por finalidade propor diretrizes para a formulação e implementação da política nacional de desenvolvimento urbano, bem como acompanhar e avaliar a sua execução, conforme disposto no Estatuto da Cidade. Em 2007, o Conselho das Cidades completou quatro anos de funcionamento, sendo renovado a cada Conferência das Cidades.
93
como política de Estado, uma vez que o poder público é agente indispensável na
regulação urbana e do mercado imobiliário, na provisão da moradia e na
regularização de assentamentos precários, a Gestão democrática com participação
dos diferentes segmentos da sociedade e a articulação das ações de habitação à
política urbana integrada com as demais políticas sociais e ambientais.
Com base nas diretrizes propostas para a Política Nacional de Habitação
podemos dizer que a habitação é um direito a ser garantido pelo Estado, articulada a
outras políticas sociais, de forma participativa e com controle social.
A Política Nacional de Habitação tem como principais objetivos a
universalização do acesso à moradia digna, a promoção da urbanização, da
regularização e da inserção dos assentamentos precários à cidade, o fortalecimento
do papel do Estado na gestão da política e na regulação dos agentes privados, a
democratização do o acesso a terra urbanizada e a ampliação da produtividade e
melhoria da qualidade na produção habitacional.
Dentre as diretrizes da Política Nacional de Habitação, destacam-se: o
Desenvolvimento Institucional, a mobilização de recursos, identificação de demanda
e gestão de subsidio, a qualidade e produtividade da produção habitacional, sistema
de Informação, avaliação e Monitoramento da Habitação, a urbanização de
assentamentos precários e produção da habitação, a integração da política
habitacional à política de desenvolvimento urbano;
O Sistema Nacional de Habitação (SNH) é o principal instrumento da Política
Nacional de Habitação e é composto por uma instância de gestão e controle,
articulada e integrada pelo Ministério das Cidades, pelo Conselho das Cidades, pelo
Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social, pelos
Conselhos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais, pelo Fundo Nacional de
Habitação de Interesse Social (FNHIS) e pelos Fundos Estaduais e Municipais de
Habitação de Interesse Social (FEHIS e FMHIS). Compõe o SNH também, uma rede
de agentes financeiros, promotores e técnicos envolvidos na implementação da
Política Nacional de Habitação. A divisão em dois subsistemas: de mercado e de
interesse social “objetivam segregar as fontes de recursos para viabilizar o acesso à
moradia digna, às diferentes demandas e perfil do déficit” (Política Nacional de
Habitação, 2004, p. 53).
Visando reverter o quadro histórico no Brasil do não acesso da população de
baixa renda aos programas habitacionais, o SNHIS tem como principal objetivo
94
garantir que os recursos públicos sejam destinados exclusivamente a subsidiar a
população de mais baixa renda, na qual se concentra a maior parte do déficit
habitacional brasileiro.
O FNHIS centraliza todos os recursos orçamentários dos programas de
Urbanização de Assentamentos Subnormais e de Habitação de Interesse Social,
inseridos no SNHIS. Este é composto pelos recursos onerosos e não onerosos do
FNHIS, pelo FGTS, OGU, FDS, FAR, FAT, dotações, recursos de empréstimos
externos e internos, contribuições e doações de pessoas físicas ou jurídicas,
entidades e organismos de cooperação nacionais ou internacionais e receitas de
operações realizadas com recursos do FNHIS.
Esses recursos têm aplicação definida pela Lei, como, por exemplo, a aquisição,
construção, conclusão, melhoria, reforma, locação social e arrendamento de
unidades habitacionais, a produção de lotes urbanizados para fins habitacionais, a
regularização fundiária e urbanística de áreas de interesse social, ou a implantação
de saneamento básico, infra-estrutura e equipamentos urbanos, complementares
aos programas de habitação de interesse social.
O SHM tem como objetivo reorganizar o mercado privado da habitação
facilitando o acesso a promoção imobiliária e contribuindo para atendimento uma
parcela significativa da população que até então vinha sendo atendida com recursos
subsidiados. Os recursos do SHM são provenientes das cadernetas de poupança e
demais instrumentos de captação de investidores institucionais e pessoas físicas.
Com esse dois subsistemas atuando de forma complementar a Secretaria
Nacional de Habitação pretende atender diferentes faixas de renda da população,
universalizando o acesso à habitação.
Vale ressaltar, que o SNHIS é resultado do primeiro projeto de iniciativa
popular apresentado ao Congresso Nacional em 1991, fruto da mobilização nacional
dos Movimentos Populares de Moradia e do Movimento Nacional de Reforma
Urbana23.
A CEF permaneceu como agente operador do FGTS e é também o agente
operador do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social.
A Secretaria Nacional de Habitação – SNH é responsável por acompanhar e
avaliar, além de formular e propor, os instrumentos para a implementação da Política
23 Sobre esta temática ver Rosângela Paz (1996).
95
Nacional de Habitação, em articulação com as demais políticas públicas e
instituições voltadas ao desenvolvimento urbano, com o objetivo de promover a
universalização do acesso à moradia. Nesse sentido a SNH desenvolve e coordena
ações que incluem desde o apoio técnico aos entes federados e aos setores
produtivos até a promoção de mecanismos de participação e controle social nos
programas habitacionais. Cabe ainda à SNH coordenar e apoiar as atividades
referentes à área de habitação no Conselho das Cidades.
O SNHIS tem como objetivo principal implementar políticas e programas que
promovam o acesso à moradia digna para a população de baixa renda, que compõe
a quase totalidade do déficit habitacional do País.
O SNHIS é o principal instrumento da PNH. Ele objetiva somar e articular todos os recursos, onerosos e não onerosos, para as ações em habitação nos três níveis de governo – federal, estadual e municipal, e direcioná-los para atender as famílias de baixa renda, por meio da concessão de subsídios, com caracterização diferenciada por regiões. Para participar do Sistema, estados e municípios devem firmar termo de adesão ao Fundo, além de apresentar um Plano de Habitação de Interesse Social (Blanco Jr, 2006, p.44).
Além disso, esse Sistema centraliza todos os programas e projetos
destinados à habitação de interesse social, sendo integrado pelos seguintes órgãos
e entidades: Ministério das Cidades, Conselho Gestor do Fundo Nacional de
Habitação de Interesse Social, Caixa Econômica Federal, Conselho das Cidades,
Conselhos, Órgãos e Instituições da Administração Pública direta e indireta dos
Estados, Distrito Federal e Municípios, relacionados às questões urbanas e
habitacionais, entidades privadas que desempenham atividades na área habitacional
e agentes financeiros autorizados pelo Conselho Monetário Nacional.
Segundo Blanco Jr. (2006), em 2003 o Ministério das Cidades ampliou os
recursos da OGU para programas de urbanização de favelas e investimentos do
PSH – Programa de Subsídio Habitacional. Também redefiniu a distribuição dos
recursos do FGTS a fim de priorizar as famílias com renda mensal de 0 a 5 salários
mínimos e reativou a utilização de recursos do Fundo de Desenvolvimento Social -
FDS.
O Sistema Nacional de Habitação atua de forma descentralizada, pelo poder
público nos três níveis de governo e articulados a iniciativa privada e organizações
da sociedade.
96
Os principais programas do governo federal geridos pela Caixa Econômica
Federal, são24:
Habitar - Brasil - destina-se a apoiar os poderes públicos estaduais e
municipais na melhoria das condições de habitabilidade de famílias com renda
de até 3 salários mínimos que vivem em áreas impróprias para a moradia. Os
recursos utilizados advêm do Orçamento Geral da União, recursos próprios de
Estados e Municípios e do BID. Os recursos são repassados a fundo perdido,
sem necessidade de retorno ao governo federal, porém com exigência de
contrapartida dos estados ou municípios contratantes.
Pró-Moradia - destina-se a financiar a melhoria das condições de moradia de
famílias com renda mensal de até 3 salários mínimos, através das modalidades
de urbanização, aquisição ou produção de lotes urbanizados, materiais de
construção, produção e urbanização de conjuntos habitacionais. Utiliza-se
recursos do FGTS, dos próprios mutuários e dos orçamentos de Estados e
Municípios. Os recursos são repassados aos Estados e Municípios mediante a
tomada de empréstimo, a taxa de juros de 5% ao ano, com contrapartida
mínima de 10% do valor do investimento.
Carta de Crédito Individual - destina-se a financiar a melhoria das condições
de moradia de famílias com renda mensal de até 12 salários mínimos, através
das modalidades de aquisição de unidade habitacional ou lote urbanizado,
reforma ou ampliação de imóvel usado. Os recursos são originários do FGTS e
repassados diretamente às famílias. O financiamento e o prazo de pagamento
são calculados em função da renda do interessado.
Carta de Crédito Associativo - destina-se a financiar a construção de unidades
habitacionais ou lote urbanizado, através da concessão de financiamento a
pessoas físicas agrupadas em condomínios ou organizadas por sindicatos,
cooperativas ou associações voltadas à produção habitacional. Os recursos
são provenientes do FGTS e repassados diretamente às famílias. O
financiamento e o prazo de pagamento são calculados em função da renda dos
indivíduos e não da cooperativa ou associação.
Arrendamento Residencial - criado em 1999, atende famílias com renda
24 Conforme dados disponíveis no site institucional da Caixa Econômica Federal em 25/06/2008 HTTP://WWW.CAIXA.GOV.BR/HABITACAO/INDEX. ASP
97
mensal de até 6 salários mínimos que vão arrendar o imóvel edificado ou
reformado pelo poder público, com opção de compra ao final de 20 anos de
pagamento. Os recursos advêm do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR),
criado no âmbito do programa e constituído de recursos do FGTS e recursos
não onerosos.
PSH - é uma linha de crédito direcionada à produção de empreendimentos
habitacionais. Seu objetivo principal é o de subsidiar a produção de
empreendimentos habitacionais para populações de baixa renda, nas formas
de conjunto ou de unidades isoladas.
O Programa Morar Melhor tem por objetivo promover ações integradas de
desenvolvimento urbano nas regiões de maior concentração de pobreza do
país, contribuindo para a universalização da cobertura dos serviços de
saneamento básico e ambiental, ampliando a oferta de habitações e
promovendo a melhoria das condições de habitabilidade e da infra-estrutura
urbana, destinando-se a áreas com frágil base econômica. O Programa é
operado com recursos do OGU, que são repassados aos Estados, Distrito
Federal e Municípios, de acordo com as etapas do empreendimento
executadas e comprovadas.
No capítulo a seguir, verifica-se de que forma a Política Nacional de
Habitação e seus programas estão sendo implantados no município de Embu.
98
apítulo IV
EMBU: QUE CIDADE É ESTA?
Vista da periferia de Embu Fonte: Plano Diretor de Embu / leitura comunitária e técnica da cidade / 1º sem/2002
CAP. IV EMBU: QUE CIDADE É ESTA?
Os três capítulos anteriores trouxeram o contexto histórico geral de cidade,
bem como, do processo de urbanização e das políticas públicas de habitação no
Brasil, com destaque para a questão do reconhecimento do direito à cidade e à
habitação, a partir da Constituição Federal de 1988. Este pano de fundo é
fundamental para a compreensão da cidade de Embu, escolhida como lócus desta
investigação, as configurações da Política Municipal de Habitação e a questão do
direito à cidade neste município no período de 2001/2008.
1. Da aldeia de M’Boy à Estância Turística de Embu das Artes
A cidade de Embu tem suas origens na antiga aldeia de M’Boy, criada pelos
padres da Companhia de Jesus na primeira metade do século XVII. As terras
pertencentes aos jesuítas em Embu eram de Fernão Dias Paes e sua mulher
Catarina Camacho, doadas em caráter definitivo aos jesuítas em 27 de julho de
1668, após várias retificações.
A casa dos jesuítas em Embu, assim como a de São Miguel Paulista, eram
casas de apoio à casa mãe: o Pátio do Colégio no centro de São Paulo. O propósito
dos jesuítas, segundo Padre Fernandes diretor do pátio do colégio e do museu do
Embu (Oliveira, 2003), era a catequese dos nativos e a construção de estações para
o avanço rumo ao sul do país. No entorno dessas estações começaram a surgir
pequenas vilas como a de Embu.
Em meados do século XVIII, a aldeia de Embu contava com 261 índios e
apresentava sinais de prosperidade, destacando-se entre as demais. Além da
mandioca, trigo e legumes, produzia-se algodão, que era fiado e tecido ali mesmo
pelas índias. Há registros de que em 1757 esses produtos eram exportados para Rio
de Janeiro e Bahia.
Em 1759 os jesuítas foram expulsos do Brasil, por ordem do Marquês de
Pombal e seus bens em Embu passaram para os cuidados do clero diocesano de
São Paulo. A partir de então, a população indígena começou a se dispersar e, em
1873, restavam apenas 75 índios e mestiços habitando o lugar.
99
Para entender o processo de urbanização do município no século XX, recorri
a uma obra organizada por Oliveira, denominada “Embu”.25 Esta obra é composta
por depoimentos de antigos moradores e de pesquisadores do município que
analisaram, a partir de sua própria vivência na cidade, como se deu o processo de
urbanização, destacando: a chegada dos imigrantes à região, a emancipação da
cidade, a construção da BR 116, o enorme contingente de migrantes, a formação da
feira de artes, a migração de artistas que se fixaram na cidade e a constituição do
município enquanto Estância Turística.
Em 30 de novembro de 1938, o então distrito de M’Boy passa a se chamar
Embu. Porém, enquanto unidade administrativa, o Município de Embu só foi criado
em 31 de dezembro de 1958, e emancipou-se em 18 de fevereiro de 1959.
Em 1939 e 1940, o conjunto jesuítico – que compreende a Igreja Nossa
Senhora do Rosário e a residência dos jesuítas – foi declarado Patrimônio Nacional
e restaurado pelo SPHAN, atual IPHAN.
Para elucidar esse período optei por transcrever alguns depoimentos da obra
citada acima:
Embu, no começo do século XX, era um lugar pouco habitado e não muito diferente da vila fundada pelos jesuítas. As famílias, na zona rural, moravam longe uma das outras e praticavam uma agricultura de subsistência (...) as coisas eram trocadas, porque “dinheiro era pouco (...) Era só terra, tudo chão; de pau a pique as casas (...) e o fogo fazia no chão” (Oliveira, 2003, p. 25).
A citação acima possibilita visualizar a cidade antes do seu processo de
intensa urbanização, ressaltando a baixa densidade demográfica do período, a
predominância do rural, a estrutura das moradias, e outras de suas características.
A partir da década de 1960, teve início no município de Embu um processo de
explosão demográfica, reflexo de um processo mais geral de expansão
metropolitana que adensou os municípios vizinhos a São Paulo como Osasco,
Taboão da Serra e outros. No caso da região oeste, essa expansão foi induzida
significativamente pela abertura de acessibilidades viárias nas décadas de 1970 e
1980 como as vias marginais ao rio Pinheiros e as rodovias Castelo Branco, Raposo
Tavares e Régis Bittencourt. Após essa ocupação intensa, esses municípios
25 Esta obra, publicada em 2003, faz parte do acervo da Biblioteca Municipal do Município de Embu.
100
continuam crescendo, e embora em ritmo mais lento têm pressionado também seus
os municípios vizinhos.
Na citação seguinte destaca-se o processo de migração para o município e
ressalta o impacto causado pela criação da BR 116, que ao dividir o município em
toda a sua extensão, trouxe novas configurações para a cidade.
Há um novo fluxo de pessoas a partir da década de 1960, com a chegada de migrantes vindos do Nordeste que, impossibilitados de se instalar em São Paulo pelo alto custo de moradia na capital, buscaram alternativas nas cidades circunvizinhas, fato facilitado pela inauguração da BR 116, Rodovia Régis Bittencourt, estrada que liga São Paulo ao sul do Brasil em 1961, fruto do governo modernizador de Juscelino Kubitschek. A estrada foi outro fator de alteração da paisagem da cidade, trazendo um grande contingente de indústrias, o que causou a transformação de antigos terrenos agrícolas em bairros operários. O município foi cortado ao meio pela estrada, sendo um lado ligado ao seu núcleo central e, o outro, fazendo fronteira com a capital e a divisa com Taboão da Serra. As mudanças processadas em Embu inscrevem-se, portanto, no processo mais amplo de metropolização da Grande São Paulo, que obriga as regiões circunvizinhas a absorver amplo contingente de população de baixa renda (Oliveira, 2003, p. 46-7).
A emancipação e a construção da BR 116 não por acaso são
contemporâneas. Embu, então se transforma em um município-dormitório, os
antigos sítios são transformados em loteamentos populares, e passam a abrigar a
grande leva de migrantes que vem trabalhar na indústria paulista, uma população
vinculada a São Paulo e que fazem de Embu apenas seu local de abrigo, sem raízes
ou identidade com a cidade.
Na tabela e no gráfico abaixo, pode-se observar o processo de evolução
populacional no município no período de 1960 a 2000.
Tabela 01 – Município de Embu - Evolução Populacional – 1960 a 2000
Ano População total População urbana População rural
1960 5036 1133 3903
1970 22148 4348 17800
1980 95764 95764 0
1991 155842 155842 0
101
1996 195628 195628 0
2000 206781 206781 0
Fonte: IBGE, 1960, 1970, 1980, 1991, 1996, 2000 Elaboração: Instituto Pólis
FIGURA 01 – Município de Embu – Evolução Populacional – 1960 a 2000
Populacão total 1960 a 2000
0
50000
100000
150000
200000
250000
1960 1970 1980 1991 1996 2000
Anos
Po
pu
laçã
o t
ota
l
Seqüência2
Fonte: IBGE, 1960, 1970, 1980, 1991, 1996 e 2000 Elaboração: Instituto Polis
No caso específico de Embu, houve também um fluxo migratório com
características particulares, com um número significativo de artistas que se
instalaram na cidade nas décadas de 1960/70.
.Ao mesmo tempo, outra leva chega ao centro do município. Esse grupo de pessoas, ao contrário do outro, não só valoriza as raízes culturais da cidade, como inventa uma nova Embu. O fato de a cidade ter permanecido tanto tempo à margem do desenvolvimento de outras áreas do país, mantendo – apesar da proximidade com a Capital (com o acesso ainda mais facilitado depois da BR) – um ar de cidade pequena e pacata e que, além de tudo, possui um monumento histórico de peso, tombado pelo Patrimônio Histórico, a transforma em cenário perfeito para a criação de um núcleo que atrai a classe média em seus passeios de fim de semana... (Oliveira, 2003, p. 49).
Essa é uma questão instigante e fundamental para entender a configuração
da cidade nos dias de hoje: os processos migratórios ocorreram de maneira
102
concomitante ao processo de urbanização e tiveram efeitos diferentes na cidade, de
um lado transformou o que antes era uma região agrícola em cidade-dormitório de
São Paulo, e de outro, a valorização do centro do município com raízes coloniais e
vocação artística.
O crescimento de Embu, principalmente da sua porção leste, foi produto
desse processo de urbanização periférica que deu origem a praticamente toda área
urbanizada da zona sul de São Paulo, avançando sobre essa parte da cidade e
provocando um grande desequilíbrio em sua distribuição populacional interna. Em
1996, mais de 60% da população total do município vivia nesses bairros.
Em 1973, por meio da lei nº 577 de 05 de setembro, toda a área do município
passou a ser considerada urbana, dado bastante significativo se observarmos que
no início do século XX o município era essencialmente agrário.
A Elevação à categoria de Estância Turística deu-se através de Lei Estadual
em 12/11/1979, mobilizada por um grande número de artistas que deram início a
uma efervescência artística na cidade, resultando na mudança de sua denominação
para Embu das Artes. Conforme exposto em Oliveira (2003), a vocação artística em
Embu já existia antes da criação da feira de artesanato, primeiro, com os jesuítas
que confeccionavam móveis, bancos de igreja, oratórios e santos na escola de artes
e ofícios da Companhia de Jesus localizada na casa de Embu, depois com os índios
e seus descendentes, e posteriormente, com os artistas que expunham suas peças
individualmente na rua. Até que em 1969, um desses artistas convidou um grupo de
artesões de São Paulo para uma exposição na posse do prefeito eleito, desse dia
então, formou-se a feira que cresceu e ganhou visibilidade com a configuração que
tem até os dias de hoje.
A feira de artes mudou o centro da cidade e aos poucos expulsou a
população residente dando lugar ao comércio.
2. Caracterização atual
O município Estância Turística de Embu localiza-se na Sub-região Oeste da
Região Metropolitana de São Paulo, distando 27 km da Praça da Sé - marco central
da Capital Paulista, e faz limites com os municípios de Taboão da Serra, Itapecerica
da Serra, Cotia e São Paulo. Está localizado na Região Metropolitana de São Paulo,
um dos maiores aglomerados urbanos do mundo, abrange a capital do Estado e
103
mais 38 municípios vizinhos, ocupando uma área de 8.051 km2. Sua constituição de
1974.
No mapa abaixo, pode-se visualizar a Região Metropolitana de São Paulo
com destaque para o município de Embu.
FIGURA 2 – Região Metropolitana de São Paulo - Embu na RMSP
Fonte: Plano Diretor de Embu / leitura comunitária e técnica da cidade / 1º sem/2002
104
A população da região metropolitana, segundo dados do Censo de 2000, era
de 17,8 milhões de habitantes. Desse total, cerca de 10 milhões moravam no
município de São Paulo. Além disso, a cada hora, esta região incorporava 30 novos
habitantes26. A Grande São Paulo é o maior pólo de riqueza nacional e detém a
centralização do comando do grande capital privado, onde estão as sedes
brasileiras dos mais importantes complexos industriais, comerciais e principalmente
financeiras, que controlam as atividades econômicas privadas no País. Porém,
segundo Kowarick, também nela o caráter excludente do subdesenvolvimento
industrializado se manifesta violentamente:
Uma vez deflagrado este novo patamar de concentração regional do capital e de força de trabalho, São Paulo adquiriu características metropolitanas. Isto não só porque sua feição demográfica tornou-se agigantada ou porque houve rápida extensão de sua mancha urbana (...) mas, sobretudo, pelo papel econômico nacional, aprofundando a tradicional divisão de trabalho interno à sociedade brasileira (1994, p. 58).
Em toda a região metropolitana houve um afluxo de migrantes, principalmente
nas décadas de 1970 e 1980, conforme se pode observar na tabela seguinte,
ocuparam os municípios periféricos, onde também cresciam as atividades
industriais, contribuindo para transformar em urbanas as regiões onde antes
predominavam atividades rurais.
Tabela 2 - Taxa de Crescimento da População Região Metropolitana e Município de São Paulo
Taxa de Crescimento (1)
1950/60 1960/70 1970/80 1980/91 1991/96 1996/2000
Brasil 3,0 2,9 2,5 1,9 1,4 2,0
Estado de São Paulo 3,4 3,3 3,5 2,1 1,6 2,1
Região Metropolitana de São Paulo
6,1 5,4 4,5 1,9 1,3 1,9
Município de São Paulo
5,4 4,8 3,7 1,2 0,4 1,5
(1) Taxa de Crescimento Geométrico Anual.
Fonte: IBGE, Censos Demográficos 2000 / Plano Diretor de Embu / leitura comunitária e técnica da cidade / 1º sem/2002
26 Segundo dados do Governo do Estado de São Paulo.
105
A elevada presença de migrantes, de todas as partes do Brasil,
principalmente das regiões norte e nordeste, é um dos aspectos característicos da
Região Metropolitana. Em 1980 representavam 56% da população metropolitana.
Em alguns dos municípios de base industrial e nos municípios-dormitórios próximos
à capital o percentual de migrantes superava os 75%, como é o caso de Taboão da
Serra, Embu, Francisco Morato e Jandira.
Em 2008, segundo dados da Emplasa a Região Metropolitana de São Paulo
apresenta uma população estimada em 19.534.946 habitantes.
Embu se urbanizou e cresceu segundo o "padrão periférico de urbanização"
característico da Região Metropolitana de São Paulo. Esse processo de urbanização
trouxe novas configurações à cidade e caracterizou-se por inúmeros loteamentos
precários e favelas em áreas públicas e privadas. Segundo dados da Companhia
Pró-Habitação de Embu, divulgados em 2005, em Relatório de Avaliação de Gestão
e Plano de Metas, foram identificados 143 assentamentos precários, com uma
estimativa de 15.500 moradias precárias do ponto vista edilício e urbanístico e
ilegais do ponto de vista jurídico.
O padrão de urbanização periférica caracterizado por precariedade
habitacional e grande densidade demográfica, combinado com as peculiaridades de
um município-dormitório, 100% urbano, com 59% de seu território em área de
proteção aos mananciais, e ainda com um centro histórico de vocação turística,
resultou na seguinte conformação da cidade:
Região oeste: com ocupação mais rarefeita, onde estão as áreas de
maior beleza natural e paisagística do município. Tomam praticamente
toda a porção oeste de Embu27 e também a várzea do rio Embu-Mirim.
São áreas com uma ampla rede hidrográfica e estão dentro da Área de
Proteção aos Mananciais. Caracteriza-se por uma mescla de grandes
áreas desocupadas, massas de vegetação, chácaras residenciais e de
veraneio, condomínios residenciais de médio e alto padrão, pequenas
áreas de cultivo de flores e produtos agrícolas em pequenos sítios e
27 Lado direito da BR 116 para quem vem de São Paulo
106
áreas de reflorestamento. Destaca-se ainda a baixa densidade
demográfica (19,94%) 28.
Região central: com suas ruas e fachadas recria um ambiente de
cidade colonial, onde concentram-se os artistas e os turistas, com
amplo comércio de artes em galerias e na tradicional feira de
artesanatos. Apenas 18,87% da população do município vive nessa
região, onde se concentram os principais órgãos públicos, inclusive
diversos equipamentos de cultura, lazer, mas que não são referência
enquanto centro de serviços para seus munícipes.
Região leste: essa região fica do outro lado da BR 11629, a maior parte
das áreas urbanizadas são ocupadas com loteamentos clandestinos,
irregulares e áreas invadidas, são bairros predominantemente
residenciais com baixo padrão urbanístico e ambiental e com grande
adensamento populacional, cerca de 61,19% vive nesta pequena parte
da cidade. Essa região faz divisa com o município de São Paulo e nas
décadas de 1970 e seguintes sofreu intensa migração por conta da
expansão periférica do distrito de Capão Redondo, por isso tem
características muito próximas aos bairros vizinhos como Campo
Limpo, Jardim Ângela, etc.
Nas figuras seguintes é possível observar a distribuição populacional no
município, com destaque para a região leste da cidade, que apesar de possuir
menor área territorial, concentra a maior parte da população do município.
28 Dados do diagnostico plano diretor feito em 2002 29 Do lado esquerdo da BR116 para quem chega de São Paulo
107
FIGURA 03 - Município de Embu – Distribuição Populacional Interna – 1996
Fonte: Plano Diretor de Embu / leitura comunitária e técnica da cidade / 1º sem/2002
FIGURA 04 – Município de Embu – Distribuição Populacional Total - 1996
Fonte: Plano Diretor de Embu / leitura comunitária e técnica da cidade / 1º sem/2002
108
A citação abaixo, nos permite observar que além dos impactos já citados
anteriormente após a implantação da BR 116, como a atração de indústrias e
acesso ainda mais facilitado tanto para migrantes como para turistas, houve também
uma divisão sócio-espacial do município, de um lado o centro histórico e os bairros
que ainda abrigam chácaras e casarões de classe média-alta, e de outro, os bairros
populares, a periferia da cidade:
A respeito da BR: o que ainda se costuma dizer hoje é “o Embu do lado de lá, o Embu do lado de cá”(...) o Embu do lado de lá é a periferia, dado à explosão demográfica e com todo o problema social que isto acarreta, a questão da violência é muito maior lá. Mas é uma forma preconceituosa dizer “nós somos o Embu das chácaras, o Embu histórico (...) ”todos somos Embu no todo (...)” Não resta a menor dúvida que o Embu centro é muito mais interessante historicamente. Agora, o que você vai ouvir de pessoas antigas é que a BR realmente trouxe o progresso, Porque até então, éramos pequenos plantadores, oleiros, carvoeiros, pequeno comércio e portos de areia. Agora já existia o caminho em épocas bem remotas. Depois houve a pavimentação, no governo de Jânio Quadros, e a construção da BR com Juscelino (Oliveira, 2003, p. 30-1).
Segundo dados da Seade (2008), a população do município, em 2007, era de
250.532 habitantes e as atividades econômicas desenvolvidas são a indústria, a
agricultura, o turismo e o comércio. Da população economicamente ativa 44,36%
têm renda de até 3 salários mínimos. De 3 a 6 salários mínimos 22,0%, de 6 a 10
salários mínimos 15,56% da população e uma taxa de desemprego de 6,99%.
Quando analisamos o Mapa 4 logo abaixo, mostrando a distribuição dos empregos,
formais e informais, registrados pela Pesquisa Origem Destino 1997 para o total de
126 684 pessoas em idade ativa (entre 15 e 65 anos) contados pelo IBGE em 1996,
podemos constatar a insuficiência de empregos locais. Nesse período havia 0,41
emprego para cada embuense em idade ativa. Isso significa que 60% dessas
pessoas estão desempregadas, incapacitadas para o trabalho ou se dirigindo para
fora do município em busca de ocupação, esses dados reforçam a condição de
Embu como cidade dormitório. Contudo, existe uma economia local que merece ser
considerada.
109
FIGURA 05 – Município de Embu – Distribuição de Empregos Segundo Zonas O/D –
1997
Fonte: Plano Diretor de Embu / leitura comunitária e técnica da cidade / 1º sem/2002
FIGURA 06 – Município de Embu – Distribuição Percentual da População por Faixa de
Renda Familiar Mensal - 1997
Fonte: Plano Diretor de Embu / leitura comunitária e técnica da cidade / 1º sem/2002
110
O detalhamento dos dados constantes na figura 06 encontra-se na tabela 03 a
seguir:
Tabela 03 - Município de Embu – Distribuição Percentual da População por Faixa de
Renda Familiar Mensal Segundo Zona O/D - 1997
MunicípioZonaO/D
%pop.rendafam. até
R$ 250,00
% pop. renda fam. R$ 250,00
a R$ 500,00
% pop. renda fam. R$ 500,00
a R$ 1000,00
% pop. renda fam. R$ 1000,00
a R$ 1800,00
% pop. renda fam. R$ 1800,00
a R$ 3600,00
% pop. renda fam. maior do que R$ 3600,00
Pop.total
EMBU 309 3,8 12,0 40,2 27,8 16,1 0,0 144988
EMBU 310 10,3 18,7 28,0 27,7 9,5 5,9 45006
EMBU 311 10,7 18,6 28,2 18,5 18,6 5,5 14379
TOTAL 5,7 14,0 36,7 27,1 14,8 1,7 204374Fonte: Plano Diretor de Embu / leitura comunitária e técnica da cidade / 1º sem/2002 Elaboração: Companhia de Engenharia de Tráfego - CET
Quanto à composição da base econômica de Embu nota-se o claro
predomínio do setor de comércio e de serviços englobando atividades de Transporte
e Comunicação, Alojamento e Alimentação, Reparação e Manutenção, Pessoais,
Comerciais, Diversões, Entidades Financeiras, Comércio e Administração de
Imóveis, Cooperativas, e Fundações e Entidades Não-Lucrativas (Emplasa, 1997).
Dentre os estabelecimentos comerciais merece destaque o comércio de artes
especializado em antiguidades, mobiliário, artesanato, objetos de arte, voltado ao
mercado turístico.
A Atividade Industrial caracteriza-se, pela existência de Indústrias de
Transformação, da Construção, de Matérias Plásticas e Mecânica, de Alimentos,
Metalúrgica, Elétrica e Comunicações, Material de Transportes, Madeira, Papel e
Papelão, Borracha, Couro, Química, Farmácia e Veterinária, Perfumaria e Sabão,
Têxtil, Vestuário e Calçados, Bebidas, Fumo, Editorial e Gráfica (Emplasa, 1997)
A Atividade Primária concentra-se no sub-setor dos hortifrutigranjeiros e
produção de flores. O setor agrícola cuja maior parte dos estabelecimentos localiza-
se nas zonas rurbanas nas porções oeste e sul do município, não possui muitos
estabelecimentos mas se faz presente na cidade.
Quanto à ocupação territorial do município de Embu, ainda hoje, apresenta
um significativo estoque de grandes propriedades fundiárias desocupadas ou sub-
111
utilizadas. Em sua maioria, pertencem a proprietários particulares residentes em São
Paulo e ou a grandes empresários da região.
Ilustrando o estoque de grandes propriedades desocupadas apresenta-se o
mapa 06 de uso e ocupação do solo.
FIGURA 07 - Município de Embu – Uso do Solo - 2002
Fonte: Plano Diretor de Embu / leitura comunitária e técnica da cidade / 1º sem/2002
Diversas destas áreas localizam-se ao longo da rodovia Régis Bittencourt,
lindeiras ao trecho oeste do Rodoanel ou do traçado do trecho sul em obras.
Concomitantemente, verificou-se a inexistência de terrenos de porte médio (entre
5.000 e 10.000 m2) nestas localizações, o que configura um provável processo
especulativo dessas terras. Tanto a expectativa de valorização dessas áreas, devido
à construção do Rodoanel, quanto à expectativa criada pelas mudanças na
legislação de proteção aos mananciais (lei específica da bacia do Guarapiranga)
112
vêm contribuindo para a retenção de estoques de terras importantes para o
desenvolvimento econômico municipal.
Na porção oeste do Município, próxima à divisa com Cotia, também se
observa a concentração de grandes glebas. Parte delas localizadas fora da área de
proteção aos mananciais (APM), porém, com parcelas significativas dentro dela. Em
geral estas localizações, à diferença das outras próximas à BR ou ao Rodoanel,
apresentam uma topografia bastante acidentada e uma cobertura vegetal de mata
densa, o que restringe, em boa medida, a ocupação residencial.
O impacto da lei de proteção aos mananciais sobre os preços da terra é
bastante significativo. As áreas localizadas fora da APM têm seu valor acrescido em
torno de 20% em relação às áreas de tamanho, infra-estrutura e proximidade à BR
semelhantes localizadas dentro da APM.
Uma pesquisa ao cadastro de imóveis da Prefeitura indicou, segundo o
diagnóstico realizado para o Plano Diretor em 2002, que muitas destas grandes
glebas apresentam sérias irregularidades no que se refere ao pagamento do IPTU.
Uma análise detalhada da situação fiscal, do uso do solo e das condições físicas
destas glebas seria necessária para propiciar um processo de discussão com os
proprietários de terras tanto para analisar a regularização da situação fiscal quanto
para a eventual negociação de áreas necessárias para promover o desenvolvimento
econômico municipal ou o suprimento de moradias de interesse social.
A rede de distribuição de água abrange praticamente toda a área urbanizada
de Embu. Segundo os dados da SABESP praticamente 100% dos domicílios das
áreas urbanas estão ligados à rede de água. Em 2000 a SABESP registrou 53 325
ligações domiciliares e o Censo 2000 identificou 53 592 domicílios particulares
ocupados no município. Nesse ano, 8.315 domicílios particulares estavam
desocupados em Embu (fechados ou com uso ocasional).
A rede coletora de esgoto não apresenta o mesmo quadro. Em 2005, a
Companhia Pró-Habitação de Embu divulgou que a rede de coleta existente serve a
apenas 41% da extensão da área urbanizada. Em 1995 essa taxa era de 29,01%. O
Programa Guarapiranga instalou um coletor tronco ao longo do rio Embu-Mirim para
servir à rede instalada em vários núcleos próximos à BR-116, que está funcionando
113
em vários casos clandestinamente. De resto, tudo que é coletado é lançado, “In
natura” nos corpos d’ água que cruzam a cidade.
A situação leva a população a implantar soluções individuais para a
disposição de dejetos, tais como fossa séptica e vala negra.
Como se pode observar nas figuras 08 e 09, os 13 equipamentos de saúde de
Embu oferecem cobertura nas áreas mais urbanizadas do município. O Pronto
Socorro no centro e a Unidade Mista no Jardim Vazame são os maiores, referências
nas situações de emergência/urgência.
Segundo dados do Diagnóstico do Plano Diretor realizado em 2002 as
Unidades de Santa Tereza, Jardim Vazame, Santo Eduardo, Santa Emília e São
Marcos atendem a uma população de 119 710 moradores nos bairros localizados na
parte leste do município. Isso representa 23 942 habitantes para cada unidade,
indicando sobre-utilização dos equipamentos. Essa demanda local soma-se à
demanda de parte da população dos distritos de Capão Redondo e Campo Limpo na
zona sul de São Paulo que também utilizam as unidades de saúde de Embu dada à
carência nos seus locais de moradia.
FIGURA 08 – Município de Embu – Localização dos Equipamentos de Saúde – 2001
Fonte: Plano Diretor de Embu / leitura comunitária e técnica da cidade / 1º sem/2002
114
FIGURA 09 – Município de Embu – Demarcação de Raio de 1 km em torno dos Equipamentos de Saúde - 2001
Fonte: Plano Diretor de Embu / leitura comunitária e técnica da cidade / 1º sem/2002
A rede de ensino no Embu, com escolas municipais, estaduais e particulares,
abrange praticamente toda a área urbanizada do município.
O diagnóstico do Plano Diretor (2002) chegou às seguintes conclusões:
O número de vagas em creches nos bairros da parte leste de Embu é
insuficiente para atender a demanda local, principalmente
considerando a concentração significativa de mulheres chefes de
família em algumas áreas;
As redes municipais e estaduais se complementam na oferta de vagas
para 1ª a 4ª séries. As escolas municipais com vagas nesse nível de
ensino concentram-se mais nos bairros da parte leste do município
enquanto as escolas estaduais se distribuem mais, porém ofertam
menor número de vagas;
115
O governo estadual se responsabiliza por atender praticamente toda a
demanda por ensino de 5ª a 8ª séries, timidamente complementado por
algumas escolas particulares.
O ensino médio é atendido principalmente pelo governo estadual.
O turismo é constituinte da identidade de Embu. Aparece como uma das suas
potencialidades para o desenvolvimento local.
O esporte, a cultura e o lazer podem alimentar a indústria do turismo quando
bem arranjados. Nas discussões do Orçamento Participativo de 2001, o lazer foi
uma das prioridades apresentada pela população. Há, segundo o diagnóstico do
Plano Diretor (2002) uma quase total ausência desse tipo de equipamentos nos
bairros da porção leste. Ao mesmo tempo, mostra a grande concentração das áreas
de lazer, esporte, cultura e do potencial turístico no centro histórico e nas porções
oeste do município. O Inventário Turístico Preliminar do Município de Embu
realizado em 2001 identificou vários atrativos na cidade que poderiam ser mais bem
aproveitados.
O lazer demandado pela população não é o mesmo lazer turístico que poderia
se utilizar dos atrativos naturais existentes nos locais onde a urbanização é mais
rarefeita. A população dos bairros demanda um lazer cotidiano, próximo das suas
casas distribuído em várias e pequenas unidades. Para a realização desse lazer do
dia a dia pode-se usar praças, margens limpas de córregos despoluídos, pequenos
terrenos e até mesmo um grande Parque Ecológico inserido na vida dos bairros,
com equipamentos e programas.
A conclusão do rodoanel certamente irá atrair grandes empreendimentos para
o município que irão exercer novos impactos de diferentes tipos sobre o seu entorno,
inclusive novas configurações para a cidade, tendo o Governo Municipal que se
munir dos instrumentos legais previstos no Estatuto da Cidade e no Plano Diretor
municipal para orientar esse processo e evitar que novas desigualdades sócio-
territoriais se constituam.
116
3. Gestão Municipal: 2001/2008
Historicamente Embu foi governado por partidos de direita, no entanto, em
2000 um escândalo de corrupção denunciado pelo vereador Geraldo Cruz, levou o
PT ao poder municipal elegendo como prefeito o próprio Geraldo Cruz. Esse
processo não se deu de forma tranqüila, ameaças e tentativas de homicídio ao
prefeito eleito e seus secretários foram freqüentes no início de seu mandato,
culminando em 2004 na sua re-eleição.
Geraldo Cruz pôs em prática uma nova maneira de governar a cidade,
principalmente, através da implantação do Orçamento Participativo como
instrumento de participação e controle social da população sobre a administração
pública.
A Política de Habitação do município é gerida pela Companhia Pró-Habitação,
uma sociedade de economia mista conforme Estatuto aprovado em 28 de abril de
2005, atualmente presidida por Geraldo Juncal Junior.
O Plano Diretor municipal foi regulamentado a partir da lei complementar nº
72 de 23 de dezembro de 2003, onde foram estabelecidos os objetivos, as diretrizes
e as estratégias das políticas públicas municipais e de desenvolvimento urbano.
O Plano municipal de Habitação, por sua vez, foi elaborado em 2001 pela
Companhia Pró-Habitação em parceria com uma equipe de consultoria denominada
GTA, e tem como diretriz geral a melhoria do desempenho dos seguintes
indicadores: carência de infra-estrutura, inadequação fundiária urbana e a co-
habitação, especialmente nas favelas, adensamento excessivo, número de pessoas
em risco sanitário e geotécnico, número de domicílios regulares constantes nos
cadastros municipais.
Segundo o diagnóstico da situação habitacional (2001) realizado em razão da
elaboração do Plano de Habitação, foi constatada preliminarmente uma população
de 54.378 moradores que residiam em 13.347 unidades habitacionais em 101
assentamentos favelados30, localizados em áreas particulares e públicas. Esses
números apresentados desconsideravam ainda os loteamentos irregulares e
clandestinos que demandam regularização fundiária, alguns cortiços existentes, as
co-habitações, o adensamento habitacional e a demanda das famílias que moram de
aluguel cujas despesas com moradia oneram em mais de 30% a renda familiar.
30 Denominação utilizada pelo Plano de Habitação do Município elaborado pela empresa de assessoria GTA em 2001.
117
Segundo esse documento, o problema habitacional no município espelha
como a questão foi tratada pelas diferentes esferas do governo ao longo dos anos,
as ações municipais restringiram-se ao controle urbano de ocupações, mas o quadro
atual evidencia que foram ineficientes. A principal origem da ocupação desordenada
e irregular no município de Embu está intimamente ligada ao processo de expansão
periférica de São Paulo.
A gestão da política de Habitação sempre esteve sob o controle da Secretaria
Municipal de Planejamento. Em 1984 foi criada a Companhia Municipal de
Habitação Pró-Morada31, cuja ação principal foi a produção de lotes em sua grande
maioria desprovidos de infra-estrutura e irregulares do ponto de vista fundiário. Além
disso, a CDHU e a CEF realizaram alguns empreendimentos32 na cidade, além do
Programa de Despoluição da Represa do Guarapiranga.
Observa-se no Município de Embu um grande número de favelas, em geral
ocupando locais que estavam destinados a áreas públicas previstas pelos
loteamentos, áreas de inclinação acentuada, topos de encostas, cabeceiras de
drenagem, áreas de baixada e ou ao longo do próprio curso de água, em geral
poluídos devido aos graves problemas de destinação do esgoto.
Estas ocupações, além de enfrentarem freqüentemente problemas de
inundação e de estarem expostas a riscos e processos perigosos de
escorregamento de terra e rochas, apresentam sérios problemas de instabilidade
relacionadas à precariedade do processo construtivo que normalmente caracterizam
as edificações nos loteamentos e aglomerados subnormais.
Na figura 10, a seguir, pode se observar as ocupações habitacionais
irregulares em áreas públicas e privadas.
31 atual Companhia Pró-Habitação 32 Os projetos da CDHU totalizam a produção de 1604 unidades habitacionais, no entanto, há muitas críticas, inclusive da própria Prefeitura, que esses projetos não têm atendido a demanda da cidade e sim uma população originária de São Paulo. Sobre o PAR da Caixa Econômica Federal vale ressaltar, que eles destinam-se a atender famílias com renda superior a 3 salários mínimos, e devido aos critérios de seleção tem atendido famílias com renda superior a 5 salários mínimos.
118
FIGURA 10 – Município de Embu – Ocupações Habitacionais em Áreas Públicas e Privadas - 2001
Fonte: Plano Diretor de Embu / leitura comunitária e técnica da cidade / 1º sem/2002
Os problemas habitacionais em Embu são muito parecidos com os de várias
outras cidades da região metropolitana de São Paulo. A ocupação habitacional é
caracterizada, em sua maior parte, por habitações de baixo padrão, construídas em
alvenaria ou blocos com dois ou mais pavimentos, a ocupação dos lotes chega a
utilizar até quatro vezes o tamanho de sua área. Bairros inteiros estão em situação
irregular, além da falta de infra-estrutura básica. Este cenário não surgiu de repente,
entre suas principais causas está o crescimento populacional recorde, registrado em
Embu na década de 1970, quando o município cresceu mais de 15% ao ano,
resultado de um padrão periférico de urbanização que levou sistematicamente as
populações de baixa renda a ocupar as porções menos favorecidas do território.
O trecho leste do Município e diversos assentamentos próximos a BR116,
especialmente os próximos às divisas com Itapecerica da Serra e Taboão,
apresentam um grande número de áreas com baixo grau de consolidação:
habitações precárias instaladas em terrenos de fortes declividades com estruturas
119
em geral instáveis. Embora a maioria das habitações se encontre ocupando lotes
regulares, grande parte não obedece às taxas de ocupação e aos requisitos
mínimos de saneamento. A ocupação inadequada, geralmente em terrenos de
grandes declividades ou próximos aos cursos de água, acarreta graves focos de
insalubridade, relacionados à inadequada insolação e ventilação das moradias, à
problemas de esgotamento sanitário e à inadequada deposição de lixo doméstico.
Além destes problemas, observa-se também que a população moradora nessas
áreas enfrenta limitações de locomoção na cidade devido à dificuldade de acesso
aos serviços de transporte.
O Diagnóstico da Habitação (2001), considera que há no município quatro
grandes grupos de assentamentos:
Ocupações faveladas: “são assentamentos favelados típicos dos
demais municípios da região metropolitana de São Paulo,
caracterizados por grandes adensamentos habitacionais ocorridos de
forma espontânea e irregular, ocupando principalmente regiões de
baixada , meia encosta e cabeceiras de drenagem, principalmente nas
áreas públicas remanescentes de loteamentos, destinadas à
implantação de sistemas de lazer ou equipamentos públicos, embora
haja também no município um grande contingente de assentamentos
favelados em áreas particulares” (p.056). Esse tipo de assentamento é
característico da região oeste da cidade, principalmente nas divisas
com São Paulo, Itapecerica e Taboão.
Ocupações em processo inicial de favelização: “São pequenos
grupamentos de moradias com baixa densidade habitacional,
ocupando áreas devolutas” (p.57)
Loteamentos em áreas públicas, promovidos ou não pela
municipalidade: Nos casos que foram promovidos pelo próprio poder
público, não apresentam infra-estrutura adequada e são irregulares do
ponto de vista fundiário.
Assentamentos urbanizados não concluídos: são obras de urbanização
deterioradas ou inacabadas resultantes do programa de Recuperação
Ambiental da bacia do Guarapiranga.
120
Na tabela 04 apresenta-se os assentamentos precários e suas diferentes tipologias
encontradas no município.
Tabela 04 - ASSENTAMENTOS PRECÁRIOS EM EMBU
Tipologia Quantidade Nº de
Domicílios
Nº de
Moradores
Favelas 77 9.348 38.327
Cortiços 1 10 41
Loteamentos
irregulares
14 3.449 13.796
Pró - Morada33 9 540 2.214
Total 101 13.347 54.378
Fonte: Relatório Técnico de Diagnóstico e Caracterização da Situação Habitacional do Município de
Embu, 2001.
Diante da falta de uma política municipal de desenvolvimento urbano e de
habitação que atendesse as necessidades sociais de moradia de seus habitantes,
essa expansão urbana vem exercendo forte pressão sobre áreas mananciais,
acirrando ainda mais os problemas ambientais do município.
3.1 PLANO DIRETOR
Com a obrigatoriedade constitucional de elaboração e aprovação dos Planos
Diretores nos municípios, Embu com uma população de mais de 200 000 habitantes,
localizado na Região Metropolitana de São Paulo, em área com potencial turístico e
sob a influência do rodoanel, em construção, preenche todos os requisitos que
tornam obrigatória a realização do seu Plano Diretor.
Para a elaboração da lei do Plano Diretor, foram realizadas diversas reuniões
para a leitura da cidade com técnicos e com a população em geral, lideranças de
associações e outras entidades presentes no município, dentre elas: agentes
33 Os assentamentos da Pró-Morada identificados são parcelamentos em áreas públicas contíguas a favelas ou parcelamentos em assentamentos favelados realizados pela Prefeitura Municipal após 1984. No entanto, há controvérsias nesses dados visto que no mesmo documento é apresentado uma outra tabela, que informa a existência 1186 lotes produzidos pela Pró-Morada, sendo 19 loteamento irregulares e 8 loteamentos irregulares (2001, p. 90).
121
comunitários de saúde, organizações ambientalistas, associações de moradia,
associação comercial, de indústria e serviços, proprietários rurais, proprietários de
imobiliárias, sociedades amigos de bairro, polícia militar e outras.
No primeiro semestre de 2002 foi divulgado um documento com a Leitura
Comunitária e Técnica do município de Embu, cujos dados serviram de referência
para as informações utilizadas nesta pesquisa.
Dentre outros pontos, nas reuniões sobre a leitura da cidade foram abordadas
e discutidas algumas questões que representavam anseios da comunidade em geral
para o Plano Diretor, as quais seguem:
Colocou-se que o Plano Diretor precisava definir as regras para a construção
dos conjuntos habitacionais da CDHU principalmente no que diz respeito ao
atendimento da demanda local por moradias, ou seja, questionava-se a política
habitacional do governo estadual de trazer demanda para o município e não atender
a população local.
Outro ponto tratado nas discussões foi o preço da terra nas diferentes partes
do município. A legislação ambiental é um fator que determina o preço da terra. Nas
áreas localizadas dentro dos limites da Área de Proteção aos Mananciais, onde pelo
zoneamento municipal pode haver lotes de no mínimo 2500 m², o terreno é mais
barato do que em outros lugares. O m² nas chácaras é mais barato do que nos
loteamentos localizados nos bairros “do lado de lá da rodovia”. A demanda por
esses últimos é muito maior, principalmente em locais próximos às áreas de
comércio, fator de valorização da terra.
Um elemento bastante enfatizado nas discussões foi a abordagem da questão
habitacional não somente como provimento de unidades de moradia mas sim em
interação com outras dimensões da vida urbana. Nesse sentido, os participantes
chamaram a atenção para a relação necessária entre moradia, áreas de lazer,
espaços públicos com qualidade, calçadas, serviços de saúde, educação, emprego
etc. A necessidade de creches foi colocada como um dos principais problemas.
Habitação de interesse social e meio ambiente, essa equação aparece
fortemente nas discussões sobre o destino de algumas áreas do município. Como a
“Mata do Roque Valente” em meio aos bairros populares possui um fragmento de
vegetação defendido pelos ambientalistas locais e, de outro lado, os que defendem
a habitação e equipamentos públicos.
122
O encortiçamento do lote foi colocado como um processo que está ocorrendo
revelando a demanda por moradia popular existente no município. Lotes vão sendo
subdivididos e alugados, ou vendidos, para outras famílias. Lajes de cobertura são
alugadas ou vendidas para construção. Esse processo pode estar sendo
responsável pelo aumento da densidade demográfica em algumas áreas
precarizando ainda mais as condições de vida no município.
Em 2003, foi aprovada a Lei Complementar nº. 72 de 23 de dezembro de
2003 que dispõe sobre o Plano Diretor do Município de Embu, estabelecendo os
objetivos, diretrizes e estratégias das políticas públicas municipais e as diretrizes
gerais da política de desenvolvimento urbano e rural e dá outras providências.
Com base nos princípios que pautam o Plano Diretor o planejamento
deve se orientar, permanentemente, pela concretização das funções sociais da
cidade e da propriedade, pela redução das desigualdades sociais e regionais
transferindo para a coletividade os benefícios da valorização imobiliária e da
urbanização, garantindo o direito à cidade e o direito de moradia digna à todos. E
isso deve ser feito de forma democrática e participativa, envolvendo todos os
segmentos da sociedade nos processos de decisão, planejamento e gestão.
Os objetivos gerais do Plano Diretor dividem-se em dois subgrupos:
No cumprimento das funções sociais, com destaque para promoção de
políticas públicas mediante um processo permanente de gestão democrática
da cidade e de participação popular; para o aumento da oferta de moradias
sociais evitando a degradação de áreas de interesse ambiental pela
urbanização; e para o atendimento à demanda de serviços públicos e
comunitários da população que habita e/ou atua no Município;
No cumprimento ao ordenamento e direcionamento sócio econômico e da
expansão urbana: com destaque para o estabelecimento de uma política
fundiária e a construção de condições para o planejamento e a gestão urbana
do município garantindo canais de participação democrática.
Na promoção da política urbana, o Município deverá observar e aplicar as
diretrizes gerais estabelecidas no artigo 2° do Estatuto da Cidade, associado às
suas diretrizes locais, tais como: fomentar a regularização urbanística, garantir a
reabilitação ou remoção da população das áreas consideradas de risco, fomentar a
123
utilização das áreas ociosas para a produção de habitação de interesse social,
preservar e recuperar o meio ambiente natural e construído, em especial as áreas
de interesse ambiental, criar áreas especiais sujeitas a regimes urbanísticos
específicos e garantir a gestão democrática da cidade, dentre outras aqui não
mencionadas.
Conforme previsto na Constituição Federal de 1988 o município é ente
autônomo responsável pela execução da política urbana, dessa forma, o Estado e a
União deverão respeitar os limites de intervenção nos municípios conforme previsto
na Legislação:
As intervenções de órgãos federais, estaduais e municipais, no âmbito da política de desenvolvimento urbano, deverão respeitar os limites estabelecidos pela Constituição Federal e pelo Estatuto da Cidade, devendo estar em conformidade com as diretrizes expressas neste Plano Diretor (Plano Diretor de Embu, art. 6.)
O Município é a instância responsável pela garantia da função social da
propriedade urbana. Conforme competência constitucional deverá obrigar o
aproveitamento adequado do território urbano, utilizando dos instrumentos legais da
política urbana.
O Plano Diretor de Embu define também os objetivos, diretrizes e estratégias
das políticas públicas setoriais que constituem a política urbana, quais sejam:
Política de Desenvolvimento Econômico Social, incluindo o
desenvolvimento do turismo;
Política de Desenvolvimento Humano e da Qualidade de Vida: que
compreende as políticas de Saúde, Educação, Cultura, Esportes e
Lazer, Cidadania e Assistência Social e Segurança Urbana;
Política do Desenvolvimento Urbano e Ambiental: Meio Ambiente e
Saneamento, Desenvolvimento Empresarial – comércio, serviço e
indústria, Política Habitacional e de Mobilidade Urbana;
A Política de Desenvolvimento Urbano e Ambiental consiste no foco desta
pesquisa, embora em meu entender esta política não esteja desvinculada das outras
políticas setoriais, que articuladas possibilitam a efetividade do direito à habitação
digna e o direito à cidade.
124
O Plano Diretor define ainda as diretrizes da política de urbanização, dentre
elas destacam-se: a promoção de regularização fundiária e urbanização dos
assentamentos habitacionais populares, garantindo acessos ao transporte e demais
serviços e equipamentos coletivos e a revisão da legislação de parcelamento, uso e
ocupação do solo, considerando as condições ambientais, capacidade de infra-
estrutura, circulação e transporte coletivo para posterior composição dos códigos
obras e edificações, posturas e ambiental.
Essas diretrizes expressam a preocupação do poder público municipal com a
regularização fundiária e urbanística e a revisão da legislação a fim de viabilizar sua
execução.
No que tange a política municipal de saneamento ambiental, tendo em vista
que há no município um grande déficit de saneamento, definiu-se como ações
estratégicas: a implementação de medidas de saneamento básico nas áreas
deficitárias, eliminação dos lixões clandestinos, implementação do Sistema de
Gestão de Resíduos Sólidos, estímulo à programas de coleta seletiva e reciclagem
visando a geração de renda, e a priorização da implantação de sistemas alternativos
de tratamento de esgoto nos assentamentos isolados, situados nas áreas de
proteção dos mananciais.
Os objetivos da política municipal de habitação previstos no Plano Diretor,
podem ser ordenados em três grandes grupos: o primeiro diz respeito mais
diretamente à ação do poder público na viabilização do acesso à moradia digna, seja
pela urbanização ou pela provisão de novas unidades, prioritariamente para as
famílias de baixa renda. O segundo, refere-se ao incentivo da produção habitacional
popular via iniciativa privada. E o terceiro grupo, a exigência da participação popular
no processo decisório da política de habitação. Ressalta-se ainda, entre as diretrizes
acima elencadas a necessária articulação da política municipal de habitação com as
demais políticas sociais visando o atendimento da população de baixa renda.
O Plano Diretor define como moradia digna:
... aquela que possua redes de água, esgoto, drenagem, energia elétrica, iluminação pública, coleta de lixo, ruas pavimentadas, serviço de transporte coletivo e acesso aos equipamentos sociais básicos de educação, saúde, segurança, cultura e lazer (parágrafo 1º do art. 53).
125
A lei municipal referente ao planejamento urbano expressa a sua definição
sobre Habitação de Interesse Social e de Mercado Popular:
Entende-se por Habitação de Interesse Social - HIS, aquela promovida pelo setor público ou entidade a ele conveniado que se destina às famílias de baixa renda (Plano Diretor de Embu, art. 53, § 5º, a);
Entende-se por Habitação de Mercado Popular – HMP, aquela promovida pelo setor privado que se destina às famílias de renda média/baixa, devendo ter Área Construída Útil (ACU), conforme definição no Art. 85 inciso I desta lei, de até 70,00 m², 2 banheiros por unidade habitacional e 1 vaga de estacionamento para cada unidade habitacional (Plano Diretor de Embu, art. 53, § 6º).
Note-se que a referida lei não faz referência a faixa de renda familiar
considerada baixa ou média.
Com base nas diretrizes básicas da política municipal de habitação previstas
no Plano Diretor pode-se dizer que esta deve priorizar o atendimento à população de
baixa renda, visando garantir o acesso à moradia digna e à infra-estrutura urbana via
urbanização e regularização das áreas ocupadas irregularmente e na provisão de
novas unidades, especialmente no atendimento das famílias residentes em área de
risco e de recuperação ambiental, garantindo a participação popular e incentivando
processos de auto-gestão.
De forma geral as ações estratégicas da política municipal, destinam-se a
produção e requalificação de moradias, com destaque para a criação e implantação
do Conselho e do Fundo Municipal de Habitação e para a elaboração do Plano
Municipal de Habitação, com participação popular.
O município de Embu desde 1973 é reconhecido legalmente como
estritamente urbano, mas dentre suas atividades econômicas há uma significativa
produção agrícola, sobre isso o Plano Diretor municipal faz referência a uma Zona
de Desenvolvimento Rurbano, entendida, como uma “... parcela do território
destinada a combinação de usos rurais e urbanos” e complementa:
Na Zona de Desenvolvimento Rurbano a combinação de usos rurais e urbanos é caracterizada pela baixa densidade populacional, propriedades com grandes extensões de terra, matas e florestas densas, pequenas áreas de cultivo agrícola, chácaras e condomínios residenciais horizontais (art. 69).
O Plano Diretor prevê ainda a criação das ZEIS – conforme descrito a seguir:
126
As Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS são parcelas do território destinadas prioritariamente à recuperação urbanística, à regularização fundiária e produção de Habitações de Interesse Social – HIS ou do Mercado Popular - HMP definidas no Art. 52 desta lei, incluindo a recuperação de imóveis degradados, a provisão de equipamentos sociais e culturais, espaços públicos para esportes e lazer, serviço e comércio de caráter local (art. 75, seção VI).
As ZEIS são divididas em dois tipos: as ocupadas e as desocupadas. Assim,
as ZEIS Ocupadas delimitarão os assentamentos irregulares já existentes, os quais
deverão ser urbanizados com toda a infra-estrutura urbana necessária e a
regularização fundiária. De forma, a consolidar e regularizar as moradias irregulares
já existentes.
As macro-áreas de urbanização consolidada ou em consolidação, de reestruturação e reabilitação compreendem parcelas do território que tem majoritariamente população de baixa renda, infra-estrutura básica incompleta, deficiência de equipamentos sociais e culturais, comercio e serviços, forte concentração de favelas e loteamentos irregulares, baixa taxa de emprego e uma reduzida oportunidade de desenvolvimento humano para os moradores (Art. 77).
Nessas áreas incidem exigências urbanísticas diferenciadas, de forma que,
seja possível sua urbanização e regularização.
Os parcelamentos do solo executado em função de programas de regularização de núcleos habitacionais de interesse social, nas ZEIS, terão padrão urbanístico em regime especial, a partir do cadastramento dos respectivos projetos, com vistas à máxima aproximação ao traçado viário existente (art. 53).
Excetua-se do disposto neste artigo o parcelamento do solo em áreas cuja vocação natural não seja compatível com a existência de núcleos habitacionais, hipótese em que a área não poderá ser regularizada (art. 53)
Nas ZEIS Desocupadas, o Plano Diretor demarcou áreas que serão
destinadas para a construção de habitações de interesse social, a fim de atender o
déficit quantitativo de moradias e evitar novas ocupações irregulares, principalmente
nas áreas de mananciais.
O Plano Diretor prevê a elaboração de Planos de Urbanização para cada
ZEIS, que deverão conter os índices e parâmetros urbanísticos para o uso e
127
ocupação do solo, respeitadas as normas básicas estabelecidas no Plano Diretor, a
forma de participação da população na implementação e gestão das intervenções
previstas, as fontes de recursos para a implementação das intervenções e o plano
de ação social. Nesse sentido, a participação popular deve acontecer em todo o
processo de urbanização de cada ZEIS, a fim de garantir o princípio da gestão
democrática da cidade através da criação de grupos de representantes dos
moradores e do poder executivo:
Deverão ser constituídos em todas as ZEIS 1, grupos de representantes dos moradores e do Executivo, para participação na elaboração do Plano de Urbanização e em sua implementação (art. 76) .
Além disso, a sociedade civil poderá por sua iniciativa apresentar propostas
para Planos de Urbanização:
Os proprietários de lotes ou glebas e as entidades representativas dos moradores de ZEIS 1 poderão apresentar ao Executivo propostas para o Plano de Urbanização de que trata o artigo (art.76).
Para garantir o processo de urbanização e regularização fundiária das ZEIS, o
Plano Diretor de Embu definiu como instrumentos urbanísticos: a desafetação, a
outorga onerosa do direito de construir, o direito de preempção, o usucapião
especial de imóvel urbano, a concessão de uso especial e outros instrumentos
previstos no Estatuto da Cidade.
Quanto a garantia da função social da propriedade e da cidade a todos os
seus cidadãos, o Plano Diretor de Embu dispõe de instrumentos urbanísticos,
conforme previsto no Estatuto da Cidade, a saber: Parcelamento e Edificação
Compulsórios, Direito de Preempção, Outorga Onerosa do Direito de Construir,
Operações Urbanas Consorciadas, Consórcio Imobiliário e Relatório de Impacto de
Vizinhança.
Com relação ao planejamento e gestão da política urbana, o Plano Diretor
dispõe sobre a participação popular como integrante do processo de planejamento,
prevendo a criação do Conselho de Planejamento e Gestão.
O Plano Diretor é parte integrante de um processo contínuo de planejamento, em que estão assegurados os objetivos e as diretrizes definidas nesta Lei e a participação popular, na sua implementação ou revisão (Art. 127).
128
Ressalvadas as disposições do Capitulo IV da Lei 10257, de 10-07-2001 (Estatuto da Cidade) e competências e atribuições legais de órgãos, cargos e agentes públicos no planejamento e gestão democrática da Cidade fica assegurada a participação popular mediante a criação do “Conselho de Planejamento e Gestão” que será implementado no prazo de 180 (cento e oitenta) dias da vigência do Plano Diretor por Lei municipal específica (Art. 128).
O Plano Diretor constitui-se como importante instrumento de planejamento e
controle urbano, que associado a outros instrumentos legais visa garantir um melhor
ordenamento do território e diminuir as desigualdades sócio-territoriais no âmbito
dos municípios. Porém, a lei por si só não é suficiente, exige uma ampla participação
popular e controle social para sua implementação e execução, para só assim
concretizar os objetivos propostos na sua elaboração.
3.2 Plano Municipal de Habitação
O Plano Municipal de Habitação é uma exigência prevista no Plano Diretor do
município, elaborado em 2001, é resultado de um processo de diagnóstico e
caracterização da situação habitacional do município.
O Diagnóstico da Situação Habitacional (2001) aponta um conjunto de
condicionantes que contribuíram para a manutenção do que eles chamam de
subnormalidade habitacional, quais sejam:
Inadequação da estrutura institucional e administrativa;
Adoção de padrões mínimos muito elevados nas leis de loteamentos e
Código de Obras, Procedimentos de aprovação dos loteamentos muito
complexos e uma burocratizada e onerosa legalização da propriedade
imobiliária, inibindo a oferta de terrenos e alternativas habitacionais
para famílias de baixa renda;
Insuficiência de recursos humanos capacitados;
Sistemas de gestão inadequados e incompletos;
As ações e diretrizes adotadas pela Companhia Pró-Habitação na nova
Gestão Municipal, segundo o Diagnóstico da Situação Habitacional (2001), estão
pautadas em princípios, dos quais destacamos: a melhoria das condições dos
assentamentos favelados e loteamentos carentes; a criação ou aperfeiçoamento de
129
instrumentos que permitam a regularização desses assentamentos; a criação de
condições para a ampliação da oferta de habitações de baixo custo; a implantação
de estratégias de controle e desestímulo à ocupação ilegal organizada de áreas; e a
criação de mecanismos que garantam o controle social sobre o processo;
Ainda com base no mesmo Relatório (2001), a diretriz da política de
habitação proposta se pauta pela melhoria dos indicadores de: carência de infra-
estrutura, inadequação fundiária e a coabitação, especialmente nas favelas,
adensamento excessivo, número de pessoas em situação de risco sanitário e
geotécnico e o número de domicílios regulares constantes nos cadastros municipais.
Quanto aos Eixos Estratégicos, destacam-se:
Recuperação Urbana e Ambiental;
Regularização urbana e fundiária;
Habitabilidade;
Construção da Cidadania;
O Diagnóstico da Situação Habitacional (2001), define como
pressupostos básicos, que as ações de adequação habitacional
compreendem intervenções físicas, legislação e gestão (fiscalização e
controle). E que, a problemática habitacional urbana como parte de um
processo amplo de carências e exclusão, implica em intervenções não
somente na casa e seu entorno, mas na articulação de outros programas
sociais, tais como educação, saúde, esporte e lazer, implementados nas
mesmas comunidades para maior eficácia dos programas e projetos como um
todo.
Para tanto, torna-se fundamental que haja uma visão integrada dos programas habitacionais a partir de uma estrutura institucional compatível, mesmo que esta seja desenvolvida de forma modular e evolutiva, à luz da disponibilidade de recursos (2001, p. 99).
Os Programas Propostos no Plano de Habitação (2001) estão abaixo
relacionados:
a) Programa de Adequação Urbana e Complementação da Infra Estrutura:
Visa regularizar a oferta de infra-estrutura urbana no município,
130
promovendo a adequação ou provisão dos sistemas nas regiões carentes,
sobretudo nos assentamentos favelados, visando também sua
regularização fundiária.
b) Programa de Melhorias das Condições de Moradia: Visa a consolidação
dos processos de urbanização de favelas com adoção de padrões de
densidade habitacionais aceitáveis, reduzindo a coabitação e o
adensamento excessivo.
c) Programa de Produção de Novas Moradias: tem como objetivos o
aumento de oferta de novas moradias para a população de baixa renda, a
oferta de novas moradias para apoio de programas do município, a
diminuição dos riscos de origem construtiva, e maior salubridade às
moradias. O aumento da oferta de novas habitações deverá se dar através
do incentivo à iniciativa privada, de gestões junto aos órgãos estaduais e
federais e assessoria e financiamento para realocações, reformas,
ampliações e melhorias nas instalações através de programas de
autoconstrução com orientação técnica ao construtor.
d) Programa de Regularização Fundiária: Visa estabelecer procedimentos
para regularizar a situação fundiária das áreas ocupadas irregularmente.
e) Programa de Controle de Risco: tem como objetivo a diminuição das
pessoas em situação de risco sanitário e geotécnico.
f) Programa de Controle Urbano: Visa Modernizar e racionalizar os
mecanismos de controle urbanístico, para dispor de informações
permanentemente atualizadas sobre controles urbanísticos (licenças,
alvarás, habite-se) para o processo de planejamento.
g) Programas e Projetos Integrados: tem como objetivo a otimização dos
investimentos municipais e maior abrangência social e urbanística.
h) Programa de Participação Comunitária e Educação Ambiental: Visa
promover a participação popular e a sustentabilidade institucional e
ambiental dos programas, através da consolidação de canais de
participação popular na gestão dos programas e projetos, do
desenvolvimento de ações de cunho sócio-educativo, voltados à
promoção da melhoria da qualidade ambiental e urbana, da
institucionalização da Conferência Municipal de Habitação, da criação do
Conselho de Habitação e do Conselho Comunitário de Habitação, da
131
formação de educadores e agentes ambientais e urbanos, da participação
na elaboração e implantação dos projetos específicos de urbanização,
provisão e regularização.
O Diagnóstico do Plano de Habitação não faz referências às organizações,
movimentos e/ou entidades da sociedade civil que atuam na questão da moradia no
Município, embora tenha previsto que a gestão da política habitacional se dará de
forma participativa através do Orçamento Participativo, do Fórum Municipal de
Habitação e do Conselho Municipal de Habitação.
Na gestão dos programas e empreendimentos habitacionais o Plano de
Habitação (2001) aponta a Companhia Pró-Habitação como órgão responsável pelo
planejamento e implementação dos programas, gerenciamento e execução, com a
participação do Fórum Comunitário de Habitação, composto por lideranças
comunitárias, não vinculadas à estrutura administrativa, que deverá fiscalizar e
apoiar a execução dos programas habitacionais do município. Além disso, dispõe
sobre a autogestão dos empreendimentos através de repasse financeiro do poder
público e supervisão da Pró-Habitação34. O Conselho Municipal de Habitação foi
criado somente em 1º de abril de 2008 através da lei número 2303, no entanto,
ainda não foi implementado.
Quanto às organizações da sociedade civil atuantes no município no campo
da moradia constituem-se em seis: Vila das Artes, Cooperativa Habitacional dos
Químicos, Crisálida, Boa Esperança, Casa Nossa –União Terra e Vida e Terra
Nossa. Com destaque para a Cooperativa do Sindicato dos Químicos e a
Associação Vila das Artes, que juntas conseguiram aprovar o primeiro Programa
Crédito Solidário da Caixa Econômica Federal na Região Metropolitana de São
Paulo.
Segundo documento divulgado em 2005 pela Companhia Pró-Habitação35
foram identificados 143 assentamentos precários, com uma estimativa de 15.500
moradias, distribuídas em: 101 núcleos de favelas, sendo 23 em área particular e 78
em área pública, 7 loteamentos irregulares36, 24 loteamentos clandestinos37, 6
34 Ver anexo 05 - Organograma da gestão habitacional no município. 35 Relatório de Avaliação de Gestão e Plano de Metas, versão preliminar, 2005. 36 Aprovados na Prefeitura, mas não no Cartório de Registro de Imóveis 37 Não tem aprovação na Prefeitura e nem no Cartório de Registro de Imóveis
132
desmembramentos irregulares38 e 10 desmembramentos clandestinos39, não sendo
contabilizado o déficit por ônus excessivo com aluguel ou coabitações.
O mesmo documento informa que esses assentamentos mapeados foram
enquadrados em quatro grandes grupos, sendo:
Ocupações faveladas originárias da expansão periférica de São Paulo;
Ocupações em início de expansão, sendo chácaras ou terrenos
devolutos;
Loteamentos irregulares e clandestinos promovidos ou não pela
municipalidade;
Assentamentos urbanizados não concluídos pelo Programa
Guarapiranga;
Além disso, através do mapeamento da situação de risco realizado em 2004 e
2005 foi constatado que cerca de 1800 famílias estão em situação de risco,
distribuídas em 30 regiões em 22 bairros da cidade. Esse processo de mapeamento
culminou em 2005, na realização de uma Audiência Pública para discutir com a
sociedade uma proposta para o Plano Municipal de Gerenciamento de risco (site da
Prefeitura, matéria de 30/05/2005).
As intervenções urbanísticas e habitacionais prioritárias elencadas no Plano
de Habitação (2001) foram definidas com base no levantamento de campo e a partir
da análise do custo benefício e de critérios de hierarquização, agrupando-as por
Sub-Bacias, quais sejam: Cotia, Embu Mirim e Pirajussara. A hierarquização das
áreas de intervenção previstas no Plano de Habitação (2001), levou em conta
critérios como: área de ZEIS; Área em situação de risco; Viabilidade técnica e
financeira para execução de obras e/ou legislação; Nível de organização e
mobilização comunitária; e outros.
Assim, o Plano de Habitação (2001), definiu como ações prioritárias as
intervenções de recuperação urbana e ambiental em 15 áreas da cidade. Em geral,
concentradas, na sub-bacia do Pirajussara, em decorrência do alto grau de
degradação, densidade populacional e baixa qualidade de vida de seus moradores.
Com previsão de atendimento de aproximadamente 6.591 famílias.
38 Aprovados na Prefeitura, mas não no Cartório de Registro de Imóveis 39 Não tem aprovação na Prefeitura e nem no Cartório de Registro de Imóveis
133
Para dar conta dessa problemática da situação habitacional e urbana no
município de Embu, o poder público aponta como uma das principais ações
realizadas no início da gestão do prefeito Geraldo Cruz, em 2001, a reestruturação
da Companhia Pró-Habitação, que possibilitou a partir do diagnóstico das
necessidades habitacionais e do mapeamento das situações de risco sanitário e
geotécnico, a definição de uma política habitacional, bem como, a captação de
recursos humanos e materiais para a consolidação da política. Somente após essa
reestruturação institucional, em 2003, as ações propostas começaram a ser
implantadas, buscando garantir participação da população e integração com as
demais secretarias municipais (Relatório de Avaliação de Gestão e Plano de Metas,
2005).
Resultado desse processo de reestruturação institucional, de definição da
política habitacional, de elaboração de projetos e de captação de recursos é que em
2008, segundo dados da Companhia Pró-Habitação40 24 áreas da cidade estão com
obras em andamento ou com previsão de início de obras (com projetos e recursos
aprovados). Esses empreendimentos beneficiarão com a urbanização e a
recuperação ambiental cerca de 5.995 famílias das quais 2.510 serão reassentadas
ou contempladas com novas unidades. As fontes de recursos são diversas, mas em
grande parte provenientes do governo federal (OGU, FGTS, FNHIS, PSH),
associados a contrapartidas municipais. Além disso, 140 unidades habitacionais
estão sendo construídas em parceria com movimentos de moradia do município
(Vila das Artes e Cooperativa habitacional dos químicos) com recursos do Programa
Crédito Solidário do Governo Federal, 174 unidades em construção a partir de
convênio com a CDHU para reassentamento de famílias de áreas em urbanização.
Além, de parcerias com a iniciativa privada para a construção de mais 2.030
unidades com prioridade de atendimento para as famílias do município.
Um grande volume de recursos do governo federal chegou ao Município em
2008 através do PAC, segundo dados divulgados no site da Prefeitura de Embu em
13/05/2008, as obras com esses recursos beneficiarão diretamente mais de 3500
famílias, totalizando aproximadamente 17.500 moradores de áreas irregulares do
município. A previsão é que as obras sejam concluídas em 2010 e contemplem não
só a construção de moradias, mas principalmente, a implantação de redes de água,
40 Disponível no site da Prefeitura de Embu (anexo 06)
134
coleta de esgoto, rede elétrica, iluminação pública, drenagem de águas pluviais,
recuperação e canalização de córregos, plantio de árvores, pavimentação e
estruturação de vias.
No próximo capítulo apresenta-se a análise desta política de habitação
implantada no município de Embu à luz do referencial teórico elaborado e com base
nas entrevistas realizadas, parte da pesquisa de campo.
135
apítulo V
POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DIREITO À CIDADE NO MUNICÍPIO DE EMBU
Vista do centro de Embu Fonte: http://www.skyscrapercity.com/showthread.php?t=203416
CAP.V - POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DIREITO À CIDADE NO MUNICÍPIO DE EMBU
O presente capítulo versa sobre a análise dos dados coletados durante a
pesquisa a partir, principalmente, dos conteúdos das falas dos sujeitos entrevistados
no município de Embu no período de 2007/2008, referente à Política de Habitação e
direito à cidade.
Vale destacar, que conforme exposto nos procedimentos metodológicos
constantes na Introdução desta dissertação, foram entrevistados 7 sujeitos, sendo
eles: 3 técnicos da Companhia Pró-Habitação, 3 lideranças das associações de
moradia e o prefeito municipal de Embu.
1. A Política de Habitação na visão dos sujeitos da pesquisa
Conforme já explicitado os dados coletados propiciou a definição de 6
unidades de análise, das quais 5 serão tratadas neste item.
A primeira unidade de análise definida para compreensão dos dados
coletados é a mudança de concepção da Política Municipal de Habitação.
Tanto os documentos institucionais da Companhia Pró-Habitação quanto os
depoimentos dos entrevistados (gestores, técnicos e lideranças) foram
veementes em afirmar que houve uma substancial mudança na concepção da
política habitacional.
Na gestão do Geraldo Cruz, principalmente, quando o Geraldo41 assumiu a Companhia Pró-Habitação, ele mudou toda a política habitacional. Ele implantou uma política no Embu que nós somos referência hoje, Embu é uma referência mesmo na questão da habitação social, como se diz, ele hoje não perde para ninguém, e apresenta seus projetos lá fora. (Carlinhos – Sindicoop)
Segundo o prefeito Geraldo Cruz essa mudança na concepção da política de
habitação se deu pelo entendimento de que se trata de uma política mais ampla,
uma política não só de construção de casas, mas de inclusão social, visando
melhorar a qualidade de vida como um todo.
41 Entrevistado refere-se ao Geraldo Juncal, diretor-presidente da Companhia Pró-Habitação de Embu.conhecido como Gera.
136
A política de habitação que nós definimos para a cidade faz parte de um projeto, que nós chamamos de projeto de inclusão social. Hoje, não dá para falar de um projeto de inclusão social se você não falar de habitação (...). Nóstentamos com esse projeto de inclusão social fazer com que essas pessoas que vivem em condições precárias, condições até subumanas, tenham uma qualidade de vida melhor. (Prefeito Geraldo Cruz).
Até 2001, quando o prefeito Geraldo Cruz assumiu a gestão municipal de
Embu, segundo o atual presidente da Companhia Pró-Habitação, a Companhia Pró-
Habitação não passava de uma instituição falida, que promovia loteamentos, em
geral irregulares, do ponto de vista fundiário e urbanístico, e desenvolvia o trabalho
de cobrar seus devedores.
...a Pró-Habitação antes dessa gestão era apenas uma companhia que cobrava os prestamistas pelos terrenos que eram da Prefeitura, áreas públicas que eles faziam lotes e vendiam, tinha apenas esse trabalho de cobrança (Elaine - Pró-Habitação).
Segundo os entrevistados não havia uma política de habitação entendida
enquanto direito social e universal, conforme previsto na Constituição Federal e no
Estatuto da Cidade.
...o Embu no início não tinha uma política definida de habitação. O que se fazia, era que um proprietário, loteava o lote de qualquer jeito, pegava o dinheiro do povo e saia, deixava o povo sem água, sem esgoto, sem luz, sem toda a infra estrutura (Carlinhos – Sindicoop).
...na verdade Embu nunca teve política habitacional, houve um arremedo de política habitacional em 1997, o único momento que você vê algum direcionamento voltado à urbanização de favela ou que se construiu uma política foi nesse momento, depois disso, no Embu nunca houve mesmo (Geraldo, presidente da Companhia Pró-Habitação).
O acesso à moradia se dava para aqueles que podiam comprar um
loteamento, mesmo que irregular ou para os que não podiam pagar restava à
ocupação de áreas irregulares consentida mesmo que indiretamente pelo poder
público que não fiscalizava e não oferecia outras alternativas de moradia para a
população de baixa renda.
137
Cabe ressaltar, segundo dados apresentados pela Companhia Pró-Habitação,
que em 2005 existiam no município, 31 loteamentos irregulares e clandestinos,
sendo que parte deles promovidos pelo próprio poder público.
... se a gente pegar a história do município, a maioria, ou seja, 70% dos loteamentos são irregulares. Teve um cidadão que era amigo do ex-prefeito, que aprovava o loteamento, sem ter as certidões e a documentação necessária, e quando o comprador ia tirar a escritura não conseguia porque mesmo pagando pelo terreno o loteamento era irregular (Everaldo – Crisálida).
Como podemos observar no depoimento acima, os loteamentos irregulares
eram promovidos pelo próprio poder público, através de “coleguismo político”,
prejudicando seus compradores visto que não podiam regularizar os lotes
adquiridos.
Referente à Companhia Pró-Habitação, além da venda de lotes não foi
encontrada nenhuma outra informação sobre definição de uma política de habitação,
metas ou critérios de atendimento, aliás, tal como afirma uma das entrevistadas, o
atendimento não era garantido enquanto direito, mas na perspectiva do favor.
Hoje a gente já pensa na habitação como um direito, urbanizando favelas, atendendo as pessoas que realmente estão precisando. Porque, anteriormente, esses terrenos na maioria das vezes, a gente sabe muito bem o histórico, eram sempre doados por algum vereador e sempre acabavam beneficiando algumas pessoas e outras não. Então não existia a questão do direito, e sim a questão do favor e da tutela (Elaine - Pró-Habitação).
O princípio básico do Estatuto da Cidade e da política nacional é o direito a moradia, e isso com certeza a gente está em consonância porque é o que a gente pratica e procura alcançar todos os dias, principalmente, para as pessoas que têm mais carência, mais dificuldade (Lilian - Pró-Habitação).
A política de habitação proposta no município a partir de 2001 se propõe a
estar a serviço do desenvolvimento urbano, da recuperação ambiental da cidade e
da garantia do direito à moradia.
Os entrevistados reconhecem que houve um avanço na concepção da política
de habitação, no reconhecimento do direito, na estruturação institucional da
Companhia, na elaboração do diagnóstico, do plano de habitação e dos projetos de
intervenção, além da captação de recursos para a viabilização dos
empreendimentos.
138
...eu não tenho como avaliar o passado, porque o passado foi zero na discussão de habitação (...). O período 2001-2008 foi o único período que teve discussão habitacional no município então eu avalio como bom (Everaldo – Crisálida).
...na área da habitação de 2001 a 2008 foi feita outra cidade, 100% melhor da que existia (Manelão- Vila das Artes).
Aliás, a organização institucional da Companhia Pró-Habitação foi uma das
primeiras intervenções dessa gestão, iniciando com o dimensionamento do déficit e
pela captação de recursos humanos e materiais, além da definição de diretrizes e
metas.
...inicialmente, foi a parte de organização institucional, primeiro, organizar a própria Pró-Habitação administrativamente, depois elaborou, bem no comecinho, o plano habitacional e o plano de gerenciamento de risco que deram o norte para todas as ações que a gente tem hoje. Então foi feito o estudo, o diagnóstico, o mapeamento de todos os problemas habitacionais do município: favelas, loteamentos e áreas de risco. A partir daí, foram elaborados projetos, escolhidas áreas de intervenção mais urgentes, mais precárias, foram feitos projetos, conseguiu-se recursos, e aí vieram às obras (Lilian - Pró-Habitação).
...a gente estabeleceu a política a partir de um mapeamento e de um dimensionamento do déficit, isso foi feito em 2001, quando o Geraldo (prefeito) assumiu. A gente fez um trabalho..., para você ter noção em 2001 a prefeitura dava conta da existência de 47 favelas, com o mapeamento nós identificamos 140 favelas e assentamentos precários, loteamentos clandestinos e irregulares (Geraldo, presidente da Companhia Pró-Habitação).
Dentre as ações para a captação de recursos materiais e estruturação
institucional a Companhia Pró-Habitação montou no município uma fábrica de blocos
e de placas de esgoto. A mão-de-obra é viabilizada por uma articulação com a
Secretaria de Governo, através do programa da Frente de Trabalho. A fabricação
própria do material não só barateia seu custo como disponibiliza um material de
qualidade para a execução das obras.
A gente estruturou aqui na Prefeitura uma fábrica de blocos, na verdade, de tijolo ecológico de solo cimento, usado para construção das casas. A gente fez um investimento de comprar maquinário, a Prefeitura cedeu o espaço, a mão de da frente de trabalho e a gente fabrica os tijolos que tem usado em todas as obras todas (...). É um programa que integrou a Prefeitura mais com a Companhia... (Lilian - Pró-Habitação).
139
Como pode-se observar um grande processo administrativo e institucional foi
necessário até o início das intervenções, segundo informações da Companhia Pró-
Habitação (2005), somente no segundo semestre de 2003, foram iniciadas as obras.
...a gente começou em 2001 na gestão do Geraldo, mas teve um período de estruturação da Pró-Habitação, a partir de 2003/2004, que começaram realmente os investimentos. Então, teve um período de estruturação e um período de execução e captação de recursos (Geraldo, presidente da Companhia Pró-Habitação).
Outro ponto abordado pelos entrevistados no que diz respeito à política de
Habitação foi quanto à ampliação das frentes de atuação da Companhia, inclusive
levando os programas para discussão com a população.
...hoje no município, tem discussão para regularização dos loteamentos clandestinos, tem discussão e projetos para urbanização e atendimento de famílias que moram em área de risco, empreendimentos habitacionais que atendem famílias que estão em outras situações. Antes nunca teve nada disso, esse foi o único governo que fez discussão de habitação no município... (Everaldo – Crisálida).
Sobre esta unidade pode-se depreender que houve sim uma mudança na
concepção da política de habitação no município, reconhecendo a habitação
enquanto direito. É claro que somente o reconhecimento do direito não garante a
sua viabilização, porém, verificou-se que além da mudança de concepção da
política, houve também mudanças institucionais para a concretização deste direito.
A segunda unidade de análise trata das prioridades da Política Municipal
de Habitação, tendo em vista que a política habitacional em curso tem um
direcionamento, que mostrou-se explícito tanto na fala dos entrevistados quanto em
documentos institucionais. De modo muito geral, isso significa dizer que, diante da
diversidade e da complexidade dos problemas urbanos e habitacionais do município,
dentre as diretrizes e objetivos gerais expressos no Plano Diretor e na Política
Habitacional, optou-se pela priorização de alguns deles.
Em 2001 a Companhia Pró-Habitação definiu como principais problemas da
situação habitacional do município, a carência de infra-estrutura, a inadequação
fundiária urbana, a coabitação principalmente nas favelas, o adensamento
excessivo, moradores em situação de risco sanitário e geotécnico e grande número
de domicílios em situação irregular perante os cadastros municipais e
140
concessionárias de serviços públicos. Isso por si só já demonstra que as principais
preocupações do poder público são as ocupações irregulares e as áreas de risco.
Além disso, as entrevistas também apontam neste sentido.
...nosso projeto de moradia tem um foco, visa as famílias que moram em condições péssimas, de risco, e até barracos de papelão, mas também, mostrando para a comunidade dentro dessa política, que uma casa bem feita na região valoriza também o terreno particular (prefeito Geraldo Cruz).
...nós fizemos cruzamentos dos indicadores de vulnerabilidade social associados com a precariedade habitacional e estabelecemos os focos e as áreas de intervenção, dentro disso, a gente estabeleceu as prioridades e fomos buscar recursos para isso (Geraldo, presidente da Companhia Pró-Habitação).
Embora previsto programas para atendimento de outras demandas como a
provisão de novas moradias, o controle urbano e a regularização fundiária, os
empreendimentos realizados no período dessa gestão demonstram que essas não
foram suas prioridades.
As principais prioridades dessa política habitacional foram, portanto, a
recuperação urbana e ambiental e o controle das áreas de risco. Afinal, a
Companhia apontou que em 2005 havia no município 101 núcleos de favelas e 1800
famílias em situação de risco físico.
...o nosso foco são as favelas. A faixa de renda da população que a gente atende é muito baixa, abaixo de três salários mínimos... (Lilian - Pró-Habitação).
...urbanização de favelas principalmente, a maioria que a gente faz, o grosso do nosso trabalho, e que tem muito recurso é para urbanização de favelas, saneamento e construção de moradias, tudo integrado para as áreas mais problemáticas que tem na cidade (Lilian - Pró-Habitação).
Para as famílias que moram em área de risco agora melhorou bastante, porque a Pró-Habitação está fazendo um bom trabalho, urbanizando as áreas públicas (Cremilda – Crisálida).
As lideranças das associações de moradia do município não só reconhecem o
trabalho que está sendo feito pela Companhia Pró-Habitação com as famílias de
áreas de risco como também a qualificam positivamente. Para eles, a urbanização
141
de favelas contempla não só a provisão de moradia, mas principalmente, garante
saúde e cidadania para as famílias beneficiadas com esses programas.
...na área de favela o Embu mudou. Na área de favela você vê que o prefeito deu dignidade para muitas famílias que moram em favela, tirou de beira de córrego, está dando casa digna para as famílias, está dando saúde, porque se você tirou do córrego você está dando saúde, dignidade e educação. Então no meu ponto de vista o Embu mudou, saiu de 10 para 1000 na área de habitação, na área de favela (Manelão - Vila das Artes).
O que Embu está fazendo em termos de habitação para famílias de baixa renda é diferenciado, ele te dá uma casa, tem muitos projetos que o cara vai lá urbanizar a favela, coloca água, esgoto, coloca um concretão de qualquer jeito e diz que urbanizou a favela, mas na verdade não é. Embu não, ele está removendo a favela para poder oferecer uma casa digna (Carlinhos – Sindicoop)
A Companhia Pró-Habitação definiu no Plano de Habitação (2001) 15 áreas
no município como sendo prioritárias para as intervenções de recuperação urbana e
ambiental, atualmente 24 áreas estão em obras, superando a meta definida. Essa
possibilidade se deu por conta dos grandes investimentos destinados pelo Governo
federal em seu segundo mandato para as intervenções em ocupações irregulares,
principalmente, com recursos do PAC, que destinou grande volume de recursos para
o município de Embu.
...Embu vai receber por volta de R$120 milhões do Programa de Aceleramento Econômico do Governo Federal, e só vai receber esse dinheiro porque nós apresentamos projeto. Aliás, todos os municípios que apresentaram projeto no PAC conseguiram dinheiro, e nós somos um deles (prefeito Geraldo Cruz).
Esses recursos do PAC possibilitarão grandes intervenções, que
possibilitarão atender um grande número de famílias.
...a gente tem muitas obras de urbanização de favelas, pelo menos duas muito grandes em curso, que é a do Jardim Valo verde e do Jardim Castilho, são duas favelas bem grandes e que tinham condições muito precárias mesmo (...). A gente também está com todos os projetos do PAC aprovados, com obras para começar, obras em licitação, de aproximadamente umas dez áreas, e são projetos grandes e obras grandes de intervenção que estão na hora de começar... (Lilian - Pró-Habitação).
Mas as grandes obras, segundo técnicos e gestores municipais, não são a
única estratégia de trabalho da política de habitação. Em Embu trabalha-se muito
com pequenas e diversas intervenções, obras de pequeno porte e em áreas
142
pequenas, que surtem efeito na qualidade de vida das famílias e acabam somando
um grande número de atendimentos.
...eu vim de Itapecerica e a forma de trabalhar lá e a daqui são super diferentes, porque lá pensam assim, projetos grandes para grandes remoções, como o Habitar Brasil e aqui não, são projetos de áreas muito pequenininhas, tem lugares que têm apenas 15 casas, são poucas, mas atende uma minoria e consegue atender muito mais pessoas. Aqui a gente trabalha com o mínimo mesmo, não visando somente o grande, tem o grande, mas a gente pensa em somar (Elaine - Pró-Habitação).
Tem algumas obras pequenas de construção de moradias, de infra-estrutura de favelinhas bem pequenas, que a gente faz até em esquema de mutirão, e ficam muito legais, porque mudam muito a paisagem do lugar e a condição de salubridade das favelas... (Lilian - Pró-Habitação)
...acho que é uma coisa que resolve, fazer pequenas obras nas comunidades, lógico que você faz um planejamento global, e vai fazendo algumas execuções pontuais, que resolvem alguns problemas do dia a dia das pessoas. A gente tem essa prática, e procura usar isso em áreas menores... (Geraldo, presidente da Companhia Pró-Habitação).
Uma peculiaridade da Companhia Pró-Habitação é a forma como maximizam
recursos nas construções que executam no município. Nas pequenas obras
mobilizam a auto-construção e mutirão o assistidos, produzem blocos e caixas de
esgoto, além de utilizar mão-de-obra da Frente de Trabalho, evitando custos com a
contratação de empreiteiras e gerando empregos para a população do município
que participa do programa.
...a frente de trabalho é um dos grandes programas sociais que deram certo aqui no município, é um programa que é referência, muitas das obras são tocadas pela frente de trabalho, muita coisa que se não fosse a frente de trabalho não aconteceriam (Geraldo, presidente da Companhia Pró-Habitação).
Essa política de priorização da urbanização de áreas irregulares e
atendimento de áreas de risco é reconhecida como importante para a melhoria da
qualidade de vida no município, no entanto, há muitos questionamentos,
principalmente, por parte das lideranças das associações de moradia, tendo em
vista que, apesar de previsto na política, a provisão de novas moradias para
atendimento de famílias com alto comprometimento da renda com aluguel,
coabitações ou sem local para moradia, não têm sido priorizadas.
143
Não atende toda a demanda, porque a gente tem também a demanda do pessoal que mora de aluguel, que é a maioria do que nós temos no movimento, mas já atende minimamente aquela família que mora em área de risco e em situação precária (Everaldo – Crisálida).
... habitação não é só atender o movimento popular, mas faltou ser mais atendido, faltou ainda muita coisa para o movimento popular...(Manelão – Vila das Artes).
O próprio poder público reconhece que o atendimento dessa população que
não reside em favelas ou áreas de risco não tem sido priorizado pela política de
habitação.
A gente sabe que dentro da cidade as pessoas que não estão em áreas de risco também têm algumas necessidades. Muitas pessoas vêm aqui nos procurar precisando de atendimento, só que ainda estamos muito focados somente na área pública. Mas acredito que futuramente com muito trabalho a gente consiga estender para todos como é de direito... (Elaine - Pró-Habitação).
A priorização da demanda de áreas de risco e de favelas até se justifica em
um município de tamanha precariedade habitacional, pois segundo o diretor-
presidente da Companhia Pró-Habitação o maior déficit habitacional do município é
qualitativo e não quantitativo.
Na época, a gente constatou que a população do Embu morava, mas morava mal, ou seja, o povo do Embu tinha casa, o problema era como eram essas casas. Então, estabelecemos como foco principal da política a recuperação, que a gente chama de recuperação urbana e ambiental: a intervenção em assentamentos precários ou favelas, com cortes por bacias hidrográficas (Geraldo, presidente da Companhia Pró-Habitação).
Para este entrevistado a priorização pela recuperação urbana e ambiental se
deu também por conta do perfil da população que demanda moradia no município.
Segundo ele, o déficit quantitativo de moradias no município está concentrado nas
famílias de 1 a 3 salários mínimos, e a provisão de moradias para esta parcela da
população é dificultado devido as opções de financiamento habitacional existentes
que não possibilitam o atendimento dessa demanda.
...do déficit quantitativo, na época a gente tinha em torno de 6.000 famílias que segundo dados do IBGE tinham rendimentos inferiores a 5 salários mínimos com comprometimento de renda com aluguel. Desse recorte, das 6.000 com rendimentos inferiores a 5 salários mínimos com comprometimento de renda com aluguel, cerca de 80% tinham renda em torno de 3 salários mínimos, ou seja, não adianta estabelecer política de habitação de Embu, de provisão de moradias, que exija grandes
144
contrapartidas, grandes retornos das pessoas. Não adianta, empreender só habitação de mercado aqui, (...), para dar conta do déficit de Embu, que não dão (Geraldo, presidente da Companhia Pró-Habitação).
Para a liderança da Associação Vila das Artes, o programa de recuperação
urbana e ambiental apesar de essencial para melhorar a qualidade de vida da
população, não dá conta de atender a demanda habitacional do município.
... quem não mora em favela não vai conseguir a sua casa porque não tem outro programa, tem o programa dos movimentos populares, mas para entrar em um movimento popular e conseguir uma casa você precisa comprovar uma renda de R$700,00 a 1.000,00, tenho que ter meu nome limpo, tanto o marido quanto a esposa, se não você não consegue uma habitação. Então a política para quem não mora em favela, para quem depende da Caixa está errada (Manelão - Vila das Artes).
Isso quer dizer que, esse programa de recuperação urbana e ambiental deve
necessariamente estar associado a outros programas de provisão de novas
moradias para população de baixa renda, e de controle urbano. Caso contrário, o
próprio poder público poderá indiretamente estar incentivando a ocupação de áreas
de risco ou de proteção ambiental.
A regularização fundiária e o controle urbano, previstos no Estatuto da Cidade
e no Plano Diretor Municipal, são outros programas que apesar de previstos no
Plano de Habitação Municipal não estão sendo priorizados.
...o Estatuto da Cidade contribuiu na medida em que simplificou os procedimentos para a gente poder fazer intervenção nessas áreas. E no final vai poder dar segurança de posse para os moradores (Geraldo, presidente da Companhia Pró-Habitação).
No que diz respeito à regularização fundiária, os técnicos da Companhia
alegam que nas áreas públicas em urbanização esse processo será posterior à
execução das obras estando, portanto, previsto para o fim do processo de
intervenção.
Os outros instrumentos que o Estatuto da Cidade prevê, a gente ainda não conseguiu aplicar. A regularização fundiária nos processos de urbanização a gente ainda não fez, mas é uma coisa que está planejada e vai chegar a hora de fazer. O importante é que a gente parte desse princípio na hora de elaborar os projetos, visto que já existe essa possibilidade, então talvez áreas que antes não pudesse intervir, hoje a gente já encara de outra forma e pode incluí-las no plano (Lilian - Pró-Habitação).
145
O presidente da Companhia justifica essa postura tendo em vista que
considera impróprio regularizar áreas com baixa qualidade urbanística, sendo,
portanto, uma etapa posterior à consecução das obras.
Aqui no Embu nós estamos trabalhando na seguinte linha: nós vamos primeiro regularizar a infra-estrutura, para depois que a infra-estrutura estiver pronta começar a titular... (Geraldo, presidente da Companhia Pró-Habitação).
A regularização fundiária permite a regularização da posse ao seu morador.
Desde que atendidos os critérios previstos na legislação federal e municipal, os
moradores de áreas públicas e particulares irregulares poderão ter reconhecidos seu
direito de segurança na posse. No caso de Embu, não foram encontradas
referências sobre a atuação pública para regularização de áreas particulares,
embora esteja previsto no Programa de Regularização Fundiária a viabilização de
assistência jurídica e social para as famílias, conforme previsto no Estatuto da
Cidade.
Aliás, pelo contrário, o prefeito municipal em sua entrevista declarou que a
regularização de loteamentos particulares não é a prioridade da política de
regularização fundiária.
...a primeira coisa era atacar as áreas de risco que têm na cidade e as áreas chamadas de favelas e as ocupações irregulares. Não a ocupação irregular do cara que comprou e adquiriu do loteador...(prefeito Geraldo Cruz).
Quanto ao controle urbano, os técnicos municipais reconhecem a importância
do Estatuto da Cidade, porém, afirmam que seus instrumentos não estão sendo
viabilizados no município, inclusive os previstos também no Plano Diretor Municipal,
tais como, outorga onerosa do direito de construir, IPTU progressivo no tempo,
construção e ocupação compulsória, etc., instrumentos fundamentais para a garantia
da função social da propriedade, que visam minimizar a especulação imobiliária e a
desigualdade sócio-espacial de ocupação do território.
O Estatuto da Cidade trouxe várias propostas que a gente ainda pretende utilizar. Toda a equipe da Pró-Habitação, tem pesquisado, tem procurado propostas e soluções para aplicá-lo no município, mas ainda falta muito, é um crescimento, a gente está caminhando para esse crescimento (Elaine - Pró-Habitação).
146
Acho que ele facilita porque já prevê instrumentos, uma série de possibilidades que antes não existiam para a gente garantir o direito à cidade realmente. Aqui no Embu, foi feito o Plano Diretor Participativo, que também está previsto no Estatuto da Cidade, e a partir disso foi elaborada a política urbana e habitacional do município ...(Lilian - Pró-habitação).
Outro critério de atendimento adotado no município é quanto a priorização
dos moradores da cidade. Neste sentido, a Companhia Pró-Habitação tem discutido
e dialogado para que a CDHU ao fazer empreendimentos no município priorize a
população de Embu, ao invés de trazer demanda de outros municípios como
arbitrariamente tem feito. Quanto às associações de moradia, embora atuem em
outros municípios e até aceitem associados de outras cidades, nos
empreendimentos realizados no município com apoio do poder público municipal
serão priorizados os moradores da cidade de Embu, com a possibilidade destinar
uma pequena parte para moradores de outros municípios desde que tenham
vínculos com Embu. Sobre isso há consenso entre as lideranças das associações
entrevistadas.
...de preferência para moradores de Embu, porque se não vem muita gente de fora e quem mora no Embu não consegue uma moradia. Primeiro tem que atender os de casa para depois lá fora (Everaldo – Crisálida).
Como aqui no Embu tem a parceria com a Prefeitura e envolve dinheiro do município, a prioridade é para moradores do município, e está certo, nesse ponto a gente concorda com eles. Mas se a pessoa mora em São Paulo e trabalha no Embu, ela também está dentro das condições. Como ela trabalha no município é interessante que ela more próximo ao trabalho, nesse caso, ela tem um vínculo com o município. Eles permitem que a gente faça isso (Carlinhos – Sindicoop).
O nosso apoio é para garantir que 80% seja morador da cidade e os 20% são para quem trabalha na cidade, ou vice-versa. 80% tem que ser morador da cidade porque se não você ocupa toda a cidade e os moradores daqui continuam na favela ou não têm onde morar (...) E não tem esse negócio de subornar, a gente trabalha com critério de participação... (Manelão - Vila das Artes).
Essa segunda unidade de análise demonstra que dentre os objetivos e as
diretrizes da política habitacional expressos no Plano diretor e na política
habitacional, o município definiu duas prioridades que têm direcionado os seus
investimentos: a urbanização de favelas e a eliminação das moradias em áreas de
risco. Dessa forma, tem-se buscado recursos e realizado inúmeras obras para
atendimento desta demanda. Aliás, esta não é uma prioridade somente do
147
município, mas também do governo federal que tem destinado grande volume de
investimentos e programas para este fim. Para o município, responsável pela
execução da política de habitação no âmbito local, é fundamental aderir aos
programas propostos no nível federal, visto que dependem do repasse de recursos
para obras de grande porte e não disponibilizam de sistemas próprios de
financiamento para a provisão de moradias. A crítica das associações de moradia à
política de habitação do município está na falta de programas para a viabilização de
novas moradias para as famílias de baixa renda que não residem em áreas
ocupadas irregularmente ou de risco, quanto à política do governo federal
questionam as linhas de financiamento e a dificuldade de aprovação.
A terceira unidade de análise refere-se ao apoio financeiro e institucional
do Estado e da União na execução da Política Municipal de Habitação. Com a
descentralização e a municipalização das políticas sociais previstas na Constituição
Federal de 1988, os municípios passaram a ter não só a competência, mas também
o dever de execução das políticas no âmbito local. Os Estados e a União passaram
a ter competência para elaborar diretrizes e definir políticas de âmbito regional e
nacional. No entanto, os municípios dependem não só de aporte institucional, mas
principalmente, financeiro para a execução de tais políticas, especialmente os
municípios com baixo desenvolvimento econômico e que dependem essencialmente
de recursos externos. Na política de desenvolvimento urbano e habitacional não é
diferente. Depois de uma histórica política de centralização no governo federal
gerida pelo BNH, seguida de um vazio de políticas após sua extinção, os municípios
tiveram que assumir a execução dessa política.
No caso de Embu, o poder público municipal estruturou com recursos próprios
a Companhia Pró-Habitação, elaborou planos, metas, diretrizes e projetos, e buscou
no Estado e na União recursos para a execução das obras.
Se não fossem os recursos municipais no início, nada teria acontecido, porque foi a Pró-Habitação com recursos municipais que montou, estruturou a Companhia, fez para fazer as primeiras intervenções, os primeiros projetos, as primeiras obras. Aos poucos é que o dinheiro do Governo Federal foi vindo e agora essa parceria está cada vez melhorando também com o Governo do Estado, mas sem os recursos municipais nada teria começado porque o Governo Federal jamais repassaria recursos para Companhia que não estivesse minimamente estruturada (Lilian – Companhia Pró-Habitação).
148
Vale ressaltar, que o fato da Companhia Pró-Habitação ter se estruturado
institucionalmente, politicamente e financeiramente possibilitou consolidar uma
política própria de habitação, não a ponto de prover financiamentos habitacionais,
mas desenvolver empreendimentos com recursos próprios, dessa forma, os recursos
federais aumentaram o volume de obras, mas não são exclusivos.
...mesmo não havendo o PAC para financiar essas grandes obras, a gente continuaria a ter uma política habitacional, mais modesta, menos agressiva no sentido de menos pró-ativa, mas ainda assim existiria (Geraldo, presidente da Companhia Pró-Habitação).
Os técnicos e as lideranças das associações apontam que o apoio
institucional e financeiro do governo federal tem sido fundamental para a
implantação do Plano de habitação previsto para o município.
...acho que todos os projetos que a gente está fazendo na Pró-Habitação são com recursos do Governo Federal, é o primeiro lugar para onde a gente pedi recursos, para fazer projetos, e tem tido muito recurso para trabalhar com habitação, saneamento, regularização fundiária. Em tudo que a gente trabalha dentro da política habitacional o Governo Federal tem tido muito recurso, e tem ajudado bastante, o que é histórico, de um jeito que nunca aconteceu antes, pelo menos aqui no Embu e na Pró-Habitação, tenho certeza que nunca aconteceu antes (Lilian- Pró-Habitação).
O Governo Federal tem contribuído sim, uma vez toda política de habitação do município é financiada por ele, com recursos que ele manda para prover habitação, assim como com todo tipo de estatuto. A gente tem um contato muito direto com o Governo Federal, todas as regras, todas as dificuldades que nós temos, ele é um facilitador, acredito que eles têm contribuído muito, tanto na questão financeira, que é a principal, quanto na questão de apoio e assessoria, eles têm dado total apoio para a gente (Elaine - Pró-Habitação).
Os recursos federais destinados ao município de Embu são principalmente
para as obras de urbanização de favelas. Isso significa dizer, que a priorização por
esse tipo de programa não se dá somente no município, mas também, no nível
federal. O PAC, por exemplo, empenhou grande quantidade de recursos no
município para esse tipo de obra.
...nunca teve uma política definida no Brasil para saneamento básico e agora nesse segundo mandato do Lula, ele começou a investir mais na questão do saneamento, então essas questões vem agora com mais ênfase. No entanto, quando nós começamos não tinha recurso ainda do Governo Federal, e nós começamos muito com a cara e a coragem, como a gente costuma dizer na linguagem popular, encarando o programa sem ter um respaldo...(prefeito Geraldo Cruz)
149
...a gente tem tido muitos recursos do Governo Federal para os municípios investirem em urbanização de favelas, coisa que a gente não via antes, então a possibilidade de investimento é muito maior... (Everaldo – Crisálida).
...o PAC do Governo Federal veio trazer muitos recursos, mas muitos recursos mesmo para obras de mais áreas, então, a gente tinha um volume de recurso e uma quantidade de obras pequenas perto do que a gente vai ter daqui pra frente... (Lilian - Pró-Habitação).
Os entrevistados ressaltam que essa parceria só foi possível porque o
município se preparou, institucionalmente e financeiramente, pois teve capacidade
técnica e operacional para a elaboração e apresentação de projetos ao Governo
Federal.
Primeiro foi resgatar um pouco essa história da cidade, fazer com que a cidade fosse uma instituição de crédito, que tenha credibilidade, essa credibilidade você tem que buscar junto à população, mas também, junto aos outros entes federados, tanto o governo estadual e federal, como também o privado (prefeito Geraldo Cruz).
...a questão da saúde financeira da Prefeitura para poder captar recursos, a questão da capacitação técnica para desenvolver os projetos, a capacitação e articulação política (...) a participação das comunidades, a gestão política do prefeito de ir à Brasília buscar recursos, a credibilidade, acho que foi uma somatória de condições (Geraldo, presidente da Companhia Pró-Habitação).
Além disso, mostrou capacidade financeira para aportar contrapartidas com
recursos municipais e credibilidade para adquirir financiamentos.
Não só apresentamos como arriscamos uma coisa muito perigosa. A proposta do Governo Federal era que o município que pudesse disponibilizar recursos ele estaria financiando. Tem município que a contrapartida vai ser até de 1%, nós estamos dando 15% de contrapartida, um dos motivos pelos quais nós conseguimos esse volume tão alto de recursos. Para um município que nunca teve política habitacional, nunca teve políticas públicas de saneamento básico, e de repente consegue aprovar projeto de R$ 120 milhões, e ter a capacidade que o Embu tem hoje de oferecer 15% de contrapartida, para um município que quando nós assumimos em 2001, não podia comprar nem publicação no diário oficial... (prefeito Geraldo Cruz).
As associações de moradia do município também vêem positivamente a
atuação do governo federal no que diz respeito à provisão de novas moradias.
Segundo eles, os programas do Governo Federal têm possibilitado maior acesso
aos financiamentos de moradia pelos movimentos.
...antes era ainda mais difícil, porque antes você demorava mais ou menos 10 ou 12 anos esperando, e agora através do Governo Federal e do Prefeito que
150
a gente tem, o Governo do Estado não, está mais fácil atender o público dos movimentos de moradia (Cremilda – Crisálida).
...a nossa salvaguarda e de outros movimentos é o Governo Federal com esse projeto com a Caixa Econômica Federal, é muito difícil mas está se fazendo alguma coisa e o movimento está caminhando nessa linha (Manelão - Vila das Artes).
Quanto ao governo estadual, a mesma situação não se reproduz. Gestores,
técnicos e lideranças das associações apontam grandes dificuldades para tratar da
política habitacional com o Governo do Estado de São Paulo.
...o Governo do Estado ajuda mmuito e retornam muito pouco. Npaís no estado de São Paulo, mmunicípios. A contribuição do contribuição da União e dos mundois (Everaldo – Crisálida).
Para o prefeito Geraldo Cruz e para
Habitação, a política de habitação do Go ada. Eles
apontam falhas que vão desde a concepç
m .
Parece que resolve o problema de habitação, mas não resolve. Você coloca
u defendo a extinção total da CDHU, acho que a CDHU deveria ser tipo a Caixa
Diversas
dentre ela
Os entrevistados apontaram dificuldades para atendimento da demanda do
municí eles, a CDHU constrói na
uito pouco os municípios, eles arrecadam ós temos a alíquota de ICMS mais cara do as a gente vê muito pouco retorno para os Estado é irrisória se comparada com a icípios que tem muito menos recurso que os
Geraldo, presidente da Companhia Pró-
verno do Estado está equivoc
ão da política, inclusive no papel que
desempenham perante os municípios, até a qualidade de seus empreendimentos.
a política de habitação do Estado, no meu ponto de vista, é uma política equivocada, (...) não vamos detalhar onde é que estão os equívocos, mas udeles, é construir e jogar as pessoas como se tivesse jogando qualquer coisa
lá sem formação, sem uma conscientização, passa menos de um ano, a metade das famílias atendidas já não estão mais lá (prefeito Geraldo Cruz)
...mas a forma como a política estadual foi concebida é totalmente equivocada e no próprio estatuto da CDHU, diz que ela tem que agir em consonância com as diretrizes do município, mas aqui não foi assim (...). E
Econômica Federal, um agente de fomento aos municípios, esse 1% de ICMS deveria ser direcionado aos planos municipais, às políticas, e a CDHU poderia capacitar os municípios para implementarem (Geraldo, presidente da Companhia Pró-Habitação).
dificuldades foram apontadas na relação com o Governo do Estado,
s destacam-se:
A ingerência da CDHU sobre os municípios:
pio nos empreendimentos da CDHU. Segundo
151
cidade
a. Eles vêm aqui constroem s lugares conheço gente que
veio da zona leste, da Represa, de todos os lugares. (Carlinhos – Sindicoop).
Nós tivemos problemas com o Gfazem o empreendimento, mamunicípio, eles fazem assim avuestrutura para atender a demandescola, se tem transporte (...) E a com o Governo do Estado pois eles implantam as unidades mas não querem saber se o município tem estrutura pa(Everaldo – Crisálida).
Acho que o Governo do Estadopolítica dele é dele, parece quGoverno do Estado e o Municíphabitacional ela só ocorre na cidaHabitação).
.Critérios políticos partidários municípios.
Os entrevistados questionam os crité com o
Governo do E
cujos prefeito
para estabele
mente as pessoas ligadas ao PSDB, entrou o Serra e continua a
l (Elaine - Pró-Habitação).
No entanto, os técnicos da Companhia vêem positivamente o diálogo que
ultimamente têm conseguido estabelecer com o Governo do Estado, prevendo a
possibilidade de novas parcerias e com
atendimento da CDHU. No entanto, os
e atende demanda de outros municípios, dessa forma, a população que
reside na cidade não é atendida e a administração municipal fica com o ônus de
atender as demandas de saúde, educação, lazer, assistência social e todas as
demais necessidades que essas famílias trazem consigo.
...a CDHU é uma política totalmente diferenciadaqueles apartamentos e trazem gente de todos o
overno do Estado, porque geralmente eles s não têm critérios para moradores do lso, não querem saber se o município tem a, se tem posto de saúde suficiente, se tem ntão, a gente tem muito problem
ra atender, eles não estão nem aí para isso
não tem política aderente, infelizmente, a e não existe a cidade, existe somente o io não existe. Eles esquecem que a política de (Geraldo, presidente da Companhia Pró-
para a destinação de recursos aos
rios para a realização de parcerias
stado. Para eles, esses critérios são partidários, ou seja, os municípios
s não são do mesmo partido do Governo do Estado têm dificuldades
cer convênios.
... a CDHU mudou os compromissos que tinha e não respeitou mais os compromissos com ninguém. Aí entrou o governo Geraldo Alckmin que atendia somesma política... (Manelão - Vila das Artes).
O Governo Estadual é sempre uma dificuldade ainda, uma vez que infelizmente no nosso país existe essa questão partidária. Aqui dentro da Pró-Habitação não conheço nenhum projeto que tenha sido desenvolvido com o Governo Estadua
poder para ingerir nos critérios de
projetos que atualmente estão sendo
152
negociados com a CDHU, não significam
obras de conclusão ou correção de empree anteriormente pela
CDHU no município, obras mal concluídas e
áreas da própria CDHU.
Agora, depois de 5 anos que acom o Governo Estadual, porqueimportar população (...). No pla CDHU, a gente
mas ainda é uma coisa mais tímida, e não tão forte como com o Governo Federal (Lilian - Pró-Habitação).
A nova Constituição Federal inovou a
município na Federação, elevando-o à ca
novas atribuições, principalmente no que tan
parte dos municípios ainda depende finan
portanto, têm que apresentar seus projeto
governo federal. Quanto a política habitac
críticas foram a ela tecidas, possui uma po
que ignora a autonomia dos municípios
demonstra que há ainda um longo caminh
visto que, a maioria dos estados brasileiros ainda não possui uma estrutura
institucional de gestão e planejamento ade
de interesse social.
A quarta unidade de análise refere-
As lideranças das associações de moradia
novas unidades habitacionais para as fam
financiamentos e subsídios do poder públic
direito à moradia ser reconhecido constitu
novos atendimentos habitacionais, são
ndimentos realizados
/ou ocupações irregulares e de risco em
gente está conseguindo fechar um acordo tudo que ele investiu na cidade foi só para
no técnico, da gerência daestá conseguindo alguns projetos deles, tivemos um momento de choque muito grande, e agora estamos conseguindo direcionar para o atendimento de demandas. Muitas dessas demandas que a CDHU está atendendo na cidade são conseqüências da má política que eles mesmos implementaram. (Geraldo, presidente da Companhia Pró-Habitação).
O Governo Estadual é um pouco mais distante da gente, não tem um relacionamento tão próximo. O Governo Estadual aqui no município está presente mais nos conjuntos da CDHU. Nós tivemos uma grande negociação com a CDHU para atendimento da demanda do município, enfim, para fazer um planejamento casado com as demandas e os interesses do município e não de acordo com os critérios deles normais e isso já é uma grande vitória. Temos tido diálogo, (...)
o modificar profundamente a posição do
tegoria de entidades autônomas e com
ge a política urbana. No entanto, grande
ceiramente dos estados e da União, e,
s conforme os programas previstos no
ional do Estado de São Paulo, muitas
lítica própria baseada no modelo CDHU
na gestão das políticas locais. Isso
o para a construção efetiva do SNHIS,
quada à gestão da política de habitação
se à política de provisão de moradias.
reclamam da dificuldade de provisão de
ílias de baixa renda que dependem de
o para o acesso à habitação. Apesar do
cionalmente entre os direitos sociais, o
153
acesso à habitação ainda é privilégio dos
mercado imobiliário, ou dos que conseguem arcar com a burocracia dos
financ
no Federal está viabilizando a construção
de 140
a de apresentação de documentos, projetos, opção de compra, ficaram apenas 30 e poucas, dessas, aqui em São Paulo, apenas 2 foram aprovadas dentre o Sindicoop juntamente com a
mos a primeira entidade a assinar, inclusive, nós fomos cobaias, com todas as dificuldades. Se teve uma melhora na burocracia, na documentação,
que podem pagar pelo seu preço no
iamentos promovidos pelo poder público.
Em capítulos anteriores foi explicitado, a incapacidade histórica do BNH e das
políticas nacionais de habitação que o sucederam para a provisão de moradias para
a população de baixa renda, principalmente até 3 salários mínimos, nos
financiamentos de moradia, e esse processo ainda é realidade na política
habitacional atual.
No Embu, apesar do programa de provisão de novas moradias não ser
prioridade dessa gestão, o município disponibilizou aporte institucional e
contrapartidas em serviços para a viabilização do Programa Crédito Solidário do
Governo Federal. O projeto elaborado e proposto pela Associação Vila das Artes e
pela Cooperativa dos Químicos ao Gover
unidades habitacionais e estão em discussão novos projetos.
O Programa Crédito Solidário tem como peculiaridade a proposição de
projetos por entidades da sociedade civil. Embu foi um dos poucos municípios a
conseguir aprovar projeto na primeira edição desse programa.
... aproveitamos essa oportunidade do Governo Lula, onde as próprias entidades poderiam apresentar seus projetos. Nós participamos da licitação, foram mais de 3.000 entidades no total, aqui em São Paulo foram mais de 2.000 na primeira triagem.Na etap
Vila Das Artes aqui de Embu (Carlinhos – Sindicoop).
Pelo fato de ser um programa novo, as associações que conseguiram
aprovação tiveram que superar uma burocracia que quase inviabilizou o projeto.
Nós fo
na questão jurídica, agradeça a nós que estamos pagando por tudo (...) Porque eles fizeram o programa, mas não sabiam a necessidade das famílias do município. Quando nós fizemos o projeto, que aprovamos e começamos a fazer a parte jurídica que se percebeu que nós estávamos comprando uma casa no Morumbi e não uma casinha no Embu, porque esse projeto é assim, você comprando uma mansão no Morumbi ou comprando uma casinha aqui, não muda nada, as normativas são as mesmas (Carlinhos – Sindicoop).
154
...muita coisa foi pioneira aqui, o PSH foi o primeiro da região metropolitana, o primeiro Crédito Solidário foi aqui, o primeiro município a condo GRAPROHAB, projeto do FNHIS 2005. Então, teve muita
seguir dispensa coisa aqui que a
gente se lascou bastante, mas muitos erros foram apreendidos (Geraldo,
ormativas, acatadas
pelo Governo Federal para tornar o programa mais acessível.
Dentre as principais dificuldades encontradas pelas associações para a
viabiliz
Co
Na rea
custas de tra
financiamento
financiamento itivo
para o acesso
oas participarem, por exemplo, o
nciamentos;
Apesa
salários míni
baixas viabi possibilitam a
constr
dades.
presidente da Companhia Pró-Habitação).
As lideranças apontam que essas dificuldades burocráticas enfrentadas pelas
primeiras associações provocaram algumas alterações nas n
Se teve uma melhora na burocracia, na documentação, na questão jurídica, agradeça a nós que estamos pagando por tudo. Porque hoje não, mas nós pagamos até incorporação, o que é um absurdo, ter que registrar tudo no cartório antes de liberar o dinheiro (Carlinhos – Sindicoop).
ação de projetos de provisão de moradias para a população de baixa renda,
destacam-se:
mprovação de renda;
lidade econômica brasileira atual, muitos trabalhadores sobrevivem às
balhos informais que dificultam a comprovação de renda para fins de
. Embora a Caixa Econômica diga que é possível realizar
s com renda informal a comprovação de renda ainda é fator imped
de muitas famílias ao financiamento habitacional.
Aí ele vai para um órgão público tipo a Caixa e não consegue a exigência para entrar no programa. Até você conseguir já está de saco cheio e já até desistiu. É muita dificuldade para as pesscatador de lata renda, mas a burocracia para qualquer financiamento, mais falta de conhecimento das famílias dificultam muito o acesso (Manelão - Vila das Artes).
Famílias de baixa renda não conseguem acessar fina
r, de se falar em financiamentos habitacionais para famílias de 1 a 3
mos, na prática essas famílias não conseguem acessá-los. Rendas
lizam financiamentos baixos, que em geral, não
ução das unidades habitacionais, visto que os custos com preço da terra,
mão-de-obra, materiais construtivos, documentação, são muito altos, principalmente
nas grandes ci
155
...para um salário mínimo é complicado você falar pois tudo aumentou. E tem uma coisa, por exemplo, hoje o teto máximo do valor desse projeto é de R$30.000,00, o que exige uma renda familiar de R$600,00 a R$700,00. O
roblema (Carlinhos –
A fala
público de m
de pagament
perda do imóvel, que é retomado pela Caixa Econômica e financiado a um terceiro
que po a
Não possuir restrição no nome
Embor
têm restrição
financeira pod
e comprovar renda. (Manelão - Vila das Artes).
iciada, isso significa dizer que, as famílias de menor renda foram
mais uma vez excluídas da possibilidade de garantir seu direito à moradia, visto que
valor do empréstimo tem muito a ver com a renda familiar. Então se você for pegar R$20.000,00 você pode ter uma renda de um salário mínimo, se você for pegar R$30.000,00 você já não consegue com um salário mínimo por conta da linha de risco. Quanto você pode comprar? onde está o seu risco? A Caixa também não vai passando um imóvel para você sabendo que amanhã vai ter problema, que vai ter que entrar na justiça para tomar de você. Então, ela já elimina isso logo no início para amanhã não ter pSindicoop).
acima nos mostra como o critério para o acesso ao financiamento
oradia é objetivamente financeiro, você tem que comprovar capacidade
o e o não-cumprimento do compromisso financeiro assumido implica na
ss pagar.
Nesse ponto é que esse projeto da Caixa é muito sacana, porque você só consegue aprovar quando você está com a demanda montada e com o projeto aprovado. Para aprovar as famílias tiveram que investir R$2.500,00 para fazer toda a documentação da Caixa (Manelão - Vila das Artes)
...é um público diferenciado, é público que é excluído do sistema financeiro de habitação, é excluído mesmo. Hoje se você for direto à Caixa com uma renda de R$ 1.600,00 é difícil você conseguir um financiamento (Carlinhos – Sindicoop).
a a habitação seja um direito de todo o cidadão, apenas os que não
financeira em seu nome e de seu cônjuge e comprovada capacidade
em acessar um financiamento habitacional.
...porque se você não tiver o nome limpo ou não comprovar renda você não consegue entrar, então, por exemplo, às vezes as pessoas trabalham informalmente, tem uma renda que dá para pagar uma prestação, mas ele não consegu
Seguro de vida
Uma das exigências do Programa Crédito Solidário, destinado a provisão de
moradias para famílias de baixa renda, era o pagamento de um seguro de vida para
cada família benef
156
teriam que a
renda familiar
e você pagar R$ 160,00 de seguro, mais o aluguel, luz e água, vai viver do que? (Carlinhos – Sindicoop).
Com base nas informações apresentadas é possível concluir que mesmo
diante
A gente trabalha com critério de participação, às vezes, entra uma pessoa
er uma idéia é uma média de 4 para 1 para conseguir aprovar uma família na Caixa. Tem que passar de 4 a 5 famílias para ter 1 com perfil.
das pelo poder público para as famílias
de baixa renda, especialmente as moradias construídas pela CDHU. As críticas
referem-se ao
pensar na rea
em especial,
habitacionais
não fixaç
...outra coisa na habitação é o tamanho das moradias, acredito que não tem
rcar com mais uma despesa mensal, comprometendo ainda mais a
.
...as famílias beneficiadas tiveram que fazer seguro de vida. Quando é uma pessoa nova, maravilha, paga R$ 19,00 por mês, agora quando você pega uma pessoa em torno de 56/60 anos de idade, aí complica, um seguro desses fica na base de R$ 160,00. Aí você calcula: um salário mínimo está R$450, 00, s
de avanços importantes na legislação o direito social à habitação ainda está
condicionado à capacidade financeira do indivíduo de adquirir um financiamento.
mais nova e é atendido antes por conta da rotatividade da Caixa. Por exemplo, se você tem um associado aqui que está há 2 anos, e tem um outro que tem 1 ano, se aquele que tem 2 anos não conseguir ser aprovado na Caixa você tem que mandar o outro que tem menos tempo (Manelão - Vila das Artes).
... para você t
Por exemplo, para a gente conseguir aprovar 17 nós passamos mais de 80 famílias. Se você pegar de 800 a 1200 unidades, você vai pegar de 4500 a 5000 famílias para conseguir definir a demanda. Então é complicado, porque a Caixa, é o seguinte, ela não dá boi, o sistema rejeita você na hora (Carlinhos – Sindicoop).
Outro questionamento das lideranças das associações é referente a
qualidade das unidades habitacionais produzi
tamanho e a maneira como o poder público projeta as unidades sem
lidade das famílias que serão atendidas. Nas urbanizações de favelas,
as famílias reassentadas são obrigadas a se adequarem às unidades
e não o seu inverso, essa é uma das motivações, dentre outras, para a
ão das famílias nos empreendimentos habitacionais. O que prevalece na
elaboração desses projetos é a questão financeira, do custo, e não das
necessidades de quem vai morar.
condição. Até dá para dormir, mas habitação tem que ter no mínimo 60m2 .Não adianta ter 3 quartos, pode ser 2 dormitórios mesmo, só que você tem que fazer quartos maiores. Onde você vai por uma cama de casal em um quarto de 2,00x2,5m? Por exemplo, a cama tem 2,00x0,90m, mais o guarda-
157
roupa, como que entra no quarto? Vai passar por cima da cama? Tem que mudar alguma coisa, a gente sabe que a dificuldade do terreno é muita, mas tem que mudar, tem que ter alguma coisa para esticar um pouquinho. A
Quanto
técnicos e gestores acreditam que estão construindo moradias de qualidade no
munic
muito diferente de outros materiais, então l, um investimento muito bem feito, é uma coisa que
todo mundo gosta, todo mundo aprova, tem um resultado muito bom (Lilian –
Em su
mesmo os q
inacessíveis
que não pode
crédito. Para 3 salários mínimos resta o
atendimento nos projetos de urbanização que em geral não exigem contrapartida
das fa
ocial, por exemplo, tendo em vista que o direito à moradia, não implica
em direito à p
Aliás,
acesso a este
Em lin todo um aparato
constitucional e legal, enquanto o valor de uso da moradia estiver submetido ao seu
CDHU faz essas moradias, isso aí é um pombal, não adianta, vir com um projeto de 3 dormitórios, se diminuir o tamanho dos cômodos, não vai resolver nada (Manelão – Vila das Artes).
às unidades habitacionais produzidas pelo poder público municipal,
ípio.
... montamos esse projeto de moradia, alguns com parceria com o Governo Federal para reconstrução de unidades habitacionais. São projetos que têm sido, inclusive, bem observados pela Caixa e por outros órgãos internacionais. É um modelo que do meu ponto de vista, é uma casa chique e boa, porém pequena e barata... (prefeito Geraldo Cruz).
... tijolo ecológico de solo cimento, a gente tem usado para construção das casas, (...) para as nossas obras foi sensacional, porque é um tijolo de uma qualidade super legal, difícil ver habitação de interesse social com um material tão nobre, bonito. Ele tem características técnicas de conforto térmico e acústico que bloco de concreto não tem, bloco cerâmico muito menos, e tem um resultado estéticoé uma coisa muito lega
Pró-Habitação).
ma, os programas de provisão habitacional do Governo Federal,
ue objetivam atender os segmentos de baixa renda são praticamente
frente às exigências de comprovação formal de renda pelas famílias,
m constar em cadastros públicos como devedoras de qualquer tipo de
famílias de renda familiar de até
mílias. Seria ainda indispensável que o poder público investisse em outras
modalidades de programas que não implicassem na aquisição da propriedade, como
a locação s
ropriedade.
sendo a moradia um direito social e universal, porque os critérios de
direito são essencialmente financeiros?
has gerais pode-se dizer que mesmo diante de
158
valor de troc
dificilmente s
A quin
Municipal de
A participação conforme previsto na Constituição Federal e no Estatuto da
Cidade deve ser garantida no planejamento do território urbano a fim de assegurar
uma g
m verdadeiramente poder de decisão, e isso dependerá
das fo
stão da Cidade. Os entrevistados apontam mudanças
importantes a partir da gestão do prefeito Geraldo Cruz, principalmente na relação
com a
, primeiro quando a administração se abre para , mas que tem que acontecer para ser
concreto, é as pessoas quererem participar. E o que nós pudemos observar é
a, sujeito às regras da especulação imobiliária, o direito à habitação
erá efetivado aos que não podem pagar pelo seu preço no mercado.
ta unidade de análise trata da participação na gestão da Política
Habitação.
estão democrática para a cidade.
Tanto o Plano Diretor Municipal quanto o Plano Municipal de habitação
prevêem a participação de todos os segmentos da população na gestão da política
municipal de habitação. Para isso, estão previstos a criação do Conselho e do
Fórum de Habitação, do Conselho de ZEIS, além da participação direta dos
moradores de cada área sob intervenção.
Os canais institucionalizados de participação são canais legítimos, no entanto,
eles por si só não bastam. Não basta existir canais de participação se seus
representantes não tivere
rças políticas envolvidas no território.
O direito à cidade e à moradia são direitos legalmente garantidos, mas como
foi ressaltado durante todo este processo de pesquisa, a legislação por si só não se
realiza. A mobilização e a participação efetiva da população são fundamentais para
a concretização dos direitos.
Em Embu algumas associações que lutam por moradia no município têm
procurado participar da ge
s associações de moradia.
a participação se dá na cidadeouvir, e segundo, que é subjetivo
que quando você dá oportunidade a população participa (prefeito Geraldo Cruz).
159
Tanto as lideranças quanto os técnicos e gestores entrevistados apontaram
que há uma boa relação das associações de moradia com o governo municipal na
gestão da política.
... quanto a Prefeitura em si, prefeito, secretário, não temos dificuldade
respeito à participação na gestão da
política de habitação há discordâncias entre técnicos, gestores e lideranças. Isso se
dá prin
pação das associações de moradia não
tem influência efetiva na gestão da habitação na cidade. Para eles, essa
participação
assessoria té
projetos e fina
ões de acompanhamento de obras e agora nós vamos recomeçar os s. Tem também uma comissão, o pessoal está sempre organizado,
sempre acompanhando, mas não existe uma política de gestão (Lilian - Pró-
ticipado, mas ainda de uma forma precária, falta um pouco mais de ação neles. Acredito que como no nosso país a
importante para essa participação.
... o Geraldo Cruz hoje veste a camisa mesmo pela questão da moradia, ele respeita a opinião dos movimentos, recebe os movimentos, discute, pelo menos para nós ele nunca disse não. Se está tendo oportunidade pode tocar o barco (Carlinhos – Sindicoop).
nenhuma. Eles arregaçam a manga e vão para a discussão com a gente e apóiam o movimento de moradia, pelo menos até agora o Vila das Artes não tem o que reclamar de falta de apoio do prefeito (Manelão - Vila das Artes).
Apesar dessa boa relação, no que diz
cipalmente, porque há entre os entrevistados visões distintas do significado
da participação.
Para os técnicos municipais a partici
limita-se a um acompanhamento social dos projetos ou a uma
cnica da Companhia para com as associações na aprovação de
nciamentos.
Até agora a gente tem uma participação pequena, a gente tem um acompanhamento social grande dos projetos e das obras, mas não existe uma gestão e uma participação mais efetiva, existem enfim, reuniões com comissmutirõe
Habitação).
...nós trabalhamos muito com a questão dos movimentos de moradia, associações, as pessoas têm par
questão da participação ainda engatinha, porque a gente tem pouco tempo de democracia, um pouco mais de 20 anos, então as pessoas ainda são tímidas para essa questão da participação, ela ainda se dá de cima para baixo, as pessoas ainda são um pouco manipuladas, o que a gente tenta mudar (Elaine- Pró-Habitação).
Os técnicos acreditam que a participação é um processo que está em
construção no município e que a criação do Conselho de habitação será um passo
160
...ainda falta muita coisa para ser desenvolvida, até mesmo enquanto política púbessa
lica, pois ainda não tem nenhum conselho gestor na área da habitação, é uma construção que a gente pretende fazer durante esse final de
mandato e início do outro, independente de quem for vir, mas a intenção da
desão ao sistema nacional estão na ordem do dia, mas ainda não saíram do papel. Então, não acredito que exista nesse momento uma
Por su
gestão das p
Cruz.
rais que vêm implantar habitação aqui no município. Hoje, através da Pró-Habitação você tem um controle maior dos
As lide
Plano Diretor Municipal e a Conferência das Cidades são canais importantes de
participação n
Pró-habitação, uma das nossas ideologias, é criar uma política pública onde todos tenham condição de participar e construir junto (Elaine - Pró-Habitação).
...a gente acabou de aprovar na Câmara, o prefeito assinou e o Ministério das Cidades aceitou a lei que cria o Conselho de Habitação, previsto no SNHIS , mas é uma coisa nova que aconteceu esse ano. A aprovação da lei que cria o conselho e a a
gestão de toda essa política habitacional, acho que é uma coisa que a gente vai começar daqui para frente com a criação do conselho (Lilian - Pró-Habitação).
a vez, as lideranças das associações de moradia afirmam participar da
olíticas da cidade, principalmente, a partir da gestão do prefeito Geraldo
antes a gente não tinha chance de ir atrás cobrar nossos direitos, antigamente as pessoas não faziam muita questão, hoje, o governo que está aí, ajudou a gente abrir os olhos para a realidade, inclusive para mim mesma. Eu era uma pessoa que trabalhava fora, cuidava da minha casa e dos meus filhos, e não corria atrás do conhecimento que eu tenho hoje. Através desse governo que mostrou para a gente isso, eu corri atrás e hoje eu sou outra pessoa (Cremilda – Crisálida).
Eu acho que depois do orçamento participativo, depois dessa gestão, e que se montou a Pró-Habitação que o município começou a discutir política de habitação, e não só com os movimentos de moradia, mas também com os órgãos estaduais e fede
empreendimentos que são desenvolvidos no município, coisa que há uns sete anos atrás não tinha. Nós agora também temos condições de discutir com o município a política habitacional, tem bons técnicos que conversam e abrem diálogo com os movimentos... (Everaldo – Crisálida).
ranças entrevistadas reconhecem que o Orçamento Participativo, o
a gestão da cidade.
...nós discutimos as conferências da cidade, Embu teve representação, estamos implantando o Conselho da Moradia, tivemos também uma participação expressiva na discussão do Plano Diretor, jogamos peso mesmo dentro da Prefeitura para que reconhecessem muitas áreas como sendo de interesse social.(...) e foi uma vitória (Carlinhos – Sindicoop).
161
O Orçamento Participativo deu essa abertura para a sociedade civil participar, o que antes não tinha, entrava governo e saia governo, e você não sabia o que estava acontecendo, onde o dinheiro do município estava sendo investido. Agora não, a gente vai lá eles apresentam quanto entra e quanto sai de dinheiro, quanto que o Governo do Estado manda. E eu aprendi muito (Cremilda – Crisálida).
De fat
discutir é a q
nos processo
...o orçamento participativo, foi uma coisa que abriu as portas para o cidadão
Para
Habitação, a população em geral e as associações de moradia participam sim da
gestão
pal, o orçamento participativo é um importante
instrumento de participação, e credita o sucesso de sua administração à participação
da população
movimento de moradia eles querem casa, certo? Então, você precisa discutir que além da
Geraldo Cruz afirma que a transparência da administração pública e o
contro
erno um dos pontos que eu gostei muito e acho que ajudou bastante foi a participação popular. Quando a população vê transparência na
No qu
(presidente da Companhia Pró-Habitação),
o, estes são importantes instrumentos de participação, o que vale
ualidade dessa participação, será que ela permite influir efetivamente
s decisórios?
que antes não pensava em participar, em exercer seus direitos de cidadania. Essa é uma experiência muito legal nos municípios que têm orçamento participativo porque incentiva as pessoas a participarem, incentiva os cidadãos a cobrarem seus direitos do governo, contar os principais problemas de seu bairro, um desses problemas pode ser a questão da habitação principalmente nas áreas de risco (Everaldo – Crisálida).
os gestores municipais, prefeito e presidente da Companhia Pró-
da cidade.
Segundo o prefeito munici
principalmente na definição de prioridades das políticas municipais.
...o cuidado que a gente precisar ter com a participação é você não particularizar a discussão, porque se você for discutir com
casa, ele vai ter que ter água, esgoto, saúde, creche, escola, enfim, é um conjunto de problemas que têm que ser resolvidos, e que é necessário que você envolva todos, inclusive o entorno, e por isso acho que a gente teve muito sucesso, no meu governo em particular... (prefeito Geraldo Cruz).
le social permitem que a população se aproprie da política municipal e, por
isso, participem ativamente do processo de gestão da cidade.
...no nosso gov
gestão e vê que as coisas estão acontecendo, ela compreende melhor o processo de gestão da cidade... (prefeito Geraldo Cruz).
e diz respeito aos canais institucionais de participação, Geraldo
alega que eles fizeram a opção por
162
primeiro impl
aprovar os conselhos de desenv
ticas. A gente fez o contrário, primeiro implementamos as políticas e agora estamos consolidando o arcabouço normativo das coisas. Não ia
que se dá ap
direta da pop
uma coisa viciada. Eu tenho a preocupação de trabalhar com a representação,
ta qualificada, andando star rodando na área o
tempo inteiro, embora as lideranças exerçam um papel fundamental, mas
Os técnicos e gestores apontam ainda que a participação da população se dá
de form
que seria idente da
Companhia Pró-Habitação).
Mas,
informativo d
pelo poder pú
antar e consolidar a política de habitação, para só em 2008, criar e
olvimento urbano e habitação e das ZEIS.
A gente fez o processo inverso de algumas prefeituras, que criaram primeiro os instrumentos, o arcabouço normativo e legal para depois implementarem as polí
adiantar eu criar a lei disso, lei daquilo, se eu não tinha política implantada na cidade (Geraldo, presidente da Companhia Pró-Habitação).
Apesar de reconhecer que os conselhos são importantes instrumentos de
participação e controle social, o presidente da Companhia, questiona a participação
enas pela via da representação. Para ele, é fundamental a participação
ulação, daqueles que não estão representados.
... conselho, embora seja um instrumento de controle social fundamental, acontece muito do cara do conselho de saúde, participar da habitação, do outro e do outro, às vezes acabam sendo as mesmas pessoas, e fica
mas também de trabalhar com o não-representado, e a melhor forma de trabalhar com o não-representado é você estar no local dele, interagindo o tempo inteiro nas áreas, e talvez, nem sempre as assembléias são os melhores momentos, acho que é muito mais uma escunas áreas, eu adoto muito essa prática, da equipe e
elas filtram muito também, as lideranças não vêem tudo, as estruturas representativas representam uma boa parte, mas não representam todo o conjunto (Geraldo, presidente da Companhia Pró-Habitação).
a direta no acompanhamento dos projetos das áreas em intervenção:
...ela ocorre o tempo inteiro através do Orçamento Participativo, de reuniões (...) em todo o processo, mas a parte institucional da participação,os conselhos, ela está se consolidando agora (Geraldo, pres
em geral, essas reuniões com a população têm mais um caráter
o que de decisão e ingerência nos projetos que estão sendo propostos
blico.
Em suma, o que se pode observar é um processo de participação em
construção na cidade, buscando romper com a tradicional política clientelista, do
favor e da tutela, históricas no município. No entanto, interroga-se, sobre a qualidade
dessa participação na gestão das políticas urbanas.
163
A parti
democratizaç
implantar o o
fazer a discus
Embor
técnicos mun
política de h
municipal, ma do prioridade
també
... os movimentos aqui não são muito ativos, mas os que têm estão
arte da nossa falta de estrutura, um pouco por
.
s e setores sociais. Portanto, o
êxito d
o de
cidade
a preocupou-se em abordar
r de 2001 observou-se um direcionamento da política no sentido de sua
ão. O poder público municipal inaugurou um processo participativo, ao
rçamento participativo, realizar conferências e audiências públicas e
são do Plano Diretor com os diferentes segmentos da sociedade.
a, a participação das associações de moradia seja questionada pelos
icipais, suas lideranças demonstraram clareza no entendimento da
abitação no nível, federal, estadual e municipal, apóiam a gestão
s também questionam a condução da política, reclaman
m para o atendimento de provisão habitacional.
começando a participar mais, acho que já se fortaleceram mais. Houve um momento em 2004, quando a gente começou a fazer a discussão da implementação do Plano de Habitação, que nós fizemos um fórum de habitação, com o pessoal das favelas e dos movimentos de moradia, mas esse fórum, um pouco por pparte da própria participação dos movimentos, se perdeu. Mas agora acho que ele está ganhando corpo de novo, já está começando ser discutida a participação no Conselho de Habitação (Geraldo, presidente da Companhia Pró- Habitação)
Por fim, pode-se afirmar que a promulgação da Carta Constitucional não
mudou, por si só, uma sociedade historicamente patrimonialista e extremamente
desigual, necessitando estabelecer uma nova cultura política, essencialmente
democrática e pactuada entre as diferentes classe
a construção de um sistema nacional de participação em torno das políticas
urbanas, certamente dependerá de uma nova concepção de política urbana e da
estruturação de um arranjo institucional de gestão das cidades.
2. Um processo em construção: do direito objetivo ao direito subjetiv
Após a exposição teórica feita nos capítulos anteriores referente à cidade e o
direito à cidade, este item trata da sexta unidade de análise: direito à cidade, e
discute-se como esses direitos se efetivam. Cabe ressaltar, que embora o direito à
cidade seja de todos os seus moradores, a pesquis
164
especialment
pelo valor de
Quand
o direito à cid
município, de
Mas, de um modo geral, os entrevistados esboçaram diferentes concepções
sobre o direito à cidade.
ública, mas era muito direcionada a pequenos grupos, e essa é a diferença de você fazer uma
reito à cidade tem se concretizado
para u
uma família com renda acima, diante e à habitação (Lilian
- Pró-Habitação).
de –
Sindicoop).
que tenha, ainda pouco, mas tem. A cidade tem que ser um os, e não apenas de alguns, como acontecia antigamente, mas
eu acredito que já tenha mudado muito, uma vez hoje nosso trabalho é
e, os segmentos de baixa renda, por aqueles que não podem pagar
mercado da habitação e da cidade.
o questionados se a Política de Habitação em Embu tem concretizado
ade à população, especialmente para os segmentos de baixa renda do
prontidão, quase 100% dos entrevistados afirmaram positivamente.
Ao prefeito da cidade perguntou-se qual era o projeto de cidade pensado para
Embu quando assumiu o poder público municipal em 2001.
...quando você pensa um projeto de inclusão social, esse era o foco do nosso projeto, você pensa em uma cidade bonita, uma cidade para todos, e uma cidade para todos precisa ter qualidade de vida para todo mundo. Não é você fazer nesse ou naquele bairro embora, tradicionalmente, tenha-se feito esse tipo de política. No Brasil, sempre teve política p
política na cidade, que atinja a todos, é isso que faz a diferença do nosso projeto de políticas públicas (prefeito Geraldo Cruz).
Para grande parte dos entrevistados o di
m grupo específico da cidade, para aqueles que residem nas favelas que
estão sob intervenção do poder público, com obras de urbanização e recuperação
ambiental.
...acredito que sim, sem sombra de dúvida, o nosso foco são as favelas, a faixa de renda da população que a gente atende é muito baixa, abaixo de três salários mínimos sempre, difícil ver algdisso eu acho que está garantindo sim o direito à cidade
Tem, a trancos e barrancos, porque também essa Prefeitura não tem dinheiro para atender todo mundo, mas ela está fazendo. Em urbanização de favelas mesmo, Embu está sendo pioneiro. O que Embu está fazendo em termos habitação para famílias de baixa renda é diferenciado... (Carlinhos
Sim, acreditodireito de tod
exclusivamente com áreas de urbanização, e quem está ali, é quem precisa mais (Elaine - Pró-Habitação).
165
Tem, através dos projetos de urbanização de áreas de risco. A gente tinha muito córrego a céu aberto, muita gente morando nesses lugares, e ainda tem, porque a demanda é muito grande. Mas, tinha muitos lugares onde as famílias moravam em situação de risco, onde as crianças tinham contato com córrego, enchente, e isso foi basicamente resolvido. Acho que tem atendido sim, mas acho que tem outras coisas, por exemplo, a gente está batalhando para atender as famílias que moram de aluguel, e já temos alguns projetos nesse sentido que estão vingando, então, tem atendido bem (Everaldo – Crisálida).
investimentos públicos federais e municipais? Esses projetos de
urbanização levam à transformação de territórios de exclusão na democratização
do direito
reconheci
cidade e,
baratear a provisão de moradias, sem ter que estruturar um complexo sistema de
financiam
áreas de f
A liderança da Associação Vila das Artes foi a única a negar que o direito à
cidade esteja
Para ela, o di
está sendo urbanizada, quem não mora
Neste
fala dos entrevistados, reduzindo seu conteúdo apenas à construção de moradias.
No entanto, uma das lideranças
modo muito concreto o que
Essas afirmações provocam algumas questões. Primeiro, porque as
favelas que antes eram considerados programas alternativos agora são alvo de
grandes
à cidade? Que interesses estão por trás dessa política? Será o
mento de que esses territórios de exclusão são partes constituintes da
portanto devem ser incorporados a ela? Ou apenas uma forma de
entos de moradias? E a população de baixa renda que não reside em
avelas não serão atendidas em seu direito à moradia e à cidade?
sendo concretizado no município para a população de baixa renda.
reito só está se concretizando para quem mora em favela.
Eu moro na favela, a minha favela em favela não vai conseguir a sua casa porque não tem outro programa. Até tem o programa dos movimentos populares, mas para entrar em um movimento popular e conseguir uma casa você precisa comprovar uma renda de R$700,00 a R$1.000,00, tem que ter o nome limpo, tanto o marido quanto a esposa, se não você não consegue uma habitação. Então, a política para quem não mora em favela, para quem depende da Caixa está errada (Manelão - Vila das Artes).
sentido, poderia-se questionar se o direito à cidade estaria, a partir da
da Associação Crisálida conseguiu expressar de
é o direito à cidade.
...habitação não é só a casa, o cidadão tem primeiro o teto e o endereço, mas o filho dele tem que ir à escola, tem que comer, tem que tomar banho, tem que ir à unidade básica de saúde, tem que ir ao hospital, tem que usar o meio de transporte do município. Na verdade a habitação é uma coisa muito
166
complexa, porque a gente não fala só da casa em si, a casa é um passo, mas a família tem também que ter consciência, que o município também é casa dela, onde ela circula internamente, então tem que se dividir os espaços públicos (Everaldo – Crisálida).
Ou ainda, conforme afirmou um dos técnicos da Companhia Pró-Habitação:
ção).
A fala do presidente da Companhia Pró-
Será o direito à cidade o direito de morar bem? Será que ao garantir boas
condiç
Para o
materiais, pa
cidade por s
indivíduos se
suas necessi
a
definição de direito à cidade:
é essa
oque ela está conquistando, que a cidade é dela, que essa cidade limpa está
a habitação não é só a casa, ela tem todo um contexto de cidadania, uma história que aquela população constrói e que precisa ser respeitada. Então, a habitação em si é parte de uma construção social onde a pessoa tem direito a habitação, escola, lazer, entre outras coisas (Elaine - Pró-Habita
Habitação expressa essa questão.
Eu tenho certeza que sim. É que eu acho que o direito à cidade é mais do que o direito ao lugar somente. Mas se você entender o direito à cidade como o direito ao lugar, a morar, morar em uma estrutura mais saudável (Geraldo, presidente da Companhia Pró-Habitação)
ões de moradia e acesso à infra-estrutura e serviços urbanos, garante-se o
direito à cidade? Habitar bem na cidade com todos os benefícios, que garantam uma
boa qualidade de vida usufruindo de todos os benefícios que o desenvolvimento
urbano possibilita, é esse o direito à cidade?
Prefeito Geraldo Cruz, o direito à cidade vai além das condições
ssa pela questão de uma “educação cidadã”, de uma apropriação da
eus cidadãos. Nesse sentido, o direito se concretiza quando os
apropriam subjetivamente de seus direitos e por isso podem realizar
dades.
A seguir, alguns trechos de sua fala que expressam o conteúdo de su
Acho que tem uma série de coisas quando se fala em direito à cidade, tem a questão da sobrevivência, tem a questão de políticas e auxílios que você tem que dar, mas acho que o mais interessante para o direito à cidade educação cidadã que a gente tentou levar para eles, ou seja, não só fazer amoradia, mas também, fazer com que as pessoas valorizem aquele espaç
fazendo bem a ela (...) a gente está fazendo com que as pessoas tenham esse direito à cidade, embora eu ache que é um processo ainda muito demorado, não é uma coisa tão fácil assim não (prefeito Geraldo Cruz).
167
...acho que nesse sentido das pessoas se sentirem donos da cidade, se sentirem também cidadãos da cidade, esse objetivo tem sido alcançado. Eu não tenho nenhum dado aqui que eu possa te dar números para te dar essa garantia, mas acho que tem sido positivo essa inclusão fazendo com que as pessoas sintam-se melhores dentro da cidade, com seu espaço garantido (prefeito Geraldo Cruz).
Então, quando você fala de direito à cidade, fala-se dessa apropriação do cidadão pelos equipamentos públicos (...). Temos uma escola que está hoje
de cidadão respeitado em seus direitos. (prefeito Geraldo Cruz).
Importa ressaltar que o pensamento do prefeito Geraldo Cruz, sobre o direito
à cida
ssonância com o posicionamento desta pesquisadora
ao entender esse direito em seu sentido subjetivo, de apropriação da cidade e dos
equipamento
material.
Há en
significativa n
Geraldo Cru a da
população.
mora no Embu. Eu moro
Isso nã
consolidando
principalment
com 4 anos de uso, não tem uma pichação, nunca tivemos problema de assalto, uma escola que fica no meio da favela, por quê? Por que não picharam? Porque nós trouxemos a comunidade para dentro da escola. Para ser ter direito à cidade ou à cidadania ele precisa se apropriar dos equipamentos públicos (...) O fato de você levar os equipamentos para os lugares mais vulneráveis, faz com que a população também tenha esse sentimento
de, porque ele entende esse direito em seu sentido subjetivo, de apropriação
da cidade, encontra plena re
s públicos e da qualidade de vida urbana e não apenas em seu sentido
tre os entrevistados uma avaliação de que houve uma melhora
o município. Apontam que a partir da gestão municipal do prefeito
z em 2001, mudanças concretas na cidade melhoraram a vid
...porque antes você nem imagina como era esse Embu, e através do Orçamento Participativo, muitas demandas foram atendidas e tem algumas que ainda precisam ser atendidas, mas hoje Embu tem outra cara, é outro município, hoje dá até orgulho de falar que a gente aqui há 30 anos, antes a gente via Embu na televisão era só seqüestro, não sei quantos homicídios, eu tinha vergonha, eu não falava que eu morava em Embu (Cremilda – Crisálida).
o refletiu apenas fisicamente no território, mas subjetivamente está se
uma maior identificação dos moradores para com o município,
e quanto ao sentimento de ser morador da cidade.
Hoje, eu tenho orgulho de falar que sou moradora de Embu das Artes, dá gosto de falar que moro nesse município, Embu avançou, cresceu muito (Cremilda – Crisálida).
Sobre isso também falou o presidente da Companhia Pró-Habitação.
168
...uma coisa que é legal é que antes as pessoas não se viam como moradoras do Embu. E hoje, elas criaram referência com a cidade, acho que esse foi o maior ganho que a gente conseguiu foi essa coisa da auto-estima, isso foi muito legal. Nesse sentido, a política de habitação tem contribuído para isso, mas direito à cidade não é só isso. No que concerne a você possibilitar que as pessoas morem com mais dignidade, ela está contribuindo,
A qualidade de vida é ponto principal que a gente busca na cidade, não resolvemos tudo, ainda tem muita coisa para fazer, mas acho que hoje as
Recup
cidade como um direito à vida urbana, uma cidade que possa ser usufruída por
todos,
, essa cidade cuja
prioridade seja garantir qualidade de vida urbana para seus habitantes e não uma
cidade projeta
No entanto, como se pode obser
objetivo expresso nas legislações, e o direito subjetivo, aquele que se efetiva aos
cidadãos.
Ainda
que o direito
em reverter u
da terra urb
cidadãos de
podem
No Em
(FNRU, 2003
cidade e a função social da propriedade
direito subjetivo de cidade ainda é um processo embrionário, em construção, visto
que ob
não contribuiu efetivamente porque as coisas estão em andamento, mas está contribuindo com certeza (Geraldo, presidente da Companhia Pró-Habitação).
O prefeito municipal acrescenta:
pessoas se sentem melhores morando no Embu, e isso é fruto de todas essas ações, todos esses projetos, em especial, esse projeto de moradia (prefeito Geraldo Cruz).
era-se aqui o que afirma Lefebvre (1991) ao referir-se ao direito à
que deve servir ao cidadão como seu principal beneficiário, tanto do ponto de
vista de sua materialidade, quanto de seu potencial subjetivo. Essa cidade para os
cidadãos que se defende quando se fala em direito à cidade
da para atender as necessidades do capital e daqueles que o detém.
var há uma grande distância entre o direito
mais, quando refere-se a questão da propriedade, pois não basta dizer
à moradia tem que se sobrepor ao direito à propriedade, isso implica
ma lógica histórica dos grandes latifúndios e da especulação imobiliária
ana. Essa mudança implica na apropriação por parte de todos os
que a moradia e a cidade são direitos de todos e não apenas do que
pagar por elas.
bu, com base nos princípios da Carta Mundial pelo Direito à Cidade
) quais sejam: o exercício pleno da cidadania, a gestão democrática da
e da cidade, pode-se reconhecer que o
servou-se que estes princípios ainda não estão consolidados no município,
169
embora haja manifestações positivas neste sentido, tanto do poder público como da
sociedade civil.
Por tudo isso, ainda parece incerto o futuro das cidades brasileiras, entre a
reprodução das suas desigualdades históricas e das velhas práticas clientelistas, e a
construção de um novo projeto de cidades justas e democráticas, expresso no ideário
da reforma urbana e do direito à cidade.
170
onsiderações Finais
Áreas verdes de Embu Fonte: Plano Diretor de Embu / leitura comunitária e técnica da cidade / 1º sem/2002
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O estudo revelou que no contexto brasileiro, pós-ditadura militar e
redemocratização política, que tem como marco principal a Constituição Federal de
1988, passou-se a reconhecer o direito legal à cidade e á habitação, bem como, a
importância da gestão democrática e participativa da para a sua efetivação.
No entanto, sabemos pela própria história jurídica do país, que a existência da
lei, por si só, não assegura uma sociedade democrática ou a efetivação de uma
condição cidadã. É necessário, que haja uma participação ativa da população, sobre
as ações do Estado e sobre o uso da verba pública.
O direito á cidade e à moradia embora garantidos constitucionalmente, assim
como os demais direitos sociais, ainda enfrentam uma grande distância entre os
direitos formais e reais, ou como bem expressou Bussinger, são “direitos legalmente
constituídos e efetivamente negados” (1997, p. 43).
Neste sentido, muitos instrumentos legais e institucionais foram criados, como
a regulamentação do Estatuto da Cidade em 2001. a obrigatoriedade dos Planos
Diretores participativos nos municípios, a criação do Ministério das Cidades, a
aprovação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, as Conferências
das Cidades, entre outros.
Estes instrumentos fundamentam-se nos princípios gerais do direito á cidade,
que segundo a Carta Mundial pelo Direito à Cidade (FNRU, 2003) são: o exercício
pleno da cidadania, a gestão democrática da cidade e a função social da
propriedade e da cidade.
No Brasil, esses princípios foram também incorporados como fundamentos da
Política nacional de Desenvolvimento Urbano, embora sua concretização se
constitua como um grande desafio por implicar na inversão de uma cultura histórica
de apropriação da cidade como espaço prioritário de garantia do capital e da
moradia como mercadoria.
Tal como afirma Bobbio (1992), o problema não é mais a definição de direitos
mas como impedir a sua violação, ou seja, o que é necessário fazer para que os
direitos que já são reconhecidos constitucionalmente se efetivem.
No município de Embu o estudo revelou avanços e limites na política
Municipal de Habitação. Dessa forma, esta política tem contribuindo parcialmente,
171
porém de forma progressiva para a efetivação do direito à cidade à sua população
local, com prioridade para os segmentos de baixa renda.
Dentre os principais avanços da Política Municipal de Habitação de Embu,
destaca-se uma nova concepção da política habitacional, com o reconhecimento da
moradia enquanto direito social e da competência do poder público municipal pela
sua execução. Para isso, foi re-estruturada institucionalmente a Companhia Pró-
Habitação com recursos humanos e recuperação financeira da Instituição, o que
possibilitou o repasse de verbas federais para o município.
Outro avanço observado diz respeito à redução do déficit habitacional
qualitativo do município, com expressivos investimentos municipais e federais nos
projetos de recuperação urbana e ambiental.
Vale ressaltar ainda, um processo crescente de identificação dos moradores
com a cidade, resultando em maior auto-estima da população.
Em consonância com o princípio da Gestão Democrática para a efetivação do
direito á cidade, observou-se no Embu, um processo em construção de
democratização da cidade e de participação social. Pode-se dizer, que houve uma
intensificação desse processo a partir da gestão do prefeito Geraldo cruz, no
entanto, aponta-se para a necessidade de um maior fortalecimento das associações
de moradia e das organizações locais, no sentido de uma maior participação no
nível decisório das políticas sociais e de concretização do controle social.
Considera-se que esses avanços tiveram especial relevância para a Política
Municipal de Habitação, à medida que se verificou uma melhoria objetiva na
qualidade de vida urbana da população e uma mudança na concepção da política de
habitação, em conformidade com o que está previsto no texto constitucional.
Dentre as limitações constatadas, aponta-se que apesar dos investimentos na
área de habitação, não se observou a consolidação ou o esboço de uma política
urbana integrada, que articule as políticas setoriais locais para o desenvolvimento
urbano da cidade. Embora, a inclusão social seja a diretriz das políticas sociais do
município, na prática essas políticas não se articulam.
Verificou-se ainda, que os instrumentos urbanísticos e fundiários, tais como, o
IPTU progressivo no tempo, direito de preempção e outros, não estão sendo
implementados no município. Dessa forma, o governo municipal não vem regulando
plenamente o desenvolvimento urbano, portanto, não garantindo efetivamente a
função social da cidade e da propriedade.
172
Uma outra limitação da Política Municipal de Habitação está intrinsecamente
ligada à Política Nacional de habitação e o Sistema de Financiamento Habitacional,
visto que, os programas e financiamentos federais para a aquisição de moradias são
inacessíveis á população de baixa renda, especialmente, às famílias de renda
inferior a três salários mínimos, inviabilizando o acesso dessa população à moradia.
Isso implica em promover mudanças estruturais no Sistema de Financiamentos
Habitacionais para garantir este acesso. Mais do que isso, implica em pensar a
habitação enquanto direito e não como mercadoria, de forma que os critérios de
acessibilidade não sejam essencialmente financeiros.
Outro desafio, neste sentido, está na estruturação do sistema Nacional de
habitação e do sistema Nacional de habitação de Interesse Social, articulando a
política de habitação, inclusive recursos, nos três níveis de governo: federal,
estadual e municipal.
Merece ser pontuada também a questão da concepção do direito à cidade.
Em geral, os entrevistados limitaram o direito à cidade ao acesso à moradia. A
moradia digna e o acesso a infra-estrutura urbana dizem respeito ao direito à cidade,
porém tal como afirma Lefebvre (1991), o direito à cidade só pode ser concebido
como o direito à vida urbana, à cidade, neste sentido, deve ser usufruída por todos,
tanto do ponto de vista de sua materialidade, quanto de seu potencial subjetivo.
Aliás, o estudo demonstrou que há uma defasagem entre o direito objetivo e o
direito subjetivo de cidade, e, sobretudo, que o direito à cidade precisa ser
subjetivamente apropriado pelo conjunto da sociedade, pois em geral, as pessoas
desconhecem esse direito e por isso, não o reivindicam.
No Embu, o direito subjetivo de cidade ainda é um processo em construção,
visto que, observou-se que os princípios do exercício pleno da cidadania, a gestão
democrática da cidade e a função social da cidade e da propriedade ainda não estão
consolidados no município, embora haja manifestações positivas neste sentido,
tanto do poder público como da sociedade civil.
A investigação mostrou também, que na Companhia Pró-Habitação há
apenas uma assistente social, e que esta, tem sua prática profissional mais voltada
para as atividades de campo, como o cadastramento de famílias, reuniões
informativas com a população, estudos e acompanhamento de casos, não
participando diretamente da formulação e planejamento da política habitacional. Isso
reforça a preocupação desta pesquisadora, de que os assistentes sociais precisam
173
se apropriar do campo das políticas urbanas e atuar mais substantivamente nesta
área. Neste sentido, sugere-se que a formação dessa categoria profissional se volte
mais para as questões do desenvolvimento urbano e da cidade, introduzindo-se esta
temática nos projetos pedagógicos dos cursos de Serviço Social.
Esta proposta encontra ressonância em algumas experiências como a do
CRESS/SP que criou um núcleo sobre desenvolvimento urbano e direito à cidade,
incorporando esta temática na agenda de debates do Serviço Social.
Parte-se do pressuposto que uma pesquisa não esgota o tema estudado e
que este estudo poderá servir de referência para outros, para ser revisto, ampliado
ou aprofundado. A riqueza da pesquisa qualitativa está justamente nessa
possibilidade de descobertas para novos estudos.
Nesse sentido, alguns estudos mostram-se importantes e necessários para o
aprofundamento desta investigação, tais como: ampliar a questão da participação no
município junto às demais organizações sociais locais e aos conselhos municipais; a
proposta de política de desenvolvimento urbano definida para a cidade à médio e
longo prazo; e a avaliação da população-alvo sobre a política de habitação que está
sendo implementada no município.
Por fim, vale ressaltar, que mesmo diante das contradições ainda existentes
no que diz respeito ao direito à moradia e à cidade, não resta dúvida de que as duas
últimas décadas, de 1988 a 2008, representam grandes avanços legais para a sua
democratização. No entanto, somente com a apropriação pela sociedade da
necessidade de participar dos espaços políticos e de procurar intervir no meio em
que vive, é que a população brasileira irá, finalmente, ver implementado o seu direito
à cidade.
Apesar de vivermos numa era de direitos repleta de conquistas e avanços os direitos sociais parecem hoje viver muito mais como direitos proclamados, direitos em sentido fraco ou expectativas de direitos, como diria Norberto Bobbio, do que como direitos efetivamente usufruídos, ou seja, direitos em sentido forte. Há no campo dos direitos sociais, um maior grau de defasagem entre norma jurídica e a sua efetiva aplicação (Nogueira, 2005, p.10).
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experiência brasileira. 2001. Dissertação de Mestrado. Instituto de Economia da
Universidade Estadual de Campinas, Campinas.
PAZ, Rosangela Dias Oliveira da. Fundo Nacional de Moradia Popular: marco
histórico de participação da União dos movimentos de moradia de São Paulo.
1996. Dissertação. (Mestrado em Serviço Social) Pontifícia Universidade Católica de
São Paulo, São Paulo.
_________________. Dimensões e indicadores de participação social na
avaliação de programas habitacionais. 2002. Tese (Doutorado em Serviço Social)
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo.
180
SAULE JR., Nelson. O direito à cidade na Constituição de 1988: legitimidade e
eficácia do Plano Diretor. 1995. Dissertação (Mestrado em Direito) Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo, São Paulo.
_________________. A proteção jurídica da moradia nos assentamentos
irregulares. 2003. Tese (Doutorado em Direito) Pontifícia Universidade Católica de
São Paulo, São Paulo.
DOCUMENTOS INSTITUCIONAIS:
BRASIL. Ministério das Cidades. Política Nacional de Desenvolvimento Urbano.
Nov. 2004.
BRASIL. Ministério das Cidades. Política Nacional de Habitação. Nov. 2004.
BRASIL. Lei nº 11.124 de 16 de junho de 2005.
EMBU. Secretaria de Planejamento e Meio Ambiente. Relatório do Plano Diretor
de Embu: Leitura técnica e comunitária da cidade. 1º sem. 2002.
EMBU, Lei Complementar nº 72 de 23 de dezembro de 2003.
EMBU, Secretaria Municipal de Planejamento e Meio Ambiente de Embu. Princípios
orientadores para a elaboração do Plano Diretor de Embu das Artes. [2001?].
EMBU. Companhia Pública Municipal Pró-Habitação. Diagnóstico e Caracterização
da situação habitacional do município de Embu. Relatório Técnico. 2001.
EMBU, Companhia Pública Municipal Pró-Habitação. Relatório de Avaliação de
Gestão e Plano de Metas. [2005?].
IBMEC. Seminário Interamericano de Política Monetária e Administração da Dívida
Pública. Política monetária e dívida pública. Rio de Janeiro: 1974.
FASE (Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional). Carta
Brasileira dos Direitos Humanos nas Cidades. Rio de Janeiro: 2000.
FNRU (Fórum Nacional de Reforma Urbana). Fórum Social Mundial. Carta Mundial
pelo Direito à Cidade. 2003.
UNMM (União Nacional dos Movimentos de Moradia). 10º Encontro Nacional por
Moradia Popular. Breve Diagnóstico do Problema Habitacional. Salvador: 2006.
[mimeografado]
181
SITES DA INTERNET
EMPLASA (Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S.A.)
http://www.emplasa.sp.gov.br/portalemplasa/index.asp.
PREFEITURA DA ESTÂNCIA TURÍSTICA DE EMBU. http://www.embu.sp.gov.br
MINISTÉRIO DAS CIDADES. http://www.cidades.gov.br/
CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. http://www.caixa.gov.br/
SEADE (Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados).
http://www.seade.gov.br/
IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística). http://www.ibge.gov.br/home.
182
nexos
Centro Histórico de Embu Fonte: http://www.skyscrapercity.com/showthread.php?t=203416
ANEXOS
ANEXO 1 - Formulário para identificação e caracterização das associações de
moradia
ANEXO 2 - Roteiro de entrevista com lideranças
ANEXO 3 - Roteiro de entrevistas com técnicos da Companhia Pró-Habitação
ANEXO 4 - Roteiro de entrevistas com o Prefeito Municipal
ANEXO 5 - Organograma da gestão habitacional no município. - Plano Habitacional
de Embu /2001
ANEXO 6 - Controle dos empreendimentos da Pró-Habitação - Obras em
andamento
ANEXO I
IDENTIFICAÇÃO E CARACTERIZAÇÃO DAS ASSOCIAÇÕES DE MORADIA DO MUNICÍPIO DE EMBU / SP
1. Nome: 2. Ano de fundação: 3. Como foi o seu início?
4. É constituída legalmente? ( ) sim ( ) não 5. Ano da Constituição legal: 6. Tem estatuto? 7. Como se define a Instituição:
( ) ONG ( ) Movimento Social ( ) Associação de Moradia ( ) Associação de Bairro ( ) pastoral ( ) partido político ( ) fórum ( ) sindicato ( ) outros, qual?
8. Como é organizada a associação? a) Periodicidade e dinâmica das reuniões b) Comunicação c) Tem uma Sede? ( ) sim ( )não
9. Perfil dos associados a) Nº de associados b)faixa de renda c)escolaridaded)local de residência e)tempo de participação na associação
10. Principais lideranças 11. Está vinculada a alguma outra associação/instituição? 12. Já conseguiu aprovar/viabilizar algum projeto habitacional?
a) quantos? b) Quais? c) Fase atual? d) Número de beneficiados? e) Fonte de recursos?
Responsável pelas informações Data do contato
ANEXO II
ROTEIRO DE ENTREVISTA COM LIDERANÇAS DE
ASSOCIAÇÕES DE MORADIA
Identificação do Entrevistado:
Nome;
Idade;
Profissão;
Associação que representa;
Função que desempenha na associação
Tempo de atuação na associação;
1. Qual o papel desempenhado pela associação na gestão da política
municipal de habitação?
2. Como se dá a relação entre a associação e o poder público local?
3. Há alguma articulação da associação com outras associações,
movimentos, redes ou fóruns de luta por moradia? Como se dá essa
articulação na gestão da política de habitação do município?
4. Quais as principais demandas da associação junto ao poder público no que
diz respeito à habitação?
5. Como você avalia a política de habitação do município no período de 2000-
2008?
6. Para você a Política Municipal de Habitação tem contribuído para a
efetivação do direito à cidade à população de baixa renda do município?
ANEXO III
ROTEIRO DE ENTREVISTA COM TÉCNICOS DA COMPANHIA
PRÓ-HABITAÇÃO
Identificação do Entrevistado:
Nome;
Idade;
Profissão;
Cargo que ocupa na Companhia:
Tempo de atuação na Companhia;
1. Quais os princípios da Política Municipal de Habitação? Eles estão em
consonância com a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano e o
Estatuto da Cidade?
2. A aprovação do Estatuto da Cidade em 2001 refletiu em ações concretas
na política de habitação do município para a população de baixa renda?
3. Há alguma articulação da Política de Municipal de Habitação com outras
políticas sociais? Quais? Como?
4. O Governo federal e estadual tem contribuído para a implantação da
Política Municipal de Habitação? De que forma?
5. Como se dá a participação da sociedade civil na gestão da Política
Municipal de Habitação?
6. Quais as principais ações realizadas pela Companhia Pró-Habitação nas
gestões de 2000 a 2008?
7. Para você a Política Municipal de Habitação tem contribuído para a
efetivação do direito à cidade à população de baixa renda do município?
ANEXO IV
ROTEIRO DE ENTREVISTA COM O PREFEITO MUNICIPAL
DE EMBU DAS ARTES
Identificação do Entrevistado:
Nome:
Idade:
Partido Filiado:
1) Das entrevistas já realizadas todos reconhecem que houve
mudanças importantes na Política de Habitação e no diálogo
com os movimentos e associações de moradia. Como foi
definida a política de habitação e que avaliação o senhor faz hoje
da habitação no município?
2) Os sujeitos da pesquisa apontam que foi construído um novo
Embu a partir da sua gestão. Que projeto de cidade foi pensado
para Embu? E como o senhor vê o futuro da cidade?
3) Como se dá a participação da sociedade civil na gestão da
cidade?
4) Como se articulam as políticas sociais na construção do projeto
pensado para a cidade? Qual a importância da habitação nesse
contexto?
5) Para concluir, o direito à cidade está sendo concretizado para a
população de baixa renda do município?
035.RT.00002.PF.GJJ _00
108
/148
PRÓ-HABITAÇÃO
•Planeja e G
erencia a exe
cução d
as propostas
aprova
das pelo C
onselho, c
om ajuda do Fórum
Comunitá
rio de Habita
ção
•Executa os projetos dos Programas
Habita
cionais.
•Articula a ação in
tersecretaria
l par a a
implementação dos Programas CONSELHO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO
•Discute e aprova
as propostas;
•Fiscaliza sua exe
cução.
•Fiscaliza o Fundo M
unicipal d
e Habita
ção
F.M.H
SECRETARIAS MUNICIPAIS
OP
•Defin
e as ações estruturais
ORGANOGRAMA DA GESTÃO HABITACIONAL NO MUNICÍPIO
•Executam as propostas aprova
das pelo
Conselho, a
travé
s de ações específicas de cada
área
FÓRUM C
OMUNITÁRIO
DE HABITA
ÇÃO
Estrutura in
form
al d
a
Sociedade C
ivil que
discute, a
companha e
apóia a exe
cução dos
programas
CONTROLE DOS EMPREENDIMENTOS DA PRÓ-HABITAÇÃO
Obras em andamento
Local Obra
Valo verde450 famílias beneficiadas obras de Urbanização com reassentamento de 140 famílias
Vitória Reassentamento de 15 famílias para urbanização da comunidade Santarém
SantoEduardo
reassentamento de 11 famílias para urbanização da comunidade Santarém
Vazame reassentamento de 13 famílias para canalização do córrego da rua das Pombas
Castilho650 famílias beneficiadas - obras de Urbanização com reassentamento de 220 famílias recursos do OGU (7800.000,00) PMETE(2.200.000,00)+FGTS(2.155.000,00)
Mimás - Viela Cuba
45 famílas- Melhorias de infra estrutura em regime de mutirão
Vila Feliz CDHU
170 famílias - Projeto de urbanização para suspensão de uma reintegração de posse.
Vila Bonfim Recuperação ambiental com reassentamento de 64 famílias. Vila Feliz - São Marcos
200 Famílias - melhorias de infra estrutura em mutirão e mão de obra da prefeitura
Manhuaçu 50 Famílias - implantação de rede de esgoto no fundo das casas JardimBatista
40 Famílias - implantação de rede de esgoto no fundo das casas
ComplexoPombas-Botucatu
1100 famílias beneficiadas obras de Urbanização com reassentamento de 320 famílias sendo 220 com recursos do OGU e 100 do FGTS - contrapartida de 20%da PMETE. Valor aprox.do investimento 12 milhões do OGU e 2,15 milhões
Santarém
350 famílias beneficiadas - Execução de obras de saneamento e melhoria de infra-estrutura. Será feita a canalização do curso d''agua existente com a implantação de um acesso viário, junto aos quais serão implantadas redes de esgotamento extensiva a todos os moradores.
AntônioMori
80 Famílias beneficiadas - com a construção de unidades habitacionais evolutivas em processo de auto-construção assistida, prevendo também a infra-estrutura aquisição do terreno e recuperação ambiental.
Rodoanel
450 famílias beneficiadas - Urbanização, remoção de famílias em áreas de risco, reconstrução de 180 moradias e recuperação ambiental em área de proteção aos mananciais - valor estimado R$ 5milhões com recursos do FNIHIS e contrapartida de 500 mil da PMETE
Isis Cristina
700 famílias beneficiadas - Urbanização, remoção de famílias em áreas de risco, reconstrução de 320 moradias e recuperação ambiental em área de proteção aos mananciais - valor estimado R$13,6milhões com recursos do OGU e contrapartida de 2,7 milhões da PMETE
Dois palitos
600 famílias beneficiadas - Urbanização, remoção de famílias em áreas de risco, reconstrução de 280 moradias e recuperação ambiental em área de proteção aos mananciais - valor estimado R$11,19 milhões com recursos do OGU e contrapartida de 1,67 milhões da PMETE
João do Dico
450 famílias beneficiadas - Urbanização, remoção de famílias em áreas de risco, reconstrução de 32 moradias e recuperação ambiental em área de proteção aos mananciais - valor estimado R$4,415 milhões com recursos do OGU e contrapartida de 689 mil da PMETE
SantoAntonio
60 famílias beneficiadas - Urbanização, remoção de famílias em áreas de risco, reconstrução de 27 moradias e recuperação ambiental em área de proteção aos mananciais - valor estimado R$1,5 milhões com recursos do OGU e contrapartida de 407 mil da PMETE
Vista Alegre
250 famílias beneficiadas - Urbanização, remoção de 8 famílias para abertura do sistema viário com reconstrução das moradias - área localizada na zona de proteção aos mananciais - valor estimado R$858 mil com recursos do OGU e contrapartida de 151 mil da PMETE
SãoFrancisco
300 famílias beneficiadas - com a remoção de aproximadamente 250 famílias em áreas de preservação permanente e recuperação ambiental, com reassentamento no projeto Jardim dos Moraes recuperação ambiental em área de proteção aos mananciais - valor estimado R$1,572 milhões com recursos do OGU e contrapartida de 267 mil da PMETE
Jardim do Colégio
50 famílias - implantação de rede de esgoto e Drenagem no fundo das casas. valor estimado R$826 mil com recursos do OGU e contrapartida de 145 mil da PMETE
PROVISÃO DE MORADIAS PARA APOIO A PROJETOS DE URBANIZAÇÃO DE FAVELAS
Local Obra
Jardim dos Moraes
Implantação de 450 unidades habitacionais para reassentamento de famílias residentes em área de proteção aos mananciais sendo 250 do Jardim São Francisco. Os recursos somam 9,8 milhões do FGTS e 517 mil de contrapartida da PMETE
São Marcos- Baviera 1
Implantação de 180 unidades habitacionais no Jardim São Marcos para reassentamento de famílias residentes em áreas de urbanização e proteção aos mananciais. Os recursos somam 5,34 milhões do FGTS e 267 mil de contrapartida da PMETE
PARCERIA COM MOVIMENTO POPULAR
Local Obra
CréditoSolidário - Casa Branca
Empreendimento privado do Movimento de moradia prevendo a Implantação de 140 unidades habitacionais em parceria com a Pró-Habitação. O convênio prevê o atendimento das famílias residentes em Embu.
PARCERIAS COM CDHU E CAIXA FEDERAL
Local Obra
EMBUK1eK2
120 unidades - pela CDHU - para apoio ao reassentamento das famílias em áreas de risco da rua Brasil (terreno da CDHU) e São Marcelo (liberação de sistema viário)
Parque 54 unidades com prioridade para o reassentamento das famílias da Vila
Luíza - CDHU
Feliz - CDHU
PAR - Vista Alegre
300 unidades para arrendamento - Parceria entre a Caixa Federal e Pró-Habitação, com recursos do governo Federal
EMPREENDIMENTOS PRIVADOS COM PARCERIAS PARA ENCAMINHAMENTO DE DEMANDA
Local Obra
JardimVitória
Empreendimento privado prevendo a Implantação de 1500 apartamentos com parceria firmada junto à Pró-Habitação. O convênio prevê o atendimento prioritário das famílias residentes em Embu.
JardimTomé
Empreendimento privado prevendo a Implantação de 530 lotes urbanizados e unidades evolutivas em parceria com a Pró-Habitação. O convênio prevê o atendimento das famílias residentes em Embu.
OBS: Nº de familias é aproximado
Fonte: Site da Prefeitura Municipal de Embu – agosto/2008
