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Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 16, 17 e 18 de abril de 2013
PORTFÓLIO DE PROJETOS: PARCERIA POR MINAS – GOVERNO ESTADUAL E BANCADA PARLAMENTAR FEDERAL
Renata Maria Paes de Vilhena Ivania Moraes Soares
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Painel 47/177a Orçamento e qualidade do gasto público: experiências estaduais
PORTFÓLIO DE PROJETOS: PARCERIA POR MINAS
– GOVERNO ESTADUAL E BANCADA PARLAMENTAR FEDERAL
Renata Maria Paes de Vilhena Ivania Moraes Soares
RESUMO O Governo de Minas Gerais preocupa-se com a consolidação de uma estratégia de captação de recursos, consubstanciada na Política Estadual de Captação de Recursos Nacionais. Desde 2008 esta política otimiza a atuação do governo na área de qualidade do gasto, maximizando os repasses da União por meio de transferências voluntárias. A partir da formação de um Banco de Projetos voltado para a captação de recursos, criou-se a estratégia de elaborar anualmente o Portfólio de Projetos para as emendas federais ao Orçamento Geral da União. Este documento objetiva congregar interesses dos órgãos estaduais e dos parlamentares, por meio da apresentação de projetos prioritários à bancada federal mineira. Este modelo considera projetos passíveis de investimento por emendas, bem como a elevação da capacidade do Estado na implementação de políticas públicas de grande impacto local, haja vista as crescentes demandas da população. Trabalha-se na lógica da substituição de fonte, isto é, o recurso estadual que custearia os projetos, transforma-se em contrapartida ao recurso federal captado, potencializando a execução.
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1 INTRODUÇÃO
A abordagem do tema da distribuição de recursos da União aos entes
federados perpassa obrigatoriamente pelo complexo debate do pacto federativo, o
qual, há muito, tornou-se questão recorrente na agenda política. Prefeitos e
governadores frequentemente alertam para a dimensão das dívidas públicas dos
municípios e dos Estados, reivindicando uma nova forma de distribuição de recursos
e uma renegociação do endividamento, as quais representam heranças do modelo
de federalismo instituído após o período de autoritarismo. O governo mineiro, por
diversas vezes, sinalizou esta preocupação promovendo esta discussão junto ao
governo federal, vislumbrando não apenas benefícios isolados para o estado, mas
almejando um debate em âmbito nacional. Dada a extensão territorial de Minas
Gerais e do grande número de municípios que o compõe, torna-se premente uma
remodelagem do pacto federativo, que leve em consideração características
regionais e peculiares de cada ente subnacional.
Visando descrever brevemente o modelo de federalismo brasileiro
ressurgido com a redemocratização, Souza (2001) pontua:
A "terceira onda" de democratização que tomou conta da América Latina e do Leste Europeu nos anos 1980 tem seguido caminhos diferentes e produzido experiências e resultados também diferentes. Em muitos países, a redemocratização foi acompanhada da descentralização política e financeira para os governos subnacionais. Em outros, a redemocratização implicou na elaboração de novas constituições, gerando novos pactos e compromissos políticos e sociais. Em alguns países federais, a redemocratização, a descentralização e as novas constituições mudaram o papel desempenhado pelos entes federativos. Essas mudanças, no entanto, foram acompanhadas de uma nova agenda econômica voltada para o controle fiscal, criando contradições e tensões para o cumprimento dos compromissos assumidos com a redemocratização. O Brasil é um exemplo em que todos esses fatores ocorreram simultaneamente. (SOUZA, 2001).
A volta à democracia expôs a urgência da aprovação de uma nova
constituição e a necessidade de previsão de um novo modelo de federalismo, já que
o enfraquecimento do governo militar levou necessariamente à falência do poder
central, o que acarretou em maior poder e autonomia para os governadores e
naturalmente no retorno do federalismo brasileiro. O novo modelo, porém, teve nova
roupagem, revestido ainda mais de descentralização, já que os entes federados
conseguiram aumentar a participação na repartição das receitas nacionais em troca
do apoio político para projetos do poder central. Desta forma, o princípio federativo
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recebeu uma atenção especial dos constituintes. A Constituição estabeleceu que os
entes federativos são autônomos, mas devem atuar de forma cooperativa. O
federalismo pós-autoritarismo acentuou ainda mais o apego à descentralização, e,
neste molde, a Carta Magna realçou este modelo de organização política; e,
seguindo uma tendência moderna, estabeleceu a participação popular, obtendo,
assim, com isso o codinome “Constituição Cidadã”. Sob este prisma Souza (2001)
afirma que:
A Constituição de 1988 desenhou uma ordem institucional e federativa distinta da anterior. Voltada para a legitimação da democracia, os constituintes de 88 optaram por duas principais estratégias para construí-la: a abertura para a participação popular e societal e o compromisso com a descentralização tributária para estados e municípios. Da primeira estratégia resultou uma engenharia constitucional consociativa em que prevaleceu a busca de consenso e a incorporação das demandas das minorias. A segunda moldou um novo federalismo, tornando-o uma das mais importantes bases da democracia reconstruída em 1988. (SOUZA, 2001).
Por conseguinte, o pacto federal significa que nenhuma das esferas de
poder deve sobrepor-se à outra e que os níveis de governo não são soberanos, mas
autônomos, tendo competências únicas convivendo com competências
concorrentes, administrando os mesmos cidadãos dentro da mesma abrangência
geográfica. Neste sentido é necessário pressupor o equilíbrio entre os entes e a
cooperação para conformar esta concorrência e administrar as diversidades entre os
mesmos. Para garantir o equilíbrio federativo, ou seja, a convivência harmônica das
esferas de governo, bem como a implementação de políticas públicas, o federalismo
brasileiro lança mão da repartição de responsabilidades; da criação de incentivos
para a cooperação, sejam eles positivos (fiscais/transferências de recursos) ou
negativos (sanções/regras); e de instituições que garantam estabilidade a este
formato político, como por exemplo, os consórcios intermunicipais. Entretanto, o
cenário de descontentamento dos entes frente à, assim afirmada por estes, injusta
distribuição de recursos informa acerca da dificuldade de manutenção deste
equilíbrio. A permanente reivindicação é de que se discuta um novo pacto federativo
com melhor distribuição dos recursos entre União e entes subnacionais. Contudo,
este impasse ainda não apresenta uma solução que atenda aos anseios diversos.
Diante da inércia nesta questão, restam aos entes estabelecer estratégias de
captação de recursos, seja pela via das transferências voluntárias, seja pela via das
operações de crédito junto a instituições de fomento.
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A prática da captação de recursos orientada, qualificada e diversificada é
importante para as organizações públicas, a fim de:
Identificar alternativas para projetos prioritários não contemplados ou
insuficientemente contemplados com recursos orçamentários próprios;
Identificar possíveis parceiros e projetos inovadores;
Propiciar maior independência em relação a um único financiador;
Diminuir a vulnerabilidade por meio da distribuição de riscos;
Otimizar esforços e aumentar integração nas áreas de atuação de seus
projetos e iniciativas.
Pode-se entender a captação de recursos como a maneira de identificar
oportunidades e viabilizar seu aproveitamento, seja através de recursos financeiros,
humanos, tecnológicos, materiais ou imateriais; podendo voltar-se para o apoio
direto à instituição como um todo, para temas específicos de interesse da instituição,
para regiões selecionadas, ou para projetos.
A importância da captação de recursos é intrínseca à possibilidade de
ampliação do atendimento às demandas sociais, dado que os objetivos dos
instrumentos pactuados estão sempre associados à execução de políticas públicas.
2 OBJETIVO
Este artigo objetiva demonstrar uma estratégia pioneira, desenvolvida
pelo Governo do Estado de Minas Gerais, para a captação de recursos por meio das
emendas ao Orçamento Geral da União – OGU, propostas pelos parlamentares
federais. Trata-se da elaboração do Portfólio de Projetos - Parceria por Minas:
Governo Estadual e Bancada Parlamentar Federal e a apresentação deste à
bancada mineira federal das duas casas legislativas. O documento apresenta uma
série de projetos de forte impacto social, com ações nas mais distintas áreas,
abrangendo municípios de todas as regiões do Estado, considerando a sua vasta
extensão territorial. A estratégia busca harmonizar os interesses da bancada com
aqueles do governo mineiro, tendo como finalidade última a implementação das
políticas públicas tão amplamente demandadas pela sociedade.
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Almeja-se expor neste trabalho a metodologia utilizada para a elaboração,
apresentação e posterior negociação com a bancada mineira federal dos projetos do
Portfólio de Projetos para as emendas destinadas ao Estado com modalidade de
aplicação 30, ou seja, executada por órgãos e entidades estaduais. O método foi
desenvolvido pela Diretoria Central de Avaliação de Projetos e Captação de
Recursos – DCAP da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – SEPLAG e
é utilizado pelo Governo de Minas Gerais desde 2007. O seu formato, bem como as
definições que o permeiam, estão em constante evolução tendo em vista a própria
dinâmica da estratégia, como também as lições aprendidas ano a ano e ainda as
alterações envolvendo o processo de emendamento ao orçamento federal
estabelecidas anualmente pela União. Observe-se que o número máximo de
emendas, o valor global destinado a cada parlamentar, o perfil da bancada e ainda o
grau de relacionamento com esta são itens relevantes para o sucesso da estratégia.
3 METODOLOGIA
Dentre os grandes desafios da Administração Pública está a disparidade
entre as demandas da população por intervenções públicas e os recursos
disponíveis para satisfazê-las. Tendo em vista a impossibilidade de atuar sobre
todos os problemas percebidos pela população, é imprescindível que os escassos
recursos do Estado sejam aplicados de forma eficiente e ainda, que sejam
potencializados com a captação de recursos. Potencializar o recurso estadual
significa trabalhar na lógica de substituição de fonte, ou seja, utilizar o recurso do
tesouro estadual que iria custear todo o projeto como contrapartida a um recurso do
governo federal. Esta ampliação do recurso pode resultar em uma melhor execução
da política pública, tanto do ponto de vista do prazo, como do ponto de vista da
qualidade e quantidade. Exemplificando: se com determinado volume de recurso
seriam adquiridos certo número de ônibus para transporte escolar, com a captação
por substituição de fonte pode-se adquirir talvez quatro vezes mais veículos, já que a
contrapartida que, à princípio seria o recurso principal, é normalmente um quinto do
valor total do projeto. Nestes termos, o resultado seria a ampliação do escopo do
objeto em questão.
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Deste modo, desde a implantação do Choque de Gestão em 2003, o
Governo de Minas Gerais sinaliza a preocupação com as demandas sociais e a
consequente execução das políticas públicas para supri-las. Assim, o objetivo deste
modelo era “aumentar a efetividade da administração pública estadual, buscando
uma prestação de serviços de qualidade na perspectiva do cidadão” (NEVES e
MELO, 2007). Este modelo de gestão do Estado estabeleceu uma série de metas
ambiciosas, porém factíveis, que vislumbravam o aprimoramento da administração
pública mediante a consolidação de uma nova estrutura administrativa. A partir desta
visão foram implementadas diversas ações que almejavam, com a modernização do
serviço público em seus diversos aspectos, reorganizar as finanças do estado de
modo que o custo com a máquina pública fosse reduzido e os investimentos em
políticas demandadas pela sociedade ampliados. Na primeira geração do Choque de
Gestão iniciou-se a elaboração de uma Carteira de Projetos Estruturadores, os quais
sintetizariam a estratégica governamental de alinhamento do planejamento com o
orçamento. Neste contexto, a captação de recursos insere-se como possibilidade de
efetiva execução destas políticas tomadas como prioritárias. Já na segunda geração
do Choque de Gestão, o foco em resultados foi determinante para o crescimento dos
investimentos estratégicos do Estado, que tinham como meta a conversão dos
gastos governamentais em resultados efetivos e mensuráveis para a sociedade
mineira por meio dos indicadores finalísticos. Nesta conjuntura, o gerenciamento
intensivo dos projetos e o surgimento de escritórios de projetos nos órgãos
finalísticos já lançavam a semente para a formação de um Banco de Projetos
também voltado à captação de recursos, o qual é insumo fundamental para o
desenvolvimento do método de captação de recursos ora apresentado.
3.1 A estratégia do governo mineiro para a captação de recursos
No cenário econômico atual, a priorização e a execução de investimentos
destacam-se, enquanto elementos indutores de desenvolvimento, como essenciais
para o aumento da competitividade. Esses investimentos, sejam em infraestrutura
física, sejam em infraestrutura social, exigem grande volume de recursos. E para que
as transformações decorrentes desses recursos tenham impacto imediato na inserção
dos territórios na economia nacional e global, é fundamental a eficiência na captação.
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Ainda que se tenha observado avanços no Brasil nos últimos anos e especialmente
no Estado de Minas Gerais, no sentido de aumentar a capacidade de investimentos
públicos, desafios persistem frente à escassez dos recursos disponíveis e às
crescentes demandas sociais.
3.1.1 A Política Estadual de Captação de Recursos
O desafio de equalizar a insuficiência dos recursos públicos frente à
satisfação das prioridades sociais motivou a DCAP a refletir sobre o tema e
estabelecer parâmetros para a elaboração de projetos públicos, bem como a sua
avaliação prévia, a fim de otimizar a captação de recursos. Neste contexto, foram
estabelecidas estratégias de atração de recursos consubstanciadas na Política
Estadual de Captação de Recursos. Desde 2008, esta política visa aperfeiçoara
atuação do governo na área de qualidade do gasto, maximizando os repasses da
União por meio das transferências voluntárias. Os pilares fundamentais que
sustentam esta Política Estadual foram estabelecidos pela SEPLAG como
diretrizes que permitam ao Estado estar apto a captar recursos. Alguns deles
seguem listados abaixo:
a) atuação preventiva no tocante à adimplência junto aos órgãos federais
certificadores do Serviço Auxiliar de Informações para Transferências
Voluntárias – CAUC, principalmente pelo fato da União considerar a
total adimplência dos entes federados como pressuposto para realizar
o repasse dos recursos e também para autorizar a contratação das
operações de crédito. No Estado de Minas Gerais foi publicado um
decreto que estabelece esta forma de atuação proativa que evita a
inclusão nos itens do CAUC;
b) alinhamento da oportunidade disponibilizada pelo governo federal à
estratégia governamental, isto é, busca da convergência entre o
programa federal no qual o recurso foi disponibilizado com o projeto
estruturador da carteira estratégica estadual, ou ampliando um pouco
mais o horizonte da captação, alinhamento com as ações
orçamentárias contidas no Plano Plurianual de Ação Governamental –
PPAG, por meio dos chamados projetos associados;
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c) negociação entre o órgão estadual e o concedente do recurso para o
alinhamento de informações acerca do cronograma de execução; da
distribuição de valores para cada natureza de despesa (investimento e
custeio), conforme a necessidade do projeto; a disponibilidade dos
recursos; a harmonia entre a execução física e financeira do objeto
definido no instrumento de repasse (convênio ou contrato);
d) capacidade de execução do objeto proposto no convênio ou contrato
de repasse por parte do órgão que captará o recurso;
e) pré-definição e negociação do percentual de contrapartida visando
reduzir o gasto do estado. Quando possível, negociação do percentual
mínimo de contrapartida exigido pela Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO), ou ainda contrapartida em bens e serviços;
f) alinhamento das informações entre o concedente, o órgão executor e a
SEPLAG, já que esta é gestora do orçamento estadual, para que não
haja problemas nas liberações orçamentárias, tanto da fonte captada,
como do recurso do tesouro;
g) observação das vedações da União para o repasse de recursos, isto é,
valor mínimo de projetos, proibição de triangulação de recursos ou de
repasses a entidades filantrópicas ou privadas, entre outros;
h) qualificação dos projetos através da ferramenta própria de avaliação
prévia, isto é, estruturação de parâmetros básicos para os projetos
estaduais;
i) criação e manutenção de bom relacionamento com as pasta federais e
ainda com a bancada mineira dos parlamentares federais.
3.1.2 As frentes de atuação do estado na captação de recursos
A partir da elaboração da Política Estadual de Captação de Recursos,
iniciou-se a formação de um Banco de Projetos voltado para a captação de recursos.
Na visão da DCAP, a busca por recursos pode ocorrer em duas frentes de atuação,
quais sejam: a Captação Passiva e a Captação Ativa.
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A primeira ocorre a partir do acompanhamento diário das oportunidades
de conveniamento disponibilizadas pelas pastas federais, seja por meio do site do
Sistema de Convênios – SICONV, seja por meio das portarias (por exemplo:
portarias do PAC, do SUS, entre outras) ou ainda através das emendas ao OGU
propostas pelos parlamentares federais. No caso das oportunidades do SICONV ou
das portarias, após a identificação das mesmas, o servidor da DCAP, setorialista do
órgão ou entidade atinente àquela disponibilidade de recurso federal, a direciona às
instituições afins. A partir daí ele faz o acompanhamento para que o órgão elabore o
projeto ao concedente. Este formato de atuação apresenta os riscos, a saber:
a) de perda do “timming” para elaboração do projeto (já que muitas
oportunidades tem curto prazo para a apresentação da proposta de
trabalho);
b) de perda do recurso já que esses são concorrentes. O concedente
disponibiliza a oportunidade com um volume de recurso já pré definido.
Assim, garante o recurso o ente que apresentar o melhor projeto
concomitante ao menor prazo. Por outro lado, como vantagem da
captação passiva, pode-se destacar que o projeto estará de acordo
com a oportunidade disponibilizada pelo governo federal; bem como
pode haver o alinhamento da oportunidade com a estratégia
governamental do Estado.
Já a Captação Ativa ocorre quando projetos importantes para a
perpetuação da estratégia estadual são direcionados a contatos específicos dentro
de cada ministério. Neste formato destaca-se a importância da atuação política de
secretários e do governador. Esta frente de atuação também envolve risco, isto é,
pode não haver disponibilidade orçamentária federal para aquela iniciativa; mas
também oferece vantagens tais como o fortalecimento do relacionamento com o
concedente e a provável inexistência da concorrência entre entes federados pelos
recursos. Porém, para o sucesso deste tipo de estratégia, o projeto a ser
apresentado deve ser muito bem elaborado, já que será capitaneado pelo agente
político e ainda sofrerá uma análise exclusiva, resultado de um pleito especial.
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A figura abaixo sintetiza as frentes de captação e os atores fundamentais
neste processo.
Figura 1 - Frentes de captação de recursos e seus atores principais
Fonte: Elaboração própria da DCAP
3.1.3 O Portfólio de Projetos
A falta de bons projetos para captação e consequente execução das
políticas públicas pode ser percebida em todos os entes federados, a partir da
disponibilização de oportunidades de captação de recursos ou ainda quando da
apresentação das propostas de trabalho no Sistema de Convênios do Governo
Federal - SICONV. O documento elaborado pelo Ministério da Integração afirma:
(...) que durante o processo de desenvolvimento de planos de desenvolvimento regionais (...) identificam-se carências (...) entre as quais se destacam a falta de capacitação técnica de gestores e agentes públicos municipais, principalmente quanto à apresentação de propostas e elaboração de projetos para o acesso a recursos públicos (Ministério da Integração Nacional, 2010).
Soares (2010) explica que a destinação das transferências voluntárias da
União não obedece somente a critérios políticos, mas também técnicos.
Às vezes existem recursos na União, mas não há projetos bons nos estados e municípios que justifiquem a transferência e ela não acontece. Nos últimos anos a União voltou a centralizar a maior parte dos recursos, principalmente no período do governo Fernando Henrique Cardoso. Esses recursos são muito importantes para estados e municípios, tanto que a Constituição de 1988 definiu pela descentralização deles, mas nos últimos anos isso mudou e hoje a União detém a maior parte deles. (SOARES, 2010).
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A partir de 2007 e por meio da percepção constatada acima, criou-se a
estratégia de elaborar anualmente um Portfólio de Projetos específico para as
emendas federais ao Orçamento Geral da União. Este documento passou a ser
então denominado Portfólio de Projetos - Parceria por Minas: Governo Estadual
e Bancada Parlamentar Federal, traduzindo a intenção de congregar interesses
dos órgãos estaduais e dos parlamentares, por meio da apresentação de projetos
prioritários à bancada federal mineira. Este modelo considera projetos passíveis de
investimento por emendas, bem como a elevação da capacidade do Estado na
execução de políticas públicas de grande impacto local, haja vista as crescentes
demandas da população. Trabalha-se na lógica da substituição de fonte, isto é, o
recurso estadual que custearia os projetos transforma-se em contrapartida ao
recurso federal captado, potencializando a execução. O Portfólio é dinâmico, pois a
cada edição são alterados os projetos para o constante alinhamento da estratégia, já
que os projetos estruturadores sofrem revisões anuais a partir das percepções do
monitoramento intensivo. Face ao fato de que temos eleições, sejam nacionais ou
subnacionais a cada dois anos, outra característica para a dinamicidade do Portfólio
é que os projetos devem obedecer a esta lógica e em anos eleitorais oferecer um
rolde projetos compatíveis com as restrições impostas pela legislação eleitoral.
Neste sentido, devem ser projetos que apresentem: a) execução mais célere; b) que
possam ser modulares, sem comprometer todo o objeto (ou seja, caso não recebe
recursos posteriores para complementação dos módulos a utilização final não seja
totalmente comprometida, como, por exemplo, a construção de uma quadra de
esporte. O projeto pode conter um módulo para a construção da quadra, outro
módulo para a cobertura, outro ainda para construção de vestiários); c) objetos que
não privilegiem associações, entidades – enfim, que não configurem ações de cunho
eleitoreiro; d) preferência para objetos que tem exceção na lei eleitoral, uma vez que
o benefício deve ter execução continuada, entre outros critérios.
Para a captação de recursos do OGU de um determinado exercício
orçamentário, o fluxo ideal de elaboração deste documento deve ocorrer entre os
meses de agosto e setembro do ano anterior, para então ser apresentado à bancada
no mês de outubro.
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O primeiro Portfólio foi elaborado em 2007 para o OGU 2008. Com
certeza representou o início desta estratégia inovadora e sem precedentes
conhecidos. Todavia, dada a inexperiência com esta iniciativa, o documento apenas
reuniu projetos estaduais dispersos nas diversas áreas da atuação da administração
pública. Os principais problemas detectados a partir do monitoramento ao longo do
exercício orçamentário de 2008 foi a não seleção de projetos estratégicos; a
ausência de pactuação de percentuais de contrapartida com os órgãos estaduais e
ainda com os parlamentares, o que acarretou em garantia de percentuais altos e
sem a devida programação orçamentária; ausência de comunicação oficial com a
bancada e com os órgãos estaduais no intuito de garantir o cadastramento das
propostas e sua execução pelas áreas finalísticas. A partir deste aprendizado, nos
anos seguintes a estratégia foi se consolidando. Todavia, ano a ano este trabalho
propicia a melhora contínua, incorporando, por exemplo, mais instrumentos de
controle, e ainda mais conhecimentos dos trâmites que envolvem o processo de
emendamento ao orçamento federal - que é, em alguma medida, divergente dos
procedimentos efetuados no Estado no momento de elaboração do processo
orçamentário.
Nos anos que se seguiram, definiu-se o momento correto de elaborar as
novas edições do documento, consubstanciada na pactuação entre o governador, a
SEPLAG e os órgãos estaduais de todas as regras estabelecidas, que vão desde o
percentual de contrapartida até a garantia da execução do objeto aprovado.
Atualmente a preparação do Portfólio inicia-se nos meses de julho e
agosto e é feita em parceria com as Assessorias de Gestão da Estratégia e
Inovação – AGEI, presentes em cada órgão ou entidade estadual. Estas
assessorias, que funcionam como braços da SEPLAG em cada órgão, têm como
principal competência, dentre outras, a de fomentar e assegurar o cumprimento da
estratégia governamental. A elaboração do Portfólio compreende as seguintes fases:
1) levantamento dos projetos prioritários e também daqueles que, apesar
de comporem a carteira de projetos estruturadores, terão dificuldade de
execução dada a necessidade de corte no orçamento, dada a restrição
da receita. Assim, podem também compor o documento os projetos
que tiveram cortes orçamentários ou que não puderam ser custeados
por uma operação de crédito, por exemplo;
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2) a subsecretaria de Planejamento e Orçamento e Qualidade do Gasto
avalia juntamente com a Subsecretaria de Gestão Estratégica, a
pertinência de se incluir no Portfólio todos os projetos elencados e se
necessário a definição de alguns em detrimentos de outros;
3) pactuação entre a SEPLAG e as demais secretarias e entidades
estaduais que terão projetos incluídos no documento, com relação ao
percentual de contrapartida pré-definido pela SEPLAG e à garantia da
execução do projeto;
4) produção gráfica do material, com as regras, custos dos projetos,
percentuais de contrapartida, órgãos executores, abrangência dos
projetos, fotos;
5) entrega do documento ao governador com alinhamento das
informações;
6) apresentação do Portfólio de Projetos à bancada federal mineira. Nos
dois últimos anos o governador realizou um “Café Parlamentar” na
Cidade Administrativa, com toda a bancada mineira, para apresentar o
documento e ratificar o compromisso com o aporte de recursos da
contrapartida como a garantia da execução;
7) articulação entre a bancada e os dirigentes dos órgãos e entidades do
estado visando ao acordo quanto ao objeto das emendas, abrangência;
8) realização de reunião em Brasília, com toda a bancada, para
esclarecimento de dúvidas e sugestão de melhor adequação das
emendas com os projetos inseridos no documento. Esta reunião
normalmente acontece em data próxima ao encerramento do período
de proposição das emendas, isto porque, neste momento,
provavelmente toda a negociação entre os parlamentares e os entes
(seja o estado, sejam os municípios) já foram realizadas. Entende-se
esta reunião como necessária haja vista que a funcional programática
constante no orçamento federal, isto é, o objeto das ações
orçamentárias são bem amplas;
9) acompanhamento, por fim, da votação do orçamento para constatar as
emendas que de fato foram aprovadas.
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Assim, encerra-se o ciclo do Portfólio de Projetos, mas inicia-se o trabalho
de monitoramento de coordenação das emendas destinadas ao estado para
execução pelas instituições estaduais. Este constitui também uma rotina da DCAP,
até o momento do conveniamento, pois a partir daí serão acompanhadas pela
Diretoria Central de Acompanhamento dos Convênios – DCAC.
Figura 2 – Algumas edições do Portfólio de Projetos
3.1.4 As emendas ao Orçamento Geral da União
Apresentado o Portfólio de Projetos e a forma como o mesmo vem sendo
elaborado, cabe tratar aqui das emendas ao OGU, as quais são alvos da ferramenta.
Durante a análise do orçamento federal no Congresso Nacional são
apresentadas emendas – propostas de alteração ao projeto de lei. Entre 31 de
agosto (envio da proposta ao Congresso) e 22 de dezembro (encerramento da
sessão legislativa), os parlamentares (Deputados Federais e Senadores) podem,
mediante apresentação de emendas, remanejar, incluir e cancelar gastos, atuando
sobre o projeto de lei orçamentária anual apresentado pelo Poder Executivo.
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Figura 1 - Principais datas de tramitação do Orçamento Federal
Fonte: Elaboração própria da DCAP.
De acordo com o site do Senado, “a apresentação de emendas ao projeto
de lei orçamentária é ocasião de especial relevância na atuação parlamentar, pois
por meio delas os representantes eleitos podem influir na alocação dos recursos
públicos em função dos objetivos e compromissos políticos que orientam seu
mandato de representação”.
As emendas parlamentares são sujeitas a restrições de distintas
naturezas. A Constituição estabelece em seu art. 166, § 3.º, as regras basilares para
a aprovação de emendas parlamentares ao projeto de lei orçamentária anual, quais
sejam:
não podem acarretar aumento na despesa total do orçamento, a menos
que sejam identificados erros ou omissões nas receitas, devidamente
comprovados;
é obrigatória a indicação dos recursos a serem cancelados de outra
programação, já que normalmente as emendas provocam a inserção
ou o aumento de uma dotação;
não podem ser objeto de cancelamento as despesas com pessoal,
benefícios previdenciários, juros, transferências constitucionais e
amortização de dívida;
é obrigatória a compatibilidade da emenda apresentada com as
disposições do PPA e da LDO.
A Resolução nº 01/2001 prevê também a edição anual de um parecer
preliminar, votado pela Comissão Mista de Orçamento (CMO), logo após a chegada
do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) ao Congresso, no qual são definidas
normas adicionais a serem observadas pelos parlamentares no processo de
intervenção no PLOA.
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3.1.4.1 Tipos de emendas
As emendas hierarquizam-se em dois planos de intervenção: as emendas
individuais, que podem atingir um máximo de 25 emendas por parlamentar, e as
emendas coletivas, que se subdividem em três: emendas de bancadas estaduais
(para o Estado de Minas Gerais o máximo é de 22 emendas, pois varia de acordo
com o número de parlamentares por bancada), emendas de bancadas regionais
(até 2 emendas por bancada) e emendas de comissões permanentes do Senado
e da Câmara dos Deputados (entre 3 e 4 emendas, a depender do tema da
comissão, sendo o máximo de 74 para a Câmara dos Deputados e de 45 para o
Senado Federal).
O valor para as emendas individuais por parlamentar é definido, a cada
ano, a depender da situação fiscal do país à época de elaboração do orçamento.
Ao definir as emendas e as áreas nas quais irão investir, os
parlamentares escolhem quem será o executor das mesmas. Há cinco
possibilidades de execução das emendas, denominadas Modalidades de Aplicação,
que indicam se os recursos serão aplicados:
mediante transferência financeira, inclusive aquela decorrente de
descentralização orçamentária para:
outras esferas de Governo, seus órgãos ou entidades;
entidades privadas sem fins lucrativos e outras instituições; ou
diretamente pela unidade detentora do crédito orçamentário, ou por
outro órgão ou entidade no âmbito do mesmo nível de Governo. A
especificação da modalidade de aplicação observará, no mínimo, o
seguinte detalhamento:
30 - Governo estadual;
40 - administração municipal;
50 - entidade privada sem fins lucrativos;
90 - aplicação direta; ou
99 - a ser definida.
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3.1.4.2 Aprovação das emendas pelo estado
Após a votação e publicação do OGU, o que ocorre normalmente a partir
de janeiro do ano a que se refere, deve-se levantar quais emendas foram destinadas
para as Modalidades de Aplicação, que, conforme descrito acima, no caso estadual
é 30. As emendas de modalidade 99 (a definir) podem também ser passíveis de
captação, já que os seus autores podem solicitar a alteração ao órgão concedente.
O Portal SigaBrasil (www.sigabrasil.gov.br) é o sistema de informações
sobre as leis orçamentárias federais que reúne diversas bases de dados e as coloca
à disposição da sociedade. Nele é possível pesquisar e obter relatórios sobre as
emendas. No local de acesso livre ao sistema é possível selecionar o orçamento do
ano pretendido, o Estado da federação, o Município e o tipo de busca desejada
(como por exemplo, emendas individuais) para realizar a pesquisa.
A partir da verificação de quais emendas foram destinadas ao Estado, a
SEPLAG contata o parlamentar, questionando-o acerca do objeto desejado com a
alocação da emenda para execução por este ente. Entende-se esta comunicação com
a bancada mineira federal como necessária, tendo em vista que nem sempre está
claro o que se deseja executar informando apenas a funcional programática do
orçamento federal. Por exemplo, há uma funcional programática federal assim
descrita: “Apoio à infraestrutura agropecuária”. Apenas com esta descrição não é
possível saber se o que se espera da execução é aquisição de equipamentos
agrícolas, compra de sementes, reforma de parques, entre outros objetos possíveis
dentro desta funcional. Neste sentido, a informação do parlamentar acerca do objeto a
ser executado é imprescindível à perfeita execução do convênio oriundo da emenda.
Os critérios básicos para a aprovação da emenda, no Estado são:
Congruência do objeto da emenda com o Plano Plurianual de Ação
Governamental (PPAG), ou ainda com as áreas de resultados
determinadas no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI);
Capacidade de execução por parte do órgão;
Disponibilidade orçamentária do Estado para o aporte de contrapartida;
Congruência dos objetos indicados e prazo de execução com as
restrições impostas pela legislação eleitoral se em ano de sufrágio
universal;
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Priorização da captação de recursos para Projetos Estruturadores;
Projetos de valores a partir de R$ 300.000,00 e até R$ 2.000.000,00 ou
que possam ser realizados em etapas, isto é, modulares;
Projetos para os quais já exista projeto básico e, no caso de obras,
projeto executivo elaborado.
Averiguados esses critérios, definem-se quais emendas serão executadas
pelo Estado. A SEPLAG comunica por ofício aos parlamentares quais emendas foram
aceitas e sugere alteração de modalidade para aquelas que não foram aprovadas e
que inicialmente o parlamentar havia indicado o Estado para executá-las.
Após esta definição, a SEPLAG direciona a informação ao órgão
pertinente para verificar se houve negociação prévia entre o parlamentar e o
possível executor da emenda e para que este órgão faça a análise, dentro dos
critérios pré-estabelecidos de aprovação da emenda. Na hipótese de não aprovação
da emenda, a SEPLAG encaminha ofício ao parlamentar informando da não
aprovação, orientando-o a alterar a modalidade de aplicação para outro ente, para
que não haja perda de recursos. Quando a emenda é aprovada, o órgão estadual
faz contato com o gabinete para definição de abrangência do objeto e demais
providências para a celebração do convênio.
Após o cadastramento do projeto nos sistemas de convênios estadual e
federal, deve-se aguardar o empenho e a liberação dos recursos financeiros pelo
Governo Federal. Isto realizado, o órgão poderá cadastrar o número do convênio no
Sistema Estadual de Gestão dos Convênios - SIGCON Entrada e solicitar à
SEPLAG a descentralização da cota orçamentária e o início da execução do projeto.
É recorrente o empenho de recursos federais apenas no final do ano
orçamentário, ocasionando muitas pendências de cadastramento e envio de
documentação a serem resolvidas nas últimas semanas de dezembro. Para evitar
este tipo de problema, é preciso monitorar essas fases e adiantar todas as
cobranças e procedimentos possíveis, para, desta forma, consolidar toda a
estratégia iniciada com a elaboração e apresentação do Portfólio de Projetos.
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4 CONCLUSÕES E PRÓXIMOS PASSOS
A apresentação do Portfólio de Projetos é uma iniciativa desenvolvida e
exercida pela SEPLAG, o que lhe confere um caráter bastante estratégico face ao
fato de que as definições da gestão pública estadual, com vistas a atender as
prioridades pré-estabelecidas nos modernos planos e instrumentos utilizados pelo
Estado, devem ter as diretrizes formatadas e determinadas por este órgão central. O
benefício de se consolidar em um único documento os projetos estratégicos de
todas as áreas de atuação do Estado, pelo menos no que refere à captação por
meio das emendas ao orçamento federal, é enorme, já que não dependerá de
atuações isoladas de instituição estadual. Além disso, através da coordenação de
todo o processo, a SEPLAG garante: 1) o alinhamento à estratégia, pois está
presente quando da definição dos projetos; 2) o teor das tratativas, já que está
presente no momento da negociação com a bancada; 3) o acompanhamento do
cadastramento das propostas; 4) o aporte de contrapartida aos projetos captados,
coordenando todo o processo orçamentário destas liberações; e 5) e na sequência o
monitoramento da execução dos convênios. Os terceiros últimos itens são
monitorados pela DCAC.
Como dito anteriormente, esta ferramenta de captação está em constante
evolução e a cada ano propõem-se mudanças que vislumbram o alcance de melhores
resultados. Objetiva-se, talvez já para a edição deste ano, ou seja, para o OGU 2014,
elaborar o Portfólio dividido em três volumes. O primeiro volume conteria projetos
direcionados às emendas individuais; o segundo volume conteria projetos de grande
vulto - sendo, portanto, direcionados às emendas de bancada; e o terceiro volume
com projetos mais temáticos e também de maior volume de recursos, direcionado às
emendas de comissão. Desta forma, a oportunidade de captação de recursos por via
das emendas seria ampliada, o que se traduziria em execução de um maior número
de políticas públicas. A elaboração dos outros dois volumes, contudo, só será
possível a partir de um estudo diagnóstico, o qual já foi iniciado pela DCAP, que
objetiva conhecer o perfil das comissões temáticas da Câmara e do Senado e o
desenho de projeto desejado pelos parlamentares, para posteriormente verificar a
possibilidade de alinhamento à estratégia, entre outros itens a serem pesquisados.
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De posse destes resultados e dentro do possível, isto é, a partir do alinhamento à
estratégia, articular com os órgãos estaduais com vistas a elaborar o Portfólio
próximo das necessidades aventadas pelos parlamentares, bem como do estudo do
perfil das comissões.
Este artigo apresentou a iniciativa do governo mineiro de captação de
recursos a partir da estratégia de apresentação do Portfólio de Projetos - Parceria
por Minas: Governo Estadual e Bancada Parlamentar Federal, um
empreendimento desbravador, que só vem a consolidar a alvorada de um conjunto
de mudanças no âmbito da administração pública estadual, ocorrida desde 2003 e
que colocam Minas Gerais em posição de destaque na gestão pública.
5 REFERÊNCIAS
ABRUCIO, Fernando L. Federalismo e Políticas Públicas: o impacto das relações intergovernamentais no Brasil. In: Construindo uma Nova Gestão Pública. 1ª. ed. Rio Grande do Norte: Escola de Governo do Rio Grande do Norte, 2010, 251 p., 1 v. ARRETCHE, Marta. “Estado federativo e políticas sociais: determinantes da descentralização. São Paulo: FAPESP; Rio de Janeiro: Revan, 2000. Ministério da Integração Nacional. Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional. Manual de elaboração de projetos para captação de recursos federais - Ministério da Integração Nacional. Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional. Brasília:MI-SDR, 2010. 175p. disponível em: http://www.integracao.gov.br/publicacoes/index.asp, acesso em 19/02/2013. NEVES, Fernanda Siqueira, MELO, Frederico César da Silva. O Estado para resultados em Minas Gerais: inovações no modelo de gestão. Artigo apresentado no XII Congresso Internacional do CLAD sobre a Reforma do Estado e da Administração Pública em Santo Domingo – República Dominicana, 30/10 a 02/11 de 2007. SOARES, Ivania Moraes. A Gestão dos Recursos Hídricos: a coordenação federativa brasileira na implementação da cobrança pelo uso da água. Monografia apresentada para obtenção do título de Especialista em Políticas Públicas pela Universidade Federal de Minas Gerais, 2006. SOARES, Ivania Moraes. Gestão dos Recursos Hídricos e ação coletiva: uma análise da efetivacão da cobrança pelo uso da água. Dissertação apresentada para obtenção do título de Mestre em Ciência Política pela Universidade Federal de Minas Gerais, 2009.
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SOARES, Márcia Miranda. Federalismo e Recursos Públicos no Brasil. Transferências Voluntárias da União aos Estados. 7° Encontro da ABCP, Recife/PE, 2010. SOUZA, Celina. Federalismo e Descentralização na Constituição de 1988: Processo decisório, Conflitos e Aliança. Dados – Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 44, nº 3, 2001, p. 513-560. VILHENA, Renata et al (organizadores). (2006) O Choque de Gestão em Minas Gerais: políticas de gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte: Editora UFMG.
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AUTORIA
Renata Maria Paes de Vilhena – Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – SEPLAG MG.
Endereço eletrônico: [email protected] Ivania Moraes Soares – Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – SEPLAG MG.
Endereço eletrônico: [email protected]
