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III Semana de Administração, Orçamentária, Financeira e de Contratações Públicas do Governo Federal
PPA – SIGPlan
Atualização: abril/ 2006
Permitida a reprodução total ou parcial desta publicação desde
que citada a fonte. Proibida a venda sem a autorização expressa
do autor.
Impresso e Publicado no Brasil
III SEMANA DE ADMINISTRAÇÃO ORÇAMENTÁRIA, FINANCEIRA & DE CONTRATAÇÕES PÚBLICAS - 2006
MINISTÉRIO DA FAZENDA - MF
Secretaria do Tesouro Nacional – STN Escola de Administração Fazendária - ESAF.
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO ORÇAMENTO E GESTÃO
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos – SPI Secretaria de Orçamento Federal – SOF Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação – SLTI
INFORMAÇÕES: Fone: (061) 3412.31.10 Correio Eletrônico: [email protected]
NOTA:
“O conteúdo desta publicação é de responsabilidade do(s) autor(es), não expressando necessariamente a posição dos órgãos do governo federal”.
2
ÍNDICE
Introdução ........................................................................................................................... 4
1. O Sistema Federal de Planejamento .............................................................................. 5
2. O SIGPlan como Ferramenta de Acompanhamento do Ciclo de Gestão ....................... 9
2.2. Acesso ao SIGPlan ................................................................................................ 10
2.3. Estrutura do SIGPlan.............................................................................................. 10
2.3. Perfis e níveis de Acesso ....................................................................................... 11
2.4. Bases de Dados existentes .................................................................................... 11
3. O PPA ao Longo do Ciclo de Gestão e módulos Correspondentes no SIGPlan........... 14
3.1. O Processo de Elaboração/Revisão do Plano Plurianual....................................... 14
3.2. O módulo de elaboração de programas no SIGPlan .............................................. 21
3.3. A Fase Quantitativa da Elaboração/Revisão, realizada através do Sistema
Integrado de Dados Orçamentários - SIDOR................................................................ 29
3.4. O Monitoramento de Programas ............................................................................ 37
3.5. O módulo de monitoramento no SIGPlan............................................................... 40
3.5.1. Acesso aos Programas e Ações no Monitoramento ........................................ 41
3.5.2. Informações Referentes aos Programas ......................................................... 41
3.6. Avaliação do Plano................................................................................................. 67
3.7. O módulo de avaliação no SIGPlan........................................................................ 69
3.8. Revisão do PPA ..................................................................................................... 74
3.9. Módulo de Revisão no SIGPlan ............................................................................. 76
Conclusão ......................................................................................................................... 77
3
Introdução
O objetivo da Semana de Administração Orçamentária, Financeira e de
Contratações Públicas é reciclar, aperfeiçoar e gerar conhecimentos relativos aos
instrumentos de planejamento, orçamento, administração financeira e compras no âmbito
do governo federal, por meio de discussão e disseminação dos aspectos mais relevantes
dos temas expostos.
A Oficina 10 – PPA/SIGPlan trata da primeira parte desse objetivo, de forma que
este material pretende expor, de forma panorâmica, o processo de planejamento da
Administração Pública Federal e a forma como esta se reflete no Sistema de Informações
Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual – SIGPlan.
Nesse sentido, o texto encontra-se organizado da seguinte forma: um primeiro
capítulo que objetiva apresentar aos participantes da oficina o Sistema Federal de
Planejamento, sua importância, marco legal e evolução recente; no segundo capítulo é
apresentado o SIGPlan modos de acesso, estrutura, perfis e base de dados; por fim, o
terceiro capítulo, o mais extenso, tem como objetivo expor com maior detalhamento cada
etapa do ciclo de gestão, confrontando-as com a apresentação e detalhamento do módulo
correspondente no SIGPlan.
Este material não tem como objetivo ser exaustivo em todas as temáticas
abordadas, mas sim apresentar de forma geral e aplicada o processo de planejamento da
administração pública federal, com ênfase na principal ferramenta de operacionalização
desse processo, que é o SIGPlan. Assim sendo, desde logo se deve evidenciar a
importância da leitura do material complementar indicado ao longo do texto para um
conhecimento mais aprofundado tanto do Sistema Federal de Planejamento como um
todo quanto da ferramenta disponível, o SIGPlan.
4
1. O Sistema Federal de Planejamento
O planejamento pode ser definido como uma iniciativa para tornar um momento
futuro diferente da realidade que o momento presente anuncia hoje. Para a administração
pública o planejamento se apresenta como ferramenta fundamental do gestor responsável
por políticas públicas que levem em consideração um horizonte temporal de mudanças e
restrições ambientais, econômicas, sociais e políticas.
A Constituição Federal de 1988 instituiu o Plano Plurianual – PPA como principal
instrumento de planejamento de médio prazo do governo brasileiro. O PPA deve
estabelecer "de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e
para as relativas aos programas de duração continuada”.
À alteração no marco legal soma-se o movimento de modernização da
administração pública federal que marcou a década de 1990, contexto no qual se insere
uma nova orientação dada ao modelo de planejamento, que se volta para a obtenção de
resultados e resolução de problemas observados na sociedade. O novo modelo de gestão
pública aplicada ao planejamento federal, que teve como embrião o programa Brasil em
Ação, ainda no PPA 1996-1999, foi estendido e aperfeiçoado no contexto do PPA 2000-
2003, denominado Avança Brasil. Entre as suas principais inovações destaca-se a
adoção do programa como unidade de gestão, a integração definitiva entre plano,
orçamento e gestão, o fortalecimento do conteúdo estratégico por meio do estudo dos
eixos, bem como o gerenciamento e a avaliação de desempenho em todos os programas
do governo federal.
A partir do PPA 2000-2003 fica estabelecido o programa como forma básica de
integração entre plano e orçamentos. São fixados também os princípios de gerenciamento
dos programas e do plano, com a criação da figura do gerente de programa, responsável
pela sua implementação e andamento, bem como pela avaliação anual de desempenho.
Foi só a partir da definição do programa como uma unidade de gestão que o
planejamento pôde cumprir na prática a determinação constitucional de integração entre
plano e orçamento. Os objetivos e metas dos programas obedeciam ainda à orientação
5
estratégica do Presidente, e uma previsão de recursos associada a um cenário
macroeconômico consistente deveria assegurar seletividade ao conjunto de programas de
cada ministério. Dessa forma, a combinação de cinco elementos – organização por
programas, fortalecimento da orientação estratégica, seletividade, gerenciamento e
avaliação – constitui o eixo central do modelo de gestão pública incorporado ao Plano
Plurianual 2000-2003 e conhecido atualmente como ciclo de gestão.
No PPA 2004-2007, denominado Plano Brasil de Todos, os avanços alcançados no
PPA anterior, com a metodologia de planejamento por programas integrando plano e
orçamento, foram levados adiante com aperfeiçoamentos, no monitoramento, na
avaliação, na revisão dos programas e, em especial, no modelo de gestão. Pode-se dizer
que, se o PPA 2000-2003 foi aquele que implementou a integração entre o plano e o
orçamento, coube ao PPA 2004-2007 a integração entre o plano e as estruturas
hierárquicas das organizações responsáveis por sua implementação.
Figura A
Impacto nana Sociedade
Rev
Ex
isão dosProgramas
Monitoramento
ecuçãodos Programa
anejamentoexpresso em Programas
Problema ou Demanda daSociedade
aliaçãoAv
Pl
6
A função planejamento, em sua concepção atual (figura A), intensiva em gestão,
não termina na elaboração do plano. Conforme pode ser visto no tradicional ciclo de
gestão conhecido como PDCA1 (Planejar, Executar, Verificar e Agir corretivamente, o
equivalente, nas etapas do ciclo de gestão, ao Planejar, Monitorar, Avaliar e Revisar), ele
se inicia ali e segue com a gestão do plano, confundindo-se com o ciclo do gasto público,
que inclui, além do planejamento, a execução dos programas, seu monitoramento e
gestão das restrições observadas, assim como a avaliação dos resultados alcançados,
para, com base nela, proceder às revisões regulares para as correções de rumo
pertinentes.
Esse ciclo de gestão reflete-se também nos prazos legais do ciclo do gasto público.
Os principais marcos, ao longo do ano, desse ciclo são:
- o início do ano, com a entrada em vigor da Lei Orçamentária Anual – LOA para
o exercício;
- o mês de fevereiro, com a publicação do Decreto de Programação
Orçamentária e Financeira;
- 15 de abril, data limite para o envio ao Congresso Nacional do Projeto de Lei de
Diretrizes Orçamentárias – PLDO;
- o final da primeira sessão legislativa, prazo máximo para envio do PLDO ao
Executivo para sanção;
- 31 de agosto, data limite para envio do Projeto de Lei Orçamentária Anual –
PLDO, juntamente com o Projeto de Lei de Revisão do Plano Plurianual –
PLRPPA, ao Legislativo; e
- por fim, 15 de setembro, data limite para envio ao Legislativo do Relatório Anual
de Avaliação do Plano Plurianual.
1 Do ingles: Plan, Do, Check and Act
7
Figura B
8
2. O SIGPlan como Ferramenta de Acompanhamento do Ciclo de Gestão
O Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual -
SIGPlan constitui o principal instrumento para o processo de elaboração, monitoramento,
avaliação e revisão dos programas do plano plurianual. No processo de gestão e
monitoramento dos programas torna-se o elo fundamental entre o gerente, a supervisão e
demais agentes envolvidos na execução das ações. É portanto, um meio de comunicação
e integração, fornecendo aos responsáveis pelo gerenciamento e também aos
responsáveis pelo monitoramento as informações necessárias para articular, acompanhar
e controlar a execução dos programas.
As informações contidas nas telas e relatórios do SIGPlan, sobre a evolução física
e financeira dos programas, propiciam ao Governo, aos parceiros e à sociedade, além de
uma visão global da execução dos programas do plano plurianual, o conhecimento dos
principais resultados obtidos na execução dos programas que beneficiarão a sociedade
brasileira.
O enfoque do sistema é prospectivo, de forma a possibilitar ao gerente do
programa a antecipação e sistematização das restrições, o que facilita a mobilização e a
busca de soluções por parte do governo e seus parceiros, possibilitando o
compartilhamento na solução das restrições.
Outra característica relevante é o avanço no processo de gerenciamento das ações
governamentais, em particular no que diz respeito ao desempenho físico, especialmente
após a edição da Portaria nº 198, de 2005, do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão, que estabelece os procedimentos e a periodicidade para o registro de
informações relacionadas com o desempenho das ações do Plano Plurianual no SIGPlan.
Através do SIGPlan, a administração pública federal está introduzindo no Brasil um novo
conceito de gerenciamento dos gastos públicos, com o qual se objetiva um efetivo
monitoramento da execução física em "tempo real".
9
O sistema disponibiliza consulta e inserção de dados referentes a
aproximadamente 350 programas de governo, 5.000 ações e 7.000 localizadores de
gasto, apresentados em diferentes módulos (Elaboração, Monitoramento, Avaliação,
Revisão, Cadastro).
O universo de usuários associados ao sistema é bastante amplo (desde “leitor” até
“Presidente da República”, passando por “SPOA”, “Gerente de Programa” e “Coordenador
de Ação”), existindo hoje cerca de 100 perfis, aproximadamente 30 ativos, alguns
vinculados a Níveis de Acesso, cada qual com permissões e habilitações específicas, que
podem ainda ser alteradas via aplicação.
2.2. Acesso ao SIGPlan
O acesso aos dados do SIGPlan se dá via página web. O endereço do SIGPlan na
Internet é http://www.sigplan.gov.br (ver figura 1). O sistema conta com um ambiente de
homologação (http://homsigplan.serpro.gov.br), no qual suas funcionalidades podem ser
testadas antes de serem publicadas em produção.
2.3. Estrutura do SIGPlan
O SIGPlan é composto por módulos e funcionalidades para apoiar a gestão do
Plano Plurianual, organizados em três menus:
- Informações gerenciais (figura 2), que agrega os módulos e as
funcionalidades de monitoramento e avaliação do PPA;
- Planejamento (figura 3), que agrega os módulos e funcionalidades de
elaboração e revisão do PPA; e
- Serviços (figura 4), que agrega os módulos e funcionalidades de apoio ao
gerenciamento e administração do sistema, bem como do cadastro de
usuários.
10
2.3. Perfis e níveis de Acesso
O SIGPlan trabalha com perfis de acesso para seus usuários, por meio dos quais é
feito o controle de quais módulos e funcionalidades podem ser acessadas para
visualização e alteração de dados, seguindo a lógica do Modelo de Gestão do PPA. Para
alguns módulos, é possível estabelecer níveis de acesso, que agrupam permissões para
determinado conjunto de perfis.
2.4. Bases de Dados existentes
O gerenciamento das Informações do PPA se faz através do ciclo PDCA, em que
se Elabora o Plano, Monitora-o, Avalia-o e o Revisa. Par cada etapa deste ciclo, o
SIGPlan apresenta um conjunto de funcionalidades específicas. Nas bases de dados,
esta situação é replicada, existindo uma base de dados referentes ao Monitoramento,
outra referente aos dados da Elaboração/Avaliação/Revisão e outra referente aos dados
de cadastro.
Figuras C e D
Impacto nana Sociedade
Revisão
Exe
Pla
Av
dosProgramas
Monitoramento
cuçãodos Programa
nejamentoexpresso em Programas
Problema ou Demanda daSociedade
aliação
Uma diferença significativa entre as bases citadas se dá no tocante ao horizonte do
Monitoramento ser o referente ao acompanhamento da Execução Física e Financeira
Anual, Restrições e Providências adotadas para o Exercício, enquanto o Horizonte da
11
Base de Revisão é Plurianual, servindo os dados de anos anteriores e da avaliação como
base para Projeção de anos futuros.
Figura 1:
Figura 2:
12
Figura 3:
Figura 4:
13
3. O PPA ao Longo do Ciclo de Gestão e módulos Correspondentes no SIGPlan
Todo o ciclo de gestão envolvendo o PPA 2004-2007 será explorado a seguir, com
detalhamento de cada uma das etapas desse ciclo, bem como do respectivo módulo a
elas referentes no Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento do Plano
Plurianual – SIGPlan.
3.1. O Processo de Elaboração/Revisão do Plano Plurianual
No processo de planejamento, os grandes problemas da sociedade são delimitados
em partições menores por meio da técnica de elaboração de programas orientados para
resultados, que permite a identificação e focalização dos problemas e respectivos público-
alvos da ação governamental, bem como o estabelecimento dos resultados a serem
alcançados.
A elaboração dos programas do PPA tem como referência a Orientação Estratégica
de Governo, que expressa os desafios a serem superados pelo governo, e a Orientação
Estratégica dos Ministérios, que é o desdobramento dos desafios do Governo em
objetivos setoriais, sob a ótica de cada Ministério.
O PPA 2004-2007 foi pensado tendo em seu topo a estratégia de desenvolvimento
definida pelo governo, qual seja, a criação de emprego e desconcentração da renda por
via da inclusão social e de vigoroso crescimento, ambientalmente sustentável e redutor
das desigualdades regionais, dinamizado pelo mercado de consumo de massa e
viabilizado pela expansão competitiva das atividades superadoras da vulnerabilidade
externa. Toda a ação governamental deveria ser estruturada de forma a contribuir para a
consecução da estratégia de desenvolvimento. Essa estratégia foi dividida em cinco
dimensões, que são como cinco faces diferentes do enunciado acima: a dimensão social,
a econômica, a regional, a democrática e a ambiental.
14
A orientação estratégica foi desenvolvida a partir do programa de governo do
presidente Lula. A fase inicial de construção do plano teve a participação de entidades e
organizações não-governamentais em audiências públicas promovidas em todos os
Estados da federação e no Distrito Federal para a discussão dos desafios a serem
superados pelo governo federal na implementação de sua estratégia de desenvolvimento
de longo prazo. Concomitantemente a essas consultas estavam sendo desenvolvidos os
cenários econômicos e a estratégia de financiamento do plano. Esses elementos serviram
de insumo orientador para os ministérios quando da definição dos programas que
integrariam o plano.
Da estratégia de desenvolvimento originaram-se os três megaobjetivos do plano,
sendo o Megaobjetivo I – Inclusão social e redução das desigualdades sociais equivalente
à dimensão social da estratégia; o Megaobjetivo II – Crescimento com geração de
trabalho, emprego e renda, ambientalmente sustentável e redutor das desigualdades
sociais correspondente às dimensões econômica, ambiental e regional; e o Megaobjetivo
III – Promoção e expansão da cidadania e fortalecimento da democracia equivalente à
dimensão democrática.
Os megaobjetivos são compostos por desafios que, superados, propiciam o
atendimento do megaobjetivo, ao passo que esses desafios são compostos pelos
programas que, ao atingirem seus objetivos, levariam à superação dos desafios. Por fim,
completando a integração entre o plano e o orçamento, as atividades, projetos e
operações especiais que compõem os programas são as ações que constituem a Lei
Orçamentária Anual2.
2 Além das ações não orçamentárias.
15
Figura E
Orientação Estratégica
Ações de Governo
Plano Plurianual“UM BRASIL DE TODOS”
Megaobjetivos
Macroobjetivos
Objetivos
Desafios
Programas
Estratégiade
Desenvolvimento
Dimensões
Para o propósito de elaboração de Programas do PPA, problemas são demandas
não satisfeitas, carências ou oportunidades identificadas, que, quando reconhecidas e
declaradas pelo governo, passam a integrar a sua agenda de compromissos.
Na delimitação do problema, deve ser explicitado o segmento ou setor (social e
econômico) afetado. É importante ressaltar que o problema será tanto melhor
compreendido quanto mais delimitada for a sua incidência. Como exemplo de focalização
tem-se: localização territorial, faixa etária, faixa de renda, gênero, entre outras. Nesse
contexto, cabe a discussão sobre a escala mais adequada em que se deve enunciá-lo,
uma vez que a abordagem de problemas em escalas muito amplas, por possuir maior
grau de complexidade e número de variáveis, dificulta a identificação, a hierarquização e
o gerenciamento da implementação das possíveis soluções. Por outro lado, uma
abordagem muito restrita do problema pode levar a uma relação custo-benefício
desfavorável à implementação, manutenção e gerenciamento do programa.
Uma vez definido o problema, pode-se filtrar qual parcela da sociedade é afetada
por aquele problema e, então, teremos definido o público-alvo da atuação do futuro
programa. Devem-se, ainda, explicitar, com a maior precisão possível, as causas do
problema que está afetando o público-alvo. Entende-se como causa aquilo que faz com
16
que um problema exista; ou seja, processos ou fatores responsáveis pelo surgimento,
manutenção ou expansão do problema.
Identificado o problema, suas causas e público-alvo, o passo seguinte é definir o
objetivo e as ações do programa que serão implementadas para combater as causas do
problema. É importante não confundir causas (origens do problema) com efeitos (produtos
fortuitos de uma causa). Um programa cujas ações atacam efeitos - e não as causas - do
problema que se busca solucionar não terá a efetividade desejada. Portanto, ao enunciar
as causas do problema, deve-se buscar estabelecer com clareza cada uma delas e então
propor ações para mitigá-las. O montante de recursos disponível e a capacidade
operacional das instituições envolvidas na execução definirão a intensidade, ou seja, as
metas e os valores associados a cada uma das ações.
Por último, é necessário construir indicadores que permitam medir a eficiência,
eficácia, efetividade do programa no enfrentamento do problema ao longo do tempo. A
figura a seguir apresenta a lógica de construção de um programa.
Figura F
ProblemaProblema Objetivo + IndicadorObjetivo + Indicador
Causas
C 1
C 2
C 3
Causas
C 1
C 2
C 3
SOCIEDADE(PESSOAS, FAMÍLIAS, EMPRESAS)
SOCIEDADE(PESSOAS, FAMÍLIAS, EMPRESAS)
Ações
A 1
A 2
A 3
Ações
A 1
A 2
A 3
Segue-se elenco e breve descrição do conjunto de atributos de programas, ações e
indicadores que precisam ser definidos no momento da elaboração de um programa, bem
17
como alterados nos momentos de revisão da programação. Para uma visão mais
detalhada de cada um desses atributos, ver o Manual de Elaboração de Programa
(Exercício 2006), disponível no sítio www.sigplan.gov.br.
Atributos de Programa:
- Órgão responsável pelo gerenciamento do programa: existe mesmo quando o
programa for integrado por ações desenvolvidas por mais de um órgão
(programa multissetorial), devendo sempre ser determinado qual o órgão
responsável pelo programa como um todo3.
- Unidade administrativa responsável pelo gerenciamento do programa: também
existe mesmo quando o programa for integrado por ações desenvolvidas por
mais de uma unidade.
- Denominação do Programa
- Problema que o Programa tem por objetivo enfrentar
- Objetivo do Programa
- Público-alvo: segmento(s) da sociedade ao(s) qual(is) o programa se destina
- Justificativa: razão pela qual o programa foi criado
- Objetivo setorial para o qual o programa contribui
- Desafio associado: principal desafio da Orientação Estratégica do Plano
Plurianual para o qual o programa contribui
- Tipo de Programa: os programas podem ser finalísticos, de serviços ao Estado,
de gestão de políticas públicas e de apoio administrativo
- Horizonte temporal: período de vigência do programa, podendo ser contínuo ou
temporário
- Estratégia de implementação do programa: indica como serão conduzidas as
ações, quais os instrumentos disponíveis ou a serem constituídos, e a forma de
3 Para maiores esclarecimentos, ver o item sobre Modelo de Gestão do PPA.
18
execução - direta, descentralizada para Estados, Distrito Federal e Municípios e
transferências - para atingir os resultados pretendidos pelo programa
- Valor anual do programa: somatório do valor anual das ações integrantes do
programa.
Atributos de Indicador:
- Denominação
- Unidade de medida
- Índice de referência: que expressa a situação mais recente do problema e sua
respectiva data de apuração
- Índices esperados ao longo do PPA: situação que se deseja atingir com a
execução do programa, expresso pelo indicador, ao longo de cada ano do
período de vigência do PPA
- Índice ao final do Programa
- Fonte: Órgão responsável pelo registro ou produção das informações
necessárias para a apuração do indicador e divulgação periódica dos índices
- Periodicidade
- Base geográfica
- Fórmula de cálculo.
Atributos Qualitativos da Ação:
- Órgão/Unidade Orçamentária responsáveis pela Ação
- Função: maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que
competem ao setor público
- Sub-função: partição da função, visando agregar determinado subconjunto de
despesas do setor público
- Título da Ação
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- Finalidade
- Descrição
- Produto
- Unidade de medida
- Especificação do produto
- Tipo de Ação: podem ser do tipo projeto, atividade, operação especial e não
orçamentárias, sendo que essas últimas se dividem em financiamentos,
parcerias, plano de dispêndio das Estatais, renúncia fiscal e outras iniciativas e
diretrizes
- Tipo de Orçamento: Orçamento Fiscal, Seguridade Social ou de Investimento
das Estatais
- Forma de implementação da Ação: sendo classificada como direta,
descentralizada e transferência
- Tipo de Inclusão da Ação: quem teve a iniciativa de criação da ação (poder
Executivo, emenda parlamentar ou projeto de lei de crédito especial)
- Base legal
- Unidade responsável: entidade, seja unidade administrativa, empresa estatal ou
parceiro (Estado, Distrito Federal, Município ou Setor Privado) responsável pela
execução da ação
- Localização do gasto: correspondente ao detalhamento geográfico do projeto,
atividade, operação especial ou ação não-orçamentária, com abrangência
nacional, no exterior, por regiões, por estado ou município
- Custo total estimado do projeto (quando for o caso)
- Duração do projeto (quando for o caso)
Atributos Quantitativos da Ação:
- Meta física: quantidade de produto a ser ofertado, de forma regionalizada, por
ação, num determinado período, instituída para cada ano
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- Cumulatividade da meta física: necessidade de se somarem ou não os dados
físicos mês a mês e/ou de um ano para o outro
- Dados financeiros: estimativas de custos da ação, desdobradas por fontes de
recursos e distribuídas para cada um dos anos do período de vigência do PPA
- As estimativas contemplam recursos para quatro anos. Os recursos são
desdobrados em: Recursos dos Orçamentos da União (Orçamentos Fiscal e da
Seguridade Social, e de Investimento das Estatais), podendo ser classificados
segundo os grupos de natureza de despesa, a origem dos recursos e o tipo de
despesa (financeiras, obrigatórias e discricionárias), Recursos Não-
Orçamentários (que financiam ações do Plano Plurianual, mas não são
expressos nos Orçamentos da União – categorizados como Agências oficiais de
crédito, Plano de Dispêndios das Estatais, Fundos constitucionais ou
administrados pela União, Renúncia fiscal e Recursos de parcerias, aplicados
por parceiros como Estados, Distrito Federal e Municípios em ações que
integram programas do PPA.
3.2. O módulo de elaboração de programas no SIGPlan
Hoje, nos processos de revisão do plano, os órgãos setoriais não entram com as
informações referentes aos atributos da programação, sendo essa etapa realizada pelo
corpo técnico da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos após uma série
de discussões envolvendo tanto os demais parceiros do Ministério do Planejamento como
os Órgãos Setoriais.
Não se trata, entretanto, de uma regra, podendo essa forma de proceder alterar-se
ao longo do tempo. No processo de elaboração do Plano Plurianual 2004-2007, por
exemplo, os próprios Órgãos Setoriais efetuaram a entrada dos atributos dos programas,
indicadores e ações. É por esse motivo que o módulo de elaboração/revisão dos
programas é apresentado a seguir, ainda que hoje os órgãos setoriais não trabalhem
diretamente com eles.
21
A seleção dos programas/ações é feita segundo escolha de uma lista. Abre-se uma
página com uma árvore à direita com a lista (figura 6) de programas selecionados. Ao se
clicar em qualquer programa a árvore se expande com indicadores e ações (figura 7). Ao
se clicar em qualquer atributo que se queira modificar, aparece uma janela com a
conceituação metodológica daquele campo no lugar da árvore:
- Programa: Ao se clicar em um programa selecionado, duas lapelas aparecem
do lado esquerdo. Na primeira (figura 7) consta Órgão, Unidade Responsável,
Código e Nome do Programa, Objetivo, Público-alvo e Justificativa. Na segunda
(figura 8) consta Problema, Objetivo Setorial, Desafio, Tipo de Programa,
Horizonte Temporal (contínuo e temporal) Estratégia de Implementação e
outras possíveis notas do usuário.
- Indicadores: Ao se clicar em indicadores a árvore se expande com a lista de
indicadores do programa (figura 9). Selecionando-se um dos indicadores,
abrem-se duas lapelas. Na primeira (ainda figura 9) consta código e nome do
Programa, nome do indicador, Unidade de medida, índice e data de referência e
previsão do índice para os anos do PPA deslizante. Na segunda (figura 10)
consta fonte, periodicidade (de apuração), base geográfica, fórmula de cálculo e
possíveis notas do usuário.
- Ações: Ao se clicar em ações a árvore se expande com a lista de Unidades
Orçamentárias - UO com suas respectivas ações do programa (figura 11).
Selecionando-se uma das ações, abrem-se três ou quatro lapelas, a depender
do tipo de ação4, e a árvore se expande com seus localizadores. Na primeira
lapela (ainda figura 11) consta programa, órgão, UO responsável, esfera,
função, sub-função, tipo de ação, título da ação, finalidade e descrição. Na
segunda (figura 12) consta produto, especificação do produto, unidade de
medida, além de tipo de ação. Ainda na segunda lapela, para as ações do tipo
projeto, constam também os atributos evolução da execução física e
financiamento do projeto, justificativa da repercussão financeira sobre o custeio
da União, valor estimado dessa repercussão e as datas de início e término do
projeto. Na terceira (figura 13) consta tipo de inclusão da ação, forma de 4 São três lapelas no caso de ações do tipo atividade e/ou operações especiais, sendo quatro lapelas para as ações do tipo projeto, em função da existência de atributos específicos desse tipo de ação, conforme explicado a seguir.
22
implementação, detalhamento da implementação, base legal, unidade
responsável e possíveis notas do usuário. Na quarta lapela (figura 14), existente
apenas nas ações do tipo projeto, são informadas as etapas de implementação
do projeto, bem como respectivos valores estimados.
- Localizadores: Ao se clicar em um dos localizadores abre-se uma única lapela
(figura 15) onde consta programa, ação, código e nome do localizador,
Estado/Região, Município e possíveis notas do usuário.
Campos padronizados como Estado/Região, Produto e Unidade de Medida,
Desafio, Objetivo Setorial, Órgão, Unidade, são atualizados de uma lista acionada
clicando-se em um botão ao lado do campo.
O módulo dispõe dos botões "Salvar", "Cancelar", "Espelho", "Excluir", "Validar"
(para alterações no programa ou nas ações, que critica o preenchimento dos campos) e
"Retornar" (apenas para o programa). Para visualizar novamente a árvores, basta clicar
em um botão no canto superior direito da caixa "Árvore de Seleção" em formato de seta.
Para se obter o espelho do programa como um todo, com o conjunto de atributos
do programa, das ações e indicadores associados, bem como dos recursos alocados,
existe uma funcionalidade disponível no SIGPlan. Para selecioná-la, clica-se no botão
"Espelho" que fica no módulo de revisão (aba “Planejamento”, “Proposição Qualitativa”).
No topo da página que se abre, o usuário seleciona as informações que deseja que saiam
no espelho. Em "Dados a Exibir" há caixas de seleção para escolher Qualitativos e
Quantitativos. Em "Momentos Base", há uma “combo” para escolher entre Revisão,
Qualidade, MP, Unidade Orçamentária e Base de Partida. Em "Momento(s) a Comparar"
há caixas de seleção para escolher Revisão, Qualidade, MP, Unidade Orçamentária e
Base de Partida. Em "Exibir" há caixas de seleção para escolher Indicador, Ação e
Localizador. Há uma caixa de seleção para programa, no entanto já vem marcada e está
indisponível para desmarcar. "Momento(s) a comparar" faz com que sejam exibidos os
dados Qualitativos de todos os momentos selecionados. O único tipo de informação que
não aceita múltiplas escolhas é "Momento Base". As informações Quantitativas de "Dados
a Exibir", se escolhidas, são exibidas após as informações Qualitativas de "Dados a
Exibir", se escolhidas. A ordem de exibição das informações segue a ordem de exibição
das caixas de seleção de "Exibir": Programa, Indicador, Ação, Localizador.atributos da
23
Ação (operação da qual resulta um produto- bem ou serviço - ofertado à sociedade ou
que contribui para atender ao objetivo de um programa).
Seguem-se as telas citadas ao longo deste item:
Figura 5:
Figura 6:
24
Figura 7:
Figura 8:
25
Figura 9:
Figura 10:
26
Figura 11:
Figura 12
27
Figura 13:
Figura 14:
28
Figura 15:
3.3. A Fase Quantitativa da Elaboração/Revisão, realizada através do Sistema Integrado de Dados Orçamentários - SIDOR
A alocação de recursos para as ações (etapa quantitativa da revisão/elaboração)
não ocorre através do SIGPlan, mas por meio de módulo específico do SIDORNet, o
sistema através do qual também é realizada a captação dos dados para elaboração da
Lei Orçamentária Anual – LOA.
O acesso pode ser feito diretamente através do SIGPlan (figuras 16, 17 e 18), o
que leva à tela da Captação Quantitativa do SIDORNet (figura 19), onde existem três
lapelas, “Revisão PPA”, “Orçamento Fiscal e da Seguridade” e “Orçamento de
Investimentos”. A captação dos dados referentes à alocação plurianual de recursos para o
PPA é feita através da primeira lapela, “Revisão PPA”. Ao se clicar nesta lapela abrem-se
outras cinco (“Fiscal e Seguridade”, “Investimento”, “Limites”, “Indicadores” e “Envio”).
29
Na lapela “Fiscal e Seguridade” (figura 20), abrem-se as opções para seleção das
ações onde os recursos serão alocados, com as opções “Institucional”, “Momento”,
“Programa”, “Ação” e “Localizador”. Para início da seleção, é necessário utilizar a opção
“Institucional”, que leva a abertura de janela com todos os órgãos disponíveis para o perfil.
Após seleção do órgão, abrem-se todas as UO vinculadas a ele disponíveis para o perfil.
Selecionada a UO, abrem-se os diferentes momentos onde podem existir programas, e,
vinculados aos momentos, os programas. Uma vez selecionado os programas, abrem-se
as ações associadas, que, selecionadas, exibem os diferentes localizadores. A alocação
de recursos se dará em cada um dos localizadores. Chama-se de “Programa de Trabalho”
essa relação completa de Órgão-UO-Momento-Programa-Ação-Localizador. Uma vez
feita essa seleção completa, é possível navegar apenas entre os momentos, os
programas, as ações e os localizadores, através das demais opções que permanecem
disponíveis à esquerda da tela.
Feita essa seleção até o nível do localizador, abrem-se três lapelas (figura 21):
“Programação Física”, “Programação Financeira” e “Notas do Usuário”. Na primeira (ainda
figura 21) constam os atributos relacionados à meta física, como produto, unidade de
medida, programação física plurianual para quatro anos, marcação de ação cumulativa ou
não cumulativa, além de dados do projeto – quando for o caso – como realizado até o
último exercício, estimado para o exercício corrente, execução física prevista para depois
do período de quatro anos, execução física total do projeto e datas de início e término. Na
segunda lapela (figura 22), consta o montante de recursos alocados para o período de
quatro anos, por fonte de recursos, sendo o montante referente ao próximo ano (referente
ao Projeto de Lei Orçamentária Anual – PLOA) explicitado em separado. É possível clicar
em cada uma das fontes, para alteração, o que leva à exibição da tela “Detalhamento da
Programação” (figura 23), onde é possível visualizar e alterar a alocação de recursos, ano
a ano, por diferentes naturezas. A terceira lapela fica disponível para eventuais
comentários que o usuário considere pertinentes.
Não lapela “Limites” são exibidos os limites de despesas discricionárias para os
órgãos vinculados ao perfil do usuário.
Por fim, na lapela “Indicadores” (figura 24) é possível selecionar e alterar os
atributos dos diversos indicadores de programas vinculados ao perfil do usuário. Ao se
30
clicar, na parte esquerda da tela, em “Programa” é exibida listagem de todos os
programas associados ao perfil do usuário, e, uma vez selecionado o programa, todos os
indicadores a ele vinculado (figura 25). Selecionado o indicador, abrem-se duas lapelas,
“Apuração” e “Visualização” (figura 26), sendo que na primeira é possível visualizar,
informar ou alterar atributos como o índice de referência, a data de apuração desse
índice, e sua previsão para os anos subseqüentes. Na segunda lapela (figura 27), são
exibidos os atributos fonte do indicador, periodicidade e fórmula de cálculo.
A seguir estão as telas do SIDOR citadas ao longo da explanação:
Figura 16:
31
Figura 17:
Figura 18:
Figura 19:
32
Figura 20:
Figura 21:
33
Figura 22:
Figura 23:
34
Figura 24:
Figura 25:
35
Figura 26:
Figura 27:
36
3.4. O Monitoramento de Programas
Como já exposto anteriormente, o processo de elaboração do plano é apenas um
primeiro passo, sendo também atribuição da função planejamento a criação das
condições necessárias para sua execução; é tendo isso em mente que foi concebido o
modelo de gestão do plano plurianual, orientado segundo os critérios de eficiência,
efetividade e eficácia.
Efetividade: É a medida do grau de atingimento dos objetivos que orientaram a constituição de um determinado programa, expressa pela sua contribuição à variação alcançada dos indicadores estabelecidos pelo Plano Plurianual.
Eficácia: É a medida do grau de atingimento das metas fixadas para um
determinado projeto, atividade em relação ao previsto. Eficiência: É a medida da relação entre os recursos efetivamente
utilizados para a realização de uma meta para um projeto, atividade frente a padrões estabelecidos
37
Além de um conjunto integrado e suficiente de ações (orçamentárias e não-
orçamentárias), que expressa uma relação consistente entre o problema a resolver e o
objetivo do programa e entre as metas das ações e a evolução esperada dos indicadores
do programa, o programa é também uma unidade de gestão. O responsável por ele – o
gerente – responde pelo seu bom andamento, assim como pelo alcance dos resultados.
Para apoiá-lo em sua atuação, o gerente do programa pode nomear um gerente executivo
para o programa, não necessariamente atrelado a uma função específica na estrutura
hierárquica.
Surge então a questão: como compatibilizar a estrutura hierárquica dos ministérios,
vertical, com a gestão dos programas, que muitas vezes são compostos por ações de
mais de um ministério? A solução encontrada foi a designação como gerente do programa
do titular da unidade administrativa indicada pelo Ministro como responsável por ele, com
o que se garante uma maior governabilidade do gerente sobre fatores essenciais para a
sua execução, como fluxo de recursos, administração cotidiana das unidades
responsáveis pelas ações e etc.
Figura G
Programa
Ações
A 1
A 2
A 3
Ações
A 1
A 2
A 3
ProblemaProblema
Causas
C 1
C 2
C 3
Causas
C 1
C 2
C 3
SOCIEDADE(PESSOAS, FAMÍLIAS,
EMPRESAS)
SOCIEDADE(PESSOAS, FAMÍLIAS,
EMPRESAS)
Objetivo + Indicador
Objetivo + Indicador
Ações
A 1
A 2
A 3
Ações
A 1
A 2
A 3
ProblemaProblema
Ações
A 1
A 2
A 3
Ações
A 1
A 2
A 3
ProblemaProblema
Causas
C 1
C 2
C 3
Causas
C 1
C 2
C 3
SOCIEDADE(PESSOAS, FAMÍLIAS,
EMPRESAS)
SOCIEDADE(PESSOAS, FAMÍLIAS,
EMPRESAS)
Objetivo + Indicador
Objetivo + Indicador
Estrutura dos ministérios
?
São atribuições do gerente: a negociação e articulação dos recursos para os
alcances dos objetivos do programa; o monitoramento e avaliação da execução do
conjunto das ações do programa; a indicação do gerente executivo, se necessário; a
38
busca de mecanismos inovadores para o financiamento e gestão do programa; a gestão
das restrições que possam influenciar o desempenho do programa; a elaboração do plano
gerencial do programa, que incluirá o plano de avaliação; e a validação e atualização das
informações do desempenho físico das ações, da gestão de restrições e dos dados gerais
do programa sob sua responsabilidade, mediante alimentação do Sistema de Informações
Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual – SIGPlan.
Além do gerente de programa, surge a figura do coordenador de ação, que é o
dirigente da unidade administrativa indicada pelo Ministro como responsável pela
execução da ação, o que, mais uma vez, segue a lógica de responsabilização juntamente
com a governabilidade sobre o andamento das atividades. São atribuições do
coordenador de ação: a viabilização, execução e monitoramento das ações sob sua
responsabilidade; responsabilizar-se pela obtenção do produto expresso na meta física da
ação; a utilização dos recursos de forma eficiente, segundo normas e padrões
mensuráveis; a gestão das restrições que possam influenciar a execução da ação;
estimar e avaliar o custo da ação e os benefícios esperados; participar da elaboração dos
planos gerenciais do programa; e efetivar o registro do desempenho físico, da gestão de
restrições e dos dados gerais das ações sob sua responsabilidade no SIGPlan.
Fica ainda um problema a equacionar: a forma de articulação do gerente de
programa e dos coordenadores de ação no caso dos programas multissetoriais, aqueles
com ações desenvolvidas por mais de um órgão. Para solucionar esse problema, foi
estabelecida, pelo Decreto nº 5.233, de 2004, a criação, pelos órgãos do Poder Executivo,
do Comitê Gestor de Programas Multissetoriais, para cada programa multissetorial sob
responsabilidade do órgão. Integram esse comitê o gerente de programa, os
coordenadores de ação e o gerente executivo, nos casos em que existe. Trata-se de
espaço para compartilhamento de informações e concertação das atuações, tendo-se em
vista o alcance dos objetivos do programa.
Os atores do modelo de gestão do Plano têm no SIGPlan uma importante
ferramenta para a execução de suas atividades. O sistema permite o compartilhamento e
a sistematização das informações essenciais para o acompanhamento dos programas e,
em decorrência, para o cumprimento das atribuições elencadas na Portaria nº 5.233, de
39
2004, com destaque para a informação do andamento da execução física das ações e do
acompanhamento das restrições existentes à execução das mesmas.
O detalhamento dos módulos do sistema referentes ao monitoramento pode ser
observado no Manual do Coordenador de Ação, no Manual do Módulo de Validação
Trimestral, no Manual da Portaria 198 – Registro de Informações das Ações, e no Manual
de Operação do SIGPlan – Versão 2005, disponível no sítio www.sigplan.gov.br.
Segue-se uma descrição sucinta desse módulo.
3.5. O módulo de monitoramento no SIGPlan
A base de dados do SIGPlan-Monitoramento contém informações sobre a
execução das ações, seu gerenciamento e monitoramento, e informações orçamentárias
e financeiras sobre cada programa, sendo composta de dados provenientes de diversas
fontes, das quais destacam-se:
- Dados de programas e ações da base de dados do Plano Plurianual;
- Dados gerenciais fornecidos pelos gerentes de programas;
- Dados da execução física mensal, situação atual e restrições e providências,
fornecidos pelos coordenadores de ação;
- Dados do Sistema Integrado de Dados Orçamentários - SIDOR;
- Dados da execução financeira das ações orçamentárias provenientes do
Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI; e
- Dados de execução financeira das ações de empresas estatais fornecidos pelo
Sistema de Informação das Estatais – SIEST.
O Módulo de Monitoramento do SIGPlan é carregado anualmente com os
programas e ações que serão objeto de gerenciamento e acompanhamento pelos
diversos atores envolvidos na gestão do Plano Plurianual. Essa base de informações do
módulo de monitoramento contém: a Lei Orçamentária Anual completa, com os seus
programas, ações e localizadores de gasto; as ações não-orçamentárias previstas no
40
Plano Plurianual (PPA); os Restos a Pagar de Exercícios Anteriores; e os Créditos
Orçamentários abertos ou reabertos no exercício em curso.
Após a carga anual, são feitas cargas semanais em que podem ser inseridos novos
créditos, localizadores, mas que, sobretudo, atualizam os dados da execução financeira
das ações.
3.5.1. Acesso aos Programas e Ações no Monitoramento
Para acessar o Módulo de Monitoramento de Programas e Ações, o usuário,
acessa o SIGPlan (entrando com o nome do usuário e senha) e clica na lapela
Informações Gerenciais (figura 28). Neste ambiente, o usuário tem duas formas de
acessar os programas.
Escolhendo a opção “Programas > Todos os Programas”, uma tela de “Filtro de
Programas” é apresentada e o usuário poderá escolher alguns ou todos os programas do
Plano Plurianual vigente (figura 29). Há o auxílio da opção “busca”. Também é possível a
visualização dos programas por órgão e por tipo.
O SIGPlan mantém o histórico de execução de programas e ações desde o ano
2000. O padrão para visualização é sempre o exercício corrente, porém é possível
escolher outros exercícios alterando o campo “Ano de Referência”.
Escolhendo a opção “Programas > Sob sua responsabilidade”, é possível acessar
diretamente as telas de acompanhamento e preenchimento daqueles programas e/ou
ações sob responsabilidade do usuário.
Feita a seleção do(s) programa(s) a ser(em) visualizado(s), o sistema apresenta
uma “Árvore de Programas”, a partir da qual o usuário habilitado pode visualizar dados
referentes aos programas e às ações que ele contém.
3.5.2. Informações Referentes aos Programas
Clicando-se sobre o nome do programa, é apresentado um Painel de Controle
(figura 30) que tem por objetivo reunir as principais informações do programa sem que
41
seja necessário navegar por todas as telas do sistema para obter a informação. No Painel
de Controle do Programa estão contidas lapelas com as informações sobre:
- “Responsáveis” pelo programa, que são o gerente e o monitor SPI (ainda figura
30);
- “Indicadores” de resultado do programa, com a evolução dos índices de
apuração registrados pelos gerentes de programa durante os diversos anos de
execução do programa (figura 31);
- “Execução” física e financeira do programa e suas ações, com o percentual de
registro de execução física dos localizadores de gasto de ações orçamentárias
que têm produto e um resumo da execução física e financeira de todas as
ações e localizadores do programa – orçamentárias e não orçamentárias, cada
qual com especificidades de origem (figura 32). No quadro físico x financeiro
são apresentadas todas as ações do programa por localizadores de gasto, com
valores “previsto” e “realizado” para o físico e o financeiro, das ações
orçamentárias e não-orçamentárias.
- A informação sobre limites (figura 33) está desativada no momento
- Por fm, a informação de “Restrições” do programa e ações (figuras 34 e 35)
apresenta, com auxílio de sinalizadores, as restrições e providências
cadastradas no programa e em suas ações.
À esquerda da tela, outras informações estão disponíveis em itens na “Árvore de
Programas”, algumas referentes ao programa:
a) “Dados gerais”
Onde são disponibilizadas informações sobre:
- “Dados do programa” (ainda figura 36): Onde são mostrados os
seguintes dados do programa: Órgão; Tipo do Programa; Justificativa -
contém o diagnóstico e as causas da situação-problema para a qual o
programa foi proposto; Objetivo do Programa; Público-alvo; Valor PPA
42
R$ - Valor do programa para os quatro anos de vigência do plano
plurianual;
- “Estratégia de implementação” (figura 37): indica como serão conduzidas
as ações, quais os instrumentos disponíveis ou a serem constituídos, e a
forma de execução (direta, descentralizada para Estados, Distrito Federal
e Municípios e transferências) para atingir os resultados pretendidos pelo
programa. O conteúdo deste campo é migrado automaticamente da Base
de Dados da Elaboração ou Revisão do PPA (cadastro de programas e
ações vigentes);
- “Plano gerencial” (figura 38): Trata do instrumento que orienta a
implementação, o monitoramento, avaliação e revisão de cada programa,
subsidia os processos de tomada de decisão e estabelece compromissos
entre os diversos atores que interagem para o alcance de seu objetivo. O
Plano Gerencial do Programa, que inclui o plano de avaliação, assim
como suas atualizações, é encaminhado pelo gerente de programa ao
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por meio do SIGPlan.
A funcionalidade Plano Gerencial permite, nos perfis de Gerente,
Gerente-Executivo e Assessor de Gerente, o envio de arquivo em
formato PDF, DOC, RTF, TXT, SWX, MCW, XLS, PPT e outros formatos,
não restrito apenas a texto simples ou formatados. Nesta lapela, o
Gerente poderá enviar, consultar, validar e excluir arquivo contendo o
Plano Gerencial do programa sob a sua responsabilidade, além de poder
consultar o Plano Gerencial de outros programas.
b) Informações de situação do programa
Onde são exibidas três lapelas:
- “Situação Atual” (figura 39) relaciona os principais fatos ocorridos,
principalmente no âmbito do gerenciamento e indica o ritmo de
implementação do programa por meio dos campos Estágio, Executado (%),
Andamento, Cronograma e Mês/Ano de Conclusão, quando se aplicar;
43
- “Contexto” (figura 40), onde é possível fazer uma descrição do cenário em
que atua o programa;
- “Resultados” (figura 41), onde são postados os resultados obtidos vis-à-vis
aos esperados;
- “Fotos” (figuras 42, 43, 44 e 45), onde é possível postar imagens que
evidenciem o andamento do programa e ações, ferramenta muito útil no
caso de obras; e
- “Restrições e Providências” (figura 46), onde se adiciona, visualiza e registra
restrições e providências adotadas. Quando uma restrição é registrada no
SIGPlan pelo gerente de programa, é disparado um e-mail informando sobre
o registro para os atores interessados (monitor do programa na Secretaria
de Planejamento e Investimentos Estratégicos - SPI e detentor do perfil
“SPOA” – subsecretário de planejamento, orçamento e administração – ao
qual o programa é vinculado)
c) Financiamento (figura 47)
Onde se exibe a matriz de financiamento do programa, com todas as fontes de
financiamento e seus valores no exercício selecionado. Os campos não necessitam de
preenchimento, pois são carregados automaticamente, embora seu carregamento seja
diferente caso se trate de ações com fontes orçamentárias ou não.
d) Agenda de eventos (figura 48)
Contém os campos evento, local e descrição e, em seguida, clicar na palavra
“Salvar” para armazenar as informações, sendo possível alterar ou excluir um evento já
cadastrado.
e) Relatórios (figuras 49 e 50)
Apontam dados gerais, matrizes de financiamento, restrições, informações de
situação e execução física e financeira.
44
f) Indicadores (figura 51)
Conta com os campos: indicador (descrição), índice início PPA, data de apuração,
índice do final do PPA, unidade de medida, fonte, base geográfica e fórmula de cálculo
são migrados da base do PPA 2004-2007. O único campo a ser editado é o de índice(s)
apurado(s). A quantidade de campos a serem preenchidos depende da periodicidade do
indicador.
e) Ações (figura 53)
Ao clicar em “ações”, a árvore de programas é expandida e todas as ações do
programa selecionado ficam visíveis. Clicando sobre uma delas, serão abertos os
localizadores de gasto (figura 54), que são o atributo que especifica a localização física
onde será executada a ação. Ao clicar nos localizadores, dois itens passam a estar
disponíveis: “Dados Físicos e Financeiros” e “Informações de Situação”. Trata-se de áreas
de inserção de dados por parte dos coordenadores de ação e que podem ser visualizadas
por diversos atores, tais como: gerente, gerente-executivo, assessor de gerente, monitor
etc, sem que estes, entretanto, possam efetuar alterações.
e.1) Dados físicos e financeiros:
A tela de dados físicos e financeiros (ainda figura 54) apresenta um cabeçalho
contendo aspectos gerais da ação e do localizador selecionados. As informações do
cabeçalho não podem ser alteradas, uma vez que são automaticamente migradas da Lei
Orçamentárias Anual e do Plano Plurianual. Contém: nome do programa, nome da ação;
localizador de gasto, tipo de ação, produto, unidade de medida. A tela dispõe de três
lapelas, quais sejam: Orçamento Anual, Estrutura e Instruções. A lapela “Orçamento
Anual” é o ambiente onde são inseridos os dados físicos e financeiros da ação, bem como
os comentários da execução física e financeira.
Na tabela de dados físicos (ainda figura 54), os mesmo são mostrados e inseridos
pelo coordenador de ação. Devem ser preenchidos os valores previstos e realizados para
a meta física, por localizador para o ano em curso, mês a mês. Há meta física anual
45
prevista, que consta da Lei Orçamentária Anual (campo “LOA”), que pode ser alterada por
créditos orçamentários, dando origem ao campo “LOA+Créd”. No caso de metas físicas
não cumulativas, o coordenador de ação informa, além das previsões e realizações
mensais, os dados físicos totais. Para que o sistema permita o preenchimento dos totais,
é necessário clicar o botão indicativo “Meta Física Não Cumulativa”.
Sob a mesma lógica é exibida a tabela de dados financeiros (ainda figura 54), na
mesma tela, de forma a permitir o acompanhamento e a correspondência mensal da
execução. Os valores financeiros realizados com fontes dos Orçamentos Fiscal e da
Seguridade migram semanalmente do SIAFI, enquanto os referentes às Ações não-
orçamentárias são preenchidos pelo coordenador de ação. Há também valores
financeiros realizados do orçamento de Investimento das Estatais, que são migrados
automaticamente do SIEST, com periodicidade Bimestral. Para as ações com valores
financeiros realizados com fontes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade, aparece ao
lado do campo referente aos Dados Financeiros uma barra de expansão. Ao clicar sobre
esta, o campo financeiro é ampliado e se podem visualizar também os campos financeiros
adicionais, correspondentes aos estágios da despesa pública: Previsão Inicial, Previsão
Corrigida, Empenhado, Realizado e Valor Pago. O campo “Comentários” deverá ser
preenchido para maiores esclarecimentos acerca da execução da ação, tanto no seu
aspecto físico quanto financeiro.
O Módulo de Monitoramento de programas e ações do SIGPlan mostra, além das
ações previstas no orçamento anual, os registros referentes a restos a pagar inscritos nos
exercícios anteriores, com o objetivo de permitir um acompanhamento plurianual de ações
cuja execução física ultrapasse o período de um exercício. Deve ser preenchida mês a
mês, correspondendo a localizadores de gasto de Restos a Pagar, a execução física
obtida no ano em curso, mas que seja referente aos gastos realizados com recursos de
orçamentos de exercícios anteriores.
e.2) Informações de situação da ação:
Essa tela (figura 55) tem por objetivo exibir informações e dados sobre o
andamento da ação, permitindo acompanhar sua evolução e seus resultados. Ela está
46
dividida em três lapelas: “Informações Gerais”, “Situação Atual” e “Restrições e
Providências”.
A lapela “Informações Gerais” (ainda figura 55) mostra: unidade responsável pela
ação (essa informação é migrada automaticamente do cadastro do PPA), unidade
executora, coordenador de ação, comentários e campos início e previsão de conclusão.
A lapela “Situação Atual” (figura 56) é utilizada pelo coordenador de ação para
descrever a situação da ação no momento do registro. No caso de ação do tipo projeto,
além do campo texto, o coordenador de ação também informará outros dados a respeito
da implementação da ação, relacionados ao estágio em que se encontra, percentual de
execução, andamento, cronograma, mês e ano de conclusão.
Na lapela “Restrições e Providências” (figura 57) são preenchidas, pelo
coordenador de ação, as restrições e providências relativas a cada localizador de gasto,
dentro de categorias pré-definidas. Após o registro da restrição, o SIGPlan mostra na tela
informações adicionais: data da inclusão da restrição, tempo decorrido desde a inclusão e
campo indicativo informando se a restrição persiste ou se já foi superada. Quando uma
restrição é registrada no SIGPlan pelo coordenador de ação, é enviado e-mail informando
sobre o registro para determinados agentes, que têm perfil no SIGPlan e vinculação
àquela informação.
e.3) Ações com especificidade em relação ao registro:
- Ações não-orçamentárias: No caso de ações não orçamentárias, a meta física
anual prevista é a que consta no Plano Plurianual para o ano vigente e se
referem aos valores contratados. Para os casos de financiamentos (FGTS e
FAT, por exemplo) estes valores se referem à etapa do desembolso do recurso.
Nas Ações financiadas com recursos não orçamentários, o Coordenador de
ação deverá preencher no cronograma financeiro os valores previstos e
também os realizados, uma vez que nesses casos não há possibilidade de
migração de outros sistemas como ocorre nas ações orçamentárias. O SIGPlan
47
traz uma inovação para este tipo de ação: a disponibilização de um novo campo
para preenchimento dos valores financeiros (coluna “contratado”).
- Ações com recursos de mais de uma fonte de financiamento: Se houver fonte
de financiamento externo e fonte do tesouro em um mesmo localizador de
gasto, o preenchimento da previsão inicial e corrigida dos dados financeiros é
realizado de forma separada, ou seja, por tipo de fonte. O mesmo ocorre para
os casos em que as ações possuam mais de uma fonte orçamentária como
para as ações com mais de uma fonte não orçamentária. A forma de
financiamento da ação, exibida na tela, mostra todas as fontes de
financiamento. É apresentado tanto o valor pelo total das fontes como pelo valor
de cada fonte para o exercício, conforme selecionamos cada uma delas.
- Créditos extraordinários, especiais e suplementares e cancelamento de
dotação: As ações inseridas por créditos adicionais seguem o mesmo
procedimento adotado para as demais ações, para tanto, é necessária,
inicialmente, a indicação e cadastramento do coordenador de ação da ação
recém criada. Os créditos extraordinários e os créditos especiais aparecem no
SIGPlan como novas ações ou novos localizadores de gasto, dada a natureza
desses créditos. Por se tratar de alterações na Lei Orçamentária, o sistema só
carregará o campo “LOA+Créd”, dessa forma, não é necessário o
preenchimento do campo “Prev. Inicial”.
- Operações especiais: As operações especiais apresentam uma peculiaridade
em relação ao seu registro: a existência de ações com e sem produtos.
- Ações do orçamento de investimentos: O registro das ações do Orçamento de
Investimento das Estatais é realizado da mesma forma que às demais ações
orçamentárias. Contudo, para este tipo de ação, a periodicidade das
informações financeiras é bimestral. Os dados financeiros das Empresas
Estatais (dotação + crédito e realizado) são extraídos do Sistema de Informação
das Empresas Estatais – SIEST, administrado pelo Departamento de
Coordenação e Controle das Estatais - DEST.
- Ações de programas multissetoriais: As ações de programas multissetoriais são
visualizadas pelo Coordenador da respectiva ação e pelo gerente do programa
48
ao qual a mesma está vinculada, ainda que Gerente e Coordenador sejam de
Ministérios diferentes.
- Ações incluídas no orçamento por emenda parlamentar: As ações que foram
objeto de emenda à Lei Orçamentária deverão ter indicadas seus respectivos
coordenadores de ação e conforme a Portaria nº 198, de 2005, não há distinção
entre as ações propostas pelo Poder Executivo e as ações propostas pelo
Congresso, sendo, portanto, obrigatório o seu preenchimento no SIGPlan. Para
o registro, segue-se o mesmo procedimento adotado às demais ações.
e.4) Processo de validação das informações da ação:
Esse processo é de responsabilidade do gerente do programa. Apresenta-se para
o coordenador de ação apenas para visualização. Obedecendo a prazo legal, ocorre
sempre no último dia útil do mês subseqüente, ao final de cada trimestre. A validação
consiste na ciência e no monitoramento pelo gerente do programa das informações
registradas pelo coordenador de ação. Logo, a validação abrange tanto a concordância
quanto a discordância em relação à informação. Assim, o gerente poderá validar as
informações tanto com concordância como com discordância. A funcionalidade validação
de Informações da ação (figura 59), quando clicada, abre as seguintes trilhas de acesso
na árvore de programas: “Validar todas as Ações” (ainda figura 59) , que permite expandir
lista de ações e localizadores vinculados ao programa; “Validar Ações por UOs” (figura
60), que permite expandir a lista de UO’s, Ações e Localizadores vinculados ao programa;
e “Validar Pendências” (figura 62), que permite expandir lista de Ações e Localizadores
vinculados ao programa e com Situação de Validação “Pendente”.
Em qualquer dos casos referentes à validação (Validar com Concordância, Validar
com Discordância ou Enviar para Pendência), a ação do Gerente/Gerente-Executivo é
registrada e enviada para “Histórico de Alterações.” A situação de validação ou não pelo
Gerente/Gerente Executivo a cada trimestre, além de constar no histórico, consta na tela
do trimestre a que pertencer. Ao validar com discordância, o sistema envia,
automaticamente, e-mail ao coordenador de ação, informando-o que a ação foi validada
com discordância e apresentando o texto de justificativa do Gerente.
A seguir constam as figuras citadas ao longo da explicação:
49
Figura 28:
Figura 29:
50
Figura 30:
Figura 31:
51
Figura 32:
Figura 33:
52
Figura 34:
Figura 35:
53
Figura 36:
Figura 37:
54
Figura 38:
Figura 39:
55
Figura 40:
Figura 41:
56
Figura 42:
Figura 43:
57
Figura 44:
Figura 45:
58
Figura 46:
Figura 47:
59
Figura 48:
Figura 49:
60
Figura 50:
Figura 51:
61
Figura 52:
Figura 53:
62
Figura 54:
Figura 55:
63
Figura 56:
Figura 57:
64
Figura 58:
Figura 59:
65
Figura 60:
Figura 61:
66
Figura 62:
3.6. Avaliação do Plano
A avaliação é a terceira etapa do ciclo de gestão e antecede a elaboração da
proposta de revisão do Plano Plurianual e a proposta de orçamento para o ano seguinte.
Pode-se afirmar que a etapa de avaliação integra-se à etapa de revisão dos programas, já
que são as observações levantadas na avaliação que orientarão as alterações da
programação. A avaliação é parte fundamental do modelo de gestão e tem como objetivo
principal otimizar a obtenção dos resultados previstos nos programas, por meio da
melhoria da gestão e da alocação de recursos no PPA e nos orçamentos anuais da
União.
A avaliação anual do PPA tem como objeto a análise da adequação da concepção,
da implementação e dos resultados obtidos no ano anterior. As informações da avaliação
subsidiarão a revisão qualitativa da programação para o ano seguinte e, dentro da
perspectiva do PPA rolante, para os três anos seguintes. O Relatório Anual de Avaliação
67
consolida as informações da avaliação do PPA, sendo encaminhado ao Congresso
Nacional até o dia 15 de setembro, a fim de subsidiar a apreciação dos Projetos de Lei de
Revisão do PPA.
A importância da Avaliação pode ser traduzida em quatro objetivos específicos:
a) Proporcionar maior transparência às ações de governo: a avaliação fornece
informações sobre o desempenho de programas, servindo como meio de
prestação de contas à sociedade;
b) Auxiliar a tomada de decisão: a avaliação proporciona informações úteis à
melhoria da qualidade das decisões relacionadas ao planejamento e a
execução da ação governamental;
c) Promover a aprendizagem e a disseminação do conhecimento nas
organizações: o processo de avaliação amplia o conhecimento dos gerentes
e de suas equipes sobre o programa. Para ser efetiva, deve ser
compreendida como oportunidade de discussão entre todos aqueles
envolvidos na implementação dos programas para a construção coletiva de
soluções.
d) Aperfeiçoar a concepção e a gestão do plano e dos programas: a avaliação
é um instrumento de gestão que tem a finalidade de assegurar o
aperfeiçoamento contínuo dos programas e do Plano, visando melhorar
seus resultados e otimizar o uso dos recursos públicos.
A institucionalização do processo de avaliação no Governo Federal segue a
tendência internacional da moderna administração pública, atendendo às exigências da
sociedade por maior efetividade e transparência na aplicação dos recursos públicos. A
Avaliação gera subsídios para que os gestores públicos possam tomar decisões acerca
das políticas, programas e ações sob sua responsabilidade nos diferentes níveis da
Administração Pública Federal.
No nível estratégico, representado pelo Ministro de Estado e pelo Comitê de
Coordenação de Programas, a avaliação permite: i) correlacionar a contribuição dos
resultados do conjunto dos programas com os objetivos e metas estabelecidos no âmbito
de cada Ministério; ii) elaborar uma agenda de compromissos voltada à superação de
68
restrições e ao aproveitamento de oportunidades para o aperfeiçoamento das políticas e
dos programas; e iii) auxiliar a tomada de decisões estratégicas relacionadas à alocação
de recursos e à criação ou à extinção de programas e ações.
No nível tático, representado pelo Órgão Setorial, a avaliação é a oportunidade
para: i) promover o aprendizado, ampliando o conhecimento de todos os envolvidos na
gestão e na execução dos programas; ii) identificar restrições, oportunidades e propor
aperfeiçoamentos no desenho e na gestão dos programas; iii) negociar no nível
estratégico do Ministério as mudanças necessárias ao aperfeiçoamento dos programas; e
iv) fomentar a integração das ações das diferentes unidades e pactuar uma agenda de
metas e de resultados entre a gerência e os coordenadores de ação, no caso de
programas envolvendo unidades administrativas diferentes, especialmente os
multissetoriais.
No nível operacional, representado pelo gerente e coordenador de ação e sua
equipe, a avaliação é a oportunidade de participação nas decisões do programa e na
negociação de apoio político e financeiro para a implementação das iniciativas sob sua
responsabilidade. O coordenador de ação é um ator fundamental para o sucesso da
Avaliação Anual, cabendo-lhe levantar as informações relacionadas ao desempenho físico
e às restrições enfrentadas no período.
A Avaliação Anual do Plano Plurianual, cujo processo se inicia a partir da
apreciação das realizações relativas ao ano anterior, deve ser vista pelos gestores
públicos como ferramenta essencial para o aperfeiçoamento de políticas e programas no
âmbito da Administração Pública Federal.
3.7. O módulo de avaliação no SIGPlan
A avaliação dos programas e a avaliação setorial são realizadas anualmente por
intermédio de módulo próprio no SIGPlan, cujo detalhamento pode ser encontrado no
Manual de Avaliação do PPA – Ano Base 2005 e no Manual de Operação do SIGPlan –
Versão 2005, disponíveis no sítio www.sigplan.gov.br.
O módulo de avaliação não mantém o formato de um ano para o outro. Depende
do que a equipe decide avaliar. Em sua última versão, foi composto por seis lapelas:
69
- Caracterização (figura 64): Contém as informações do
monitoramento. Basicamente as informações qualitativas do
programa, execução física e financeira das ações e o apurado dos
indicadores. Se o Gerente alterar o valor apurado do ano no módulo
de monitoramento, altera na avaliação e vice-versa.
- Resultados (figura 65): Principais resultados atingidos pelo programa.
Análise dos valores apurados para os indicadores.
- Concepção (figura 66): Questões avaliando aspectos referentes à
concepção do programa (problematização, definição de objetivo,
público-alvo, etc.)
- Implementação (figura 67): Questões com o intuito de avaliar a
execução das ações do programa (execução física e financeira,
restrições, providências)
- Espelho (figura 68): onde é possível gerar um arquivo para impressão
de todo o questionário ou partes dele.
- Relatório Final (figura 69): onde é possível exibir todas as respostas
do questionário para edição do relatório final, tarefa hoje executada
pela equipe da Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratégicos, com base nas respostas enviadas pelos gerentes de
programa.
Além do botão "Salvar", caso o usuário mude de uma lapela para outra, o módulo
salva automaticamente as alterações efetuadas. Só é permitido o "envio" da avaliação
para o MP, se as questões estiverem preenchidas. Há uma diferenciação de
obrigatoriedade de preenchimento de acordo com o tipo de programa, se tem ações
multissetoriais, etc. Para muitas questões é necessária uma justificativa para a marcação
escolhida.
A seguir é possível visualizar as telas citadas ao longo deste item:
70
Figura 63:
Figura 64:
71
Figura 65:
Figura 66:
72
Figura 67:
Figura 68:
73
Figura 69:
3.8. Revisão do PPA
Se, como explicado anteriormente, a Avaliação Anual do PPA tem como objeto a
análise da adequação da concepção, da implementação e dos resultados obtidos no ano
anterior, cabe à Revisão do Plano a incorporação das informações geradas na avaliação,
por meio de alterações na programação para o ano seguinte e, dentro da perspectiva do
PPA rolante, para os três anos subseqüentes.
A revisão da programação consiste assim na validação das proposições de
modificações (exclusão, inclusão e alteração dos programas e ações dos ministérios) da
programação entre o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e os ministérios
setoriais, tendo como base as informações provenientes da avaliação. Em seguida é
realizada a quantificação física e financeira das ações para o ano seguinte e para os três
posteriores (PPA rolante) – a fase quantitativa.
74
Figura H
Processo Produtos
Avaliação Anualdo PPA
Relatório Anualde Avaliação
Revisão daProgramação
O processo integrado de avaliação e revisão resulta nos seguintes produtos do
ciclo de gestão:
a) Projeto de Lei de Revisão do PPA e Projeto de Lei Orçamentária Anual:
consiste na consolidação e na formalização dos Projetos de Lei de Revisão
do PPA e de Lei Orçamentária Anual para o ano seguinte, sendo
encaminhados ao Congresso Nacional até 31 de Agosto;
b) Relatório Anual de Avaliação – consolida as informações da avaliação do
PPA, sendo encaminhado ao Congresso Nacional até o dia 15 de setembro,
a fim de subsidiar a apreciação dos Projetos de Lei de Revisão do PPA.
Após a revisão retoma-se o ciclo de gestão, com a execução dos programas, seu
monitoramento, avaliação e posterior nova revisão, tendo em vista aperfeiçoar ainda mais
a programação vigente, em um círculo contínuo de aperfeiçoamento das intervenções
governamentais na realidade, sempre com o intuito de gerar resultados concretos na
realidade.
75
Figura I
Impacto nana Sociedade
Rev
Exe
Pla
Ava
isão dosProgramas
Monitoramento
cuçãodos Programa
nejamentoexpresso em Programas
Problema ou Demanda daSociedade
liação
3.9. Módulo de Revisão no SIGPlan
O módulo de revisão é o mesmo utilizado na elaboração, já apresentado na parte
3.2 deste documento.
76
Conclusão
Para a administração pública o planejamento se apresenta como ferramenta
fundamental do gestor responsável por políticas públicas que levem em consideração um
horizonte temporal de mudanças e restrições ambientais, econômicas, sociais e políticas,
afinal de contas, em um país com tantos problemas de ordem econômica, ambiental e
social, como o Brasil, a existência de iniciativas para tornar o futuro diferente da realidade
atual
Ao mesmo tempo, a atuação governamental voltada para resultados é antes uma
mudança de mentalidade, cultural, do que uma questão normativa e de disponibilização
de ferramentas. É nesse sentido que deve ser entendida a evolução recente do Sistema
Federal de Planejamento, com inovações relevantes ao longo de cada um dos últimos
planos plurianuais, com as quais se avança, passo a passo, na direção de uma
mentalidade mais voltada para a concretização de mudanças na realidade. Trata-se de
um processo, e é ainda amplo o caminho a percorrer, vários os desafios a superar.
Ao longo do texto objetivou-se apresentar de forma panorâmica o Sistema Federal
de Planejamento e como seus componentes/etapas refletem-se no Sistema de
Informações Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual – SIGPlan, de forma a
ambientar os participantes da oficina nesse sistema e nessa ferramenta, mas, antes de
tudo, evidenciar o objetivo maior desse sistema, que é a estruturação da atuação
governamental para que esta possa gerar melhores condições de vida à população –
razão última da existência do poder público – na maior escala possível com os recursos
disponíveis.
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