NEO-PATRIMONIALISMO E DESENVOLVIMENTO NO BRASIL

É o limite oferecido pelas instituições, mais do que o limite do capital e mão de

obra especializada, o principal problema enfrentado pelos países que já

alcançaram um patamar intermediário de desenvolvimento.

COOPERAÇÃO E CONFLITO

Ronaldo Fiani

UM PROBLEMA DE PESQUISA E SUA RELEVÂNCIA

Esta é uma proposta de estudo sobre redes neo-patrimonialistas em nível subnacional,

sua influência sobre as políticas públicas e, consequentemente, sobre o desenvolvimento

nacional. Articuladas como um único problema, três questões destacam-se:

a) Redes neo-patrimonialistas podem se constituir em barreira ao

desenvolvimento?

b) Por qual via a interferência dessas redes pode comprometer políticas públicas

e desviar o Estado de seu papel frente ao desenvolvimento, impedindo sinergias e a

atuação positiva das instituições nessa direção?

c) A estrutura de poder local e regional interage com a rede neo-patrimonial?

Matéria publicada no site Contas Abertas¹, em 2011, dá notícia de que cerca de U$ 1

trilhão são desviados em todo o planeta em atividades de corrupção. A mesma matéria,

citando a Federação das Indústrias de São Paulo, dá um valor de desvios entre R$ 50,8

bilhões e R$ 84,5 bilhões, por conta da corrupção no Brasil. O limite máximo é um

valor quase equivalente a todo o esforço anual do governo central com vistas a

economizar recursos para o Superávit Primário no Orçamento Fiscal.

Recentemente, a corrupção tem sido um tema recorrente na mídia, com matérias quase

que diárias e fortes disputas entre situação e oposição, com fortes questionamentos à

Líder, ap residente Dilma, e à sua Coalizão Vencedora, tanto quanto ao uso da Despesa

Pública, enquanto instrumento de manutenção de poder, quanto ao custo para o

desenvolvimento dessa estratégia de sobrevivência.

A relevância do tema é clara e fica mais evidente com a confirmação dos valores, que

seriam forte argumento para explicar, pela via da ineficiência da ação do Estado com

relação ao tributo arrecadado, parte dos problemas do desenvolvimento. O Estado não

pode devolver para a sociedade o que arrecada, pois parte dos recursos é usada como

argumento de fidelidade à Líder e à sua Coalizão.

Defenderemos aqui que a corrupção pode ser parte de um problema maior: o neo-

patrimonialismo se institui em rede, conectando diretamente Líderes e Coalizões

Vencedoras nos municípios, com alcance regional à Líder e sua Coalizão Vencedora no

plano nacional.

A nossa intenção não é um levantamento sistemático de toda a rede, mas focar a base,

os municípios, considerando que há um sistema único de poder, na qual cada parte tem

importância específica e relevante para o todo.

O foco de nosso projeto de pesquisa é tentar evidenciar que a constituição dessas redes,

não apenas em nível nacional, mas também em níveis subnacionais, regiões e

municípios, pode ser forte barreira ao desenvolvimento, na medida em que transforma

os efeitos das políticas públicas. Assim, as políticas públicas transferidas para

municípios e regiões podem ser inefetivas pela ação do neo-patrimonialismo.

A partir de Oliveira e da Silva (2011, p.23), podemos desenvolver melhor o assunto:

“Em termos atuais, nosso S é o maior de toda a história nacional, deixando de

fora praticamente apenas jovens abaixo de 18 anos, embora se possa votar a partir de

16, e alguns tipos de criminosos. Votaram nas últimas eleições 99,4 milhões de

brasileiros num total – N – de 190, 7 milhões, o que nos dá um S de 52%.

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Podemos nos qualificar como uma jovem democracia presidencial estável, a se

considerar a Constituição federal de 1988 como referência. Contudo, podemos

considerar que a coalizão de suporte funciona com base numa correia de transmissão

que vai do governo central para os governos municipais e lá, em bom número de

municípios, está fortemente embasada nas estruturas da oligarquia local mais

tradicional. Fato especialmente constatável nos municípios menores, embora nem

mesmo os maiores estejam infensos, de épocas em épocas, a serem retomados por um

formato oligárquico.

Muito bem, na avaliação dos autores em PLS (sic) a Teoria do Selecionador

sugere, como conjectura, previsões adicionais sobre esperados graus de corrupção em

diferentes tipos de democracia e entre repúblicas unitárias e federativas... Espera-se

grande grau de corrupção em sistemas presidenciais, com níveis típicos de autocracias...

Espera-se que a corrupção mova-se, aumentando do governo central para os estados e

municípios... Níveis sucessivamente menores de coalizão provendo mais incentivos em

favor de benefícios privados como meio de manter a lealdade.

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Realmente como exercício, é possível que em municípios menores o poder local

possa estar em mãos de oligarquias, com fortes ligações federais, e que nesses

municípios as Coalizões Vencedoras possam ser muito menores com relação a S por

conta da sobrevivência de Redes de Patronagem ou algum mecanismo semelhante...

Nesse caso, embora aparentemente W seja bem maior, na realidade a Coalizão de

suporte é bem menor, pois estaria fundada nessas redes, fazendo com que a Coalizão

Vencedora fosse igual à Coalizão de Suporte e ambas relativamente bem menores que S

ou o número de eleitores locais.. essa configuração de relação entre um S e um pequeno

W locais abre espaço à transferência de recursos privados, pela via da corrupção”.

Embora tenhamos partido desse texto, a proposta atual é uma revisão, no sentido

de buscar entender a operação não de uma Rede de Patronagem, que não negamos

existir e ter seu lugar no sistema maior, mas que por isso é mais restrita, e sim de outra

rede mais ampla e abrangente: a Rede Neo-patrimonialista.

1)http://contasabertas.uol.com.br/WebSite/Noticias/DetalheNoticias.aspx?

Id=634&AspxAutoDetectCookieSupport=1

HIPÓTESES

- Na grande maioria dos municípios brasileiros, o poder se concentra, na

realidade, em pequenos grupos da Elite local. Esse formato, assumindo como correta a

Teoria do Selecionador, viabiliza a existência de redes neo-patrimonialistas. Essas redes

se articulam regionalmente e nacionalmente, com fortes raízes nos Poderes da

República, criando uma potente correia de transmissão capaz de reunir grande volume

de recursos, garantindo sua permanência e a manutenção dos laços de fidelidade,

colocando-se, ao mesmo tempo, como barreira à perfeita consecução das políticas

públicas e, portanto, ao desenvolvimento.

- Num estilo de governança como o brasileiro, onde a federação é muito mais

uma imagem do que um fato, boa parte das políticas públicas já chega “pronta”, seja

pelas políticas de cursos obrigatórios, seja pelas políticas voluntárias, aos municípios. O

que ocorre é a sua entrega para as redes neo-patrimonialistas ainda como políticas

públicas, mas ao serem orientadas para o interesse da rede perdem a sua universalidade,

marca maior como bem público, e se transformam em uso privado.

- Nada impede que convivam políticas públicas entregues universalmente e

políticas públicas apropriadas e orientadas pelas redes.

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- Essas Elites relativizam o desenvolvimento local, cuja relação com as redes

pode ser abordada tanto na perspectiva de Acemoglu (2000), para quem a elas não

interessam mudanças que lhes tragam perdas, como na de Sindzingre (2010), que

considera como perda mais importante a de poder e não a de renda.

- Por último, a característica extremamente concentrada do desenvolvimento

brasileiro viabiliza a perpetuação do controle dessas redes, assim como esse controle dá

um formato desfigurado, hetegêneo e desigual ao desenvolvimento como um todo,

impedindo a atuação de instituições e retirando sinergias que seriam fundamentais para

um desenvolvimento bem mais acelerado que o atual.

OBJETIVO GERAL DO PROJETO

Comprovar teórica e empiricamente a relação negativa entre neo-patrimonialismo e

desenvolvimento nos níveis subnacionais.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

a) Fundamentar teoricamente as hipóteses explicitadas por meio da

revisão da literatura identificada.

b) Elaborar uma modelagem para a comprovação empírica da

existência de redes neo-patrimonialistas e seu impacto nas políticas publicas e

no desenvolvimento local, regional.

REVISÃO DA LITERATURA

Em seu livro Cooperação e Conflito, Ronaldo Fiani analisa o papel das instituições no

desenvolvimento. Remete ao ajuste entre cooperação e conflito em um ambiente típico

do desenvolvimento, envolvendo inseguranças e instabilidades, determinando as

possibilidades e formas como ambos podem ocorrer.

O autor registra: “Trata-se, portanto, de uma permanente tensão entre ganhos da

cooperação e o conflito (potencial ou declarado) na disputa pela apropriação desses

ganhos. As instituições podem ser os elementos de mudança que permitem aos

indivíduos e grupos sociais mudarem a forma de escolherem e tornarem realidade suas

decisões, que poderão ser mais ou menos bem-sucedidas na promoção do

desenvolvimento.

O sucesso das instituições na promoção do desenvolvimento, por sua vez, depende da

medida em que elas conseguem oferecer possibilidades de solução para conflitos e

incentivar a cooperação, sem que o desenvolvimento enfrente obstáculos. Este será o

tema desse livro.” (Fiani, 2011).

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O autor lida com a perspectiva otimista sobre o papel das instituições no

desenvolvimento. Nossa proposta, pensando em “limites possíveis”, busca outro lado da

questão e, em uma visão pessimista, procura entender como instituições podem, ainda

que administrem conflitos e atuem de forma cooperativa, servirem de barreira, mais ou

menos intensa para o desenvolvimento.

Não pensamos num caso geral, mas no caso específico do neo-patrimonialismo e seu

papel no uso e apropriação das políticas públicas, gerando ineficiências que acabam

atuando como barreiras ao desenvolvimento esperado.

Nessa linha de possibilidades, podemos citar Douglass North, referido por Fiani (Fiani,

2011, p.12), ao comentar sobre estruturas de incentivo e instituições:

“As organizações que são criadas refletirão as oportunidades oferecidas pela

matriz institucional. Isto é, se a matriz institucional recompensa a pirataria, então

surgirão organizações de piratas; se a estrutura institucional recompensa atividades

produtivas, então organizações produtivas (firmas) surgirão e se engajarão em

atividades produtivas (North, 1994, p.361)”.

Para apresentar como consideramos o funcionamento da relação entre neo-

patrimonialismo e barreiras para o desenvolvimento pela via da ineficiência das

políticas públicas, convém já, de imediato, esclarecer o que definimos como

“eficiência” de políticas públicas e “neo-patrimonialismo.

Segundo Marinho e Façanha (2001, p. 1), referindo-se às políticas públicas “a eficiência

denotaria competência para se produzir resultados com dispêndio mínimo de recursos e

esforços”. Ou seja, tendo em vista a maior parte das práticas neo-patrimonialistas, em

algum grau e sob seu domínio, as políticas públicas tenderão à ineficiência.

Para Sindzingre (2010, p 4), contrastando com o patrimonialismo, que ressalta o

dualismo e diferencia entre dois níveis de regime (pessoal e impessoal), o conceito de

neo-patrimonialismo enfatiza a sobreposição e as trocas entre uma série de domínios: o

público e o privado, o político e o econômico, o individual e o coletivo, o “velho” e o

“novo”. Refere-se aos modos como o comportamento individual pode ser compartilhado

por grupos – dominância por certas categorias de indivíduos, apropriação privada dos

ganhos – e mecanismos que confundem a distinção entre os domínios público e o

privado. O conceito ganha dimensões de concentração de poder político, de

redistribuição de favores pessoais e uso privado dos recursos estatais. Também inclui

dimensões sociológicas e psicológicas, como normas de comportamento de grupos de

atores dominantes (roling grups), que podem se espalhar por todos os níveis da

sociedade.

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Ainda segundo Sindzingre, no mesmo texto citado acima, o neo-patrimonialismo pode

ser relacionado com processos específicos, como corrupção, redes patrão-cliente,

captura e cronismo, que poderiam ser tomados como casos particulares dele: “...the key

point is that the concept of neo-patrimonialism refers to a full and economic system,

where both levels reiforce themselves...” (2010, p. 8).

Embora tanto Sindzingre (2010) como Altenburg (2011) estejam se referindo a países

africanos e a regimes neo-patrimonialistas, defendemos que é possível considerar a

formação de redes claramente neo-patrimonialistas nos níveis subnacionais, sem que

necessariamente o “regime” seja neo-patrimonialista.

Citando Fiani (2011, p. 211): “...as relações do Estado brasileiro com setores

tradicionais da sociedade comprometem a formação das parcerias necessárias às

políticas de desenvolvimento...”.

A raiz dessa possibilidade pode ser dimensionada através dos conceitos ligados à teoria

do Selectorate, tratados inicialmente no livro The Logic of Political Survival, de Bruce

Bueno de Mesquita et al., e nas obras subsequentes dos autores, Testing Novel

Implications from the Selectorate Theory of War e Retesting Selectorate Theory:

Separing the Effects of W from Others Elements of Democracy.

Da leitura dos autores acima, dois fatores governam a seleção de líderes e influenciam

nas decisões sobre taxações, gastos, trocas de líderes, capacidades dos desafiantes, bem-

estar social e mudanças institucionais:

1) os “seletores”(S), que são o grupo que tem o que dizer na escolha do líder, na

expectativa de ter acesso aos ganhos concedidos pelo escolhido. O tamanho de S pode

ter grande variação e decorre de condições históricas dadas por um determinado tipo de

regime político, podendo ir desde um pequeno número de nobres até o total de eleitores

votantes nas eleições de 2010, no Brasil, por exemplo; e,

2) a Coalizão Vencedora (W), que é um subgrupo dos seletores, responsável por

manter o líder incumbente no posto e que, em troca, recebe privilégios especiais.

Especificamente em “Restesting Selectorate Theory: Separing the Effects of W from

Other Elementos of Democracy, os autores, refinando a teoria, comentam sobre outro

subgrupo, agora dentro da Coalizão Vencedora, que seria a Coalizão de Suporte. É

importante registrar que Ervilha (2008) já se refere em seu trabalho, do mesmo ano,

sobre a necessidade de dar mais estrutura ao conceito de W.

Sinteticamente, podemos destacar desses textos duas questões relevantes para nossa

proposta:

a) em uma relação entre o tamanho dos Selecionadores(S) e a Coalizão

Vencedora(W), os autores postulam que quanto maior for a Coalizão Vencedora é mais

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provável que o Líder e sua Coalizão de Suporte entreguem políticas públicas. Quanto

menor for o tamanho da Coalizão Vencedora em relação ao Eleitorado é mais provável

que o Líder e sua Coalizão de Suporte viabilizem a apropriação das políticas públicas e

seu uso privado;

b) os autores reconhecem a necessidade de desenvolver a teoria nos níveis

subnacionais.

Num trabalho instigante sobre questões de políticas públicas no nível subnacional e que

pode servir como referência à questão, Kwak (2011) afirma: “In recent years, a

growing literature on subnacional and state-society relations has demonstred the

importance of dynamics at the local and regional level for the operational realities of

public policy”.

Embora o topo, no plano nacional, não seja o nosso foco, para uma tentativa de

compatibilizar as redes subnacionais com a rede nacional, a obra de Sérgio G. Lazzarini,

Capitalismo de Laços, pode ter uma substancial importância por fornecer informações

empíricas, resultado de seis anos de pesquisas, sobre como se articulam no plano

nacional as relações de poder entre Estado, estruturas paraestatais – Fundos de Pensão

tocados pelos Sindicatos – e empresas públicas e privadas. Na medida em que a rede

neo-patrimonial pervade a estrutura do Estado, deve ser possível entender que boa parte

das práticas de poder antevistas no livro de Lazzarini se apoiam nessa rede.

Com referência ao texto de Madhav (2011), tanto a descrição, principalmente, da jovem

democracia e suas consequências, quanto a possibilidade de uma mudança de quadro

político e de poder, quando o desafiador oferece políticas públicas universais, assim

como a descrição das Redes de Patronagem são bastante instigantes, mesmo que, no

caso do autor, a referência ainda seja uma sociedade agrária. De qualquer forma, o texto

remete minimamente à necessidade de responder sobre a sobrevivência dessas relações

em setores mais modernos.

No texto de Oliveira e Oliveira Neto (2010), é apresentada uma discussão sobre a

conexão entre outro tema de nosso interesse, o Poder Local, e o nível nacional por via

de redes regionais, o que imaginamos ser a modelo da rede neo-patrimonialista.

Antes de considerar a literatura sobre modelagem, afirmamos a noção da dificuldade

dessa empreitada, mas imaginamos ser imprescindível e altamente coerente com o

conjunto de nossa proposta, mesmo reconhecendo sentido nos argumentos de

Sindzingre, apresentados mais adiante. Imaginamos que, mesmo podendo haver

restrições à modelagem ou pela falta de tradição ou pela complexidade do modelo,

ainda assim, se os resultados forem vistos como suporte às conclusões teóricas, poderão

ser de grande utilidade, num campo aparentemente não muito desenvolvido.

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Gostaríamos de registrar que a modelagem referente à Teoria do Selecionador ainda está

numa etapa bastante inicial, conforme reconhecido por Mesquita et ali (2004, 2005 e

2008) . São modelagens mais voltadas para países e comparação entre países. Os

autores reconhecem a importância de lidar com os níveis subnacionais para modelagens

mais consistentes.

No sentido da modelagem considerando o Brasil, o único trabalho usando a Teoria do

Selecionador no Brasil, do qual temos notícia, ainda é o de Ervilha (2008). Sendo esse

um trabalho de viés nacional e histórico, o que indica a necessidade de uma verificação

mais sistemática, principalmente quanto à produção recente.

Merece consideração, ainda, a abordagem crítica de Sindzingre (2010, p.13) quanto às

dificuldades de ajustar num modelo necessariamente simplificado à

multidimensionalidade do neo-patrimonialismo:

“Notions such as personal power, the exchange between public and pri-

vate, the political and the economic spheres, the theorization of neopatrimonialism as a

full system, on the one hand, and the economics theories of path dependence, traps and

threshold effects, on the other, underscore the limitations of standard models and

econometrics studies…Neopatrimonialism is a multidimensional concept which put in

coherence political processes, economic outcomes and social phenomena (e.g. statuses,

norms), and due to their simplistic assumptions and variables, most modeling exercises

in economics overlooks this complexity”.

Convém citar, ainda, o trabalho de modelagem de Kwak (2011). Embora trate de

elementos referentes aos países da OCDE, tendo por base uma pesquisa realizada com

quatro mil autoridades locais, seu foco subnacional pode fornecer indícios e elementos

para uma modelagem também subnacional, no Brasil, conforme nossa intenção.

Evidentemente, há necessidade, também aqui, de buscar novas produções na área de

modelagem.

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