NEO-PATRIMONIALISMO E DESENVOLVIMENTO NO BRASIL
É o limite oferecido pelas instituições, mais do que o limite do capital e mão de
obra especializada, o principal problema enfrentado pelos países que já
alcançaram um patamar intermediário de desenvolvimento.
COOPERAÇÃO E CONFLITO
Ronaldo Fiani
UM PROBLEMA DE PESQUISA E SUA RELEVÂNCIA
Esta é uma proposta de estudo sobre redes neo-patrimonialistas em nível subnacional,
sua influência sobre as políticas públicas e, consequentemente, sobre o desenvolvimento
nacional. Articuladas como um único problema, três questões destacam-se:
a) Redes neo-patrimonialistas podem se constituir em barreira ao
desenvolvimento?
b) Por qual via a interferência dessas redes pode comprometer políticas públicas
e desviar o Estado de seu papel frente ao desenvolvimento, impedindo sinergias e a
atuação positiva das instituições nessa direção?
c) A estrutura de poder local e regional interage com a rede neo-patrimonial?
Matéria publicada no site Contas Abertas¹, em 2011, dá notícia de que cerca de U$ 1
trilhão são desviados em todo o planeta em atividades de corrupção. A mesma matéria,
citando a Federação das Indústrias de São Paulo, dá um valor de desvios entre R$ 50,8
bilhões e R$ 84,5 bilhões, por conta da corrupção no Brasil. O limite máximo é um
valor quase equivalente a todo o esforço anual do governo central com vistas a
economizar recursos para o Superávit Primário no Orçamento Fiscal.
Recentemente, a corrupção tem sido um tema recorrente na mídia, com matérias quase
que diárias e fortes disputas entre situação e oposição, com fortes questionamentos à
Líder, ap residente Dilma, e à sua Coalizão Vencedora, tanto quanto ao uso da Despesa
Pública, enquanto instrumento de manutenção de poder, quanto ao custo para o
desenvolvimento dessa estratégia de sobrevivência.
A relevância do tema é clara e fica mais evidente com a confirmação dos valores, que
seriam forte argumento para explicar, pela via da ineficiência da ação do Estado com
relação ao tributo arrecadado, parte dos problemas do desenvolvimento. O Estado não
pode devolver para a sociedade o que arrecada, pois parte dos recursos é usada como
argumento de fidelidade à Líder e à sua Coalizão.
Defenderemos aqui que a corrupção pode ser parte de um problema maior: o neo-
patrimonialismo se institui em rede, conectando diretamente Líderes e Coalizões
Vencedoras nos municípios, com alcance regional à Líder e sua Coalizão Vencedora no
plano nacional.
A nossa intenção não é um levantamento sistemático de toda a rede, mas focar a base,
os municípios, considerando que há um sistema único de poder, na qual cada parte tem
importância específica e relevante para o todo.
O foco de nosso projeto de pesquisa é tentar evidenciar que a constituição dessas redes,
não apenas em nível nacional, mas também em níveis subnacionais, regiões e
municípios, pode ser forte barreira ao desenvolvimento, na medida em que transforma
os efeitos das políticas públicas. Assim, as políticas públicas transferidas para
municípios e regiões podem ser inefetivas pela ação do neo-patrimonialismo.
A partir de Oliveira e da Silva (2011, p.23), podemos desenvolver melhor o assunto:
“Em termos atuais, nosso S é o maior de toda a história nacional, deixando de
fora praticamente apenas jovens abaixo de 18 anos, embora se possa votar a partir de
16, e alguns tipos de criminosos. Votaram nas últimas eleições 99,4 milhões de
brasileiros num total – N – de 190, 7 milhões, o que nos dá um S de 52%.
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Podemos nos qualificar como uma jovem democracia presidencial estável, a se
considerar a Constituição federal de 1988 como referência. Contudo, podemos
considerar que a coalizão de suporte funciona com base numa correia de transmissão
que vai do governo central para os governos municipais e lá, em bom número de
municípios, está fortemente embasada nas estruturas da oligarquia local mais
tradicional. Fato especialmente constatável nos municípios menores, embora nem
mesmo os maiores estejam infensos, de épocas em épocas, a serem retomados por um
formato oligárquico.
Muito bem, na avaliação dos autores em PLS (sic) a Teoria do Selecionador
sugere, como conjectura, previsões adicionais sobre esperados graus de corrupção em
diferentes tipos de democracia e entre repúblicas unitárias e federativas... Espera-se
grande grau de corrupção em sistemas presidenciais, com níveis típicos de autocracias...
Espera-se que a corrupção mova-se, aumentando do governo central para os estados e
municípios... Níveis sucessivamente menores de coalizão provendo mais incentivos em
favor de benefícios privados como meio de manter a lealdade.
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Realmente como exercício, é possível que em municípios menores o poder local
possa estar em mãos de oligarquias, com fortes ligações federais, e que nesses
municípios as Coalizões Vencedoras possam ser muito menores com relação a S por
conta da sobrevivência de Redes de Patronagem ou algum mecanismo semelhante...
Nesse caso, embora aparentemente W seja bem maior, na realidade a Coalizão de
suporte é bem menor, pois estaria fundada nessas redes, fazendo com que a Coalizão
Vencedora fosse igual à Coalizão de Suporte e ambas relativamente bem menores que S
ou o número de eleitores locais.. essa configuração de relação entre um S e um pequeno
W locais abre espaço à transferência de recursos privados, pela via da corrupção”.
Embora tenhamos partido desse texto, a proposta atual é uma revisão, no sentido
de buscar entender a operação não de uma Rede de Patronagem, que não negamos
existir e ter seu lugar no sistema maior, mas que por isso é mais restrita, e sim de outra
rede mais ampla e abrangente: a Rede Neo-patrimonialista.
1)http://contasabertas.uol.com.br/WebSite/Noticias/DetalheNoticias.aspx?
Id=634&AspxAutoDetectCookieSupport=1
HIPÓTESES
- Na grande maioria dos municípios brasileiros, o poder se concentra, na
realidade, em pequenos grupos da Elite local. Esse formato, assumindo como correta a
Teoria do Selecionador, viabiliza a existência de redes neo-patrimonialistas. Essas redes
se articulam regionalmente e nacionalmente, com fortes raízes nos Poderes da
República, criando uma potente correia de transmissão capaz de reunir grande volume
de recursos, garantindo sua permanência e a manutenção dos laços de fidelidade,
colocando-se, ao mesmo tempo, como barreira à perfeita consecução das políticas
públicas e, portanto, ao desenvolvimento.
- Num estilo de governança como o brasileiro, onde a federação é muito mais
uma imagem do que um fato, boa parte das políticas públicas já chega “pronta”, seja
pelas políticas de cursos obrigatórios, seja pelas políticas voluntárias, aos municípios. O
que ocorre é a sua entrega para as redes neo-patrimonialistas ainda como políticas
públicas, mas ao serem orientadas para o interesse da rede perdem a sua universalidade,
marca maior como bem público, e se transformam em uso privado.
- Nada impede que convivam políticas públicas entregues universalmente e
políticas públicas apropriadas e orientadas pelas redes.
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- Essas Elites relativizam o desenvolvimento local, cuja relação com as redes
pode ser abordada tanto na perspectiva de Acemoglu (2000), para quem a elas não
interessam mudanças que lhes tragam perdas, como na de Sindzingre (2010), que
considera como perda mais importante a de poder e não a de renda.
- Por último, a característica extremamente concentrada do desenvolvimento
brasileiro viabiliza a perpetuação do controle dessas redes, assim como esse controle dá
um formato desfigurado, hetegêneo e desigual ao desenvolvimento como um todo,
impedindo a atuação de instituições e retirando sinergias que seriam fundamentais para
um desenvolvimento bem mais acelerado que o atual.
OBJETIVO GERAL DO PROJETO
Comprovar teórica e empiricamente a relação negativa entre neo-patrimonialismo e
desenvolvimento nos níveis subnacionais.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
a) Fundamentar teoricamente as hipóteses explicitadas por meio da
revisão da literatura identificada.
b) Elaborar uma modelagem para a comprovação empírica da
existência de redes neo-patrimonialistas e seu impacto nas políticas publicas e
no desenvolvimento local, regional.
REVISÃO DA LITERATURA
Em seu livro Cooperação e Conflito, Ronaldo Fiani analisa o papel das instituições no
desenvolvimento. Remete ao ajuste entre cooperação e conflito em um ambiente típico
do desenvolvimento, envolvendo inseguranças e instabilidades, determinando as
possibilidades e formas como ambos podem ocorrer.
O autor registra: “Trata-se, portanto, de uma permanente tensão entre ganhos da
cooperação e o conflito (potencial ou declarado) na disputa pela apropriação desses
ganhos. As instituições podem ser os elementos de mudança que permitem aos
indivíduos e grupos sociais mudarem a forma de escolherem e tornarem realidade suas
decisões, que poderão ser mais ou menos bem-sucedidas na promoção do
desenvolvimento.
O sucesso das instituições na promoção do desenvolvimento, por sua vez, depende da
medida em que elas conseguem oferecer possibilidades de solução para conflitos e
incentivar a cooperação, sem que o desenvolvimento enfrente obstáculos. Este será o
tema desse livro.” (Fiani, 2011).
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O autor lida com a perspectiva otimista sobre o papel das instituições no
desenvolvimento. Nossa proposta, pensando em “limites possíveis”, busca outro lado da
questão e, em uma visão pessimista, procura entender como instituições podem, ainda
que administrem conflitos e atuem de forma cooperativa, servirem de barreira, mais ou
menos intensa para o desenvolvimento.
Não pensamos num caso geral, mas no caso específico do neo-patrimonialismo e seu
papel no uso e apropriação das políticas públicas, gerando ineficiências que acabam
atuando como barreiras ao desenvolvimento esperado.
Nessa linha de possibilidades, podemos citar Douglass North, referido por Fiani (Fiani,
2011, p.12), ao comentar sobre estruturas de incentivo e instituições:
“As organizações que são criadas refletirão as oportunidades oferecidas pela
matriz institucional. Isto é, se a matriz institucional recompensa a pirataria, então
surgirão organizações de piratas; se a estrutura institucional recompensa atividades
produtivas, então organizações produtivas (firmas) surgirão e se engajarão em
atividades produtivas (North, 1994, p.361)”.
Para apresentar como consideramos o funcionamento da relação entre neo-
patrimonialismo e barreiras para o desenvolvimento pela via da ineficiência das
políticas públicas, convém já, de imediato, esclarecer o que definimos como
“eficiência” de políticas públicas e “neo-patrimonialismo.
Segundo Marinho e Façanha (2001, p. 1), referindo-se às políticas públicas “a eficiência
denotaria competência para se produzir resultados com dispêndio mínimo de recursos e
esforços”. Ou seja, tendo em vista a maior parte das práticas neo-patrimonialistas, em
algum grau e sob seu domínio, as políticas públicas tenderão à ineficiência.
Para Sindzingre (2010, p 4), contrastando com o patrimonialismo, que ressalta o
dualismo e diferencia entre dois níveis de regime (pessoal e impessoal), o conceito de
neo-patrimonialismo enfatiza a sobreposição e as trocas entre uma série de domínios: o
público e o privado, o político e o econômico, o individual e o coletivo, o “velho” e o
“novo”. Refere-se aos modos como o comportamento individual pode ser compartilhado
por grupos – dominância por certas categorias de indivíduos, apropriação privada dos
ganhos – e mecanismos que confundem a distinção entre os domínios público e o
privado. O conceito ganha dimensões de concentração de poder político, de
redistribuição de favores pessoais e uso privado dos recursos estatais. Também inclui
dimensões sociológicas e psicológicas, como normas de comportamento de grupos de
atores dominantes (roling grups), que podem se espalhar por todos os níveis da
sociedade.
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Ainda segundo Sindzingre, no mesmo texto citado acima, o neo-patrimonialismo pode
ser relacionado com processos específicos, como corrupção, redes patrão-cliente,
captura e cronismo, que poderiam ser tomados como casos particulares dele: “...the key
point is that the concept of neo-patrimonialism refers to a full and economic system,
where both levels reiforce themselves...” (2010, p. 8).
Embora tanto Sindzingre (2010) como Altenburg (2011) estejam se referindo a países
africanos e a regimes neo-patrimonialistas, defendemos que é possível considerar a
formação de redes claramente neo-patrimonialistas nos níveis subnacionais, sem que
necessariamente o “regime” seja neo-patrimonialista.
Citando Fiani (2011, p. 211): “...as relações do Estado brasileiro com setores
tradicionais da sociedade comprometem a formação das parcerias necessárias às
políticas de desenvolvimento...”.
A raiz dessa possibilidade pode ser dimensionada através dos conceitos ligados à teoria
do Selectorate, tratados inicialmente no livro The Logic of Political Survival, de Bruce
Bueno de Mesquita et al., e nas obras subsequentes dos autores, Testing Novel
Implications from the Selectorate Theory of War e Retesting Selectorate Theory:
Separing the Effects of W from Others Elements of Democracy.
Da leitura dos autores acima, dois fatores governam a seleção de líderes e influenciam
nas decisões sobre taxações, gastos, trocas de líderes, capacidades dos desafiantes, bem-
estar social e mudanças institucionais:
1) os “seletores”(S), que são o grupo que tem o que dizer na escolha do líder, na
expectativa de ter acesso aos ganhos concedidos pelo escolhido. O tamanho de S pode
ter grande variação e decorre de condições históricas dadas por um determinado tipo de
regime político, podendo ir desde um pequeno número de nobres até o total de eleitores
votantes nas eleições de 2010, no Brasil, por exemplo; e,
2) a Coalizão Vencedora (W), que é um subgrupo dos seletores, responsável por
manter o líder incumbente no posto e que, em troca, recebe privilégios especiais.
Especificamente em “Restesting Selectorate Theory: Separing the Effects of W from
Other Elementos of Democracy, os autores, refinando a teoria, comentam sobre outro
subgrupo, agora dentro da Coalizão Vencedora, que seria a Coalizão de Suporte. É
importante registrar que Ervilha (2008) já se refere em seu trabalho, do mesmo ano,
sobre a necessidade de dar mais estrutura ao conceito de W.
Sinteticamente, podemos destacar desses textos duas questões relevantes para nossa
proposta:
a) em uma relação entre o tamanho dos Selecionadores(S) e a Coalizão
Vencedora(W), os autores postulam que quanto maior for a Coalizão Vencedora é mais
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provável que o Líder e sua Coalizão de Suporte entreguem políticas públicas. Quanto
menor for o tamanho da Coalizão Vencedora em relação ao Eleitorado é mais provável
que o Líder e sua Coalizão de Suporte viabilizem a apropriação das políticas públicas e
seu uso privado;
b) os autores reconhecem a necessidade de desenvolver a teoria nos níveis
subnacionais.
Num trabalho instigante sobre questões de políticas públicas no nível subnacional e que
pode servir como referência à questão, Kwak (2011) afirma: “In recent years, a
growing literature on subnacional and state-society relations has demonstred the
importance of dynamics at the local and regional level for the operational realities of
public policy”.
Embora o topo, no plano nacional, não seja o nosso foco, para uma tentativa de
compatibilizar as redes subnacionais com a rede nacional, a obra de Sérgio G. Lazzarini,
Capitalismo de Laços, pode ter uma substancial importância por fornecer informações
empíricas, resultado de seis anos de pesquisas, sobre como se articulam no plano
nacional as relações de poder entre Estado, estruturas paraestatais – Fundos de Pensão
tocados pelos Sindicatos – e empresas públicas e privadas. Na medida em que a rede
neo-patrimonial pervade a estrutura do Estado, deve ser possível entender que boa parte
das práticas de poder antevistas no livro de Lazzarini se apoiam nessa rede.
Com referência ao texto de Madhav (2011), tanto a descrição, principalmente, da jovem
democracia e suas consequências, quanto a possibilidade de uma mudança de quadro
político e de poder, quando o desafiador oferece políticas públicas universais, assim
como a descrição das Redes de Patronagem são bastante instigantes, mesmo que, no
caso do autor, a referência ainda seja uma sociedade agrária. De qualquer forma, o texto
remete minimamente à necessidade de responder sobre a sobrevivência dessas relações
em setores mais modernos.
No texto de Oliveira e Oliveira Neto (2010), é apresentada uma discussão sobre a
conexão entre outro tema de nosso interesse, o Poder Local, e o nível nacional por via
de redes regionais, o que imaginamos ser a modelo da rede neo-patrimonialista.
Antes de considerar a literatura sobre modelagem, afirmamos a noção da dificuldade
dessa empreitada, mas imaginamos ser imprescindível e altamente coerente com o
conjunto de nossa proposta, mesmo reconhecendo sentido nos argumentos de
Sindzingre, apresentados mais adiante. Imaginamos que, mesmo podendo haver
restrições à modelagem ou pela falta de tradição ou pela complexidade do modelo,
ainda assim, se os resultados forem vistos como suporte às conclusões teóricas, poderão
ser de grande utilidade, num campo aparentemente não muito desenvolvido.
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Gostaríamos de registrar que a modelagem referente à Teoria do Selecionador ainda está
numa etapa bastante inicial, conforme reconhecido por Mesquita et ali (2004, 2005 e
2008) . São modelagens mais voltadas para países e comparação entre países. Os
autores reconhecem a importância de lidar com os níveis subnacionais para modelagens
mais consistentes.
No sentido da modelagem considerando o Brasil, o único trabalho usando a Teoria do
Selecionador no Brasil, do qual temos notícia, ainda é o de Ervilha (2008). Sendo esse
um trabalho de viés nacional e histórico, o que indica a necessidade de uma verificação
mais sistemática, principalmente quanto à produção recente.
Merece consideração, ainda, a abordagem crítica de Sindzingre (2010, p.13) quanto às
dificuldades de ajustar num modelo necessariamente simplificado à
multidimensionalidade do neo-patrimonialismo:
“Notions such as personal power, the exchange between public and pri-
vate, the political and the economic spheres, the theorization of neopatrimonialism as a
full system, on the one hand, and the economics theories of path dependence, traps and
threshold effects, on the other, underscore the limitations of standard models and
econometrics studies…Neopatrimonialism is a multidimensional concept which put in
coherence political processes, economic outcomes and social phenomena (e.g. statuses,
norms), and due to their simplistic assumptions and variables, most modeling exercises
in economics overlooks this complexity”.
Convém citar, ainda, o trabalho de modelagem de Kwak (2011). Embora trate de
elementos referentes aos países da OCDE, tendo por base uma pesquisa realizada com
quatro mil autoridades locais, seu foco subnacional pode fornecer indícios e elementos
para uma modelagem também subnacional, no Brasil, conforme nossa intenção.
Evidentemente, há necessidade, também aqui, de buscar novas produções na área de
modelagem.
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