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Embrapa Informação TecnológicaBrasília, DF

2005

ISSN 1677-5473

Empresa Brasileira de Pesquisa AgropecuáriaSecretaria de Gestão e Estratégia

Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

Projetos de Implantação do DesenvolvimentoSustentável no Plano Plurianual 2000 a 2003

Análise de Gestão e Política Pública em C&T

Marlene de Araújo

Texto para Discussão 23

Exemplares desta publicação podem ser adquiridos na:

Empresa Brasileira de Pesquisa AgropecuáriaEdifício-Sede da EmbrapaSecretaria de Gestão e EstratégiaParque Estação Biológica (PqEB) Av. W3 Norte (final)CEP 70770-901 Brasília, DFFone: (61) 3448-4303Fax: (61) 3448-4319

Editor da sérieMarlene de Araújo

Coordenador EditorialVicente G. F. Guedes

Corpo editorialAntônio Flávio Dias ÁvilaAntônio Jorge de OliveiraAntônio Raphael Teixeira FilhoIvan Sergio Freire de SousaLevon Yeganiantz

Revisão de textoElvira Silva Martins Fernandes

Tratamento editorialRaquel Siqueira de Lemos

Normalização bibliográficaCelina Tomaz de Carvalho

Editoração eletrônicaWamir Soares Ribeiro Júnior

Projeto gráficoTênisson Waldow de Souza

1ª edição1ª impressão (2005): 500 exemplares

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)Embrapa Informação Tecnológica

Todos os direitos reservados.A reprodução não autorizada desta publicação, no todo ou em parte,

constitui violação dos direitos autorais (Lei no 9.610).

© Embrapa 2004

Araújo, Marlene de.Projetos de implantação do desenvolvimento sustentável no Plano

Plurianual 2000 a 2003: análise de gestão e política pública em C&T / Marlenede Araújo. – Brasília, DF : Embrapa Informação Tecnológica, 2005.

86 p. ; 21 cm. – (Textos para Discussão, ISSN 1677-5473 ; 23).

1. Desenvolvimento sustentável. 2. Gestão estratégica. 3. Meioambiente. I. Título. II. Série. III. Embrapa. Secretaria de Gestão e Estratégia.

CDD 354

Apresentação

Texto para Discussão é um veículo utilizadopela Secretaria de Gestão e Estratégia, da EmpresaBrasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa ), paradinamizar a circulação de idéias novas e a prática dereflexão e de debate sobre aspectos relacionados à ci-ência, à tecnologia, ao desenvolvimento agrícola e aoagronegócio.

O objetivo dessa série é fazer com que uma co-munidade mais ampla, composta de profissionais dasdiferentes áreas científicas, debata os textos apresen-tados, contribuindo para o seu aperfeiçoamento.

O leitor poderá apresentar comentários e suges-tões, assim como debater diretamente com os autores,em seminários especialmente programados, ou utili-zando qualquer um dos endereços fornecidos: eletrô-nico, fax ou postal.

Os trabalhos para esta série devem ser enviados àEmbrapa, Secretaria de Gestão e Estratégia, Edifício-Sede, Parque Estação Biológica (PqEB),Av. W3 Norte (Final), CEP 70770-901 – Brasília, DF.Contatos com a Editoria devem ser feitos pelo fone(61) 3448-4452 ou pelo fax (61) 3448-4319.

Os usuários da Internet podem acessar as publica-ções pelo endereço http://www22.sede.embrapa.br/uni-dades/uc/sge/textdiscussao.htm/. Para os usuários doSistema Embrapa, basta clicar em novidades, naIntranet.

O Editor

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Sumário

Introdução ............................................................................... 9

Critérios Metodológicos ........................................................ 13

Fidelidade aos Conceitos ....................................................... 15

Embrapa – Ator na Implantação de Políticas Públicas ............. 26

O Estado e a Empresa – Dinâmica entrePlanejamento e Ação ............................................................. 31

Busca da Consolidação ......................................................... 35

Contribuição da Embrapa para o PPA 2000 a 2003 ............... 47

Gestão dos Programas do PPA em 2000/2003na Embrapa ........................................................................... 49

Referências ............................................................................ 83

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Projetos de Implantação doDesenvolvimento Sustentável no Plano

Plurianual 2000 a 2003Análise de Gestão e Política Pública em C&T

Marlene de Araújo1

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1 Mestre em Gestão e Política de Ciência e Tecnologia daEmpresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa).

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s programas selecionados para avaliação neste estudo fo-ram Biotecnologia e Recursos Genéticos – Genoma; Águasdo Brasil; Conservação de Solo e Água na Agricultura;Parques do Brasil e Florestal, denominado Florestar.

Na avaliação observaram-se os mecanismos degestão, o processo de gestão e seus pontos de estrangu-lamento nas fases de programação, de implantação,monitoramento e avaliação, visando obter subsídios parapropor recomendações.

A Embrapa já divulgou algumas atividades de ava-liações sobre impactos social, econômico e ambiental re-alizados no período de 2002 a 2003, publicadas nos Re-latórios Ambientais. As informações desses relatórios per-mitiram conhecer o grau de redução do uso de defensi-vos agrícolas na agricultura. As conclusões tratadas nosrelatórios relatam os resultados dos novos atributos e ca-racterísticas de variedades de cultivares lançadas nos úl-timos anos e os novos sistemas de manejos culturais de-senvolvidos pela Empresa.

Essas inovações causaram menor dano e impactoambiental para o solo, redução da contaminação de águaou da saúde humana, menores custos de produção e au-mento de renda aos produtores. Essas conclusões foramformalizadas a partir de métodos e pontos de vista inter-nos da instituição.

.OIntrodução

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Durante a produção deste estudo, procurou-se, deforma superficial, conhecer os resultados dos impactosdessas tecnologias. Mas, optou-se em restringir à análiseda contribuição das ações dos programas voltados à pro-moção do Desenvolvimento Sustentável, das quais aEmpresa participou no Plano Plurianual (PPA), porquehavia informações internas e externas à Empresa suficien-tes para o exercício de análise.

A relevância do tema proposto justifica-se, em pri-meiro lugar, porque atende a alguns interesses de âmbitoinstitucional de compreender o quanto a Empresa cola-bora para a implantação de políticas públicas, por isso, oestudo faz uma tentativa preliminar de colaborar com oModelo de Gestão Estratégica da Embrapa do períodode 1999 a 2003; em específico com o Objetivo Estraté-gico 3 – “Avaliação da Contribuição da Embrapa para aFormulação de Políticas Públicas”, o qual preconiza quese deve avaliar a contribuição da Empresa na formulaçãode políticas públicas para o agronegócio (EMBRAPA,2002).

No novo Modelo de Gestão, o apoio à formulaçãode políticas públicas passou ser uma diretriz explicitadana visão da Empresa, conforme IV Plano Diretor daEmbrapa de 2004 – 2007 (EMBRAPA, 2004, p. 21).

A visão enfatiza que a Embrapa deve ser uma Em-presa de referência no Brasil e no exterior, reconhecidapelos seguintes tributos:

• Excelência, adequação e oportunidade de suacontribuição técnico-científica para a socie-dade.

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• Apoio à formulação de políticas públicas(grifo da autora) e capacidade de articulaçãonacional e internacional para a sustentabilidadedo espaço rural e do agronegócio.

• Contribuição para a redução dos desequilíbriosregionais e das desigualdades sociais, assimcomo para a gestão sustentável do meio am-biente (grifo da autora) e dos recursos natu-rais.

• Obtenção de resultados e soluções eficazes comcustos competitivos.

Em segundo lugar, a relevância do estudo estáem atender ao interesse público, no sentido de conhecera determinação e a alocação de recursos públicos empesquisa, desenvolvimento e inovação (PD&I) para aconsolidação do novo ideário econômico-financeiro naimplantação da filosofia do Desenvolvimento Sustentável.

As informações poderão servir de subsídio decomunicação ao público-alvo da Empresa sobre o esforçorealizado para avaliar sua eficácia na implantação dessenovo ideário, como também para demonstrar suasresponsabilidade e transparência.

O objetivo específico foi de avaliar os mecanismosde acompanhamento e os processos de gestão. Nos cincoprogramas voltados à implantação do DesenvolvimentoSustentável, procurou-se identificar barreiras, cuja soluçãopossam levar a melhorias no processo de gestão deprojetos de PD&I, como também a outros processosadministrativos, como a gestão da informação. A partirdessa análise, pode-se gerar, organizar informações edivulgá-las no ambiente da Empresa para apoiar futuras

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discussões sobre as possíveis estratégias de comooperacionalizar os estudos de avaliação.

Em síntese, este trabalho avaliou o alcance dasmetas da Embrapa na implantação do DesenvolvimentoSustentável, no PPA de 2000 a 2003, e os mecanismosde acompanhamento das ações nos cinco programas,além de propor recomendações para aprimorar a gestãoda Embrapa no atendimento das demandas do PPA.

Essa iniciativa foi tomada porque a avaliação depolíticas públicas no Brasil é uma prática que ainda nãose incorporou à cultura das instituições, mesmo com aexistência de métodos conhecidos, especialmente na áreasocial.

O fato de essa atividade ser pouco executada noâmbito do governo impede que as instituições públicas ouprivadas tenham acesso a informações que lhes permitamatuar no sentido de convergir suas ações e metas deprodução e gestão para as metas de desenvolvimentopreconizadas pelo governo e pela sociedade.

Como objetos de estudo, foram tomados cincoprogramas do Plano Plurianual de 2000 a 2003 -PPA-,relacionados ao Desenvolvimento Sustentável, analisando-se, exclusivamente, as ações de responsabilidade daEmbrapa em cada um.

Os programas e as suas respectivas ações são:

• No Programa de Biotecnologia e RecursosGenéticos - Genoma, as ações da Embrapaconsistem em: estudos em biotecnologia parao agronegócio; pesquisa e desenvolvimentoem biotecnologia para segurança alimentar eambiental; caracterização, avaliação,

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enriquecimento e conservação de recursosgenéticos.

• No Programa Gestão de Recursos Hídricos,que no PPA foi tratado como Águas doBrasil, a ação de pesquisa e desenvolvimentofoi de estudos de monitoramento das águasde superfície e subterrâneas.

• No Programa Conservação de Solos naAgricultura, a ação foi de pesquisa edesenvolvimento em manejo e conservaçãode solo e água.

• No Programa Florestas e Agroflorestas, queno PPA foi intitulado de Florestar, a ação foide pesquisa e desenvolvimento emconservação, manejo, transformação,utilização de florestas e agroflorestas.

• No Programa Conservação de Parques eÁreas de Proteção Ambiental, que no PPAfoi intitulado de Parques do Brasil, a ação foide pesquisa e desenvolvimento em técnicasde manejo dos ecossistemas brasileiros.

Critérios Metodológicos

metodologia aplicada para a elaboração desta dissertaçãoutilizou-se da pesquisa documental e buscou validar osdados da pesquisa com a realização de entrevistas comgerentes, coordenadores e executores das ações nosprogramas escolhidos.

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A pesquisa em documentos internos e oficiais daEmbrapa, e dos Ministérios da Agricultura, Pecuária eAbastecimento e do Planejamento passou pelas seguintesfases: identificação, análise de conteúdo, análisequantitativa de metas físicas e financeiras e análisescomparativas.

Na análise quantitativa de metas físicas e financeiras,os dados coletados foram comparados e analisados quantoaos seguintes critérios:

• Prioridade dos programas.• Previsão e alocação de recursos financeiros.• Continuidade dos repasses de fluxos financeiros.• Continuidade das ações.• Cumprimento das metas dos cinco programas da

Embrapa no PPA 2000 a 2003.

Foram feitos esforços adicionais de comparaçãoentre os recursos recebidos em relação à quantidade demetas realizadas e resultados os obtidos. Buscou-se tam-bém analisar a vinculação dos indicadores dos progra-mas, em seu nível mais amplo, em relação às ações espe-cíficas de pesquisa, desenvolvimento e inovação – PD&I.

As entrevistas tiveram os seguintes propósitos: es-clarecer dúvidas resultantes da análise de conteúdo; vali-dar a compreensão das mensagens relevantes levantadasem comentários nos relatórios de acompanhamento; e ava-liar e acrescentar informações sobre o desempenho daEmbrapa.

Foram entrevistados cinco gerentes de programanos ministérios, quatro coordenadoras de programa, umresponsável por ação e sete técnicos dos departamentosde P&D e financeiro da Embrapa, totalizando 17 entre-vistados.

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Entre os problemas internos, foram discutidos comos entrevistados, questões críticas comentadas nos rela-tórios de acompanhamento e avaliação, como: progra-mação; estratégia de pesquisa; gerenciamento interno deinformações para os programas; dificuldades nogerenciamento de orçamento; cumprimento de metas eprocesso de avaliação de resultados e quanto aos pro-blemas externos, foram tratados os seguintes temas: le-gislação, quantidade de recursos, papel do gerente nosministérios e rotatividade dos gerentes.

.OFidelidade aos Conceitos2

s conceitos que nortearam este trabalho foram:

Gestão Estratégica, tratada como

... um sistema composto dos processos deplanejamento, implantação, acompanhamento oumonitoramento e avaliação que visam àtransformação organizacional voltada para ofuturo, isto é, em busca de mudanças. É liderado,conduzido e executado pela mais alta admi-nistração da entidade/instituição. (COSTA, 2002,p. 1).

Enquanto processo, essa gestão necessita de coerênciainterna e patrocínio da alta administração institucional:

2Alguns conceitos secundários à aplicação da análise propriamente dita,que foram detalhados na dissertação de mestrado, como desenvolvimentosustentável, foram supridos deste artigo, mas podem ser consultados emAraújo (2004).

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Esse processo deve ser levado a efeitosistematicamente, envolvendo, de forma integradae harmônica, dirigentes, superintendentes,gerentes e supervisores, e tem como objetivoprincipal assegurar o crescimento, a continuidadee a sobrevivência da entidade ou de uma política,no longo prazo.Essas transformações estratégicas devem serrealizadas por meio da contínua adequação dasescolhas da entidade, da sua capacitação, da suaestrutura, infra-estrutura física e logística, comoconseqüência das mudanças, tendências edescontinuidades observadas ou previsíveis noambiente externo.O processo de Gestão Estratégica passa,primeiramente, por uma fase de diagnóstico, naqual se procura detectar possíveis lacunas oudeficiências que, se não supridas ou corrigidas atempo, podem comprometer o sucesso futuro daorganização ou da política.Aplica-se um exercício de reflexão estratégica, coma participação dos dirigentes e pessoas-chave dainstituição e interessados, em que se formulam,em conjunto, respostas a questões relevantes àinstituição ou a política que se está esforçandopara empreender. (COSTA, 2002, p. 1)

A estratégia de desenvolvimento da Instituição pre-enche diversas funções à medida que ela estabelece suaperspectiva para o futuro, como, por exemplo, definir pri-oridades.

Todas as sociedades têm limitações de recursos;os países pobres mais ainda. Além das limitaçõesgerais de recursos existem as limitações nacapacidade do governo, as limitações sobre onúmero de questões a resolver. Embora existammuitas necessidades prementes, é imperativo quea estratégia de desenvolvimento estabeleça

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prioridades. Um dos aspectos chave na priorizaçãoé a percepção da seqüência dos fatos: quais tarefasdevem preceder a execução de outras tarefas. Essaseqüência de fatos pode ser essencial, porexemplo, ao se estabelecer um marco regulatório ede competição (...). (STIGLITZ, 1998, p. 28)

Quando as instituições vislumbram mudanças noambiente externo, deve-se planejar um processo de mu-dança para que possam corresponder às novas exigênci-as ambientais.

A percepção sobre o rumo que a economia estátomando é essencial: se, por exemplo, umaeconomia está prestes a passar para o ”próximo”estágio de desenvolvimento, a infra-estruturaapropriada, o capital humano e as instituições,tudo, tem que estar preparado. Se algum dessesingredientes essenciais estiver faltando, aschances de êxito serão drasticamente reduzidas.Não só deve haver uma coordenação entre osdiferentes órgãos do governo nas diversas esferas,mas também deve haver coordenação entre o setorprivado e o setor público e entre diversas instânciasdo setor privado. (STIGLITZ, 1998, p. 30).

No processo de gestão de políticas públicas, fo-ram discutidas várias questões, do planejamento até im-plantação, além de, modelos de estudos e pesquisa sobrenecessidades, problemas sociais e econômicos, dificul-dades de coleta de informações sobre a natureza, a mag-nitude, as características do problema a ser avaliado, asconseqüências quanto à urgência da intervenção, os re-cursos, os meios e os instrumentos necessários à soluçãodo problema.

Os meios e os instrumentos devem funcionar deforma que operacionalizem o que se pretende realizar no

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tempo planejado. Esses meios e instrumentos compor-tam estratégias de ação, formas de logística, habilidadese conhecimentos pessoais necessárias às tarefas, méto-dos teóricos e práticos, clima organizacional até equipa-mentos e recursos materiais.

O monitoramento das políticas públicas foi um dostemas recorrentes. O termo “monitoramento” é entendi-do como gestão das informações relacionadas ao anda-mento das ações. Mas, não, como avaliação conforme éexplicado em seguida:

...um processo analítico que, mediante um conjuntode atividades, permite registrar, compilar, medir,processar e analisar uma série de informações querevelam o curso ou desenvolvimento de umaatividade programada. (AGUILAR; ANDER-EGG,1994, p. 20).

O monitoramento é condição necessária para obom andamento das ações dos programas e projetos,além de um pré-requisito para a avaliação. Após a for-mulação dos planos, o monitoramento e a avaliação pre-cisam ser integrados ao processo de gestão. O executordeverá fazer a condução diária de um conjunto articuladoe integrado de ações visando atingir os objetivos defini-dos. Nesse subprocesso , monitoramento, o executor de-verá prever a tomada de decisões relacionadas à opera-ção e, para isso, precisa ter autonomia para alterar o per-curso de algumas ações, especialmente aquelas que, nomomento do planejamento, foram formuladas longe darealidade e, por isso, se tornam infactíveis.

...o monitoramento é um processo sistemático econtínuo que, produzindo informações sintéticas eem tempo eficaz, permite a rápida avaliação situacionale a intervenção oportuna que confirma ou corrige asações monitoradas. (GARCIA, 2001, p. 33).

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O monitoramento da gestão pública precisa aten-der a alguns princípios elementares:

Não se pode conduzir com eficácia se o dirigentenão conhece de maneira contínua e mais objetivapossível os sinais vitais do processo que lidera eda situação na qual intervém. Um sistema deinformações casuístico, parcial, assistemático,atrasado, inseguro, disperso e sobrecarregado dedados primários irrelevantes é um aparato sensorialdefeituoso que limita severamente a capacidadede uma organização para sintonizar-se com osprocessos concretos, identificar os problemasatuais e potenciais, avaliar os resultados da açãoe corrigir oportunamente os desvios com respeitoaos objetivos traçados. (MATUS, 1991, p. 2).

Matus (1996, p. 3) apresenta os requisitos míni-mos de um sistema de monitoramento, a saber:

• Usuário bem definido – O usuário/beneficiárioé um ator concreto, atual, muito bem definido,que necessita de informações para orientar a açãocotidiana, visando conhecer seus resultados ecompará-los com o planejado.

• Priorização da informação – Os sistemas demonitoramento são projetados para atender umusuário real, responsável por um plano/programa/projeto específico. A informaçãonecessária é ultra-seletiva, adequando-se àsespecificidades de cada plano e ação, aocontexto no qual a ação é implantada e aquestões estruturais que podem impactar seuresultado.

• Informação em tempo real – O monitoramentotem que atuar em tempo eficaz e, no limite, em

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tempo real, pois é usado para corrigir, comoportunidade, as ações em andamento.

• Perecibilidade – O monitoramento é osubprocesso de gestão e visa a retroalimentação(feedback) da ação, produzindo informaçõesnecessárias para a correção delas.

• Produção e uso – O processo de produção deinformações e o uso dessas informações duranteo monitoramento geralmente é descentralizado.As informações e seus usos têm característicasmuito específicas, isto é, o usuário/executor daação faz uso delas de forma muito particular.Daí a importância do tempo da retroalimentaçãoe a necessidade de essas informações não seremgenéricas.

• Indicadores e sinais – O monitoramento operacom indicadores e sinais significativos para umusuário específico. Resultam de um proces-samento complexo das informações básicas e édirigido para atender às necessidades decisóriasreferentes aos planos/problemas conduzidospelo usuário/executor e pelos gerentes.

A necessidade de observar se os indicadores co-municam, de forma clara, se os objetivos dos programasforam atingidos foi outra preocupação do estudo.

Na administração tradicional, segundo Flores eTakashina (1996, p. 6), indicadores são ferramentas decontrole. São medidas, métricas que representam umcomportamento e o comunicam. Elas indicam ou comuni-cam os níveis de avaliação de um desempenho, seja ele deefetividade, de eficiência nos processos ou resultados inter-nos ou externos, mas que comunicam dados passados.

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Na gestão estratégica, Kaplan e Norton (1997, p.38) entendem que os indicadores devem ser medidas quepossam articular a estratégia da empresa (ou instituição)para comunicar essa estratégia e para ajudar a alinhar ini-ciativas individuais, organizacionais e interdepartamentais,criando uma rede de relações de causa e efeito, com afinalidade de comunicar como alcançar uma meta comumno futuro.

Existe uma variedade de indicadores que podemser utilizados ao longo do processo de execução de umprograma. Cada fase do processo precisa de informa-ções específicas, como também de fontes variadas paraconstatar, na gestão, o que é micro e macro no programa,sem perder a coerência do todo.

GARCIA (2001, p. 36) cita os seguintes tipos deindicadores que podem ser utilizados ao longo domacroprocesso de políticas públicas:

a) Na formulação, podem-se usar indicadores sobreproblemas e atores, por exemplo: indicador do problema,de causas críticas e de conseqüências do problema.

b) indicadores sobre atores pertinentes aos pro-blemas, podem ser, indicador de interesse, de motivaçãoe de recursos controlados.

c) Na fase de execução e monitoramento, podem-se usar indicadores de recursos (financeiros, humanos,materiais, etc), de eficiência e eficácia (intermediárias eterminais), de oportunidade (no cronograma de execu-ção) e de execução orçamentária.

d) Na fase de avaliação, os indicadores de con-texto e de resultados são os mais adequados. Para

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GARCIA (2001, p. 37) “Os de resultados são os indi-cadores sintéticos que evidenciam as transformações pro-duzidas na realidade social (sobre o público-alvo) porconta da execução do programa”.

O exercício de avaliação foi reiteradamente colocadoem prática e, entre os muitos conceitos de avaliação, o maisadequado na aplicação do estudo, tendo em vista a ativi-dade de avaliação como processo, foi o seguinte:

a avaliação é um processo que consiste emdeterminar e em aplicar critérios e normas com o fimde fazer um juízo sobre os diferentes componentesdo programa, tanto no estágio de sua concepção,como no de sua execução, assim como sobre asetapas do processo de planejamento que sãoprévias à programação (PINEUALT; DAVALEUY,citados por AGUILAR; ANDER-EGG, 1994, p. 43).

Existem três fundamentos para justificar a avalia-ção de políticas públicas que podem ser aplicados parajustificar este estudo e o seu método:

a) a avaliação das ações governamentais é,atualmente, um valor proclamado pelo governo euma demanda da sociedade;

b) a avaliação é basicamente um julgamento devalor;

c) a avaliação não se confunde com o ato ou oprocesso de medir atributos de planos e programas,mas, sim, de verificar se eles realizam (e em quanto)os valores que anunciam explícita ou implici-tamente. (GARCIA, 2001, p. 31).

... Complementando a visão de GARCIA, pode-se acres-centar:

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as verdadeiras avaliações são aquelas quesubsidiam decisões, que procuram resolverpreocupações e problemas dos que conduzempolíticas, programas ou projetos, que examiname julgam a ação governamental, e que se dirigem,também, ao usuário/beneficiário, concentrando-se nos valores e necessidades sociais (FIRME,1994, p. 18).

Sobre a compreensão do conceito de avaliação ea sua importância, acredita-se ser relevante apresentar umresumo das observações de Capitani (1993, p. 11-13):

a) A avaliação não é um elemento agregado aodesign organizacional de instituições do setor público, masé parte integrante da função de aprendizado institucional.

b) A distinção entre avaliação cumulativa (a queproduz um quadro histórico para melhorar o processo) eformativa – (produz uma tomada de decisão aprimoradavisando um plano) é ilusória: avaliações cumulativas vi-sam à melhoria da administração no setor público, exata-mente como a avaliação formativa. Uma avaliação cumu-lativa que não seja formativa é irrelevante e constitui umaperda de recursos.

c) A responsabilidade é uma condição que permitegovernar melhor e a avaliação é um dos instrumentos maisimportantes para a melhoria do setor público, pois possi-bilita a tomada e a prestação de contas pela atribuição deresponsabilidades.

d) Para ser eficiente, a avaliação precisa ser sus-tentada por uma cultura de aprendizado: sem essa, correo risco de se tornar um exercício irrelevante ou, pior, umarestrição burocrática sufocante.

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e) Como parte integrante do aprendizadoorganizacional, a avaliação é um processo contínuo einterativo – uma conversa ou um discurso crítico com aspessoas envolvidas na execução ou atingidas pelas políti-cas, programas, projetos avaliados e, principalmente, comos que podem tomar decisões pertinentes.

f) No setor público, a avaliação é ao mesmo tempoum medidor de eficácia e um veículo de responsabilida-de. Nesse sentido, é um instrumento indispensável aogoverno.

O critério mais relevante que se deve ressaltar emuma metodologia de avaliação é o que está relacionadoao objeto, isto é, a avaliação que se faz atendendo aosaspectos ou componentes do programa.

Aguilar e Ander-Egg (1994, p. 57) sintetizam a pro-posição de vários autores sobre métodos e processos deavaliação, respeitando a coerência interna de todos, con-forme a Tabela 1.

Nessa síntese, resume-se todo o macroprocessode avaliação de programas da seguinte forma:

• Avaliação do plano e contextualização doprograma (concepção e proposta).

• Avaliação da instrumentação e seguimento doprograma (processo) e avaliação da eficáciado programa (resultado e efeitos).

A reflexão feita sobre conceitos de avaliação, seustipos e processos tem por finalidade demonstrar a impor-tância da avaliação como instrumento de responsabilida-de adequado para governar melhor e promover o apren-dizado organizacional.

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m 1970, o Brasil experimentava o mesmo contexto dedesenvolvimento econômico que o de outros países sub-desenvolvidos (países com processo de industrializaçãotardio, dependente de tecnologias externas e com baixacapacidade interna de inovação tecnológica). Essa situa-ção fez com que o governo brasileiro criasse novas insti-tuições para dinamizar e modernizar a economia, demons-trando a sua escolha por determinadas “grandes linhas”de políticas públicas em detrimento de outras.

A Embrapa foi criada em 1972,como um dos ins-trumentos para implantar uma economia capitalista mo-derna no País, direcionada para promover inovações parao desenvolvimento do agronegócio brasileiro. A atuaçãoda Empresa é uma demonstração da evolução da políticade ciência e tecnologia para o setor agropecuário.

Comparando a política de ciência e tecnologia doperíodo de 2000 a 2003 com o Plano Plurianual de Ciên-cia e Tecnologia do Governo Federal, do período de 1996

A análise proposta neste estudo, embora não sejauma avaliação integral que envolva eficácia e avaliaçãode impacto, visa gerar subsídios para uma avaliação so-bre o tempo de execução do programa - o durante - e demodo especial fazer uma análise do contexto institucionale da implementação das ações da Embrapa relacionadasà Política Pública para a promoção do DesenvolvimentoSustentável.

.EEmbrapa – Ator na Implantação de Políticas Públicas

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a 1999, percebe-se que as diretrizes e objetivos de C&Tnão tiveram grandes alterações. A conduta foi de conti-nuar com as ações bem-sucedidas.

Os resultados das comparações demonstram quea demanda por C&T por parte dos empresários brasilei-ros continuou baixa e o distanciamento entre as compe-tências técnico-científicas e as potencialidades de suaapropriação econômica e social permaneceu. A políticade Ciência e Tecnologia ainda não consegue apresentardefinições de rumos quanto aos melhores fatores decompetitividade para o País. As instituições responsáveispela execução da política de C&T mantiveram a prerro-gativa habitual de investir em capacitação, ao mesmo tem-po em que sofreram do sintoma histórico de iniciativasdescontinuadas, em função das crises econômicas3.

A Embrapa como empresa pública de P&D, vivenesse contexto controverso tanto do ponto vista estrutu-ral e econômico quanto do de gestão.

O cenário também é controverso em outros aspec-tos do contexto cotidiano da Empresa:

(1) Na administração pública – Relações típicasde tradição e modernidade convivem no mesmoespaço.

(2) No processo de definição de estratégias de pes-quisa – Necessidades de mercado pressionam deum lado e ausências de mercado pressionam dooutro.

(3) Na adaptação das operações de PD&I – Convi-vem regiões desenvolvidas com subdesenvolvidas

3 Conclusões retiradas após o exercício de comparação entre o PlanoPlurianual de C&T do governo federal, de 1996 a 1999 com as diretrizese os macro-objetivos dos programas para C&T no período de 2000 a2003 (BRASIL, 1996).

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dentro de um único Brasil cujos níveis de desigual-dades continuam estagnados.

A implantação de inovações tecnológicas naagropecuária que propiciaram a Revolução Verde noCerrado – para ampliar a produtividade agrícola – e oadvento das agroindústrias na Região Sul do País – paraagregar valor a produtos agropecuários, promoveramcinturões de desenvolvimento ao mesmo tempo que au-mentaram os contingentes urbanos já caóticos. A falta deuma política de manutenção do homem no campo ou afalta de capacitação desses indivíduos, substituídos pelatecnologia, para atuar num novo contexto econômico ,nãofoi idealizada, nem implantada juntamente com processode tecnificação agropecuário. Por isso, a inovação emtecnologia aplicada ao desenvolvimento agropecuáriopode ser considerada como um indicador decorrente dafalta de previsão e de políticas públicas sociais paraantever e resolver problemas típicos de desenvolvimento.

Ao longo de sua existência, o direcionamento daspolíticas de PD&I da Embrapa foi, com maior freqüên-cia, para os setores econômicos já consolidados, compráticas não necessariamente sustentáveis e com maioresoportunidades de mercado interno e externo, do que parasetores que desejavam utilizar economicamente os recur-sos naturais de forma sustentável. Isso ocorreu por váriasrazões, entre elas, porque sendo propostas novas, nor-malmente essas iniciativas ocorriam no âmbito de comu-nidades que vivem desses recursos e ainda não estão de-vidamente organizadas. Elas possuem dificuldades comburocracias e questões jurídicas para se constituírem comounidades produtivas.

Os setores que recebem mais atenção de PD&I sãosetores que, por terem características de maior produtivi-

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dade e com maiores oportunidades de lucratividade, emmenor tempo se utilizam das inovações de PD&I para semodernizarem, especialmente com o objetivo de reduçãode custos com mão-de-obra.

Os investimentos feitos nos setores mais organiza-dos contribuíram de forma fundamental para o aumentoda produtividade de grãos, inclusive colaborando para abalança comercial. Promoveu maior variedade de alimen-tos, melhoria de qualidade dos alimentos e redução depreços para o consumidor final. Ganhou-se também como acúmulo de conhecimentos nas áreas biológica, agrária,econômica, sociológica entre outras. Atualmente, essesconhecimentos são importantes para manter a posição doPaís como o detentor do maior acervo de conhecimentosno setor do agronegócio, especialmente nos trópicos.Portanto, a implantação e a ação da Empresa represen-tam uma vantagem competitiva para o País, especialmen-te em suas relações comerciais com os mercados interna-cionais.

Por sua vez, muitos desses setores fazem uso in-tensivo de matéria e energia e, também, são os maioresimpactantes ambientais (o monocultivo - com o uso in-tensivo de defensivos agrícolas, e inseticidas, o de madei-ra). Essa dinâmica no campo colaborou para a reduçãoda população rural e a aglomeração do contigente urba-no em um intenso processo de migração.

A ausência de uma política de ciência e tecnologiae de metas ambientais, sociais e econômicas para o Paísinfluencia a estrutura da Empresa e a gestão de suas ativi-dades, demonstrando essa indefinição de rumos.

Nas relações com o Estado, a Empresa, assim comooutras instituições públicas e a sociedade, atuam segundo

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certos preceitos. Essas relações, segundo Nunes (1997),geralmente são:

• Relações pessoais que levam ao clientelismo.

• Relações impessoais típicas da suposição deque todos não são, em princípio, colaboradoresiguais levando ao corporativismo, ao privilégiode grupos e ao insulamento burocrático.

• Relações impessoais típicas da suposição deque todos os indivíduos são, em princípio,iguais participantes, levando ao universalismo deprocedimentos (...).

Essas gramáticas se dão simultaneamente, depen-dendo das circunstâncias e dos níveis de relacionamen-tos, provocando entraves na gestão e nos direcionamentosda Empresa. Nessas relações, as ideologias dos partidospolíticos estão presentes e influenciam nas decisões inter-nas e técnicas.

A Embrapa foi criada por meio do Projeto de Lei nº5.851, de 7 de dezembro de 1972 (BRASIL, 1972) comoempresa pública com muitas funções. O projeto de leipreconiza que a Empresa deveria ser um instrumento fle-xível, capaz de executar, de forma eficiente e eficaz, asatividades de pesquisa científica em agropecuária, masnão fica apenas nisso. Deve atingir outros objetivos-meiocomo: fazer captação e capacitar recursos humanos; fa-zer gestão de recursos materiais e financeiros de formaque as atividades de pesquisas possam ampliar-se consi-deravelmente; coordenar e consolidar outros setores quejá se dedicavam à pesquisa agropecuária; mobilizar a par-ticipação e o apoio dos estados, universidades e setorprivado para a realização de atividades de pesquisa.

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Considerando que seu escopo de funções é exten-so, sua autonomia é relativa no direcionamento eordenamento das próprias funções e do seu orçamento,o qual é vinculado ao Ministério da Agricultura, Pecuáriae Abastecimento, essas relações da Empresa, que se dãono âmbito do Estado, interferem diretamente no planeja-mento e na implementação das ações.

.NO Estado e a Empresa _ Dinâmica entre Planejamento e Ação

esse ambiente, em que se misturam relações pessoais(clientelismo) com relações impessoais (corporativismo),insulamento burocrático, no qual o universalismo deprocedimentos é apenas a forma oficial de apresentaçãoa Empresa, sobra espaço para pessoas, grupos e aInstituição exercitarem a autonomia sobre o quepesquisar. Mas, ao mesmo tempo, a Instituição écerceada e desvinculada da “meta comum” de um planomaior do Estado, por falta de clareza, de definição deprioridades e em função dos entraves orçamentários.

O processo de diagnóstico da realidade (cenári-os), no âmbito do governo e da Empresa, não se dife-renciam muito, mas nem sempre destacam as mesmasprioridades; normalmente, são desvinculados e não re-sultam em ações sempre eficazes. Isso pode ser perce-bido ao cruzar o PPA 1996 a 1999 com o Plano Dire-tor da Embrapa – PDE – do mesmo período (BRA-SIL, 1996; EMBRAPA, 1994, 1998).

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Em 1996, a Empresa vivia o terceiro ano da execu-ção de uma experiência de descentralização administrativa erevisão dos negócios de algumas Unidades – o que levou àeliminação e à introdução de novos programas como: recur-sos naturais – que envolvia a avaliação, o manejo e a recu-peração com o objetivo de organização e sistematização deinformações sobre preservação; aproveitamento e manejodesses recursos (solo-água-planta); ações de conservaçãoe uso de recursos genéticos objetivando o enriquecimento, aconservação e o uso de recursos genéticos nativos e exóti-cos de importância sócioeconômica para o País, entre ou-tras. Enquanto isso, o Plano Plurianual (PPA) ainda não de-monstrava com clareza uma política para questões da biolo-gia molecular na agricultura, ao mesmo tempo que reforçavaas ações tradicionais com alocação de maiores recursos nossetores já consolidados, como para o aumento da produçãode cereais, visando à exportação.

As necessidades de novas Políticas Públicas parao Desenvolvimento Sustentável são esboçadas timidamen-te no PPA 1996/1999 (BRASIL, 1996 )e passam a sermais bem estruturadas no PPA de 2000 a 2003 (BRA-SIL, 2000).

As novas exigências ambientais, sociais e de mer-cado deveriam influenciar com maior velocidade o plane-jamento PD&I da Empresa, como também, a sua formade auto-avaliação, especialmente, no sentido de se orga-nizar para consolidar uma postura mais ecocêntrica4, oque, por sua vez, exigirá aperfeiçoamento da mensuraçãodos seus resultados.

4Os objetivos empresariais transcendem os aspectos mensuráveis deemprego de fatores de produção passando para a forma de organizaçãoque conciliasse os interesses do indivíduo, da sociedade e da natureza;transitando do paradigma antropocêntrico, para qual a empresa é o centrode tudo, para o ecocêntrico, no qual o meio ambiente é o mais importantee, a empresa, assim como outros agentes, insere-se nele.

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A trajetória de escassez de recursos do TesouroNacional para PD&I, em confronto com as novas ten-dências de globalização da economia, isto é, produçãoeconômica cada vez mais dependente de ciência e recur-sos humanos capacitados, exige, permanentemente, no-vas estratégias gerenciais.

A Empresa compreendeu muito bem esse quadroe começou a realizar um grande esforço de rearranjoorganizacional visando adotar alguns conceitos “mais elás-ticos” e abrangentes, como o de conhecer melhor a sua“cultura organizacional”; introduzir conceitos de qualida-de total; implantar ferramentas gerenciais, como, planeja-mento estratégico, e um esforço maior para internalizar aexistência do cliente, do usuário, do mercado, dos par-ceiros, das cadeias produtivas e da necessidade de sefazer PD&I num enfoque mais sistêmico.

Na história da Empresa, a capacidade de percep-ção do ambiente é um fator que a leva ao sucesso, masnem sempre a clareza do diagnóstico transforma o plane-jamento interno em ações efetivas para a contribuição aodesenvolvimento social e econômico.

Em 1998, ao longo do primeiro PPA (BRASIL,1996), as preocupações no plano nacional eram com aaceleração da reforma do Estado, a estabilidade econô-mica e o crescimento da produção, entre outros. A parti-cipação do setor privado em ciência e tecnologia nãoavançou de forma expressiva; a estratificação do negócioagrícola reforçou a postura da Empresa, no sentido de sedirecionar para o atendimento aos grandes segmentos:pecuário, agrícola, agroindustrial e florestal. Isso fez comque se isolasse dos estratos sociais menos organizados e,por isso, as estratégias de pesquisa sofreram pequenasalterações. As estratégias escolhidas se tornaram legíti-

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mas, considerando que a legitimidade só ocorre quandoas estratégias são formadoras de consenso. Por ter sidoum consenso de que se deveriam privilegiar alguns seto-res em detrimento de outros, muitos dos desafios da épo-ca (1998) continuam sendo os desafios de hoje, como aagricultura familiar.

A legitimidade ou o domínio das políticas e das ins-tituições e a participação são ingredientes chave para oêxito de uma estratégia de desenvolvimento. Entrar emconsenso é essencial para o êxito da transformação dasociedade e o mesmo acontece dentro das instituições.

Políticas que são impostas por agentes externospodem ser aceitas com rancor, em basessuperficiais, mas dificilmente serão implementadasconforme se pretendia. Mas para se alcançar adesejada legitimidade e transformação, o processoque conduz a essa estratégia tem que serparticipativo. O desenvolvimento não poderestringir-se a uma negociação entre as agênciasfinanciadoras e os governos. O desenvolvimentodeve ir mais fundo. Deve envolver e apoiar gruposda sociedade civil; esses grupos fazem parte docapital social que precisa ser fortalecido; eles dãovoz aos membros freqüentemente excluídos dasociedade, facilitando sua participação e aumentandosua parcela de domínio sobre o processo dedesenvolvimento. Ao envolver esses grupos, oprocesso de formulação de estratégias pode evocaro compromisso e o envolvimento de longo prazo,necessários para tornar o desenvolvimentosustentável [...] (STIGLITZ, 1998, p. 31).

Freqüentemente, as ações de diagnósticos das po-líticas de governo e de suas empresas são muito eficazes,mas os equívocos geralmente se dão no início da constru-ção do planejamento. Muitas vezes, esse planejamento é

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realizado por pessoas pouco “iluminadas” que não sãocapazes de transformar os agentes de implantação e exe-cução em “donos” das estratégias de forma que suporta-rão a implementação das políticas.

Esses aspectos são condicionantes do tipo de ad-ministração dessas empresas, o que, por sua vez, interfe-re na forma como essas respondem ao seu papel de exe-cutoras/gestoras de políticas públicas. Por isso, em umaanálise que busca compreender esse papel, é importantelevar-se em consideração a forma de administraçãoestabelecida.

Modelo de Administração na Embrapa foi imple-mentado, no período de 1972 a 1990, como um mo-delo de oferta de tecnologia e, com o decorrer dos anos,em função da multiplicação de seus canais de interação,a missão ampliou-se vigorosamente para atender a vá-rios setores da sociedade passando a se preocupar, tam-bém, com o atendimento da demanda por tecnologia.

Em 1988, a Empresa elaborou o seu I Plano Di-retor – PDE – definindo estratégias. (EMBRAPA,1988). Nele se preconizava o aumento da produção dealimentos no País para atender à população de baixarenda, aumentar a produtividade dos fatores de produ-ção, principalmente nas regiões de ocupação antiga, de-

.OBusca da Consolidação

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senvolver tecnologias que auxiliassem na conquista efeti-va, sem depredação da fronteira agrícola, especialmentea Amazônia e o Centro-Oeste, desenvolver insumos maiseficientes para a agricultura; preservar os recursos natu-rais utilizando-os de forma racional, e reduzir a depen-dência externa, principalmente em tecnologia de ponta.Certamente cumpriu-se grande parte do que foi progra-mado, mas a conquista do Centro-Oeste ocorreu comconsiderável depredação ambiental, uso abusivo do re-curso de água pelos sistemas de irrigação e depredaçãode solo (cavernas rochosas) para a produção de calcáriousado na produção de soja.

Nessa época, a Empresa se via como um efetivoinstrumento para a consecução das estratégias que oGoverno indicava como prioridades para o setor agríco-la, em questões como:

• A expansão da produção agrícola e agroindustrial,principalmente de alimentos, para promover mai-or estabilidade de oferta e de menores custos eo aumento da participação brasileira nas expor-tações mundiais.

• Como parceira, mas com menores resultados natentativa de ampliar a ocupação da mão-de-obrano setor rural, com ênfase na criação de empre-gos permanentes e na melhoria do bem-estar dapopulação pobre do meio rural.

As ações de redução das disparidades de desenvolvi-mento entre regiões do País e o crescimento econômico compreservação ecológica sempre se mostram como grandesdesafios para o Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuária(SNPA) e continuam sendo os desafios de hoje.

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No período de 1994 a 1998, conforme análise deseu II PDE (EMBRAPA, 1994), as preocupações forammais internas, priorizando a organização e a consolidaçãoda Instituição.

De 1999 a 2003, a partir do III Plano Diretor(EMBRAPA, 1998), a Empresa demonstrava, em seudiscurso, preocupação com os cenários nacional e mun-dial e reforçava questões como:

• O Meio Ambiente com enfoque na busca dasustentabilidade da agricultura, sustentabilidadedefinida como sistemas agrícolas economicamenteviáveis, socialmente aceitáveis, ambientalmentesãos e politicamente respaldados.

• A Reforma do Estado, a melhoria da qualidadedos serviços públicos, a redução de custos, o for-talecimento do papel do Estado como reguladore fiscalizador, o fortalecimento do papel datecnologia como ferramenta do Estado para dareqüidade a pessoas e regiões.

• O consumidor na busca de entendê-lo melhor,conhecer suas necessidades e preferências.

• O novo papel da informação, provocando a mu-dança da sociedade industrial para a sociedadedo conhecimento, e as alterações que isso pro-voca na pesquisa científica, exigindo a formaçãode equipes intercontinentais de pesquisa5.

Em função dessa reflexão, inicia-se mais um pro-cesso de realinhamento estratégico, no sentido de

5Análises feitas com as leituras dos estudos internos de análises de cenários.

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maximizar esforços em ações prioritárias alinhadas aosnovos desafios nacionais e mundiais, e ocorre, de fato,uma tentativa de maior alinhamento dos projetos da Em-presas aos programas do PPA.

Na gestão PD&I, na Embrapa, existe um processode diagnóstico claro para o planejamento estratégico. Nor-malmente, esse processo passa por estudos de cenários,os quais contribuem para a elaboração do Plano Diretorda Empresa, dos planos diretores das Unidades Descentra-lizadas, dos projetos gerenciais e estruturais de Pesquisa eDesenvolvimento, mas sem um processo organizado e siste-matizado para fazer o acompanhamento e a avaliação daexecução dos projetos de pesquisa e de gestão.

Em 1997, preocupações freqüentes com o bom usodos recursos públicos fortaleceram as iniciativas de auto-avaliação e, portanto, foi criado o Sistema de Avaliaçãode Unidades (SAU), como “um conjunto de princípios,normas e procedimentos que orientam a aferição dos re-sultados dos trabalhos de pesquisa das unidades daEmbrapa, de modo a otimizar as contribuições da em-presa à sociedade” (PRONAPA, 1999, p. 16) e, o SAUfoi incorporado ao Sistema de Avaliação e Premiação porResultados da Pesquisa da Embrapa (Sapre).

Os objetivos da avaliação de desempenho são: in-centivar as Unidades da Empresa ao cumprimento de suamissão e objetivos específicos, motivar as equipes de tra-balho a aumentar a produtividade e a eficiência, estimularo desenvolvimento de projetos de PD&I inovadores paraa solução de problemas reais e potenciais do agronegóciobrasileiro, estimular o aprimoramento contínuo da qualidadedos projetos de PD&I e dos produtos gerados pela Empre-sa de forma que satisfaça às necessidades dos clientes.

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Nas tentativas de modernização, em 1997, ocor-reu, paralelamente aos outros sistemas de gestão existen-tes, mais um esforço de modernização da gestão, visandotorná-la mais “estratégica”, no sentido de utilizar as capa-cidades e os recursos existentes para de fato realizaremas prioridades do III Plano Diretor da Empresa (PDE).

Em 2000, cria-se a metodologia de avaliação deimpacto social, econômico e ambiental, com característi-cas de avaliação ex-post, integrada ao Sistema de Avali-ação das Unidades (SAU), no qual se propôs que emcada uma das Unidades Descentralizadas, deveria serselecionado um conjunto de três a cinco tecnologias parafins de avaliação e comparação anual dos impactos pro-vocados por cada uma delas.

No mesmo período, experimenta-se um métodotestado e validado, o Balanced Scorecard, para estimular aimplantação do conteúdo do III PDE visando operacionalizarseus planos estratégicos, implantar a visão de gestãoestratégica junto aos chefes de Unidades Descentralizadas,estimular a criação de novas lideranças e promover oaprendizado organizacional em gestão.

Embora a Empresa tenha atualizado seus planosestratégicos com uma periodicidade média de 4 anos, ain-da se deparava com dificuldades de fazer gestão e exe-cutar essas estratégias. Em empresas que tratam de umavariedade muito grande de negócios é comum não perce-ber os desvios de rumos entre o que é planejado e o queé executado.

Ao avaliar os resultados anuais e ao exercitar aanálise qualitativa buscando a relação de causa e efeitoentre as políticas comprometidas com os resultados pro-duzidos, freqüentemente, encontram-se incoerências en-

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tre o planejamento e a execução. Por exemplo, a Empre-sa pode se comprometer com a política pública de gera-ção de emprego, isto é, colaborar para maior ocupaçãoda mão-de-obra no setor rural, com ênfase na criação deempregos permanentes, mas investir muito dos seus re-cursos na geração de tecnologias de redução de custo,especialmente para diminuir a mão de obra na produção,sem oferecer uma alternativa para contribuir com a políti-ca comprometida.

Uma forma de resolver esse problema seria ummodelo de gestão que permita que os executivos fiquematentos às “relações de causa e efeito” não só na gestãoda empresa, mas também nos resultados de sua atividadefim. Mas essa é uma mudança de paradigma que exigeaprendizado.

Em 1988, com a instalação do Conselho de Admi-nistração da Embrapa, composto de muitos membrosrepresentantes de vários setores da sociedade, e em fun-ção do conteúdo do III PDE (EMBRAPA, 1998), oConselho determinou que fossem estabelecidos indica-dores de desempenho que possibilitassem o acompanha-mento da implantação do PDE, justamente para avaliar oquanto do planejamento era executado.

O projeto construído e implantado para essa finali-dade foi o Modelo de Gestão Estratégica Corporativo(MGE). O MGE, além de satisfazer à necessidade deoferecer indicadores ao Conselho de Administração, pos-suía as seguintes características:

a) Comunicava as estratégias corporativas a todosos empregados.

b) Pretendia aferir a performance corporativa deforma abrangente, indicando o grau de

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efetividade de execução do conteúdo do III PDEe alertando sobre as futuras metas e processos.

c) Tentava alinhar os indivíduos, equipes e unida-des organizacionais aos direcionamentos estra-tégicos .

d) Visava alocar anualmente recursos financeirospara a consecução de objetivos de longo prazo(4 a 5 anos).

Na implantação do Modelo, utilizaram-se algumasinovações, como um processo de planejamento estraté-gico participativo para a criação do conteúdo do Modelode Gestão Estratégica, o qual mobilizou um grande nú-mero de empregados de várias Unidades da Empresa,independentemente da posição hierárquica desses empre-gados. Usaram-se métricas de desempenho (indicado-res de desempenho e alvos de performance), intrinseca-mente conectadas com as estratégias da organização, ouseja, ao conteúdo do seu plano estratégico (PDE).

Outra inovação relacionada aos indicadores dedesempenho foi o processo de implantação, acompanha-mento e avaliação, que possibilitava aos empregados en-volvidos o aprendizado de gestão estratégica e, em espe-cial, aos gerentes de objetivos estratégicos que revisa-vam as estratégias executadas.

O Modelo previa a ampliação do número de líde-res com capacidade gerencial. Esse acréscimo seria oresultado da capacitação dos gerentes de objetivos es-tratégicos eleitos. Com maior número de pessoas habili-tadas para tomar decisões estratégicas, possibilitaria maiordistribuição do processo decisório, o qual é centralizadoem uma típica estrutura organizacional verticalizada. A nova

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estrutura viabilizaria um processo mais horizontal, com mai-or agilidade e flexibilidade à organização pública.

Previa-se, ainda, um processo permanente de co-municação durante a criação do Modelo de Gestão Es-tratégica, com o propósito de reduzir barreiras culturais,promover a motivação para a mudança e estimular a par-ticipação dos empregados.

Mesmo idealizado de forma detalhada, o Modelode Gestão Estratégica sofreu sérias dificuldades de con-solidação, conforme pesquisas internas de opinião reali-zadas em 2003. A pesquisa demonstrou que o Modeloenfrentou as seguintes dificuldades:

• Barreiras culturais, que dificultaram o desenvol-vimento de atitudes e comportamentos adequados.

• Barreiras políticas, como a incompreensão doexercício da gestão estratégica de forma compartilhada e participativa, com necessidade deadequação dos papéis dos atores envolvidos,principalmente os gerentes de nível médio.

• Barreiras administrativas como, por exemplo, di-ficuldades de implantação de um processo novoque exige trabalho em equipe e visão holística daorganização e de seus negócios, necessidade demudança de uma gestão baseada em estruturashierárquicas e funcionais para um siste-ma de rede, focada em resultados, com mediçãode performance objetiva, transparente e maiordelegação de poder.

• Barreiras relativas à comunicação e ao aprendi-zado, relacionadas às competências e habilida-des daqueles que decidem e daqueles que exe-

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cutam, como também de comprometimento com a mudança por parte da Diretoria.

Em síntese, dentre as principais dificuldades para aconsolidação do modelo na organização, encontra-se afalta de decisão e iniciativa da alta administração emreformular a estrutura organizacional voltada para funçãoe verticalizada para uma nova estrutura, buscando resul-tados estratégicos.

O Modelo permitia que os líderes das Unidades dePesquisa pudessem negociar suas metas futuras com maiorpropriedade e com conhecimento de “causa” das ques-tões locais e regionais, o que os fortalecia no processo denegociação. Essa nova condição nem sempre é confortá-vel para os escalões da alta administração.

O ponto relevante relacionado a este estudo é,porém, aquele que o MGE preconizava no seu objetivoestratégico 3 _ Incrementar a contribuição na formulaçãode políticas públicas para o agronegócio _ , que indicavaa preocupação com a contribuição da Empresa na for-mulação de políticas públicas e como fazer a gestão des-se tipo de contribuição.

Executando-se o objetivo estratégico 3, pode-secolaborar com a Empresa para implantar a visão de De-senvolvimento Sustentável, da seguinte forma:

Primeiro – Definir um planejamento para esse ob-jetivo, isto é, estabelecer quais são as políticas públicasque interessam aos clientes da Empresa e quais deman-das merecem entrar na formulação, na proposição de pro-cessos de inovação tecnológica que, conseqüentemente,sirvam de mecanismos para a concretização da políticapública .

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Segundo – Divulgar internamente as políticas pú-blicas definidas como prioritárias para a Empresa,conscientizar e divulgar conceitos, valores e requisitosdessas políticas públicas junto aos funcionários e parceiros.

Terceiro – Introduzir melhorias nos processos deprodução de editais e elaboração de projetos com a im-plantação de indicadores que possibilitem a “avaliaçãoex-ante” sobre possíveis impactos que a tecnologia vaiprovocar na política pública escolhida; “avaliação duran-te” do processo de desenvolvimento da tecnologia paraacompanhar os requisitos da tecnologia que ajudem aoperacionalizar as políticas em que ela está vinculada e“avaliação ex-post” baseada num processo de acompanha-mento de adoção de tecnologias escolhidas para esse fim.

Quarto – Atuar para ampliar a mobilização e a par-ticipação social em questões polêmicas e de difícil solu-ção, como a redução do uso de água nos pivôs centraisde irrigação.

Dessa forma, seria possível conhecer e acompa-nhar o nível de vinculação da geração da tecnologia comos objetivos dos programas das políticas públicas do go-verno.

Os objetivos estratégicos do Modelo que estariamcomprometidos com o desenvolvimento do objetivo es-tratégico 3 seriam; de comunicação interna; planejamen-to de PD&I; melhoria dos processos internos em PD&I;capacitação; marketing e transferência de tecnologia; par-cerias e o objetivo de Avaliação de Impacto EconômicoSocial e Ambiental aplicado a tecnologias comprometi-das com a operacionalização de determinadas políticaspúblicas.

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Dessa forma, o Objetivo Estratégico 3 ultrapassa-rá sua proposição de contar quantidade de iniciativas e/ou de participação de funcionários em eventos ao passara discutir temas relacionados a política pública, nos âmbi-tos municipal, estadual e federal. Por meio da gestão doobjetivo 3, poderia-se demonstrar o “quanto (quantitati-va e qualitativamente) participou-se para a implantaçãode determinada política pública.

A existência desse objetivo e a sua gestão permiti-ria ainda avaliar o quanto da dimensão político-institucionalda filosofia do Desenvolvimento Sustentável está sendorealizada dentro da empresa. Dimensão essa que visa pro-mover o processo de transformação de pessoas, postu-ras, culturas e métodos nas instituições.

No caso da implantação da Política de Desenvol-vimento Sustentável dentro da Empresa, em função daabrangência da aplicação do conceito de DesenvolvimentoSustentável no agronegócio, poderia dividir as atividadesdo Objetivo 3 para atender algumas subpolíticas, como:avaliar a contribuição para a política pública de conser-vação da água no ambiente rural, política de reforma agrá-ria, políticas para a conservação de florestas, políticas demelhoria de nutrientes em alimentos, entre outras.

Na Fig. 1, o modelo de gestão da Embrapa, doperíodo de 1999 a 2003 (EMBRAPA, 2002), é apre-sentado de forma resumida, por meio dos temas estraté-gicos (colunas), perspectivas organizacionais (linhas) e ob-jetivos estratégicos (elipses) e suas relações de causa eefeito mais fortes (linhas).

Os temas estratégicos são intenções expressas pe-los empregados da Empresa e foram detalhados em pro-posições factíveis nos objetivos estratégicos. Objetivos

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Fig

.1.

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3.

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m relação à análise dos resultados da pesquisa e entrevis-tas realizadas, neste estudo, pode se dizer que, agrupan-do o que foi apresentado nos cinco programas e suasrespectivas metas/resultados e recursos alocados, a con-tribuição da Embrapa dentro das circunstâncias da épocafoi satisfatória conforme a opinião dos gestores (gerentese coordenadores). Satisfatória porque consideram que aperformance da Empresa foi influenciada negativamentepor alguns fatores ambientais, tais como:

• Grau de novidade no conteúdo dos programas, osquais exigiam novos conhecimentos e novastecnologias.

• Necessidade de atualização da legislação.

• Novos requisitos do modelo de gestão da políti-ca pública.

• Ano eleitoral no período da gestão do PPA 2000 a2003.

• Necessidade de novos acordos entre Estados Bra-sileiros para uso comum de recursos naturais.

.EContribuição da Embrapa para o PPA 2000 a 2003

estratégicos são os menores conjuntos de atividades que a Empre-sa precisa executar em determinado tempo e em determinada velo-cidade para conseguir realizar sua visão; enquanto perspectivas degestão são os fatores a serem administrados permanentemente,envolvendo pessoas e recursos da empresa para que ela possa exe-cutar as atividades priorizadas nos objetivos estratégicos.

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Os coordenadores observaram que poderia ter sidorealizado muito mais, em termos de quantidade e quali-dade, caso os entraves pudessem ter sido afastados emhora e tempo certos.

Para se ter uma visão global, a Tabela 2 sintetiza asmetas e os recursos programados em relação às metas eaos recursos executados, demonstrando que a Empresaconseguiu cumprir com o maior número de metas físicas,usando menos recursos do que foi previsto.

O significado desses números e da análise feita apartir das informações disponíveis nos relatórios, as ques-tões sobre em que medida essas metas executadas defato contribuíram para a consecução do objetivo dos pro-gramas continua sem resposta, porque o nível devinculação desses resultados com os propósitos iniciaisdos programas não é, claramente, estabelecido no iníciodo planejamento. Para sanar esse tipo de problema, de-veriam ser preestabelecidos os produtos, os serviços eos processos em tecnologia desejáveis para a consecu-ção dos objetivos dos programas.

6 Dados obtidos das planilhas de revisão de metas e recursos financeiros,do Departamento de Pesquisa e Desenvolvimento da Embrapa, elaboradasem 2003 (EMBRAPA, 2003b).

Tabela 2. Visão global de metas e recursos(6).

No ProgramaBiotecnologia

Percentuais em relaçãoao programado

Programas: Águas;Conservação de Solos;Florestar e Parques

Percentuais emrelação ao programado

Ações Embrapa Metas físicasprogramadas

Recursosfinanceiros

programados

Recursosfinanceirosexecutados

72% 46%

78% 72%

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65 51

Metas físicasexecutadas/resultados

14.020.300,00 10.692.172,00

49

ara responder ao segundo objetivo específico de avaliaros mecanismos de acompanhamento dos projetos nosprogramas voltados ao desenvolvimento sustentável e parapropor recomendações visando ao aprimoramento dagestão da Embrapa, no atendimento às demandas do PPA,foi feita uma análise dos formatos e conteúdos dos relató-rios que compõem a gestão do PPA 2000 a 2003.

Esta parte do estudo trata do Modelo de Gestãoutilizado pelo PPA 2000 a 2003, no qual a Embrapa, en-quanto instituição executora, atendeu aos requisitos doModelo, tendo os cinco programas como foco. Inicia-seapresentando as principais razões para definir um modelopara o PPA, ou seja, as estratégias de implementaçãodos cinco programas e o planejamento das ações, seumonitoramento e avaliação.

Essa análise foi feita utilizando como subsídio osconteúdos dos instrumentos formais, isto é, relatórios deacompanhamento e avaliação. Para validar essas infor-mações, foram realizadas entrevistas com gestores des-ses programas na Embrapa.

Modelo de gestão do PPA

O período de 2000 a 2003 (BRASIL, 2000) foi asegunda experiência do governo federal com a gestão doPPA. A primeira foi no PPA 1996 a 1999. A partir daprimeira experiência fortaleceu-se a proposição de se pla-nejar por programa.

.PGestão dos Programas do PPA em 2000/2003 na Embrapa

50

Conforme relatório de avaliação da Secretaria de Plane-jamento e Investimentos Estratégicos (SPI), de 2002(BRASIL, 2003f)

...a figura do programa nasceu da necessidade derevisão dos instrumentos de gestão daAdministração Pública, em especial, as funçõesde planejamento, orçamento e gestão - em facedas transformações pelas quais passava o EstadoBrasileiro -, impulsionado principalmente pelaconsolidação do regime democrático, que ampliavaas demandas sociais, a necessidade detransparência e controle social, como também, pelaexigência de um novo padrão de disciplina fiscal;pelo rearranjo das responsabilidades entre o setorpúblico e o setor privado e pela modernização daeconomia, que pressupunha, a necessidade deorganização pública, moderna e eficiente (BRASIL.2003f, p. 38).

As principais causas identificadas para planejar porprograma foram:

• Ausência de instrumento que garantisse queo processo alocativo orçamentário anualespelhasse as mudanças pretendidas a mé-dio e longo prazos.

• Pouca transparência quanto à alocação derecursos públicos.

• Regionalização do processo, que refletia aincapacidade do governo planejar suasações de acordo com as necessidades eespecificidades locais.

• Ausência de controles gerenciais da atuaçãogovernamental, com desperdício de recur-sos e poucos resultados.

51

• Falta de responsabilidade pela atuação go-vernamental .

• Ausência de práticas de desenvolvimento sus-tentável no planejamento e na gestão pública(BRASIL, 2003e).

As novas ações de PD&I nos novos Programascomo no Águas e Parques do Brasil, demandadas àEmbrapa, visavam atender à diretriz de implantação depráticas de desenvolvimento sustentável no planejamentoe na gestão pública. Mas é importante frisar que já existi-am ações com a mesma filosofia, nos programas em an-damento na Empresa, como por exemplo, as ações deConservação de Solos, Florestas e Biotecnologia(PRONAPA, 2000; BRASIL, 2002b, 2003a, 2003b,2003c, 2003d, 2003e, 2003f.).

Quanto à iniciativa de proposição das ações dePD&I para os cinco programas voltados à implantaçãodo Desenvolvimento Sustentável, cartas da Secretaria deGestão Estratégica da Embrapa aos Ministérios mostramque a iniciativa foi da Empresa (comunicação interna)7.

Estratégias de implantação dos programas

As estratégias de implementação adotadas pelosministérios para os programas foram múltiplas. Por essemotivo, cabe relatar o que ocorreu em cada um dos cincoprogramas selecionados neste estudo.

7Correspondências internas da Secretaria de Gestão Estratégica, daEmbrapa, datadas de 1990.

52

Biotecnologia

No programa Biotecnologia e Recursos Genéticos(Genoma), do MCT, a maioria das ações foioperacionalizada na forma de contratação direta.

Na Embrapa, o conjunto de ações de PD&I desseprograma contemplava as várias fases do processo deinovação e 50% ficaram a cargo da Embrapa RecursosGenéticos (Cenargen). As outras atividades foram desen-volvidas por Unidades Descentralizadas da Empresa einstituições parceiras. Para tanto, foram utilizados os ins-trumentos usuais na área de contratação de projetos deC&T, ou seja, execução própria e utilização do sistemacompetitivo, via edital (BRASIL, 2002a, 2003b;PRONAPA, 2000, 2001, 2003).

Programa Águas do Brasil

A execução desse programa deu-se, preferencial-mente, pelo desenvolvimento de parcerias com as insti-tuições do setor e com planos operativos anuais. Foipriorizada a difusão de conhecimentos e de tecnologiasexistentes em recursos hídricos.

Na Embrapa, os estudos foram realizados em vári-as regiões do país, pelas Unidades Descentralizadas daEmpresa e entidades parceiras. Os novos projetos res-gataram as atividades já realizadas em climatologia,meteorologia e hidrologia, da programação anterior, paracomplementar a nova ação de “Estudos deMonitoramento das Águas de Superfície e Subterrânea”(BRASIL, 2003c; PRONAPA, 2000, 2001, 2002).

Programa Conservação de Solos

No Programa Conservação de Solos e Água, ostrabalhos foram executados tendo as microbacias

53

hidrográficas como unidade de planejamento. Ascomunidades beneficiárias deveriam se organizar paraefetuar parcerias entre as instituições públicas e privadasmediante convênios, ajustes e acordos de cooperaçãotécnica.

Na Embrapa, as ações desse programa foram dis-tribuídas em várias localidades do País e pelo menos 24%delas realizadas em parceria com universidades e outrasinstituições (BRASIL, 2002b, 2003a).

Florestar

No Programa Florestar, a ação principal estariadirecionada à construção de parcerias e a viabilização deinstrumentos normativos, econômicos e ecológicos, ne-cessários ao desenvolvimento sustentável. A Embrapa foiresponsável pela qualidade técnica das ações de PD&I.Envolveu 10 Unidades Descentralizadas da Empresa;Empresas Estaduais de Pesquisa, Universidades em coo-peração técnica, como também, parcerias com a iniciati-va privada, organizações não governamentais e institui-ções internacionais (BRASIL, 2002d, 2003d).

Programa Parques do Brasil

No Programa Parques, a principal estratégia era ade consolidar uma política nacional para áreas protegi-das. Por isso, deveriam ocorrer articulações entre entida-des e ações para que as instituições estabelecessem egerenciassem as diversas áreas protegidas, nos três níveisde governo, bem como junto ao setor privado e à socie-dade civil. Buscava-se, também, o fortalecimento de ummarco institucional que coordenasse essas ações e as res-pectivas entidades responsáveis pela implementação des-sas ações. (BRASIL, 2002e, 2003e).

54

Conforme observações feitas pelo coordenador daação, José Carlos Souza da Silva, da Embrapa Cerra-dos, ao gerente do Programa no Ministério do MeioAmbiente (MMA), a ação “Desenvolvimento de Técni-cas de Manejo de Ecossistemas Brasileiros”, desenvolvi-da pela Embrapa, deveria ter sido retirada do programaParques do Brasil (MMA) e colocada no Programa Ges-tão de Ecossistemas (MCT).

A justificativa para a mudança da ação fundamen-tava-se em que

...Ela se alinhava muito mais aos objetivos do programacoordenado pelo MCT, que tinha por finalidade, o de-senvolvimento da pesquisa para a exploração susten-tável dos recursos naturais da biodiversidade egerenciamento dos ecossistemas brasileiros e não sevinculava ao objetivo do Programa Parques do Brasil,que visa à ampliação da conservação, no local, dosrecursos genéticos e o manejo sustentável de parquese áreas de proteção ambiental (comunicação interna).8

Na Embrapa não foi possível levantar dados sobrecomo se implantou essa ação, devido à ausência de re-gistros.

Planejamento das ações

A elaboração de Plano de Ação foi o meio e o ins-trumento para a implementação dos programas. Aformatação do Plano de Ação pedia metas, prazos e nomedos responsáveis e seu conteúdo, no início de vigênciado PPA, era discutido em reuniões e seminários, entregerentes, coordenadores e executores. Na Embrapa, oplanejamento e gerenciamento foram realizados por proje-

8Correspondências internas da Secretaria de Gestão Estratégica, daEmbrapa, datadas de 2000.

55

tos e, por isso, a proposta dos gerentes de programas,dentro dos Ministérios para a Embrapa foi a de apresen-tar Planos de Ação após a discussão e formatação decada projeto. Porém, conforme os gerentes, em entrevis-tas, isso não ocorreu. Os pesquisadores planejaram naforma habitual, redigindo os seus projetos e apresentan-do-os aos comitês internos, sem necessariamente vincu-lar os objetivos dos projetos aos objetivos do programado PPA.

Análise sobre gestão

A falta de planos de ações para implantar os obje-tivos dos programas dentro da Empresa provocou odistanciamento entre ações de projetos e objetivos deprograma e do Modelo do PPA. Ao elaborar os planosde ações, vinculando-as aos objetivos de programas, épossível antever tanto os problemas futuros como as ques-tões de escassez de recursos e, por isso, rever as metas,ajustando-as às condições reais.

Nos relatórios de acompanhamento do Sistema In-tegrado de Planejamento (SIPLAN), não havia registrosdos beneficiários dos resultados de cada ação. A únicamaneira de identificá-los foi por meio do relatório ‘Espe-lho do Programa’, no qual o público-alvo foi tratado deforma muito genérica no momento do planejamento, comose pode ver na Tabela 3, que apresenta o nível de generali-dade da descrição dos clientes e beneficiários de cada ação.

Entre as principais causas para a existência de umModelo de Gestão para o PPA 2000/2003, estão duaspreocupações: com a transparência na alocação de re-cursos públicos e com o controle de desperdícios dessesrecursos. Faltou aos projetos de PD&I, em específicoàqueles que atendiam aos programas voltados à política

56

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57

de desenvolvimento sustentável, a caracterização de seupúblico-alvo e beneficiários, justamente para que se pu-desse informá-los sobre os resultados.

As evidências empíricas demonstram que a falta dedefinição dos segmentos de beneficiários dificulta a ela-boração e desenvolvimento de um plano de comunica-ção, no âmbito da presidência da Empresa, para divulgaros resultados; promover maior participação dos atoresinteressados e beneficiários, como também, impossibilitao desenvolvimento de planos de avaliação dessa partici-pação e da satisfação desses beneficiários.

É fato que o Programa Biotecnologia e RecursosGenéticos (Genoma) implantou a Rede de Pesquisa deBiossegurança, em grande parte pelos esforços dos pes-quisadores e técnicos da Embrapa. Mas a Rede é umprocesso de troca de informações e conhecimentos, aserviço dos pares na pesquisa, e não necessariamenteenvolve os beneficiários da sociedade nesse diálogo.

Para dar visibilidade à sociedade para o que seestava fazendo em Biotecnologia e Recursos Genéticos(Genoma), no Programa Conservação de Solos e Águana agricultura e no Programa de Produtividades em Ce-reais, havia uma rubrica de alocação de recursos: as açõesPPA 4641 (P1, P2 e P3 – Publicidade de Utilidade Pú-blica) (comunicação interna)9. Mas, os técnicos do pla-nejamento em comunicação social informaram que nãofoi criado nenhum plano de comunicação específico, diri-gido para esta finalidade, em função, do desconhecimen-

9Dados extraídos das planílhas de revisão de metas e recursos financeirosdo Departamento de Pesquisa e Desenvolvimento da embrapa, elaboradasem 2004.

58

to e da falta de iniciativa dos executores das atividades dePD&I sobre essa possibilidade.

Monitoramento e andamento das ações

Os coordenadores de ação tinham comoinstrumento formal de acompanhamento os relatórios doSiplan, nos quais deveriam descrever a identificação dosprogramas, os objetivos, a descrição da ação, o tipo deação, a unidade ou órgão responsável, a unidadeexecutora, o nome do coordenador da ação, oscomentários e observações do coordenador, informaçõessobre a situação, a temporalidade, isto é, o início e aconclusão, as restrições relacionadas aos meios, assolicitações de providências visando às correções dasrestrições, os relatos dos resultados obtidos, indicadoresde ações, os dados sobre metas físicas e financeiras eagenda de eventos realizados.

Os coordenadores deveriam relatar anualmente for-mulários contendo as seguintes informações: ritmo dasações, cronograma, o início e o fim da conclusão da açãoe comentários gerais. Esse formulário foi padrão para to-dos os programas.

Acompanhamento e monitoramento

Na Embrapa, para os cinco programas voltados àimplantação do desenvolvimento sustentável, osformulários respondidos visavam à comunicação sobre oacompanhamento e andamento das ações, via SIPLAN,deveriam ser realizados quatro relatórios para cada açãodesenvolvida no programa, totalizando 20 relatóriosde acompanhamento no período de 3 anos. A quan-tidade de relatórios respondidos demonstrou baixo

59

nível de interlocução entre coordenadores de ação egerentes de programa. Nos cinco programas, para todoo período, encontraram-se na Embrapa apenas oitorelatórios anuais dos coordenadores de ação aos gerentes.

A relação entre coordenadores das ações, dentroda Embrapa, com os gerentes, dentro dos ministérios, foicolaborativa, conforme alguns relatos nas entrevistas, masa intensidade, do ponto de vista do comprometimento naentrega das informações, no tempo certo, na quantidadeesperada e no compromisso para a consecução dos ob-jetivos dos programas não atendeu às expectativas, con-forme a opinião desses mesmos gerentes.

A checagem entre o atendimento formal ao processode trabalho e a opinião dos gerentes demonstra incoerên-cia sobre o que eles entendem como “colaboração”.

Entre as razões para a baixa integração e compro-metimento, a primeira é a alta rotatividade dos gerentesde programas, dentro dos Ministérios. Os gerentes foramremanejados antes de conhecer com profundidade o con-teúdo do programa e o que estava sendo feito nas institui-ções executoras.

A alta rotatividade de pessoal provavelmente dificul-tou o aprendizado e o acúmulo de conhecimento técnico,tanto em gestão de programas quanto no conteúdo dos pro-jetos em execução nas instituições vinculadas, impossibili-tando a formação de uma massa crítica para produzir e apli-car planos de melhorias no processo de gestão. A Tabela 4demonstra a rotatividade dos gerentes de Programa no perí-odo de 2000 a 2003. Para permitir a visibilidade darotatividade, sem expor os nomes dos gerentes, optou-sepor classificar a ordem de gerentes e “idem” significa a ma-nutenção do mesmo gerente por mais de 1 ano.

60

A segunda razão está relacionada ao papel repre-sentado pelo gerente. O papel do gerente não foi definidoclaramente e, por isso, eles se limitaram a buscar infor-mações para dar respostas burocráticas ao processo deavaliação (responder apenas quanto do cumprimento demetas físicas e financeiras do programa foi realizado). Caso

Tabela 4. Rotatividade dos gerentes de Programa.

Período

2000

2001

2002

2003

Total

Biotecnologia

1º Gestor

2º Gestor

(idem)

(idem)

2 mudanças

Águas doBrasil

1º Gestor

2º Gestor

3º Gestor

(idem)

3 mudanças

Parquesdo Brasil

1º Gestor

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2º Gestor

3º Gestor

3 mudanças

Consevaçãode Solos

1º Gestor

(idem)

(idem)

2º Gestor

2 mudanças

Florestar

1º Gestor

(idem)

2º Gestor

3º Gestor

3 mudanças

Fonte: Análises efetuadas no item gerências dos relatórios (BRASIL, 2003b,2003c, 2003d, 2003e, 2003f)

os gerentes atuassem como gestores, muito problemasdos programas voltados ao desenvolvimento sustentávelteriam sido resolvidos nos projetos, por meio da soluçãode problemas com interfaces comuns, dentro da própriaEmbrapa, conforme opinião dos gerentes. Por exemplo,nos Programas Florestar e Parques muito problemas aserem resolvidos eram comuns e entrelaçados. Florestare Parques necessitavam ampliar a produção de florestas,corrigir áreas degradadas e caracterizar os recursos na-turais existentes; por sua vez, os programas deBiotecnologia e Conservação de Solos tinham respostaspara esses problemas, mas as ações não foram feitas emconjunto.

Havia resposta para os problemas porque abiotecnologia tem processos de cultivo in vitro por es-pécies que dão resultados mais rápidos do que os pro-

61

cessos naturais; na área de pesquisa de solos, existemtécnicas para recuperar áreas degradadas que poderiamser usadas nos programas Florestar e Parques do Brasil,mas como as ações não foram feitas em conjunto não seprogramou metas comuns entre os programas. Caso fos-sem integradas, os resultados seriam maximizados paratodos os programas, as informações seriam centralizadas emuito mais substanciais para a avaliação macro feita pelaSecretaria de Planejamento e Investimentos (SPI/MPO).

Esse exercício de reflexão sobre as interfaces e/outransversalidade – problemas correlatos que pediam açõesintegradas ou ações maximizadas - foi previsto no âmbi-to dos Programas nos Ministérios, mas nunca chegou aser aplicado. O mesmo exercício não foi feito entre ge-rentes e coordenadores de ação para os cinco progra-mas voltados à implantação da política de Desenvolvi-mento Sustentável dentro da Embrapa.

Essa ação gerencial visando à integração de proje-tos e programas permitiria atender a um dos motivos daexistência do Modelo de Gestão do PPA – o de resolvera ausência de controles gerenciais da atuação governa-mental para reduzir desperdícios de recursos e poucosresultados.

Instrumento de acompanhamento

Quanto ao instrumento de acompanhamento, istoé, o Relatório de Acompanhamento do SIPLAN, pode-se dizer que a sua estrutura não foi desenhada para cole-tar informações relevantes para a tomada de decisão vi-sando às melhorias das ações e para a integração dosprojetos e programas.

62

No desenho, os fatores mais relevantes foram quan-to ao ritmo, cronograma e restrições, mas faltou reflexãosobre que informações os gerentes, nos ministérios, pre-cisavam para a tomada de decisões, como também, quan-to ao nível de detalhamento das informações que deveri-am ser dadas pelos coordenadores.

O formato com limites de entrada de informaçõesnos relatórios pode ter ocorrido porque no processo degestão o papel do gerente enquanto usuário dessas infor-mações não estava bem estabelecido.

No monitoramento, o usuário da informação deveser um ator concreto, que necessita de informações paraorientar a ação gerencial cotidiana; deve conhecer os re-sultados parciais e finais e compará-los com o planejado.Nesse caso, o instrumento deveria atender a um proces-so que se iniciava no executor da ação (no projeto), de-pois atender ao coordenador do programa dentro daEmpresa, (ambos como fontes primárias fundamentais)e, na seqüência, ao gestor principal – (o gerente dos pro-gramas nos ministérios).

O mesmo processo deveria ser feito para o planode ações integradas dos cinco programas dentro da em-presa, estabelecendo conexão entre executores, coorde-nadores e gerentes dentro de vários ministérios.

Quanto ao repasse de informações, nem todos oscoordenadores de ação enviaram informações no tempoaprazado ao gerente do programa dentro do ministério.

O monitoramento tem que atuar em tempo eficaz,em tempo real, pois só assim os gerentes dos ministériose coordenadores da Embrapa poderiam usar a informa-ção a tempo de corrigir, com oportunidade, programa-ções e ações em andamento.

63

A informação sobre as ações foi muito agregadano Departamento de Pesquisa e Desenvolvimento (DPD),dentro da Embrapa, conforme o relato dos técnicos. Oscoordenadores produziam as informações sobre as açõesque estavam sendo realizadas nas Unidades Descentrali-zadas e as enviavam ao DPD, que as tratava sob a suaótica e critérios de decomposição de recursos, fazendocom que as metas financeiras planejadas para ações fos-sem razoavelmente compatíveis com o que foi executa-do, mas nem sempre representando a realidade da con-tribuição da ação. Por exemplo, uma ação pode atenderde forma superagregada às várias políticas, quando naverdade ela pode atender apenas em 100% (cem porcento) a uma política e 2% ( dois por cento ) a outra.Mas, conta-se 200% de contribuição.

Esse processo de supervalorização e falta defiltragem interna merece uma reflexão, porque ele faz comque se perca muito da veracidade e da transparência daalocação dos recursos, conforme a opinião de coordena-dores e gerentes.

Os critérios de andamento das ações definidoscomo quesitos dos relatórios foram: ritmo das ações,cronograma e classificação do tipo de restrição. Os co-ordenadores, autores dos relatórios, preenchiam essesquesitos de forma tão sumarizada que foi preciso indagarsobre seus significados.

Nos relatórios, quando tratavam do ritmo, alegan-do que era “lento”, sempre justificavam a lentidão argu-mentando que havia problemas financeiros (escassez).Quando a restrição era tratada como “administrativa e/ougerencial” no repasse desses recursos financeiros paraexecução da ação, a justificativa era sobre o critério in-

64

terno de decomposição dos recursos entre os 20 progra-mas de PD&I. Quando a restrição era tratada como “po-lítica”, o que estava atrás do termo “política” era a legisla-ção sobre organismos geneticamente modificados –OGMS –, que dificultou os testes de pesquisa; e quandose usava o termo “institucional”, novamente estavam abor-dando questões internas sobre gestão de recursos finan-ceiros. A Tabela 5 apresenta essa visão geral dos coor-denadores sobre o que aconteceu no andamento dessasações, dentro da Embrapa.

Os detalhes das restrições estão nos comentáriosdos relatórios e entrevistas, apresentados em Barreiras eDificuldades – problemas internos e externos.

Fonte: Análise efetuada em oito relatórios de acompanhamento do “Módulo de Acompanhamentoe Gerenciamento do Avança Brasil” (BRASIL, 2002a, 2002b, 2002c, 2002d, 2002e, 2003a, 2003b,2003c, 2003d, 2003e).

Programa Ritmo Cronograma Restrição

Biotecnologiae recursosgenéticos –Genoma

Águas deBrasil

Conservaçãode solos eágua naagricultura

Florestar

Parques doBrasil

Normal

Lento

Lento

Normal

Normal

Normal emandamento

Em atraso

Em atraso

Normal

Normal

Política eInstitucional

Administrativae Financeira

Financeira

Gerencial eFinanceira

Tabela 5. Fatores de Acompanhamento das Açõesde PD&I.

Financeira

65

Avaliação das ações

A avaliação anual do Plano Plurianual é um proce-dimento gerencial que tem por objetivo o aperfeiçoamen-to da gestão pública sob a perspectiva dos resultados paraa sociedade e, por esse motivo, o Ministério do Planeja-mento vem estimulando discussões por programas, visan-do a uma análise mais detalhada e profunda, com a inten-ção de apurar impactos e resultados.

Conforme os relatórios de acompanhamento dagestão, da Secretaria de Planejamento e InvestimentosEstratégicos (SPI), os programas, por terem característi-cas de gestão, no âmbito dos ministérios, não tinhamobrigatoriedade de criar indicadores. Mas, durante o pla-nejamento, exercitou-se a definição de até dois indicado-res por programa, os quais deveriam ser instrumentos paraavaliar suas eficácia e efetividade.

Nos relatórios dos técnicos da SPI, é ressaltadoque até no ano de 2002 não havia um plano de avaliaçãodefinido para os programas. A proposta de avaliação veiosomente a partir dessa data (BRASIL, 2003f).

Uso de indicadores para avaliação de programas

No programa Biotecnologia e Recursos Genéticos –Genoma, utilizaram-se três indicadores, sendo eles: Nú-mero-Índice de Acessos Caracterizados e Conservados,Número-Índice de Empresas de Base BiotecnológicaCriadas no País e Número-Índice de Produtos e Proces-sos Biotecnológicos Gerados no País.

No Programa Águas do Brasil, os indicadores fo-ram de resultados, a saber: Taxa de Melhoria da Quali-

66

dade da Água em Bacias Selecionadas e Taxa de Outor-ga em Bacias Selecionadas.

O Programa Conservação de Solos e Água utili-zou-se de um único indicador, o Coeficiente de Recupe-ração de Áreas Agrícolas Degradadas. A fórmula de cál-culo utilizada foi a relação percentual entre a área conser-vada e a área cultivada.

O programa Florestar utilizou-se também de umúnico indicador de resultados, Taxa de Incremento deÁreas Florestadas dividido por Áreas Reflorestadas eManejadas, medido por ha/ano.

No Programa Parques do Brasil, os indicadoresforam de eficácia na proteção de florestas naturais e deresultados no caso de uso sustentável por bioma. Forameles: Percentual de Áreas sob Proteção Integral por Biomae Taxa de Uso Sustentável por Bioma (percentual).

Análise da definição de indicadores

A maioria das ações de PD&I dos 5 programasnão contribuiu para alimentar e responder aosmacroindicadores dos programas, porque os executoresnão criaram indicadores para as suas respectivas ações.Apenas na ação: Estudos e Pesquisa para a Caracteriza-ção e Avaliação de Recursos Genéticos e Prospeção, doPrograma Biotecnologia e Recursos Genéticos – Genomaisso foi possível, porque essa ação teve vinculação diretacom o macroindicador Número-Índice de Acessos Ca-racterizados e Conservados, que exigia apenas a conta-gem de metas/resultados.

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Já o indicador Número-Índice de Produtos e Pro-cessos Biotecnológicos Gerados no País não foi utilizadoe, conforme a opinião do gerente de Programa, era im-possível medi-lo porque o prazo do PPA, de 3 anos, nãopermitia acompanhar o processo de geração e adoçãode tecnologias. Aqui houve um problema de compreen-são do indicador. O texto do indicador “Número-Índicede Produtos e Processos Biotecnológicos Gerados noPaís” diz para medir apenas as tecnologias geradas, istoé, as geradas não envolvem transferência nem adoção.Não se pedia para medir o número-índice de tecnologiasadotadas. Considerando que o Programa de Biotecnologiajá existia desde 1998, ele já havia gerado vários produtose processos que poderiam ser contabilizados para esseperíodo. O prazo de 3 anos é curto para projetos queiniciaram no mesmo período do PPA de 2000 a 2003, masnão é curto para projetos em andamento e finalizados.

No Programa Águas do Brasil, a ação Estudos deMonitoramento das Águas de Superfície e Subterrânea,da Embrapa, não teve nenhuma vinculação com os indi-cadores do programa: Taxa de Melhoria da Qualidadeda Água em Bacias Selecionadas e Taxa de Outorga emBacias Selecionadas. Esses indicadores são típicos parao controle do consumo de recursos naturais e não se apli-ca às atividades de pesquisa, as quais tinham por finalidadedesenvolverem tecnologias para monitoramento, conserva-ção de águas de superfície e subterrânea independentemen-te da Bacia estar em uso. Na ação da Empresa, apenasmediu-se a quantidade de estudos e faltaram indicadoresqualitativos sobre as condições das águas estudadas.

No Programa Florestar, a ação de Pesquisa e De-senvolvimento em Conservação, Manejo, Transformaçãoe Utilização de Florestas e Agroflorestas tinha a função

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de gerar tecnologia, enquanto o indicador pedia a Taxade Incremento de Áreas Florestadas/Reflorestadas eManejadas. O ideal seria medir quantas tecnologias fo-ram geradas para esse fim, além de avaliar quantas foramadotadas, e se atenderam ao objetivo do programa.

Nos demais programas, aconteceram situaçõessemelhantes. Por isso, cabe ressaltar que ainda existemuita dificuldade, dentro da gestão do PPA, em definirmacroindicadores de programa. Eles não são adequadospara medir o resultado ou o desempenho das ações dePD&I. Os indicadores que existem são muito abrangentese não há processos de gestão da informação para alimentá-los, porque não foram decompostos até o nível de açãode projetos e/ou subprojetos, pelos coordenadores e exe-cutores, dentro da Embrapa.

Os indicadores são sinais significativos para um usuá-rio específico tomar decisões. Por esse motivo, devem-seelaborar indicadores que atendam ao processo de gestão,assim como indicadores de resultados. Por exemplo, paraavaliar o nível de integração de projetos, poder-se-iam utili-zar indicadores de problemas comuns entre projetos de umou mais programas, indicadores de causas críticas comuns aum grupo de projetos, dentro de um programa.

Poderiam ter sido usados “indicadores de conse-qüências do problema de pesquisa” ainda no estágio deformulação de projetos, conforme Garcia (2001, p. 36),visando prever as ações que precisavam ser corrigidas,continuadas e integradas a outros programas após o perí-odo desse PPA. Por exemplo, na geração de umacolheitadeira manual de café que certamente provocarádesemprego no campo, faz-se necessário prever uma açãoem outro programa de PD&I que corrija tal distorção.

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Para atender à necessidade de transparência no usodos recursos, poderiam ser utilizados indicadores de par-ticipação social, isto é, índice de interesse, participação,motivação e compromisso do público-alvo em determi-nado problema sob a responsabilidade da Empresa. Oindicador sozinho não garante transparência, mas a parti-cipação de fato facilita maior transparência.

Para avaliar o grau de implantação, seria possívelutilizar indicadores de recursos humanos e financeiros emtermos quantitativos para execução da ação.

Para atender às causas principais que justificarama criação do Modelo do PPA 2000/2003, especialmentequanto à ausência de controles gerenciais da atuação go-vernamental, com desperdícios de recursos, seria funda-mental ter implantado indicadores de eficiência, que ava-liassem o custo da ação programada e os custos incorri-dos e se eles corresponderiam aos resultados apresenta-dos nas metas físicas das ações.

Mais importante ainda são os indicadores de resul-tados e impactos relacionados ao conteúdo da ação e oobjetivo do programa. Resultados alcançados e impac-tos que evidenciam as transformações produzidas nas re-giões em que os projetos foram executados, transforma-ções na realidade (sobre o público-alvo) resultantes daexecução das metas físicas da ação.

As metas físicas das ações sob a responsabilidadeda Embrapa foram simplesmente quantitativas: número deestudos, tecnologias e processos gerados. Essa forma deavaliação tem mais efeito estatístico e não tem função so-cial clara que demonstre a prática do desenvolvimentosocial no planejamento governamental.

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A avaliação de PD&I, por meio dos comitês técni-cos, restringe-se à avaliação sobre precisão e consistên-cia dos resultados dos projetos visando à quantificaçãode equipamentos e processos industriais gerados, porexemplo, além de outros resultados em relação à sua pro-posição inicial, sendo que as questões sociais nem sem-pre são abordadas. Na avaliação sobre difusão e transfe-rência de tecnologia, conta-se a quantidade de eventos edias de campo, mas não propriamente a adoção efetivada tecnologia, de fato. Por isso, a Empresa deve se pre-ocupar em realizar avaliações junto aos beneficiários eusuários finais, ao menos nas ações de programasprioritários para implantação de políticas públicas rele-vantes para a sociedade.

Barreiras – problemas internos e externos

Entre os problemas externos e internos à Embrapaque impossibilitaram a execução das metas estabelecidasna quantidade e na qualidade programada, temos osseguintes:

• Legais, especialmente quanto à liberação e re-gulamentação para pesquisa com OrganismosGeneticamente Modificados (OGMs).

• Falta de recursos financeiros necessários. En-tre os fatores que causaram essa dificuldade fi-nanceira, encontram-se:

• Instabilidade dos fluxos e repassesdos recursos no momento adequado.

• Redução dos recursos devido às imposições de lei eleitoral.

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• Redução de fontes financeiras, contingen-ciamentos, entre outros.

Quanto aos problemas internos à Embrapa, foipossível identificar os seguintes:

• Critérios internos de decomposição egerenciamento do orçamento que reduziram asmetas financeiras programadas, no momento daexecução.

• Indefinição de prioridades para a pesquisa.

• Falta de um plano para implantar, comunicarinternamente e valorizar as ações prioritáriasjunto aos executores.

Entre as barreiras de gestão que influenciaram naquantidade e na qualidade dos resultados, de acordo coma documentação revisada e as entrevistas com gerentes,coordenadores, executores e técnicos, estão:

• As dificuldades burocráticas para a construçãoe a formalização de parcerias.

• A falta de complementaridade das ações (simi-lares) voltadas para o mesmo fim, nos três mi-nistérios com os quais a Empresa colaborou.

• A falta de integração interna dos projetos eações para atender os cinco programas.

• A falta de identificação “mais precisa” e oenvolvimento dos beneficiários das ações.

• A alta rotatividade dos gerentes de programas,impossibilitando a tomada de decisões em situ-ações de emergência.

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A identificação precisa de resultados também ficouprejudicada, destacando-se, para isso, dois fatores asso-ciados:

• Inexistência de indicadores de ações vincula-dos aos indicadores de programas .

• Inexistência de um sistema de indicadores paraa mensuração da qualidade dos resultados jun-to aos beneficiários finais.

Análise sobre mecanismos de gestão

Conforme os comentários levantados nos relatóriosde acompanhamento e a avaliação dos 17 entrevistados, entregerentes de programa, coordenadores e executores deação e técnicos de planejamento e finanças, os mecanis-mos de acompanhamento dos projetos nos programasestudados precisam ser revistos e melhorados.

No item “gestão”, as recomendações foram:

• Deve-se prever e promover as complemen-taridades das atividades similares nos três mi-nistérios em que a Empresa colaborou.

• Deve-se atentar para que as ações e metas doprojeto de fato atendam aos objetivos dos pro-gramas.

• É importante aumentar os esforços no sentidode identificar com maior clareza quem são osbeneficiários das ações, para que, no futuro, sepossam promover avaliações junto ao público-alvo sobre os resultados efetivos. Para tanto,sugere-se a implantação de um sistema deacompanhamento de adoção de tecnologias.

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• É preciso incluir, no orçamento, recursos finan-ceiros e humanos para a implantação de pro-cessos e sistemas que venham a apoiar as ava-liações.

• Faz-se necessário o aperfeiçoamento do siste-ma de indicadores no sentido de que evoluamda visão quantitativa para a visão qualitativa,como também incluir indicadores para as açõesde forma que estejam alinhados aos macroin-dicadores dos programas.

• É importante implantar processos e sistemas deavaliação interna na Embrapa, que possam ofe-recer subsídios para atender as principais cau-sas que levaram à criação do Modelo de Ges-tão do PPA.

• A alta rotatividade dos gerentes precisa ser evi-tada para que se possa consolidar a implanta-ção do Modelo de Gestão do PPA.

Concluindo o capítulo Análise e Discussão e res-pondendo ao objetivo geral, a Embrapa contribuiu com apromoção da Política de Desenvolvimento Sustentável nosprogramas do PPA 2000/2003, executando 11 ações, emcinco programas. Realizou 12.108 metas de 20.220prometidas, isto é: 59% do compromisso assumido, comapenas 55% dos recursos financeiros previstos. As metasfísicas e financeiras ficariam distribuídas da seguinte forma:

• Para o Programa Biotecnologia e RecursosGenéticos (Genoma): 12.057 metas físicas entre20.161 metas comprometidas, representando59% do compromisso, com apenas 46% dosrecursos financeiros.

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• Para o Programa Águas do Brasil: três metas fí-sicas entre quatro metas comprometidas, repre-sentando 75% do compromisso, com 91% dosrecursos financeiros.

• Para o Programa Conservação de Solo e Água:18 metas físicas entre 25 metas comprometidas,representando 72% do compromisso, com 73%dos recursos financeiros.

• Para o Programa Florestar: 29 metas físicas en-tre 35 metas comprometidas, representando 82% do compromisso, com 76% dos recursos fi-nanceiros.

• Para o Programa Parques do Brasil: uma metafísica para uma meta comprometida, represen-tando 100% do compromisso, com 92% dos re-cursos financeiros.

Tudo isso significa que os recursos, mesmo sendomenores do que o previsto, quando bem gerenciados, comclareza e definição de prioridades, não representam difi-culdades para o cumprimento de metas.

Para responder ao objetivo específico, à análise dagestão e de seus mecanismos, enfatizou-se o processo degestão do PPA, dentro da Embrapa, como também assuas conexões com as instituições responsáveis, isto é, osministérios: MCT; Mapa e MMA, mapeando as fragili-dades nos processos de programação, implantação,acompanhamento e avaliação.

Inicialmente, é importante destacar que o Modelode Gestão PPA 2000/2003 evoluiu em relação ao siste-ma utilizado no primeiro PPA 1996/1999, especialmente

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com a introdução da avaliação por programa e a implan-tação do sistema de acompanhamento (SIPLAN). Mas,esse mesmo Modelo ainda não está, de fato, implantadona Embrapa; a sua estrutura e suas fases são do conheci-mento dos coordenadores das ações, mas pouco conheci-da e internalizada entre os executores das ações, que sãoos pesquisadores e técnicos que desenvolvem os proje-tos de pesquisa voltados ao atendimento dos objetivosdo PPA, na Empresa. Isso se reflete nos problemas rela-cionados aos atrasos dos repasses de informação, comotambém, na sua qualidade.

A Embrapa contribuiu em 20 programas no PPA2000/2003, sendo 15 deles voltados para aumentar aprodutividade e qualidade de vários setores produtivosdo agronegócio, nos quais cumpriu com 253 metas de286 assumidas, isto é: 88% do comprometimento. Issosignifica que correspondeu com política de desenvolvi-mento do governo para o setor do agronegócio.

No que se refere ao processo de programação,na gestão do PPA dentro da Embrapa e os três ministéri-os citados, as principais barreiras foram:

• Baixa vinculação das ações e metas do projetocom os objetivos dos programas. Normalmenteos estudos e as técnicas desenvolvidas no âmbitoda PD&I são meios para corroborar com os ob-jetivos do programa, mas ocorreram casos de queos estudos e as técnicas se adequavam à gestãode um determinado recurso natural específico (porexemplo: uma técnica para manejo de um deter-minado ecossistema visando exploração susten-tável) e foi planejada dentro de um programa quetinha um objetivo diferente disso, como por exem-plo: a gestão de um parque (do ponto da admi-

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nistração do parque enquanto infra-estrutura deconservação permanente).

• Identificação genérica dos beneficiários das ações,impossibilitando, no futuro, a promoção de avali-ações junto ao público-alvo sobre os resultadosefetivos.

• Inadequação entre os recursos programados e asnecessidades das ações .

• Falta de programação de recursos financeiros ehumanos para a implantação de processos e sis-temas de avaliações qualitativas, no âmbito da uni-dade executora e instituições responsáveis.

No processo de implantação das ações, nesseModelo, os fatores críticos encontrados foram:

• Deficiências organizacionais nos trabalhos no âm-bito das gerências e coordenações.

• Indefinição dos papéis dos gerentes dentro dosministérios.

• Alta rotatividade dos gerentes.

• Equipes de gestão e de apoio aos programas frá-geis, sem autonomia no processo decisório.

• Indefinição do papel do coordenador de progra-mas dentro da Embrapa, sem participação em de-cisões sobre os usos dos recursos financeiros.

• Baixa articulação entre unidades envolvidas noPPA nos ministérios.

• Baixa freqüência na troca de informações inter-nas e entre os gerentes, nos ministérios.

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• Falta de gestão eficiente da informação sobreacompanhamento e monitoramento das ações den-tro da Embrapa.

• Inexistência de exercícios de análise, avaliações eaplicações de atividades que promovam asinterfaces entre programas visando a maximizaçãodos recursos públicos .

• Inexistência de um sistema de gestão e avaliaçãodas ações que integrem o PPA, com o objetivo demedir os níveis de contribuição para as políticaspúblicas.

Quanto ao processo de avaliação, na gestão doPPA dentro da Embrapa e nos Ministérios, as prin-cipais barreiras foram:

• Falta de indicadores para as ações visando alinhá-los aos indicadores dos programas.

• Inexistência da proposição de um sistema de indi-cadores que demonstre claramente a trajetória deevolução da visão quantitativa para a visão quali-tativa.

• Falta de processos e sistemas de avaliação, inter-nos na Embrapa, que permitam dar respostas àsprincipais causas que levaram a criação do Mo-delo de Gestão do PPA.

• Falta de motivação para realização de avaliaçõesdentro de programas, no contexto da implantaçãode políticas públicas e não de mera contagem deresultados de planejamento, no médio prazo.

• Insuficiência de informações sobre os resultadose fragilidade do Balanço Geral da União (BGU)

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que apresenta os resultados quantitativos de me-tas físicas e financeiras de programas, previamentedefinidos como prioritários, mas sem alinhamen-to às políticas públicas.

Quanto às avaliações, cabe dizer que a Embrapaelaborou, nesse período, os Relatórios Ambientais e So-ciais a partir de metodologia própria, e que são peças decomunicação institucional que relatam a contribuição paraa preservação do meio ambiente e questões sociais a partirdo seu ponto de vista. Elaborou-se, ainda, o BalançoGeral da União (BGU), no qual foram apresentados osresultados de metas físicas e financeiras de dois progra-mas do PPA 2000/2003: o Programa de Biotecnologia eRecursos Genéticos- Genoma e o Programa de Fruticultu-ra, considerados prioritários pela Secretaria de Planejamen-to e Investimentos (SPI) do Ministério do Planejamento.

Recomendações

O estudo realizado permitiu levantar informaçõessobre vários aspectos gerenciais, já apresentados, razãopela qual se podem propor algumas recomendações parao aprimoramento da gestão da Embrapa, no atendimentoàs demandas do PPA, como na elaboração de planos deação que:

• Definam indicadores para as ações.

• Permitam o mapeamento e o exercício das interfacesentre projetos e programas.

• Identifiquem situações emergenciais e de oportuni-dades.

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• Definam com maior clareza os beneficiários finaisdas ações.

• Vinculem cada ação de PD&I a um plano de trans-ferência, isto é, planos que formatem os procedi-mentos de transmissão ou cessão de tecnologias,conhecimentos, métodos, processos técnicos e atéprodutos dentro das formalidades legais para se-rem aplicados ou produzidos por terceiro.

• Elaborem uma estratégia de comunicação para cadaprojeto e para cada ação do PPA.

• Divulguem e promovam informações sobre o que éo Processo de Inovação em PD&I, junto aosplanejadores e gerentes nos ministérios, para pos-sam elaborar Indicadores de Programa vinculadosàs características próprias da PD&I.

• Avaliem a satisfação dos beneficiários finais.

• Implantem e instrumentalizem uma assessoria es-pecífica de programas prioritários, por meio dos se-guintes recursos: dar um tratamento diferenciado nagestão das informações; atuar como interlocutorjunto aos gerentes nos ministérios para apoiar a li-beração dos recursos; oferecer suporte à comuni-cação interna e institucional de programasprioritários; implantar sistemas de avaliação da sa-tisfação dos clientes intermediários e finais dessesprogramas. Esse aprimoramento na gestão internade programas prioritários poderá colaborar paraampliar o índice de cumprimento de metas.

Além da elaboração dos planos para a integraçãode ações, visando atingir as metas das ações do PPA queestão voltadas à Política de Desenvolvimento Sustentá-

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vel, é preciso elaborar e aplicar planos de comunicaçãointerna que:

• Internalizem os objetivos dos programas com osquais a Empresa se comprometeu.

• Comuniquem, intensa e maciçamente, os propósi-tos do Modelo de Gestão do PPA, dentro da Em-presa.

• Conscientizem quanto à importância da realizaçãodas ações de forma mais qualitativa.

• Motivem e comprometam gerentes, coordenado-res, chefes de unidades e executores de ação navinculação de suas ações aos objetivos da PolíticaPública, do Modelo do PPA e do Modelo de Ges-tão Estratégica da Embrapa.

Em síntese, necessita-se de maior esforço para aimplantação do Modelo do PPA nas unidades executorase, em especial, dentro da Embrapa, para que se possamalinhar processos, procedimentos e condutas dos atoresenvolvidos visando à execução de planos de ação para aconsecução de objetivos e metas do PPA, além das me-tas e objetivos específicos dos projetos de PD&I.

Os resultados obtidos pela Embrapa serão influen-ciados positivamente caso os ministérios responsáveispelos programas executem e promovam estratégias quepossam resultar nas seguintes melhorias:

• Melhor articulação dos programas entre os minis-térios para evitar superposição de ações.

• Programação que considere as complemen-taridades das ações similares nos programas.

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• No sistema de indicadores, no sentido de que evo-luam da visão quantitativa para a visão qualitativa,como também inclua indicadores para as ações deforma que estejam alinhados aos indicadores dosprogramas.

• Na elaboração de planos para cada fase do pro-cesso de implantação do Modelo de Gestão doPPA.

• No processo de construção de parcerias entre pro-gramas, por exemplo: nos programas do Ministé-rio da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa)e da Embrapa deveria haver parcerias com os pro-gramas de Biodiversidade e Recursos Genéticos(Biovida) e o Programa Brasileiro de EcologiaMolecular para Uso Sustentável da Biodiversidade(Probem da Amazônia), do Ministério do Meio Am-biente, para desenvolvimento de atividades con-juntas, nas quais a biotecnologia seja uma das fer-ramentas na solução de problemas econômicos esociais.

• No aumento do número de parcerias entre os pro-gramas do Ministério da Ciência Tecnologia comos programas do Ministério do Meio Ambiente e aEmbrapa visando ampliar a capacitação para a ge-ração de novas tecnologias em gestão ambiental.

• No quadro de pessoal técnico nos ministérios, es-pecialmente para resolver os problemas de altarotatividade dos gerentes.

• Na definição da função dos gerentes.

• Na capacitação dos gerentes em gestão estratégi-ca para programas.

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• No processo de aprendizagem, visando ao aumentodos conhecimentos técnicos que as ações do progra-mas exigem para tomar as decisões necessárias.

• Nos treinamentos, para que possam ser extensivosaos responsáveis técnicos das ações descentrali-zadas e multissetoriais (participação de mais de umministério) e suas respectivas equipes técnicas, bemcomo para os gestores das instituições executoras,para que possam incorporar a lógica do PPA àadministração e à gestão interna.

• Na cultura de acompanhamento e na avaliação qua-litativa e quantitativa.

• Na definição de recursos financeiros específicospara a gestão e a administração dos programas doPPA, incluindo os custos de acompanhamento eavaliação.

Para que a Embrapa inclua na sua avaliação habi-tual a reorientação de auto-avaliações com a perspectivade verificar a contribuição para Políticas Públicas, as ava-liações nos ministérios também precisam ter seus enfoquesampliados. Nesse processo, pode-se inclusive planejarestudos integrados entre programas a partir da definiçãode uma metodologia que possa ser utilizada pela Empre-sa e pelos Ministérios.

É necessário fazer uma reflexão sobre a forma e aestrutura dessas avaliações, visando evoluir da mera con-tagem do alcance de metas físicas e financeiras para anoção de quanto se implantou na política programada,para quem e se os resultados estavam compatíveis comas necessidades dos principais interessados.

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O aperfeiçoamento constante dessa avaliação es-tratégica permitirá maior e mais fundamentadaretroalimentação dos processos de planejamento, execu-ção e da própria avaliação, promovendo melhorias contí-nuas na gestão, permitindo um tratamento mais direto dosproblemas identificados e, conseqüentemente, permitin-do melhor desempenho e alcance mais efetivo dos resul-tados esperados.

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.Títulos Lançados

No 1 – A pesquisa e o problema de pesquisa: quem os determina?Ivan Sergio Freire de Sousa

No 2 – Projeção da demanda regional de grãos no Brasil: 1996 a 2005Yoshihiko Sugai, Antonio Raphael Teixeira Filho, Rita de CássiaMilagres Teixeira Vieira e Antonio Jorge de Oliveira

No 3 – Impacto das cultivares de soja da Embrapa e rentabilidade dosinvestimentos em melhoramentoFábio Afonso de Almeida, Clóvis Terra Wetzel e Antonio Flávio DiasÁvila

No 4 – Análise e gestão de sistemas de inovação em organizaçõespúblicas de P&D no agronegócioMaria Lúcia D’Apice Paez

No 5 – Política nacional de C&T e o programa de biotecnologia doMCTRonaldo Mota Sardenberg

No 6 – Populações indígenas e resgate de tradições agrícolasJosé Pereira da Silva

No 7 – Seleção de áreas adaptativas ao desenvolvimento agrícola,usando-se algoritmos genéticosJaime Hidehiko Tsuruta, Takashi Hoshi e Yoshihiko Sugai

No 8 – O papel da soja com referência à oferta de alimento e demandaglobalHideki Ozeki, Yoshihiko Sugai e Antonio Raphael Teixeira Filho

No 9 – Agricultura familiar: prioridade da EmbrapaEliseu Alves

No 10 – Classificação e padronização de produtos, com ênfase naagropecuária: uma análise histórico-conceitualIvan Sergio Freire de Sousa

No 11 – A Embrapa e a aqüicultura: demandas e prioridades depesquisaJúlio Ferraz de Queiroz, José Nestor de Paula Lourençoe Paulo Choji Kitamura (eds.)

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No 12 – Adição de derivados da mandioca à farinha de trigo: algumasreflexõesCarlos Estevão Leite Cardoso e Augusto Hauber Gameiro

No 13 – Avaliação de impacto social de pesquisa agropecuária: a buscade uma metodologia baseada em indicadoresLevon Yeganiantz e Manoel Moacir Costa Macêdo

No 14 – Qualidade e certificação de produtos agropecuáriosMaria Conceição Peres Young Pessoa, Aderaldo de Souza Silva eCilas Pacheco Camargo

No 15 – Considerações estatísticas sobre a lei dos julgamentoscategóricosGeraldo da Silva e Souza

No 16 – Comércio internacional, Brasil e agronegócioLuiz Jésus d’Ávila Magalhães

No 17 – Funções de produção – uma abordagem estatística com o usode modelos de encapsulamento de dadosGeraldo da Silva e Souza

No 18 – Benefícios e estratégias de utilização sustentável da AmazôniaAfonso Celso Candeira Valois

No 19 – Possibilidades de uso de genótipos modificados e seusbenefíciosAfonso Celso Candeira Valois

No 20 – Impacto de exportação do café na economia do Brasil – análiseda matriz de insumo-produtoYoshihiko Sugai, Antônio R. Teixeira Filho e Elisio Contini

No 21 – Breve história da estatísticaJosé Maria Pompeu Memória

No 22 – A liberalização econômica da China e sua importância paraas exportações do agronegócio brasileiroAntônio Luiz Machado de Moraes