Referencial TCU Governança Políticas Públicas

MissoControlar a Administrao Pblica para contribuir com seu aperfeioamento em benefcio da sociedade

VisoSer reconhecido como instituio de excelncia no controle e no aperfeioamento da Administrao Pblica

Tribunal de Contas da Unio

Ministros

Ubiratan Aguiar, Presidente, Vice-Presidente

Marcos Vinicios VilaaValmir Campelo

Walton Alencar RodriguesAugusto NardesAroldo Cedraz

Raimundo CarreiroJos Jorge

Auditores

Augusto Sherman CavalcantiMarcos Bemquerer Costa

Ministrio Pblico

Lucas Rocha Furtado, Procurador-GeralPaulo Soares Bugarin, Subprocurador-GeralMaria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral

Marinus Eduardo de Vries Marsico, ProcuradorCristina Machado da Costa e Silva, Procuradora

Jlio Marcelo de Oliveira, ProcuradorSrgio Ricardo Costa Carib, Procurador

Benjamin Zymler

Andr Lus de CarvalhoWeder de Oliveira

Repblica Federativa do Brasil

Responsabilidade Editorial

Secretaria-Geral de Controle ExternoSecretaria de Macroavaliao Governamental

Adaptao Final

Secretaria-Geral da PresidnciaInstituto Serzedello CorraCentro de Documentao

Editora do TCU

Capa

Endereo para Contato

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIOSecretaria de Macroavaliao Governamental

SAFS Quadra 4 Lote 1 Edifcio Anexo II Sala 45670.042-900 Braslia - DF

Fones (61) 3316 7766/7285/5030Fax (61) 3316 7536

Impresso pela Sesap/Segedam

Pablo Frioli

Ouvidoria do Tribunal de Contas da UnioFone 0800 644 1500

MiniStroS

Augusto Nardes (Presidente)Aroldo Cedraz de Oliveira (Vice-presidente)

Walton Alencar RodriguesBenjamin Zymler

Raimundo CarreiroJos Jorge

Jos Mcio MonteiroAna Arraes

Bruno Dantas

MiniStroS-SUBStitUtoS

Augusto Sherman CavalcantiMarcos Bemquerer Costa

Andr Lus de CarvalhoWeder de Oliveira

MiniStrio PBliCo jUnto Ao tCU

Paulo Soares Bugarin (Procurador-Geral)Lucas Rocha Furtado (Subprocurador-geral)

Cristina Machado da Costa e Silva (Subprocuradora-geral)Marinus Eduardo de Vries Marsico (Procurador)

Jlio Marcelo de Oliveira (Procurador)Srgio Ricardo Costa Carib (Procurador)

responsabilidade pelo Contedo

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responsabilidade Editorial

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TCU.GO

V.BR

Referencial para A v a l i a o d e Governana em Polticas Pblicas

Referencial para A v a l i a o d e Gove r nana em Polticas Pblicas

Braslia 2014

Brasil. Tribunal de Contas da Unio.

Referencial para avaliao de governana em polticas p-

blicas / Tribunal de Contas da Unio. Braslia : TCU, 2014.

91 p.

1. Polticas pblicas. 2. Desenvolvimento. 3. Governana. 4.

Controle externo. 5. Auditoria. I. Ttulo.

Catalogao na fonte: Biblioteca Ministro Ruben Rosa

Copyright 2014, Tribunal de Contas da Unio.

Impresso no Brasil / Printed in Brazil

Permite-se a reproduo desta publicao,

em parte ou no todo, sem alterao do contedo,

desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

Palavra do Ministro

Presidente augusto nardes

O Brasil enfrenta uma srie de desafios para alcanar o

to almejado desenvolvimento nacional, conjugando cresci-mento econmico com qualidade de vida da populao.

Manter a estabilidade econmico-financeira, investir

mais e melhor nas reas da sade, educao, inovao tecno-lgica e obras de infraestrutura, alm da necessidade de mini-mizar os desequilbrios sociais e regionais, so aspectos-chave sempre mencionados como parte desses desafios.

Por ser o Estado Brasileiro um importante ator do de-senvolvimento, a melhoria da governana pblica representa uma premissa fundamental para a superao de grande parte dos desafios postos.

Atento a essa conjuntura e sua misso institucional, o TCU, sem descurar da legalidade e da conformidade, tem buscado atuar de forma cada vez mais seletiva e sistmica, com nfase em questes estruturantes da Administrao Pblica, sempre com a finalidade de salvaguardar os interes-ses da populao.

Uma dessas questes estruturantes, e que afeta a qua-lidade do gasto pblico em geral, diz respeito ao contexto e a forma pela qual as polticas pblicas so formuladas, imple-mentadas e avaliadas.

Por esse motivo, este referencial se prope a orientar as aes de controle externo e de controle interno com vis-tas a contribuir para a formao de um ambiente mais se-guro e favorvel para que as polticas pblicas apresentem resultados efetivamente transformadores, altura das ex-pectativas da sociedade.

sumrio

1 introduo 9

1.1 desenvolvimento do referencial 12

1.2 Forma de utilizao do Presente referencial 14

2 reFerenCial ConCeitual 21

2.1 aspectos Conceituais sobre Polticas Pblicas 21

2.2 aspectos Conceituais sobre governana Pblica 25

2.2.1 governana e redes de Polticas Pblicas 29

2.2.2 governana em Multinveis 30

2.2.3 governana e Boa governana em Polticas Pblicas 32

2.2.4 governana x governabilidade x gesto 33

2.2.5 governana em Polticas Pblicas: a abordagem do Controle 37

3 Modelo do tCu Para avaliao da governana eM PoltiCas PBliCas 41

3.1 detalhamento dos Componentes para avaliao da governana em Polticas Pblicas 42

3.1.1 institucionalizao 43

3.1.2 Planos e objetivos 45

3.1.3 Participao 51

3.1.4 Capacidade organizacional e recursos 53

3.1.5 Coordenao e Coerncia 55

3.1.6. Monitoramento e avaliao 60

3.1.7 gesto de riscos e Controle interno 63

3.1.8 Accountability 65

reFernCias 69

aPndiCe Questes de auditoria modelo para avaliao da governana em polticas pblicas 79

9Figura 1

Parte do Mapa Es-

tratgico do Plane-

jamento Estratgico

do TCU 2011-2015.

Fonte: TCU.

Nesse contexto, fundamental observar que a expres-so governana pblica comporta uma considervel multi-plicidade de significados, derivados dos diferentes contextos

e abordagens de anlise aplicveis1. luz do documento ela-

1 Como exemplo, a autora Rachel M. Gisselquist, no paper intitula-do Good Governance as a Concept (2012), assinala que: o termo amplamente utilizado em relao a uma variedade de contextos

e abordagens especficas: por exemplo, governana corporativa,

governana participativa, governana global, governana de tecno-

logia da informao (TI), governana ambiental, governana local,

governana de ONGs e governana sustentvel. Hill e Hupe (2002),

sob prisma semelhante, sintetizam essa complexidade conceitual

nos seguintes termos: By adding an adjective, several authors parti-cularly focus on a specific sort of governance.

introduo

O Plano Estratgico do TCU para o quinqunio 2011-2015 previu, nas perspectivas processos internos e oramento e logstica, a necessidade de realizao de aes voltadas governana tanto externamente como mecanismo de con-trole para o aperfeioamento dos demais rgos da Adminis-trao Pblica quanto internamente, com a otimizao de seus processos com vistas promoo da melhoria da gover-nana institucional, conforme demonstrado na figura a seguir.

1

10

borado pela Universidade Nacional da Austrlia (EDWARDS et al., 2012), e nos termos do Referencial Bsico de Governan-a e Gesto aplicvel s Organizaes do Setor Pblico deste Tribunal de Contas da Unio (BRASIL, 2013), a governana p-blica pode ser analisada sob quatro perspectivas de observa-o: (1) Estado e sociedade; (2) entes federativos, esferas de poder e polticas pblicas; (3) rgos e entidades; e (4) ativida-des intraorganizacionais.

Figura 2

Perspectivas de obser-

vao da governana

no setor pblico.

Fonte: TCU.Sociedadee Estado

Entes federativos,esferas de poder

e polticas pblicas

rgos eentidades

Atividadesintraorganizacionais

Considerando os diferentes enfoques de governana para campos de aplicao especficos, entendeu-se importan-te haver modelos particulares para a avaliao da governana a depender do seu objeto. No exerccio de 2013, sob a perspec-tiva rgos e entidades, foi elaborado, no mbito deste Tri-bunal, o Referencial Bsico de Governana Aplicvel a rgos e Entidades da Administrao Pblica Federal com o objetivo de incentivar os agentes pblicos na adoo de boas prticas de governana corporativa e se tornar guia para as aes do prprio TCU na melhoria da sua governana institucional.

Alm disso, na busca do aprimoramento das aes de controle voltadas melhoria do desempenho da Administra-

11

o Pblica, foi institudo, em fevereiro de 2014, grupo de tra-balho para elaborar proposta de modelo para a avaliao de governana em polticas pblicas, sob a perspectiva de entes federativos, esferas de poder e polticas pblicas. Essa pers-pectiva, de acordo com o j citado referencial de governana corporativa (BRASIL, 2013), pode ser compreendida como a vertente poltico-administrativa da governana no setor p-blico, com foco na formulao, na implementao e na efeti-vidade de polticas pblicas (WORLD BANK, 2012 apud BRA-SIL, 2013); nas redes transorganizacionais, que extrapolam as barreiras funcionais de uma organizao (STROKE, 1998 apud BRASIL, 2013); e na capacidade de auto-organizao dos envolvidos.

Este Referencial, ademais, um documento paralelo e complementar ao estudo internacional conduzido pela Or-ganizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) com vistas identificao de boas prticas de gover-nana pblica adotadas por rgos centrais dos governos nacionais Fazenda, Planejamento, Casa Civil e Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), no mbito do grupo de doze pases participantes do estudo, com nfase nas seguintes re-as temticas: Oramento, Regulao, Centro de Governo e Controle Interno.

Cabe esclarecer, portanto, que se tratam de iniciativas distintas, e que o presente Referencial tem como objetivo orientar as unidades de controle externo do TCU na condu-o de trabalhos especificamente relacionados avaliao da

governana em polticas pblicas.Para tanto, o produto deste trabalho foi organizado em

trs partes: a primeira apresenta o referencial, informando como foi desenvolvido e a forma como deve ser utilizado; a segunda abrange o referencial terico e conceitos associados governana, de modo a alinhar os conhecimentos das uni-

12

dades tcnicas desta Corte de Contas que realizaro as avalia-es de governana em polticas pblicas; e a terceira carac-teriza o modelo do TCU de governana em polticas pblicas, composto de oito componentes de avaliao, identificados a

partir de conceituao geral de governana pblica apresen-tada por Peters (2010; 2012), e da identificao de boas prti-cas mapeadas na literatura.

desenvolvimento do referencial

Para o desenvolvimento deste Referencial foi utilizado, como ponto de partida, o modelo metodolgico j empre-gado pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) para a avalia-o da governana da Poltica Nacional de Desenvolvimen-to Regional PNDR (Acrdo 2.919/2009-TCU-Plenrio e TC 033.934/2011-8). Este modelo, por seu turno, fundamentou-se na abordagem de governana apresentada por Peters (2012 apud ALBERNAZ, 2013), que apresenta quatro pilares compre-endidos pela boa governana pblica.

a) Definio de objetivos coletivos, eleitos de forma legtima por uma sociedade;

b) Coerncia entre as polticas pblicas e existncia de coordenao entre diferentes atores para sua realizao;

c) Condies para implementao das polticas pblicas, contemplando a capacidade da burocracia estatal e os arranjos institucionais que propiciem a atuao conjunta com entes no governamentais;

d) Monitoramento e avaliao, que assegurem aprendizado e aperfeioamento contnuos,

1.1

13

e tambm criem condies para que haja accountability, envolvendo as dimenses de transparncia da ao pblica e responsabilizao perante a sociedade.

A partir desse modelo inicial, foram agregados, por meio de anlise comparada, novos elementos encontrados em ou-tras referncias nacionais e estrangeiras consultadas, de modo a abranger uma variedade considervel de aspectos-chave que caracterizam a boa governana em polticas pblicas. Entre as referncias, destacam-se os seguintes documentos: a) Characteristics of good governance for drug policy: findings from an expert consultation. UK Drug Policy Commission (UK-DPC), 2010; b) The Coordination of Australian Illicit Drug Policy: A Governance Perspective. DPMP Monograph Series. Sydney: National Drug and Alcohol Research Centre, 2010; c) Modern Policy-Making: Ensuring Policies Deliver Value for Money. Na-tional Audit Office (NAO), 2001; d) A Practical Guide to Policy Making in Northern Ireland. Office of the First Minister and Deputy First Minister. Economic Policy Unit, (2003); e) Frame-work for assessing governance of the health system in develop-ing countries: Gateway to good governance. Health Policy Jour-nal, 2009; f) Integrated Governance and Healthy Public Policy: Two Canadian Examples. National Collaborating Centre for He-althy Public Policy (NCCHPP), 2008; g) Redes e Governana das Polticas Pblicas. Centro de Estudos Avanados de Governo e de Administrao Pblica (CEAG), 2013.

Com base nessas referncias, foram identificados oito

componentes que viabilizam uma boa governana em pol-ticas pblicas, que sero devidamente tratados na sesso 4 deste Referencial, quais sejam: a) Institucionalizao; b) Pla-nos e Objetivos; c) Participao; d) Capacidade Organizacio-nal e Recursos; e) Coordenao e Coerncia; f) Monitoramen-

14

to e Avaliao; g) Gesto de Riscos e Controle Interno; e h) Accountability. Esses componentes correspondem base do modelo de avaliao da governana em polticas pblicas pro-posto neste referencial.

Foram identificadas boas prticas relacionadas a cada

um desses componentes, as quais correspondem a exemplos no exaustivos do que se espera de uma boa governana em uma poltica pblica, que possam incrementar a qualidade e a efetividade dos servios prestados aos cidados.

Por fim, no Apndice, consta proposta de Matriz de Pla-nejamento exemplificativa contendo questes referentes a

cada um dos oito componentes, acompanhadas de informa-es sobre possveis anlises, as quais, por sua vez, refletem

as boas prticas identificadas.

Forma de utilizao do Presente referencial

A aplicao do presente referencial na avaliao da go-vernana em polticas pblicas deve ser realizada consideran-do as peculiaridades de cada poltica em questo.

No Brasil existem polticas pblicas que nascem tal como a teoria prev, ou seja, iniciando-se por um amplo processo de diagnstico da situao a ser tratada, passando por uma fase de planejamento, pelo estabelecimento de diretrizes, pela definio do modelo de implementao, pela realizao de

testes, pela implantao propriamente dita da poltica e, por fim, pela sua avaliao e monitoramento, entre outras fases

(DIAS, 2012; FREY, 2000; KINGDOM, 1984). Entretanto, o sur-gimento de polticas pblicas que no consideram vrias des-sas importantes etapas algo que acontece com frequncia.

1.2

15

O que se verifica, em sntese, que os modelos descritores do

ciclo de polticas pblicas raramente refletem a real dinmica

de uma poltica pblica (SECCHI, 2010). As fases geralmente se apresentam sobrepostas, e algumas etapas se antecipam a outras. O processo de uma poltica pblica incerto, sendo pouco ntidas as fronteiras entre suas diversas fases.

Mas isso no indica que haja bice para o desenvol-vimento e a aplicao de instrumentos de controle que, na proporo em que apontam lacunas, motivem o avano da governana em polticas pblicas. desejvel e possvel, por-tanto, que seja utilizada uma abordagem de controle com am-plos potenciais para elevar a eficincia e eficcia na aplicao

de recursos pblicos destinados resoluo de problemas de interesse da sociedade, mediante esforo coletivo empreen-dido por conjuntos de atores.

Nesse contexto, relevante observar que a implantao de uma poltica pblica no se traduz apenas em problema tcnico ou administrativo, mas sim em um grande emaranha-do de elementos polticos que frustram os planejamentos de-finidos (SECCHI, 2010).

Em muitos casos, as polticas pblicas podem surgir para tratar dos problemas existentes identificados, sem considerar

a fundo as causas desses problemas. Nem sempre o Gover-no possui tempo hbil para efetuar um adequado processo de planejamento de suas polticas. Em muitas situaes, o estudo adequado sobre o processo de implantao de uma poltica raramente realizado (PRESSMAN e WILDAVSKY, 1984). Entretanto, em muitos outros casos, governos atuam em polticas pblicas com durao de vrias dcadas e com tendncias de prosseguimento por tempo indeterminado. , portanto, necessrio considerar que tanto o tempo pode ser insuficiente para o planejamento de governos, quanto pode

16

no haver obstculos para planejamento e atuao eficiente

de arranjos de governana em polticas pblicas institucionali-zadas como polticas de Estado.

No existe, portanto, um modelo ideal de poltica pbli-ca, uma vez que ela varia a depender do lugar, da poca e dos atores envolvidos (DIAS, 2012). O que pode funcionar bem em um lugar e um momento, pode no dar certo em outro. Note-se que, mesmo nesse caso, no se inviabiliza a utilizao de critrios para avaliar que motivos permitiram que houves-se sucesso ou fracasso de dada poltica pblica.

H, ainda, que se ponderar a relao entre governana e governabilidade de uma poltica pblica, aspecto este mais bem detalhado na sesso 2.2.4. Em algumas situaes, aspec-tos de governana acabam sendo negligenciados em favor de uma maior governabilidade. Isso no fundamentalmen-te algo ruim, tendo em vista a necessidade do carter emer-gencial de algumas polticas pblicas, de modo que cabe aos avaliadores da governana da poltica pblica sopesar esse balano com a governabilidade, levando em conta que esses conceitos no so excludentes.

Apesar de as prticas atuais poderem, em alguns casos, estar distantes de modelos e boas prticas pautadas em pers-pectivas de governana em polticas pblicas, espera-se que, com o tempo, mesmo as polticas pblicas destoantes do ciclo normal das polticas pblicas passem a, crescente e consisten-temente, incorporar os elementos de boa governana descri-tos no presente referencial.

Do ponto de vista das aes de controle, importa men-cionar que a avaliao de governana em polticas pblicas se insere no contexto das Auditorias Operacionais (ou Audi-torias de Desempenho), requerendo que os auditores desig-nados para essa avaliao tenham, preliminarmente, conhe-cimento do Manual de Auditoria Operacional e, se possvel,

17

tenham sido capacitados e tenham alguma experincia nesse tipo de auditoria.

Quanto a esse quesito, deve-se destacar que, antes de se avaliar o sistema de governana que envolve uma poltica p-blica, essencial que essa poltica seja bem conhecida pelos avaliadores. Desse modo, as equipes de auditoria devem estu-dar a poltica objeto de anlise, identificar suas peculiaridades

e quais aspectos da poltica pblica devem ser enfocados na anlise a ser realizada.

Ser possvel, dessa forma, estimar a importncia relati-va que cada um dos componentes de avaliao do presente referencial possui na poltica, tendo em vista o seu tempo de existncia, a experincia dos gestores, entre outros aspectos. A partir disso, podero ser priorizados e delimitados os com-ponentes que sero objeto de avaliao. Isso significa que ra-ramente uma nica avaliao de governana em determinada poltica pblica ser capaz de avaliar os oito componentes apresentados neste Referencial, tendo em vista a amplitude de anlise de cada um desses componentes.

Na conduo dessas avaliaes, pertinente notar que os oito componentes do modelo apresentado possuem sobre-posies, de forma que no possvel fazer uma separao integral entre esses componentes, pois seus temas possuem conexo. O componente Capacidade Organizacional e Re-cursos, por exemplo, contm aspectos que se aproximam do componente Institucionalizao e todos os componentes possuem relao com o componente Planos e Objetivos. Essa aparente repetio intencional e busca dar robustez a cada um dos componentes, pois raramente uma avaliao abordar todos ao mesmo tempo.

A avaliao da governana em polticas pblicas em-basada no presente Referencial fornecer elementos que possibilitaro fazer um diagnstico do estgio de desen-

18

volvimento em que se situa o sistema de governana. Essa avaliao, ao perpassar os oito componentes do modelo, fornecer uma fotografia do estado de governana em que

se insere a poltica pblica. Assim, um nico trabalho no ne-cessita abarcar todos os componentes apresentados nesse Referencial, nem todas as questes de auditoria e possveis anlises sugeridas no Apndice. Caber aos auditores res-ponsveis pela auditoria, portanto, identificar quais compo-nentes sero avaliados no trabalho com base nos estudos preliminares da poltica pblica objeto de avaliao. O esco-po dos trabalhos, conseguintemente, j deve estar defini-do antes de se utilizar este Referencial, com a indicao de quais componentes sero priorizados.

No que se refere s expectativas relacionadas a essas avaliaes, destaque-se que o presente Referencial no pre-tende solucionar, por si s, os problemas de governana identificados, apenas visa contribuir para que se conheam

os problemas de governana existentes em determinada po-ltica, indicando os caminhos que precisam ser melhorados. O processo de tratamento, ou seja, a forma como essa gover-nana precisa ser melhorada, nos casos concretos, cabe aos gestores pblicos responsveis pela poltica pblica.

No se espera, ademais, que os resultados de uma pol-tica pblica sejam mensurados por meio da aplicao deste Referencial e que por meio deste se obtenha um juzo de va-lor sobre o alcance de objetivos de uma poltica pblica. En-tretanto, este Referencial possui a capacidade de orientar a identificao das estruturas de governana que do suporte

e embasamento para que os resultados de uma poltica pbli-ca sejam alcanados. Caso conclua-se que essa estrutura de governana no se mostra adequada, possvel que os resul-tados da poltica tambm estejam comprometidos, mas essa relao deve ser analisada caso a caso.

19

No mbito do TCU, espera-se que o presente Referen-cial funcione como embasamento para o planejamento das avaliaes da governana em polticas pblicas. Isso significa

que as orientaes e propostas contidas nesse documento no substituem a fase de planejamento da auditoria. Ela ne-cessria e extremamente importante. A partir do Referencial, as equipes de avaliao ou de auditoria tero subsdio para formular suas prprias questes de auditoria que orientaro seus trabalhos.

O modelo apresentado na sesso 3, coerentemente, no exaustivo. Isso significa que outras anlises e temas podem

ser utilizadas na avaliao de governana em uma poltica p-blica. As equipes avaliadoras devem ter a liberdade de adap-tar as propostas de questes de auditoria e de anlises, exis-tentes no Apndice deste Referencial, ao caso especfico da

poltica pblica em questo, acrescentando e/ou suprimindo questes de auditoria e possveis anlises.

21

reFerenCial ConCeitual

aspectos Conceituais sobre Polticas Pblicas

Polticas pblicas so um conjunto articulado e estrutu-rado de aes e incentivos que buscam alterar uma realidade em resposta a demandas e interesses dos atores envolvidos (MARTINS, 2007). Dispem usualmente sobre o que fazer (aes), aonde chegar (objetivos relacionados ao estado de coisas que se pretende alterar) e como fazer (princpios e macroestratgias de ao) (MARTINS, 2003). Poltica Pblica diz respeito, portanto, mobilizao poltico-administrativa para articular e alocar recursos e esforos para tentar solucio-nar dado problema coletivo (PROCOPIUCK, 2013).

O Ciclo de Polticas Pblicas, por sua vez, o conjunto articulado das macroetapas de formulao, implementao e avaliao. De acordo com Frey (2000), as tradicionais divises do ciclo poltico nas vrias propostas na bibliografia se dife-renciam apenas gradualmente, possuindo em comum as fases da formulao, da implementao e do controle dos impactos das polticas.

Complementarmente, o autor esclarece que, do ponto de vista analtico, uma subdiviso um pouco mais sofisticada

parece pertinente, propondo que se faa distino entre as seguintes fases: percepo e definio de problemas, forma-o de agenda, elaborao de programas e deciso, imple-mentao de polticas e, finalmente, a avaliao de polticas

e a eventual correo da ao (FREY, 2000). A sequncia

22.1

22

resultante de estgios usualmente denominada de ciclo poltico-administrativo (HOWLETT et al., 2013).

Tendo em vista a variedade de abordagens existentes para descrever esse ciclo, este Referencial se utiliza do mo-delo construdo sob a lgica de resoluo de problemas, j que o objeto das polticas pblicas so problemas ou de-mandas pblicas.

O referido modelo, constitudo por cinco estgios, ilus-trado por Howlett et al. (2013) conforme apresentado na ta-bela a seguir.

Quadro 1

Cinco estgios do ciclo

de polticas pblicas

Fonte: HOWLETT,

Michael; RAMESH,

M.; PERL, Anthony.

Poltica Pblica, seus

ciclos e subsistemas:

uma abordagem in-

tegral. 2013. p. 16.

resoluo aplicada a Problemas

estgios do ciclo da poltica pblica

1 Reconhecimento do Problema 1 Formao de Agenda

2 Propostas de Soluo 2 Formulao da Poltica

3 Escolha da Soluo 3 Tomada de Deciso Poltica

4 Efetivao da Soluo 4 Implementao da Poltica

5 Monitoramento dos Resultados 5 Avaliao da Poltica

Uma das grandes utilidades desse modelo, e de outros semelhantes, reside no fato de que facilita a compreenso dos diferentes papis desempenhados pelos principais atores envolvidos em estgios especficos do ciclo de determinada

poltica, conforme o paralelo entre o ciclo e atores traa-do pela ampulheta proposta por Howlett et al. (2013).

23

Figura 3

Ampulhetas em parale-

lo de ciclo e os atores

da poltica pblica

Fonte: HOWLETT, Mi-

chael; RAMESH, M.;

PERL, Anthony. Poltica

Pblica, seus ciclos e sub-

sistemas: uma aborda-

gem integral. 2013. p. 16.

De acordo com essa representao, na forma de ampu-lheta: no estgio 1 do ciclo de polticas pblicas todos os ato-res (universo da poltica pblica) podem estar envolvidos na montagem da agenda; no estgio 2, apenas um subconjunto desse universo participa das discusses mais especializadas relativas discusso de alternativas que compem o proces-so de formulao da poltica; e no estgio 3 o nmero de ato-res reduzido ainda mais, restringindo-se aos tomadores de decises governamentais oficiais. Posteriormente, o leque de

atores volta a se abrir a partir do estgio 4, na medida em que a implementao da poltica geralmente envolve uma consi-dervel constelao de atores pblicos e privados; por fim, no

estgio 5 o rol de atores se expande ainda mais, a ponto de

1 Montagem da agenda; 2 Formu-lao de polticas; 3 tomada de

deciso polti-ca;

4 im-plementao

de polticas; 5 avaliao de polticas.

1 universo da poltica; 2 subsis-tema da poltica pblica; 3 toma-

dores de deci-so

do go-verno; 4 sub-

sitema da poltica pblica; 5 univer-so da poltica.

estgios do ciclo da poltica pblica

Principais atores envolvidos

24

contemplar, novamente, todo o universo da poltica pblica na avaliao da poltica.

No que tange s desvantagens dos modelos representa-tivos do ciclo de polticas pblicas, o grande risco se refere sua interpretao incorreta, na hiptese de ser tomado como se fosse dotado de linearidade e racionalidade idealizadas e constantes. Na realidade, conforme advertem HOWLETT et al. (2013), este no o caso, haja vista que a identificao de problemas e o desenvolvimento de solues so, muitas vezes, processos ad hoc e idiossincrticos.

Ainda de acordo com os citados autores, em que pese a elegncia da lgica apresentada, na prtica, os estgios so, muitas vezes, comprimidos, invertidos2 ou at mesmo evita-dos. Em sntese, importante observar que vrias polticas pblicas no seguem esse ciclo racional ou didtico. Em mui-tas ocasies no possvel identificar todas as fases de uma

poltica pblica, ou fazer uma distino clara entre essas fases (SECCHI, 2010).

Alm disso, se for considerado o desenvolvimento no tempo, h possibilidades de existncia de polticas pblicas em formao em diferentes estgios ou, ainda, em maior ou menor nvel de institucionalizao (conceito abordado na ses-so 3.1.1). Contudo, essas condies no invalidam inciativas de controle sobre polticas pblicas.

No caso de polticas pblicas fragmentadas ou com fases de desenvolvimento no consonantes com o desenvolvimen-to sequencial descrito anteriormente, do mesmo modo como ocorre com aquelas com nveis incipientes de institucionaliza-o, no h inviabilizao quanto aplicao de instrumen-tos de avaliao externa destinadas a verificar e explicitar os

meios e as condies de governana existentes.

2 Sobretudo quando solues procuram problemas.

25

Quando se trata de avaliao da governana em polti-cas pblicas a tendncia que, em grande parte dos casos, os instrumentos de avaliao e sua aplicao tenham que ter fle-xibilidade suficiente para abarcar diferentes estgios ou fases

de polticas pblicas em desenvolvimento. Isso pressupe, em primeiro lugar, considerar a poltica pblica a partir de macro perspectivas e, a partir disso, ter sensibilidade analtica para identificar lacunas ou dissonncias entre inciativas, tcnicas e

instrumentos de gesto utilizados pelos diferentes atores que compem o arranjo de governana da poltica pblica.

aspectos Conceituais sobre

governana Pblica

Embora no campo acadmico a literatura sobre gover-nana tenha precedentes mais remotos3, sobretudo no do-mnio econmico, o desenvolvimento do tema no mbito da administrao pblica est intimamente relacionado ao mo-vimento propagado pelo Banco Mundial ao final da dcada

de 80. Com efeito, at 1989, data de publicao do relat-rio Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth (BANCO MUNDIAL, 1989), o termo governana raramente era utilizado nos crculos de debates sobre desenvolvimen-to. No citado relatrio, o conceito foi apresentado, poca, como o exerccio do poder poltico para gerir os assuntos de uma nao.

3 Pode ser mencionado, como exemplo, o artigo Transaction-Cost Economics: The Governance of Contractual Relations (Williamson,

1979). Convm citar, ainda, os textos de Jessop (1999) e Bucha-

nan (2003).

2.2

26

Naquela ocasio, o mesmo documento identificou a cri-se de governana como um dos principais entraves para a su-perao da persistente pobreza na frica Subsaariana. Haveria a necessidade, entre outras mudanas, de reformas institucio-nais que tornassem o setor pblico mais efetivo na regio.

Pouco depois, com a publicao do relatrio Governan-ce and Development (BANCO MUNDIAL,1992), aprimorado e expandido o conceito de governana, assim reformulado: a maneira pela qual o poder exercido na administrao dos re-cursos econmicos e sociais do pas, com vistas ao desenvol-vimento. E no bojo dessa redefinio so apresentados trs

aspectos distintos de governana: (i) a forma de regime polti-co; (ii) o processo pelo qual a autoridade exercida na gesto dos recursos econmicos e sociais de um pas, em prol do de-senvolvimento; e (iii) a capacidade dos governos de conceber, formular e implementar polticas e exercer suas funes4.

No relatrio Governance: the World Banks experience (BANCO MUNDIAL, 1994), o conceito foi novamente revisto e apresentado nos seguintes termos:

Governana sintetizada por formulao previsvel, aber-

ta e esclarecida de polticas (ou seja, processos transparentes);

uma burocracia imbuda com ethos profissional; um brao exe-

cutivo responsvel por suas aes; e uma forte participao da

sociedade civil nos negcios pblicos; e todos se comportando

sob as regras da lei. [Traduo do TCU]

No cenrio nacional, no ano seguinte, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995), na esteira

4 O ltimo aspecto, na qualidade de objeto de controle, o que se

apresenta mais diretamente abrangido pelo mandato e competn-

cias dos tribunais de contas.

27

dos conceitos at ento disseminados pelo Banco Mundial5, apontava como inadivel uma reforma do aparelho do Esta-do, com vistas a aumentar sua governana, ou seja, sua capa-cidade de implementar de forma eficiente polticas pblicas.

Na dcada seguinte, no mesmo diapaso, o docu-mento Gesto Pblica para um Brasil de Todos (BRASIL, 2003) declarou que aumentar a governana promover a capacidade do governo em formular e implementar polti-cas pblicas [...].

O Decreto n 5.378/2005, que instituiu o Programa Na-cional de Gesto Pblica e Desburocratizao Gespblica (BRASIL, 2005), consignou que caberia a este programa, en-tre outras atribuies, promover a governana, aumentando a capacidade de formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas.

Em face dessa contextualizao histrico-conceitual, im-porta observar, como complemento, que a governana pbli-ca no se limita capacidade estatal de implementar alm de formular e avaliar polticas pblicas. Conforme preleciona Diniz (2001), se por um lado a governana pode ser descrita como a capacidade de ao estatal na implementao das polticas e na consecuo das metas coletivas, por outro im-plica o aperfeioamento da interao entre atores diversos, de forma a articular seus interesses e garantir a transparncia e a accountability da atuao governamental.

Essa concepo dupla tambm foi apresentada por Aze-vedo e Anastasia (2002), ao defenderem que a governana no restrita ao aparato burocrtico-institucional do Estado

5 Para uma discusso mais aprofundada sobre a evoluo concei-

tual sobre governana no Banco Mundial, recomenda-se a leitura do

artigo The World Banks evolving concept of good governance and its

impact on human rights (MALDONADO, 2010).

28

e sua eficcia na implementao de polticas pblicas. Sinteti-zando as concluses dos referidos autores, entende-se a go-vernana pblica como a combinao de dois elementos:

a capacidade operacional da burocracia governamental, seja nas atividades de atuao direta, seja naquelas relacionadas regulao das polticas pblicas;

a criao de canais institucionalizados, legtimos e eficientes de mobilizao e

envolvimento da comunidade na elaborao e implementao de polticas.

Nesse contexto, Marini e Martins (2014) ofertam impor-tante contribuio conceitual ao associar a ideia de governan-a gerao de valor pblico. Sustentam, nesse sentido, que governana pblica capacidade de governo; governar em rede de forma colaborativa; governar orientado para resultados; todos estes elementos juntos para gerar valor p-blico sustentvel.

Por essa razo, os autores ponderam que o fortalecimen-to da capacidade de governo e o esforo de governar em rede s fazem sentido na medida em que contribuem para a gera-o de valor pblico, o qual, por sua vez, demanda o desenvol-vimento de capacidades e relacionamentos interinstitucionais.

Assim, uma cadeia de valor pblico implica no apenas a considerao de variveis objetivas de desempenho (inputs, atividades, outputs e outcomes), como tambm a devida re-putao a variveis de natureza mais subjetiva, relacionadas a expectativas, satisfao, confiana e requisitos valorativos

referentes ao processo de governana como um todo.

29

2.2.1 governana e redes de Polticas Pblicas

A governana pblica inclui o Estado, mas o transcende, na medida em que contempla atores da sociedade civil como partes essenciais do processo de governo. Expande o foco, portanto, ao abranger qualquer coletividade, pblica ou privada, que se utilize de mecanismos formais ou informais de direo para demandar solues, estruturar objetivos, di-recionar problemas, buscar a efetivao de polticas pblicas e gerar confiana (PROCOPIUCK, 2013; PNUD, 1997, apud

DIAS, 2012). Essa percepo sobre a governana est relacionada

reformulao do papel do Estado, que, no Brasil, se intensifi-cou durante a dcada de noventa. Com essa nova configura-o, projetou-se o entendimento de que o xito das polticas pblicas no depende unicamente do aparato governamen-tal. Passa a ser necessrio um maior grau de interao e coo-perao entre o Estado e atores no estatais, como em uma estrutura de redes.

As redes de polticas pblicas representam uma forma especfica de interao entre atores pblicos e privados (BR-ZEL, 1998 apud SECCHI, 2009) e podem ser definidas como:

Um conjunto de relaes relativamente estveis de natu-

reza no hierrquica e interdependente ligando uma varieda-

de de atores que compartilham interesses comuns em relao

a uma poltica e trocam recursos com o objetivo de perseguir

estes interesses comuns conscientes de que a cooperao o

melhor modo de se alcanar as metas comuns. (BRZEL, 1998,

p. 254 grifos nossos)

30

Na rede de polticas pblicas, h a dependncia mtua entre os diversos atores envolvidos em uma finalidade co-mum, haja vista que, isoladamente, no conseguem alcanar seus objetivos sem a participao dos demais partcipes. A co-operao entre atores, desse modo, torna-se questo central para explicar o sucesso ou o fracasso das polticas pblicas (HILL e HUPE, 2002).

A governana em redes, por conseguinte, passa a ser de-finida como a articulao horizontal de atores interdependen-tes, mas operacionalmente autnomos (PROCOPIUCK, 2013).

Considerando a complexidade em que as polticas pbli-cas esto inseridas, especialmente no tocante aos mltiplos atores que participam ou possuem interesse nela, impor-tante que exista uma boa coordenao dessas polticas. A co-ordenao deve existir horizontalmente, englobando atores da mesma esfera de governo e nvel hierrquico, e tambm verticalmente, com atores de outras esferas de governo e de diferentes nveis hierrquicos na Administrao Pblica (MARTINS, 2003). A coordenao vertical est diretamente relacionada governana em multinveis, que abordada na prxima sesso.

2.2.2 governana em Multinveis

O sistema poltico adotado por um pas tem impacto cru-cial no modo como so elaboradas e implementadas as pol-ticas e em como so apropriados os seus resultados. Em uma Federao existe mais de um nvel autnomo de governo den-tro do pas, os quais no possuem relao de subordinao. Em pases federativos, consequentemente, h dificuldade

por parte dos governos de desenvolver polticas consisten-tes e coerentes, uma vez que na maioria das reas, as polti-

31

cas nacionais exigem acordo intergovernamental, envolven-do negociaes complexas e extensas que nem sempre so bem-sucedidas (HOWLETT, 2013).

As redes de poltica pblica, em suma, podem ser inter-governamentais, na medida em que incorporam atores da esfera nacional e local, e requerem a articulao entre aes locais e orientaes definidas nacionalmente. No caso con-creto do Brasil, destacam-se as redes de polticas pblicas intergovernamentais nas reas da sade e educao (NASCI-MENTO, 2007).

Com fundamento na nfase dada multiplicidade de ato-res envolvidos no processo de polticas pblicas, a perspectiva da governana multinvel (multi-level governance6), segundo PROCOPIUCK (2013), sobressai em importncia em ambientes desprovidos de claros limites e fronteiras entre diferentes nveis jurisdicionais de entidades governamentais, sem pre-juzo da necessidade de articulao com atores no estatais.

Isso especialmente relevante, conforme sugerido, para polticas pblicas que se desdobram em contextos de federa-lismo de Estado, em que h difuso de autoridade distribuda em arranjos policntricos, constitudos em multinveis ou ml-tiplas camadas.

No Brasil, com efeito, esse aspecto da governana de fundamental relevncia para a construo de avaliaes mais abrangentes sobre a ao governamental, na medida em que a articulao entre Unio, Estados e Municpios no raro se apresenta como fator determinante para o xito das polticas pblicas.

6 A teorizao da governana multinvel tem origem na Unio Europeia,

onde polticas pblicas comumente operam sob mltiplas jurisdies.

32

2.2.3 governana e Boa governana

em Polticas Pblicas

Governana em polticas pblicas se refere aos arranjos

institucionais que condicionam a forma pela qual as polticas

so formuladas, implementadas e avaliadas, em benefcio

da sociedade.

Nesse contexto, os arranjos institucionais dizem respei-to, entre outros aspectos, a estruturas, processos, mecanis-mos, princpios, regras, normas que influenciam a governana

em poltica pblica. Os arranjos podem ser formais ou infor-mais, e devem ser considerados sempre que tiverem influn-cia na poltica.

Assim, a boa governana em polticas pblicas depende-r justamente da caracterizao do ambiente de ao que en-volve o ciclo de polticas pblicas e do modo pelo qual, e em benefcio de quem, esse ciclo operacionalizado.

Um dos possveis enfoques para essa qualificao da go-vernana consiste na observncia de princpios clssicos de boa governana. Por esse ngulo, uma das referncias usu-almente utilizadas, especialmente no contexto do processo decisrio, rol de oito princpios (ou caractersticas) de boa governana preconizado pela Unescap7, assim constitudo: participao, orientao a consensos, accountability, trans-

7 United Nations Economic and Social Commission for Asia and the

Pacific (UNESCAP).

33

parncia, responsividade, eficincia e efetividade, estado de

direito, equidade e incluso.Em face disso, oportuno registrar que enquanto alguns8

dos referenciais consultados como subsdio para a formula-o do presente Referencial so alicerados e centrados em princpios de boa governana, outros9 so mais diretamente associados a modelos de governana, a aspectos tpicos do ambiente de polticas pblicas, embora tambm sejam in-fluenciados por aqueles princpios.

Em termos pragmticos, o modelo proposto optou pela segunda abordagem, de tal sorte que, para efeito deste Refe-rencial, os componentes e fatores da boa governana so mais diretamente articulados ao universo das polticas pblicas.

2.2.4 governana x governabilidade x gesto

O termo governana pode ser analisado, entre outros ngulos, enquanto elemento constitutivo dos seguintes pa-res de contraste: governana x governabilidade e gover-nana x gesto.

8 Podem ser mencionados, como exemplos, os modelos expostos nos

seguintes documentos (j inicialmente citados): The Coordination of

Australian Illicit Drug Policy: A Governance Perspective e Framework

for assessing governance of the health system in developing countries:

Gateway to good governance.

9 So exemplos: Characteristics of good governance for drug policy:

findings from an expert consultation e Modern Policy-Making: En-

suring Policies Deliver Value for Money.

34

Governana x Governabilidade

A governabilidade est ligada, entre outras ideias, exis-tncia de condies polticas para a sustentao de polti-cas pblicas em ambiente democrtico (SANTOS, 1997). No Brasil, em particular, em ambiente de presidencialismo de coalizo (ABRANCHES, 1988).

Ainda de acordo com Santos (1997), em referncia linha de argumentao desenvolvida por Melo (1995) e Diniz (1995; 1996), a governabilidade pode ser compreendida como con-dies sistmicas e institucionais sob as quais se d o exerc-cio do poder, tais como as caractersticas do sistema poltico, a forma de governo, as relaes entre os Poderes, o sistema de intermediao de interesses.

Nessa esteira, Bresser Pereira (1998) prope a seguinte diferenciao conceitual: A governabilidade e a governana so conceitos mal definidos, frequentemente confundidos.

Para mim, governabilidade uma capacidade poltica de go-vernar derivada da relao de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade; governana a capacidade finan-ceira e administrativa, em sentido amplo, de um governo im-plementar polticas.

Adverte Santos (1997), todavia, que a distino estan-que dos conceitos de governana e governabilidade pouco relevante no contexto atual, sobretudo na medida em que o primeiro conceito passa a incorporar princpios democrticos, voltados promoo de novos padres de articulao e coo-perao entre atores sociais e polticos. Por essa razo, a au-tora sugere a realizao de uma anlise mais ampla em torno de capacidade governativa, expresso esta que engloba, em resumo, as noes sistmicas e operacionais contidas nos conceitos de governabilidade e governana, alm de

35

destacar a interao da capacidade operacional e financeira

do Estado com as instncias da poltica democrtica.Em sentido semelhante, aps a anlise de diferentes ti-

pologias que servem como quadro de referncia para a ava-liao da relao governabilidade/governana, Arajo (2002) conclui ser quase consensual o entendimento de que as vari-veis de governabilidade e governana mantm entre si uma relao muito forte, sendo complementares e o seu vnculo instvel, dinmico e indissolvel, cabendo a separao apenas para fins didticos analticos.

Registra o referido autor, contudo, que, de acordo com a viso de Bresser Pereira (1998), sem governabilidade plena impossvel obter a governana, mas esta pode ser muito defi-ciente em situaes satisfatrias de governabilidade, como a presente no Brasil.

Em face dessas interpretaes, este referencial consi-dera consistente, alm de oportuno, o esforo endereado ao aprimoramento da governana de polticas pblicas, nos termos aqui propostos, sem que esse esforo seja necessa-riamente dependente do equacionamento de desafios pol-ticos mais afetos dimenso de governabilidade da capaci-dade governativa.

Governana x Gesto

Tambm sutil a linha divisria entre governana e ges-to. Para fins didticos, pode-se afirmar, em linhas gerais,

que a governana condiciona a gesto, em variados nveis de leitura.

Do ponto de vista republicano, por exemplo, esse con-dicionamento pode estar ligado afirmao de direitos de

quarta gerao no campo da gesto pblica, tais como demo-

36

cracia, informao, transparncia e participao. Trata-se do enfoque de governana democrtica, ou de boa governana.

luz desse critrio, portanto, uma gesto arbitrria, opa-ca e fechada seria desprovida de boa governana, ao passo que uma gesto democrtica, transparente e aberta parti-cipao estaria em maior conformidade com princpios gerais e contemporneos da governana do Estado e de sua relao com a sociedade.

Mas a diferenciao em exame tambm pode assumir uma conotao mais operacional. De acordo com o Refe-rencial de Governana aplicvel a rgos e Entidades da Ad-ministrao Pblica, do TCU (2013), com efeito, a gesto inerente e integrada aos processos organizacionais, sendo responsvel pelo manejo dos recursos e poderes colocados disposio de rgos e entidades para a consecuo de seus objetivos, enquanto a governana prov direcionamento, mo-nitora, supervisiona e avalia a atuao da gesto.

Em uma abordagem integradora, registra o citado do-cumento que, de acordo com o Banco Mundial, governana diz respeito a estruturas, funes, processos e tradies orga-nizacionais que visam garantir que as aes planejadas (pro-gramas) sejam executadas de tal maneira que atinjam seus objetivos e resultados de forma transparente (WORLD BANK, 2013). Busca, portanto, maior efetividade (produzir os efeitos pretendidos) e maior economicidade (obter o maior benef-cio possvel da utilizao dos recursos disponveis) das aes. So funes da governana: (a) definir o direcionamento es-tratgico; (b) supervisionar a gesto; (c) envolver as partes interessadas; (d) gerenciar riscos estratgicos; (e) gerenciar conflitos internos; (f) auditar e avaliar o sistema de gesto e

controle; e (g) promover a accountability (prestao de con-tas e responsabilidade) e a transparncia.

37

De modo complementar, gesto diz respeito ao funcio-namento do dia a dia de programas e de organizaes no con-texto de estratgias, polticas, processos e procedimentos que foram estabelecidos pelo rgo (WORLD BANK, 2013); preocupa-se com a eficcia (cumprir as aes priorizadas)

e a eficincia das aes (realizar as aes da melhor forma

possvel, em termos de custo-benefcio). So funes da ges-to: (a) implementar programas; (b) garantir a conformidade com as regulamentaes; (c) revisar e reportar o progresso de aes; (d) garantir a eficincia administrativa; (e) manter

a comunicao com as partes interessadas; e (f) avaliar o de-sempenho e aprender.

2.2.5 governana em Polticas Pblicas:

a abordagem do Controle

As Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), dada limi-tao relativa de recursos disponveis para o exerccio do con-trole, ante a amplitude e complexidade crescentes da atuao governamental, deve delimitar a priorizao de sua atuao.

Essa percepo leva a consideraes sobre a seletividade dos trabalhos a serem empreendidos e tende a direcionar os esforos de fiscalizao para as reas de maior risco na ao

estatal. Por conseguinte, tendem a emergir como prioritrias questes estruturantes tais como a interao de arranjos de governana com o aparelho burocrtico e suas relaes com a sociedade civil e com as polticas pblicas em curso.

No Brasil, o vasto rol de competncias do Tribunal de Contas da Unio, exercido sobre rgos e agentes pblicos de um estado extenso, potencializa o desafio da seletividade

do controle externo.

38

Assim, a abordagem sobre a governana em polticas pblicas representa uma atuao do Tribunal de Contas da Unio (TCU), na medida em que orienta esforos de contro-le para aspectos estruturantes que condicionam a interven-o governamental.

Essa perspectiva de controle, todavia, implica a necessi-dade de superao de desafios imediatos, entre os quais se

destaca a inexistncia de padres que orientem esse tipo de fiscalizao, especificamente no que concerne governana

em polticas pblicas.O presente Referencial se prope, portanto, a apresen-

tar um modelo de anlise de polticas pblicas baseado em fa-tores de governana, acompanhado de questes avaliativas.

O enfoque da anlise, conforme ser destacado ao longo deste documento, no se concentra de forma prioritria no desempenho da gesto das polticas pblicas em si, tendo em vista que focaliza a qualidade dos fatores estruturais que au-mentam a probabilidade de que os resultados previstos sejam alcanados, ao mesmo tempo em que fomenta a criao de um melhor ambiente para o uso dos recursos pblicos.

Oportuno ressaltar, no presente contexto, que tambm devem ser considerados como pressupostos para o xito desse direcionamento de trabalhos nas EFS a capacidade tc-nica e a adequada formatao da estrutura interna das insti-tuies de controle, uma vez que as anlises de governana pblica requerem uma compreenso mais profunda das pol-ticas em curso.

Como boa parte das polticas pblicas tem natureza inter-setorial ou transversal, e h inegveis interferncias mtuas mesmo em polticas inerentes a setores especficos, o pleno

exerccio do controle externo sobre a ao estatal depende de um esforo coordenado de natureza tambm multisseto-rial. A percepo sobre a necessidade de qualificao e dedi-

39

cao especfica a reas temticas da atuao governamen-tal tem encontrado resposta nas alteraes estruturais que marcaram a transio de gestes no TCU entre 2012 e 2013 (BRASIL, 2012a).

41

Modelo do tCu Para avaliao da governana

eM PoltiCas PBliCas

Em consonncia com o captulo antecedente, o TCU, aps avaliar e se embasar em vrios modelos de governan-a em polticas pblicas (ALBERNAZ, 2012; CALMON, 2013; PETERS, 2012; NAO, 2001; ANAO, 2006, OFMDFMNI, 2003; NCCHPP, 2008), elaborou um modelo de avaliao da gover-nana em polticas pblicas composto por oito componentes, conforme mostrado na figura a seguir.

Figura 4

Componentes do Mo-

delo do TCU para Ava-

liao de Governana

em Polticas Pblicas.

Fonte: TCU.

Gesto deRiscos e

Controle Interno

Accountability

Institucionalizao

Planos eObjetivos

ParticipaoGovernana de

Polticas Pblicas

Monitoramentoe Avaliao

Coordenaoe Coerncia

CapacidadeOrganizacional

e Recursos

3

42

detalhamento dos Componentes

para avaliao da governana

em Polticas Pblicas

Nas sees seguintes so detalhados cada um dos com-ponentes do modelo de Avaliao de Polticas Pblicas do TCU. Inicialmente apresentada uma descrio do compo-nente e depois algumas boas prticas referentes ao tema, identificadas na literatura. Por fim, no Apndice deste Refe-rencial so apresentadas propostas de questes de auditoria que podem servir de orientao para as equipes do TCU. Vale destacar que as boas prticas identificadas no so exausti-vas, refletindo apenas exemplos do que se espera em uma si-tuao em que exista boa governana da poltica pblica.

Cabe reiterar que os componentes do modelo possuem algum grau de sobreposio, tendo em vista que os temas abordados so correlacionados. Assim, aspectos que so mar-cantemente determinados em um componente podero ser observados, de maneira mais indireta, em outro componente. Essa sobreposio visa a dar robustez a cada um dos compo-nentes individualmente considerados.

Alm disso, a proposta de matriz de planejamento apre-sentada deve ser compreendida como uma orientao geral para os trabalhos que sero desenvolvidos; assim, anlises e questes podem ser incorporadas s questes propostas, enquanto outras podem no ser abordadas, a depender do escopo avaliado.

3.1

43

3.1.1 institucionalizao

Institucionalizao de uma poltica pblica se refere a as-pectos, formais ou informais, da existncia da poltica, relacio-nados a capacidades organizacionais, normatizao, padres, procedimentos, competncias e recursos que possibilitam o alcance dos objetivos e resultados da poltica pblica.

Espera-se que uma poltica pblica esteja jurdica e ofi-cialmente formalizada, com o estabelecimento de normas, padres e procedimentos que definam claramente as arenas

decisrias, a diviso de competncias e as atribuies dos ato-res envolvidos. A inexistncia de polticas pblicas formais fra-giliza, por exemplo, a constituio de arcabouos legais para a sua sustentao e a definio segura das fontes de recursos

a serem alocados (PROCOPIUCK, 2013).Institucionalizao est intimamente relacionada com le-

gitimidade10 e com capacidade organizacional (FREITAS, 2005). Uma poltica pblica adequadamente institucionalizada indica que ela reconhecida como legtima, desejada e que conta com os recursos necessrios para o seu desenvolvimento.

10 Legitimidade uma percepo generalizada ou suposio de que

as aes so desejadas, prprias ou apropriadas dentro de algum

sistema de normas, valores, crenas e definies socialmente cons-

truda (SUCHMAN, 1995 apud FREITAS, 2005).

44

Conforme o CIPFA (2004), uma das diretrizes para se ter uma boa governana a definio clara das funes das orga-nizaes e das responsabilidades dos envolvidos. Para tanto, algumas polticas pblicas estabelecem marcos regulatrios, destacando as competncias de cada um dos atores envol-vidos, enquanto outras constituem fruns especficos para

discusso de temas e deliberao de propostas de atuao. Mesmo as polticas pouco integradas podem estar formal-mente estabelecidas, enquanto outras podem estar baseadas apenas nas relaes informais entre seus membros. Polticas formalmente institucionalizadas dispem de maior grau de governana (CALMON, 2013).

Entretanto, um excesso de normas e formalidades pode dificultar a participao e a coordenao dessas polticas.

Boas prticas:

Institucionalizao formal da poltica pblica por meio de norma legal (lei, decreto, resoluo etc.) apropriada, emitida por rgo dotado de legitimidade e competncia para faz-lo, e na qual normatize-se a atuao dos diversos rgos, instituies e esferas de governo envolvidos (CALMON, 2013; FREITAS, 2005);

Definio clara e formal das competncias das principais partes interessadas envolvidas na poltica pblica (matriz de responsabilidades), de forma que seja possvel a identificao dos objetivos,

papis, responsabilidades, recursos e obrigaes de todos os envolvidos, incluindo-se abordagem para tratar resoluo de conflitos, identificar

e dividir riscos e oportunidades e estabelecer formas de reviso, avaliao e monitoramento

45

(CALMON, 2013; CIPFA, 2004; ANAO, 2006; AUSTRALIAN GOVERNMENT, 2013; NAO, 2006);

Institucionalizao formal dos processos decisrios referentes poltica pblica (CALMON, 2013);

Existncia de marco regulatrio que no prejudique o desempenho da poltica pblica pelo excesso de formalismo e de detalhamento (CALMON, 2013).

3.1.2 Planos e objetivos

As polticas pblicas devem possuir coeso interna. As-sim, os objetivos e as metas definidos devem se relacionar

com as intervenes escolhidas. Nesse contexto, a poltica pblica orienta-se por uma formulao geral que defina sua

lgica de interveno e por planos que permitam operaciona-lizar as aes necessrias, delineados em funo das diretri-zes, objetivos e metas propostas.

Cassiolato e Gueresi (2010) defendem a necessidade de prever as atividades necessrias e os recursos corresponden-tes para sua realizao, de forma logicamente encadeada com os resultados (produtos e efeitos) que a poltica ou pro-grama se prope a realizar. Adicionalmente, essencial que a formulao da poltica explicite suas prioridades, para que os processos de execuo e avaliao sejam adequadamente orientados e possam ser redesenhados caso haja necessidade de ajustes, como, por exemplo, em situaes de escassez de recursos ou mudanas relevantes de cenrios.

Ainda segundo as autoras, no mbito operacional, pre-ciso indicar as formas de medio e adoo de aes correti-vas. De forma geral, isso inclui avaliar itens como: objetivos; etapas intermedirias de execuo; programao de ativida-

46

des a serem realizadas; cronogramas que sequenciam e de-limitam as aes no tempo; alocao de recursos, incluindo oramentos para projetar e orientar as provises necessrias; definio precisa de papis e responsabilidades; interdepen-dncias; riscos, possveis obstculos e alternativas de atua-o, incluindo aes de contingncia; e prestao de contas sobre o desempenho e formas de controle.

De acordo com Peters (2010), o sucesso da governana requer a definio de objetivos, uma vez que para governar

necessrio conhecimento sobre o trajeto para o destino que se pretende atingir, requerendo a integrao de objeti-vos entre todos os nveis do sistema. O estabelecimento de prioridades, objetivos e metas a serem alcanados consti-tui espinha dorsal de uma poltica pblica, e sinaliza a todos quais so os parmetros pelos quais se orientar (DIAS, 2012). A poltica pblica deve apresentar diretrizes, objetivos e me-tas democraticamente selecionadas, para haver legitimidade perante a sociedade.

Ademais, segundo o NAO (2001), deve-se criar uma cul-tura que encoraje a gerao de ideias inovadoras e criativas, assim como promover-se a busca por solues adotadas em outras organizaes ou pases, uma vez que, frequentemen-te, no so novas as questes a serem enfrentadas. Portanto, a experincia externa, alm de ser uma fonte til de inovao, novas ideias e boas prticas, pode minimizar o risco de retra-balho, opo que tende a ser dispendiosa, assim como ajudar a antecipar problemas.

Finalmente, as diretrizes, objetivos e metas da poltica pblica devem ser coerentes entre si e com o delineamento estratgico mais amplo ao qual se integram, sob a perspectiva do planejamento governamental e das escolhas sociais que ele deve refletir.

47

Boas prticas:

Definio dos resultados das polticas tendo uma viso de longo prazo (forward looking), considerando a situao nacional e a internacional (outward looking) (UK CABINET OFFICE, 1999; NAO, 2001);

Explicitao do estgio de referncia inicial, ou seja, da linha de base (ou marco zero) que servir de subsdio para a avaliao do resultado da interveno pblica (MOURA, 2013);

Formulao de polticas baseada em evidncias, com o aproveitamento da experincia de outros pases, observadas as variaes regionais (OCDE, 2013; UK CABINET OFFICE, 1999);

Definio de objetivos precisos o suficiente para permitir uma delimitao ntida do campo de atuao da poltica, traduzindo-os, por sua vez, em metas precisas e objetivamente caracterizadas, que concorram para a consecuo dos propsitos mais gerais da interveno pblica, de modo a orientar as aes governamentais e assegurar a transparncia sobre metas e resultados (PETERS, 2012);

Consistncia na lgica de interveno da poltica, alinhando insumos, atividades, produtos, efeitos e impactos em funo dos problemas a serem atacados e das correspondentes causas identificadas na formulao da

poltica pblica (ALBERNAZ, 2013);

Consulta a todos os envolvidos na implantao durante o processo de planejamento, incluindo-

48

se a definio consensual dos objetivos, no

acordo sobre as prioridades e na pactuao de uma estratgia clara e compreensvel, levando em considerao como os produtos e servios sero prestados e por quem, de modo que estejam cientes dos resultados esperados (AUSTRALIAN GOVERNMENT, 2013; NAO, 2006);

Realizao de testes acerca da forma de implantao de uma poltica pblica antes da sua efetiva implantao, bem como de planos de contingncia, com vistas a garantir a continuidade da poltica caso acontecimentos inesperados e/ou eventos imprevistos ocorram (AUSTRALIAN GOVERNMENT, 2013; NAO, 2001);

Identificao e definio de marcos e prazos da implantao de planos em passos administrveis, com vistas a reduzir riscos e a facilitar a identificao de interdependncias

e obstculos ao sucesso da implantao (AUSTRALIAN GOVERNMENT, 2013; NAO, 2001);

Elaborao de planejamento flexvel e contnuo, considerando que mudanas so inevitveis durante a implantao para se ajustar a diferentes circunstncias, novas informaes, ou achados dos processos de avaliao e monitoramento (AUSTRALIAN GOVERNMENT, 2013; NAO, 2006);

Estabelecimento, de comum acordo, de objetivos coerentes e alinhados entre todas as organizaes envolvidas na implementao da estratgia, para que os resultados esperados possam ser alcanados (BRASIL, 2013);

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Boas prticas de outros componentes deste Referencial tam-bm relacionadas a planos e objetivos11:

Previso da participao social e demais partes interessadas nos processos decisrios da poltica pblica (CALMON, 2013); - Participao

Preparao e apresentao tempestiva pelos atores responsveis de informaes tcnicas e bases abertas de dados que permitam trabalhar operacionalmente a construo de fundamentos analticos para criao de condies para a participao informada e efetiva das diversas partes interessadas (WANG, 2009; TURGEON e RENN, 2010; EVANGELISTA, 2010). - Participao

Identificao e proviso de recursos humanos, fsicos, financeiros e de tecnologia

da informao necessrios para o incio e o desenvolvimento da poltica pblica (BRASIL, 2012; ALBERNAZ, 2013; GAO, 2005); - Capacidade Organizacional e Recursos

Coerncia entre as polticas pblicas, de forma que as aes e os objetivos especficos das

intervenes empreendidas pelas diversas entidades sejam alinhados, os resultados esperados possam ser alcanados e reforcem-se

11 Caso deseje-se avaliar o componente Planos e Objetivos de ma-

neira mais ampla, deve-se incluir as boas prticas descritas nesta se-

o. Por sua vez, caso a anlise no se restrinja apenas a Planos e Ob-

jetivos, considerar essas boas prticas no respectivo componente.

50

mutualmente, ampliando o impacto ao cidado (PETERS, 2012; MARINI & MARTINS, 2006; BRASIL, 2013); - Coordenao e Coerncia

Estabelecimento de mecanismos de articulao, comunicao e colaborao que permitam alinhar estratgias e operaes das organizaes envolvidas em polticas transversais e descentralizadas, para alcanar o resultado comum. (BRASIL, 2013; GAO, 2005); - Coordenao e Coerncia

Definio do escopo, do propsito e dos demandantes do sistema de monitoramento e avaliao desde o momento de formulao da poltica (NAO, 2001); - Monitoramento e Avaliao

Previso da medio do progresso e conquistas no plano, incluindo-se a identificao de indicadores-

chave de progresso para os principais objetivos da poltica, da disponibilidade suficiente de

dados confiveis e relevantes para dar suporte

aos relatrios de desempenho da poltica, assim como dos principais agentes responsveis pelo fornecimento e utilizao de dados e informaes (AUSTRALIAN GOVERNMENT, 2013; NAO, 2001, COMISSO EUROPEIA, 2009, ANAO, 2006); - Monitoramento e Avaliao

Identificao e documentao dos riscos durante a formulao da poltica (NAO, 2001; ANAO, 2006); - Gesto de Riscos e Controles Internos

Definio e reconhecimento das responsabilidades de mitigao de riscos entre as vrias partes responsveis pela

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implementao da poltica (ANAO, 2006); - Gesto de Riscos e Controles Internos

Comunicao prvia, aos responsveis pela implementao, sobre os principais riscos identificados (ANAO, 2006); - Gesto

de Riscos e Controles Internos

Definio e formalizao dos mecanismos e instrumentos para promoo da accountability entre os diversos atores envolvidos, estabelecendo os padres mnimos aceitveis para transparncia, comunicao e prestao de contas (NAO, 2001; DPMP, 2010; UKDPC, 2012); - Accountability

Designao de um nico oficial superior responsvel pelo estabelecimento de polticas e diretrizes para a gesto da organizao e pelo alcance dos resultados previstos, mesmo que esta pessoa tenha que coordenar o trabalho de outros atores (NAO, 2001; ANAO, 2006; BRASIL, 2013); - Accountability

3.1.3 Participao

A participao social traz mais legitimidade, justia e eficcia poltica pblica (FUNG, 2006 apud SECCHI, 2010). Uma poltica pblica elaborada de forma mais participativa tambm agrega maior quantidade e qualidade de informa-es disponveis, alm de facilitar o senso de pertencimento e de responsabilidade coletiva. O grau de governana em uma rede de polticas pblicas depende da existncia de uma am-pla participao legitimada nos processos decisrios, entre outros fatores.

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A participao pode ocorrer em vrios momentos no ciclo de uma poltica pblica, pois, embora ela seja especial-mente relevante nas fases do planejamento e da avaliao, tambm deve ser incentivada nos processos decisrios e con-sultivos, alm da prpria cooperao executiva na implemen-tao das aes. Deve-se prever um espao adequado para facilitar a interlocuo entre as partes interessadas de modo a enriquecer os processos de discusso de diagnsticos e an-lise de alternativas.

A participao considerada de fundamental importn-cia para a implantao de polticas pblicas que atendam s reais necessidades da populao (DIAS, 2012).

Boas prticas:

Previso da participao social e demais partes interessadas nos processos decisrios da poltica pblica (CALMON, 2013)12;

Preparao e apresentao tempestiva pelos atores responsveis de informaes tcnicas e bases abertas de dados que permitam trabalhar operacionalmente a construo de fundamentos analticos para criao de condies para a participao informada e efetiva das diversas partes interessadas (WANG, 2009; TURGEON e RENN, 2010; EVANGELISTA, 2010)12.

Existncia de espao para facilitar a interlocuo entre as diversas partes interessadas (CALMON, 2013);

12 Boa prtica tambm considerada no componente Planos e

Objetivos.

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Estabelecimento de modelo de participao social, no qual se promova o envolvimento da sociedade, dos usurios e demais partes interessadas na definio de prioridades (BRASIL, 2013);

Garantia de que decises, estratgias, planos, aes, servios e produtos fornecidos pela organizao atendam ao maior nmero possvel de partes interessadas, de modo balanceado, equitativo, sem permitir a predominncia dos interesses de pessoas ou grupos (BRASIL, 2013).

3.1.4 Capacidade organizacional e recursos

Espera-se que as polticas pblicas contem com organi-zaes que possuam estruturas e processos apropriados para empreender as atividades planejadas, assegurar o bom uso dos recursos pblicos, supervisionar as aes descentraliza-das, monitorar os resultados e realimentar o processo deci-srio, com vistas ao aperfeioamento da sua formulao e da sua prpria implantao.

As estruturas referem-se disponibilidade de recursos conforme previsto para a execuo das aes, aplicveis de acordo com as prioridades e os objetivos da poltica pblica, de forma a atender os requisitos de tempestividade, quanti-dade e direcionamento adequados. Englobam no somente a existncia de recursos oramentrios e financeiros, mas tam-bm a disponibilidade apropriada de materiais, equipamen-tos, instalaes, sistemas e pessoas.

Este componente de estruturas e recursos organizacio-nais possui grande relao com questes referentes gover-nana corporativa. O Referencial Bsico de Governana Apli-

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cvel a rgos e Entidades da Administrao Pblica (BRASIL, 2013) apresenta trs mecanismos de governana: liderana, estratgia e controle. Dentro de cada mecanismo existem componentes e prticas, que podem ser claramente aplic-veis para o componente de capacidade organizacional do pre-sente Referencial de Avaliao da Governana em Polticas Pblicas. Desses trs mecanismos, o de controle no foi con-siderado, por escapar do escopo do presente componente.

Boas prticas:

Garantia da adequada capacitao dos membros da alta administrao e da gesto operacional, de modo que as competncias necessrias execuo de suas atividades sejam desenvolvidas. O processo de capacitao deve ser realizado quando esses forem nomeados para novas funes ou quando se fizer necessrio (BRASIL, 2013);

Definio dos papis e distribuio das responsabilidades entre os conselhos, a alta administrao e a gesto operacional, de modo a garantir o balanceamento de poder e a segregao de funes crticas (BRASIL, 2013);

Definio, de forma clara, dos procedimentos e regulamentos afetos a gesto da estrutura interna de governana, bem como os seguintes processos: elaborao, implementao e reviso de polticas; tomada de deciso, monitoramento e controle (BRASIL, 2013);

Disponibilidade de estrutura de pessoal qualificado e em quantidade suficiente

para que todas as etapas da poltica pblica

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possam ser adequadamente desenvolvidas (BRASIL, 2012; ALBERNAZ, 2013);

Identificao e proviso de recursos humanos, fsicos, financeiros e de tecnologia

da informao necessrios para o incio e o desenvolvimento da poltica pblica (BRASIL, 2012; ALBERNAZ, 2013; GAO, 2005)13;

Direcionamento adequado de todas as formas de recursos em funo dos diversos objetivos da poltica pblica, permitindo a realizao das aes que a integram na sequncia e na intensidade necessrias (ALBERNAZ, 2013);

Disponibilidade de dotao oramentria suficiente para cobrir todos os gastos previstos

com a poltica pblica, bem como manter um planejamento oramentrio plurianual da poltica (BRASIL, 2011; ALBERNAZ, 2012);

Previsibilidade e disponibilidade de recursos financeiros adequados realizao das

aes programadas, abrangendo recursos oramentrios, renncias tributrias e subsdios financeiros e creditcios (ALBERNAZ, 2013);

3.1.5 Coordenao e Coerncia

A obteno de resultados nas polticas pblicas exige, cada vez mais, que as organizaes pblicas trabalhem em


Objetivos.

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conjunto. Do contrrio, a fragmentao da misso e a sobre-posio de programas tornam-se realidade generalizada no mbito do governo e muitos programas transversais deixam de ser bem coordenados. Ao trabalharem em conjunto, as or-ganizaes pblicas podem melhorar e sustentar abordagens colaborativas para atingir as metas estabelecidas.

Coordenao e coerncia de polticas so valores impor-tantes a serem aspirados no processo da governana. Uma coordenao fraca poder resultar na piora da qualidade dos servios prestados pelo governo (PETERS, 2013).

As polticas pblicas so formadas por uma mirade de atores, podendo ser lideradas por algum ator especfico, mas

usualmente recebem influncia de diversas instituies e pes-soas ao longo de suas fases. De acordo com o Government Accountability Office (GAO), as organizaes colaboradoras devem trabalhar em conjunto para definir e concordar sobre

seus respectivos papis e responsabilidades, incluindo como o esforo cooperativo ser liderado. Agindo dessa forma, as organizaes podero esclarecer as funes especficas de

cada membro, organizar seus esforos conjuntos e individuais e facilitar a tomada de deciso. Uma liderana comprometida por aqueles envolvidos no esforo cooperativo, em todos os nveis da organizao, tambm necessria para superar as diversas barreiras para se trabalhar alm dos limites de cada organizao. (GAO, 2005).

necessria uma estrutura clara de liderana para melho-rar a forma como a poltica formulada e entregue (UKPDC, 2012). A definio de papis e responsabilidades para a coor-denao e o estabelecimento de processos de coordenao pode mitigar a existncia de fragmentao e sobreposio, bem como reduzir os riscos de duplicidade (GAO, 2013).

Esses diversos atores podem ser considerados uma rede, em que h relaes tanto formais quanto informais entre os

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envolvidos. Haja vista que toda poltica pblica pertence ao conjunto de polticas governamentais e constitui contribuio particular para a busca do bem-estar coletivo, devem estar in-tegradas e ser coordenadas de modo que otimizem o alcance dos objetivos comuns. De acordo com OCDE (2003, apud MA-RINI e MARTINS, 2006), a integrao implica que as polticas devem idealmente apoiar umas s outras, ou pelo menos no devem ser contraditrias.

As polticas pblicas devem ser integradas, tanto interna quanto externamente, de forma que as aes e os objetivos especficos das intervenes empreendidas pelas diversas

partes interessadas sejam alinhados para se reforar mutua-mente. Espera-se a institucionalizao e reforo dos mecanis-mos de coordenao, de forma a criar condies para a atu-ao conjunta e sinrgica, evitando assim superposies ou esforos mutuamente contraproducentes. Deve-se garantir a construo de relaes institucionais e articulao entre as esferas de governo, em todas as fases do ciclo das polticas pblicas (ABRUCIO, 2005).

A presena de boa governana implica: o aperfeioamen-to da interao entre atores diversos, de forma a articular seus interesses; a integrao entre Estado e sociedade, mini-mizando os limites do isolamento burocrtico; e a garantia de accountability (DINIZ, 2001).

A coordenao e a coerncia entre os diversos atores de uma poltica pblica so desafios que possuem vrias dimen-ses, as quais necessitam ser abordadas de modo sincroniza-do, reconhecendo que a coerncia plena dificilmente alcan-ada (OCDE, 2003 apud MARTINS, 2003). A coordenao nas polticas significa fazer com que os diversos sistemas institu-cionais e gerenciais que formulam polticas trabalhem juntos.

Falar que uma poltica pblica descoordenada, inter-na e externamente, significa que seus elementos so de al-

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guma forma incongruentes, que eles no interagem de ma-neira adequada para produzir os resultados desejados, e/ou que as conexes entre eles criam frico e conflito excessi-vos (BRINKERHOFF, 1996 apud MARTINS, 2003). A coerncia nas polticas envolve a promoo sistemtica de aes que se reforcem mutuamente nas diferentes partes interessadas, criando sinergias para a realizao dos objetivos definidos.

Alm disso, uma poltica pblica deve primar pela comu-nicao em todos os seus aspectos. A existncia e o incentivo a interaes coordenadas entre os atores e o intercmbio de informaes entre atores governamentais e da sociedade so aspectos importantes a serem observados. Para garantir a co-ordenao e cooperao entre os atores com vistas a assegu-rar a implementao dos objetivos, a informao essencial para a comunicao, que deve ser transparente, acessvel em tempo real para todos, de modo a aumentar a confiana no

governo (KETTL, 2002 apud Nota Tcnica Seaud 2/2013b).

Boas prticas:

Coerncia entre as polticas pblicas, de forma que as aes e os objetivos especficos

das intervenes empreendidas pelas diversas entidades sejam alinhados, os resultados esperados possam ser alcanados e reforcem-se mutualmente, ampliando o impacto ao cidado (PETERS, 2012; MARINI & MARTINS, 2006; BRASIL, 2013);14


Objetivos.

59

Existncia de coordenao e relacionamento horizontal entre atores pblicos e privados, atuando de forma articulada para a formulao e a gesto de polticas pblicas (SECCHI, 2009; PETERS, 2012);

Estabelecimento de mecanismos de articulao, comunicao e colaborao que permitam alinhar estratgias e operaes das organizaes envolvidas em polticas transversais e descentralizadas, para alcanar o resultado comum. (BRASIL, 2013; GAO, 2005);14

Identificao dos recursos humanos, de tecnologia da informao, fsicos e financeiros necessrios para iniciar e manter

o esforo cooperativo, na medida em que as organizaes possuem diferentes nveis de recursos e capacidades (GAO, 2005);

Adoo de estratgia de comunicao coordenada e abrangente para que todas as partes possam colaborar umas com as outras efetivamente, e na qual preveja-se o estabelecimento e divulgao de canais efetivos de comunicao e consulta com as diferentes partes interessadas, consideradas as caractersticas e possibilidades de acesso de cada pblico-alvo (ANAO, 2006, BRASIL, 2013);

Publicao, para conhecimento de todas as partes interessadas, da estrutura de governana vigente na poltica pblica, assim como dos papis e das responsabilidades definidos, incluindo-

se como o esforo cooperativo ser liderado (BRASIL, 2013; GAO, 2005 e GAO, 2013);

60

3.1.6 Monitoramento e avaliao

Os indivduos e instituies envolvidos na governana precisam aprender sobre suas aes e isso importante para a qualidade das decises que sero tomadas e tambm para a accountability democrtica (PETERS, 2010). A avaliao de uma poltica pblica um processo de julgamento da ao p-blica, verificando os sucessos e as falhas que foram colocadas

em prtica. A implantao e o desempenho da poltica devem ser examinados com o intuito de adquirir conhecimentos so-bre a situao da poltica e sobre o problema que a originou (SECCHI, 2010).

Uma poltica pblica deve possuir rotina para acompa-nhar suas aes, para aferir seus resultados e os utilizar para promoo de aperfeioamentos na poltica. O andamento das operaes inerentes poltica pblica deve ser constante-mente monitorado e os seus resultados periodicamente ava-liados, com vistas concretizao dos objetivos programados e ao aperfeioamento do desempenho governamental.

O monitoramento um processo que envolve a coleta de informao sobre insumos, produtos, atividades e circuns-tncias que so relevantes para a efetiva implementao da poltica. Atravs dessas informaes, o monitoramento ana-lisa e verifica, num processo contnuo, se os recursos e as ati-vidades se esto implementando segundo o programado e se as metas sobre os resultados esto sendo alcanadas ou no, indicando, ao mesmo tempo, as razes de insucesso. O moni-toramento fornece a informao e as sugestes necessrias para que a gerncia da poltica verifique o progresso da imple-mentao, a fim de tomar as decises cabveis, no sentido de

que as metas programadas sejam alcanadas e/ou ajustadas (BUNIVICH, 1999).

61

A avaliao um processo conduzido antes, durante e/ou depois da implementao da poltica, onde se efetua um juzo sobre seu valor ou mrito considerando: a relevncia dos objetivos e estratgias, a eficcia (ou efetividade) no alcance

dos objetivos e metas esperados, a eficincia no uso de re-cursos, o impacto e a sustentabilidade da interveno. Dessa forma, a avaliao trata de: (i) examinar, com juzo crtico e face s mudanas subsequentes, a justificao lgica do pro-grama em termos da adequao dos seus objetivos e estrat-gias; (ii) comparar a consecuo das metas alcanadas com as estabelecidas, identificando as razes de sucesso e insuces-so; (iii) verificar a eficincia dos procedimentos utilizados na

execuo do programa e da qualidade do desempenho ge-rencial; (iv) determinar a eficincia econmica do programa;

(v) determinar e traar a causalidade dos efeitos e impacto do programa e, (vi) identificar as lies aprendidas e propor reco-mendaes, de modo a reforar os acertos e/ou, se necess-rio, ajustar, reorientar e modificar objetivos, metas, arranjos

organizacionais e recursos (BUNIVICH, 1999).

Boas prticas:

Definio do escopo, do propsito e dos demandantes do sistema de monitoramento e avaliao desde o momento de formulao da poltica (NAO, 2001)15;

Identificao de indicadores-chave de progresso para os principais objetivos da poltica (COMISSO EUROPIA, 2009) 15;


Objetivos.

62

Disponibilidade suficiente de dados confiveis e relevantes para dar suporte aos relatrios de desempenho da poltica (ANAO, 2006) 15;

Identificao dos principais agentes responsveis pelo fornecimento e utilizao de dados e informaes (COMISSO EUROPEIA, 2009) 15;

Comunicao regular sobre o progresso da poltica, mediante relatrios de implementao, s principais partes interessadas (ANAO, 2006);

Monitoramento e avaliao dos progressos para os principais produtos (deliverables) da implementao (ANAO, 2006; BRASIL, 2013);

Internalizao de lies aprendidas antes do incio de etapas subsequentes, no caso de polticas constitudas por iniciativas sequenciadas (ANAO, 2006);

Distino entre os fatores endgenos e exgenos na avaliao do sucesso ou fracasso da poltica (NAO, 2001);

Comunicao programada dos resultados da avaliao, de modo a promover a retroalimentao tempestiva no mbito do ciclo de polticas pblicas (NAO, 2001; ANAO, 2006; COMISSO EUROPEIA, 2009);

Desenvolvimento de mecanismos para monitorar, avaliar e reportar resultados dos esforos cooperativos (GAO, 2005).

63

3.1.7 gesto de riscos e Controle interno

Nos termos da ABNT NBR ISSO 31000:2009, que trata de gesto de riscos, princpios e diretrizes, organizaes de to-dos os tipos e tamanhos enfrentam influncias e fatores inter-nos e externos que tornam incerto se e quando elas atingiro seus objetivos. O efeito que essa incerteza tem sobre objeti-vos da organizao chamado risco. A gesto de riscos no presente caso, portanto, se refere a atividades coordenadas para dirigir e controlar uma poltica no que se refere aos riscos.

A considerao dos principais riscos de implementao essencial durante o desenvolvimento da poltica pblica, o que inclui identific-los e trat-los. A avaliao de riscos permi-tir comunicar sobre qualquer risco significativo para a imple-mentao da poltica.

Os riscos de toda poltica pblica devem ser identifica-dos e avaliados durante o seu desenho (ANAO, 2006). Alm disso, os responsveis pela implementao da poltica pblica devem ter condies de dar respostas efetivas e tempestivas aos riscos capazes de afetar o alcance dos objetivos progra-mados. Desse modo, os riscos chave devem ser regularmen-te identificados, avaliados, comunicados, tratados e monito-rados, de modo que trata-se de componente que acaba por integrar todas as fases das polticas pblicas. A necessidade de identific-los adquire ainda maior relevncia no caso de

adoo de solues inovadoras, eventualmente necessrias para tratar problemas de maior complexidade, pois permite

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minimizar e/ou tratar a ocorrncia de falhas com potencial de prejudicar a imagem da instituio e/ou da poltica pblica (NAO, 2001).

Em relao ao controle interno, a Instruo Normativa TCU 63/2010 o define como o conjunto de atividades, planos,

mtodos, indicadores e procedimentos interligados, utilizado com vistas a assegurar a conformidade das aes e a concor-rer para que os objetivos e metas estabelecidos sejam alcan-ados. O controle interno de responsabilidade das institui-es responsveis pela poltica.

Boas prticas:

Identificao e documentao dos riscos durante a formulao da poltica (NAO, 2001; ANAO, 2006)16;

Definio e reconhecimento das responsabilidades de mitigao de riscos entre as vrias partes responsveis pela implementao da poltica (ANAO, 2006) 16;

Comunicao prvia, aos responsveis pela implementao, sobre os principais riscos identificados (ANAO, 2006) 16;

Identificao, implantao e monitoramento do controle interno necessrio para mitigar os riscos identificados realizao dos

objetivos da pol

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Referencial TCU Governança Políticas Públicas