REFERENCIAL BSICO deGOVERNANABraslia, 2014Aplicvel a rgos e Entidades da Administrao Pblica 2VERSO Copyright 2014, Tribunal de Contas de UnioImpresso no Brasil / Printed in Brazil

Permite-se a reproduo desta publicao, em parte ou no todo, sem alterao do contedo, desde que citada a fonte e sem fns comerciais.Brasil. Tribunal de Contas da Unio.Referencial bsico de governana aplicvel a rgos e entidades da administrao pblica / Tribunal de Contas da Unio. Verso 2 - Braslia: TCU, Secretaria de Planejamento, Governana e Gesto, 2014.80 p. 1.Governana. 2.Prestao de contas. 3.Transparncia.I. Ttulo.Ficha catalogrfca elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben RosaSumrioAPRESENTAO 5 CAPTULO 1. PERSPECTIVA HISTRICA11Governana no setor pblico13CAPTULO 2. PERSPECTIVAS DE OBSERVAO17Perspectivas de observao18Perspectiva sociedade e Estado19Perspectiva entes federativos,esferas de poder e polticas pblicas20Perspectiva de rgos e entidades20Perspectiva de atividades intraorganizacionais21Relao entre as perspectivas21CAPTULO 3. CONCEITOS FUNDAMENTAIS25Relao principal-agente no setor pblico27Sistema de governana no setor pblico27Funes de governana e gesto30CAPTULO 4. PRINCPIOS, DIRETRIZES E NVEIS DE ANLISE33Princpios bsicos de governana para o setor pblico33Diretrizes para a boa governana35Nveis de anlise36Mecanismos de governana36Componentes dos mecanismos de governana37CAPTULO 5. PRTICAS DE GOVERNANA39Prticas relativas ao mecanismo liderana40Componente L1 - Pessoas e competncias40Componente L2 - Princpios e comportamentos43Componente L3 - Liderana organizacional45Componente L4 - Sistema de governana47Prticas relativas ao mecanismo estratgia49Componente E1 - Relacionamento com partes interessadas49Componente E2 - Estratgia organizacional52Componente E3 - Alinhamento transorganizacional55Prticas relativas ao mecanismo controle57Componente C1 - Gesto de riscos e controle interno57Componente C2 - Auditoria interna59Componente C3 - Accountability e transparncia61REFERNCIAS63APNDICE IEXEMPLOS DE INSTNCIAS DE GOVERNANA71APNDICE IICOMPARATIVO ENTRE VERSO 1 E VERSO 275GOVERNANA PBLICA5APRESENTAOAHISTRIARECENTEdoBrasil,notadamenteapsoprocessoderedemocrati-zao ocorrido no fnal da dcada de 1980 e a aprovao da atual Constituio Republicana, demonstra a evoluo do pas em muitos aspectos. Apesar desses avanos, a federao brasileira tem pela frente desafos colossais para completar a transio entre o subdesenvolvimento e o desenvolvimento e cumprir os de-mais objetivos delineados no art. 3 de nossa Carta Magna: construir uma socie-dade livre, justa e solidria; erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e promover o bem de todos, sem quaisquer formas de discriminao.Em nossas palestras pelo pas, temos relacionado alguns desses grandes desafos, todos atrelados atuao do Estado, ao qual nossa Constituio atri-buiu um conjunto de tarefas nos campos poltico, econmico e social. Entre os desafos, destacamos: manuteno do equilbrio fscal e estabilidade monetria; racionalizaodosgastospblicos;einvestimentoemsetoreschavecomo educao, inovao tecnolgica e infraestrutura (transporte, energia, telecomu-nicaes etc.).nestecontextoqueseinsereapresentepublicaodo Referencial Bsico de Governana, pois ns do Tribunal de Contas da Unio (TCU) temos a frme convico de que a melhoria da governana pblica nos municpios, nos estados e na Unio, o grande desafo do Brasil, uma premissa para que sejam superados os demais desafos h pouco mencionados. Tal convico decorre do direcionamento constitucional dado ao nosso modelo de desenvolvimento, com forte participao do Estado, e dos diversos trabalhos que realizamos avaliando a qualidade dessa participao.Neste Referencial, que ora apresentamos a todos os governantes e sociedade em geral, e que est disponvel no endereo http://www.tcu.gov.br/governanca, definimosGOVERNANANOSETORPBLICOcomoumconjunto APRESENTAO6demecanismosdeliderana,estratgiaecontrolepostosemprticapara AVALIAR, DIRECIONAR E MONITORAR a gesto, com vistas condu-o de polticas pblicas e prestao de servios de interesse da sociedade. Trata-se de documento que rene e organiza boas prticas de governana pblica que, se bem observadas, podem incrementar o desempenho de rgos e entidades pblicas.Alm de esclarecer e incentivar os agentes pblicos na adoo de boas prticas de governana, este Referencial se torna um guia para as aes do prprio TCU na melhoria de sua governana interna. Com efeito, algumas de nossas aes se pautaram nas referidas boas prticas ou mesmo inspiraram a sua defnio.No incio de nossa gesto em 2013, por exemplo, promovemos uma ampla evoluo na estrutura das secretarias de controle externo localizadas em Braslia, que passaram a ser especialistas em determinada funo de governo. Agora, em 2014, revimos o modelo das unidades localizadas nos estados, especializando e regionalizando sua atuao. Criamos, para todas elas, quatro coordenaes-gerais para facilitar o direcionamento e monitoramento de sua atuao.Assim, seguindo um modelo de sucesso das Secobs, especializadas em obras, e das Sefds, especializadas em processos de privatizao e de concesses de servios pblicos, todas as nossas secretarias passam a focar sua atuao em temas de grande interesse ao nosso desenvolvimento, como sade, educao, meio ambiente, entre outros. Com maior especializao, as unidades adquirem melhores condies de avaliar o ambiente de governana em que esto inse-ridas, contribuindo para a apresentao de propostas que contribuam para o seu aprimoramento. Ainda para melhorar nossa capacidade de avaliar o ambiente e os cenrios, bem como a receptividade da sociedade em relao ao nosso novo direciona-mento estratgico, estamos promovendo encontros e palestras com a classe poltica, empresrios e com representantes da sociedade organizada. Reativamos tambm os Dilogos Pblicos, por meio dos quais mantemos um estreito contato com Prefeitos, Governadores, gestores e servidores pblicos de todos os entes federados. As avaliaes colhidas nesses encontros so utilizadas para direcionar ou redirecionar nossa estratgia e a atuao de nossos gestores. Uma dessas avaliaes, que muito honrou este Tribunal, foi encaminhada pelo empresrio, Dr.JorgeGerdauJohannpeter,atualCoordenadordaCmaradeGestoe GOVERNANA PBLICA7Planejamento do Governo Federal, com elogiosos comentrios a respeito do Referencial Bsico de Governana, transcritos a seguir: Fiqueiencantadocomocontedo,querealmentede grande dimenso e profundidade, e, embora o material seja voltado para o setor pblico, os principais conceitos mencionados tambm se aplicam ao setor privado.O que tambm me encantou que venho reforando que oconceitodeGovernanadosetorpblicoestmuitopouco presente em nosso Pas, e essa uma das partes mais importantes do processo de gesto.Parabns pela qualidade do trabalho e pela riqueza das refe-rncias nele citadas. Estou muito feliz e acredito que um trabalho desse nvel devesse ser divulgado no Brasil, j que o pas est muito carente de informaes sobre o tema.Conceitos de governana j esto sendo utilizados para avaliar temas rele-vantes para o servio pblico. Realizamos, por exemplo, amplas auditorias que avaliaram a governana da rea de tecnologia da informao TI (Acrdo n 2.308/2010 Plenrio), de pessoal (Acrdo n 3.023/2013 Plenrio) e de aquisies pblicas. Em todos esses trabalhos, os rgos pblicos avaliados so agrupados em trs estgios de governana - Inicial, Intermedirio e Aprimorado de modo a permitir um diagnstico de fcil visualizao que contribua para o seu aperfeioamento e acompanhamento.Atentos ao nosso modelo federativo e necessidade de avanarmos uni-formemente nas trs esferas de governo, o TCU tem direcionado seus esforos para realizar auditorias coordenadas, de forma que os diagnsticos produzidos sejamosmaisabrangentespossveis.Nessalinha,podemosdestacarduas auditorias coordenadas: a primeira, com foco na educao bsica, a ser relatada em breve; e a segunda, nas unidades de conservao da Amaznia (Acrdo n 3.101/2013 Plenrio). Essas auditorias coordenadas esto sendo viabilizadas tambm com os rgos de controle externo das naes vizinhas. Frise-se que o TCU assumiu a presidncia da Organizao Latino-Americana e do Caribe de Entidades de Fiscalizao Superiores (OLACEFS) para o perodo de 2013 a 2015, tendo em vista a posio de liderana do Brasil no Continente e depois de nossa intensa APRESENTAO8articulao junto aos pases membros. J foram auditadas as receitas provenien-tes da explorao de petrleo e gs e a gesto de recursos hdricos e est em fase de planejamento a ampliao da avaliao feita na Amaznia brasileira.Paraavaliarmososcenrioseoambientealmdenossasfronteiras, estamos liderando estudo internacional, com a participao de 12 pases, em parceria com a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), destinado identifcao de boas prticas de governana pblica adotadas por rgos centrais dos governos nacionais Fazenda, Planejamento e Casa Civil e Entidades Fiscalizadoras Superiores, no mbito de um grupo de pases selecionados.Essas so algumas das prticas e projetos de iniciativa do TCU para melho-rar sua capacidade de governar, de implementar suas estratgias e torn-las mais aderentes ao que espera do Controle a sociedade brasileira, e mesmo a latino-americana. O sucesso colhido at o momento reafrma nossa convico de que uma melhor governana possibilitar, no curto prazo, mesmo sem reformas estrutu-rantes como a previdenciria, trabalhista, poltica e fscal, fazermos mais com o mesmo volume de recursos, acelerarmos o ritmo das obras, melhorarmos a quali-dade do servio prestado nos hospitais, nas escolas, na pesquisa, no meio ambiente. Esperamos que a divulgao deste Referencial Bsico de Governana seja o embrio de um grande pacto pela governana pblica para atender aos anseios populares por polticas pblicas com mais efetividade. Ministro Joo Augusto Ribeiro NardesPresidente do Tribunal de Contas da UnioGOVERNANAem PERSPECTIVAS Referencial Bsico de Governana Aplicvel a rgos e Entidades da Administrao Pblica GOVERNANA PBLICA11Captulo 1Perspectiva histricaAORIGEMDAGOVERNANAestassociadaaomomentoemqueorganizaes deixaram de ser geridas diretamente por seus proprietrios (p. ex. donos do ca-pital) e passaram administrao de terceiros, a quem foi delegada autoridade epoderparaadministrarrecursospertencentesqueles.Emmuitoscasosh divergncia de interesses entre proprietrios e administradores, o que, em decor-rncia do desequilbrio de informao, poder e autoridade, leva a um potencial confitodeinteresseentreeles,namedidaemqueambostentammaximizar seus prprios benefcios.Para melhorar o desempenho organizacional, reduzir confitos, alinhar aes e trazer mais segurana para proprietrios, foram realizados estudos e desenvolvidas mltiplas estruturas de governana.Embora o termo governana date de idades remotas, o conceito e a impor-tncia que atualmente lhe so atribudos foram construdos nas ltimas trs dcadas, inicialmente nas organizaes privadas. De acordo com Berle e Means (1932), que desenvolveram um dos primeiros estudos acadmicos tratando de assuntos correlatos governana, papel do Estado regular as organizaes privadas. Nessa mesma linha, em 1934 foi criada, nos Estados Unidos, a US Securities and Exchange Comission, organizao que, ainda hoje, no contexto americano, responsvel por proteger investidores; garantir a justia, a ordem e a efcincia dos mercados e facilitar a formao de capital.Anos depois, no comeo da dcada de 90, momento histrico marcado por crises fnanceiras, o Banco da Inglaterra criou uma comisso para elabo-rar o Cdigo das Melhores Prticas de Governana corporativa, trabalho que resultou no Cadbury Report. Em 1992, o Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission COSO publicou o Internal control - integrated framework.Anosmaistarde,em2002,depoisdeescndalosenvolvendo PERSPECTIVA HISTRICA12demonstraes contbeis fraudulentas ratifcadas por empresas de auditorias, publicou-se, nos Estados Unidos, a Lei Sarbanes-Oxley, cujo objetivo era melho-rar os controles para garantir a fdedignidade das informaes constantes dos relatrios fnanceiros. No mesmo ano, com vistas a apoiar a investigao inde-pendente e induzir melhoria da governana, fundou-se o European Corporate Governance Institute ECGI.Em 2004, o COSO publicou o Enterprise risk management - integrated framework, documento que ainda hoje tido como referencncia no tema gesto de riscos.Nos anos que se seguiram, dezenas de pases passaram a se preocupar com aspectos relacionados governana e diversos outros cdigos foram publicados. Atualmente, o G8 (reunio dos oito pases mais desenvolvidos) e organizaes como o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional FMI e a Organi-zao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE dedicam-se a promover a governana (ECGI, 2013).No Brasil, o crescente interesse pelo tema no diferente. Tanto no setor privado quanto no pblico, existem iniciativas de melhoria da governana, as quais se relacionam e se complementam.Em2001,publicou-seumpanoramasobreagovernanacorporativa noBrasil(MCKINSEY;KORN/FERRY,2001).Nomesmoano,aLei 10.303/2001 alterou a 6.404/1976, das sociedades por aes, e buscou reduzir riscos ao investidor minoritrio, assim como garantir sua participao no con-trole da empresa. Em 2002, a Comisso de Valores Mobilirios CVM tambm publicou recomendaes sobre governana. O Instituto Brasileiro de Governana Corporativa IBGC, desde ento, lanou novas verses (2004 e 2009) do Cdigo das melhores prticas de gover-nana corporativa, documento que defne quatro princpios bsicos de gover-nana aplicveis ao contexto nacional: transparncia, equidade, prestao de contas e responsabilidade corporativa.Segundo o IBGC, apesar de o cdigo ter sido desenvolvido, primaria-mente, com foco em organizaes empresariais, ao longo daquele documento foi utilizado o termo organizaes, a fm de torn-lo o mais abrangente possvel e adaptvel a outros tipos de organizaes, como Terceiro Setor, cooperativas, estatais, fundaes e rgos governamentais, entre outros.GOVERNANA PBLICA13GOVERNANA NO SETOR PBLICOEspecifcamente no que se refere ao setor pblico, a crise fscal dos anos 1980 exigiu novo arranjo econmico e poltico internacional, com a inteno de tornar o Estado mais efciente. Esse contexto propiciou discutir a governana na esfera pblica e resultou no estabelecimento dos princpios bsicos que nor-teiam as boas prticas de governana nas organizaes pblicas (IFAC, 2001): transparncia, integridade e prestao de contas.Nosanosseguintesoutrostrabalhosforampublicados,comooestudo n13- Boa governana no setor pblico -, da International Federation of Accoun-tants IFAC, publicado em 2001. Na mesma disposio, o Australian National Audit Ofce - ANAO publicou, em 2003, o Guia de melhores prticas para a governana no setor pblico, em que ratifca os princpios preconizados pela IFAC e acrescenta outros trs: liderana, compromisso e integrao.Essa tendncia de tornar o setor pblico mais efciente e tico foi refor-adapelapublicaoconjuntaem2004peloTheCharteredInstituteof Public Finance and Accountancy CIPFA e pelo Ofce for Public Management Ltd OPM - do Guia de padres de boa governana para servios pblicos, cujos seis princpios alinham-se aos j apresentados, com nfase na efcincia e na efccia. Alm da IFAC, do CIPFA e do OPM, organizaes como o Independent Commission for Good Governance in Public Services ICGGPS; o Banco Mundial; e o Institute of Internal Auditors IIA avaliaram as condies necessrias melhoria da governana nas organizaes pblicas e concordaram que, para melhor atender aos interesses da sociedade, importante garantir o comportamento tico, ntegro, responsvel, comprometido e transparente da liderana; controlar a corrupo; implementar efetivamente um cdigo de conduta e de valores ticos; observar e garantir a aderncia das organizaes s regulamentaes, cdigos, normas e padres; garantir a transparncia e a efetividade das comunicaes; balancear interesses e envolver efetivamente os stakeholders (cidados, usurios de servios, acionistas, iniciativa privada).PERSPECTIVA HISTRICA14SegundocompilaorealizadapelaIFAC(2013b),asorganizaes referenciadas no pargrafo anterior entendem que a boa governana no setor pblico permite:a)garantir a entrega de benefcios econmicos, sociais e ambientais para os cidados;b)garantirqueaorganizaoseja,eparea,responsvelparacomos cidados;c)terclarezaacercadequaissoosprodutoseserviosefetivamente prestados para cidados e usurios, e manter o foco nesse propsito;d)ser transparente, mantendo a sociedade informada acerca das decises tomadas e dos riscos envolvidos;e)possuir e utilizar informaes de qualidade e mecanismos robustos de apoio s tomadas de deciso;f )dialogar com e prestar contas sociedade;g)garantir a qualidade e a efetividade dos servios prestados aos cidados;h)promover o desenvolvimento contnuo da liderana e dos colaboradores;i)defnirclaramenteprocessos,papis,responsabilidadeselimitesde poder e de autoridade;j)institucionalizar estruturas adequadas de governana;k)selecionar a liderana tendo por base aspectos como conhecimento, habilidades e atitudes (competncias individuais);l)avaliar o desempenho e a conformidade da organizao e da liderana, mantendo um balanceamento adequado entre eles;m) garantir a existncia de um sistema efetivo de gesto de riscos;n)utilizar-se de controles internos para manter os riscos em nveis ade-quados e aceitveis;o)controlar as fnanas de forma atenta, robusta e responsvel; ep)prover aos cidados dados e informaes de qualidade (confveis, tem-pestivas, relevantes e compreensveis).No Brasil, diversas leis e decretos foram publicados de modo a institu-cionalizar direta ou indiretamente estruturas de governana. A Constituio Federal de 1988 estabelece, no caput do art. 1, que a Repblica Federativa do Brasil [...] constitui-se em Estado Democrtico de Direito. Em termos de governana, isso signifca dizer que o cidado tem poder para escolher seus GOVERNANA PBLICA15___________________________1Art. 5 da Constituio Federal2A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Es-tados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio (BRASIL, 1988, art. 18).3So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio (BRASIL, 1988, art. 2).4A constituio ao determinar que o Legislativo, o Executivo e o Judicirio so Poderes da Repblica, independenteseharmnicos,adotouadoutrinaconstitucionalnorte-americanadocheckandba-lances, pois ao mesmo tempo em que previu diversas e diferentes funes estatais para cada um dos Poderes, garantindo-lhes prerrogativas para o bom exerccio delas, estabeleceu um sistema complexo de freios e contrapesos para harmoniz-los em prol da sociedade (MORAES, 2003).5A fscalizao contbil, fnanceira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades daadministraodiretaeindireta,quantolegalidade,legitimidade,economicidade,aplicaodas subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder (BRASIL, 1988, art. 70).6Fundamentos do GesPblica: (1) pensamento sistmico, (2) aprendizado organizacional, (3) cultura de inovao, (4) liderana e constncia de propsitos, (5) orientao por processos e informaes, (6) visodefuturo,(7)geraodevalor,(8)compromentimentocomaspessoas,(9)foconocidadoe na sociedade,representantes e que o poder no est concentrado no governo, mas emana do povo. A Assembleia Nacional Constituinte de 1988, com vistas a criar as condies necessrias governana do Estado, fxou direitos e garantias fun-damentais dos cidados1; organizou poltica e administrativamente o Estado2 e os Poderes3 Defniu e segregou papis e responsabilidades; instituiu sistema de freios e contrapeso4 e instituiu estruturas de controle interno e externo5.Alm do que foi defnido na Constituio de 1988, outros instrumentos surgiram para fortalecer a governana pblica, entre eles: (a) o Cdigo de tica Profssional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal (Decreto 1.171, de 22 de Junho de 1994) e a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Comple-mentar 101, de 4 de maio de 2000), que tm por objeto aspectos ticos e morais e o comportamento da liderana; (b) o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (GesPblica), institudo em 2005 e revisado em 2009 e em 2013, cujos treze fundamentos6 norteiam-se pelos princpios constitucionais da administrao pblica e pelos fundamentos da excelncia gerencial contempo-rnea; (c) a Lei 12.813, de 16 de maio de 2013, que dispe sobre o confito de interesses no exerccio de cargo ou emprego do Poder Executivo Federal; e (d) os instrumentos de transparncia, como a Lei de Acesso Informao (Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011), que asseguram o direito fundamental de acesso informao e facilitam o monitoramento e o controle de atos administrativos e da conduta de agentes pblicos. PERSPECTIVA HISTRICA16Apesardoavanoquetaisestruturassignificamparaamelhoriada capacidadedegovernanaegestodoEstadobrasileiro,cabereconhecer que para atender as demandas sociais fundamental fortalecer ainda mais os mecanismos de governana como forma de reduzir o distanciamento entre Estado e sociedade. A sociedade deve exercer seu papel de principal interessada nos resultados do Estado e demandar dele novas estruturas de governana que possibilitem a ela o desempenho de funes de avaliao, direcionamento e monitoramento de aes. Por isso, espera-se da liderana governamental um comportamento mais tico, profssional e focado no alcance de resultados que estejam alinhados com as expectativas da sociedade.GOVERNANA PBLICA17Captulo 2Perspectivas de ObservaoSEGUNDO A IFAC (2013), governana compreende a estrutura (administrativa, poltica, econmica, social, ambiental, legal e outras) posta em prtica para ga-rantir que os resultados pretendidos pelas partes interessadas sejam defnidos e alcanados. DeacordocomoPlanoEstratgicodo TribunaldeContasdaUnio (BRASIL, 2011), governana pode ser descrita como um sistema pelo qual as organizaes so dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relaciona-mentos entre sociedade, alta administrao, servidores ou colaboradores e rgos de controle. Em essncia, a boa governana pblica tem como propsitos con-quistar e preservar a confana da sociedade, por meio de conjunto efciente de mecanismos, a fm de assegurar que as aes executadas estejam sempre alinhadas ao interesse pblico.Governana um termo amplamente utilizado em diversos setores da sociedade, com diferentes signifcados dependendo da perspectiva de anlise. Entre as defnies mais conhecidas e utilizadas esto as relacionadas gover-nana corporativa, pblica e global.Governana corporativa: pode ser entendida como o sistema pelo qual as organizaes so dirigidas e controladas (CADBURY, 1992; ABNT NBR ISO/IEC 38500, 2009). Refere-se ao conjunto de mecanismos de convergncia de interesses de atores direta e indiretamente impactados pelas atividades das organizaes (SHLEIFER; VISHNY, 1997), mecanismos esses que protegem os investidores externos da expropriao pelos internos (gestores e acionistas controladores) (LA PORTA et al., 2000).Governana pblica: pode ser entendida como o sistema que determina o equilbrio de poder entre os envolvidos cidados, representantes eleitos (governantes),altaadministrao,gestoresecolaboradorescomvistasa PERSPECTIVAS DE OBSERVAO18permitir que o bem comum prevalea sobre os interesses de pessoas ou grupos (MATIAS-PEREIRA, 2010, adaptado). Governana global: que pode ser entendida como o conjunto de insti-tuies, mecanismos, relacionamentos e processos, formais e informais, entre Estado, mercado, cidados e organizaes, internas ou externas ao setor pblico, atravs dos quais os interesses coletivos so articulados, direitos e deveres so estabelecidos e diferenas so mediadas (WEISS; THAKUR, 2010).Governana no setor pblico refere-se, portanto, aos mecanismos de ava-liao, direo e monitoramento; e s interaes entre estruturas, processos e tradies, as quais determinam como cidados e outras partes interessadas so ouvidos, como as decises so tomadas e como o poder e as responsabilidades soexercidos(GRAHN;AMOS;PLUMPTRE,2003).Preocupa-se,por conseguinte, com a capacidade dos sistemas polticos e administrativos de agir efetiva e decisivamente para resolver problemas pblicos (PETERS, 2012).PERSPECTIVAS DE OBSERVAOA governana no setor pblico pode ser analisada sob quatro perspectivas de observao: (a) sociedade e Estado; (b) entes federativos, esferas de poder e polticas pblicas; (c) rgos e entidades; e (d) atividades intraorganizacionais. Sociedadee EstadoEntes federativos, esferasde poder e polticas pblicasrgos eentidadesAtividadesintraorganizacionaisFIGURA 1: Perspectivas de observao da governana no setor pblico.Enquanto a primeira defne as regras e os princpios que orientam a atuao dos agentes pblicos e privados regidos pela Constituio e cria as condies estruturais de administrao e controle do Estado; a segunda se preocupa com as GOVERNANA PBLICA19polticas pblicas e com as relaes entre estruturas e setores, incluindo diferentes esferas, poderes, nveis de governo e representantes da sociedade civil organizada; a terceira garante que cada rgo ou entidade cumpra seu papel; e a quarta reduz os riscos, otimiza os resultados e agrega valor aos rgos ou entidades.Detalharemos a seguir cada uma dessas perspectivas de observao da governana no setor pblico.PERSPECTIVA SOCIEDADE E ESTADO a vertente poltica da governana pblica, focada no desenvolvimento nacional, nas relaes econmico-sociais, nas estruturas que garantam a gover-nabilidade [capacidade de um sistema poltico de produzir polticas pblicas que resolvam os problemas da sociedade (MALLOY, 1993 apud SANTOS, 1997)] de um Estado e o atendimento de demandas da sociedade. Sob esta perspectiva, a governana pode ser entendida como a maneira pela qual o poder exercido na administrao dos recursos econmicos e sociais de um pas, visando ao desenvolvimento (WORLD BANK, 1991). Engloba, portanto as tradies e as instituies mediante as quais a autoridade exercida em um pas (WORLD BANK, 2006). Nesse contexto, a governana tem por objeto de anlise (WORLD BANK, 2012): (a) as estruturas democrticas; (b) os processos pelos quais os governos so selecionados, monitorados e substitudos; (c) a organizao do Estado e a diviso de poder e de autoridade entre as instituies; (d) o comportamento tico dos governantes [representantes eleitos]; (e) os instrumentos institucionais de controle (ex.: sistema de pesos e de contrapesos, controle social, rgos de governana); e (f ) o respeito dos cidados s instituies que governam a eco-nomia e o Estado. Tudo isso visando prevalncia do bem comum sobre os interesses de pessoas ou de grupos (MATIAS-PEREIRA, 2010) e ao alcance de objetivos coletivos de uma sociedade (PETERS, 2012).PERSPECTIVAS DE OBSERVAO20PERSPECTIVA ENTES FEDERATIVOS, ESFERAS DE PODER E POLTICAS PBLICAS a vertente poltico-administrativa da governana no setor pblico, com foco na formulao, na implementao e na efetividade de polticas pblicas (WORLD BANK, 2012); nas redes transorganizacionais, que extrapolam as barreiras funcionais de uma organizao (STOKE, 1998); e na capacidade de auto-organizao dos envolvidos.SegundoRhodes(1996),agovernanasobestaperspectivatratade questes relacionadas: (a) coordenao de aes; (b) ao exerccio do controle em situaes em que vrias organizaes esto envolvidas; (c) s estruturas de autoridade; (d) diviso de poder e responsabilidade entre os diversos atores; (e) alocao tempestiva e sufciente de recursos; enfm, e (f ) governana das aes, aqui entendida como a capacidade de o governo coordenar a ao de atores com vistas implementao de polticas pblicas.Logo, pode ser defnida como a habilidade e a capacidade governamental para formular e implementar, de forma efetiva, polticas pblicas mediante o estabelecimento de relaes e parcerias coordenadas entre organizaes pblicas e/ou privadas.PERSPECTIVA DE RGOS E ENTIDADES a vertente corporativa da governana no setor pblico, com foco nas organizaes (ANU, 2012), na manuteno de propsitos e na otimizao dos resultados ofertados por elas aos cidados e aos usurios dos servios (CIPFA, 2004). De acordo com a IFAC (2013), a funo da governana garantir que as aes das organizaes estejam alinhadas com o interesse pblico. Por isso, considera importante: (a) a integridade, os valores ticos; (b) a abertura e o engajamento das partes interessadas; (c) a defnio de resultados e de benefcios sustentveis em termos econmicos, sociais e ambientais; (d) a defnio de intervenes necessrias para potencializar e otimizar resultados e benefcios; e (e) o desenvolvimento das capacidades (das organizaes, da liderana e dos indivduos) necessrias quele fm; (f ) a gesto de riscos e de desempenho (sustentado por controles internos e instrumentos robustos de gesto das fnanas pblicas); e (g) a transparncia e a accountability (possvel por meio da implementao de boas prticas, como as relacionadas a prestao de contas e responsabilizao).GOVERNANA PBLICA21PERSPECTIVA DE ATIVIDADES INTRAORGANIZACIONAISGovernana sob a perspectiva deatividades intraorganizacionais pode ser entendida como o sistema pelo qual os recursos de uma organizao so dirigidos, controlados e avaliados. Sob esta perspectiva, so analisados os processos decisrios, as estruturas especfcas de governana e as relaes intraorganizacionais, que visam, entre outras coisas, otimizar o uso de recursos, reduzir riscos e agregar valor a rgos e entidades e contribuir para o alcance de resultados esperados por partes inte-ressadas internas e externas organizao. So exemplos tpicos da aplicao desta perspectiva: a governana de pes-soal, de informao, de tecnologia, de logstica, de investimentos, de oramento e fnanas, de regulamentaes etc.RELAO ENTRE AS PERSPECTIVASNo setor pblico, entre as quatro perspectivas de observao (sociedade e Estado; entes federativos, esferas de poder e polticas pblicas; rgos e entida-des e atividades intraorganizacionais) existe uma relao de interdependncia e complementariedade (Figura 2). Assim, as estruturas de governana estabeleci-das sob a perspectiva de rgos e entidades devem estar alinhadas e integradas s estruturas existentes nas demais perspectivas.Similarmente, estratgia, polticas e iniciativas que afetem mais de uma organizao devem ser coordenadas de modo a garantir a efetividade dos resultados.Sociedadee EstadoEntes federativos,esferas de podere polticas pblicasrgos eentidadesAtividadesintraorganizacionaisFIGURA 2: Relao entre as perspectivas de observao da governana no setor pblico.GOVERNANA PBLICA23REFERENCIAL BSICOReferencial Bsico de Governana Aplicvel a rgos e Entidades da Administrao Pblica GOVERNANA PBLICA25Captulo 3Conceitos FundamentaisPARAORGANIZAOdopresentereferencial,foramconsultadosdiversosdo-cumentoscorrelatos,comoartigoscientfcos,padres,modelosecdigosde diversos pases, entre os quais:Cdigo das melhores prticas de governana corporativa (IBGC, 2009);Enterprise risk management - integrated framework (COSO, 2004);Good governance in the public sector (IFAC, 2013);Good governance standard for public services (CIPFA, 2004);Governana corporativa de tecnologia da informao (ABNT, 2009);Government governance: corporate governance in the public sector (NETHERLANDS, 2000);Guide for board members of public bodies in Scotland (SCOTTISH, 2006);Guidelines for internal control standards for the public sector (INTOSAI, 2004);Internal control - integrated framework (COSO, 2013);Internal control management and evaluation tool (GAO, 2001);International professional practices framework (IIA, 2009);International public sector study 13 (IFAC, 2001);Norma de gesto de riscos - princpios e diretrizes (ABNT, 2009b);Programa nacional de gesto pblica e desburocratizao (BRASIL, 2013b); ePublic sector governance in Australia (ANU, 2012). luz dessas e de outras fontes, foram sintetizados conceitos, fundamentos e princpios relevantes para a compreenso e a melhoria da governana e da gesto no contexto do setor pblico. Resultou dessa anlise a formulao da seguinte conceituao:CONCEITOS FUNDAMENTAIS26Governana no setor pblico compreende essencialmente os mecanismos deliderana,estratgiaecontrolepostosemprticaparaavaliar, direcionar e monitorar a atuao da gesto, com vistas conduo de polticas pblicas e prestao de servios de interesse da sociedade.Conforme detalhado no captulo 2, a governana no setor pblico pode ser analisada sob quatro perspectivas de observao: (a) sociedade e Estado; (b)entes federativos, esferas de poder e polticas pblicas; (c) rgos e entidades; e (d) atividades intraorganizacionais.Sociedadee EstadoEntes federativos, esferasde poder e polticas pblicasrgos eentidadesAtividadesintraorganizacionaisFIGURA 3: Perspectivas de observao da governana no setor pblico.Enquanto a primeira defne as regras e os princpios que orientam a atua-o dos agentes pblicos e privados regidos pela Constituio e cria as condies estruturais de administrao e controle do Estado; a segunda se preocupa com as polticas pblicas e com as relaes entre estruturas e setores, incluindo diferentes esferas, poderes, nveis de governo e representantes da sociedade civil organizada; a terceira garante que cada rgo ou entidade cumpra seu papel; e a quarta reduz os riscos, otimiza os resultados e agrega valor aos rgos ou entidades. Este referencial tem por objeto de anlise a governana de rgos e entidades da administrao pblica, podendo ser aplicado, com adaptaes, s outras perspectivas de observao. GOVERNANA PBLICA27RELAO PRINCIPAL-AGENTE NO SETOR PBLICOQuando se fala em governana, dois tipos bsicos de atores esto envolvi-dos: principal e agente. Como esses atores se manifestam no setor pblico?De acordo com o pargrafo nico, do art. 1, da Constituio Federal de 1988, Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. Infere-se que, no con-texto pblico, a sociedade o principal, pois compartilha as percepes de fnalidade e valor e detm o poder social, podendo exerc-lo de forma conjunta e ordenada por meio de estruturas criadas para represent-la (DALLARI, 2005). Complementarmente, agentes, nesse contexto, so aqueles a quem foi delegada autoridade para administrar os ativos e os recursos pblicos, enfm, autoridades, dirigentes, gerentes e colaboradores do setor pblico (Figura 4). Principal e agentes, no exerccio de suas atribuies, podem se relacionar com outras partes interessadas (2 e 3 setores) de modo a criar um contexto capacitante para o desenvolvimento social. PRINCIPAL AGENTESCidados Representantes eleitosConselhosAutoridade MximaDirigentes SuperioresDirigentesGerentesFIGURA 4: Relao principal-agente em um modelo direto de interao.SISTEMA DE GOVERNANA NO SETOR PBLICOO sistema de governana refete a maneira como diversos atores se orga-nizam, interagem e procedem para obter boa governana. Envolve, portanto, as estruturas administrativas (instncias), os processos de trabalho, os instrumentos (ferramentas, documentos etc), o fuxo de informaes e o comportamento de CONCEITOS FUNDAMENTAIS28pessoas envolvidas direta, ou indiretamente, na avaliao, no direcionamento e no monitoramento da organizao. De forma simplifcada, esse sistema pode ser assim representado (Figura 5):CidadosOrganizaessuperioresInstncias externasde governana (Responsveispelo controle e regulamentao)Conselho de administraoou equivalenteInstncias internas deapoio governanaInstncias externasde apoio governanaAuditoriaindependenteControle socialorganizadoAuditoria internaComisses e comitsOuvidoriaAdministrao executiva(autoridade mxima edirigentes superiores)Alta AdministraoGesto ttica(dirigentes)Gesto operacional(gerentes)SociedadeOutras partesinteressadasGOVERNANAGESTOInstncias internas de governanaFIGURA 5: Sistema de Governana em rgos e entidades da administrao pblica.GOVERNANA PBLICA29Nota-se, nesse sistema, que algumas instncias7 foram destacadas: as ins-tncias externas de governana; as instncias externas de apoio governana; as instncias internas de governana; e as instncias internas de apoio governana.a)As instncias externas de governana so responsveis pela fscalizao, pelo controle e pela regulao, desempenhando importante papel para promoo da governana das organizaes pblicas. So autnomas e independentes, no estando vinculadas apenas a uma organizao. Exem-plos tpicos dessas estruturas so o Congresso Nacional e o Tribunal de Contas da Unio.b)As instncias externas de apoio governana so responsveis pela avaliao, auditoria e monitoramento independente e, nos casos em que disfunes so identifcadas, pela comunicao dos fatos s instncias superiores de governana. Exemplos tpicos dessas estruturas as audito-rias independentes e o controle social organizado.c)As instncias internas de governana so responsveis por defnir ou avaliar a estratgia e as polticas, bem como monitorar a conformidade e o desempenho destas, devendo agir nos casos em que desvios forem identifcados. So, tambm, responsveis por garantir que a estratgia e as polticas formuladas atendam ao interesse pblico servindo de elo entre principal e agente. Exemplos tpicos dessas estruturas so os conselhos de administrao ou equivalentes e, na falta desses, a alta administrao.d)As instncias internas de apoio governana realizam a comunicao entre partes interessadas internas e externas administrao, bem como auditorias internas que avaliam e monitoram riscos e controles internos, comunicando quaisquer disfunes identifcadas alta administrao. Exemplos tpicos dessas estruturas so a ouvidoria, a auditoria interna, o conselho fscal, as comisses e os comits.Alm dessas instncias, existem outras estruturas que contribuem para a boa governana da organizao: a administrao executiva, a gesto ttica e a gesto operacional.___________________________7Exemplos de organizaes e estruturas administrativas que exercem, tipicamente, papis relacionados a cada uma das instncias de governana esto indicados no apndice I.CONCEITOS FUNDAMENTAIS30a)Aadministraoexecutivaresponsvelporavaliar,direcionare monitorar, internamente, o rgo ou a entidade. A autoridade mxima da organizao e os dirigentes superiores so os agentes pblicos que, tipicamente, atuam nessa estrutura. De forma geral, enquanto a auto-ridade mxima a principal responsvel pela gesto da organizao, os dirigentes superiores (gestores de nvel estratgico e administradores executivos diretamente ligados autoridade mxima) so responsveis por estabelecer polticas e objetivos e prover direcionamento para a organizao.b)A gesto ttica responsvel por coordenar a gesto operacional em reas especfcas. Os dirigentes que integram o nvel ttico da organizao (p.ex.secretrios)soosagentespblicosque,tipicamente,atuam nessa estrutura.c)A gesto operacional responsvel pela execuo de processos produ-tivos fnalsticos e de apoio. Os gerentes, membros da organizao que ocupam cargos ou funes a partir do nvel operacional (p. ex. diretores, gerentes, supervisores, chefes), so os agentes pblicos que, tipicamente, atuam nessa estrutura.FUNES DE GOVERNANA E GESTOA governana de rgos e entidades da administrao pblica envolve trs funes bsicas, alinhadas s tarefas sugeridas pela ISO/IEC 38500:2008: a)avaliar o ambiente, os cenrios, o desempenho e os resultados atuais e futuros; b)direcionar e orientar a preparao, a articulao e a coordenao de polticas e planos, alinhando as funes organizacionais s necessidades das partes interessadas (usurios dos servios, cidados e sociedade em geral) e assegurando o alcance dos objetivos estabelecidos; e c)monitorar os resultados, o desempenho e o cumprimento de polticas e planos, confrontando-os com as metas estabelecidas e as expectativas das partes interessadas.De acordo com o Banco Mundial, governana diz respeito a estruturas, funes, processos e tradies organizacionais que visam garantir que as aes GOVERNANA PBLICA31planejadas(programas)sejamexecutadasdetalmaneiraqueatinjamseus objetivos e resultados de forma transparente (WORLD BANK, 2013). Busca, portanto, maior efetividade (produzir os efeitos pretendidos) e maior economi-cidade (obter o maior benefcio possvel da utilizao dos recursos disponveis) das aes. So funes da governana: a)defnir o direcionamento estratgico; b)supervisionar a gesto; c)envolver as partes interessadas; d)gerenciar riscos estratgicos; e)gerenciar confitos internos; f )auditar e avaliar o sistema de gesto e controle; e g)promoveraaccountability(prestaodecontaseresponsabilidade) e a transparncia.Governana, neste sentido, relaciona-se com processos de comunicao; de anlise e avaliao; de liderana, tomada de deciso e direo; de controle, monitoramento e prestao de contas. De modo complementar, gesto diz respeito ao funcionamento do dia a dia de programas e de organizaes no contexto de estratgias, polticas, processos e procedimentos que foram estabelecidos pelo rgo (WORLD BANK, 2013); preocupa-se com a efccia (cumprir as aes priorizadas) e a efcincia das aes (realizar as aes da melhor forma possvel, em termos de custo-benefcio). So funes da gesto: a)implementar programas; b)garantir a conformidade com as regulamentaes; c)revisar e reportar o progresso de aes; d)garantir a efcincia administrativa; e)manter a comunicao com as partes interessadas; e f )avaliar o desempenho e aprender.CONCEITOS FUNDAMENTAIS32Enquanto a gesto inerente e integrada aos processos organizacionais, sendoresponsvelpeloplanejamento,execuo,controle,ao,enfim,pelo manejo dos recursos e poderes colocados disposio de rgos e entidades para a consecuo de seus objetivos, a governana prov direcionamento, monitora, supervisiona e avalia a atuao da gesto, com vistas ao atendimento das neces-sidades e expectativas dos cidados e demais partes interessadas.GESTO GOVERNANAEstratgiaAccountabilityavaliarmonitorardirecionarplanejarexecutarcontrolaragirFIGURA 6: Relao entre governana e gesto.Governana tambm se preocupa com a qualidade do processo decisrio e sua efetividade: Como obter o maior valor possvel? Como, por quem e por que as decises foram tomadas? Os resultados esperados foram alcanados? A gesto, por sua vez, parte da premissa de que j existe um direciona-mento superior e que aos agentes pblicos cabe garantir que ele seja executado da melhor maneira possvel em termos de efcincia.GOVERNANA PBLICA33Captulo 4Princpios, Diretrizes e CONSIDERANDOQUEnoexisteumadefnionicaparaotermogovernana etendoemvistaqueoobjetodeanlisedopresentereferencialsorgose entidadesdaadministraopblica,paraopropsitodestemodeloadota-sea seguinte defnio:Governana no setor pblico compreende essencialmente os mecanismos de liderana, estratgia e controle postos em prtica para avaliar, direcio-nar e monitorar a atuao da gesto, com vistas conduo de polticas pblicas e prestao de servios de interesse da sociedade.PRINCPIOS BSICOS DE GOVERNANA PARA O SETOR PBLICOA governana pblica, para ser efetiva, pressupe a existncia de um Estado de Direito; de uma sociedade civil participativa no que tange aos assuntos pbli-cos; de uma burocracia imbuda de tica profssional; de polticas planejadas de forma previsvel, aberta e transparente; e de um brao executivo que se respon-sabilize por suas aes (WORLD BANK, 2007). Conforme sugerido pelo Banco Mundial, so princpios da boa gover-nana: a legitimidade, a equidade, a responsabilidade, a efcincia, a probidade, a transparncia e a accountability.a)Legitimidade: princpio jurdico fundamental do Estado Democrtico de Direito e critrio informativo do controle externo da administrao pblica que amplia a incidncia do controle para alm da aplicao Nveis de AnlisePRINCPIOS, DIRETRIZES E NVEIS DE ANLISE34isolada do critrio da legalidade. No basta verifcar se a lei foi cum-prida, mas se o interesse pblico, o bem comum, foi alcanado. Admite o ceticismo profssional de que nem sempre o que legal legtimo (BRASIL, 2012).b)Equidade:promoveraequidadegarantirascondiesparaque todos tenham acesso ao exerccio de seus direitos civis - liberdade de expresso, de acesso informao, de associao, de voto, igualdade entre gneros -, polticos e sociais - sade, educao, moradia, segurana (BRASIL, 2010c).c)Responsabilidade: diz respeito ao zelo que os agentes de governana devem ter pela sustentabilidade das organizaes, visando sua longe-vidade, incorporando consideraes de ordem social e ambiental na defnio dos negcios e operaes (IBGC, 2010).d)Efcincia: fazer o que preciso ser feito com qualidade adequada ao menor custo possvel. No se trata de reduo de custo de qualquer maneira, mas de buscar a melhor relao entre qualidade do servio e qualidade do gasto (BRASIL, 2010c).e)Probidade: trata-se do dever dos servidores pblicos de demonstrar probidade, zelo, economia e observncia s regras e aos procedimentos do rgo ao utilizar, arrecadar, gerenciar e administrar bens e valo-res pblicos. Enfm, refere-se obrigao que tm os servidores de demonstrar serem dignos de confana (IFAC, 2001).f )Transparncia: caracteriza-se pela possibilidade de acesso a todas as informaes relativas organizao pblica, sendo um dos requisitos de controle do Estado pela sociedade civil. A adequada transparncia resulta em um clima de confana, tanto internamente quanto nas rela-es de rgos e entidades com terceiros. g)Accountability: As normas de auditoria da Intosai conceituam accoun-tability como a obrigao que tm as pessoas ou entidades s quais setenhamconfiadorecursos,includasasempresaseorganizaes pblicas, de assumir as responsabilidades de ordem fscal, gerencial e programtica que lhes foram conferidas, e de informar a quem lhes delegou essas responsabilidades (BRASIL, 2011). Espera-se que os agentes de governana prestem contas de sua atuao de forma volunt-ria, assumindo integralmente as consequncias de seus atos e omisses (IBGC, 2010).GOVERNANA PBLICA35DIRETRIZES PARA A BOA GOVERNANAPara alcanar boa governana em rgos e entidades da administrao pblica importante, de acordo como o CIPFA (2004): a)focar o propsito da organizao em resultados para cidados e usurios dos servios; b)realizar, efetivamente, as funes e os papis defnidos; c)tomar decises embasadas em informaes de qualidade; d)gerenciar riscos; e)desenvolver a capacidade e a efccia do corpo diretivo das organizaes; f )prestar contas e envolver efetivamente as partes interessadas;g)ter clareza acerca do propsito da organizao, bem como dos resulta-dos esperados para cidados e usurios dos servios;h)certifcar-se de que os usurios recebem um servio de alta qualidade;i)certifcar-se de que os contribuintes recebem algo de valor em troca dos aportes fnanceiros providos;j)defnir claramente as funes das organizaes e as responsabilidades da alta administrao e dos gestores, certifcando-se de seu cumprimento;l)ser claro sobre as relaes entre os membros da alta administrao e a sociedade;m)ser rigoroso e transparente sobre a forma como as decises so tomadas;n)ter, e usar, estruturas de aconselhamento, apoio e informao de boa qualidade;o)certifcar-sedequeumsistemaefcazdegestoderiscoestejaem operao;p)certifcar-se de que os agentes (comissionados ou eleitos) tenham as habilidades, o conhecimento e a experincia necessrios para um bom desempenho;q)desenvolver a capacidade de pessoas com responsabilidades de governo e avaliar o seu desempenho, como indivduos e como grupo; r)equilibrar, na composio do corpo diretivo, continuidade e renovao;s)compreender as relaes formais e informais de prestao de contas; t)tomar aes ativas e planejadas para dialogar com e prestar contas sociedade, bem como engajar, efetivamente, organizaes parceiras e partes interessadas; PRINCPIOS, DIRETRIZES E NVEIS DE ANLISE36u)tomar aes ativas e planejadas de responsabilizao dos agentes;v)garantir que a alta administrao se comporte de maneira exemplar, promovendo, sustentando e garantindo a efetividade da governana; ex)colocar em prtica os valores organizacionais.NVEIS DE ANLISEConsiderando que a governana no isenta de custos e que os meca-nismos,isoladamente,noproduzemtodososresultadospotencialmente esperados, concebeu-se o presente referencial tomando por base quatro nveis de anlise: os mecanismos de governana, os componentes, as prticas e os itens de controle (Figura 7).mecanismosde governanacomponentes prticasitens decontroleFIGURA 7: Nveis de anlise do referencial bsico de governana.MECANISMOS DE GOVERNANAPara que as funes de governana (avaliar, direcionar e monitorar) sejam executadas de forma satisfatria, alguns mecanismos devem ser adotados: a liderana, a estratgia e o controle (Figura 8).lideranacontroleestratgiaFIGURA 8: Mecanismos de governana.GOVERNANA PBLICA37Liderana refere-se ao conjunto de prticas, de natureza humana ou com-portamental, que assegura a existncia das condies mnimas para o exerccio da boa governana, quais sejam: pessoas ntegras, capacitadas, competentes, responsveis e motivadas ocupando os principais cargos das organizaes e liderando os processos de trabalho.Esses lderes so responsveis por conduzir o processo de estabelecimento da estratgia necessria boa governana, envolvendo aspectos como: escuta ativa de demandas, necessidades e expectativas das partes interessadas; ava-liao do ambiente interno e externo da organizao; avaliao e prospeco de cenrios; defnio e alcance da estratgia; defnio e monitoramento de objetivos de curto, mdio e longo prazo; alinhamento de estratgias e operaes das unidades de negcio e organizaes envolvidas ou afetadas.Entretanto, para que esses processos sejam executados, existem riscos, os quais devem ser avaliados e tratados. Para isso, conveniente o estabeleci-mento de controles e sua avaliao, transparncia e accountability, que envolve, entre outras coisas, a prestao de contas das aes e a responsabilizao pelos atos praticados. Deformageralostrsmecanismospropostos(liderana,estratgia e controle) podem ser aplicados a qualquer uma das quatro perspectivas de observao (sociedade e Estado; entes federativos, esferas de poder e polticas pblicas; rgos e entidades; e atividades intraorganizacionais), devendo, no entanto, estarem alinhados de forma a garantir que direcionamentos de altos nveis se refitam em aes prticas pelos nveis subalternos.COMPONENTES DOS MECANISMOS DE GOVERNANAA cada um dos mecanismos de governana foi associado um conjunto de componentes que contribuem direta, ou indiretamente, para o alcance dos objetivos (Figura 9). So eles: Lideranapessoas e competncias (L1); princpios e comportamentos (L2); liderana organizacional (L3); sistema de governana (L4); PRINCPIOS, DIRETRIZES E NVEIS DE ANLISE38Estratgiarelacionamento com partes interessadas (E1); estratgia organizacional (E2); alinhamento transorganizacional (E3); Controlegesto de riscos e controle interno (C1); auditoria interna (C2); e accountability e transparncia (C3).lideranacontroleestratgiaL4E1E2E3FIGURA 9: Componentes dos mecanismos de governanaVinculados a cada componente, foi associado um conjunto de prticas de governana, descritas no captulo 6, que tm a fnalidade de contribuir para que os resultados pretendidos pelas partes interessadas sejam alcanados. De modo semelhante, vinculou-se a cada prtica um conjunto de itens de controle8 os quais constam de documento complementar a este referencial. Cabe destacar queasprticasapresentadasrepresentamumreferencialbsico,nosendo, portanto, exaustivas.___________________________8OsitensdecontroleestodisponveisparaconsultanoportalcorporativodoTCU. Mais especifcamente em: http://www.tcu.gov.br/governanca GOVERNANA PBLICA39CAPTULO 5Prticas de GovernanaPARA CADA UM dos componentes dos mecanismos de governana foi feita breve descrio, identifcadas prticas e associado glossrio de termos relacionados.liderana estratgiaGOVERNANA EM RGOS EENTIDADES DA ADMINISTRAO PBLICAcontroleABRANGNCIAMECANISMOSCOMPONENTESC1Gesto de riscose controle internoL1Pessoas ecompetnciasL2Princpios ecomportamentosL3LideranaorganizacionalL4Sistema de governanaE1Relacionamento compartes interessadasE2EstratgiaorganizacionalE3AlinhamentotransorganizacionalC2Auditoria internaC3Accountabilitye transparnciaFIGURA 10: Componentes dos mecanismos de governana.A seguir, sero caracterizados cada um dos componentes e apresentadas prticas de governana a eles relacionados. Cabe destacar que as prticas apre-sentadas representam um referencial bsico, no sendo, portanto, exaustivas.PRTICAS DE GOVERNANA40PRTICAS RELATIVAS AO MECANISMO LIDERANACOMPONENTE L1 - PESSOAS E COMPETNCIASOsresultadosdequalquerorganizaodependemfundamentalmente das pessoas que nela trabalham. Por essa razo, a organizao deve contar com profssionais que possuam as competncias necessrias.Nocontextodagovernana,fundamentalmobilizarconhecimentos, habilidadeseatitudesdosdirigentesemproldaotimizaodosresultados organizacionais. Para isso, as boas prticas preconizam que os membros da alta administrao devem ter as competncias necessrias para o exerccio do cargo. Prticasrelacionadas a pessoas e competnciasPrticaL1.1-Estabeleceredartransparnciaaoprocessodeseleo demembrosdeconselhodeadministraoouequivalenteedaalta administrao.Envolve defnir e divulgar as competncias desejveis ou necessrias aos membros de conselho de administrao ou equivalente e da alta administrao, bem como os critrios de seleo a serem observados. Alm disso, pressupe que o processo de seleo seja executado de forma transparente, pautando-se pelos critrios e competncias previamente defnidos.PrticaL1.2-Asseguraraadequadacapacitaodosmembrosdaalta administrao.Implica defnir diretrizes para o desenvolvimento dos membros da alta administrao, alm de identifcar as competncias desejveis ou necessrias e desenvolv-las, considerando as lacunas de desenvolvimento observadas.Prtica L1.3 - Estabelecer sistema de avaliao de desempenho de membros da alta administrao.Pressupe defnir diretrizes para a avaliao de desempenho de membros da alta administrao, bem como indicadores e metas de desempenho. Ademais, GOVERNANA PBLICA41implica que a avaliao seja realizada com base nos indicadores e metas previa-mente defnidos e que seus resultados sejam divulgados.Prtica L1.4 - Garantir que o conjunto de benefcios, caso exista, de membros de conselho de administrao ou equivalente e da alta administrao seja transparente e adequado para atrair bons profssionais e estimul-los a se manterem focados nos resultados organizacionais.Signifca defnir diretrizes e um conjunto de benefcios, fnanceiros e no fnanceiros, para o reconhecimento de membros de conselho de administrao ou equivalente e da alta administrao. Outrossim, implica que o conjunto de benefcios defnido seja coerente e adequado complexidade e responsabili-dade dos papis e funes desempenhados e que sua concesso, no caso da alta administrao, considere tanto o resultado organizacional como o desempenho individual e coletivo. Por fm, o conjunto de benefcios concedidos deve ser divulgado, ao menos de forma agregada, s partes interessadas.Termos relacionados a pessoas e competnciasGesto de pessoas: conjunto de prticas gerenciais e institucionais que visam a estimular o desenvolvimento de competncias, a melhoria do desempenho, a motivao e o comprometimento dos servidores com a instituio, bem como a favorecer o alcance dos resultados institucionais (BRASIL, 2006).Competncia: a mobilizao de conhecimentos, habilidades e atitudes do servidor, no contexto de trabalho, para, individualmente ou em equipe, alcanar os resultados esperados pela organizao (BRASIL, 2013).Conhecimentos: so informaes assimiladas pelo indivduo, que lhe per-mitem identifcar o que fazer, e por que fazer, numa determinada situao ou contexto. So adquiridos ao longo da vida, no apenas por meio da educao escolar ou treinamentos formais, mas tambm por meio de leitura, outras estratgias informais ou mesmo a partir da experincia (BRASIL, 2013). Habilidades: decorrem da capacidade do indivduo de aplicar o conheci-mento no sentido de saber como fazer algo para lidar com determinada situao ou contexto. Implicam realizar uma tarefa fsica (motora ou mani-pulativa) ou intelectual (processos ou operaes mentais) (BRASIL, 2013). PRTICAS DE GOVERNANA42Atitudes: envolvem aes do indivduo, que refetem sua predisposio ou motivao a querer fazer algo para lidar com determinada situao ou con-texto. Decorrem de sentimentos, crenas e valores de aceitao ou rejeio em relao a pessoas, objetos ou situaes (BRASIL, 2013). Avaliao de desempenho: refere-se avaliao dada a um servidor pelo exerccio de suas atividades profssionais ao longo de um determinado perodo avaliativo e ao alcance de metas previamente negociadas (BRASIL, 2013c). Gesto do desempenho: a gesto de desempenho surgiu nos ltimos anos como um conceito alternativo s tcnicas tradicionalmente utilizadas para a avaliao de desempenho. O termo gesto d ao mecanismo de avaliao a conotao de um processo que envolve atividades de planejamento, de acompanhamento e de avaliao propriamente dita (GUIMARES, 1998).GOVERNANA PBLICA43COMPONENTE L2 - PRINCPIOS E COMPORTAMENTOSNo empenho pela excelncia na prestao de servios, as organizaes devem contar, em seu quadro, com pessoas que possuam as competncias (conhecimen-tos, habilidades e atitudes) necessrias e que demonstrem elevados padres de conduta tica.A IFAC (2013) orienta que um dos princpios da boa governana consiste no comprometimento da alta administrao com valores ticos, com integridade e com observncia e cumprimento da lei. Portanto, papel dos dirigentes exercer a liderana na promoo de valores ticos e de altos padres de comportamento (OCDE, 2004).Os padres de comportamento exigidos das pessoas vinculadas s orga-nizaes do setor pblico devem estar defnidos em cdigos de tica e conduta formalmente institudos, claros e sufcientemente detalhados, que devero ser observadospelosmembrosdaaltaadministrao,gestoresecolaboradores (IFAC, 2001). Prticas relacionadas a princpios e comportamentosPrticaL2.1-Adotarcdigodeticaecondutaquedefinapadresde comportamento dos membros do conselho de administrao ou equivalente e da alta administrao.Consiste em publicar cdigo de tica e de conduta aplicvel aos membros do conselho de administrao ou equivalente, bem como aos membros da alta administrao.Tal documento detalha valores, princpios e comportamento esperados; defne tratamento de confitos de interesses; estabelece a obrigatoriedade de manifestao e registro de aspectos que possam conduzir a confito de interesse; e probe ou estabelece limites quanto ao recebimento de benefcios que pos-sam infuenciar ou parecer infuenciar as aes dos membros de conselho e da alta administrao.Alm disso, o cdigo de tica e de conduta defne sanes cabveis em caso de seu descumprimento; mecanismos de monitoramento e avaliao do seu cumprimento; e papis e responsabilidades dos envolvidos no monitoramento e na avaliao do comportamento de seu pblico alvo.PRTICAS DE GOVERNANA44PrticaL2.2-Estabelecermecanismosdecontroleparaevitarque preconceitos, vieses ou confitos de interesse infuenciem as decises e as aesdemembrosdoconselhodeadministraoouequivalenteedaalta administrao.Refere-se a implantar mecanismos de controle com o objetivo de evitar que pessoas envolvidas em possveis confitos de interesse participem de decises e aes relevantes, alm de outros mecanismos para receber e tratar denncias, submetendo-as diretamente s instncias internas de governana, e possibilitar o acompanhamento de denncias pelas partes interessadas.Prtica L2.3 - Estabelecer mecanismos para garantir que a alta administrao atuedeacordocompadresdecomportamentobaseadosnosvalorese princpios constitucionais, legais e organizacionais e no cdigo de tica e conduta adotado.Envolve implantar instncia interna de governana, com atribuio de correio, responsvel pela avaliao da aderncia do comportamento da alta administrao aos valores e princpios constitucionais, legais e organizacionais e ao cdigo de tica e conduta adotado. Pressupe que no tenham sido compro-vados desvios de comportamento de membros da alta administrao atual em qualquer instncia de governana, interna ou externa.Termos relacionados princpios e comportamentosPrincpios de conduta: dizem respeito ao estabelecimento e ao incentivo aplicao de princpios associados legalidade, moralidade, impessoali-dade, publicidade, efcincia e tica.tica: signifca tomar decises e agir pautando-se pelo respeito e compro-misso com o bem, a honestidade, a dignidade, a lealdade, o decoro, o zelo, a responsabilidade, a justia, a iseno, a solidariedade e a equidade.GOVERNANA PBLICA45COMPONENTE L3 - LIDERANA ORGANIZACIONALO modelo de liderana organizacional, tambm chamado de sistema de liderana (BRASIL, 2013b), decorre da aplicao dos princpios da coordena-o, da delegao de competncia (BRASIL, 1967) e do modelo de governana adotado. Por esses princpios fundamentais, a alta administrao estabelece uma estrutura de unidades e subunidades funcionais, nomeia gestores para chef- las e a eles delega autoridade (mandato legal e poder sobre os recursos aloca-dos) para executar os planos em direo ao cumprimento dos objetivos e das metas institucionais. A responsabilidade fnal pelos resultados produzidos sempre permanece com a autoridade delegante.Por isso, a alta administrao responsvel pela defnio e avaliao dos controles internos que mitigaro o risco de mau uso do poder delegado, sendo a auditoria interna uma estrutura de apoio comumente utilizada para esse fm. Prticas relacionadas a liderana organizacionalPrticaL3.1-Avaliar,direcionaremonitoraragestodaorganizao, especialmente quanto ao alcance de metas organizacionais.Implica defnir diretrizes para avaliao, direcionamento e monitoramento da gesto da organizao. Pressupe, ainda, que o desempenho da gesto da organizao, bem como sua conformidade com normas externas e diretrizes internas, sejam avaliados, direcionados e monitorados pela alta administrao.PrticaL3.2-Responsabilizar-sepeloestabelecimentodepolticase diretrizes para a gesto da organizao e pelo alcance dos resultados previstos.Consiste em implantar sistema de controle interno para mitigar riscos decorrentes de atos praticados pelos agentes delegados e defnir metas de resul-tado para a organizao. Implica que o dirigente mximo da organizao se responsabiliza tanto pelo estabelecimento de diretrizes e polticas para a gesto da organizao como pelo alcance dos resultados. PRTICAS DE GOVERNANA46PrticaL3.3-Assegurar,pormeiodepolticadedelegaoereservade poderes,acapacidadedasinstnciasinternasdegovernanadeavaliar, direcionar e monitorar a organizao.Envolve defnir diretrizes e limites para delegao de competncias asso-ciadas a decises crticas de negcio, alm de defnir os mandatos dos membros das instncias internas de governana e os requisitos para permanncia no cargo ou funo. Pressupe, ainda, estabelecer diretrizes de transio dos membros da alta administrao e das demais instncias internas de governana, bem como um processo de escalonamento, para instncias de governana, de questes que envolvem elementos crticos de negcio.Prtica L3.4 - Responsabilizar-se pela gesto de riscos e controle interno.Signifca que a alta administrao avalia, direciona e monitora o sistema de gesto de riscos e controle interno e estabelece medidas que asseguram que os dirigentes implementem e monitorem prticas de gesto de riscos e controle interno. Como resultado, a alta administrao avalia riscos-chave que podem comprometer o alcance dos principais objetivos organizacionais e fornece dire-o clara para que eles sejam gerenciados.Prtica L3.5 - Avaliar os resultados das atividades de controle e dos trabalhos de auditoria e, se necessrio, determinar que sejam adotadas providncias.Refere-se a defnir diretrizes para o planejamento, implantao e ava-liao das atividades de controle e de auditoria. Pressupe que a alta admi-nistrao se posicione em relao aos resultados das atividades de controle e recomendaes dos trabalhos de auditoria, quando no se referirem a aes ou omisses da prpria alta administrao. Neste caso, quem deve se posicionar o conselho ou equivalente. Em ambos os casos, providncias so adotadas sempre que necessrio.GOVERNANA PBLICA47COMPONENTE L4 - SISTEMA DE GOVERNANASistemadegovernanarefere-seaomodocomoosdiversosatoresse organizam, interagem e procedem para obter boa governana. Engloba as ins-tncias internas e externas de governana, fuxo de informaes, processos de trabalho e atividades relacionadas a avaliao, direcionamento e monitoramento da organizao.Depreende-se da que o alcance de uma boa governana pela organiza-o depende fundamentalmente da defnio e implantao de um sistema de governana ao mesmo tempo simples e robusto.Prticas relacionadas ao sistema de governanaPrtica L4.1 - Estabelecer as instncias internas de governana da organizao.Consiste em defnir papis e responsabilidades do conselho de adminis-trao ou equivalente, da alta administrao e das instncias internas de apoio governana, contemplando atividades relacionadas tomada de deciso, ela-borao, implementao e reviso de diretrizes, ao monitoramento e ao controle. Ademais, pressupe que o conselho de administrao ou equivalente, a alta administrao e as instncias internas de apoio governana tenham membros designados e que estes realizem suas atividades regularmente.Por fm, o sistema de governana deve estar defnido e ser avaliado, direcio-nado e monitorado pela mais alta instncia interna de governana.Prtica L4.2 - Garantir o balanceamento de poder e a segregao de funes crticas.Implica que as decises crticas que demandam segregao de funes este-jam identifcadas e as funes a elas relacionadas estejam segregadas, de modo que o poder para tais decises no fque concentrado em uma nica instncia. Outrossim, pressupe a defnio de um limite de tempo para que o mesmo indivduo exera uma funo ou papel associado a decises crticas de negcio, e a implantao de controles destinados a reduzir o risco de que decises crticas sejam tomadas sem garantia do princpio da segregao de funes.PRTICAS DE GOVERNANA48PrticaL4.3-Estabelecerosistemadegovernanadaorganizaoe divulg-lo para as partes interessadas. Pressupe que o sistema de governana da organizao esteja defnido e implantado e que seja dado conhecimento das estruturas administrativas, dos papis e responsabilidades das instncias de governana, dos processos de tra-balho e dos fuxos de informao e de deciso s partes interessadas.Como resultado, espera-se que o sistema de governana vigente na organizao seja executadoemconformidadecomasdefniesequeaspartesinteressadas conheam e interajam, dentro dos limites estabelecidos, com este sistema.Termos relacionados ao sistema de governanaBalanceamento de poder e autoridade: sugere que se deve evitar a concen-trao de poder, autoridade e responsabilidade nas mos de um ou de poucos indivduos.Comoregrabsica,deciseseatividadescrticasdevemser tomadas ou executadas por colegiado constitudo por membros competentes e mutuamente independentes.Papis e responsabilidades das instncias de governana: diz respeito a atribuio de responsabilidades aos membros, executivos e no executivos, da cpula da organizao.GOVERNANA PBLICA49PRTICAS RELATIVAS AO MECANISMO ESTRATGIACOMPONENTE E1 - RELACIONAMENTO COM PARTES INTERESSADASConsiderando o necessrio foco das organizaes na prestao de servios com efcincia, o alinhamento de suas aes com as expectativas das partes interessadas fundamental para a otimizao de resultados.De forma geral, essas organizaes precisam satisfazer gama complexa de objetivos polticos, econmicos e sociais, o que as submete a um conjunto de restries e infuncias externas diferentes daquelas enfrentadas por empresas do setor privado (IFAC, 2001). Logo, um modelo de governana deve propiciar o equilbrio entre as legtimas expectativas das diferentes partes interessadas, a responsabilidade e discricionariedade dos dirigentes e gestores e a necessidade de prestar contas (IFAC, 2001).Para garantir esse alinhamento, essencial que as organizaes estejam abertas a ouvir as partes interessadas para conhecer necessidades e demandas; avaliem o desempenho e os resultados organizacionais; e sejam transparentes, prestando contas e fornecendo informaes completas, precisas, claras e tempes-tivas (IFAC, 2001).Prticas relacionadas a relacionamento com partes interessadasPrtica E1.1 - Estabelecer e divulgar canais de comunicao com as diferentes partes interessadas e assegurar sua efetividade, consideradas as caractersticas e possibilidades de acesso de cada pblico-alvo. Envolve defnir diretrizes da alta administrao para abertura de dados, divulgao de informaes relacionadas rea de atuao da organizao e comunicao com as diferentes partes interessadas e identifcar as partes inte-ressadas e as necessidades de informao decorrentes de exigncias normativas e jurisprudenciais de publicidade e de demandas das partes interessadas.Implica, ainda, implantar canais de comunicao para acesso, solicitao e encaminhamento de dados e informaes, bem como mecanismos para tratar dados e informaes recebidos pelos canais de comunicao.Como resultado, espera-se que o pblico alvo utilize de fato o(s) canal(is) de comunicao ou reconhea a sua disponibilidade e adequao.PRTICAS DE GOVERNANA50Prtica E1.2 - Promover a participao social, com envolvimento dos usurios, da sociedade e das demais partes interessadas na governana da organizao.Relaciona-se com defnir diretrizes para participao social na governana da organizao e identifcar as partes interessadas, alm de implantar mecanis-mos que viabilizem a participao social na governana da organizao. Como resultado, espera-se que a participao social ocorra em conformi-dade com as diretrizes estabelecidas.Prtica E1.3 - Estabelecer relao objetiva e profssional com a mdia, com outras organizaes e com auditores.Signifca defnir diretrizes e implantar mecanismos de relacionamento com a mdia, auditores e outras organizaes. Como resultado, espera-se que a mdia, auditores internos e externos e outras organizaes pblicas e privadas reconheam que o relacionamento com a organizao satisfatrio.PrticaE1.4-Assegurarquedecises,estratgias,polticas,programas, planos, aes, servios e produtos de responsabilidade da organizao atendam ao maior nmero possvel de partes interessadas, de modo balanceado, sem permitir a predominncia dos interesses de pessoas ou grupos.Pressupe que estejam identifcadas no apenas as partes interessadas, mas tambm as semelhanas e distines entre elas, bem como suas necessidades e expectativas. A partir da, cabe defnir os critrios de priorizao e balance-amento no atendimento de necessidades das partes interessadas e implantar processos de priorizao e balanceamento de decises, estratgias, polticas, pro-gramas, planos, aes, servios e produtos de responsabilidade da organizao que as atendam.Como resultado, espera-se que os critrios de priorizao e balanceamento aplicados sejam transparentes e rastreveis e as diferentes partes interessadas reconheam que suas necessidades e expectativas esto sendo consideradas.GOVERNANA PBLICA51Termos relacionados a relacionamento com partes interessadasPartes interessadas (stakeholders): so pessoas, grupos ou instituies com interesse em bens, servios ou benefcios pblicos, podendo ser afetados positiva ou negativamente, ou mesmo envolvidos no processo de prestao de servios pblicos. Em resumo, so aqueles cuja atuao e opinio deve ser levada em conta na formulao de estratgias, na accountability e na trans-parncia. No setor pblico, abrangem: agentes polticos, servidores pblicos, usurios de servios, fornecedores, mdia e cidados em geral, cada qual com interesse legtimo na organizao pblica, mas no necessariamente com direitos de propriedade (IFAC, 2001). Efetividade: relao entre os resultados de uma interveno ou programa, em termos de efeitos sobre a populao-alvo (impactos observados), e os objetivos pretendidos (impactos esperados). Trata-se de verifcar a ocorrncia de mudanas na populao-alvo que poderiam ser razoavelmente atribudas saesavaliadas.Dizrespeitoaoalcancedosresultadospretendidosa mdio e longo prazo (BRASIL, 2012).Equilbrio: nos recentes estudos sobre governana, destaca-se a importncia de se assegurar que expectativas e necessidades das partes interessadas sejam conhecidas e levadas em considerao pelos gestores, de modo a equilibrar as foras dos diversos grupos de interesse e minimizar riscos que possam impactar negativamente os resultados.Relacionamento: os servidores pblicos devem tratar os cidados de maneira solcita, tempestiva, fdedigna e corts, de modo a preservar a reputao da organizao. Devem tambm se relacionar com os colegas de trabalho com respeito e considerao e, com relao aos fornecedores, devem honrar os contratos, pagar no tempo acordado, observar normativos e padres de qua-lidade, de modo a garantir a reputao da entidade (IFAC, 2001). PRTICAS DE GOVERNANA52COMPONENTE E2 - ESTRATGIA ORGANIZACIONALO papel fundamental atribudo s organizaes pblicas o de, por meio dos servios prestados, ampliar, de forma sistmica e integrada, o bem estar social e as oportunidades aos cidados. Para cumprir bem sua funo, a administrao pblica deve possuir os recursos adequados e o capital humano necessrio de modo a atuar com efccia, efcincia, efetividade e economicidade em benefcio da sociedade. Para isso importante traar claramente seus objetivos, defnir sua estratgia de atuao e adotar ferramentas capazes de orientar as aes de melhoria.A organizao, a partir de sua viso de futuro, da anlise dos ambientes interno e externo e da sua misso institucional, deve formular suas estratgias, desdobr-las em planos de ao e acompanhar sua implementao (BRASIL, 2010), ofere-cendo os meios necessrios ao alcance dos objetivos institucionais e maximizao dos resultados.Prticas relacionadas a estratgia organizacionalPrticaE2.1-Estabelecermodelodegestodaestratgiaqueconsidere aspectos como transparncia e envolvimento das partes interessadas. Implica defnir modelo de gesto da estratgia, considerando aspectos como transparncia e envolvimento das partes interessadas. Tal modelo deve explicitar os processos necessrios, incluindo as etapas de formulao, desdobramento e monitoramento da estratgia. Alm disso, explicita como as instncias internas de governana participam da avaliao, direcionamento e monitoramento da estratgia e como as partes interessadas so envolvidas nessas atividades.Prtica E2.2 - Estabelecer a estratgia da organizao.Consiste em defnir a misso, a viso e a estratgia da organizao, compre-endendo objetivos, iniciativas, indicadores e metas de desempenho. Pressupe tambm o envolvimento das partes interessadas na formulao da estratgia e a sua execuo.GOVERNANA PBLICA53PrticaE2.3-Monitorareavaliaraexecuodaestratgia,osprincipais indicadores e o desempenho da organizao.Pressupe que estejam defnidas tanto a estratgia da organizao como as diretrizes para monitoramento e avaliao da execuo dessa estratgia. Implica, ainda, acompanhar a execuo das iniciativas estratgicas e avaliar o desempe-nho da organizao, adotando aes de melhoria sempre que necessrio. Como resultado, espera-se que a estratgia da organizao seja executada de acordo com os objetivos e as metas defnidos.Termos relacionados a estratgia organizacionalPropsito da organizao: diz respeito aos motivos pelos quais a organiza-o foi criada. Compreende sua misso, sua viso de futuro e os resultados que ela pretende alcanar. Misso: representa a razo da existncia de uma organizao, ou seja, o que ela faz, por que faz, para quem ela atua, e qual impacto visa a produzir na sua clientela. Viso de futuro: a expresso traduz a situao futura desejada pela organiza-o para si mesma. a imagem que ela tem a respeito de si e do seu futuro. Representa seu sonho de realidade futura, o qual lhe serve de guia. A viso estabelecida sobre os fns da organizao e corresponde direo suprema que ela busca alcanar. Objetivos estratgicos: so os fns a serem perseguidos pela organizao para o cumprimento de sua misso e o alcance de sua viso de futuro. Consti-tuem elo entre as diretrizes de uma organizao e seu referencial estratgico. Traduzem, consideradas as demandas e expectativas dos clientes, os desafos a serem enfrentados num determinado perodo. Planejamento: refere-se ao desenvolvimento de processos, tcnicas e atitudes administrativas que possibilitem avaliar as implicaes futuras de decises presentes, de modo a reduzir a incerteza envolvida no processo decisrio e, consequentemente, aumentar a probabilidade de alcance dos objetivos e desafos estabelecidos pela e para a organizao, maximizando resultados e minimizando defcincias.Gestoestratgica:conjuntodedecisesestratgicasquedeterminao desempenho de uma organizao no longo prazo. Esse tipo de gesto inclui PRTICAS DE GOVERNANA54uma anlise profunda dos ambientes interno e externo e a formulao, a implantao, a avaliao e o controle da estratgia.Poltica: conjunto de aes e decises do governo voltado para a soluo (ou no) de problemas da sociedade. a totalidade de aes, metas e planos que os governos (nacionais, estaduais ou municipais) traam para alcanar o bem-estar da sociedade e o interesse pblico (BRASIL, 2008).Avaliao: anlise sistemtica de processos ou de resultados, em comparao com um conjunto explcito ou implcito de padres, com o objetivo de con-tribuir para o seu aperfeioamento.GOVERNANA PBLICA55COMPONENTE E3 - ALINHAMENTO TRANSORGANIZACIONALMARINI e MARTINS (2006) defendem a necessidade de integrao horizontal entre as polticas pblicas, o que signifca que as aes e os objetivos especfcos das intervenes empreendidas pelas diversas entidades devem ser alinhados para se reforarem mutuamente. Nos casos de polticas de natureza transversal, especialmente, essencial que haja mecanismos institucionalizados de coordenao, de forma a criar condies para a atuao conjunta e sinrgica, evitando ainda superposies ou esforos mutuamente contraproducentes.Para atender sua fnalidade, de garantir o bem comum, o setor pblico pre-cisa ser capaz de coordenar mltiplos atores polticos, administrativos, econmicos e sociais. Nesse sentido, importante manter a coerncia e o alinhamento de estratgias e objetivos entre as organizaes envolvidas; institucionalizar meca-nismos de comunicao, colaborao e articulao entre os atores envolvidos; e regular as operaes.Cada um dos mltiplos atores dentro do governo tem seus prprios obje-tivos. Assim, para a governana efetiva, preciso defnir objetivos coerentes e alinhados entre todos os envolvidos na implementao da estratgia para que os resultados esperados possam ser alcanados.A obteno de resultados para a nao exige, cada vez mais, que as organi-zaes pblicas trabalhem em conjunto. Do contrrio, a fragmentao da misso e a sobreposio de programas tornam-se realidade generalizada no mbito do governo e muitos programas transversais deixam de ser bem coordenados. Ao trabalharem em conjunto, as organizaes pblicas podem melhorar e sustentar abordagens colaborativas para atingir as metas nacionais, os objetivos ou os propsitos coletivos. Prticas relacionadas a alinhamento transorganizacionalPrticaE3.1-Estabelecermecanismosdeatuaoconjuntacomvistas aformulao,implementao,monitoramentoeavaliaodepolticas transversais e descentralizadas.Envolve, inicialmente, defnir instncias de governana de polticas trans-versais e descentralizadas, bem como as normas e regulamentos necessrios execuo dessas polticas. Pressupe, tambm, identifcar as organizaes envol-PRTICAS DE GOVERNANA56vidas em tais polticas e, em conjunto com elas, defnir objetivos, indicadores e metas, alm das responsabilidades de cada organizao. Implica que as aes de polticas transversais e descentralizadas sob res-ponsabilidade da organizao sejam executadas em conformidade com o acordo estabelecido e avaliadas, direcionadas e monitoradas pelas instncias internas de governana.Por fm, as informaes relevantes relativas s polticas transversais e des-centralizadas so compartilhadas e comunicadas s instncias de governana e demais partes interessadas.Comoresultado,espera-sequeasdemaisorganizaesenvolvidasem polticas transversais e descentralizadas reconheam que a organizao atua de forma alinhada.Termos relacionados a alinhamento transorganizacionalPoltica pblica: conjunto articulado e estruturado de aes e incentivos que buscam alterar uma realidade em resposta a demandas e interesses dos atores envolvidos (MARTINS, 2007). Coordenaonaspolticas:significafazercomqueosdiversossiste-mas institucionais e gerenciais que formulam polticas trabalhem juntos (MARTINS, 2003).GOVERNANA PBLICA57PRTICAS RELATIVAS AO MECANISMO CONTROLECOMPONENTE C1 - GESTO DE RISCOS E CONTROLE INTERNOO desafo da governana nas organizaes do setor pblico determinar quanto risco aceitar na busca do melhor valor para os cidados e demais par-tes interessadas, o que signifca prestar servio de interesse pblico da melhor maneira possvel (INTOSAI, 2007). O instrumento de governana para lidar com esse desafo a gesto de riscos.O risco inerente pode ser conceituado como aquele intrnseco atividade que est sendo realizada. Se o risco inerente estiver em um nvel no aceitvel para a organizao, controles internos devem ser implementados pelos gestores para mitigar esses riscos. Prticas relacionadas a gesto de riscos e controle internoPrtica C1.1 - Estabelecer sistema de gesto de riscos e controle interno.Refere-se a defnir diretrizes para o sistema de gesto de riscos e controle interno e implant-lo. Pressupe que os riscos crticos da organizao estejam identifcados e que os controles internos para mitig-los estejam implantados. Requer, ainda, a implantao de um plano de continuidade relacionado aos ele-mentos crticos de negcio e a atribuio da responsabilidade por coordenar o sistema de gesto de riscos. As informaes resultantes do sistema so utilizadas pelas instncias internas de governana para apoiar seus processos decisrios.Prtica C1.2 - Monitorar e avaliar o sistema de gesto de riscos e controle interno,afmdeassegurarquesejaefcazecontribuaparaamelhoriado desempenho organizacional.Pressupe que o sistema de gesto de riscos e controle interno seja moni-torado e avaliado pela mais alta instncia interna de governana da organizao, considerando aspectos como conformidade legal e regulamentar, aderncia a boas prticas, alinhamento a estratgias da organizao e desempenho global. Como resultado do monitoramento e avaliao, medidas visando o aprimora-mento do sistema so implementadas sempre que necessrio.PRTICAS DE GOVERNANA58Termos relacionados a gesto de riscos e controle internoRisco o efeito da incerteza sobre os objetivos da organizao (ABNT, 2009b). Abrange eventos positivos, com o potencial de agregar valor, e nega-tivos, com o potencial de destruir valor. Controle interno um processo integrado e dinmico efetuado pela direo e pelo corpo de colaboradores, estruturado para enfrentar riscos e fornecer razovel segurana de que, na consecuo da misso da entidade, os seguintes objetivos gerais sero alcanados: (1) execuo ordenada, tica, econmica, efciente e efcaz das operaes; (2) cumprimento das obrigaes de accoun-tability; (3) cumprimento das leis e dos regulamentos aplicveis; (4) salva-guarda dos recursos, para evitar perdas, mau uso e dano (INTOSAI, 2004).Evento: incidente ou ocorrncia, proveniente de fontes internas ou exter-nas, que afeta a implementao da estratgia ou a realizao de objetivos (INTOSAI, 2007). GOVERNANA PBLICA59COMPONENTE C2 - AUDITORIA INTERNAA auditoria interna existe basicamente para avaliar a efccia dos controles internos implantados pelos gestores. Trata-se de uma atividade independente e objetiva de avaliao (assurance) e de consultoria, desenhada para adicionar valor e melhorar as operaes de uma organizao. Ela auxilia uma organizao a realizar seus objetivos a partir da aplicao de uma abordagem sistemtica e disciplinada para avaliar e melhorar a efccia dos processos de gesto de riscos, controle e governana (IIA, 2011).Recentemente, a funo da auditoria interna se expandiu, avaliando no s os processos de controle, mas tambm o processo de gesto de risco e a gover-nana da organizao.Prticas relacionadas a auditoria internaPrtica C2.1 - Estabelecer a funo de auditoria interna.Envolve defnir o propsito, autoridade e responsabilidade da auditoria interna em estatuto que estabelea a sua posio dentro da organizao, auto-rize acesso aos recursos organizacionais necessrios ao desempenho dos seus trabalhos e defna o escopo de suas atividades. Implica, ainda, a implantao da funo de auditoria, resultando na produo de relatrios relevantes destinados s instncias internas de governana.PrticaC2.2-Provercondiesparaqueaauditoriainternaseja independente e profciente. Requerqueaauditoriainternasereportefuncionalmentemaisalta instncia interna de governana e, administrativamente, alta administrao. Envolve, ainda, defnir diretrizes para o tratamento de confitos de interesse na funo de auditoria interna e identifcar competncias necessrias ao desem-penho de suas responsabilidades, provendo condies para que os auditores internos possuam, coletivamente, as competncias identifcadas.PRTICAS DE GOVERNANA60Prtica C2.3 - Assegurar que a auditoria interna adicione valor organizao.Relaciona-se com defnir diretrizes para que a funo de auditoria interna contribua para a melhoria dos processos de governana, de gesto e de geren-ciamento de riscos e controles, assim como diretrizes para o planejamento dos trabalhos, aprovando plano de auditoria interna, com base nos objetivos e metas vigentes.Pressupe executar os trabalhos de auditoria interna em conformidade com as diretrizes e os planos defnidos e avaliar o desempenho da funo de auditoria interna, implementando medidas visando seu aprimoramento sempre que necessrio.Termos relacionados a auditoria internaEstatuto de auditoria interna: documento formal que defne o propsito, a autoridade e a responsabilidade da atividade de auditoria interna. O estatuto de auditoria interna estabelece a posio da atividade de auditoria interna dentro da organizao; autoriza o acesso aos registros, ao pessoal e s pro-priedades fsicas relevantes para o desempenho dos trabalhos de auditoria; e defne o escopo das atividades de auditoria interna (IIA, 2011).Profciente: que detm os conhecimentos, as habilidades e outras competn-cias requeridas para o desempenho efcaz das responsabilidades profssionais (IIA, 2011, item 1210).Zelo profssional devido: zelo e habilidades esperados de um auditor interno razoavelmente prudente e competente (IIA, 2011, item 1220). GOVERNANA PBLICA61COMPONENTE C3 - ACCOUNTABILITY E TRANSPARNCIAOsmembrosdaaltaadministraoedosconselhosdeadministrao ou equivalente so os responsveis por prestar contas de sua atuao e devem assumir, integralmente, as consequncias de seus atos e omisses (IBGC, 2009).Tradicionalmente, a implementao do sistema de governana deve incluir mecanismos de prestao de contas e de responsabilizao para garantir a ade-quada accountability. A IFAC (2013) acrescenta a estes mecanismos a necessidade de um contexto de transparncia para garantir a efetividade da accountability. A prestao de contas no deve restringir-se ao desempenho econmico-fnanceiro, mas contemplar tambm os demais fatores (inclusive intangveis) que norteiam a ao gerencial e que conduzem criao de valor para a organizao (IBGC, 2009).Prticas relacionadas a accountability e transparnciaPrticaC3.1-Dartransparnciadaorganizaospartesinteressadas, admitindo-se o sigilo, como exceo, nos termos da lei. Envolve identifcar as exigncias normativas e jurisprudenciais de publi-cidade e as demandas por informao pelas partes interessadas. Relaciona-se, ainda, com a defnio, pela alta administrao, de diretrizes para abertura de dados, divulgao de informaes relacionadas rea de atuao da organizao e comunicao com as diferentes partes interessadas. Implica que o catlogo de informaes s quais a organizao se compromete a dar transparncia esteja defnido e acessvel s partes interessadas e que as prprias informaes s quais a organizao se compromete a dar transparncia esto dis-ponveis para consulta, de acordo com as exigncias normativas e jurisprudenciais.Como resultado, espera-se que as partes interessadas reconheam que suas necessidades de informaes foram atendidas.Prtica C3.2 - Prestar contas da implementao e dos resultados dos sistemas degovernanaedegesto,deacordocomalegislaovigenteecomo princpio de accountability.Consiste em publicar, de acordo com exigncias normativas e jurispru-denciais, relatrios organizacionais e informaes produzidas por instncias PRTICAS DE GOVERNANA62externasdegovernanaacercadaimplementaoeresultadosdossistemas de governana e de gesto, de modo que as partes interessadas reconhecem a prestao de contas como satisfatria.PrticaC3.3-Avaliaraimagemdaorganizaoeasatisfaodaspartes interessadas com seus servios e produtos.Implica monitorar e avaliar a imagem da organizao perante as partes interessadas, bem como a satisfao destas com servios e produtos sob respon-sabilidade da organizao, cuidando que aes de melhoria sejam implementa-das sempre que necessrio.PrticaC3.4-Garantirquesejamapurados,deofcio,indciosde irregularidades, promovendo a responsabilizao em caso de comprovao.Pressupe apurar indcios de irregularidade e aplicar sanes nos casos comprovados, sempre em conformidade com diretrizes previamente defnidas. Garante, ainda, que casos comprovados de irregularidade resultem em encami-nhamento tempestivo para os rgos de controle competentes.Termos relacionados a accountability e transparnciaAccountability:conjuntodemecanismoseprocedimentosquelevamos decisoresgovernamentaisaprestarcontasdosresultadosdesuasaes, garantindo-semaiorestransparnciaeexposiodaspolticaspblicas (MATIAS-PEREIRA, 2010). Promoo da transparncia por meio de infor-maes claras e justas (IIA, 2011). A accountability envolve, alm do dever e da responsabilidade de prestar contas, o desejo de faz-lo de forma voluntria. Transparncia: divulgao oportuna de todas as questes relevantes rela-cionadas organizao, inclusive situao fnanceira, desempenho, compo-sio e governana da organizao (SLOMSKI, 2008). Transparncia nas informaes, especialmente nas de alta relevncia, que impactem os negcios e que envolvam resultados, oportunidades e riscos. A transparncia deve situar-se dentro dos limites de exposio que no sejam confitantes com a salvaguarda de informaes (MATIAS-PEREIRA, 2010).GOVERNANA PBLICA63REFERNCIASABNT. Associao Brasileira de Normas Tcnicas. NBR ISO/IEC 38500: Go-vernana corporativa de tecnologia da informao, Rio de Janeiro, 2009. Dispo-nivel em: . Acesso em: 1 Out.